162121368 44518747 crimen y violencia en america latina
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COLECCIÓN TIERRA FIRME
SERIE CONTINENTE AMERICANO
CRIMENY VIOLENCIAEN AMÉRICA
LATINA
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CRIMENY VIOLENCIAEN AMÉRICA
LATINASEGURIDAD CIUDADANA, DEMOCRACIA Y ESTADO
HUGO FRÜHLING Y JOSEPH S. TULCHIN
C O N H E A T H E R A . G O L D I N G
N
A
F O N D O D E C U L T U R A E C O N O M I C A
C O L O M B I A
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Primera edición: Fondo de Cultura Económica, 2005
Crimen y violencia en América Latina / traductores Eva Zimerman de
Aguirre y Javier Escobar. — Editores: Hugo Frühling y Joseph S.
Tulchin. — Bogotá: Fondo de Cultura Económica, 2005.
336 p.; 24 cm. — (Tierra firme. Serie continente americano)
Título original en inglés: Crime and violence in Latin America.
1. Crimen - América Latina 2. Criminología - Aspectos económicos -
América Latina 3. Violencia - Aspectos económicos - América Latina
4. Criminología - Aspectos sociales - América Latina 5. Administración
de justicia - América Latina 1. Frühling, Hugo, ed. n. Tulchin, Joseph
S., 19 39 -, ed. ni. Zimerman de Aguirre, Eva, tr. rv. Escobar,
Javier, tr. v. Tít. vi. Serie.
364.98 cd 19 ed.
AJB9734
CEP-Banco de la República Biblioteca Luis Ángel Arango
© The Johns Hopkins University Press, 19 96, 2003© Traducción de Eva Zimerman y Javier Escobar
© Fondo de Cultura Económica, 2005
Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200México D. F.
Ediciones Fondo de Cultura Económica Ltda.
Carrera 16 # 80-18, Bogotá, Colombia
Cubierta: Sin título, Luis Caballero, 1978
Diagramación y diseño de cubierta: Hugo Avila
I SBN : 9 5 8 - 3 8 - 0 1 0 4 - 6
Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida,
ni en todo ni en parte, por ningún medio inventado o por inventarse,
sin permiso previo, por escrito, de la editorial.
Impreso en Colombia - Prínted in Colombia
www.fondodeculturaeconomica.com • www.fce.com.co
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CONT ENI DO
Figuras y Tablas ix
Prefacio 11
1. ' Introducción: La seguridad ciudadana 13
desde la perspectiva regional
Por Joseph S. Tulchin y Heather A. Golding
P RI MERA P ARTE : TEM AS Y P RO BLE MAS
2. La reforma de la policía y el proceso de democratización 29Por Hugo Frühling
3. El control de la mala conducta de la policía en América 63
Por Paul Chevigny
4. * La seguridad ciudadana y la reforma del sistema de justicia 91
penal en América Latina
Por Mauricio Duce y Rogelio Pérez Perdomo
5. América violenta: factores de riesgo, consecuencias 117
e implicaciones para las políticas sobre la violencia social
y domésticaPor Andrew Morrison, Mayra Buvinic y Michael Shifter
* SEG UND A P ARTE: E STU DI OS DE CA SO
6. La inseguridad y el miedo de la ciudadanía: 155
Respuestas públicas y privadas en la Argentina
Por Catalina Smulovitz
7. La militarización de la seguridad pública en el Perú 187
Por Carlos Basombrío
8. Las asociaciones entre la policía y la comunidad en el Brasil 217
Por Paulo de Mesquita Neto y Adriana Loche
9. Experiencias de participación ciudadana en la prevención 245
del crimen en Centroamérica
Por Laura Chinchilla
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V I I I I C O N T E N I D O
10 . El crimen institucionalizado y la vulnerabilidad 277
de los Estados pequeños del Caribe
Por Anthony P. Maingot
T E R C E R A P A R T E : C O N C L U S I O N E S Y R E C O M E N D A C I O N E S
1 1 . Una mirada al futuro: Pasos para reducir 307
el crimen y la violencia en América
Por Joseph S. Tulchin y Heather A. Golding
Colaboradores 315
índice 319
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FIGURAS Y TABLAS
Figuras
5.1. Tasas de homicidio en áreas con bajos niveles de violencia, 119
1 9 8 4 7 1 9 9 4
5.2. Tasas de homicidio en áreas con altos niveles de violencia, 119
1984 y 1994
5.3. Tasas mundiales de víctimas de crímenes violentos 121
5.4. Determinantes de violencia a nivel de la sociedad y la comunidad, 127
del hogar y del individuo9.1 Tasas de víctimas en países centroamericanos, 1997 246
9.2 Tasas de crecimiento del crimen en 247
tres países centroamericanos, 1 9 9 1 - 1 9 9 7 (porcentaje)
9.3 Confiscación de cocaína en América Central, 251
1 9 9 4 - 1 9 9 7 (kilogramos)
Tablas
5.1. Años de vida ajustados por incapacidad (AVAD) perdidos 122
a causa de la violencia en 1990, por país o región
5.2. Grado de violencia contra las mujeres en países 122
de América Latina y el Caribe
5.3. Ejemplos de crimen versus violencia 123
5.4. Costo socioeconómico de la violencia: tipología 134
5.5. Costos económicos de la violencia social 139
en seis países de América Latina
(porcentaje del producto interno bruto de 1997)
6.1. Respuestas a la pregunta: 158
"¿Fue usted víctima de uno o más crímenes durante el año?"
(porcentaje)6.2. Clasificación de los crímenes: comparación entre 158
las ciudades de Rosario, el Área metropolitana
de Buenos Aires (Secciones norte y oeste) y Buenos Aires (Capital)
(porcentaje)
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X F I G U R A S Y T A B L A S
6.3. Respuesta a la pregunta sobre quiénes 164
han sido víctimas de crimen en los últimos
doce meses, según estrato socioeconómico (porcentaje)
8.1. Comparación de las tasas de crecimiento 219
del homicidio en el Brasil, 1 9 8 0 - 1 9 9 5
8.2. Comparación de las tasas de crecimiento 221
de homicidios entre la población masculina
en el Brasil, 1 9 8 0 - 1 9 9 5
8.3. Comparación de las tasas de crecimiento 222
de homicidios entre la población femenina en el Brasil,
1980-1990
8.4. Comparación de las tasas de crecimiento 223
de homicidios entre personas de 15 a 24 años de edad
en el Brasil, 1 9 8 0 - 1 9 9 5
8.5. Comparación de las tasas de crecimiento de homicidios 224
entre personas de 25 a 34 años de edad en el Brasil, 1 9 8 0 - 1 9 9 5
8.6. Capacitación en derechos humanos 228del Comité Internacional de la Cruz Roja
9.1. Tasas de homicidios en los países centroamericanos, 249
1994-97 (P o r c a < ^ a 100.000 habitantes)
9.2 Resultados de una encuesta sobre la percepción 263
de la inseguridad por parte de los residentes de Hatillo,
Costa Rica (porcentaje)
9.3. Resultados de una encuesta sobre la imagen 263
de la policía entre los residentes de Hatillo,
Costa Rica (porcentaje)
9.4. Resultados de una encuesta sobre los índices 264
de víctimas de crimen entre los residentes de Hatillo(porcentaje)
10.1 Cómo percibe la población a los jueces (porcentaje) 296
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PREFACIO
Los integrantes del Programa Latinoamericano del Centro Woodrow
Wilson comenzamos a interesarnos en el tema de la seguridad ciudadana a
raíz de nuestra preocupación por la reforma judicial y la corrupción en
América Latina. Abordamos estos últimos en dos publicaciones anteriores:
Combating Corruption in Latín America [La lucha contra la corrupción en
América Latina] ( 2 0 0 0 ) , editada por Joseph S. Tulchin y Ralph H. Espach,
y Modernización de la Administración de Justicia en la Argentina ( 1 9 9 8 ) , edita
da por Joseph S. Tuchin y Allison M. Garland. Estos intereses afines nos
llevaron a centrarnos en el problema más amplio de la seguridad ciudadana,
sobre el cual organizamos un seminario con Hugo Frühling. La informa
ción recopilada en el presente libro representa la primera fase de esta inves
tigación sobre el tema.
La segunda fase de nuestro trabajo sobre la seguridad ciudadana exa
mina la reforma policial y judicial y la relación entre la ciudadanía y la poli
cía. El Centro Woodrow Wilson organizó una serie de foros novedosos a lo
largo de Latinoamérica para compartir con la policía, el sistema judicial y
otros funcionarios estatales, los conocimientos que se habían obtenido del
primer proyecto, y aprovechó su posición como agente neutral y "no peli
groso" para reunir a todas las personas involucradas en el proceso de reforma. Dentro de poco tiempo será editado un libro que compila los resulta
dos de este trabajo sobre políticas públicas.
Estos dos primeros proyectos sobre seguridad ciudadana nos conven
cieron de que el aumento en las tasas de crimen y violencia no es el único
peligro que enfrentan los países latinoamericanos. La percepción de inse
guridad, muchas veces exagerada, que tienen los ciudadanos, también re
presenta una amenaza real para el régimen democrático. En consecuencia,
nos dimos cuenta de que la participación ciudadana en las iniciativas de
reforma es invaluable para disminuir la sensación de inseguridad y atenuar
su impacto negativo sobre el sistema democrático. Con esto en mente, for
mulamos nuestro último proyecto sobre el tema, que consiste en una investigación sobre la acción, orientada a reducir la distancia entre los ciudada
nos y las fuerzas del orden público, con el objeto de promover una mejor
comunicación entre los dos sectores y ayudar a reducir la percepción de
inseguridad.
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P R E F A C I OXII
Las actividades del Programa Latinoamericano sobre seguridad ciuda
dana no habrían sido posibles sin el apoyo generoso de la Fundación Tinker,
que financió el proyecto sobre la reforma judicial, y de la Fundación William
y Flora Hewlett, que apoyaron la publicación de este libro.
Los editores también quisiéramos extender nuestro especial aprecio a
Meg Ruthenburg, asociada al Programa Latinoamericano, que condujo el
presente libro hasta las etapas finales de publicación. Además, agradecemos
a los internos del Programa Latinoamericano, Kristin Berger, Carolina
Dallal, Craig Fagan, Jacqueline Lee y Audrey Yao por su trabajo meticulo
so en la preparación del manuscrito para su publicación.
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I
Uno de los rasgos más sorprendentes de la comunidad mundial hoy en día
es que un gran número de personas se sienten cada vez más "inseguras". En
una encuesta tras otra, en elecciones nacionales, regionales y locales, la opi
nión pública expresa su sensación de inseguridad. En términos políticos, se
ha vuelto imperativo responder a este malestar; no hacerlo trae consecuen
cias electorales inmediatas.
Sin embargo, no siempre está claro cual debe ser la respuesta apropia
da frente a la inseguridad ciudadana. En el nivel local puede tratarse sim
plemente de aumentar la fuerza policial en las calles para combatir el cri
men -una cuestión sencilla de voluntad política y recursos-. Pero, en algu
nos casos, las instituciones en las que se apoya el orden público -la policía y
el sistema judicial- pueden resultar inadecuadas para la tarea o haberse con
vertido ellas mismas en una fuente importante de inseguridad. Sea cual seala causa de la inseguridad ciudadana, casi todos los países de Latinoamérica
se han embarcado en algún tipo de reforma de la policía, del sistema judi
cial o de ambas entidades.
L A F I N A N C I A C I Ó N D E L A S I N I C I A T I V A S D E R E F O R M A
Una de las razones que explican la presencia generalizada de iniciativas de
reforma en la región es el hecho de que tales programas pueden recibir el
apoyo de instituciones internacionales de financiación. En aquellos lugares
donde la reforma de la policía representa una prioridad nacional, el Banco
Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo ofrecen préstamos con el
objetivo de hacer que estas entidades estatales se vuelvan más eficientes y
productivas.
La primera pregunta que debe formularse es: ¿Qué clase de recursos se
requerirán para profesionalizar la policía en un país particular? Y,
específicamente, ¿qué tanta capacitación y qué nivel salarial serían necesa-
INTRODUCCIÓN: LA SEGURIDAD CIUDADANADESDE UNA PERSPECTIVA REGIONAL
Por
Joseph S. Tulchin y Heather A. Golding
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I TüLCHI N Y GOLD ING
ríos? Al tratarse de un problema que comparten la mayoría de los gobiernos
de la región, sería posible plantear un tratamiento común -sin perder de
vista las variaciones nacionales- . Ciertas naciones están mejor organizadas
que otras; algunas poseen más recursos que las demás. A partir de estos
indicadores, las instituciones internacionales de financiación podrían defi
nir su aproximación al problema desde una perspectiva regional y adaptar
sus programas de préstamo a las necesidades nacionales.
Una de las estrategias ha consistido en usar la financiación federal o
internacional para estudiar las condiciones locales del crimen. Así por ejem
plo, en algunos sectores urbanos de Latinoamérica se han aplicado técni
cas que han dado buenos resultados en los Estados Unidos y en Europa,para determinar la ocurrencia de crímenes contra la propiedad, con el fin
de adjudicar de una forma más eficiente los escasos recursos en la lucha
contra el crimen. La limitación de los recursos también entra en juego al
considerar los vínculos entre las víctimas de la violencia y aquellas perso
nas que se sienten más inseguras a partir de las cifras reveladas en las
estadísticas sobre criminalidad. La gran mayoría de los crímenes contra
los individuos y la propiedad ocurren entre los sectores pobres de la po
blación. Pero son justamente éstos los que tienen una menor probabili
dad de denunciar los crímenes a las autoridades y los que con mayor fre
cuencia perciben a la policía o el sistema judicial como entidades extra
ñas, distantes o, lo que es peor, hostiles. En este mismo sentido se orienta
la observación que hace Hugo Frühling (capítulo 2) cuando dice que la
falta de recursos públicos para las fuerzas policiales ha llevado a que se
acuda cada vez más a la financiación privada, lo cual ha hecho que la poli
cía preste una mayor atención a la clase alta, pues es ella la que aporta
tales dineros. Además, dado que los más pobres son los menos inclinados
a movilizarse políticamente, es poco probable que se tomen en cuenta su
actitud o sus opiniones sobre las diversas vías de solución que la sociedad
o el Estado pueden proporcionar.
I N I C I A T I V A S P A R A R E F O R M A R L O S S I S T E M A S D E O R D E N P Ú B L I C O
Aunque prácticamente cualquiera admite que se necesita alguna reforma,
todavía no hay un consenso amplio sobre cuál es la mejor manera de lograr
este objetivo común. A nivel nacional, varios países han intentado definir
mejor sus códigos penales mientras otros han dado inicio a programas for
males de capacitación para la policía, que incluyen temas como el código
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I N T R O D U C C I Ó N I
penal, los derechos del ciudadano, los derechos humanos y el debido pro
ceso. Para Frühling, en toda Latinoamérica y el Caribe las iniciativas de
reforma se han concentrado principalmente en el desarrollo de nuevas es
trategias para reducir el crimen y la violencia, en la profesionalización de las
fuerzas policiales, el mejoramiento de las relaciones entre la policía y la
comunidad y el manejo de los recursos para aumentar la eficiencia policial.
Aunque muchos de los autores de este libro analizan las experiencias de un
país o región particulares, casi todos los capítulos examinan los proyectos
más amplios de reforma a las entidades de orden público.
En varios países se están haciendo esfuerzos para informar a la pobla
ción y a la policía sobre la manera de establecer una buena relación de mutuo beneficio. Algunos países ya se encuentran en la primera ronda de prés
tamos para financiar los programas de policía comunitaria y otros cambios
en la cultura local, por lo general bajo la forma de uno o más casos piloto
que se pagan con préstamos blandos del Banco Interamericano de Desarro
llo. Existe un amplio consenso en que las iniciativas de reforma deben apuntar
a reducir la distancia entre los grupos sociales y entre la sociedad y el Esta
do. Son especialmente Catalina Smulovitz (capítulo 6 ) , Paulo de Mesquita
Neto y Adriana Loche (capítulo 8 ) , y Laura Chinchi lla (capítulo 9) quienes
describen uno de los métodos más populares que han adoptado los gobier
nos y las fuerzas policiales en toda Latinoamérica para lograr este propósi
to: los programas de policía comunitaria, cuyo objetivo consiste en acercara los "protectores" y a los "protegidos" para aumentar la confianza, dismi
nuir los índices de criminalidad y mejorar las percepciones de la ciudadanía
sobre su seguridad personal.
