Alternativ till jobbskatteavdraget Åsa Hansson Lennart och Mikael Flood

FORES Policy Paper 2011:3

ii

Om författarna

Åsa Hansson är docent i nationalekonomi vid Lunds Universitet med inriktning mot skattefrågor.

Lennart Flood är professor i ekonometri vid Handelshögskolan i Göteborg och forskar bland annat om arbetskraftsutbud och skattefrågor.

Mikaels Flood är jur. kand med inriktning mot internationell handel. Han är speciellt intresserad av den kinesiska marknaden och dess regelverk.

iii

Innehållsförteckning

Om författarna ii

Innehåll iii

Förord v

Ytterligare jobbskatteavdrag –

Är det rätt väg att gå för att rädda

den svenska välfärden?

1. Inledning 2

2. Jobbskatteavdraget 4

3. Vad vill man uppnå med 6

jobbskatteavdraget

4. Alternativt utformat jobbskatteavdrag 15

5. Andra viktiga skattereformer för att 17

värna den offentliga välfärden

5.1 Värnskatten 17

5.2 Kapitalinkomstskatt 20

6. Slutsatser 25

7. Referenser 27

iv

Likformiga skatter för fler jobb

1. Inledning 31

2. Enkelhet, enhetlighet och likformighet 32

3. Jobbskatteavdraget 37

4. Likformiga skatter 42

5. Skattebaser 44

5.1 Bolagsbeskattning 44

5.2 Arbetsgivaravgifter (sociala avgifter) 45

5.3 Skatt på arbete, näringsverksamhet

och kapital 49

6. En utvärdering av likformiga skattesystem 51

6.1 Tre reformer utvärderas 53

7. Finansiering 58

8. Sammanfattning och avslutande 61

diskussion

9. Referenser 65

v

Förord Dags att diskutera alternativ till jobbskatteavdraget Jobbskatteavdraget har inte bara varit sinnebilden för regeringens politik alltsedan Alliansen vann valet 2006. Det har även dominerat agendan för hela det politiska systemet, en huvudlinje i svensk ekonomisk politik som alla aktörer behövt förhålla sig till. Halvvägs in i 2011 har fyra så kallade steg genomförts, med en total sänkning av inkomstskatterna om ca 80 miljarder kronor. Ett femte jobbskatteavdrag planeras 2012, därefter diskuteras även införandet av ett sjätte. Med åren har dock allt fler kritiska röster bland ekonomer ifrågasatt vilka effekter jobbskatteavdraget haft för arbetslösheten och arbetsutbudet. Kritiker hävdar att avdraget endast stimulerar till ökat arbetsutbud, men inte till någon ökad efterfrågan, av arbetskraft. Medan tillväxten varit högre i Sverige än i många andra länder efter finanskrisen (första kvartalet 2011 var tillväxten i ekonomin 6,4 procent jämfört med samma period 2010), så har inte arbetslösheten minskat med mer än ungefär en procentenhet från 9,0 procent i mars 2010 till 8,1 procent i mars 2011. Regeringens egen prognos är att dessa tal snabbt ska falla under 5 procent till 2015. För att öppna en diskussion om andra skattevägar till fler jobb har FORES vänt sig till två av Sveriges främsta skatteforskare. Detta för att analysera effekterna av jobbskatteavdraget och ge alternativ till andra sätt att använda reformutrymmet till att minska arbetslösheten och öka Sveriges konkurrenskraft.

vi

Detta har resulterat i två delrapporter: ”Ytterligare jobbskatteavdrag – Är det rätt väg att gå för att rädda den svenska välfärden?” av Åsa Hansson, docent i nationalekonomi vid Lunds Universitet; samt ”Likformiga skatter för fler jobb” av Lennart Flood, professor i nationalekonomi vid Handelshögskolan i Göteborg och Mikael Flood, jur. kand. Författarna riktar kritik mot jobbskatteavdraget på ett antal punkter. De anser bland annat att avdraget är en mycket kostsam skattereduktion och menar att det finns flera alternativ som skulle kunna ha en större effekt på såväl sysselsättningen som det totala arbetsutbudet i ekonomin i form av arbetade timmar. Författarna är överens om att jobbskatteavdraget ger ökade incitament för personer som befinner sig utanför arbetsmarknaden att ta ett arbete. Däremot är det inte säkert att avdraget leder till ett ökat arbetsutbud då det finns en risk att den ökande nettoinkomsten leder till att individer prioriterar att vara lediga mer. Slutligen menar författarna att jobbskatteavdraget har en konstruktion som gör det komplicerat för många löntagare att förstå hur det fungerar. Därmed påverkas inte heller deras beteende. Medan författarna är relativt ense i sin kritik går de skilda vägar i de alternativ de föreslår. I viss mån representerar de två huvudlinjer i debatten om det svenska skattesystemet. Lennart och Mikael Flood pläderar för att den svenska skattemodellen förenklas så långt som möjligt. Sedan ”Århundradets skattereform” i början av 1990-talet anser de att skattesystemet återigen har komplicerats med ett lapptäcke av hundratals undantag och särlösningar. Krav på en ny skattereform har framförts av bland andra förre finansministern

vii

Kjell-Olof Feldt i en rapport för Globaliseringsrådet1, liksom Finanspolitiska Rådet i sin rapport från maj 20112 och i den del av Långtidsutredningen som lades fram i februari 20113. Flood och Flood skissar på en modell som går så långt som möjligt mot likformiga skatter. De utvärderar effekterna av en proportionell skatt på 25 procent för arbetsinkomster, kapital, arbetsgivaravgifter och moms. Deras analys visar att dessa sänkningar till hälften skulle kunna finansieras av så kallade dynamiska effekter, som bland annat innebär ökad efterfrågan på arbetskraft och ökat arbetsutbud – och därmed ökade skatteintäkter. Exempel på skatter som skulle kunna införas för att underlätta finansieringen är marknadsvärdesbaserad fastighetsskatt, avskaffade ränteavdrag, reavinstbeskattning på 25 procent utan uppskov, inga avdrag för privat pensionssparande, avskaffade ROT- och RUT-avdrag, höjda miljöskatter samt avskaffade reseavdrag. Även om denna renodlade modell inte är politisk genomförbar idag, är det ett tankeexperiment som visar hur mycket som är teoretiskt möjligt. Åsa Hansson står för den andra huvudfåran, att istället för att göra om dagens system i grunden justera det på bästa möjliga sätt. Den linjen har i annan form också drivits av ESO-utredaren och ekonomen Peter Birch Sørensen 20104. Hansson menar att ett alternativ vore att rikta jobbskatteavdraget mot de grupper som har lägre inkomster. Avdraget skapar i dag inte tillräckligt tydliga incitament för de med högre inkomster att jobba mer. För att undvika höjda marginalskatter skulle

1 Feldt, Kjell-Olof (2009), Mot en ny skattereform – globalisering och den svenska välfärden, Underlagsrapport nr 27 till Globaliseringsrådet, Stockholm. 2 Finanspolitiska rådet (2011), Svensk finanspolitik – Finanspolitiska rådets rapport 2011, Stockholm. 3 SOU (2011:11), Långtidsutredningen 2011 – Huvudbetänkande, Statens offentliga utredningar, Stockholm. 4 Sørensen, Peter B. (2010), Swedish Tax Policy: Recent Trend and Future Challenges, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Stockholm.

viii

jobbskatteavdraget kunna riktas till grupper som är överrepresenterade i utanförskap och där tillhörigheten till den gruppen inte går att påverka genom förändrat beteende. Exempelvis skulle avdraget kunna riktas till ensamstående och sammanboende med hemmavarande barn i en viss ålder, eller till utlandsfödda. Vidare anser Hansson att ett riktat jobbskatteavdrag borde kombineras med avskaffande av värnskatten samt sänkt kapitalinkomstskatt. Flood och Flood bidrar därtill med en analys av sänkta arbetsgivaravgifter som alternativ till jobbskatteavdraget. Detta har ofta i svensk ekonomisk politik avfärdats som likvärdigt eller mindre effektivt för att skapa jobb än inkomstskattesänkningar. Lennart och Mikael Flood poängterar där att det inte finns starka teoretiska eller empiriska bevis för att det är bättre ur sysselsättningssynpunkt med jobbskatteavdrag än att ta bort skattedelen i arbetsgivaravgifterna (dvs. den del som inte motsvaras av socialförsäkringarnas förmåner). Tvärtom finns en del som talar för att sänkta arbetsgivaravgifter är mer effektivt. Sammantaget visar de båda delrapporterna att det finns flera problem med att fortsätta med jobbskatteavdraget. Däremot finns det flera alternativ som skulle kunna leda till ökad sysselsättning och ökat arbetsutbud, samtidigt som de är mindre kostsamma. Alldeles oavsett delrapporternas innehåll står ett klart: efter fem år med jobbskatteavdraget som förhärskande doktrin är det dags för en ordentlig debatt om det svenska skattesystemet. Denna diskussion måste kunna föras fri från dogmatism och enkelspårighet, där det – också givet det reformutrymme som finns – måste vara tillåtet att ifrågasätta jobbskatteavdraget. Det behöver inte handla om att vara för eller emot skattesänkningar,

ix

utan snarare inriktas på att beröra hur dessa skattesänkningar ska utformas. De åsikter och förslag som framförs i rapporterna är författarnas egna och FORES tar inte någon ställning i frågan om jobbskatteavdragets vara eller icke vara, nu eller framgent. FORES vill också rikta ett stort tack till Mattias Johansson, Robert Kron och Ulrika Stavlöt som bidragit med värdefulla kommentarer i sammanställningen av rapporterna. Harald Edquist, Forskningsledare, FORES Martin Ådahl, VD, FORES

Ytterligare jobbskatteavdrag – Är det rätt väg att gå för

att rädda den svenska välfärden?

Åsa Hansson

2

1. Inledning Sveriges offentliga välfärd står inför en rad utmaningar. Den internationella skattekonkurrensen gör det alltmer kostsamt att beskatta rörliga skattebaser och att avvika från andra länders skattetryck. Samtidigt medför den demografiska utvecklingen att efterfrågan på offentliga tjänster ökar och att färre yrkesverksamma ska försörja allt fler och allt äldre individer. För att Sverige ska klara denna utmaning och leva upp till ambitionen om en hög offentlig välfärdsnivå behöver antalet arbetade timmar och produktiviteten i den svenska ekonomin öka. Det räcker dock inte med att produktiviteten höjs eftersom produktivitetsökningar ofta medför större kostnader för den offentliga sektorn där löneökningar inte motsvaras av produktivitetsökningar i lika hög grad som inom andra sektorer. Det krävs därför också att antalet arbetade timmar i ekonomin ökar. Ett effektivt sätt att göra detta på är att via prismekanismen öka incitamenten till att arbeta, exempelvis genom att sänka skatterna på arbete. Som ett led i denna strävan införde regeringen 2007 det första steget i jobbskatteavdraget, dvs skattelättnader för arbetsinkomster. Införandet av jobbskatteavdraget var den viktigaste komponenten i regeringens s k arbetslinje och utgör den enskilt största, i kronor räknat, skattereform som Alliansregeringen genomfört. Sverige är ett i raden av länder som infört skattelättnader för arbetsinkomster för att öka incitamenten för framför allt låginkomsttagare att arbeta. Jobbskatteavdraget i Sverige ger till skillnad från jobbskatteavdraget i de flesta andra länder skattelättnader inte bara till låginkomsttagare utan till alla med arbetsinkomst oavsett inkomstnivå, och i kronor räknat mer till de med högre inkomst än till de med lägre inkomst. I de flesta andra länder är jobbskatteavdraget riktat mot låginkomsttagare.

3

I denna del av rapporten behandlas frågan om jobbskatteavdraget kan utformas på ett mer effektivt sätt och därmed ge utrymme för andra skattelättnader som kan öka antalet arbetade timmar i ekonomin. Rapporten inleds med en kort beskrivning av jobbskatteavdraget i Sverige och en redogörelse av jobbskatteavdragets effekter på arbetsutbudet för olika inkomstgrupper. Detta följs av en diskussion om alternativa sätt att utforma jobbskatteavdraget på för att uppnå målet om ett ökat antal arbetade timmar i ekonomin men till lägre kostnader. Därefter diskuteras andra viktiga skattereformer som bör prioriteras för att öka det totala antalet arbetade timmar i ekonomin. Rapporten avslutas med förslag till hur ytterligare jobbskatteavdrag bör utformas så att utrymme ges till andra viktiga skattereformer för att värna om den svenska offentliga välfärden.

4

2. Jobbskatteavdraget Den 1 januari 2007 infördes det första steget i jobbskatteavdraget. Sedan dess har det utvidgats i ytterligare tre steg och idag beräknas avdraget ge en total skattelättnad på 79 miljarder (Budgetpropositionen, 2011). En del av kostnaderna förväntas dock på sikt uppvägas av högre skatteintäkter från ett ökat antal arbetade timmar. Skattelättnaden ges i form av en reduktion av skattepliktig inkomst från anställning och aktiv näringsverksamhet. Inkomster från sjukpenning, föräldrapenning, ersättning från arbetslöshetskassan eller pension ger däremot inga skattelättnader. Poängen med skattelättnaden är att göra det mer attraktivt att arbeta relativt att inte göra det. Inkomster som uppkommit genom aktivt arbete ger skattelättnader medan inkomster som uppkommit på annat sätt inte göra de. För en enskild individ kan jobbskatteavdraget ge en skattelättnad på maximalt 1771 kr i månaden. Skattelättnaden beror på inkomsten. Tabell 1 visar jobbskatteavdragets storlek för olika månadslöner 2011. Som framgår av tabellen får en höginkomsttagare ett större avdrag i kronor räknat men inte som procent av lönen. För personer som fyllt 65 år är jobbskatteavdraget från och med 2009 högre för att stärka deras incitament att fortsätta arbeta. Berättigade individer erhåller jobbskatteavdraget automatiskt utan att behöva ansöka om det och behöver därför inte vara medvetna om dess existens.

5

Tabell 1. Jobbskatteavdraget för olika månadslöner 2011 Yrke Månadslön Skattelättnad, kr Skattelättnad,% Vårdbiträde 21 900 1484 6,8 Metallarbetare 25 600 1692 6,6 Sjuksköterska 27 200 1742 6,4 Gymnasielärare 28 600 1771 6,2 Läkare 57 000 1771 3,1 Källa: Jobbskatteavdraget, 2011

Regeringen har nu aviserat att ett ytterligare jobbskatteavdrag, det femte i ordningen, kan bli aktuellt. I budgetpropositionen för 2011 fastslår regeringen att höjda jobbskatteavdrag är prioriterat under perioden 2012-2014 om utrymme ges. Detta för att minska utanförskapet och öka den varaktiga sysselsättningen. Fredrik Reinfeldt har även i media ställt sig positiv till att nästa år införa ett sjätte jobbskatteavdrag (SVT Rapport 12 april 2011).

6

3. Vad vill man uppnå med jobbskatteavdraget?

På Finansdepartementets hemsida kan man läsa att: ”Jobbskatteavdraget är den enskilt viktigaste reformen i regeringens strävan för att fler ska arbeta och minska utanförskapet”(Finansdepartementet, 2011). Är jobbskatteavdraget det mest effektiva sättet att få fler i arbete? För att få svar på den frågan måste jobbskatteavdragets inverkan på vårt beteende analyseras.

En skattelättnad på arbetsinkomst har två effekter på arbetsutbudet. En är att det blir mer attraktivt att arbeta jämfört med att inte göra det, vilket leder till att individer arbetar mer. Denna effekt brukar benämnas substitutionseffekten. En annan effekt är att skattelättnaden leder till att nettoinkomsten ökar. Om individer föredrar att vara lediga framför att arbeta, vilket brukar antas vara fallet, kommer nettoinkomstökningen innebära att individer har råd att vara lediga mer. Skattelättnaden medför då att individen arbetar mindre. Denna effekt brukar benämnas inkomsteffekten. För att en skattelättnad ska öka arbetsutbudet måste således den första effekten, substitutionseffekten, dominera. Teoretiskt kan det inte förutsägas vilken effekt en skattelättnad får på arbetsutbudet men empiriska studier av individers beteende tyder på att substitutionseffekten tenderar att dominera och att skattelättnader därför ofta leder till att individer arbetar mer. När det gäller jobbskatteavdraget beror nettoeffekten på huruvida individen arbetar eller inte, liksom individens inkomstnivå.

Om vi börjar med att analysera vilken effekt jobbskatteavdraget har på utanförskap, dvs de som inte arbetar alls och därför står inför valet att börja arbeta eller inte. I det här fallet är det

7

tröskeleffekten, det vill säga hur mycket en individ tjänar ekonomiskt på att gå från att inte arbeta till att börja arbeta, som är intressant för individen. Ju lägre tröskeleffekten är desto mer tjänar en individ på att börja arbeta. Om tröskeleffekten är 100 procent ger en övergång till att arbeta ingen ekonomisk vinst, och vid tröskeleffekter över 100 procent innebär en övergång till arbete en ekonomisk förlust. I många länder har låginkomsttagare höga tröskeleffekter eftersom det är vanligt att bidrag är inkomstberoende. Jobbskatteavdraget minskar tröskeleffekten och gör att det lönar sig bättre att ta ett arbete. Att det finns ett behov i Sverige av att öka lönsamheten för arbetslösa att börja arbeta råder det inga tvivel om. Flera internationella studier påvisar att tröskeleffekterna i Sverige är bland de högsta i världen (se t ex Immorvoll m fl (2007) och Immorvoll och Pearson (2009)).

Tabell 2 visar tröskeleffekterna i Sverige 2010 för arbetslösa, sjukpenningstagare och förtidspensionerade samt den förändringen jobbskatteavdraget har haft på tröskeleffekterna. Som framgår av tabellen har tröskeleffekterna för framförallt de med de lägsta inkomsterna minskat och därmed gjort det mer lönsamt att arbeta, men de är fortfarande höga för individer i de lägsta decilerna.5 Tröskeleffekterna är alltjämt över 100 procent (116,5%) för arbetslösa i decil 1, vilket innebär att de helt saknar ekonomiska incitament att börja arbeta. Anledningen till att de är så höga för denna grupp är att det finns ett lägsta belopp i arbetslöshetsförsäkringen som individen går miste om när han/hon börjar arbeta. En grupp som fortfarande har höga tröskeleffekter är ensamstående med barn och sammanboende med barn, tröskeleffekterna för dessa ligger fortfarande runt 70 procent. Detta innebär att inkomsten ökar med 30 procent om

5 Varje hushållstyp är indelad i 10 lika stora grupper baserat på förvärvsinkomst. Den första decilen utgör således de 10 procent av en hushållstyp som har den lägsta förvärvsinkomsten.

8

en individ går från att inte ha arbetat till att börja arbeta. Med tanke på att kostnaderna samtidigt ökar när man arbetar (t ex transport- och lunchkostnader) kan nettoinkomstökningen bli blygsam.

Tabell 2. Tröskeleffekter för arbetslösa, sjukskrivna och förtidspensionärer Arbetslösa Sjukförsäkrade Förtidspensionerade Nivå

2010 Förändrig 2006-2010

Nivå 2010

Förändring 2006-2010

Nivå 2010

Förändring 2006-2010

Samtliga 67,6 -10,3 69,9 -9,8 64,8 -5,3 Ensamstående utan barn

65,0 -10,8 71,5 -9,3 66,7 -5,8

Ensamstående med barn

68,7 -10,8 72,3 -11,3 67,8 -8,0

Sammanboende utan barn

62,0 -10,0 67,1 -10,5 63,4 -5,0

Sammanboende med barn

72,5 -11,5 70,9 -9,4 64,4 -5,0

Decil

1 116,5 -12,5 62,3 -21,6 65,2 -12,4

2 73,1 -7,7 70,7 -14,1 66,5 -8,1 3 67,2 -12,3 72,9 -8,4 67,6 -3,5

4 67,7 -10,5 74,9 -7,1 67,9 -2,5

5 64,9 -11,4 75,4 -6,2 68,0 -2,5

6 62,1 -11,1 75,7 -5,8 67,7 -2,8

7 59,3 -10,7 72,6 -8,3 65,5 -4,4 8 56,9 -10,2 69,1 -9,4 62,6 -6,4 9 54,8 -9,4 65,5 -9,5 60,2 -5,6 10 53,1 -6,6 60,4 -7,8 57,0 -4,6

Källa:  Bilaga  12  LU2011  

 För individer som inte arbetar ger jobbskatteavdraget en entydigt positiv effekt på arbetsutbudet. Substitutionseffekten gör det mer

9

attraktivt att arbeta relativ att inte arbeta och ökar incitamentet till arbete. Eftersom endast arbetande individer erhåller jobbskatteavdraget gör inkomsteffekten ingen skillnad för nettoinkomsten om man inte arbetar och påverkar därför inte arbetsutbudet negativt. Det är av denna anledning som inkomst från inaktivitet inte ger skattelättnader. Jobbskatteavdraget gör det således entydigt mer attraktivt att arbeta och reducerar därför sannolikt utanförskapet. Detta är hela poängen med jobbskatteavdraget och anledningen till att det införts i en rad länder.

När det gäller de som redan arbetar har jobbskatteavdraget en mer tvetydig effekt på incitamenten till att arbeta. Effekterna beror på var i inkomstfördelningen en individ befinner sig. Valet för dessa individer skiljer sig också ifrån dem som helt står utanför arbetsmarknaden. Valet handlar nu primärt om hur mycket man ska arbeta och inte huruvida man ska arbeta eller inte. Här är det marginaleffekten som är intressant, dvs hur mycket en individ får behålla vid en mindre inkomstökning. Vid höga marginaleffekter lönar det sig dåligt att arbeta ytterligare en timme. Tabell 3 visar marginaleffekter för olika individer mellan 2006 och 2010. Eftersom vi har en progressiv inkomstbeskattning stiger marginaleffekterna med inkomsten och den är som högst för decil 10, 54 procent. Vid en marginalskatt på 54 procent får en individ behålla 46 procent av en löneökning. För yrkesverksamma ensamstående och sammanboende med barn är marginaleffekterna betydligt lägre än motsvarande tröskeleffekter för de utan arbete.

10

Tabell 3. Marginaleffekter 2006-2010 2006 2007 2008 2009 2010 Förändring

2010-2006 Samtliga 40,0 36,7 35,7 33,6 33,1 -6,8 Ensamstående utan barn

38,8 34,7 33,1 31,1 30,6 -8,2

Ensamstående med barn

49,5 44,2 42,6 40,8 40,4 -9,2

Sammanboende utan barn

39,0 36,8 36,5 34,2 33,8 -5,2

Sammanboende med barn

40,7 37,5 37,0 34,8 34,3 -6,3

Decil

1 38,7 35,4 31,9 31,4 30,9 -7,8 2 32,4 24,8 22,5 21,8 22,1 -10,4 3 35,5 30,4 29,4 27,6 25,7 -9,8 4 37,6 32,6 31,6 30,6 29,5 -8,1 5 37,0 32,4 31,3 30,3 29,5 -7,6 6 36,5 32,4 31,3 30,1 29,2 -7,3 7 36,2 32,6 32,2 30,9 30,7 -5,5 8 39,6 39,1 40,4 32,5 32,4 -7,2 9 50,9 51,1 51,2 45,6 45,6 -5,3 10 54,7 54,7 54,7 54,1 54,1 -0,6 Källa: Bilaga 12 LU2011

Jobbskatteavdraget ökar i kronor räknat upp till en lön på drygt 28000 kr vilket innebär att det är mer attraktivt att arbeta upp till denna lönenivå (substitutionseffekten gör att det lönar sig bättre att arbeta en extra timme). Löneökningen är dock blygsam. En individ som ökar sin arbetsinkomst från 20000 till 27000 kr (genom att exempelvis gå upp från deltid till heltid) ökar avdraget med 370 kr. Samtidigt ger jobbskatteavdraget en total skattelättnad på 1364 kr i månaden vid en lön på 20000 kr. Denna ökning innebär att individen har bättre råd att vara ledigt (dvs inkomsteffekten gör att individen arbetar mindre). För

11

individer som arbetar men tjänar mindre än 28000 går substitutions och inkomsteffekten åt motsatt håll. Det är omöjligt att teoretiskt avgöra om jobbskatteavdraget leder till att dessa individer arbetar mer eller mindre.

Individer med en inkomst över 28000 kr erhåller maximalt avdrag, 1771 kr, och tjänar inget extra på att arbeta ytterligare en timme (substitutionseffekten är noll). Däremot får de 1771 kr extra i månaden vilket minskar arbetsutbud genom inkomsteffekten.6 Om man tar in i beaktandet att många individer lever i par och fattar beslut baserat på familjens inkomst snarare än individens innebär jobbskatteavdraget för ett par där båda tjänar 28000 kr eller mer att de gemensamt erhåller ett avdrag på 3542 kr i månaden. Detta är en betydande ökning av nettoinkomsten som för många säkert möjliggör en minskning av arbetstiden. Det är rimligt att tänka sig att jobbskatteavdraget här minskar arbetsutbudet och får motsatt effekt än den tänkta, dvs att öka antalet arbetade timmar. För alla som tjänar mer än 28000 kr i månaden innebär jobbskatteavdraget att de får en skattelättnad som gör att de har råd att ta mer ledigt.

Tabell 4. Effekter av jobbskatteavdraget på arbetsutbudet Individgrupp Jobbskatteavdragets effekt på

arbetsutbud Arbetar inte Ökar Arbetande individer med inkomst upp till 28000 kr

Osäker

Arbetande individer med inkomst över 28000 kr

Minskar

Tabell 4 visar effekter av jobbskatteavdraget på arbetsutbudet för olika individgrupper. Att jobbskatteavdraget totalt sett skulle öka

6 Såvida inkomsteffekten inte är lika med noll.

12

arbetsutbudet är långt ifrån uppenbart. Jobbskatteavdraget har som sagt en entydigt positiv effekt på arbetsutbudet för dem som inte arbetar, men för många andra innebär jobbskatteavdraget en möjlighet att ta ut extra ledighet. Detta är i och för sig inget dåligt men inte jobbskatteavdragets motiv och gör att det blir ett kostsamt och trubbigt sätt att minska utanförskapet på. I den allmänna debatten framförs ibland argumentet att problemet inte är att individer inte vill arbeta (har tillräcklig motivation för att arbeta) utan att det är brist på arbetstillfällen som är problemet. Jobbskatteavdraget beskylls därför vara felriktat eftersom det antas påverka individens incitament att arbeta men inte efterfrågan på arbetskraft. Det är ett problem att efterfrågan på arbetskraft vid rådande löner är låg för lågutbildade men det är fel att påstå att jobbskatteavdraget därför inte har någon effekt på antalet arbetade timmar i ekonomin. Jobbskatteavdraget påverkar efterfrågan på arbetskraft genom att hålla nere de anställdas lönekrav före skatt, vilket på sikt ger lägre lönekostnader för arbetsgivarna som då kan anställa fler. På grund av att lönerna är styrda av avtal som löper över flera år kan det dock ta tid innan denna effekt slår igenom. Det är ännu för tidigt att utvärdera om jobbskatteavdraget fått avsedd effekt på arbetsutbudet. Regeringen själv räknar med att de hittills införda fyra stegen i jobbskatteavdraget på lång sikt kommer att leda till att antalet arbetade timmar ökar med motsvarande 100000 årsarbetskrafter och att BNP ökar med 2,2 procent. Regeringens beräkningar tyder på att jobbskatteavdraget har en självfinansieringsgrad (dvs långsiktig dynamisk effekt på statsfinanserna) på mellan 40 och 50 procent för de tre första stegen och ungefär 30 procent för det fjärde steget. Andra studier av de förväntade effekterna har genomförts av bland annat Konjunkturinstitutet, Finanspolitiska rådet, SNS, och Riksrevisionen. Dessa pekar på att jobbskatteavdraget kan förväntas öka arbetsutbudet men att effekterna av reformens

13

tredje och fjärde steg verkar vara mindre i förhållande till de två första. Tabell 5 sammanställer resultat av simuleringar av jobbskatteavdragets förväntade effekter på antalet arbetade timmar och disponibel inkomst för olika hushållsgrupper som har gjorts av Konjunkturinstitutet (Andrén, 2011). Som framgår av tabellen är effekten störst för ensamstående kvinnor. Första steget i jobbskatteavdraget har haft den största effekten på arbetsutbudet, och effekten av de övriga en avtagande inverkan.