En países que tienen una tradición larga y fuerte de participación ciu
dadana e iniciativas locales es fácil promover entre la población la idea de la
policía comunal. En Latinoamérica, donde estas tradiciones no existen o
son demasiado débiles, se presentan al menos tres grandes dificultades in
cluso para empezar a discutir el concepto. La primera es que en aquellos
países que han sufrido dictaduras militares recientemente, lo último que
muchos desearían sería acercar las fuerzas del orden a la comunidad. La
segunda se refiere a la ausencia de un vínculo de confianza entre los ciuda
danos y estos organismos, lo cual dificulta y paraliza la comunicación entre
ambos -indispensable para el éxito del esquema de la policía comunitaria-.
Y la tercera: debido a que el tamaño y la capacidad del Estado son reduci
dos, y a que los ciudadanos consideran que la policía es incapaz de propor
cionarles la seguridad que desean o necesitan, existen grupos de ciudadanos
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T Ú L C H I N Y G O L D I N G
que se esconden tras el disfraz de la policía de orientación comunitaria para
establecer fuerzas de seguridad privada y tomarse la justicia en las propias
manos. Privatizar la vigilancia no es la solución, por el contrario, sólo au
menta la sensación de inseguridad y excluye a grandes segmentos de la po
blación de cualquier forma de participación en la búsqueda de su propia
seguridad.
EL D E S A R R O L L O D E P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S P AR A A U M E N T A R
L A S E G U R I D A D C I U D A D A N A
Sin embargo, después de decir esto, aún estamos lejos confiar en un "mo
delo" específico de reforma o de haber identificado una "práctica mejor"
para aliviar la inseguridad ciudadana. Cuando las personas responsables de
diseñar las políticas públicas se enfrentan al reto de formular propuestas de
reforma, deben tener en cuenta varios factores. El primero y más impor
tante es la brecha entre las "representaciones subjetivas de inseguridad" y
las condiciones objetivas del crimen y la violencia en cada sociedad.
Es necesario identificar las causas de la percepción de inseguridad, pues
se trata de un fenómeno real que no debe desestimarse ni tomarse a la lige
ra. El aumento en las tasas de criminalidad también es real. No obstante, tal
como señalan Smulovitz (capítulo 6) y Basombrío (capítulo 7 ) , los datos de
opinión también permiten ver que ésta exagera en gran medida las tasas decrimen y el impacto que éste tiene en el vecindario y en su sociedad. Por lo
tanto, es importante ajustar la reacción de la gente a la realidad concreta, y
no a las percepciones más desaforadas. Es justamente aquí donde yace el
peligro en términos políticos. Al buscar votos, los candidatos prometen
"ser duros con el crimen", y admitir "cero tolerancia" con los delincuentes.
Lo más probable es que estas promesas acaben por debilitar aún más los
fundamentos de la ley, el orden y el debido proceso.
Además, así como argumenta Paul Chevigny en el capítulo 3, hay po
cos datos que indiquen que el uso de la fuerza aumenta el orden. De hecho,
este autor menciona una serie de estudios a partir de los cuales puede decir
se que no existe una relación entre el uso de la fuerza letal y la frecuencia de
detenciones o crímenes; el autor propone que, aunque las evidencias
confiables sean escasas, esto mismo debe ser cierto en el caso de la fuerza
no letal.
Otro obstáculo que enfrentan las reformas es la tensión entre las solu
ciones a corto plazo para los problemas inmediatos y la necesidad de atacar
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I N T R O D U C C I Ó N
las causas profundas del problema, estrategia que sólo puede producir re
sultados a largo plazo. Por ejemplo, los alcaldes que estén preocupados por
su imagen política seguramente preferirán poner un mayor número de po
licías en las calles para disminuir la frecuencia del crimen en algunos vecin
darios, en vez de formular políticas amplias para reducir el desempleo, la
desigualdad y la pobreza. Los gobiernos federales tienen un poderoso sen
tido de la brevedad de su mandato, que los impulsa a buscar soluciones
rápidas. Andrew Morrison, Mayra Burinic y Michael Shifter (capítulo 5)
argumentan que la tendencia a privilegiar las acciones punitivas sobre las
políticas sociales en el combate al crimen aumenta debido a la falta de datos
sobre los costos de los programas -aun desde una perspectiva contable-,que permitan evaluar los beneficios de los proyectos que tratan de abordar
los problemas sociales subyacentes. Es necesario que un mayor número de
países inviertan en programas de prevención, que hagan posible establecer
un análisis comparativo de sus costos y beneficios.
L Á I N S E G U R I D A D Y E L G O B I E R N O D E M O C R Á T I C O
Todas estas fuentes de inseguridad afectan el tipo de ciudadanía dentro del
sistema democrático. En esta forma de gobierno, mejorar la seguridad -al
igual que otros asuntos importantes, tales como la equidad y el bienestar
social- implica aumentar tanto la responsabilidad de los organismos estatales como la participación ciudadana. Mauricio Duce y Rogelio Pérez
Perdomo analizan la importancia de la supervisión de la policía por parte de
los actores nacionales e internacionales y subrayan que lo más probable es
que los ciudadanos se sientan más seguros si perciben que sus dirigentes
están atentos y la policía es responsable y confiable.
La "sensación de inseguridad" acaba por alienar al individuo de su so
ciedad, lo cual va en detrimento de la creación de un sentido de comunidad.
En una sociedad fragmentada las soluciones de las políticas públicas frente
a los problemas de violencia e inseguridad tienen pocas probabilidades de
resultar efectivas; de hecho, ellas suelen crear barreras entre los grupos so
ciales. Este e uno de los principales conceptos a la hora de definir los pro
gramas y evaluar su éxito relativo.
Formular propuestas que respondan al aumento en las tasas de crimen
o a la percepción de inseguridad cada vez mayor resulta aún más complica
do por el hecho de que en algunos casos la causa de la inseguridad puede
estar en grupos criminales internacionales que exigen una acción multilateral.
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I Tl/LCHIN Y G O L D I N G
Chinchilla (capítulo 9) y Anthony P. Maingot (capítulo 1 0 ) ilustran la gra
vedad de este problema en países pequeños como los de Centroamérica y el
Caribe, donde las instituciones de orden público han estado sometidas a
tanta presión por parte del crimen internacional organizado, que ya no son
capaces de proteger a la población. Ante la limitada capacidad de sus fuer
zas policiales, estos gobiernos suelen buscar ayuda y protección en el ejérci
to, en las agencias multilaterales y en los Estados Unidos.
Los proyectos de separar a la policía del estamento militar son una
prioridad en toda la región, en particular en aquellos países que hace poco
han salido de períodos de gobiernos autoritarios de corte militar y cuyas
instituciones de orden público aún se encuentran en proceso de consolidación. Por lo tanto, movilizar a las fuerzas armadas para luchar contra el
crimen causa escozor. Así pues, en estos casos, debido a la naturaleza inter
nacional del crimen, el problema de la inseguridad ciudadana se desdibuja y
entra a formar parte de un debate que solía ser exclusivo de la política de
seguridad nacional. En relación con un tema especialmente sensible, el del
combate al narcotráfico, el recurso a la ayuda militar de los Estados Unidos
y la presión de este país para que se usen las fuerzas armadas y se libre una
"guerra contra las drogas" a menudo hacen que los ciudadanos no se sien
tan más seguros, sino todo lo contrario.
U N V I S T A Z O G E N E R A L A L O S R E S U L T A D O S
El desafío para las políticas públicas consiste en identificar y separar nues
tras concepciones sobre el problema y la forma como se definen los distri
tos electorales, para diseñar soluciones apropiadas para cada caso. El deno
minador común a todas las soluciones debe ser el fortalecimiento de las
instituciones democráticas así como el del vínculo entre éstas y los ciudada
nos para quienes fueron diseñadas.
En el estudio del problema de la seguridad ciudadana, el enfoque com
parativo ofrece ventajas importantes. En primer lugar, proporciona una di
mensión del problema. Segundo, plantea cómo se relaciona un aspecto, por
ejemplo la delincuencia, con otros factores y, lo que es más importante, con
respecto al diseño de las soluciones propone cómo se pueden formular po
líticas que se centren en un solo aspecto del problema y den buenos resulta
dos. La tercera ventaja del estudio comparativo es que señala ejemplos de
éxito y fracaso, de manera que permite comprender qué hace que algunas
políticas específicas sean efectivas o no. Se trata pues de un enfoque que
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I N T R O D U C C I Ó N I
intenta buscar las "mejores prácticas", una aproximación que parece estar
bastante de moda.
Pero el método comparativo encierra peligros de los cuales debemos
cuidarnos. Algo que funciona en Nueva York puede no hacerlo en Sant iago.
Por ejemplo, aunque la campaña draconiana de "cero tolerancia" del anti
guo alcalde Rudolph Giuliani puede parecerle atractiva a los funcionarios
de cualquier región metropolitana, el fuerte tono en que se condujo y el
enorme abismo que abrió entre los grupos socioeconómicos y étnicos de
Nueva York podrían volverse un factor destructor y corrosivo en un medio
político y cultural diferente.
La historia y la cultura son cruciales para determinar si una medida oreforma específicas resultan apropiadas en un caso dado. Por ejemplo, la
historia reciente de dictaduras militares en países como Argentina y Chile
indica que militarizar la guerra contra el crimen, aun de un crimen interna
cional organizado como el narcotráfico, crea más problemas de los que puede
solucionar. En estas sociedades, los sentimientos antimilitares son más fuer
tes de lo que la mayor parte de los responsables de las políticas en los Esta
dos Unidos puedan imaginar.
En América Latina el objetivo de cualquier iniciativa para manejar la
seguridad ciudadana debe consistir en fortalecer tanto las instituciones ci
viles de orden público como el sentido de ciudadanía entre la población. En
aquellos casos en que la criminalidad y la seguridad ciudadana afectan laagenda tradicional de la seguridad nacional y cruzan los límites internacio
nales, deben crearse mecanismos o fortalecerse aquéllos que permitan una
cooperación más eficaz y ágil entre los servicios nacionales de orden públi
co. Tal vez esto requiera acuerdos y tratados internacionales, pero no exige
volver a militarizar la seguridad ciudadana.
U N A V I S I Ó N G E N E R A L D E L L I B R O
Los capítulos del libro abarcan una amplia región geográfica y centran su
atención en el tema de la seguridad ciudadana desde una gran variedad de
perspectivas. La obra se divide en tres partes. Los capítulos de la primera
sección examinan los problemas que predominan en el análisis de la seguri
dad ciudadana en toda América: la reforma a la policía y la democratización;
las iniciativas para controlar la mala conducta de la policía; la reforma del
sistema penal y las implicaciones de las políticas públicas orientadas a en
frentar la violencia social y nacional. La segunda presenta estudios de caso
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relacionados con las experiencias de los países de América Latina y el Cari
be. En la tercera parte los editores ofrecen una serie de recomendaciones
que apuntan a reducir la violencia y el crimen en el continente.
En el capítulo 2 Frühling examina los pasos que han dado muchas
naciones de la región para reformar sus fuerzas policiales. El autor observa
que las reformas actuales en Latinoamérica muestran un giro hacia mode
los de administración de la policía cada vez más democráticos, que subra
yan el respeto a los derechos individuales. Argumenta que, si bien en mu
chos países se considera necesario realizar una reforma de la policía para
favorecer el desarrollo económico y la calidad de la democracia, las iniciati
vas encuentran varios obstáculos -como el legado del control militar de lasfuerzas policiales y el crecimiento desenfrenado de las tasas de criminali
dad- que han hecho que muchas fuerzas policiales vuelvan a las medidas
represivas.
Frühling define las funciones y responsabilidades que tiene la policía
en un Estado democrático moderno y luego considera algunas de las difi
cultades y deficiencias que enfrentan las fuerzas policiales de Latinoamérica,
entre ellas la falta de especialización, de profesionalismo y de apertura hacia
la población. A partir de tres proyectos actuales de reforma policial, en la
provincia de Buenos Aires, en Colombia y en Sao Paulo, concluye que el
contexto socio-político en el cual se introducen las iniciativas tiene una
gran influencia en el origen, desarrollo y resultado de las mismas. Por último, considera las dificultades de aplicar modelos teóricos de países
industrializados a las realidades urbanas, sociales y culturales de América
Latina.
En el capítulo 3, Chevigny propone un análisis general de la corrupción
en los sistemas latinoamericanos de orden público y argumenta que ésta se
origina esencialmente en la propia hipocresía de los ciudadanos: queremos
abusar de ciertas leyes mientras lo consideremos justificable, pero no esta
mos dispuestos a abolir las normas que prohiben tales acciones. Sin embargo,
la corrupción representa una grave amenaza para la seguridad ciudadana por
que conduce a la arrogancia del poder por parte de quienes lo detentan.
Chevigny revisa las posibles opciones para combatir la corrupción y
esboza los pasos que el gobierno central, el poder legislativo y el judicial
pueden dar para controlar el problema; dice que es indispensable establecer
un sistema en el cual la policía comprenda que tendrá que responder por las
acciones inadecuadas. En este sentido, es crucial que se imponga disciplina
en la entidad y una veeduría externa para librarla de las prácticas corruptas;
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I N T R O D U C C I Ó N
el autor considera igualmente necesario establecer unos criterios interna
cionales mínimos que permitan definir los actos incorrectos, de manera
que cuando la fuerza policial no cumpla con ellos, la comunidad internacio
nal pueda abordar el problema. Concluye que los reglamentos y la capacita
ción orientados a minimizar la mala conducta de los policías seguirán sien
do poco efectivos mientras los agentes perciban que éstos no se harán cum
plir.
En el capítulo 4, Duce y Pérez Perdomo rastrean la evolución de los
sistemas de justicia penal desde la Edad Media hasta la América Latina ac
tual desde un punto de vista socio-político, y argumentan que aun después
de la reforma europea de la segunda mitad del siglo xix, el sistema penallatinoamericano siguió apegado al sistema inquisitivo de la época medieval.
El capítulo examina los principales componentes y la situación actual
de la justicia penal en la región y analiza los modelos de reforma; describe
las modificaciones recientes en el sistema latinoamericano y se centra en el
impacto de la reforma sobre la seguridad ciudadana. Los autores argumen
tan que no puede esperarse que las reformas satisfagan todas las exigencias
sociales creadas por los problemas de inseguridad objetiva y subjetiva y afir
man que, a corto plazo, las expectativas demasiado altas constituyen uno de
los obstáculos más serios para alcanzar el éxito de las mismas. Finalmente,
advierten que el proceso de cambio sólo cumplirá sus objetivos si se logra
tener una fuerza policial más moderada, un sistema judicial más eficiente yuna mejor comprensión por parte de la ciudadanía.
En el capítulo 5 Morrison, Buvinic y Shifter examinan algunos patro
nes de crimen y violencia en sociedades latinoamericanas y presentan con
sideraciones para la formulación de respuestas estatales que apunten a su
reducción. Aunque anotan que las percepciones de seguridad reciben una
gran influencia de la representación que los medios de comunicación hacen
de la violencia, deciden concentrarse en las causas de la misma y no en las
percepciones que la rodean.
Estos tres autores exponen un conjunto de datos sobre homicidios y
sobre la prevalencia de la violencia doméstica, así como algunos de los efec
tos de la violencia en la salud pública, para luego analizar los diferentes
tipos de violencia que azotan a la región y categorizarlos de acuerdo con
diferentes variables: las víctimas de la violencia, los perpetradores de la mis
ma, los motivos para ejercerla y las relaciones entre aquéllos que la comete
y la sufren. Luego, abordan los principales factores de riesgo para la violen
cia a nivel de la comunidad, el hogar y el individuo.
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I TÜLCHIN Y GOL DIN G
Igualmente, intentan estimar los costos socio-económicos de la vio
lencia y por último, proponen la implementación de alternativas para redu
cirla: programas integrados en lugar de proyectos específicos, iniciativas
nacionales en vez de estrategias locales y -quizá lo más controversial- , plan
tean la necesidad de darle prioridad a las medidas de prevención frente a las
remedíales. Argumentan que, en términos de costo-beneficio, las políticas
preventivas suelen ser más eficientes que las opciones de tratamiento.