Tabell 5. Jobbskatteavdragets ökning (i %) av det genomsnittligt arbetsutbud för olika hushållsgrupper Utan jobbskatteavdrag

(antal arbetade timmar per vecka)

Steg 1 Steg 2 Steg 3 Steg 4

Kvinnor: Ensamstående 26,56 1,185 1,523 1,857 2,191 Sammanboende 28,54 0,496 0,639 0,800 0,921 Sammanboende utan barn

31,38 0,496 0,641 0,785 0,931

Män: Ensamstående 28,74 0,709 0,899 1,082 1,262 Sammanboende 37,36 0,255 0,326 0,396 0,465 Sammanboende utan barn

36,04 0,374 0,483 0,590 0,698

Källa: Andrén, 2011 En förutsättning för att jobbskatteavdraget ska få de förväntade positiva effekterna på arbetsutbudet är att individer känner till avdraget. Riksrevisionens undersökning från 2009 (Riksrevisionen 2009) tyder på att kännedomen om jobbskatteavdraget är bristfällig. Endast 40 procent av de

14

tillfrågade påstod sig känna till jobbskatteavdraget och bland grupperna där effekten av avdraget förväntas få störst betydelse - bland arbetslösa, individer utanför arbetskraften och personer som är utrikes födda - kände endast 30 procent till avdraget. Däremot är det troligt att okunskapen om jobbskatteavdraget bland höginkomsttagare inte hindrar dem från att märka att de fått mer pengar i plånboken och därför inte behöver arbeta lika mycket som innan. Jobbskatteavdraget är en relativt ny företeelse i det svenska skattesystemet och det är därför inte förvånande om kunskapen om avdraget ännu är låg. Det är högst troligt att kunskapen om jobbskatteavdraget ökar med tiden och att denna kritik därför på sikt inte är relevant.

15

4. Alternativt utformat jobbskatteavdrag

Det är inte säkert att dagens utformning innebär att jobbskatteavdraget får en sammanlagt positiv effekt på arbetsutbudet. Hade jobbskatteavdraget istället riktats specifikt mot de lägre inkomstgrupperna och sedan fasats ut, som är vanligt i andra länder, hade kostnaderna blivit betydligt lägre men samtidigt hade denna utformning lett till högre marginaleffekter i utfasningsintervallet. Eftersom marginaleffekterna redan är betydande i Sverige kan ytterligare höjningar av dessa få allvarliga negativa konsekvenser på arbetsutbudet. Frågan är dock om inte jobbskatteavdraget kan utformas på ett mer effektivt sätt utan att höja marginaleffekterna för ett stort antal individer. För att undvika höjda marginaleffekter för ett stort antal individer som ett jobbskatteavdrag riktat mot låginkomsttagare skulle medföra kan jobbskatteavdraget istället riktas till grupper som är överrepresenterade bland utanförskapet och där tillhörigheten till den gruppen inte går att påverka genom förändrat beteende. Exempelvis kunde jobbskatteavdraget riktas till ensamstående och sammanboende med hemmaboende barn i en viss ålder och/eller till utlandsfödda. Deltagarelasticiteterna är generellt sett höga för dessa grupper och riktade jobbskatteavdrag till dem skulle sannolikt få positiva effekter på arbetsutbudet. Det är osannolikt att jobbskatteavdraget skulle snedvrida beslut om att skaffa barn och därför inte troligt att individer väljer att skaffa barn för att kvalificera sig för jobbskatteavdraget. För utlandsfödda finns inte denna risk alls. Om jobbskatteavdraget däremot riktas mot arbetslösa, som också har höga tröskeleffekter, skulle det sannolikt leda till allvarliga snedvridningar och få negativa konsekvenser. En annan negativ

16

konsekvens av ett riktat jobbskatteavdrag är ökade administrationskostnader. För att dessa inte ska bli för höga är det också viktigt att de grupper avdraget riktas mot är lättidentifierade och stabila. Att rikta det till ensamstående eller sammanboende med barn och utlandsfödda uppfyller de kraven. I de flesta andra länder är jobbskatteavdraget enbart riktat mot låginkomsttagare (t ex i USA och Storbritannien). I USA är avdragets storlek dessutom beroende av antalet hemmaboende barn.7 Att i Sverige endast rikta jobbskatteavdraget mot låginkomsttagare skulle sannolikt få negativa konsekvenser på det totala arbetsutbudet eftersom vi redan har höga marginaleffekter. Att däremot rikta jobbskatteavdraget till specifika grupper som möter höga tröskeleffekter och som riskerar fastna i utanförskap skulle dock göra jobbskatteavdraget avsevärt mindre kostsamt. Sannolikt skulle det heller inte påverka arbetsutbudet bland de med högre lön lika negativt som dagens utformning gör. För 79 miljarder skulle jobbskatteavdraget kunna utökas för dessa grupper och/eller ge utrymme för skattelättnader på andra områden som också är viktiga för att öka antalet arbetade timmar i ekonomin.

72010 uppgick det årliga jobbskatteavdraget till maximalt $5666 för hushåll med tre eller fler barn. För hushåll utan barn var det maximala årliga avdraget endast $457 (IRS, 2011). För hushåll med tre barn fick inkomsten högst uppgå till $43352 för ensamstående och till $48362 för gifta för att kvalificera sig för avdraget. För hushåll utan barn fick inkomsten högst vara $13460 för ensamstående och $18470 för gifta för att berättiga till avdraget (IRS, 2011).

17

5. Andra viktiga skattereformer för att värna den offentliga välfärden

5.1 Värnskatten Sverige har den högsta marginalskatten på arbetsinkomst i världen. Figur 3 visar marginalskatten på arbetsinkomster i en rad OECD länder. I Sverige beskattas årsinkomster över 396000 kr (2011) med en kommunalskattesats på ca 31 procent och av en 20 procentig statsskattesats. På årsinkomster över 560400 kr (2011) betalas ytterligare 5 procent i statsskatt, den s k värnskatten.8 Detta ger en total marginalskatt på ca 56 procent (denna siffra inkluderar inte sociala avgifter).9 Totat beräknas skatt på arbete i Sverige inbringa 892 miljarder (2011) och av dessa beräknas 41,8 miljarder komma från statsskatten (Skatteverket, 2010). I Nederländerna som har den näst högsta marginalskattesatsen beskattas inkomster över 55367 EUR med en skatt på 52 procent och i Danmark är den högsta marginalskatten 51,5 procent (på inkomster över 389900 DKK). I flertalet länder ligger den högsta marginalskatten mellan 35 och 40 procent och genomsnittet för de OECD länderna som inkluderas i figur 1 är 43 procent.

82008 betalde 19 procent av befolkningen över 20 år statlig inkomstskatt och 5 procent den högsta marginalskattesatsen (Skatteverket, Skattestatistisk årsbok, 2010). 9 Inkluderas de sociala avgifterna stiger skattesatsen till 67%.

18

Figur 1. Högsta marginalskatt på arbetsinkomst i en rad OECD länder, 2010

Källa: IBFD

Under lång tid ansågs inte höga marginalskatter vara skadligt för ekonomin. Detta antagande byggde i stor utsträckning på resultat från studier som analyserat hur yrkesverksamma män i åldern 25-65 ändrade antalet arbetade timmar vid skatteförändringar. Eftersom arbetstiden ofta är institutionellt bestämd och svår för individer att själv påverka fann dessa studier, föga förvånande, att antalet arbetade timmar för yrkesverksamma män var oberoende av höga marginalskatter. De arbetade i stort sett samma antal timmar oavsett skattesats. Slutsatsen som drogs från dessa studier var att höga marginalskatter inte påverkar arbetsutbudet och därför inte heller ekonomin negativt. På senare tid har detta resultat dock kommit att ifrågasätta. I dag vet vi att även om skatter inte inverkar på hur många timmar yrkesverksamma män arbetar påverkar skatten en rad andra faktorer och grupper. Exempelvis inverkar marginalskatten på om vi arbetar eller inte,

19

hur vi arbetar (ansträngning, benägenhet att byta arbete eller klättra i karriärstegen), val av utbildningsnivå, hur vi väljer att bli kompenserade (i beskattad lön eller i annan skattegynnad förmån) och omfattningen av skatteplanering. Denna insikt har gjort att vi idag vet att höga marginalskatter leder till betydligt större snedvridningar i ekonomin än vad som tidigare antagits (Hansson, 2007). Ett flertal svenska studier har också visat att ett avskaffande av värnskatten inte skulle resultera i lägre skatteintäkter för staten. Under rimliga antaganden skulle avskaffandet av värnskatten leda till oförändrade eller till och med ökade skatteintäkter (t ex SOU2011:11, Holmlund & Söderström, 2008, Sørensen, 2010, LU 2011). Anledningen till att avskaffandet av värnskatten skulle öka skatteintäkterna snarare än minska dem är att skattesatssänkningen mer än väl skulle kompenseras av en ökning av skattebasen. Lägre marginalskatter skulle öka antalet arbetade timmar i ekonomin, göra att det bättre lönar sig att anstränga sig på arbetet och att satsa på längre utbildningar vilket höjer lönenivåerna och därmed skattebasen. Dessutom minskar incitamenten till skatteplanering vid lägre marginalskatter vilket också bidrar till en ökad skattebas. De beräkningar som gjorts för Sveriges del tyder på att dessa skattebasökningar mer än väl skulle kompensera skattebortfallet av lägre marginalskatter. Beräkningar från Danmark, som för att stärka den danska välfärden förra året sänkte sin högsta marginalskatt med 6 procentenheter, tyder också på detta. De samhällsekonomiska kostnaderna av höga marginalskatter kommer sannolikt att öka i takt med att globaliseringen gör skattebaserna allt mer rörliga och alternativen för högutbildade allt fler. Ett avskaffande av värnskatten skulle sannolikt öka antalet arbetade timmar i ekonomin och vara helt i linje med regeringens arbetslinje. Ett avskaffande skulle dock minska progressiviteten i det svenska skattesystemet. Det finns anledning

20

att ha ett progressivt skattesystem av rättviseskäl. Men det kan uppnås på ett mer effektivt sätt genom ett införande av en progressiv fastighetsbeskattning eller genom införande av en enhetlig moms i förening med höjda bidrag/avdragsmöjligheter för låginkomsttagare.

5.2 Kapitalinkomstskatt En annan skatt som är betydligt högre i Sverige än i omvärlden är kapitalinkomstskatten. I Sverige beskattas kapitalinkomst i normalfallet med en 30 procentig platt skatt.10 I omvärlden är skattesatsen ofta betydligt lägre. Till skillnad från Sverige är det vanligt med grundavdrag så att inte första kronan av kapitalinkomsten beskattas. Dessutom har många länder differentierad kapitalinkomstbeskattning beroende på innehavstid. Det är inte ovanligt att kapitalinkomster på längre innehav är helt skattebefriade. Figur 2 visar kapitalinkomstskattesatsen i en rad OECD länder på en 2-årig investering med av avkastning på 50000 kr. Som framgår av figuren beskattar en rad länder inte avkastningar på långa investeringar. Sverige ligger i topp följt av Danmark (i Danmark är den högsta skattesatsen 42 procent men då på en kapitalinkomst som överstiger 48300 DKK). Genomsnittet för en rad OECD länder är 17 procent (Svenskt Näringsliv, 2009).

10Kapitalinkomstskatten ger netto 32,9 miljarder (Budgetpropositionen, 2011).

21

Figur 2. Kapitalinkomstskattesatsen i en rad OECD länder, 2010 (50000 kr i kapitalinkomst, 2 årigt innehav)

Källa: IBFD (2011)

Spelar det då någon roll att vi har en nästan dubbelt så hög kapitalinkomstskattesats som OECD genomsnittet? Traditionellt har även detta ansetts vara oviktigt för ekonomin. Visserligen påverkar en hög kapitalinkomstskatt tillgången på inhemskt riskkapital men eftersom svenska företag antagits kunna låna kapital på den internationella kapitalmarknaden lika gärna som hemma har det inte ansetts utgöra ett problem. En annan konsekvens av att vi har en betydligt högre skatt på kapitalinkomster än omvärlden är att svenska ägare missgynnas på bekostnad av utländska ägare. Detta eftersom utländska ägare kräver en lägre bruttoavkastning för att investeringen ska bli lönsam än svenska ägare som betalar 30 procent av avkastningen i skatt. Denna skillnad gör att det blir billigare för utländska investerare att köpa tillgångar i Sverige och är sannolikt en förklaring till varför utlandsägande är vanligt förekommande i Sverige.

22

På senare tid har kapitalinkomstens obetydelse för ekonomin i stort kommit att ifrågasättas. Stora och väletablerade företag har (ofta) möjlighet att täcka sitt kapitalbehov på den internationella kapitalmarknaden. Små och nystartade företag är däremot ofta beroende av en egen förmögenhet eller tillgång till inhemskt riskkapital. Avsaknaden av detta är säkert en delförklaring till varför det i Sverige finns relativt sett få små och nya företag (Hansson, 2007, Karlsson & Nyström, 2007, Henrekson, 2003). De negativa konsekvenserna av att få nya företag skapas i Sverige har uppmärksammats på senare tid och flera studier visar att småföretag har snabbare sysselsättningsökning och är mer framgångsrika i att bekämpa strukturell arbetslöshet än större företag (Lundström m fl 1993, Davidson m fl 1996, Almus & Nerlinger 1999, Heshmati 2001, Braunerhjelm 2007 och Neumark m fl 2008). Småföretagens roll för ekonomin kommer antagligen att bli ännu viktigare i takt med att globaliseringen och den tekniska utvecklingen intensifieras. När allt fler större företag väljer att lokalisera sin verksamhet utomlands kommer små och nya företag spela en allt viktigare roll, dels för att ersätta arbetstillfällen och produktion som förlorats till utlandet och dels för att föra den lokala och regionala utvecklingen vidare. Mycket tyder också på att små och nya företag kommer att spela en allt viktigare roll som arbetsgivare i framtiden och det är därför viktigt att skapa goda förutsättningar för att dessa ska skapas och växa fram. Figur 3 visar ökningen av utlandsägda företag i Sverige. Att antalet utlandsägda företag ökar är en del av globaliseringsprocessen och inte av ondo i sig. Om ökningen i utlandsägande drivs av skatteskillnader snarare än sunda ekonomiska principer är det däremot olyckligt. Givetvis spelar inte nationaliteten hos ägarna någon roll hur bra ett företag drivs, men när skatteskillnader gör att utländska ägare kan bjuda över svenska ägare tillåts utländska ägare vara mindre effektiva vilket kan påverka effektiviteten i verksamheten negativt. Eftersom utländska ägare möter en lägre

23

skattesats än en svensk ägare kräver de ett lägre avkastningskrav än en svensk ägare och kan därför tillåta sig att vara mindre effektiva än svenska ägare. Det råder även en debatt om huruvida utlandsägda företag är mer benägna att flytta ut sin verksamhet, huvudkontor och forskning och utveckling från Sverige än svenskägda företag. Om så är fallet, som det verkar vara, försvinner såväl viktiga funktioner som arbetstillfällen från Sverige Figur 3. Ökningen av andelen utlandsägda aktiebolag i Sverige, 1997-2007

Källa: Tillväxtanalys (2011)

En sänkning av kapitalinkomstskatten till OECD-nivå skulle därför inte bara gynna svenska ägare och dämpa utvecklingen att företag lokaliserar sig utomlands utan skulle också gynna jobbtillväxten i Sverige. Den danske skatteekonomen Peter Birch Sørensen har på uppdrag av ESO (Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi) gjort en omfattande analys av det svenska skattesystemet och presenterar i sin rapport reformrekommendationer för Sverige. Sørensens analys visar att en sänkning av just kapitalinkomstskatten har den högsta

24

självfinansieringsgraden (dvs det är den skatt som det skulle kosta minst, statsfinansiellt, att sänka) detta eftersom den ger upphov till markanta snedvridningar i ekonomin. Det finns således all anledning att diskutera en sänkning av kapitalinkomstskatten. En sänkning av bolagsskatten skulle också minska avkastningskraven och göra fler investeringar lönsamma, men skulle inte få samma konsekvens på tillgången av inhemskt riskvilligt kapital som nya och små företag är beroende av och gynna ett aktivt svenskt ägande. Den svenska bolagsskatten avviker inte heller nämnvärt från övriga OECD-länders bolagsskatt.

25

6. Slutsatser I en global värld med rörligt kapital och arbete och med en demografisk utveckling där allt fler äldre ska försörjas sätts skattesystem under press. För ett land som Sverige, med ett av världens högsta skattetryck, innebär det att skattesystemet måste utformas på ett smart sätt så att skatterna inte snedvrider individers och företags beslut i alltför hög grad. För att klara de utmaningar den offentliga välfärden står inför krävs det helt enkelt att vi utnyttjar våra resurser effektivt. Exempelvis kan vi inte ha ett skattesystem som uppmuntrar individer till inaktivitet både när det gäller arbete och att starta och driva företag. För att öka incitamenten till att arbeta införde regeringen 2007 ett jobbskatteavdrag som sedan dess successivt utvidgats och planeras att ytterligare utökas. Det är önskvärt att minska utanförskapet, men nuvarande utformning av jobbskatteavdraget är ett kostsamt och trubbigt sätt att göra detta på. Jobbskatteavdraget beräknas kosta 79 miljarder i år. Det är mer än vad hela statsskatten (41,8 miljarder) och kapitalinkomstskatten (32,9 miljarder) tillsammans ger upphov till. Anledningen till att jobbskatteavdraget är kostsamt är att alla arbetande oavsett lön får avdraget, och de med högre lön mer i kronor räknat än de med lägre lön. Utformningen av dagens jobbskatteavdrag ger höginkomsttagare incitament att minska sitt arbetsutbud snarare än att öka det. Detta är inte avsikten. En alternativ utformning där ett mer generöst avdrag riktas till de grupper som möter höga tröskeleffekter och är överrepresenterade bland utanförskapet, t ex barnfamiljer och invandrare, skulle minska kostnaderna betydligt och öka avdragets träffsäkerhet. Det är dock viktigt att avdraget inte riktas till karakteristika som individen själv påverkar för att minska avdragets snedvridande effekter. Dessutom är det viktigt att

26

systemet är administrativt hanterbart och att berättigade lätt kan urskiljas från dem som inte är berättigade. Väljer regeringen att införa ytterligare jobbskatteavdrag bör de riktas specifikt mot individer med svag förankring till arbetsmarknaden och inte till individer med hög arbetsinkomst. Ett riktat jobbskatteavdrag skulle kosta betydligt mindre än nuvarande utformning och ge utrymme till andra viktiga skattereformer för att skapa arbetstillfällen och incitament till att arbeta. Mycket talar för att det inte skulle kosta staten något att avlägsna värnskatten eftersom den har höga samhällsekonomiska kostnader. Värnskatten bör därför avskaffas. En annan skatt som bör sänkas för att förbättra företagsklimatet är kapitalinkomstskatten. Att det svenska skattesystemet inte är hållbart tyder alla avvikelse och särregler som tillkommit sedan 1990/91 års stora skattereform på. Införandet av en expertskatt, nedsättning av moms för vissa varor och tjänster, sänkta arbetsgivaravgifter för vissa grupper och regioner samt rut- och rotavdrag, är bara några exempel på skatteförändringar som tillkommit för att mildra de mest negativa konsekvenserna av vårt skattessystem. Ett skattesystem som bygger på enkla och generella regler är att föredra framför ett skattesystem kantat av en rad undantag och särregler. Det är därför hög tid att se över hela det svenska skattesystemet för att göra det hållbart konkurrenskraftigt och tillväxtorienterat.

27

Referenser: Almus, M. & E. Nerlinger, 1999, Growth of new technology-based firms:

Which factors matter?, Small Business Economics, 13, 141-154. Andrén, T, 2011, Kvinnors och mäns arbetsutbudspreferenser: analys med

en strukturell diskret arbetsutbudsmodell, Specialstudier nr 24, Konjunkturinstitutet.

Braunerhjelm, P., 2007, Behövs entreprenörerna? Om deras betydelse för

kunskapsutveckling, kommersialisering och tillväxt, Ekonomisk Debatt, 35(6).

Budgetpropositionen, 2011, Finansdepartementet. Davidson, P., Lindmark, L. & C. Olofsson, 1996, Näringslivsdynamiken

under 90-talet, Nutek, Stockholm. Finansdepartementet, 2011, hemsida för Finansdepartementet

http://www.sweden.gov.se/sb/d/1468 Hansson, Å., 2007, Taxpayers Responsibility to Tax Rate Changes and the

Implications for the Cost of Taxation in Sweden, International Tax and Public Finance, 14, 563-582.

Hansson, Å. 2007, Skatter, entreprenörskap och nyföretagande,

Underlagsrapport nr 12 till Globaliseringsrådet, Regeringskansliet. Henrekson, M., 2003, Entreprenörskapet – välfärdsstatens svaga länk?,

Ekonomisk Debatt, 31(5), 5-17. Heshmati, A., 2001, On the growth of micro and small firms: Evidence from

Sweden, Small Business Economics, 17, 213-228. Holmlund, B. & M. Söderström, 2008, Hur påverkas inkomsterna av

skatteförändringar, IFAU, Rapport 2008:28  

28

IBFD, 2011, European Tax Handbook, International Bureau of Fiscal Documentation,

Immervoll, H. och M Pearson, 2009, A good time to make work pay? Taking

stock of in-work benefits and related measures across the OECD, OEVD Social, Employment and Migration Working Paper, nr 81, OECD Publishing.

Immorvoll, H. Jacobsen Kleven, H., Thustrup Kreiner, C., & E Saez, 2007,

Welfare reform in European Countries: A microsimulation analysis, Economic Journal, 117, 1-44.

IRS, 2011, Internal Revenue Service, www.irs.gov Jobbskatteavdraget,2011, hemsida för att räkna ut jobbskatteavdraget,

http://www.jobbskatteavdrag.se/ Karlsson, C. & K. Nyström, 2007, Nyföretagande, näringslivsdynamik och

tillväxt i den nya världsekonomin, Underlagsrapport nr 5 till Globaliseringsrådet, Regeringskansliet.

Lundström, A, m fl, 1993, De nya och små företagens roll i svensk ekoniom,

Nutek, Stockholm. Neumark, D., Wall, B. & J. Zhang, 2008, Do small businesses create more

jobs? New evidence from the national establishment time series, NBER Working Paper, no 13818.

Pirttilä, J och H. Selin , 2010, Skattepolitik och sysselsättning: Hur väl

fungerar det svenska systemet?, Bilaga 12 till LU2011. Regeringen , 2011, Jobbskatteavdrag för att öka utbudet av arbetskraft,

Regeringskansliet, 2011 Riksrevisionen, 2009, Jobbskatteavdraget, RIR 2009:20 SOU 2011:11, Långtidsutredningen, Huvudbetänkande, Statens offentliga

utredningar, Fritzes förlag 2011.

29

Skatteverket, 2010, Skatter i Sverige, Skattestatistisk årsbok. Skatteverket 2010. Svenskt Näringsliv, 2009, Ägarskatten i 34 länder – en detaljerad

kartläggning, Gjord av International Bureau of Fiscal Documentation (IBFD) på uppdrag åt Svenskt Näringsliv.

Sørensen, P.B, 2010, Swedish tax policy; Recent trends and future

challenges, Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi, ESO, 2010:4, Finansdepartementet.

Tillväxtanalys, 2011, Företagsdatabasen, Tillväxtanalys, Östersund.

30

Likformiga skatter för

fler jobb Lennart Flood & Mikael Flood

31

1. Inledning När detta skrivs närmar vi oss deklarationstider och tidningarna börjar fyllas med skattetips. Varför inte ta ut en del av uppskjuten reavinst för att öka utrymmet för Rot-avdraget, eller för att kvitta aktie eller fondförluster? Den som är näringsidkare ska i år inte glömma bort att begära nedsättning av egenavgifterna med 5 procent, högst 10,000 kronor. Det gäller dem som har ett överskott av näringsverksamhet över 40,000 kronor. Inför förra årets deklaration skrev Aftonbladet - Är du aktieägare och omfattas av 3:12-reglerna bör du prata med din revisor före årsskiftet. Det kan vara bra med en genomgång av hur mycket du bör ta ut i lön i år och hur mycket du kan ta ut i form av utdelning. Listan på skattetipps kan naturligtvis göras betydligt längre och detta utan att beröra de verkliga utmaningarna, bolags- och kapitalbeskattningen. Varför har våra skatteregler blivit så komplicerade? Vad har hänt med de ambitioner, enkelhet och likformighet, som spelade en stor roll för utformningen av 1991 års skattereform? Hur kan skattesystemet bli bättre fokuserat på att generera jobb och företagande? Avsikten med denna del av rapporten är att belysa dessa frågor och även föreslå och utvärdera alternativa och enklare skattesystem.

32

2. Enkelhet, Enhetlighet och likformighet

Skillnaden mellan enhetlighet och likformighet är inte alltid så klar. I denna analys följer vi riksrevisionens rekommendation och använder likformig beskattning i betydelsen att inkomster i olika inkomstslag beskattas lika. Begreppet enhetlig beskattning används däremot i meningen att inkomster inom ett och samma inkomstslag beskattas lika. Enhetlighet är således ett snävare begrepp än likformighet men bägge är naturligtvis kopplade till enkelhet. Ett helt likformigt skattesystem, med samma skattesats på inkomst från tjänst, kapital respektive näringsverksamhet och varför inte även samma skattesats för arbetsgivaravgifter, moms och bolagsskatt är naturligtvis enkelt. Behovet av enkelhet i skattesystemet framfördes redan i propositionen till 1991 års stora skattereform, ”århundradets skattereform”. Vikten av enkelhet motiverades av hänsyn till skatternas betydelse för individen såväl som för företagen. I de riktlinjer som riksdagen år 2008 antog för skattepolitiken framfördes bland annat en förenkling av skattereglerna som ett allmänt krav på skattesystemet.11 Även budgetpropositionen för 2011 refererar till dessa allmänna krav. Fördelarna med ett förenklat regelverk är främst att individen får en ökad möjlighet att förutse och planera sin ekonomiska verksamhet. Ett förenklat regelverk kan även antas leda till en minskning av de administrativa kostnader som uppkommer i samband med skatteuttaget, minska tidsåtgången för individer och myndigheter. Som en följd minskar då antalet deklarationsmisstag och i slutändan antalet skatterelaterade mål i