La segunda parte del libro está conformada por algunos estudios de
caso que comienzan en el capítulo 6 con un análisis de la inseguridad ciuda
dana en Argentina. Consistente con la tendencia regional, la tasa de críme
nes en este país ha aumentado; sin embargo, los datos muestran que siguesiendo relativamente más baja que la de otros países y áreas urbanas. Los
argentinos perciben que su sociedad es más violenta de lo que revelan las
estadísticas oficiales. Esta representación inexacta de la inseguridad es muy
importante, pues genera la exigencia de nuevas políticas a la vez que hace
necesario tener en cuenta esta diferencia entre el aspecto objetivo y subjeti
vo de la criminalidad a la hora formular las respuestas.
Smulovitz examina una gran variedad de datos para determinar la ver
dadera dimensión del problema del crimen en la sociedad argentina y estu
dia la naturaleza del miedo, por medio de un análisis sobre lo que la gente
teme y la manera como varían los miedos entre grupos económicos y etáreos.
Como conclusión, señala tres formas contradictorias de valorar las causasde la inseguridad en dicho país: un crecimiento real de la criminalidad, un
aumento en la percepción del crimen y las deficiencias en la estructura y
funcionamiento de la policía.
Smulovitz concluye que la falta de consenso respecto a las raíces del
problema impide el desarrollo de un plan amplio para combatirlo. También
resalta la necesidad de que los funcionarios encargados de diseñar las polí
ticas públicas sean sensibles al legado histórico de los años de gobierno
militar. Quienes trazan estas directrices deben actuar con especial cautela
frente a la expansión de los poderes de la policía.
En el capítulo 7, Basombrío se ocupa con el tema de la militarización
de la seguridad pública en el Perú. La particularidad histórica de este país,
que incluye una transición del gobierno militar al democrático en la década
de 1 9 8 0 y el posterior regreso al régimen autoritario, ha dejado a la policía
en una posición de subordinación frente al estamento militar. En estas cir
cunstancias, es difícil convencer a la población, cansada de ser azotada por
el crimen, de los beneficios de analizar las causas más profundas de la vio-
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I N T R O D U C C I Ó N I
lencia, en especial después de los últimos períodos de violencia generaliza
da. Para Basombrío, es precisamente este miedo a la inseguridad y a la inca
pacidad del Estado moderno para abordar los problemas del crimen y la
violencia lo que confiere legitimidad a los regímenes autoritarios.
A mediados de la década de 1 9 80 , la policía tuvo que retirarse de las
áreas rurales por causa de grupos guerrilleros como Sendero Luminoso,
particularmente en aquellas zonas sujetas a la violencia política y al tráfico
de drogas. La cuota de muertos llegó a números aterradores en el campo, y
ante la ausencia de una respuesta estatal coherente, la población rural tomó
control directo sobre el orden público. Aunque se dice que esta reacción de
la comunidad contribuyó a la derrota de Sendero Luminoso, Basombríoexplica que la continuidad de su presencia representa un obstáculo para el
surgimiento de instituciones democráticas.
En el capítulo 8, De Mesquita Neto y Loche examinan las relaciones
entre la policía y la comunidad desde la transición a la democracia en el
Brasil, y sostienen que los esfuerzos del gobierno y la policía para combatir
el crimen y la violencia se han visto debilitados por la persistencia de la
crueldad de los policías y la poca confianza que la comunidad tiene en estas
instituciones. En su intento por controlar el crimen y estimular a los agen
tes para que desarrollen un mayor respeto por los derechos humanos y las
instituciones democráticas, el Estado adoptó una estrategia de policía co
munitaria.
Los autores exploran numerosas experiencias con este esquema de
policía en el Brasil. A manera de conclusión, apuntan tres diferencias prin
cipales entre estos tipos de iniciativas: los proyectos de policía comunal
dirigidos principalmente por el Estado; los programas orientados desde el
nivel local o municipal; por último y menos frecuentes, los conducidos por
grupos comunitarios o entidades no gubernamentales. Según los autores,
en este momento sería prematuro hacer una evaluación general de dichas
experiencias.
En el capítulo 9, Chinchilla explica que en muchos países centro
americanos las tasas de mortalidad generadas actualmente por la actividad criminal son más altas que las registradas durante los períodos del
conflicto armado y describe los principales factores asociados con el cri
men en la región: el deterioro de las condiciones socioeconómicas, los
efectos remanentes del conflicto armado, la presencia cada vez mayor del
crimen organizado y el estado incipiente de las instituciones para el con
trol social.
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I TÜLCHIN Y GOL DIN G
Chinchilla se refiere entonces de manera crítica a los intentos de refor
ma a la justicia penal y a las instituciones de seguridad pública en América
Central. Con respecto a esta última, argumenta que la región ha dado un
giro hacia una nueva doctrina que define la seguridad como condición para
el desarrollo y tiene en cuenta el concepto de desarrollo humano y la rela
ción entre el gobierno y los gobernados, en lugar de centrarse en el control
del primero sobre los segundos; este nuevo enfoque también traza una clara
distinción entre la seguridad nacional y la seguridad ciudadana, desmilitari
zando así de cierta manera a la policía.
Un rasgo esencial de este cambio de modelo son los proyectos de policía comunitaria. La autora describe en detalle tres de ellos, en Costa Rica,
El Salvador y Honduras, y en todos los casos pone de presente la necesidad
de ejecutar acciones preventivas, depositar mayor confianza en la participa
ción ciudadana y reformar las instituciones democráticas. Argumenta que
se requieren estudios adicionales para enriquecer el análisis de estos tipos
de iniciativa y establecer parámetros para juzgar el resultado de tales expe
riencias.
La internacionalización del crimen y la vulnerabilidad de los pequeños
estados del Caribe es el tema que aborda Maingot en el capítulo 10. El
autor describe la vulnerabilidad económica, ecológica y política de estos
países y señala que el tamaño de las islas no es el factor fundamental para
explicar la debilidad estatal; en su lugar, apunta a la importancia de la cohe
sión social interna y a la fuerza de las instituciones. Para Maingot, la mayor
amenaza de estas islas es el crimen internacional, precisamente porque so
cava estos dos factores.
Se calcula que hoy en día, cerca del 4 0 % de la cocaína destinada a los
mercados europeos y estadounidenses pasa por el Caribe. Maingot descri
be los factores que hacen a las islas tan atractivas para los carteles interna
cionales: la geografía, la corrupción generalizada y las laxas leyes bancarias,
así como la enorme red de instituciones financieras no bancarias y la aper
tura de sus economías. Pasa entonces a describir la reacción de la región
ante la pandemia de criminalidad actual y el deseo de atacarla en lugar de
debatir sus causas. Según el autor, en vez de reformar las instituciones de
orden público, las naciones caribeñas buscan solucionar sus problemas por
medio de una imposición cada vez más fuerte de.las medidas punitivas ejer
cidas por estos organismos llenos de fallas.
Hacia el final, Maingot explora si un proceso de militarización sería
capaz de transformar a estos países en "Estados guarnición". La resistencia
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I N T R O D U C C I Ó N 2 5
del gobierno a cederle cualquier autoridad a los militares y la oposición al
cambio constitucional indican que éste es un escenario poco probable.
La tercera parte del libro ofrece siete recomendaciones para las políti
cas públicas relacionadas con el crimen y la violencia; en ellas se propone la
ejecución de reformas para cerrar la brecha entre las fuerzas públicas de
seguridad y los ciudadanos y la creación de herramientas para definir obje
tivos claros y medir la efectividad de la policía, así como para lograr una
visión más amplia de la actividad de esta entidad. A la vez, se recomienda
abordar el crimen por medio de acciones preventivas y del fortalecimiento
de las instituciones democráticas. Para hacer frente al crimen y la violencia
en Latinoamérica es preciso incluir programas de profesionalización de las
fuerzas del orden, diseñar políticas que sean sensibles a las heridas que cau
saron los pasados regímenes militares y crear alianzas entre las organizacio
nes internacionales, el Estado y la sociedad civil.
La aplicación de estas recomendaciones es imperativa para lograr la
seguridad pública en el contexto del sistema democrático. Una aproxima
ción inadecuada al tema de la inseguridad podría llevar a que los ciudadanos
exijan formas más represivas de control y protección y, por lo tanto, al debi
litamiento de las perspectivas democráticas en la región.
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PRIMERA PARTE
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2
En años recientes, y de manera paralela a la consolidación de las institucio
nes civiles en un número importante de países latinoamericanos, se ha pre
sentado un aumento generalizado de la violencia criminal. Como lo mues
tran los capítulos 5 y 9, al menos durante la primera mitad de la década de
1990 hubo un fuerte incremento en el crimen violento, lo cual ha hecho
necesario emprender una gran cantidad de medidas políticas, entre las cua
les se destacan los esfuerzos de varios países de la región por reformar el
sistema de justicia penal y los organismos de policía.
Estos proyectos de reforma incluyen: la creación de una nueva policía
civil en El Salvador, Guatemala y Haití; el cese del control militar sobre la
policía en Honduras; los intentos de sanear la policía nacional de los miem
bros corruptos y crear una nueva estructura institucional en Colombia; los
cambios en el sistema de seguridad de la provincia de Buenos Aires y la
ejecución de una estrategia de policía de orientación comunitaria por parte
de la policía militar de Sao Paulo. También se están llevando a cabo reformas menos profundas, como la definición de indicadores de manejo para
evaluar el desempeño de la policía chilena y los proyectos de profesio-
nalización de la Policía Nacional nicaragüense.
Estos cambios, que aún se encuentran en su etapa inicial, poseen, por
el momento, elementos contradictorios y en varios casos han tenido que
echar marcha atrás después de un tiempo. Sin embargo, deben verse como
una respuesta a los serios problemas que enfrentan estas fuerzas policiales
para afrontar la realidad actual. En términos generales, y especialmente en
Centroamérica, se ha buscado separar a la policía de las fuerzas armadas y
darle autonomía, fortalecer la vigilancia sobre la violencia policial,
profesionalizar a los funcionarios por medio de cambios en el proceso dereclutamiento y capacitación y tratar de establecer un diálogo sobre la im
portancia de la participación comunitaria.
Desde hace ya varios años, algunos analistas han demostrado que mu
chas de las fuerzas policiales de la región eran ineficientes y estaban
LA REFORMA DE LA POLICÍAY EL PROCESO DE DEMOCRATIZACIÓN
Por Hugo Frühling
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I F R Ü H L I N G
estructuradas con base en modelos inconsistentes con el sistema democrá
tico. Bayley ( 1 9 9 3 ) afirmó que muchas fuerzas policiales de Latinoamérica
eran militares en su naturaleza, lo que significa que no hay una separación
estricta entre la policía y las fuerzas armadas.
A partir de esta tesis, propuso cinco hipótesis sobre las relaciones entre
la policía y la comunidad. De acuerdo con la primera, un porcentaje impor
tante de las denuncias que la población tenía contra la institución se refe
rían a la comisión de crímenes serios. A diferencia de lo que suele suceder
en las democracias desarrolladas, las personas sólo recurrían a la policía
cuando era absolutamente necesario. La segunda planteaba que la policíarespondía mucho más a las necesidades del gobierno que a las exigencias de
los ciudadanos. Postulaba también que, en situaciones similares, la policía
latinoamericana recurría a la fuerza más a menudo que la de los sistemas
democráticos consolidados. Además, había menos supervisión a la entidad
que en estos últimos. Finalmente, señalaba que el grado de apoyo público a
la policía solía ser bajo y que, como resultado de su estructura y funciona
miento interno, el personal subordinado obedecía órdenes pero carecía de
autonomía para responder de manera creativa a los problemas.
De hecho, aunque existen diferencias entre un país y otro (Rico 1 9 9 8 ) ,
varios cuerpos de policía de la región han sido objeto de grandes cues-
tionamientos y críticas, como resultado de numerosos factores: exceso de
violencia en el cumplimiento de sus deberes (Mingardi 1 9 9 6 , 2 8 3 ; Zaffaroni
1 9 9 3 ) , corrupción (Schmid 1 9 9 6 , 3 0 1 ; Oliveira y Tiscornia 1 9 9 8 ) , falta de
autonomía con respecto a las fuerzas armadas (Costa 1 9 9 8 ) , corporativismo
institucional (Frühling 1 9 9 8 ) , y serios problemas de profesionalismo
(Pinheiro 1 9 9 8 , 1 8 3 - 7 ) . Existe una gran recelo frente a la policía, salvo en
Chile,1 y aún allí, la ciudadanía tiene menos confianza en la institución de la
que sienten las personas en los Estados Unidos.2
Es precisamente esta insatisfacción con los sistemas policiales actuales
lo que ha llevado a formular iniciativas contradictorias de reforma o rees
tructuración. En algunos países latinoamericanos, estos proyectos han coincidido con el final del conflicto armado y han contado con la participa
ción y el apoyo internacionales (El Salvador, Guatemala, Haití). En estos
casos, generalmente se han creado nuevas fuerzas policiales civiles, a la vez
que se han diseñado una nueva estructura para la organización y programas
de capacitación, con la ayuda de la comunidad internacional. 3 En otros lu
gares, la entidad ha sufrido reformas pero aún conserva una mayor conti
nuidad con su pasado. Esto es lo que ha sucedido en el Brasil, Colombia y la
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provincia de Buenos Aires, donde la falta de credibilidad en la policía ha
tenido un gran impacto sobre la seguridad pública y la legitimidad de las
autoridades políticas.
En estos casos, las soluciones emprendidas no incluyen el estableci
miento de nuevas fuerzas policiales civiles sino el intento por descentralizar
la estructura de mando de la entidad, por estrechar las relaciones entre la
policía y la comunidad y fortalecer los mecanismos de supervisión para vi
gilar el comportamiento de sus funcionarios. La documentación y la eva
luación de estas reformas aún son incompletas, aunque algunos informes
sobre la situación han aportado una valiosa información. 4 Dentro de la se
rie de recomendaciones que se han propuesto de manera sistemática, seencuentran pasos específicos para la implementación de las reformas
policiales (Costa 1 9 9 4 , 1 0 6 - 8 ) , así como sugerencias relacionadas con la
manera de avanzar en procesos de reforma que ya están en curso (Mesquita
Neto 1 9 9 8 ) .
Este capítulo pretende contribuir al estudio de estos fenómenos de
cambio con un análisis de cuatro áreas importantes. La primera sección
revisa los conceptos básicos que definen a la fuerza policial en un Estado
democrático moderno y considera algunas de las dificultades y deficiencias
que enfrentan los cuerpos policiales de Latinoamérica. La segunda sección
aborda las nuevas características de las fuerzas policiales modernas, al tiem
po que resalta los controles democráticos y los cambios de doctrina en lasactividades policiales hoy en día, la importancia de reclutar personal debi
damente preparado y el papel de la planeación e investigación para deter
minar la acción policiva. Estos cambios constituyen un marco de referencia
que incide sobre el proceso de la reforma de la policía en Latinoamérica. La
tercera sección ofrece una descripción esquemática de tres procesos de cam
bio que se encuentran en marcha en la actualidad y busca identificar sus
rasgos comunes así como sus diferencias. Finalmente, esboza algunas con
clusiones de las experiencias que se han desarrollado hasta el momento,
entre ellas la consideración de los problemas de aplicar los modelos teóri
cos derivados de los países industrializados a las realidades urbanas, sociales
y culturales de Latinoamérica.
En muchos países de la región, la reforma a la policía es considerada
como una necesidad; sin ella no se podrían garantizar ni el desarrollo eco
nómico ni el fortalecimiento de la democracia. Sin embargo, no se trata de
un proceso fácil, pues, durante muchos años, la policía formó parte del
estamento militar y el ejército se resistió a ceder el control que tenía sobre
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F R Ü H L I N G
ella. Además, las demandas de reforma se presentan justo en un momento
en que los países involucrados experimentan una grave ola de criminalidad.
Así, es inevitable que surjan con frecuencia exigencias de detener el proceso
de cambio y permitir el uso de cualquier tipo de fuerza que se considere
necesario para combatir el crimen.
L A N A T U R A L E Z A Y L A E S T R U C T U R A D E L A P O L I C Í A
La policía es el principal instrumento para la aplicación de la ley. Desde
tiempos antiguos han existido instituciones e individuos responsables de
mantener el orden público, pero sólo en la era moderna la policía se haconvertido en una organización pública, profesional y especializada, autori
zada para ejercer la coerción al aplicar la ley (Bayley 1 9 8 5 , 7 - 1 4 ) .