11 Prop 2007/08:100 s. 79

33

våra domstolar. Ett förenklat regelverk kan även medföra positiva attitydförändringar gentemot skattesystemet och därmed leda till en ökad betalningsvilja. Enklare regelsystem ger allmänheten en ökad möjlighet att förstå och delta i den politiska diskussionen kring utformningen av våra skatte- och transfereringssystem. I slutändan har en förenkling av skattereglerna även betydelse ur ett demokratiskt perspektiv. Frågor som rör beskattning spelar inte sällan en framträdande roll i valrörelser och återkommer frekvent i den politiska debatten. Ett exempel är här naturligtvis jobbskatteavdraget som spelat en framträdande roll i de två senaste valrörelserna. Enligt Riksrevisionens utvärdering av jobbskatteavdraget12, känner enbart 40 procent av de tillfrågade till detta avdrag. Ställer man frågan på sin spets kan detta presenteras som att en majoritet av väljarna överhuvudtaget inte visste vad en av huvudfrågorna i de två senaste valrörelserna handlade om. Det har även framförts att enkelhetskriteriet i skattelagstiftningen får ökad betydelse beroende på hur många skatten drabbar.13 Detta resonemang talar för att behovet av enkelhet är störst vad gäller den individuella inkomstbeskattningen. Att allmänheten i regel saknar de resurser och kunskaper som krävs för att sätta sig in i ett komplicerat skattesystem talar även det för det föreligger ett ökat behov av enkelhet. Att definiera vad som avses med ett enkelt skattesystem är inte helt okomplicerat. Avgörande faktorer kan rimligen antas vara reglernas innehåll, deras tillgänglighet, tillgång till myndighetsinformation osv. Det kan naturligtvis även vara så att reglerna är komplicerade men att det är enkelt att få fram

12 Riksrevisionen (2009), Jobbskatteavdraget, RiR 2009:20 13 Lodin, Skattenytt, 2007, s. 481.

34

informationen. Ett sådant exempel är pensionssystemet, som i sig är mycket komplicerat och då framförallt när det gäller samspelet mellan det allmänna systemet och tjänstepensionen. Samtidigt finns det tillgång till web-baserad information för att göra konsekvensberäkningar, så som www.minpension.se. När det gäller skatteberäkningar finns det möjlighet att gå in på Skatteverkets hemsida. Arbetet med deklarationen kan oftast klaras av på ett enkelt sätt genom att så mycket information redan samlats in av myndigheten. Här ligger emellertid en inbyggd motsättning mellan enkelhet och demokrati-aspekten. Utformas våra system så att de bakomliggande regelsystemen är komplicerade men beräkningen eller resultaten av dem görs enkelt så kommer kunskapen om systemen att bli än mindre. Våra skatte- och transfereringssystem är för många en ”black box”, det vill säga det kan vara enkelt att få ut informationen men det är inte lätt att veta hur denna har beräknats. Ett tema i denna analys är att enkelhet bör uppnås genom att göra skatterna mer enhetliga eller till och med likformiga. Ett likformigt skattesystem leder till ett mindre antal regler och således till att regelverket förenklas. Detta medför minskat behov av skatteplanering och en ökad möjlighet till korrekta och rationella beslut. Enhetlighet och även likformighet i skattesystemet är ingen ny företeelse utan ansågs vara ”grundelementet” för att uppnå målen i 1991 års skattereform.14 Behovet av fr.a. enhetlighet har senare bekräftats av den nuvarande regeringen. En fråga som belyses i en nyligen utgiven rapport av Riksrevisionen15 är varför de grundläggande principerna från 1991

14 Prop 1989/90:110 s. 294. 15 Riksrevisionen (2010), Enhetlig beskattning?, RiR 2010:11

35

har övergetts. Reformen drevs av ambitionen att förenkla, enhetliga skatter var ett nyckelord. Riksrevisionen nämner i sin rapport att sedan -91 har mer än 500 förslag på förändrad skattelagstiftning genomförts. En spännande tanke som presenteras är att det är fråga om en ny norm. Istället för likformiga skatter är den nya normen optimala skatter. Teorin om optimala skatter är i många avseenden motsatsen till likformighet och enkelhet. Med optimal avses att skatterna skall utformas så att samhällets välfärdsfunktion maximeras givet en viss nivå på skatteintäkterna. Optimal beskattning behandlar inte frågan om skatternas nivå utan utgår från en given nivå och studerar skatternas inverkan på effektivitet och inkomstfördelning. Givet att skatten skall generera nödvändiga intäkter så skall den utformas så att den ”stör” de individuella besluten så lite som möjligt (effektivitet) och så att den samtidigt omfördelar från hög- till låginkomsthushåll (fördelning). 16 Det väsentliga bidraget från denna teori är att den så klart framhåller betydelsen av att utforma skatterna så att de främjar effektivitet och fördelning. Om vi utgår från skatten på arbetsinkomst, så skall denna enligt fördelningsargumentet vara högre för de med högre betalningsförmåga (inkomst). Enligt effektivitetsargumentet skall marginalskatten vara lägre ju mer den påverkar arbetsbeslutet. Det är en modell som fokuserar på den väsentliga frågan, avvägningen mellan fördelning (den samhälleliga välfärdsfunktionen) och effektivitet (individernas anpassning). En konsekvens av denna ansats är emellertid att skatterna kommer att variera mellan individerna. Detta följer dels av att skatterna ur ett fördelningsargument skall vara olika beroende på betalningsförmåga samt att skatten (marginalskatten) skall vara högre för de som är mer opåverkade

16 Detta gäller så klart inte i de fall skatten används som ett medel för att just ”störa” de individuella besluten, exempelvis skatter på tobak och alkohol.

36

av den. Ett exempel på en sådan utformning är att basera skatten efter ålder. Lägre för yngre, högre för medelålders och igen lägre för äldre. Detta kan förefalla märkligt men delar av ett sådant åldersinslag finns redan i dagen system – högre grund- och jobbskatteavdrag för äldre och ålderanpassade arbetsgivaravgifter. Även om tanken bakom ett normskifte är intressant är det inte uppenbart eller väl dokumenterat att en sådan förändring har inträffat. I Riksrevisions rapport (sid 57) nämns några exempel som tyder på ett ökat intresse för optimala skatter som en norm. Samtidigt framförs en viss försiktighet och att det är för tidigt att dra några slutsatser beträffande vilken betydelse teorin om optimala skatter kommer att få. Inte minst nämns betydelsen av internationella trender. I stora drag och med vissa avvikelser har svensk skattepolitik varit starkt influerad av den internationella debatten. Detta var exempelvis uppenbart för ”århundradets reform” 1991. Ytterligare ett exempel där Sverige följt den internationella trenden är jobbskatteavdraget. Eftersom detta avdrag spelar en viktig roll vid den utvärdering av några alternativa skattereformer som presenteras senare i texten så ges här en kort beskrivning.

37

3. Jobbskatteavdraget Jobbskatteavdraget introducerades inkomståret 2007 och har sedan dess förstärkts varje år. Avdraget år 2010 innebär att den kommunala inkomstskatten minskas med ett maximalt belopp på ca 1 800 kronor per månad för personer under 66 år och ca 2 500 kronor per månad för personer över 65 år. Maximalt jobbskatteavdrag erhålls om arbetsinkomsten är minst 27 800 kr/månad för personer under 66 år, respektive 25 000 kronor per månad för de över 65 år. Bidraget är således riktat mot låg- och medelinkomsttagare då dessa får ett proportionellt sett större bidrag än en höginkomsttagare, och särskilt gynnsamt för personer över 65 år. De förväntade effekterna av jobbskatteavdraget på individens beteende sker genom den effekt detta har på genomsnitts- och marginalskatten. Eftersom avdragets storlek är olika för individer som är 65 år eller yngre och de som är äldre än 65, redovisas här enbart avdraget för de som är yngre än 66. Det skall dock framhållas att avdraget dels är större och även enklare till sin konstruktion för äldre. Figur 1 visar profiler för genomsnitts- och marginalskatter för inkomståret 2010. För att förstå effekten av jobbskatteavdraget visas även motsvarande profiler utan detta avdrag. Som tydligt framgår har avdraget en kraftig effekt. En intressant skillnad i marginalskatteprofilerna med och utan jobbskatteavdraget, är att samverkan mellan grundavdraget och jobbskatteavdraget jämnar ut profilen och medför att denna är stegvis ökande till skillnad från då enbart grundavdraget ingår. De håligheter som erhålls i profilen utan jobbskatteavdraget beror på att grundavdraget fasas in och ut i olika inkomstintervall, vid infasningen minskas marginalskatten. Vid utfasningen så ökar den.

38

Jobbskatteavdraget och grundavdraget innebär tillsammans en kraftig skatteminskning. Figur 1 visar att en arbetsinkomst på lite drygt 400 000 kronor har en genomsnittlig skatt på ca 25 procent och en arbetsinkomst på omkring 200 000 kr enbart beskattas med 20 procent. För äldre än 65 är som redan nämnts dessa nivåer än lägre. Figur 1 Skatter med och utan jobbskatteavdraget, fördelning av inkomster och skattebördan.

Not: Inkomstår 2010 för yngre än 66 och enbart arbetsinkomster. Genomsnittlig kommunalskatt. Studerar man enbart beskattningen av arbetsinkomster och exkluderar arbetsgivaravgifter är Sverige inte längre ett högskatteland. För låg och medelinkomster ligger nivån omkring genomsnittet för OECD-länder. Däremot ligger den högsta marginalskatten på en internationell hög nivå. Idag ligger betydligt fler löntagare över brytpunkten för att betala statlig skatt än vad som var avsikten med 1991 års skattereform. Den bakomliggande inkomstfördelningen visar att en relativt stor andel av individerna har en taxerad förvärvsinkomst över

0,0  0,5  1,0  1,5  2,0  2,5  3,0  3,5  

0  5  10  15  20  25  30  35  40  45  50  55  60    %        %  

Skatter  Inkomst  

Taxerad  förvärvsinkomst  

Utan  jobbskatteavdrag  

39

brytpunkten, men även att en inkomst i mittintervallet (200 000 – 300 000) har erhållit en kraftig skatteminskning på grund av jobbskatteavdraget. Även om jobbskatteavdraget är inspirerat av internationella förebilder så förekommer det två väsentliga avvikelser jämfört med den vanligaste utformningen utomlands. Dels är avdraget inte riktat till ekonomiskt svaga grupper, ex ensamstående mödrar, dels så fasas det inte ut vid högre inkomster. Ett argument mot den svenska designen är att det innebär väsentligt minskade skatteintäkter. Men det faktum att de högsta marginalskatterna är höga är även ett argument för att inte fasa ut jobbskatteavdraget, eftersom ett sådant förslag innebär att nivån på marginalskatten blir ännu högre under hela utfasningsintervallet. Som även framgår av figuren så står höginkomsttagarna för en stor del av den totala skatteintäkten. Den bakomliggande trappstegsliknande figuren visar hur stor andel av den totala skatteintäkten från arbetsinkomster som respektive decil svarar för. För första decilen är denna andel praktiskt taget noll, andra decilen ca. 2.5 procent och tredje ca 5 procent. Således svarar de individer med en taxerad förvärvsinkomst bland de lägsta 30 procenten enbart för ca 7.5 procent av den totala skatten. Motsvarande för de med en inkomst bland de högsta 30 procenten är ca 60 procent. Noterbart är att den översta decilen betalar mer än 30 procent av skatterna. Jobbskatteavdraget har inneburit en kraftig förändring av skattebördans fördelning. Den låga skatten för låginkomsttagare innebär även att reformer som minskar avdragets storlek medför fördelningseffekter som jämfört med utgångsläget förefaller svåra att acceptera. Detta är som vi senare kommer att konstatera ett argument mot en proportionell skatt för arbetsinkomster. En

40

sådan skatt innebär för låginkomsttagare en skattehöjning jämfört med 2010 års regler. Jobbskatteavdraget 2010 innebär en ökning av incitamenten av förvärvsarbete, vilket i särskilt hög grad gäller för dem som är äldre än 65. När vi diskuterar förväntade effekter av jobbskatteavdraget är det emellertid enbart indirekt som dessa skatteförändringar påverkar individens beslut med avseende på arbetstid. De arbetsutbudsmodeller som normalt används för att bedöma storleken på de dynamiska effekterna utgår från att individen betraktar förändringar i sin disponibla inkomst, dvs inkomsten efter skatter och eventuella bidrag. Här är det väsentligt att skilja på två olika effekter, effekten på beslutet att börja/sluta förvärvsarbeta (extensiva marginalen) och beslutet att ändra arbetstid givet att man förvärvsarbetar (intensiva marginalen). Den modell som utnyttjas vid konsekvensberäkningen tar hänsyn till denna distinktion. I fråga om ändringar i arbetstiden för de som arbetar gäller att individens disponibla inkomst vid olika arbetstider utnyttjas, dvs att hela budgetmängden ingår. Budgetmängden är ett begrepp nära relaterat till disponibel inkomst och visar hur disponibel inkomst varierar med arbetstiden, en hypotetisk konstruktion som visar den disponibla inkomsten vid olika val av arbetstid. Andra variabler som påverkar den disponibla inkomsten, som exempelvis timlön och inkomster från annat än arbete, hålls konstanta vid beräkningen av budgetmängden. För beslutet att börja/sluta förvärvsarbeta utnyttjas information om den s k ersättningsgraden. Ersättningsgraden är definierad som disponibel inkomst vid icke-arbete relativt disponibel inkomst vid heltidsarbete och är således ett mått på lönsamheten av att arbeta jämfört med att inte arbeta. Varför är ett jobbskatteavdrag att föredra istället för en höjning av grundavdraget? Den väsentliga skillnaden är förvärvsvillkoret,

41

dvs. att avdraget bara får göras mot arbetsinkomster. Detta villkor påverkar direkt ersättningsgraden. Det är rimligt att förvänta sig att den stora effekten av förvärvsavdraget är på andelen som börjar arbeta, snarare än på hur mycket de som redan arbetar förändrar sin arbetstid. Dessa effekter kan förstärka eller motverka varandra. Det kan till exempel vara så att jobbskatteavdraget ökar antalet sysselsatta. Men eftersom även de som redan arbetar får avdraget har det också en inkomsteffekt som gör att fler kan ha råd att arbeta mindre. Effekten av jobbskatteavdraget för de som av olika skäl inte arbetar är entydigt en ökad sannolikhet att arbeta.17 Effekten för de som arbetar är mer motsägelsefull. I de inkomstskikt där avdraget sänker marginalskatten (se figur 1) stärks incitamenten att öka arbetsutbudet medan högre inkomst efter skatt i alla inkomstskikt har en inkomsteffekt som verkar i motsatt riktning. Det är därför en empirisk fråga hur stor den totala effekten på arbetsutbudet blir. En bakomliggande faktor som har betydelse när effekterna bedöms är hur många som faktiskt vet om och även förstår avdraget. Här är vi då tillbaka till betydelsen av enkelhet och det avsteg från enkelhet och likformighet som jobbskatteavdraget innebär. Trots att jobbskatteavdraget är en rimlig konstruktion för att de skapar incitament för förvärvsarbete kvarstår kritiken av att det är så komplicerat att förstå att detta mycket väl kan medföra mindre effekter än ett enklare system.