La policía es un ente público, pues es dirigida y financiada principal
mente por la comunidad o el Estado, es administrada por entidades públi
cas y está diseñada para servir a la población sin hacer ningún tipo de discri
minación.5 En sus orígenes, la policía estaba estrechamente ligada al proce
so de construcción del Estado, pues surgió de la necesidad de contar con un
organismo capaz de mantener el orden en una época en la que los grupos
sociales habían perdido la capacidad efectiva de hacerlo por sí mismos. Sin
embargo, actualmente la naturaleza pública de los servicios de policía está
siendo redefinida y puesta a prueba. El flujo cada vez mayor de fi-
nanciamiento privado para las fuerzas policiales latinoamericanas ha lleva
do a que su atención y recursos se dirijan con mayor frecuencia a los secto
res que proporcionan estos fondos. Algunos análisis preliminares de la acti
vidad policial en diferentes sectores del municipio de Santiago de Chile
muestran que la policía es más activa en las áreas que sufren las pérdidas
más altas por crímenes contra la propiedad, es decir, en los barrios más
ricos. La ausencia de una reglamentación que imponga restricciones a este
tipo de financiación, así como la limitada disponibilidad de recursos públi
cos para la policía, contribuyen a este efecto negativo y han llevado al dete
rioro de la confianza de la población frente al trabajo de la entidad (Frühling1 9 9 9 , 8 4 - 5 ) .
Una segunda característica de las fuerzas policiales modernas es que se
especializan en el uso de la fuerza para reestablecer el orden social. El surgi
miento de esta institución viene de la mano de la desaparición del papel de
los organismos militares en el mantenimiento de la seguridad pública. En
Europa, esto se dio de manera definitiva en el siglo xix, gracias a dos desa-
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rrollos simultáneos: la aparición de movimientos sociales revolucionarios y
la creciente capacidad de los ejércitos para derrotar a sus oponentes. Bajo
estas condiciones, parecía más prudente poner la preservación del orden
nacional en manos de fuerzas especializadas cuyo modo de operación no
estuviera centrado en la destrucción del enemigo.
La especialización de los cuerpos de policía no fue un proceso rápido.
En los países de habla inglesa, la institución siempre ha estado claramente
separada del ejército. La policía londinense se creo en 1 8 2 9 con el propósi
to de obtener la acogida y el apoyo populares; por lo tanto, generalmente
no usa armas de fuego y mantiene una estrecha relación con la comunidad
local. En la Europa continental, este fenómeno de especialización o de diferenciación de las fuerzas armadas es menos claro; algunas organismos
policiales siguen practicando la disciplina militar, conservan rangos milita
res y son considerados como una reserva del ejército en caso de guerra. Tal
es el caso de la gendarmerie francesa, los carabinieri italianos y la guardia civil
española. El carácter militar de la estructura de funcionamiento de los cuer
pos de policía puede tener ventajas o desventajas pero, en esencia, no es
incompatible con el régimen democrático, a menos que se subordine a las
fuerzas armadas o realice funciones basadas en criterios militares (Beato
2 0 0 1 ) .
La limitada especialización de las fuerzas policiales latinoamericanas y
su escasa diferencia con el estamento militar va más allá de la conservaciónde las jerarquías y costumbres militares, rasgos que también se presentan
en las democracias europeas. Debido a la debilidad del sistema democrático
de la región, el ejército ha ejercido las funciones policiales de mantener el
orden social y ha relegado a la policía a ese objetivo primario, así como a
una represión militarista de la oposición política (Mingardi 1 9 9 8 , 1 4 4 ) . Hasta
1995, la fuerza de seguridad pública en Honduras era un cuerpo militar
dirigido por las fuerzas armadas (Rico 1 9 98 , 1 7 7 ) . En El Salvador, durante
la época de los acuerdos de paz de 1 9 9 2 , había tres fuerzas policiales; todas
estaban bajo el control del Ministerio de Defensa, eran comandadas por
personal militar, habían sido preparadas casi exclusivamente para combatir
a la insurgencia y carecían de entrenamiento en funciones policiales básicas
(Pa lmier i 1 9 9 8 , 3 1 5 ) .
Sin lugar a dudas, esta militarización ha tenido un impacto sobre el
uso excesivo de la fuerza por parte de la policía, lo cual en el caso de Amé
rica Latina se traduce en un elevado número de muertes civiles, además de
otras violaciones a los derechos humanos. Un resultado de la militarización
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es que la doctrina policial le atribuye poca importancia a los derechos de los
individuos. Otro, es que fomenta la aparición de una actitud hostil y de pre
juicios por parte de la policía con relación a ciertos ciudadanos, pues la
institución recurre a la elaboración de perfiles sociales para enfrentar el
crimen, lo que en algunas situaciones resulta en el uso de la violencia para
resolver los conflictos con rapidez.
Una tercera característica de la policía moderna es que se trata de un
cuerpo profesional, y por lo tanto, debe mantener un nivel de eficiencia
adecuado y susceptible de ser evaluado. Esto se refleja en el criterio usado
para reclutar y capacitar a su personal, en las leyes que rigen la promoción y
el retiro de sus empleados y en un marcado interés por que sus miembros sefamiliaricen y sepan hacer uso de las tecnologías disponibles (Bayley 1 9 8 5 ,
4 7 - 5 0 ) . Esta profesionalización es similar a la que se da en los negocios y en
otros espacios laborales; por consiguiente, no es extraño que también sea
característica de una organización policiva moderna. Sin embargo, en Amé
rica Latina este proceso se ha visto comprometido durante largos períodos
de tiempo.
Si bien es difícil generalizar, la historia de un gran número de fuerzas
policiales latinoamericanas refleja el dominio de criterios individuales en el
proceso de selección, promoción y retiro de los agentes, que a menudo
dependen del apoyo o la lealtad a partidos políticos o a otros grupos y miem
bros dentro de la institución. Sin duda, esta situación afecta a la policía
venezolana, que hace parte de la rama ejecutiva y que, además, está confor
mada por agencias cuya principal tarea consiste en estar al servicio del eje
cutivo, y sólo de manera secundaria al de la población (Santos Alvins 1 9 9 8 ,
2 1 1 - 1 2 ) .
Esta situación también se da en otros países. Al emprender una reor
ganización a fondo en la policía de Buenos Aires en 1 9 9 7 , el ministro de
justicia de la Argentina, León Arslanián planteó que a pesar de los esfuerzos
previos, la policía se las había arreglado una y otra vez para preservar un
sistema en el cual la selección del personal se orientaba por el imperativo de
mantener la corrupción e ineficiencia reinantes (Arslanián 1 9 9 8 , 6 3 ) . En elcaso brasileño, Pinheiro anota una serie de críticas al funcionamiento de
los sistemas policiales que también son válidas en otros países de la región:
la ineficiencia y mala calidad de sus servicios, la ausencia de controles exter
nos por parte de los ministerios de seguridad, los conflictos y la falta de
cooperación entre la policía militar y la civil dentro de cada estado y la
cuestionable calidad de sus investigaciones (Pinheiro 1 9 9 8 , 1 8 4 - 8 7 ) .
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L A R E F O R M A D E L A P O L I C Í A Y E L P R O C E S O D E D E M O C R A T I Z A C I Ó N I
La creación de nuevos cuerpos de policía civil en Guatemala, El Salva
dor y Haití ilustra algunos de estos problemas. En Guatemala, por ejem
plo, la presión para incrementar el número de policías dedicados a patrullar
las calles ha hecho que los criterios para la selección de reclutas nuevos se
hagan más laxos. De manera semejante, el número de aspirantes ha estado
por debajo del necesario para garantizar la calidad del nuevo personal (Byrne,
William y Garst 2000, 2 2 - 2 3 ) . El proceso mismo también parece ser menos
riguroso de lo que debería (Glebbeek 2000). Igualmente, se ha documenta
do la existencia de problemas serios en la capacitación que deben tomar los
miembros antiguos de la policía y del ejército que pasan a formar parte de la
nueva Policía Nacional (Garst 1 9 9 7 , 6 -8).Así pues, la mayoría de las fuerzas policiales latinoamericanas tienen
deficiencias graves con relación a la especialización, el profesionalismo y la
mentalidad de servicio público, tres áreas clave en las organizaciones de
policía moderna. Estos problemas son particularmente notorios en el con
texto actual, en el que entran en juego dos características básicas: la conso
lidación de la sociedad civil y de las instituciones democráticas de un lado,
y el aumento de la criminalidad del otro. Esta situación exige un servicio de
policía que proporcione tratamiento igualitario para toda la población, que
logre llevar a cabo la separación necesaria entre las funciones del ejército y
las de la policía y que garantice un comportamiento más profesional para
reducir los niveles de violencia.
N U E V A S C A R A C T E R Í S T I C A S D E L A S I N S T I T U C I O N E S P O L I C I A L E S M O D E R N A S
A partir del aumento de la criminalidad en Europa Oriental y en los Esta
dos Unidos durante la década de 1 9 5 0 , se han sostenido innumerables dis
cusiones sobre la necesidad de realizar cambios sustanciales en la actividad
de la policía. En este sentido, existen tres asuntos particularmente impor
tantes: la consideración de nuevas estrategias que permitan reducir el cri
men y la violencia; la ejecución de programas que fortalezcan las relaciones
entre la policía y la sociedad y el diseño de estrategias modernas de administración de los recursos que garanticen la eficiencia de la policía. Este
proceso, de debate, pensamiento y cambio, apunta a la necesidad de efec
tuar reformas y sugiere enfoques particulares (Goldstein 1 9 7 7 ; Bayley 1 9 9 4 ;
Bayley y Shearing 1996).
Tres elementos definen este proceso de reestructuración (Frühling
2000). El primero es el cambio en la doctrina policial, que pretende incor-
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porar valores democráticos en la actividad de la policía para que ésta se
relacione en pie de igualdad con los ciudadanos. El segundo es el uso de
metodologías sofisticadas para evaluar el impacto de las estrategias policivas
sobre el crimen, y enfatiza la importancia del reclutamiento y la capacita
ción de los agentes de policía con el fin de conformar una fuerza mejor
preparada. El tercero se refiere al esfuerzo de poner en práctica la investiga
ción y planeación policíacas, de manera que la institución pueda responder
con mayor precisión a las exigencias públicas.
El control democrático de la actividad policiva
y la nueva doctrina de la policía
Tradicionalmente, la policía ha hecho hincapié en la necesidad de realizar
sus deberes de acuerdo con la ley. Sin embargo, el profesionalismo suele ser
percibido como un elemento que dificulta esta observancia de la ley por
parte de la entidad; para defender esta postura se sostiene que el propósito
del trabajo del policía es hacer cumplir la ley, sin tener en cuenta los valores
políticos o sociales que van más allá de ella. Esta interpretación del
profesionalismo se deriva del hecho de que la capacitación de la policía es
fundamentalmente legalista. La autoridad de los oficiales sobre sus subor
dinados y sobre la ciudadanía, así como su inmunidad frente a interferenciasindebidas del ámbito político se basan en las leyes existentes. Si se recurre
al imperativo del respeto por la ley, puede argumentarse que la policía es
una institución profesional que mantiene el orden en cualquier circunstan
cia y apoya la estabilidad de cualquier gobierno. El profesionalismo legalis
ta, no obstante, no conduce necesariamente al respeto por conceptos como
la democracia y los derechos humanos. El personal los acepta, en la medida
que se trata de ideas respaldadas por la legislación vigente, pero su incorpo
ración en las prácticas de la institución tarda en aparecer. Entonces, debido
a que estos conceptos no son vistos como una fuerza motriz, la policía des
confía de los ciudadanos, lo que a su vez, hace que sus estrategias para com
batir el crimen le presten poca atención a las preocupaciones de la ciudadanía.
Actualmente, adoptar una concepción democrática de la doctrina poli
cial significa sencillamente acogerse al precepto de que este organismo ha
de acatar un código de conducta que resulte legítimo en términos de los
derechos humanos. De lo que se desprende que los policías deben cumplir
sus tareas teniendo siempre como fin último el beneficio de la ciudadanía y
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asumir una orientación de servicio público, al tiempo que son completa
mente responsables por cualquier violación que cometan contra la ley; im
plica también la existencia de mecanismos que garanticen que la entidad
responda ante la población por las estrategias que usa para protegerla, por
la eficiencia y seriedad con las cuales desempeña sus deberes y por el respe
to que demuestre frente a las percepciones, intereses y valores de los ciuda
danos.
Tal como lo señalan Stone y Ward (2000), esta definición de responsa
bilidad va más allá del cumplimiento con las obligaciones legales y exige
una vigilancia atenta, así como mecanismos de veeduría que no se limiten
simplemente a las medidas judiciales. Desde este punto de vista, la policíacomo organización, y sus miembros en forma individual, son responsables
tanto de reducir la inseguridad y el miedo, como de cualquier conducta
impropia o corrupta de la organización. En el primer caso, la línea de res
ponsabilidad apunta hacia arriba, a los funcionarios gubernamentales en
cargados del orden público y la paz, a los jueces y fiscales a cargo de las
investigaciones. Sin embargo, la policía también tiene que responder ante
la sociedad, por ejemplo ante los comités de seguridad ciudadana de los
barrios, las asociaciones vecinales o los medios de comunicación.
En cuanto a los abusos, la policía debe garantizar su responsabilidad
por medio de sistemas de control interno, de su cadena de mando y, en
aquellos casos en los que se hayan cometido crímenes, a través de los tribunales (Stone y Ward 2000). Según este enfoque, los policías no sólo están
sujetos a controles con relación a la legalidad de sus actos, sino también con
respecto a la diligencia y eficiencia de su desempeño. Por otra parte, estos
controles deben ser ejercidos tanto por instituciones cuyo único objetivo
consista en supervisar a la policía (por ejemplo, los comités de ciudadanos
que tramitan las quejas contra la policía en los Estados Unidos), como por
otras entidades que no se dediquen exclusivamente a esta función.
Como resultado de esta nueva noción, se han puesto en ejecución una
variedad de estrategias que buscan introducir una disciplina en la entidad.
Mientras que en Europa y Latinoamérica los sistemas de disciplina y mane
jo de la conducta de los policías son esencialmente internos, en Canadá y
Estados Unidos tienen un fuerte componente externo, del cual forman par
te los comités de ciudadanos que tramitan las denuncias de la población
con relación a la policía y recomiendan sanciones que son ejecutadas por
los jefes de la entidad. Estos comités nacieron como respuesta a la falta de
transparencia en las investigaciones internas (Kravetz 1 9 9 8 ; Lapkin 1 9 9 8 ) .
9
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El único estudio que el presente autor conoce acerca del funcionamiento
de un sistema de revisión interna en América Latina se refiere al caso de la
provincia de Santa Fe, en Argentina, y refleja resultados negativos; pudo
establecerse que varios actos graves de mala conducta -relacionados por lo
general con la posible comisión de un crimen- habían quedado impunes.
Las investigaciones de carácter administrativo suelen suspenderse hasta que
se hayan llevado a cabo todos los procedimientos penales, que pueden to
mar años.
En respuesta a la profunda desconfianza provocada por la falta de ob
jetividad de los procedimientos disciplinarios internos, en los últimos años
se han creado en la región instituciones que ejercen un control externo dela conducta de la policía, como complemento a los procedimientos de la
justicia penal. Es así como en el Brasil se creó la oficina de vigilancia de la
policía del estado de Sao Paulo, que actúa como veedora de la misma y
emite informes públicos sobre las denuncias presentadas en su contra. En
El Salvador, el fiscal para la defensa de los derechos humanos no sólo recibe
las denuncias contra la policía sino que en algunas ocasiones las remite a las
entidades públicas correspondientes, a la vez que publica informes anuales
de gestión (Palmieri 1 9 9 8 , 3 2 9 - 3 2 ) . En 1 9 9 8 , la provincia de Santa Fe creó
una agencia de asuntos internos a cargo del secretario comisionado de se
guridad pública, una de cuyas principales funciones consistía en investigar
crímenes, violaciones y malos manejos administrativos de los que era acu
sado el personal de la policía. 6
Una herramienta esencial para la evaluación de la calidad del trabajo
policíaco consiste en establecer parámetros contra los cuales se puedan medir
y comparar los resultados de un período determinado. Cada indicador debe
corresponder a una variable o aspecto particular del desempeño de la orga
nización, como la eficiencia, la eficacia o la calidad. Pero, aunque induda
blemente el uso de indicadores es importante, también es indispensable
tener presentes las limitaciones de estos procedimientos (Bayley 1 9 9 6 , 4 6 -
49). La dificultad de usar indicadores para evaluar el trabajo policivo radica
en que el aumento de la criminalidad es causado por una multiplicidad defactores, entre los cuales se incluyen otros elementos, diferentes al desem
peño de la policía.