17 En möjlig komplikation är om vi betraktar hushållet som beslutsenhet, eventuellt kan den ökade inkomsten som avdraget medför för den partner som förvärvsarbetar även påverka beslutet för den andra partnern.

42

4. Likformiga skatter Det har nyligen gjorts omfattande analyser av det Svenska skattesystemet och behovet av en reformering har påpekats, se exempelvis den ambitiösa analysen av den danske ekonomen Peter Birch Sörensen, 18 samt den omfattande genomgången som gjordes i anslutning til Långtidsutredningen 2011,19 Svenskt Näringslivs skattekommission och Globaliseringsrådets slutrapport. Sedan tidigare har bl.a. skattebasutredningen och även tjänstebeskattningsutredningen genomförts. Motsvarande studier har även genomförts internationellt, här bör framförallt nämnas den mycket ambitiösa analys som ges i den brittiska s.k. Mirrlees Review20. En övergripande synpunkt och kritik mot flertalet av de genomförda analyserna, där Sörensen utgör ett undantag, är att en skattekälla inte kan studeras separat. En relevant analys bör omfatta alla delar eller alla väsentliga delar i skattesystemet. Detta är även en kritik mot teorin om optimalbeskattning där i regel en skattekälla som inkomstskatter eller indirekta skatter analyseras separat. Optimal skatteteori behandlar i regel dessutom enbart dimensionerna rättvisa och effektivitet och ej frågor som berör genomförbarhet, enkelhet och behovet av att utforma systemen så att skatteplanering och fusk minimeras. En grundtanke i de förslag som här presenteras är likformighet, dvs. behovet att utjämna skattesatserna mellan olika skattekällor. En gemensam skattesats minskar behovet av skatteplanering. Detta återkopplar till diskussionen om enkelhet; att utforma

18 Swedish Tax Policy – Recent Trends and Future Challenges, ESO rapport, 2010:4 19 Pirttilä, J, och Selin, H., Skattepolitik och sysselsättning: Hur väl fungerar det svenska systemet? Bilaga 12 till LU2011. 20 Se, http://www.ifs.org.uk/mirrleesReview

43

systemet så att det motverkar skatteplanering och ökar förståelsen för regelsystemen.

44

5. Skattebaser 5.1 Bolagsbeskattning Den skatt som aktiebolag i Sverige betalar på den vinst bolaget gör. Sedan den 1 januari 2009 är bolagsskatten 26,3 procent och dessförinnan var den 28 procent. Detta är förmodligen den skatt som har störst påverkan på tillkomsten av nya arbetstillfällen och även den mest komplicerade skatten. En intressant belysning av problemen med bolagsskatten ges i en heltäckande analys av Norrman och Virin 21. Flera skäl framhålls för att avskaffa skatten, dessa kan sammanfattas som att det i grunden är en fråga om Sverige i framtiden skall vara konkurrenskraftigt när det gäller nya investeringar. Enligt de beräkningar som redovisas i Norrman och Virin så är ett borttagande av bolagsskatten på sikt självfinansierad. Med precision kommer det aldrig att gå att utvärdera effekterna av en sådan reform men riktningen är klar. Det är mycket som talar för att denna skatt innebär en betydande störning för företagens beslut. Enligt skattestatistisk årsbok 2008 så står en minoritet av företagen för inbetalningarna och ungefär hälften betalar ingen skatt alls. Detta är enbart ett sätt att uttrycka de komplikationer som gäller när skattebasen skall bedömas och i viss mån är det så att det finns ett inslag av frivillighet i denna skatt. Denna skatteplanering innebär emellertid avsevärda kostnader för företaget och proportionellt är kostnaden större för mindre företag. En aggressiv skatteplanering innebär även en minskad skatteintäkt.

21 Norrman, E & Virin, N. (2007), `Slopad bolagsskatt - analys och konsekvenser`. Norstedts Juridik.

45

Att avskaffa bolagsskatten innebär naturligtvis även vissa nackdelar. Fördelnings-argumentet är svårbedömt och beror på hur utdelningen beskattas samt på övervältringen till löntagare. En effekt är naturligtvis att utländska ägare slipper skatt men samtidigt ger detta ökade incitament för ökade investeringar i Sverige. De problem som normalt nämns vid ett borttagande av bolagsskatten är inlåsning av kvarhållna vinster samt frågan om en sådan reform kan betraktas som olaglig skattekonkurrens. När det gäller inlåsningen föreslår Norrman och Virin en skatt på kvarhållna vinster. Frågan om skattekonkurrens är förmodligen den mest komplicerade men samtidigt är den internationella konkurrensen ett argument för en skatteminskning. Här bör även framhållas att de höga svenska arbetsgivaravgifterna är ett skäl till att Sverige ensidigt kan argumentera för sänkta bolagsskatter. Det förefaller som en säker prognos att bolagsskatterna i vår omvärld fortsätter nedåt och att vara tidig i denna förändring är en fördel. Sedan är det naturligtvis så att ett mer försiktigt förhållningssätt är att minska bolagsskatten istället för att helt avskaffa den. En sådan anpassning bör då även ske i samband med en sänkning av arbetsgivaravgifterna. Givet att dessa kan sänkas så kan en första försiktig sänkning av bolagsskatten göras till 25 procent.

5.2 Arbetsgivaravgifter (sociala avgifter) Som utgångspunkt konstaterar vi att de svenska arbetsgivaravgifterna är bland de högsta i världen. De har legat på en stabil nivå på omkring 31–33 procent av bruttolönen sedan mitten av 1990-talet, men detta inkluderar då inte de avgifter som arbetsgivaren betalar till kollektivavtalade sociala trygghetssystem. När storleken på arbetsgivaravgiften bedöms är det väsentligt att beakta att dessa även ger arbetstagaren rätt till sociala förmåner. Det finns dock ingen direkt koppling mellan det inbetalda beloppet och pensionsnivå eller andra förmåner,

46

vilket framförallt gäller löneinkomster som överstiger 7,5 prisbasbelopp. Det kan diskuteras hur stor skattekomponenten är i de sociala avgifterna. En uppskattning som görs av skatteverket är 60 procent22. Peter Birch Sörensen utgår emellertid i sin ESO-rapport från att alla avgifter över 7,5 prisbasbelopp är en skatt, med tanke på att dessa avgifter inte ger några förmåner och därför kan liknas vid en vanlig skatt. Liksom inkomstskatten har arbetsgivaravgiften på senare tid genomgått en rad förändringar. Sänkta arbetsgivaravgifter för yngre och äldre men även en rad subventioner för att minska lönekostnaden för visa arbetsgrupper: nystartsjobb, nyfriskjobb och instegsjobb. Nystartsjobben är ett lönebidrag till långtidsarbetslösa, nyfriskjobben är ett bidrag till individer som har varit långtidssjukskrivna och instegsjobben är ett lönebidrag som riktas mot nyanlända invandrare. I en nyligen genomförd rapport till globaliseringsrådets skattegrupp av Gunnar Du Rietz23 presenteras en intressant analys av effekterna av dessa höga avgifter. De huvudsakliga argumenten för varför dessa bör sänkas är att detta är ett sätt att minska skatten på arbete utan att diskriminera pensionärer (till skillnad från jobbskattavdraget). Vidare bidrar sänkta arbetsgivaravgifter till sänkta skattekilar vilket ökar arbetsutbudet i tjänstesektorn samt att öka efterfrågan på arbetskraft och öka reallöner och köpkraft. Arbetsgivaravgiftens bidrag till den totala skattekilen har i vår framställning ett speciellt intresse. Med skattekil menas vanligen skillnaden mellan arbetsgivarens bruttokostnad och vad den

22 Skatteverket 2010, s. 11 23 Selektiva sänkningar av arbetsgivaravgifterna. Underlagsrapport till Globaliseringsrådets skattegrupp, Underlag till Globaliseringsrådets skattegrupp lag till Globaliseringsrådets skattegrupp

47

anställde har kvar netto efter att skatter och avgifter är betalda. Eftersom arbetsgivaravgiften inte syns för den enskilde inkomsttagaren kallas denna ibland för en osynlig skatt. Om utgångspunkten är att enkelhet skapar förutsättningar för att fatta korrekta och rationella beslut, är en icke-synlig skatt naturligtvis en nackdel. Ett relaterat problem är att arbetsgivaravgifterna svarar för en väsentlig del av skattekilens storlek. Detta gäller även efter de selektiva sänkningar vi sett på senare tid och även efter införandet av ROT- och RUT-avdrag. Som en illustration räcker det att utgå från en höginkomsttagare som betalar värnskatt. Om vi utgår från en kommunalskatt på 30 procent (vilket är lägre än genomsnittet) så erhålls en marginalskatt på 55 procent lägger vi till detta arbetsgivaravgifter på drygt 30 procent så erhålls en total marginalskatt på mer än 85 procent. För en beskrivning av skattekilens storlek samt för en analys av de problem som är förknippade med detta, se ex. Du Rietz.24 Skälet till att en sänkning av arbetsgivaravgiften kan ge en ökad sysselsättning är att det blir billigare för företagen att anställa då lönekostnaden sänks. Storleken på denna effekt är emellertid osäkert. En del argumenterar för att denna effekt är liten eftersom minskningen i arbetsgivargiften kompenseras av ökade löner. En reflektion i detta sammanhang är den närmast obefintliga empiriska litteraturen när det gäller svenska förhållanden. Det är faktiskt så att fler studier har gjorts beträffande kunskapssammanställningar än faktisk forskning. För dessa sammanställningar se ex. rapporter till globaliseringsrådets skattegrupp25, Riksrevisionen26 och Åsa

24 Gunnar Du Rietz, Effektivitetsproblem med höga skattekilar, Ratio working paper series. 25 Gunnar Du Rietz, Selektiva sänkningar av arbetsgivaravgifterna, Underlag till Globaliseringsrådets skattegrupp.

48

Hanssons rapport åt Kris- och Framtidskommissionen27. Internationella studier, framförallt de som genomförts på senare tid, visar på en viss samsyn när det gäller en positiv effekt på sysselsättningen av minskade avgifter. Problemet är att översätta detta till svenska förhållanden. En av de få studier som trots allt genomförts på svenska data visar inte på några positiva effekter. 28 Dessa är emellertid beräknade utifrån en regional sänkning av arbetsgivaravgiften och det kan vara svårt att dra några generella slutsatser. Den aktuella studien beräknar även storleken på övervältringen och denna uppskattas till ca 25 procent. Detta innebär en relativt liten ökning av lönerna vid en sänkning av arbetsgivaravgifterna. Dessa uppskattningar bör emellertid tolkas med en stor försiktighet. Det behövs ett stort antal empiriska studier med relativt entydiga resultat innan detta bör användas i debatten. Vi kan konstatera att frågan om de dynamiska effekterna av sänkta arbetsgivaravgifter har stor betydelse ur finansieringssynpunkt. Du Rietz uppskattar att en sänkning av arbetsgivaravgiften ner till en genomsnittlig europeisk nivå (med ca 8 procentenheter) medför en betydande minskning av skatteintäkten. Baserat på data från 2008 och med hänsyn tagen till att en sänkning av arbetsgivaravgifterna för offentligt anställda medför motsvarande utgiftsminskning för den offentliga sektorn så beräknas skattesänkningen till nästan 80 miljarder kronor. Detta är ett skäl till att Du Rietz argumenterar för selektiva sänkningar, vilket även är det som faktiskt inträffat

Camillo Von Greiff, Sysselsättningseffekter av sänkta socialavgifter, Underlag till Globaliseringsrådets skattegrupp 26 Riksrevisionen 2008:16, Sänkta sociala avgifter – för vem och till vilket pris?. Riksdagstryckeriet. Stockholm. 27 Hansson, Å (2006), Hur påverkar en skatt på arbete utbudet och efterfrågan av arbetskraft? Rapport framtagen åt Kris- och Framtidskommissionen. 28 Bennmarker, H., Mellander E., & Öckert B. (2008), "Är sänkta arbetsgivaravgifter ett effektivt sätt att öka sysselsättningen?", Ekonomisk debatt, Årg. 37, nr 1, 5-18.

49

under senaste tiden. Detta är emellertid i kontrast mot entydighet. Det kan naturligtvis hävdas att en princip inte skall vara ett hinder för att genomföra en fungerande reform. Här är motargumentet att entydigheten har fördelar och att selektivitet i sig skapar problem. Selektiva sänkningar skapar undanträngningseffekter, individen skulle ev. anställts även utan en nedsättning. Dessutom kan den subventionerade personen tränga undan en annan individ. Kort sagt selektiva sänkningar skapar felaktiga incitament och det är inte alltid så enkelt att förutse vilka effekterna av detta blir. När det gäller finansieringen av en sänkning är det således högst osäkert vilka de dynamiska effekterna blir. Vår utgångspunkt är att framhålla betydelsen av svenska företags konkurrenskraft. Vi ansluter oss därför till det förslag som förs fram av Svenskt Näringsliv och Globaliseringsrådet. En minskning kan lämpligen göras genom att ta bort den allmänna löneavgiften, vilket medför en arbetsgivaravgift på ca. 25 procent. En del av detta utrymme kan finansieras genom att avskaffa den separata sänkningen för arbetsgivare som anställer yngre, samt att avskaffa de olika subventioner som införts. Det bör påpekas att den beräkning som ovan nämndes beträffande skatteintäkternas minskning bör bli betydligt mindre i vårt förslag. En enhetlig arbetsgivaravgift på 25 procent innebär för flera anställda faktiskt en höjning. 5.3 Skatt på arbete, näringsverksamhet och kapital. Hittills har skatten på arbete svarat för den största skatteintäkten, men trenden har varit klart minskande. Det finns goda skäl att fortsätta minskningen av skatten på arbete men detta bör huvudsakligen ske genom att avskaffa statsskatten. Huvudsyftet är att erhålla en enhetlig inkomstskatt, för detta krävs en proportionell skatt på inkomst från arbete.