Así pues, el impacto de la actividad de la institución y sus funcionarios
es difícil de determinar. De otro lado, debe advertirse que en los últimos
años, la vigilancia de su trabajo ha pasado de estar principalmente a cargo
del Estado y ha quedado cada vez más en manos de la ciudadanía. En Suecia
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}9
y Dinamarca por ejemplo, existen comisiones ciudadanas de asesoría que se
encuentran en constante comunicación con la policía y exponen los puntos
de vista de la población con relación a su trabajo. En Santiago de Chile se
realizó un experimento similar, que en opinión de algunos fue un fracaso.
En varios países de la región han surgido iniciativas de supervisión demo
crática de la policía, entre ellas el proyecto de policía de orientación comu
nitaria del estado de Sao Paulo, al que nos referiremos más adelante, y que
ha sido diseñado y ejecutado con la participación de comités compuestos
por una amplia gama de representantes de la sociedad.
Énfasis en el reclutamiento y la capacitación
del personal de policía
Dado que la capacidad de la policía para reducir el crimen evidentemente es
limitada, desde hace algún tiempo se ha empezado a subrayar la importan
cia de mejorar la calidad del personal. Antes de determinar las característi
cas que han de buscarse en los futuros reclutas, es importante definir la
doctrina y las estrategias que este organismo debe adoptar para cumplir
con su función de proteger a la ciudadanía, pues es a partir de allí que se
puede determinar si es necesario hacer hincapié en la disciplina, obediencia,
fortaleza de carácter y personalidad, o si por el contrario se debe privilegiar labúsqueda de individuos con habilidades interpersonales y creatividad.
Está claro que los reclutas deben pasar por un proceso de exámenes
psicológicos y entrevistas en los que demuestren su estabilidad emocional
así como un nivel educativo mínimo, pues su trabajo exige que entiendan
las leyes que están llamados a hacer cumplir; también es prudente investi
gar si los solicitantes tienen algún elemento en su hoja de vida que vaya en
contravía con el desempeño del trabajo profesional de un policía. Los paí
ses industrializados han elevado los requisitos educativos para los emplea
dos de la institución, en especial para las posiciones de mando, un paso
lógico, pues estos empleados no sólo detentan un poder considerable sino
que también suelen tener a su cargo un número importante de recursos
humanos y materiales. Por otra parte, la complejidad cada vez mayor del
trabajo policíaco hace que sea aconsejable contar con personas que tengan
un nivel académico más alto.
En El Salvador, después de los acuerdos de paz, la nueva legislación
que rige el trabajo policial define tres rangos dentro de la Policía Nacional
Civil: el básico, el ejecutivo y el superior. En el nivel básico se encuentran
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los agentes, oficiales (cabos) y sargentos; el ejecutivo incluye al subinspector,
al inspector y al inspector jefe; y el nivel superior, al intendente, intendente
mayor y superintendente. Los requisitos para entrar a este rango consisten
en tener de dieciocho a veintiocho años de edad y haber terminado la es
cuela secundaria; para las posiciones ejecutivas, los aspirantes deben tener
menos de treinta años de edad y contar con grado de educación superior o
su equivalente. La legislación estipula que las posiciones superiores sólo las
pueden desempeñar aquéllos que ya hayan ocupado una posición ejecutiva
en la organización (CEPED-FESPAD 2000).
En el Reino Unido, al menos la mitad de los miembros que se encuen
tran en posiciones de mando tiene un grado universitario. En los Estados
Unidos, la educación promedio de los agentes de policía se elevó conside
rablemente entre 1 9 6 9 y 1 9 9 0 ; en 1 9 6 9 , el nivel educativo promedio era el
de bachiller, mientras que hacia 1 9 9 0 era de dos años de estudios universi
tarios (Bayley 1 9 9 4 , 8 5 ) . Los agentes de policía chilenos pasan por un pe
ríodo de formación de cuatro años, y aquéllos que llegan al rango de coro
nel deben tomar un curso adicional de dos años en la Academia Superior de
Estudios Policiales. El nivel educativo exigido al personal de la institución
también depende de la disponibilidad de candidatos, lo que a su vez está
sujeto a las condiciones de empleo que ésta pueda ofrecer. Por lo tanto, en
algunos momentos, la policía se tiene que conformar con lo mejor que puede encontrar, y no con lo que en realidad necesita. Cuando sea posible, el
reclutamiento también debería elegir entre un gran número de candidatos
de diferente origen social y cultural. Si el objetivo es introducir estrategias
policivas nuevas y novedosas, es conveniente contratar individuos sin pre
juicios o nociones preconcebidas con respecto al trabajo que se supone de
ben desempeñar.
Una consideración final se refiere a la calidad y el contenido de la ca
pacitación de los reclutas. Aunque este tema abarca mucho más de lo que se
alcanza a cubrir aquí, vale la pena hacer tres consideraciones: primero, mien
tras menor sea la escolaridad de los reclutas, mayor, más intensa y más larga
debe ser la capacitación académica dentro de la institución. Segundo, la
formación debe combinar la teoría (en especial el conocimiento legal) con
la aplicación a casos concretos y ejercicios prácticos. Se debe dar especial
énfasis al análisis de situaciones peligrosas en las que el policía debe recu
rrir a su buen juicio: detenciones, respuesta a ataques, etc. (Goldstein 1 9 7 7 ,
2 7 4 ) . Muchos abusos contra los derechos humanos y un número importan
te de expulsiones de la policía podrían evitarse con una capacitación ade-
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cuada en el uso de armas de mego y el control de situaciones que implican
la detención de sospechosos peligrosos. En tercer lugar, es importante que
la capacitación se aproxime tanto como sea posible a las experiencias con
cretas que los agentes tendrán que afrontar en realidad, lo cual significa
estar dispuestos a respetar los derechos de individuos que pueden ser vio
lentos y actuar con rapidez en momentos de mucha tensión. Sin esta pre
paración, los nuevos agentes se enfrentarán con una brecha inevitable entre
lo que se les enseñó y las realidades que encuentran en el curso de su
trabajo real. 7
Planeación e investigación policial
Un tercer aspecto del trabajo de la policía tiene que ver con el reconoci
miento de que un desempeño exitoso en el contexto social actual exige un
gran esfuerzo para anticipar los problemas y planear estrategias con las cua
les responder a ellos, realizar una evaluación diaria de los resultados y hacer
modificaciones en la organización cuando sean necesarias. La policía debe
dejar de ser una fuerza acostumbrada a realizar procedimientos rutinarios
preestablecidos y convertirse en una organización flexible, capaz de movili
zarse en función de objetivos, al conjugar los deberes tradicionales de la
aplicación de la ley, como la detención y el interrogatorio, con otras funcio
nes de servicio social, como la divulgación de información sobre la preven
ción de delitos, la organización de clubes para los jóvenes, etc.
La importancia de la investigación y la planeación en el manejo del
crimen es clara. Los agentes de policía deben contar con un conocimiento
profundo sobre la manera como se distribuyen las actividades criminales en
el espacio y el tiempo; han de tener una visión realista de patrones delictivos
que se encuentran en constante cambio y ser conscientes de diferencias
geográficas importantes. William Bratton, antiguo jefe de policía en la ciu
dad de Nueva York, resumió la manera como deben estructurarse las estra
tegias de acción con estas palabras (Bratton y Knobler 199 8, 224): determi
nar, día a día, dónde están ocurriendo los crímenes y a qué horas se cometen. Una vez se ha hecho un mapa a partir de estos datos, las unidades de
policía deben coordinar sus acciones en forma efectiva, para proporcionar
una respuesta rápida. Antes de llegar a cualquier lugar, es indispensable
conocer qué tácticas serán necesarias para confrontar la actividad criminal:
la investigación de crímenes cometidos, el despliegue de efectivos a gran
escala para reducir los delitos en un área específica o un programa de poli-
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cía comunitaria. El elemento final de esta estructura consiste en formular
una serie de preguntas que ayuden en el proceso de evaluación: ¿Las tácti
cas empleadas fueron efectivas? ¿ El comandante local coordinó las iniciati
vas con otros agentes? ¿Cómo cambian las estadísticas de los crímenes de
nunciados con la aplicación de algunas estrategias concretas?
La planeación tiene que desarrollarse en varias esferas, no sólo a nivel
central, y ha de incluir a todas las estaciones de policía. Es indudable que en
el mundo actual la descentralización es esencial para el trabajo policíaco.
Sin embargo, los comandantes locales se enfrentan, de manera inevitable,
con limitaciones críticas: carecen de autoridad para elegir su propio personal y se ven obligados a operar con un presupuesto sobre el cual no tienen
control. La descentralización de los procesos de planificación debería pro
ducir un enfoque más preciso para responder de manera efectiva tanto a las
necesidades locales como a las centrales. Uno de los efectos negativos de las
estrategias que se limitan a responder a los delitos después de que ya han
sido perpetrados es que los recursos humanos y materiales se distribuyen
únicamente en función del número de incidentes criminales ocurridos en
cada área de la ciudad (Beato 2 0 0 1 ) . Pero con un sistema informativo más
complejo, se hace posible identificar patrones que permiten establecer co
nexiones entre los incidentes criminales particulares. 8
En resumen, la reforma policial en los países industrializados combina
el énfasis en la adopción de técnicas de gestión que se orienten a enfrentar
nuevos retos sociales, con la preocupación por los derechos de los indivi
duos que puedan verse afectados por la acción de la policía. Este marco
teórico ha influido en algunos de los proyectos de reforma de la policía en
Latinoamérica y ha llevado a realizar mayores esfuerzos para manejar la
crisis de seguridad pública que ha caracterizado a la región en años recien
tes. Como se advertirá, la profundidad y la continuidad de estas reformas a
través del tiempo no siempre son claras.
R E F O R M A D E L A P O L I C Í A E N L A T I N O A M É R I C A
Aunque sin duda existen algunas similitudes en las actuales iniciativas de
reforma de varios países de la región, los contextos en los cuales han ocurri
do varían. En términos generales y en línea con el esquema sugerido aquí,
todas han intentado crear fuerzas policivas especializadas, o sea, indepen
dientes del control militar y guiadas por los principios de servicio público y
profesionalismo. Estos proyectos abarcan aspectos como el fortalecimiento
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de los mecanismos de vigilancia y la introducción de cambios en las prácti
cas de reclutamiento y en los programas de capacitación de las academias
de policía. Pero a pesar de estas semejanzas, las reformas presentan diferen
cias importantes.
Una de ellas tiene que ver con la naturaleza civil de las fuerzas de poli
cía creadas como resultado del proceso de cambio. En los países donde se
ha puesto fin a la guerra civil mediante un proceso de paz, como es el caso
de América Central, se ha producido una desmilitarización que ha llevado a
la creación de nuevos cuerpos de policía civil. En Suramérica, por el contra
rio, el carácter militar de los organismos de policía no se ha modificado.
Esto se debe en parte al hecho de que estas fuerzas solían ser poco más quesimples brazos del estamento militar y a que tenían una influencia mucho
mayor dentro de la estructura gubernamental, lo cual no sucedía con sus
contrapartes centroamericanas. Así, la policía colombiana continuaba in
formando al ministro de Defensa, tal como lo manda la ley 62 de 1993 ,
mientras la policía estatal militar del Brasil retuvo su carácter jerárquico y
vertical, consecuente con la estructura militar planteada en la Constitución
de 1988 .
En Suramérica, los esfuerzos de desmilitarización se han limitado al
reconocimiento del papel de la comunidad en la prevención del crimen, lo
que incluye un cierto grado de vigilancia ciudadana sobre las actividades de
la policía. Sin embargo, algunos estudios indican que tales programas no
han logrado resolver de manera exitosa una contradicción conceptual bási
ca: la autonomía de la policía para determinar cómo desplegar su personal,
de un lado, y el interés de las organizaciones comunales por vigilar o guiar
las actividades de la policía, del otro.
Otra diferencia entre los procesos de cambio se refiere a la dimensión
del papel que desempeña la comunidad internacional. Varias de las refor
mas que se están llevando a cabo en la actualidad han sido posibles gracias a
un componente importante de ayuda internacional. La Policía Nacional
Civil de El Salvador ha recibido recursos bilaterales y apoyo de varios paí
ses de Europa y Latinoamérica para la capacitación de sus miembros. Además de esto, la oficina de las Naciones Unidas para El Salvador ha vigilado
la ejecución del proyecto (Costa 1 9 9 9 ) .
En otros casos, el papel internacional ha sido menos visible. En Co
lombia, la reforma fue supervisada por oficiales de la policía que realizaron
un saneamiento en la institución. Estas iniciativas -que convirtieron al jefe
máximo de la policía colombiana en una figura nacional- recibieron respal-
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do, material y soporte técnico de los Estados Unidos, país interesado en
combatir el tráfico de drogas (Camacho Guizado 2000, 1 8 ) . El papel de la
cooperación internacional se ha considerado menos pronunciado en el caso
de la policía militar de Sao Paulo y de la policía de la provincia de Buenos
Aires, aunque en ambos puede advertirse la influencia de modelos interna
cionales de gestión, entre ellos, el uso de una policía de orientación comu
nitaria.
Por último, dentro de esta visión a vuelo de pájaro de las diferencias
entre las actuales reformas a la policía debe mencionarse el liderazgo que ha
animado los procesos. El proyecto colombiano ilustra un cambio diseñado
y ejecutado por los dirigentes de la entidad. Aunque tanto el gobierno co
lombiano como el estadounidense han apoyado el proceso -que se inició a
partir de una ley aprobada por el Congreso-, la principal responsabilidad
de su ejecución recayó sobre la dirección de la policía y, específicamente,
sobre el general Rosso José Serrano. Parece existir un consenso acerca de
que los cambios efectuados en la entidad fueron posibles gracias a la fuerza
y a las decisiones de sus directores (Camacho Guizado 2000, 18). Debido
en parte a la naturaleza jerárquica de la institución, las acciones emprendi
das por los mandos superiores han encontrado poca resistencia interna. Por
lo tanto, ha sido posible sanear la organización de muchos agentes acusados
de corrupción y otras actividades criminales.El caso de la policía de la provincia de Buenos Aires representa el ex
tremo contrario. Después de que un proceso inicial puesto en marcha en
1 9 9 6 empezará a perder fuerza, en 1 9 9 7 el gobernador Eduardo Duhalde
intervino para reorganizar este organismo. El plan, ejecutado por León
Arslanián, quien más tarde se convertiría en ministro de justicia y seguri
dad, fue formulado en su totalidad por funcionarios civiles. Aunque su par
ticipación fue mínima, la mayor resistencia no parecía provenir de la poli
cía sino de legisladores y políticos del partido del gobernador Duhalde, que
socavaron el apoyo con el que contaba el ministro para ejecutar la reforma
( Sa í n 1 9 9 9 , 3 6 , 3 7 ) .
Transformación del sistema de seguridad
de la Provincia de Buenos Aires
Entre 1 9 9 6 y 1 9 9 7 , dos factores propiciaron la decisión de intervenir en el
funcionamiento de la fuerza policial de la provincia de Buenos Aires. Por
un lado, se presentó un aumento considerable en la preocupación de los
r
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ciudadanos con respecto al crimen. Por otro, se comprobó la participación
de algunos miembros de la policía de Buenos Aires en el ataque a las insta
laciones de la comunidad judía A M I A , así como en el crimen contra José Luis
Cabezas, un reportero de los medios escritos (Saín 19 98 , 70).
La rama ejecutiva emprendió una intervención en la policía de la pro
vincia mediante la creación del Ministerio de Justicia y Seguridad, que
sería responsable de desmontar la estructura de la institución. Se despidió
a todos los mandos superiores y se retiraron más de trescientos superin
tendentes y oficiales de alto rango. La fuerza existente fue reemplazada
por dieciocho cuerpos departamentales de seguridad, una unidad de poli
cía investigativa y un servicio de veeduría de custodia y transporte de detenidos; se propuso además la conformación de una unidad municipal de
policía en las calles. Los cuerpos departamentales de policía de seguridad
debían funcionar de manera autónoma y mantener una activa relación
entre sí; su principal función consistiría en prevenir el crimen (Gobierno
de la Provincia de Buenos Aires 1 9 9 8 ) . Además de descentralizar el man
do, el proyecto buscaba desmantelar las redes de corrupción por medio de
un proceso de diferenciación funcional a través del establecimiento de
varias unidades que llevarían a cabo las funciones que antes realizaba un
solo ente.
Para garantizar la supervisión externa de la eficiencia y hacer un segui
miento al desempeño de la policía, se crearon consejos departamentales de
seguridad, compuestos por un representante de la Defensoría del Pueblo
de los diferentes municipios; un diputado de la asamblea provincial y un
senador provincial; dos jefes del departamento ejecutivo de los municipios
que conforman el distrito judicial; el fiscal judicial del distrito; un represen
tante de la asociación de abogados, así como integrantes de sindicatos, el
comercio y la Iglesia. La función de los consejos, establecida por la ley
provincial, consiste en vigilar y evaluar el desempeño y la actividad de las
fuerzas policiales de la provincia, obtener informes de los jefes de los orga
nismos recién creados y participar en la búsqueda de soluciones pacíficas a
los conflictos sociales.
Por otra parte, se planteó la conformación de foros de seguridad en los
barrios, integrados por organizaciones comunitarias no gubernamentales o
entidades reconocidas por su participación social. Estos intervendrían en la
evaluación del desempeño de los organismos de policía de la provincia y
podrían contribuir en la planeación de medidas destinadas a evitar las acti
vidades criminales y las acciones que pudieran alterar la seguridad pública.
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Por último, se estableció el cargo del defensor de seguridad municipal para
proteger los derechos individuales y colectivos frente a la acción u omisión,
de parte del gobierno, la policía o las empresas privadas que realizan activi
dades policíacas.9 Con relación a la supervisión interna de la conducta de la
policía, se creó una oficina para el control de la corrupción y abuso de las
funciones oficiales, integrado por un tribunal de ética y un auditor; este
último se encuentra bajo el mando del ministro de seguridad y se encarga
de investigar todas las denuncias de violaciones a la ética o de abusos come
tidos por el personal de la policía así como de presentar las acusaciones ante
esta corte.
El proceso de cambio fue gradual. La reglamentación de los mecanismos para la conformación de los foros municipales y vecinales de seguridad
sólo entró en vigor en enero de 1 9 9 9 . De acuerdo con la información ofi
cial, en abril de 1 9 9 9 únicamente 22 de los 1 3 4 municipios de la provincia
de Buenos Aires habían elegido defensores de seguridad, y sólo en 75 de
ellos se habían instalado los foros de seguridad. Según lo propuesto en la
reforma, también debía eliminarse la autoridad de la policía en la fase inves-
tigativa del proceso de justicia penal. Sin embargo, a pesar de haber entrado
en vigencia un nuevo código de procedimiento penal, los fiscales del go
bierno no pudieron asumir efectivamente esta tarea por falta de recursos
materiales y de personal (Saín 1 9 9 9 , 2 7 ) .
En realidad, el mayor obstáculo del proyecto fue que no tuvo ningún
efecto visible en la seguridad ciudadana. Tal vez fuera poco razonable espe
rar un éxito inmediato; sin embargo, cuando al comienzo de la campaña
electoral, el candidato peronista a la gobernación, Carlos Ruckauf, criticó
la administración del ministro Arslanián y expresó su oposición a la refor
ma policial iniciada en 1 9 9 7 , sosteniendo que exigía un respeto excesivo a
los derechos humanos, 10 Arslanián fue obligado a renunciar.
En 1 9 9 9 , Duhalde fue reemplazado en la gobernación por Ruckauf,
que insistió en darle un enfoque completamente diferente a la reforma,
pues el crimen continuaba en aumento. Ruckauf nombró como primer mi
nistro de seguridad a Aldo Rico, un antiguo coronel del ejército que habíaparticipado en uno de los intentos de golpe de Estado contra el gobierno
democrático. Una investigación realizada por los tribunales de San Isidro
mostró que, durante los primeros meses de la administración de Ruckauf,
el número de denuncias en las que se aducía maltrato de la policía contra
los jóvenes se había duplicado {Clarín de Buenos Aires, septiembre 28, 2000;
citado por Ward 2000 , 1 5 ) . El Centro de Estudios Legales y Sociales infor-
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tnó (2000) que en 1 9 9 9 la policía había sido responsable por 2 7 3 muertes
civiles, comparadas con 1 7 2 en 1 9 9 8 .
Ante la falta de una evaluación sistemática de las experiencias de parti
cipación pública, resulta difícil formular conclusiones sólidas con respecto
al impacto de la reforma en Buenos Aires. Sin embargo, parece cierto que,
dada la ausencia de una política gubernamental coherente para controlar
los abusos y la corrupción de la policía, la creación de esquemas participativos
no ha logrado aumentar la responsabilidad de la entidad frente a la pobla
ción. En efecto, desde que el proyecto se puso en marcha, la violencia ejer
cida por sus funcionarios ha aumentado. ¿Por qué se dio marcha atrás al
programa de reforma de la provincia? Podría haber un buen número derazones para tomar esta decisión, pero es muy probable que los factores
decisivos hayan sido el incremento en el crimen y la creencia del goberna
dor Ruckauf de que los ciudadanos de la provincia eran más tolerantes con
la violencia y corrupción de la policía que con la de la delincuencia común.
La reforma de la policía en Colombia
En febrero de 1 9 9 3 se publicó la noticia de la violación y asesinato de una
niña pequeña en una estación de policía de Bogotá. Este crimen hizo que la
credibilidad de la institución tocara fondo y desencadenó el proceso de re
forma de una institución que se consideraba corrupta, ineficaz y corroída
por el narcotráfico. El proyecto comenzó como resultado de una resolu
ción de Rafael Pardo -en aquel entonces ministro de defensa- que creaba
dos comisiones para investigar la situación y proponer un conjunto de me
didas para transformar a la policía. En 1 9 9 3 , el trabajo de estas dos comisio
nes se ratificó con la ley 62 .
A diferencia del caso argentino, la iniciativa de reestructuración fue
impulsada principalmente por la dirección de la entidad y no mediante la
intervención política. Hoy en día, los resultados se consideran altamente
positivos en términos generales; tanto los observadores internacionales como
la opinión pública nacional reflejan un aumento considerable en la confianza en la entidad (LaFranchi 1 9 9 8 ) . Sin embargo, aún quedan dudas acerca
de su eficiencia en el combate al crimen; existe la percepción de que un
porcentaje importante de recursos humanos y materiales que deberían de
dicarse a las investigaciones criminales, se destinan a la lucha antidrogas, la
cual recibe mayor cubrimiento de los medios y más atención internacional
(Llórente 1 9 9 9 , 4 5 4 - 5 7 ) .
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4«F R Ü H L I N G
Los intentos de cambio comenzaron con el nombramiento del general
Rosso José Serrano como jefe de la Policía Nacional en 1994 . Serrano ob
tuvo autorización del Congreso para retirar a agentes que, con base en evi
dencias convincentes, fueran sospechosos de estar comprometidos en acti
vidades corruptas; cerca de 7000 agentes de policía fueron destituidos. La
medida no sólo afectó a subordinados sino también a oficiales del más
alto nivel y, a diferencia de otras operaciones para atacar la corrupción,
era una operación creíble. El segundo paso consistía en cambiar la estruc
tura y la cultura de la entidad mediante la introducción de conceptos de
gestión propios de la cultura de los negocios. La Facultad de Administra
ción de la Universidad de los Andes colaboró con la policía en esta fase
del proyecto.
En 1 9 9 8 , el Plan Estratégico Institucional recomendó seis políticas
para la entidad: la participación de la comunidad; una nueva cultura de tra
bajo; el fortalecimiento de la capacidad operacional; el desarrollo gerencial;
un mayor énfasis en el conocimiento así como un manejo efectivo del siste
ma administrativo. A partir de estas políticas, se definieron unos propósitos
y tareas estratégicas para cada división de la policía. Para estimular la crea
tividad, se creó una estructura menos jerárquica y concentrada, compuesta
por tres niveles: entidades gubernamentales, entidades de apoyo y organis
mos de consulta -entre los cuales se incluía la Oficina del Inspector General, encargada de desarrollar índices para la evaluación del plan estratégico-
y entes ejecutivos, que realizan las tareas necesarias para la ejecución de la
reforma (Policía Nacional n.d., 4 0 - 4 1 ) .
El discurso predominante en relación con este proceso de reorganiza
ción busca incrementar la capacidad administrativa de los funcionarios y
obtener una mejora sustancial en el manejo de los recursos; incluye además
un componente de colaboración de la comunidad que se refleja en varios
elementos, entre ellos la "consulta a la ciudadanía, que debe ser la base para
el nuevo servicio de policía; la creación de canales nuevos y expeditos de
comunicación para quejas y reclamos, incluida la provisión de líneas de ser
vicio al cliente, y, por último, la creación de los así llamados consorcios
ciudadanos para el cambio, grupos de trabajo interdisciplinario dirigidos
por la Policía Nacional que buscan, entre otras cosas, desarrollar fórmulas
para fomentar condiciones en las que todos puedan vivir en paz en comuni
dad" (Policía Nacional n.d., 1 6 - 1 7 ) . Un ejemplo de esto último es "el Plan
Dorado", que reúne a los encargados de prestar servicios públicos y priva
dos en el Aeropuerto Internacional El Dorado.
I
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La transformación de la policía colombiana ha tenido un efecto clara
mente positivo en cuanto a la confianza pública en la institución; sin em
bargo, aún es necesaria una evaluación más minuciosa sobre la manera como
ésta ha afectado a la comunidad, lo mismo que sobre su incidencia en las
tasas de criminalidad. La vigilancia que la sociedad ejerce sobre las políticas
policiales es débil (Llórente 1 9 9 9 , 4 5 9 - 6 5 ) y existe un vacío de información
al respecto. En el caso colombiano, la presencia del conflicto armado inter
no impone dificultades especiales que no enfrentan las fuerzas de policía de
otros países de la región. En muchos pueblos y pequeñas ciudades donde la
guerrilla representa una amenaza, la policía funciona como una fuerza mili
tar, situación que exige de los agentes una actitud diametralmente opuestaal sentido de cooperación mutua con la ciudadanía que debe prevalecer en
el trabajo policial (Camacho Guizado 2000, 22).
El plan de policía de orientación comunitaria de Sao Paulo
En el Brasil, el aumento del crimen y la violencia, así como la muerte de
civiles por parte de la policía en varios estados, han presionado al gobierno
federal y a las autoridades estatales a poner en marcha nuevas políticas de
seguridad que sean menos punitivas. En estados como Espirito Santo, Mi
nas Gerais, Para y Rio Grande do Sul han surgido nuevas experiencias con
proyectos de policía de orientación comunitaria, pero tal vez el más antiguo
y mejor estudiado sea el programa ejecutado en el estado de Sao Paulo.
Al igual que en los demás estados brasileños, la policía militar de Sao
Paulo es una fuerza auxiliar del ejército que desarrolla acciones policiales
preventivas y está reglamentada tanto en su organización como en sus fun
ciones por el Ministerio de Defensa. Entre las décadas de 1 9 8 0 y 1990 , el
estado de Sao Paulo experimentó, como todas las otras regiones del país,
un aumento gigantesco en el crimen. De acuerdo con datos del Ministerio
de Salud, el número de muertes por homicidio o heridas infligidas
intencionalmente pasó de 3 . 4 5 2 en 1 9 8 0 a 1 2 . 3 5 0 en 19 9 6 , y la tasa de
homicidios llegó a 36 .20 por cada 100.000 habitantes. Este crecimientoestuvo acompañado de una dramática elevación en los casos de robo. El
fracaso de la policía para enfrentar esta situación se reflejó en varias áreas.
Por un lado, se presentaron varios incidentes de violencia policial que reci
bieron gran cubrimiento de los medios de comunicación. Durante 1995,
618 civiles fueron muertos por la policía militar en el estado de Sao Paulo.
De otro lado, las encuestas indicaron que la población consideraba que la
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institución era ineficiente y temía involucrarse con sus fuerzas; en efecto,
sólo 33 por ciento de los crímenes eran denunciados (Mesquita Neto 1 9 9 8 ,
2 2 - 2 3 ) .
El 10 de diciembre de 1 9 9 7 , el comandante superior de la policía mili
tar adoptó oficialmente el concepto de policía de orientación comunitaria
como filosofía institucional y estrategia operativa. En Sao Paulo, el orga
nismo responsable de ejecutar la mayoría de estos programas es la Comi
sión de Consulta para la Implementación de la Policía Comunitaria. La
comisión no tiene un número fijo de miembros; en agosto de 1 9 9 8 contaba
con representantes de las organizaciones de derechos humanos, de los con
sejos comunales, la federación de industriales y los consejos del sector comercial, entre otros. Dentro de la comisión se discutía sobre los problemas
de seguridad pública y se intentaban establecer las prioridades e identificar
soluciones. Esto llevó a que se definieran un conjunto de propósitos y obje
tivos para la policía, entre los cuales se incluía el énfasis en los valores de
mocráticos y el respeto por los derechos humanos, que nunca habían for
mado parte de la doctrina de la policía militar. Los objetivos de la comisión
consistían en implementar el modelo de policía de orientación comunitaria
como estrategia de organización de la policía militar; elevar la calidad de la
instrucción y capacitación de los policías; mejorar los sistemas de recluta
miento y promoción; integrar la policía con otras entidades públicas y me
jorar las condiciones y los derechos de los empleados de la institución
(Mesquita Neto 1 9 9 8 , 4 8 ) .
Para participar en el programa se escogieron 41 compañías de policía
militar, entre las cuales se encontraban patrullas, mujeres oficiales de poli
cía, agentes de tráfico, funcionarios ferroviarios, policías forestales y bom
beros. Los comandantes de compañía escogieron los barrios en los que se
ejecutaría el programa. El número de compañías incluidas en el proyecto
fue creciendo poco a poco, y para agosto de 1 9 9 8 ya había 7 . 2 6 9 agentes
que estaban comprometidos en trabajos de base comunitaria. Dentro de la
policía, la ejecución del proyecto estuvo a cargo del departamento de poli
cía de orientación comunitaria de la Policía Militar de Sao Paulo (Smulovitz2000, 21) .
El nuevo plan de acción se tradujo en un mayor patrullaje en las áreas
seleccionadas y en el establecimiento de puestos permanentes de vigilancia
policial que funcionaban veinticuatro horas al día. También se emprendie
ron proyectos para mejorar la seguridad en las escuelas y reducir el abuso
de las drogas. Para proporcionarles a los agentes capacitación en las activi-
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dades de la policía comunitaria, se ofrecieron cursos sobre el tema, a los
cuales asistieron 1 6 . 9 6 3 funcionarios durante el primer semestre de 1 9 9 8
(Mesquita Neto 1 9 9 8 , 6 6 ) .
Aunque esta iniciativa goza de una percepción positiva, el éxito de los
proyectos de base comunitaria depende del cambio en la estructura de mando
y de organización de la policía; hace falta lograr una mayor descentraliza
ción y acortar la distancia entre las diferentes posiciones jerárquicas para
crear una relación más horizontal entre sus miembros, que necesitan incor
porar valores culturales y profesionales más democráticos (Mesquita Neto
1998, 89). Otra fuente de resistencia a la ejecución del modelo parte de la
convicción de muchos agentes de policía de que el programa puedesuspenderse con la llegada de una nueva administración al poder, tal como
ha sucedido en otros estados del Brasil (Smulovitz 2000 , 25) .
Los datos sobre el efecto del programa en la violencia policial aún no
son concluyentes. Justo antes de la ejecución de los proyectos de orienta
ción comunitaria, el número de civiles muertos por la policía en confronta
ción en las calles había empezado a descender como resultado de un pro
grama que vigilaba, reeducaba y proporcionaba ayuda psicológica a los agen
tes involucrados en situaciones de alto riesgo (Cano 2 0 0 1 ) . Sin embargo,
esta forma de violencia ha aumentado recientemente. En 1 9 9 7 , la policía
mató a 46 6 civiles, número que se elevó a 5 4 6 en 1 9 9 8 y a 6 4 7 en 1 9 9 9
(Mesquita Neto 2000; citado en Smulovitz 2000, 24). No obstante, los in
vestigadores sobre el tema creen que el nivel de violencia de la policía es
menor que a comienzos de la década de 1 9 9 0 (Smulovitz 2000, 24).
El impacto del proyecto sobre el crimen tampoco es muy claro. Según
el Departamento de Policía Comunitaria, las tasas de crimen han bajado en
las áreas donde el programa ha sido bien ejecutado, tales como en el barrio
Jardim Angela. Sin embargo, los datos compilados por la Secretaría de Se
guridad Pública del Gobierno de Sao Paulo mostraron que entre 1 9 9 6 y
1999 la tasa de homicidios en ese vecindario subió un 23 por ciento
(Smulovitz 2000, 24).