50

Vad gäller kapitalskatten stödjer vi de förslag som Globaliseringsrådet och Svenskt Näringsliv framför, att denna av konkurrensskäl bör sänkas. Den kan också ersättas av en proportionell inkomstskatt på 25 procent, dvs. lika beskattning för inkomst från arbete, näringsverksamhet och kapital29.

29 Då kapitalskatten idag är 20-30 % på aktieutdelningar, så innebär en likformig skatt på 25 % i vissa fall en höjning.

51

6. En utvärdering av ett likformigt skattesystem.

Avsikten är att redovisa en utvärdering av några reformer som är inspirerade av tanken bakom likformiga skatter. Verktyget för denna konsekvensanalys är SWEtaxben , en modell anpassad för att besvara frågan hur skatte/bidragsändringar påverkar de svenska hushållens ekonomi. Beräkningarna görs på individnivå och modellen tar hänsyn till att individerna eventuellt anpassar sitt beteende till följd av ändrade skatteregler. Eftersom utvärderingen görs på individnivå kan fördelningseffekter beräknas men även aggregerade makrotal som exempelvis total skatt eller den totala budgeteffekten. Analysen begränsar sig till arbetsmarknadens utbudssida, dvs. hur mycket individer och hushåll väljer att arbeta. Detta innebär att modellen är ett verktyg för att bedöma de långsiktiga effekterna av regeländringar. De siffror som presenteras här skall inte tolkas som en prognos av den faktiska effekten på kort sikt. På kort sikt påverkas utfallet av konjunkturella faktorer som kan ha en stor effekt på sysselsättningen. Analysen tar istället sikte på det långa perspektivet och hur skattepolitiken påverkar sysselsättningen på lång sikt. Det bör även nämnas att denna modell har stora likheter med den metod och den modell, FASIT, som finansdepartementet använder i sina konsekvensberäkningar. SWEtaxben har tidigare använts i ett antal utvärderingar och en nyligen genomförd studie av jobbskatteavdraget presenteras i en SNS rapport, Flood (2010)30. Denna rapport ger även en noggrannare presentation av

30 Flood, L.R, En skattepolitik för både innan- och utanförskapet. Utvärdering av jobbskatteavdraget samt några alternativa reformer, ISBN 978-91-86203-69-6, SNS rapport.

52

SWEtaxben men för en mer teknisk beskrivning rekommenderas Ericson m.fl. (2009).31 För att kunna bedöma trovärdigheten i de resultat som presenteras här kan det ändå vara nödvändigt med en viss översiktlig förståelse om den metod som utvärderingen bygger på, nedan ges därför en kort sammanfattning.

SWETAXBEN en beskrivning SWEtaxben kan beskrivas som en mikrosimuleringsmodell med beteendeförändring, dvs individerna tillåts anpassa sig till ändrade ekonomiska förutsättningar. Denna anpassning sker via två olika mekanismer och modelleras på två olika sätt; först modeller för sannolikheten att vara arbetslös, långtidssjuk, förtidspensionär och ålderspensionär, sedan modeller som beskriver förändringen i arbetstid för de som arbetar. Den här typen av analys kräver tillgång till stora databaser av hög kvalitet. Detta krav uppfylls till stora delar av de registerdata (LINDA) som vi här utgår från. LINDA-urvalet för år 2007 omfattar ca 8 procent av den svenska befolkningen. Då urvalsvikter är kända kan aggregerad statistik beräknas med hög precision. En viktig komponent i SWEtaxben är modulen för regelsystemen, dvs. skatter och transfereringssystemen. Syftet med regelmodulen är att beräkna hushållens disponibla inkomst. Denna disponibla inkomst används dels för att beräkna ersättningsgraden, dels för att beräkna budgetmängden. Ersättningsgraden och budgetmängden används för att beräkna effekten av en ekonomisk reform. För beslutet att arbeta

31 Ericson, P., L.R. Flood och R. Wahlberg (2009), ”SWEtaxben: A Swedish Tax/benefit Micro Simulation Model and an Evaluation of a Swedish Tax Reform”, Working paper No 346 in S-WOPEC, http://swopec.hhs.se/gunwpe/abs/gunwpe0346.htm  

53

används ersättningsgraden och för beslutet att ändra arbetstid används budgetmängden. Ersättningsgraden definieras som kvoten mellan disponibel inkomst vid icke-sysselsättning och vid sysselsättning. Exempelvis innebär en kvot på 0,7 att individen som icke-sysselsatt erhåller 70 procent av den disponibla inkomst som han eller hon skulle haft vid heltidsarbete. Givet den beräknade ersättningsgraden, samt alla andra variabler som ingår i modellen, kan sannolikheten för att vara icke-sysselsatt beräknas. En förändring i skatter/bidrag som påverkar ersättningsgraden kommer även att påverka sannolikheten att träda in i, vara kvar i, eller lämna statusen som icke-sysselsatt. För de som är sysselsatta beräknas val av arbetstid. Vid beräkningen av arbetstiden används hushållens budgetmängd beräknad vid sju olika arbetstidsklasser. Vid varje arbetstidsklass beräknas en disponibel inkomst och dessa inkomster definierar hushållets budgetmängd. Givet budgetmängden och övriga variabler som ingår i arbetsutbudsmodellen beräknas en arbetstidsklass. Slutligen, vid dessa beräknade arbetstider, anropas regelmodulen en sista gång för att beräkna disponibel inkomst (och en stor mängd andra variabler som andra inkomster, skatter, bidrag, osv). Genom att ändra reglerna och upprepa simuleringen erhålls nya beräknade arbetstider och inkomster och en konsekvensberäkning av regeländringens effekter kan genomföras.

6.1 Tre reformer utvärderas I vår utvärdering ingår tre varianter på en reformerad inkomstskatt; (1) 2010 års regler men slopad statsskatt. (2) 25 % inkomstskatt utan grund/jobbskatteavdrag och (3) 25 % inkomstskatt med ett förenklat grund/ jobbskatteavdrag. Likformighet uppnås genom att utgå från en 25 procents skatt på kapital och denna nivå väljs även för moms och arbetsgivaravgifter.

54

Resultaten sammanfattas i nedanstående tabell och presenteras som förändringar i jämförelse med 2010 års regler. Kolumn (2) visar effekten av att ta bort statsskatten. Som synes medför detta en underfinansiering på ca 13 mdr. Eftersom statsskatten motsvarar ca. 44 mdr, innebär detta relativt starka dynamiska effekter. Dessa dynamiska effekter tar sig främst uttryck i ökad arbetstid men inte ökad sysselsättning. Den ökade arbetstiden medför ökad arbetsinkomst vilket motverkar minskningen i inkomstskatten dessutom innebär en ökad arbetsinkomst även en ökning av arbetsgivaravgifter och moms. Notera att vi här räknar med en moms och arbetsgivaravgift på 25 procent, där momsen baseras på disponibel inkomst och arbetsgivaravgiften på arbetsinkomsten. Att ta bort hela statsskatten behöver således inte medföra alltför stort bortfall i skatteintäkten. Det är emellertid tveksamt om en proportionell skatt på samma nivå som kommunalskatten är önskvärd om det samtidigt är en målsättning att ha samma skatt på kapital. I syfte att införa likformighet utvärderas därför en reform som innebär en proportionell skatt på 25 procent på arbetsinkomster, kapital, arbetsgivaravgifter och moms. En skatt på 25 procent för arbetsinkomster kan förefalla låg men detta beror på hur vi ser på grund- och jobbskatteavdraget. Om dessa helt avskaffas så ger en proportionerlig skatt på 25 procent ett bättre budgetutfall (-8.3) än ett avskaffande av den statliga skatten, se kolumn (3). Detta ligger i linje med resultaten i Ericson och Flood (2009), och är inte så förvånande med tanke på storleken på grund- och jobbskatteavdraget. En nackdel med en proportionerlig skatt, även på en sådan låg nivå, är att den jämfört med 2010 års regler innebär en kraftig skattehöjning av låg- medelinkomsttagares inkomster från förvärvsarbete. Som framgår av figur 2 och 3 är en effekt av de generösa grund- och jobbskatteavdraget att en individ som är 65 år eller yngre kan ha en årsinkomst upp till ca. 400 000 kr innan genomsnittsskatten överstiger 25 procent, motsvarande för äldre än 65 är ca. 450 000 kr. En proportionerlig skatt på 25

55

procent utan grund- och jobbskatteavdrag innebär alltså för många en betydande skattehöjning. En sådan skatt medför även ökade ersättningsnivåer, dvs den ekonomiska avkastningen av arbete minskar jämfört med 2010 års regler. Detta medför att en sådan reform medför minskad sysselsättning jämfört med 2010 års regler.

En utvärdering av ändrad inkomstskatt Makrotal (mdkr)

Borttagen statlig skatt

(2)

25 % inget grund- eller jobbskatte-

avdrag (3)

Förenklat skattesystem2

5 % på inkomster

över bottenavdrag

(4) Disponibel inkomst

62.8 72.5 189.2

Arbetsinkomst 27.3 33.4 37.8 Slutlig skatt -35.9 -34.8 -152.4 Moms 15.7 18.1 47.3 Arbetsgivar- Avgift

6.8 8.4 9.5

Budgeteffekt -13.4 -8.3 -95.6 Här ser vi i praktiken ett skäl till att öka komplexiteten och frångå likformigheten. Dagens system innebär så låga inkomstskatter för låginkomsttagare att en proportionerlig skatt medför oacceptabla fördelningseffekter. Således frångår vi likformigheten och väljer att utforma ett system som har en liknande men betydligt enklare konstruktion än grund- och jobbskatteavdraget. Som nämnts tidigare har kritik riktats mot att jobbskatteavdraget är krångligt och att få känner till det (se ex. Riksrevisionens

56

rapport om jobbskatteavdraget).32 I figur 2 och 3 redovisas en förenkling. Vi utgår från ett bottenavdrag där storleken varierar beroende på ålder och huruvida inkomsten kommer från förvärvsarbete eller ej. För individer yngre än 26 och äldre än 60 sätts bottenavdraget till 2 (förvärvsarbete) respektive 0.4 (transfereringar) inkomstbasbelopp. Motsvarande parametrar för individer i åldern 26-60 är 0.8 respektive 0.4. Figur 2 och 3 visar profilerna för genomsnittsskatten, som synes följer dessa profiler de som gäller för 2010 för låga inkomster. Notera dock att skillnaden mellan att förvärvsarbeta eller ej är större för 2010 års regler. Detta är en konsekvens av att ha en gemensam skatt på 25 procent. Detta förslag är liknande det som utvärderades i Flood (2010) men en skillnad är att bottenavdraget är större för yngre och även för äldre än 60 år, dessutom skiljer vi inte på skattesatsen beroende på om det avser arbetsinkomster eller transfereringar. Det högre bottenavdraget för yngre kan ses som en kompensation för att yngre, i vårt förslag, inte har en lägre arbetsgivaravgift. Resultaten i kolumn (4) visar ett underskott på närmare 96 mdkr. Som synes innebär reformen en kraftigt ökad disponibel inkomst, men även en betydligt ojämnare inkomstfördelning. Det är emellertid så att praktiskt taget ingen har fått en minskad disponibel inkomst. Här ser vi således en intressant illustration av en reform som kan karakteriseras som att ingen fått en försämring. Många har en oförändrad inkomst men många, framförallt höginkomsttagare har också fått en förbättrad och i vissa fall kraftigt förbättrad inkomst. Trots underfinansieringen och den ökade inkomstspridning som denna nästan likformiga skattereform innebär är ett försvar att full finansiering och en jämnare inkomstspridning kan

32 Riksrevisionen, Jobbskatteavdraget, RiR 2009:20

57

kompenseras för genom att höja andra skatter. I nästa avsnitt ges ett antal förslag till sådana skattehöjningar. Figur 2 Genomsnittlig skatt yngre än 66