Tanto el diseño como la ejecución de esta iniciativa exigieron la participación de un gran número de comités con integrantes de diferentes orí
genes sociales. Se estableció un comité asesor para la creación de la policía
de orientación comunitaria dedicado a dialogar con la policía, para evaluar
los problemas que surgían durante su ejecución. Aunque la creación de este
comité ciertamente fue un logro, las relaciones entre los miembros civiles y
los funcionarios de la entidad fueron difíciles (Mesquita Neto 2000 , 69-
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7 1 ) . En sus reuniones, la policía tomaba nota de los problemas, pero muy
rara vez hubo un seguimiento riguroso de las medidas adoptadas para re
solverlos.
Los consejos comunitarios de seguridad -establecidos por un decreto
del gobierno estatal- son autónomos en sus objetivos y operaciones, se en
cuentran mensualmente y envían las minutas de sus reuniones a la oficina
del coordinador de los consejos de seguridad pública, una agencia de la
Secretaría de Seguridad del Estado. Aunque representa un primer paso en
el camino hacia la vigilancia ciudadana, el diálogo entre la policía y los ciu
dadanos en estos consejos no parece muy productivo. Las mesas de trabajo
han funcionado más como un espacio para exponer las denuncias indivi
duales y las exigencias a la policía que como un mecanismo para resolver
problemas colectivos. El uso de los consejos con propósitos políticos y la
falta de interés y capacitación, tanto de la policía como de los participantes
civiles, también ha sido un impedimento para su progreso (Mesquita Neto
2000, 7 1 - 7 4 ) .
Por otra parte, la participación de la ciudadanía en el proceso fue un
poco débil. Mientras la asistencia de agentes de policía aumentaba, la pro
porción de ciudadanos participantes en las reuniones de la Comisión de
Consulta para la Implementación de la Policía Comunitaria declinó con eltiempo. El Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Pre
vención del Crimen y el Tratamiento del Delincuente, con sede en Sao
Paulo, condujo hace poco una investigación en 46 barrios para evaluar los
resultados del programa de orientación comunitaria; veintitrés de estos ba
rrios habían participado en el proyecto y sus datos se compararon con los
recolectados en los otros veintitrés que no habían sido cubiertos por el plan.
Al parecer, el programa produjo un aumento en la percepción de seguridad
entre los encuestados que sabían que éste se estaba llevando a cabo en su
barrio.
La experiencia de Sao Paulo evidencia el compromiso con el cambio
por parte del mando de la policía y del gobierno estatal. Uno de sus objeti
vos se refiere a la reducción de los niveles de violencia policial, no sólo
mediante el aumento de la responsabilidad de los agentes en las calles sino
también a través de programas de reeducación para aquéllos que participan
en confrontaciones violentas. No se conocen las causas del incremento en
el número de civiles muertos por la policía en años recientes. Una explica
ción puede ser que la policía de orientación comunitaria es un proyecto
piloto que no incluye a toda la fuerza policial; más importante aún, esta
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iniciativa no se está ejecutando en las áreas más peligrosas del estado, dado
que los favelados desconfían de la policía. Otra razón es que la idea de una
policía de orientación ciudadana no es apoyada por algunos miembros de la
policía, que consideran que se necesitan medidas más fuertes para enfrentar
a los delincuentes.
Aunque su impacto sobre el crimen no es del todo claro, parece que la
policía de orientación comunitaria no logrará el objetivo de reducir los de
litos por sí sola, pues la policía también debe mejorar los sistemas de admi
nistración y análisis criminal para desplegar sus fuerzas (Beato 2 0 0 1 ) . En
Sao Paulo, lo mismo que en otros estados del Brasil, las experiencias con la
participación de la ciudadanía han sido promisorias, pero persisten las dificultades para involucrar a la comunidad y, ante todo, no se sabe si esta ex
periencia ha tenido un impacto progresivo o regresivo, pues los empresa
rios estuvieron más interesados en participar que los residentes de las ba
rrios pobres.
El Plan Cuadrante en Chile
El caso de Chile es interesante, debido a que las condiciones de este país
son muy diferentes a las de la Argentina, el Brasil y Colombia. Los Carabi
neros, la fuerza policial militarizada, gozan de apoyo popular porque son
vistos como un grupo que en buena medida está libre de corrupción y esdisciplinado. Sin embargo, han sido criticados por ser cerrados, centrados
en la corporación, autónomos y poco dispuestos a rendir cuentas ante las
autoridades civiles. Los Carabineros anunciaron hace poco que están reali
zando una serie de cambios institucionales que buscan poner más policías
en las calles, reubicarlos en diferentes sectores de patrullaje de acuerdo con
ciertas variables cuantificables, establecer indicadores de desempeño para
evaluar a cada miembro de la institución y fortalecer las relaciones con la
comunidad. Aunque este plan todavía se encuentra en su etapa preliminar y
aún no ha sido evaluado, constituye un cambio radical con respecto a la
falta de interés en la participación social que la entidad había mostrado en
el pasado (Frühling 1 9 9 8 ) .
La base para la reforma es el Plan Cuadrante, que intenta responder a
dos dilemas a los que la institución había estado enfrentada en los últimos
años: las llamadas cada vez más numerosas para pedir el servicio en áreas
urbanas y un desequilibrio desfavorable entre los agentes y los recursos
asignados a los municipios ricos y pobres (Ward 2000, 20). El plan define
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los sectores de patrullaje basado en la composición de la población, las tasas
de crímenes y las exigencias de servicios de policía. A cada cuadrante, o
sector, se le asigna un nivel de patrulla de acuerdo con una clasificación que
determina su situación de riesgo. Aunque en realidad no se trata de un
programa de policía de orientación comunitaria, ha sido complementado
por otros anuncios que buscan involucrar a la comunidad en las iniciativas
de prevención del crimen. Se creó, por ejemplo, una oficina de relaciones
comunitarias y análisis del crimen para coordinar operaciones que respon
dan a las demandas, denuncias y sugerencias del público." Los expertos
consideran que el plan es un importante paso inicial hacia el reconocimien
to del papel de la comunidad en la prevención del delito. Sin embargo, esto
no significa que la policía esté pasando de ser una institución destinada a la
aplicación de la ley para convertirse en un proveedor de servicios; es más,
aspectos como los controles disciplinarios internos, la organización y la
doctrina de la entidad se han mantenido básicamente intactos.
Los cambios en el cuerpo de los Carabineros coinciden con los esfuer
zos del gobierno central que hace pocos años promovió la organización de
comités vecinales de seguridad ciudadana en Santiago de Chile. Desde 199 7 ,
estos comités han recibido ayuda y capacitación de la División de Organi
zaciones Sociales de la Secretaría General del Ministerio de Gobierno. El
número de comités que se han formado no está claro. Hacia el final de1 9 9 8 , existían 2 6 1 , aunque el nivel de intensidad de su trabajo presentaba
grandes diferencias (Sandoval 2 0 0 1 ) . Los datos más recientes fijan su nú
mero en setenta en toda Santiago (Smulovitz 200, 34) . De acuerdo con la
información existente, sus integrantes son principalmente mujeres ( 5 7 . 1
por ciento) que no trabajan fuera del hogar y que por lo general ya partici
paban en otros grupos vecinales, religiosos o políticos (Jordán y Sotomayor
2000) . Sus actividades incluyen el patrullaje de las calles, la organización de
grupos deportivos para los jóvenes y la coordinación de acciones para pre
sionar al municipio con el fin de conseguir mejor iluminación en las calles y
la recolección de basuras.
El éxito de la mayor parte de estas organizaciones depende de que
establezcan relaciones estrechas con la municipalidad y los Carabineros.
Sin embargo, la realidad es diferente en cada comunidad y depende mucho
de quiénes estén a cargo de ambas estructuras; algunos grupos tienen exce
lentes vínculos con sus municipios y otros no. La relación con los Carabi
neros también varía bastante; los comités de ciertos municipios desconfían
de los rangos inferiores, pues temen que puedan estar involucrados en el
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encubrimiento del tráfico de drogas callejero. Los participantes de los co
mités no son necesariamente partidarios de las soluciones pacíficas; mu
chos de los entrevistados expresaron que la única manera de tratar a los
criminales era unirse con otros ciudadanos para castigarlos (Jordán y
Sotomayor 2000, 52) . Sin embargo, se han reportado muy pocos incidentes
de justicia privada.
En agosto de 2000, el gobierno lanzó una nueva propuesta que busca
institucionalizar la participación social en la prevención del crimen. El nue
vo programa del "Plan Comuna Segura: Compromiso Cien" apunta a crearconsejos de seguridad en todos los municipios, entre cuyos miembros se
incluyan el alcalde, representantes de los Carabineros y de la policía
investigativa, así como delegados de otras organizaciones comunales. Esta
blecidos por la ley, estos consejos determinarían las políticas de seguridad
en el nivel local y financiarían proyectos de seguridad presentados por los
comités vecinales de seguridad. El gobierno aportaría los recursos a los
municipios más afectados por el crimen que carezcan de condiciones eco
nómicas suficientes.
La experiencia de Santiago es demasiado reciente y aún no ha sido
analizada con rigurosidad. El número de participantes de los comités veci
nales es demasiado pequeño para que se esperen cambios importantes. Lareforma de la policía la decidieron los mismos Carabineros y, por ahora, no
se tienen evidencias de que sus patrones de responsabilidad hayan cambia
do de manera significativa a partir del aumento de la participación social.
Tanto el Plan Cuadrante como el desarrollo del compromiso de la ciudada
nía en la prevención del crimen pueden aumentar con el tiempo el control
democrático de la policía. Sin embargo, hasta ahora no parece que ese sea el
caso.
C O N C L U S I O N E S
A comienzos de la década de 1 9 9 0 , las fuerzas policiales de Latinoamérica
adolecían de deficiencias serias en el cumplimiento de sus funciones como
organismos públicos, especializados y profesionales. La llegada de los regí
menes democráticos enfrentados con una mayor inseguridad ha agudizado
estos problemas.
La mayor parte de las reformas analizadas aquí hacen hincapié en nue
vos modelos administrativos descentralizados, que incorporan criterios de
calidad más amplios; esto ha resultado en esfuerzos que buscan hacer más
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F R Ü H L I N G
flexibles a los cuerpos de policía y promover la iniciativa personal más que
el cumplimiento de un conjunto de reglas rígidas. Las entidades policiales -
bajo la influencia de experiencias a nivel internacional- insisten ahora en la
planeación y están estableciendo indicadores para medir su efectividad. Un
ejemplo interesante a este respecto es el anuncio hecho por la policía chile
na de que el desempeño de los agentes sería evaluado diariamente, median
te indicadores creados para tal propósito. 12
Parte del proceso de reforma descrito supone un diálogo continuo
con la comunidad, lo cual plantea la necesidad de que esta última se com
prometa en el manejo de las políticas de seguridad. Sin embargo, aunque
en casos como el de Sao Paulo esta participación está contemplada comoparte integral de los proyectos de cambio, en otros sólo desempeña un
papel secundario, como ocurre en Buenos Aires, donde el énfasis recae
sobre el desmantelamiento de las redes criminales que existen en la poli
cía de la provincia. Por último, particularmente en el caso de la provincia
de Buenos Aires, otro elemento de la reforma es la incorporación de nue
vas instituciones para garantizar una mejor supervisión interna y externa
de las actividades de la policía. Cuando la reforma también implica la
ejecución de un programa de policía de orientación comunitaria, suelen
formarse organizaciones de base para vigilar y evaluar el trabajo del cuer
po policial.
Existen pocos estudios que ofrezcan un análisis objetivo y riguroso
que evalúe hasta qué punto se han cumplido los propósitos oficiales de la
reforma; además, los trabajos se basan en informaciones limitadas. En la
mayoría de los programas a los que nos referimos, los objetivos sólo se
plantean dentro de la institución, y ni éstos, ni la metodología empleada
para sus evaluaciones internas son publicados, así como tampoco se dan a
conocer al público los resultados de tales evaluaciones. Ello hace imposible
determinar hasta dónde se han ejecutado los cambios o el impacto que han
tenido.
La implementación de nuevas estrategias que acercan la policía a la
población podría traer cambios positivos a la entidad y a la reducción de laviolencia. El caso de Sao Paulo muestra que estas medidas efectivamente
mejoran la imagen de la policía. Al comenzar el proceso de reforma, pue
den identificarse dos fuentes principales de resistencia. La primera provie
ne de la misma policía y sus agentes, ya que muchos la ven como una estra
tegia "suave" contra el crimen, y otros pueden sentir que el enfoque cam
biará tan pronto llegue al poder un nuevo gobierno. Esta resistencia interna
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parece haber puesto fin a los intentos iniciales de reforma de la policía du
rante 1996 en la provincia de Buenos Aires (Saín 19 99 , 8).
La segunda fuente de resistencia a las reformas proviene de los políti
cos conservadores, siempre interesados en introducir propuestas más seve
ras de ley y orden para controlar la violencia. Es así como algunos de los
programas de policía de orientación comunitar ia del Brasil han dejado de
funcionar debido a cambios políticos adoptados por gobernadores que
tienen una posición de mano dura en materia de orden público y sienten
poca preocupación por los asuntos democráticos. Esto fue lo que ocurrió
en 1995 en Rio de Janeiro y que dio como resultado un aumento en elnúmero de civiles muertos por la policía (Cano 2001) . Pero es esencial
que los cambios tengan impacto sobre los índices del crimen y sobre el
temor que los ciudadanos sienten frente al mismo. Sin embargo, esto tam
bién requerirá una mejor aplicación del análisis criminalístico y un em
pleo generalizado de técnicas de solución de casos, lo cual no se ha dado
hasta ahora.
La crisis que enfrentan las fuerzas policiales latinoamericanas es real
mente seria. Las reformas actuales proponen modelos de gestión más de
mocráticos y respetuosos de los derechos de los individuos. Ellas constitu
yen una nueva dinámica y representan el abandono gradual del paradigma
tradicional de la organización y de las actividades de la policía en la región.Este potencial puede ser fructífero, o puede fracasar si no logra producir
resultados contundentes. Una vigilancia apropiada del proceso y una docu
mentación cuidadosa de las estrategias que se sigan pueden contribuir de
manera importante a las experiencias futuras. También es vital que otras
organizaciones, por fuera de las fuerzas policiales, se involucren en el pro
ceso a través de programas de discusión y evaluación, para garantizar que
los resultados de las investigaciones se difundan y contribuyan a la formu
lación de una política de seguridad pública en la región.
N O T A S
1 El proyecto A C T I V A de la Organización Panamericana de la Salud encontró que 15.6 por
ciento de la población de Santiago de Chile, 18.1 por ciento en San Salvador, 25.1 por ciento
en Cali, 27.6 por ciento en Caracas y 28.7 en Rio de Janeiro consideraban que la eficiencia de
la policía era pobre o muy pobre. En 1996 , una encuesta hecha por A D I M A R K en Chile mostró
r
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un alto grado de apoyo (70 por ciento) al director general de la policía y al director general de
la policía investigativa en su lucha contra el crimen. Ver también Naciones Unidas (1999), que
compara los resultados de las encuestas de victimización hechas en diferentes regiones del
mundo. Los resultados muestran que en Latinoamérica las tasas de denuncias de crímenes a la
policía son más bajas que en otras regiones del mundo.
2 Una encuesta de El Mercurio y dieciséis periódicos más en los Estados Unidos y
Latinoamérica encontró que el 81 por ciento de los encuestados en los Estados Unidos tenían
mucha o alguna confianza en la policía, mientras en Chile ésta era sólo del 38 por ciento. En
general, en los quince países de Latinoamérica incluidos en la encuesta, la confianza promedio
en la policía no fue más del 28 por ciento. Ver "Espejo de las Américas" en El Mercurio, sección
de Economía y Negoc ios, abril 1 6, 1998, pp. 8 y 9.
3 Una excepción es Honduras, donde la fuerza de seguridad pública fue separada de las
fuerzas armadas por medio de un proceso de reforma esencialmente interno, aunque recurrió
al consejo de los gobiernos de España y los Estados Unidos (Foro Ciudadano 2000).
4 Costa 1999; Garst 1997; Coalición Nacional por los Derechos de Haití 1998; Neild
199 5; Serrano 199 7; Riedmann 1996; Byrne, Stanley y Gars t 2000; Camacho Guizado 2000;
Saín, 1999; Llórente 1999; Glebbeek 2000; Ward 2000; Smulovitz 2000; Kahn 2000.