Figur 3 genomsnittlig skatt äldre än 65

0  

1  

1  

2  

2  

3  

3  

4  

4  

5  

5  

0  

5  

10  

15  

20  

25  

30  

35  

40  

45  

50  

0   100000   200000   300000   400000   500000   600000   700000   800000  

Arbetsinkomst  ,2010  

Ej  arbetsinkomst,  2010  

Arbetsinkomst,  25%  och  avdrag  0.8*IBB  

Ej  arbetsinkomst,  25%  och    avdrag  0.4*IBB  

Taxerad  förvärvsinkomst  2007  

0  

1  

2  

3  

4  

5  

6  

7  

0  

5  

10  

15  

20  

25  

30  

35  

40  

45  

0   100000   200000   300000   400000   500000   600000   700000   800000  

Arbetsinkomst  ,2010  

Ej  arbetsinkomst,  2010  

Arbetsinkomst,  25%  och  avdrag  2*IBB  

Ej  arbetsinkomst,  25%  och    avdrag  

Taxerad  förvärvsinkomst  2007  

58

7. Finansiering Hur skall en 25 procentig skattereform finansieras? För det första är det mycket som talar för att de beräkningar som redovisas här underskattar de dynamiska effekterna. Vi tar överhuvudtaget inte hänsyn till företagens anpassning i form av ökade investeringar eller tillkomsten av nya företag. Den empiriska kunskapen om sambandet mellan skatter och företagande är som sagts tidigare begränsad. Ett undantag är en studie av Åsa Hansson som visar på ett negativt men svagt samband mellan nivån på skatter och nyföretagande men även att högre skatter medför fler deltidsförtagare33. Den senare effekten kan ses som att ett eget företag skapar möjligheter för skatteplanering. När det gäller dynamiska effekter på utbudssidan, så talar flera skäl för att dessa underskattas. Vi antar att studenter inte påverkas, detta är ett skäl till att ett utökat jobbskatteavdrag för yngre får litet genomslag. Vidare gäller att de statistiska modeller som avser pensionsbeslutet ger mycket små incitamentseffekter. Delvis speglar detta det faktum att de är baserade på historiska data där få individer fortsatte arbete efter 65 eller gick från ålderspension till förvärvsarbete. Till sist tas ej heller hänsyn till att skatter kan påverka andra dimensioner än val av arbetstid. Feldtstein (1995)34 visar att skatter även har betydelse för val av utbildning och karriär, exempelvis huruvida någon ska välja ett chefsjobb osv. Blomquist och Selin35 studerar effekten av skatter på individernas timlöner och visar att dessa effekter kan vara betydligt större än effekten på arbetstid. När dessa effekter 33 Hansson, Å. (2009), `Skatter, entreprenörskap och nyföretagande` Expertrapport till Svenskt Näringslivs skattekommission. 34 Feldstein, M. (1995) ‘The effect of marginal tax rates on taxable income: A panel study of the 1986 tax reform act’, Journal of Political Economy 103, 551-72 35 Blomquist, S & Selin, H. (2008) ’Hourly Wage Rate and Taxable Labor Income Responsiveness to Changes in Marginal Tax Rates´ Working Paper 2008:16, Department of Economics, Uppsala University

59

inkluderas i modellen tyder de resultat som redovisas i Flood (2010) och Ericson & Flood (2010) på betydligt högre självfinansieringsgrad. Som ett exempel kan nämnas att en utvärdering av en reform som har stora likheter med den som här redovisas, Flood (2010), visar på en självfinansieringsgrad på drygt 40 procent då dynamiska effekter i form av hushållens anpassning av sitt arbetsutbud beaktas. När dessutom individerna tillåts att anpassa sina timlöner medför detta att den totala självfinansieringen uppgår till nästan 90 procent. Vi har här valt att inte inkludera dessa bredare effekter i denna rapport av skälet att vi inte vill riskera att överskatta de dynamiska effekterna. Den budgeteffekt som redovisas här skall därför betraktas som en konservativ uppskattning. Med denna utgångspunkt kan en självfinansieringsgrad på 50 procent vara rimlig, detta medför då ett finansieringsbehov i storleken 50-60 mdr. Det handlar då om att finna de skatter som medför minst störning. Bland dessa kan nämnas marknadsvärdesbaserad fastighetsskatt, avskaffade ränteavdrag, reavinstbeskattning på 25 procent utan uppskov, inga avdrag för privat pensionssparande, avskaffade avdrag för ROT och hushållsnära tjänster, höjda miljöskatter samt avskaffade reseavdrag. Som en grov illustration av de möjligheter som finns kan nämnas en marknadsvärdesbaserad fastighetsskatt. Enligt SCB:s förmögenhetsstatistik uppgick hushållens reala förmögenhet 2007 till drygt 5 000 mdkr36. En fastighetsskatt på 1 procent av marknadsvärdet motsvarar således drygt 50 mdkr. Isolerat är en sådan fastighetsskatt inte politisk möjlig men kombinerat med kraftigt sänkta skatter på arbete så kan en sådan lösning

36 http://www.scb.se/Pages/TableAndChart____195791.aspx  

60

förmodligen vara både acceptabel och rentav önskvärd för många hushåll.

61

8. Sammanfattning och avslutande diskussion

Om utgångspunkten är att Sverige skall ha konkurrenskraft när det gäller investeringar och nyföretagande, så förefaller det naturligt att börja med att utgå från skatten på kapital. En sänkning från dagens nivå på 30 procent till 25 är avsedd för att öka konkurrenskraften och nyföretagande. Denna nivå bör sedan även tillämpas för övriga skattebaser på grund av de fördelar som en likformig skatt ger. Dessa fördelar kan sammanfattas i form av enkelhet, som innebär större förutsättningar att fatta rationella beslut men även att dessa beslut inte påverkas av skatternas utformning. Den reformering av beskattning på inkomster från förvärvsarbete och transfereringar som här föreslås innebär att skattakalkylen blir trivial. För en individ i åldern 26-60 med inkomster från förvärvsarbete är inkomst under 50,000 skattefri och däröver är skatten 25 procent. Ett borttagande av bolagsskatten och en gemensam 25 procents skatt på inkomster från arbete och kapital uppskattas ge ett skattebortfall på ca. 200 mdr, (bolagsskatten svarar för ca. 100 mdr men detta varierar betydligt över tiden) vilket motsvarar ca. 13 procent av totala skatteintäkten. Detta kan naturligtvis uppfattas som en kraftig underfinansiering men icke desto mindre är det en utmanande tanke att en så omfattande förändring av skattesystemet trots allt inte medför större skattebortfall. Vad gäller bolagsskatten kan denna på sikt beräknas vara självfinansierad, vilket minskar underskottet till ca 100 mdr. Då reformen bör ge upphov till omfattande dynamiska effekter utöver de som ingår i de beräkningar som gjorts här är en underfinansiering på 50-60 mdr mer rimlig. Detta innebär att en reform av denna typ mycket väl kan finansieras genom att höja de skatter som har mindre skadliga effekter på sysselsättning och

62

ekonomisk tillväxt. Bland dessa bör framförallt en marknadsvärdesbaserad fastighetsskatt nämnas. I den internationella debatten har en likformig skatt, ibland kallad en platt skatt, spelat en framträdande roll. Främst har denna debatt förts bland amerikanska ekonomer, där det mest citerade förslaget från Robert Hall och Alvin Rabushka innebär en platt federal skatt för både individer och företag.37 Det kan här vara relevant med en kommentar av de olika synsätt på skatter som präglar såväl den akademiska forskningen som den politiska debatten. I stort har den akademiska forskningen dominerats av intresset för optimala skatter däremot har platt skatt spelat en stor roll i den politiska debatten. Detta är intressant i sig och speglar den politiska dimensionen där platt skatt legat närmare den politiska inställning som förespråkat ett lägre skattetryck. Denna tolkning bör inte alls överföras till den diskussion som här presenteras. I vår utgångspunkt behöver inte en platt skatt vara synonymt med låga skatter. Visserligen kan 25 procent, frånsett momsen där det möjligen kan beskrivas som högt, framstå som en låg nivå. Men breddade skattebaser tillsammans med höjning av andra skatter och avskaffande av riktade subventioner behöver inte innebära en sänkt nivå på de totala skatterna. I sammanhanget kan det även vara belysande att konstatera att en rad länder faktiskt genomfört skattereformer inspirerade av tanken bakom en platt skatt. Detta gäller då en stor del av de sk övergångsländerna i det forna Östeuropa. Denna process mot en platt skatt har dessutom varit ökande och efter att Estland införde detta 1994 har år 2007 ett sådant system införts i 22 länder. Att dra några slutsatser som har bäring för Sverige är våghalsigt. En stor skillnad är att många av de länder som genomfört en sådan

37 Hall & Rabushka (1985, 1995). The flat tax, Hoover Institution Press

63

skatt har stora problem när det gäller medborgarnas syn på skatternas legitimitet. En låg platt skatt minskar dessa problem och är förmodligen ett skäl till att dessa reformer ofta medfört ökade istället för minskade skatteintäkter. Så vitt vi känner till saknas en mer genomarbetad utvärdering av dessa reformer, med undantag av den ryska reformen.38 Resultaten därifrån tyder inte på några kraftiga effekter på sysselsättningen men ökade skatteintäkter från arbetsinkomster. Den analysen som genomförs ifrågasätter om denna ökning har orsakats av den faktiska reformen eller av en ökad effektivisering när det gäller skatteindrivningen och landets starka tillväxt. En slutsats är att det är svårt att utgå från erfarenheten av en platt skatt för dessa länder eftersom det är alltför stora skillnader jämfört med Sverige. De värderingar som speglas i den svenska skatteutformningen har influerats mer av de trender som gäller inom OECD-området. Den aktuella OECD-debatten pekar inte mot en platt skatt. Snarare så förefaller en viss progressivitet kombinerat med ett jobbskatteavdrag vara normen.39. I den internationella debatten spelar, som i den svenska debatten, enkelhet ingen framträdande roll. Det är därför naturligt att som avslutning än en gång framföra de fördelar som ett enkelt skattesystem skapar. Det handlar trots allt om vilka möjligheter individen har att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av sina val. Hur stor blir effekten av ändrad arbetstid? För att beräkna konsekvensen av ett sådant beslut bör individen beräkna sin disponibla inkomst före och efter förändringen. Det låter sig enkelt sägas men är i verkligheten en komplicerad beräkning.

38 Ivanova, Keen och Klemm, The Russian Flat Tax Reform, IMF working paper, WP/05/06 39 Messere, K., Kam, F and Heady, C., (2006). Tax Policy Theory and practice in OECD countries, Oxford University Press

64

Inför ett sådant beslut krävs en kunskap om inkomstårets taxerade förvärvsinkomst, de aktuella skattereglerna samt kunskap om relevanta transfereringar. För gifta/samboende bör dessa beräkningar även göras för hela hushållet. En förenkling av skattereglerna innebär inte att en sådan beräkning blir trivial, men ökar möjligheten att snabbt göra en rimlig uppskattning av de förväntade effekterna. Skall argumentet om förenkling ha fullt genomslag för denna typ av beslut så bör förenklingen även omfatta transfereringssystemen. Varför inte en medborgarlön, exempelvis motsvarande storleken på garantipensionen, som ersätter alla nuvarande transfereringar? En sådan medborgarlön räknas av mot övriga inkomster och innebär ett skydd som ersätter grundavdraget i vårt tidigare presenterade förslag. Utvärderingen av en sådan reform får betraktas som en spännande men framtida forskningsuppgift.

65

Referenser: Bennmarker, H., Mellander E., & Öckert B. (2008), "Är sänkta arbetsgivaravgifter ett effektivt sätt att öka sysselsättningen?", Ekonomisk debatt, Årg. 37, nr 1, 5-18. Blomquist, S & Selin, H. (2008), “Hourly Wage Rate and Taxable Labor Income Responsiveness to Changes in Marginal Tax Rates”, Working Paper 2008:16, Department of Economics, Uppsala University Du Rietz, G. (2004), ”Effektivitetsproblem med höga skattekilar”, i Karlson, N, Johansson, D och R Johnsson (red), Skatter och värdighet. Du Rietz, G. (2008), ”Selektiva sänkningar av arbetsgivaravgifterna”, Underlag till Globaliseringsrådets skattegrupp. Edin, P. A. och P. Fredriksson (2000), ”LINDA – Longitudinal Individual DAta for Sweden”, Working Paper 2000:19, Uppsala Universitet, Nationalekonomiska institutionen. Ericson, P, Flood, L.R, Wahlberg, R., (2009), “SWEtaxben: A Swedish Tax/benefit Micro Simulation Model and an Evaluation of a Swedish Tax Reform”, IZA DP No. 4106 Feldstein, M. (1995), “The effect of marginal tax rates on taxable income: A panel study of the 1986 tax reform act”, Journal of Political Economy 103, 551-72. Flood, L.R. (2010), ”En skattepolitik för både innan- och utanförskapet. Utvärdering av jobbskatteavdraget samt några alternativa reformer”, ISBN 978-91-86203-69-6, SNS rapport. Hall, R & Rabushka, A,. (1985, 1995). ”The flat tax”, Hoover Institution Press Hansson, Å (2006), ”Hur påverkar en skatt på arbete utbudet och efterfrågan av arbetskraft?” Rapport framtagen åt Kris- och Framtidskommissionen.

66

Hansson, Å. (2009), ”Skatter, entrepenörskap och nyföretagtande”, Expertrapport till Svenskt Näringslivs skattekommission. Norrman, E & Virin, N. (2007), ”Slopad bolagsskatt - analys och konsekvenser”. Norstedts Juridik. Ivanova, A., Keen, M & Klemm, A. (2005), “The Russian Flat Tax Reform” IMF working paper, WP/05/06 Lodin, S-O. (2007), ”Några kvalitetskrav på en god skattelagsstiftning”, Skattenytt Messere, K., Kam, F and Heady, C., (2006). “Tax Policy Theory and practice in OECD countries”, Oxford University Press Pirttilä, J & Selin, H., Skattepolitik och sysselsättning: Hur väl fungerar det svenska systemet?, Bilaga 12 till långtidsutredningen, LU2011. Regeringens Proposition 1989/90:110 Regeringens Proposition 2007/08:100 Riksrevisionen (2008), ”Sänkta socialavgifter – för vem och till vilket pris?” RiR 2008:16. Riksrevisionen (2009), ”Jobbskatteavdraget”, RiR 2009:20 Riksrevisionen (2010), ”Enhetlig beskattning?”, RiR 2010:11 Sörensen, P.B. (2010), ”Swedish Tax Policy: Recent Trends and Future Challenges.” ESO-rapport 2010:4. Skatteverket (2010), ”Taxes in Sweden 2009”, SKV 104, utgåva 10. Von Greiff, C. (2008), ”Sysselsättningseffekter av sänkta socialavgifter”, Underlag till Globaliseringsrådets skattegrupp.    

                                                                               

Om FORES

FORES är en ny tankesmedja som vill förändra. Globalisering och klimatförändring innebär utmaningar som kräver nya sätt att se på samhället. FORES ger debatten nya perspektiv, frimodiga idéer och positiv energi. Vi bygger nätverk av samhällsintresserade och experter. Tillsammans kan vi ta fram tydliga och konkreta förslag på lösningar för en hållbar framtid.

www.fores.se brev@fores.se Bellmansgatan 10, 118 20 Stockholm

FORES – FORUM FÖR REFORMER OCH ENTREPRENÖRSKAP