5 El concepto de financiación pública mayoritaria se usa debido al aumento de las fuentes
y recursos del sector privado que reciben las fuerzas policiales. Algunos ejemplos son las con
tribuciones que hacen las grandes compañías para la construcción de estaciones de policía, la
contratación de agentes de policía como guardias privados hecha por los municipios dentro dela ciudad de Lima (Rivera Paz 1998, 6-7), y el pago a guardias de la policía en conciertos y
eventos deportivos.
6 En años recientes, se ha vuelto cada vez más frecuente la vigilancia externa de la efec
tividad de la policía. En países de habla inglesa, la evaluación externa de la efectividad de pro
gramas específicos, así como la de la efectividad de la policía en general, se dan de manera
regular y frecuente. El primer tipo de evaluación mide la relación costo-beneficio del proyec
to, mientras que la evaluación general examina los procesos y el impacto de sus acciones
(Barrientos 2000).
7 El modelo británico parece ser excelente. En él, el estudiante que aspira al cargo de
agente de policía recibe capacitación durante varios meses, seguida por tres meses en la esta
ción de policía bajo la tutela de un agente experimentado. Al concluir este período de experien
cia práctica, el estudiante regresa a la academia, para graduarse. Durante esta etapa final, pue
de discutir la experiencia de campo con sus profesores, incluyendo las diferencias entre el
entrenamiento teórico recibido y la realidad del trabajo.
8 El crimen no se distribuye de manera aleatoria o difusa en una ciudad. La concentra
ción del crimen en el centro ocurre en un "horario" diferente de aquél de las áreas residencia
les. Algunos tipos de crímenes contra la propiedad, tales como los robos a las residencias o a los
f
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negocios, ocurren a horas bastante predecibles del día. La concentración de trabajadores y
visitantes en un área también tienden a seguir un horario dado y ofrecen la oportunidad de que
se cometan robos.
' Para una mejor comprensión del papel del defensor de seguridad pública, resulta de
particular interés "El defensor de seguridad", Milenio, verano de 1998, pp. 99-122.
10 Ver "Renuncia del Ministro de Seguridad y Justicia de Buenos Aires: Cambio de rum
bo en la reforma policial", Policía y Sociedad Democrática, no. 5, 1999, pp. 6-7.
11 "Nueva Estrategia: Carabineros crea oficina que prioriza denuncias vecinales", El
Mercurio (Santiago de Chile), Febrero 21 , 2001, p. Ci .
12 "Por primera vez los Carabineros serán evaluados a diario por su desempeño" La Se
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3EL CONTROL DE LA MALA CONDUCTA
DE LA POLICÍA EN AMÉRICA
Por
Paul Chevigny
Dos miembros del escuadrón contra el vicio detienen a una mujer acusada
de ofrecerse en prostitución a un desconocido por quince dólares. Su con
dición social y su situación financiera hacen que el cargo sea completamen
te inverosímil. Después de allanar su apartamento, los agentes de policía la
interrogan durante 45 minutos sobre su estado económico, antes de con
ducirla a la estación de policía... La llevan a la estación... y allí le impiden
usar el teléfono hasta que llega a un arreglo con John Steiner, un fiador
profesional, para que la dejen en libertad bajo fianza. Antes de aceptar ser
su garante, Steiner le quita las joyas y las manda avaluar. Una vez termina
dos los trámites necesarios para liberar a la mujer bajo fianza, Steiner
afirma: "Nosotros arreglamos casos como éstos todo el tiempo. Sin im
portar lo inocente que uno sea, va a verse en un lío y puede acabar en la
cárcel porque todos trabajan en equipo y (los jueces) van a confiar enellos".
El día del juicio, el fiador la vuelve a llamar, la lleva al juzgado y por el
camino le informa: "Lo vamos a arreglar, no se preocupe. Todo se va a
solucionar... No se ponga nerviosa ni diga nada".
En ningún momento le informaron que la representaría un abogado,
pero cuando llamaron su caso a juicio, un hombre que estaba presente
le hizo algunas preguntas al policía después de que el fiscal del distrito
había terminado su interrogatorio... Lo único que ella sabe es que todas las personas del caso insistían en que guardara silencio y que cuan
do el agente terminó de dar su testimonio, le dijeron que ya podía irse
a casa... El asistente del fiscal del distrito... testificó que al concluir el
caso había recibido una suma de dinero por parte del abogado de la
defensa. (Tomado de Samuel Seabury, In the Matter of the Investigation
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I C H E V I G N Y
of the Departments of the Government of the City of New York (Seabury
Report, 1932) [En el caso de la investigación del Departamento de
Gobierno de la Ciudad de Nueva York (informe Seabury)] en Chin
1 9 9 7 , vol. 3 , 2 1 - 2 3 . )
I N T R O D U C C I Ó N :
E L A B U S O P O L I C I A L Y E L S I S T E M A D E J U S T I C I A
El caso citado ocurrió en Manhattan hace unos setenta años. El goberna
dor de Nueva York de la época, Franklin Roosevelt, y los jueces de los tri
bunales de apelación habían designado en 1 9 3 0 al juez Samuel Seabury
para que investigara la corrupción en los juzgados penales inferiores de la
ciudad. Seabury descubrió una conspiración de corrupción de justicia que
involucraba a jueces, abogados, garantes de fianzas, políticos y empleados
de la policía, asi como a figuras del bajo mundo y la sacó a la luz en un
informe de 1 9 3 2 en el que citaba muchos ejemplos como éste. Su docu
mento hacía parte de un conjunto de seis informes que reportaban escánda
los de la policía de Nueva York ocurridos entre 1 8 9 4 y 199 4.
De estas seis investigaciones, la más exitosa fue la de Seabury, a pesar
de que ofrecía pocas recomendaciones específicas para la policía. En lugarde esto, sugería que se reorganizaran los juzgados inferiores, se nombraran
nuevos jueces y se reformara el sistema de fianzas; también proponía ofre
cer un sistema oficial de defensa a los acusados de escasos recursos, para
evitar que recurrieran a los abogados que rondaban los juzgados. La situa
ción política era tal, que los tribunales inferiores estaban totalmente des
acreditados, y gracias a ello, el gobernador y los jueces superiores lograron
sacar estas reformas adelante. Como resultado, el sistema de resolución de
casos en los juzgados prácticamente desapareció y la estrategia de golpear y
forzar a los sospechosos a fin de extraerles confesiones entró en un largo
proceso, hasta quedar casi extinta treinta años después.
La experiencia de la investigación Seabury muestra que los abusos dela policía contra los sospechosos pueden adoptar la forma de cargos falsos,
de maltrato, o de ambos; a la vez, revela que pueden tener conexión con
actos de corrupción dentro de la institución. Sin embargo, la lección más
importante del informe Seabury es que resulta prácticamente imposible
controlar los abusos de la policía si el sistema penal judicial, como un todo,
los tolera y estimula. Si los fiscales y los jueces esperan recibir sobornos y
pasar por alto la brutalidad de la policía, quiere decir que confían en la
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E L C O N T R O L D E L A M A L A C O N D U C T A D E L A P O L I C Í A E N A M É R I C A6 5
participación de esta última; por lo tanto, sería hipócrita centrar la crítica
sobre los funcionarios policiales. Por el contrario, si el sistema de justicia
penal asumiera una posición estricta frente a los abusos de la policía -si, por
ejemplo, los juzgados trataran de manera consistente de excluir las confe
siones obtenidas mediante coerción-, la incidencia de tales abusos dismi
nuiría.
Aunque las reformas posteriores a la investigación Seabury produje
ron una mejora sustancial en el sistema penal de la ciudad de Nueva York,
ese patrón de conducta aún no ha desaparecido. Las prácticas violentas de
los policías y la corrupción persisten en ésta y otras ciudades de los EstadosUnidos, así como en distintos lugares del continente. Una razón que expli
ca su continuidad es que ni la población ni los políticos están completa
mente seguros de que los abusos sean malos. Es importante tratar de com
prender la ambivalencia política con respecto a la conducta violenta de la
policía. Debemos analizar con claridad los problemas que crea el abuso de
la policía tanto para la seguridad ciudadana como para la consolidación de
la democracia, si queremos hablar de su control.
La primera parte de este capítulo se refiere brevemente a la manera
como la corrupción y la violencia se relacionan con la sensación de seguri
dad de los ciudadanos. La segunda examina las alternativas para el control
de la violencia de la policía en el continente, a la vez que considera lasfunciones y deberes del gobierno central; luego, se centra en la Asamblea
legislativa, los tribunales y, de una manera más amplia, en los sistemas de
veeduría y disciplina. Con relación a este último aspecto, aborda la respon
sabilidad penal y civil del personal de la policía y del Estado en los casos de
abusos de la autoridad policial; igualmente, habla sobre los problemas de la
reglamentación administrativa dentro de la institución, de otros organis
mos del gobierno y de instancias por fuera a ellos. Por último, el ensayo
analiza rápidamente los controles ejercidos por las instituciones internacio
nales.
A B U S O D E L A P O L I C Í A Y S E G U R I D A D C I U D A D A N A
Aunque la corrupción es el abuso de la policía que se condena con mayor
frecuencia, es claro que ella no existiría si muchos ciudadanos no quisieran
evitar la aplicación de la ley, en particular en los casos relacionados con el
consumo de droga y la prostitución. En realidad, la corrupción surge prin
cipalmente debido a nuestra hipocresía: queremos practicar las mismas ac-
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66 C H E V I G N Y
dones que nuestras leyes prohiben, pero no queremos abolir las restriccio
nes legales. Además, la corrupción suele extenderse a todo el sistema políti
co; los funcionarios elegidos esperan recibir un porcentaje del soborno, por
ejemplo, de los juegos de azar o del tráfico de drogas. Esto ha sido así en
muchos estados de los Estados Unidos y en la actualidad representa un
problema en Colombia y México, lo mismo que en otros países (para las
ciudades estadounidenses, ver Chevigny 1 9 9 5 , capítulo 4; para México, ver
Human Rights Watch 1 9 9 9 ) .
También es claro que la corrupción supone una amenaza a la seguridad
ciudadana, al menos cuando va más allá de un soborno para que algún fun
cionario se haga el de la vista gorda con respecto a una operación de juegode azar o algo semejante. La policía acepta sobornos para liberar a acusados
en casos de justicia ordinaria, como los robos, o para devolver las ganancias
del crimen a sus dueños, tal como lo ha hecho durante muchas décadas la
policía civil en el Brasil (Mingardi 1 9 9 2 ) . Así, la corrupción permite que los
criminales sigan activos. Por otra parte, la institución se involucra en deli
tos de gravedad, con un afán de lucro; en los últimos años, ha habido escán
dalos sobre la participación de la policía en los anillos de secuestro del Bra
sil ( U.S. Congress 1 9 9 6 , 3 4 4 ) , la Argentina (Chevigny 1 9 9 5 , capítulo 7 ) ,
Colombia (Arnson y Kirk 1 9 9 3 ) , Guatemala (Moore 1 9 9 6 ) y México (Dillon
1 9 9 6 ) . El secuestro es el crimen que más atemoriza a las clases media y alta
en Latinoamérica; al asociarse con él, la policía contribuye a crear el mismo
miedo e inseguridad que los gobiernos sostienen que tratan de aliviar, lo
cual perpetúa la exigencia de "medidas policiales fuertes" y permite que los
gobiernos sigan prometiendo que redoblarán sus esfuerzos para proteger a
los ciudadanos. La corrupción genera una necesidad sin fin de mayor pro
tección policíaca.
La corrupción está relacionada con el maltrato físico de los ciudadanos
y la violación de los derechos humanos por medio del abuso del poder; al
decidir si aplican la ley o si, en vez de ello, aceptan un soborno o castigan a
una persona mediante una golpiza, las fuerzas de policía están afirmando
que son dueñas de las calles, al actuar como legisladores, jueces y ejecutoresde las leyes. Tanto la primera como la última comisión investigativa de la
ciudad de Nueva York, realizadas con cien años de diferencia, reconocieron
este hecho. El informe de 1 8 9 4 decía "que la policía conformaba una clase
independiente, de grandes privilegios, provista de la autoridad y la maqui
naria necesarias para oprimir y castigar, pero prácticamente exentas de cum
plir, ella misma, con la ley universal". La comisión de 1 9 9 4 usaba un len-
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guaje muy semejante (Clarence Lexow, Report and Proceedings of the Senate
Committee Appointed to Investígate the Pólice Department of the City of New
York [Lexow Commission Report, 1 9 8 4 ] en Chin 1 9 9 7 , vol. 1 , 3 1 ; Milton
Atollen, Report ofthe Commission to Investígate Allegations of Pólice Corruption
and the Anti-Corruption Procedures of the Pólice Department [Mollen
Commission Report] en Chin 1 9 9 7 , vol. 6, 4 8 - 5 0 ) . Esta arrogancia en la
aplicación de la ley es la esencia de un sistema que muestra desprecio por
las formas democráticas de legislar y por la participación ciudadana y tien
de a crear miedo frente al Estado y desprecio por la ley.
Más aún, la corrupción afianza un sistema de impunidad. Si toda lapolicía, o la mayor parte de ella, está implicada en crímenes, la institución
acaba creando un muro de silencio contra la investigación, que evite la de
tección de las violaciones de los derechos humanos y de los actos de co
rrupción; debe ocultar los actos de violencia contra los ciudadanos pues
prácticamente todos los participantes y observadores oficiales tienen secre
tos que esperan que los demás guarden.
Sin embargo, incluso en los lugares donde se investiga y se condena la
corrupción, en todos los estamentos de la sociedad persiste la tolerancia
frente a un cierto nivel de violencia policial. El informe de 1 9 9 4 sobre la
policía de Nueva York advirtió que los agentes superiores del rango medio,
como los sargentos, toleran un poco de "justicia callejera" como forma decontrol social, y Darryl Gates, antiguo jefe de policía de Los Ángeles, afir
maba que la ciudad era más segura debido a que los policías eran muy seve
ros (Mollen Comission Report, en Chin 1 9 9 7 , vol.6, 49 ; Gates, citado en
Skolnicky Fyfe 1 9 9 3 , 2 0 5 - 7 ) . Si hemos de reflexionar con cuidado sobre el
control de la mala conducta de la policía, tenemos que decidir si esta tole
rancia es justificable. Si realmente es preciso ejercer algún tipo de violencia
por fuera de la ley para mantener el orden, entonces la mala conducta de la
institución es un problema menor, y un poco de "crueldad policial" puede
considerarse, en términos sociológicos, como una medida desagradable pero
necesaria.
¿Es un mito que ser "duros" (en el sentido de violentos) tiende a au
mentar el orden? En el caso del uso de la fuerza no letal es difícil determi
narlo con precisión en términos empíricos, porque no tenemos evidencia
confiable que nos permita saber qué tanta violencia policial se presenta en
realidad; por consiguiente, no podemos contrastarla con los cambios en las
tasas de crimen o con ningún otro índice. Sin embargo, en varias ciudades
de los Estados Unidos es fácil determinar la cantidad de fuerza letal usada
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6 8 C H E V I G N Y
por la policía. Una serie de estudios bastante reconocidos han mostrado que
no existe una correlación entre el número de disparos de la policía y la tasa de
detenciones, el índice de crímenes (incluido el de homicidios) o la seguridad
de los agentes (resumido en Skolnick y Fyfe 19 93 , 206). Una corta reflexión
permitiría suponer que lo mismo debe ser cierto en el caso de la fuerza no
letal, pues su uso es tan aleatorio como el de la fuerza letal; al igual que éste,
se trata de una práctica que carece de sistematicidad.
Algo que claramente sí crea el uso de una fuerza injustificada -sea letal
o no-, dentro de una sociedad con medios de prensa agresivos, es la sensa
ción de que la policía no tiene que rendir cuentas a la ley. En aquellas perso
nas que han sufrido algún tipo de violación a sus derechos, lo mismo que en
sus amigos, vecinos y familiares, la violencia arbitraria genera un sentimiento
de miedo y odio frente a la aplicación de la ley. Y cuando otros sectores de
la población observan un video que muestra a la policía maltratando a algu
na persona, o leen acerca de ello, se incrementa su sensación de alienación
e indefensión ante el poder.
En el Brasil se ha informado que algunas cintas de video y otros repor
tajes de violencia extrema por parte de la policía, como la ejecución de sos
pechosos, han recibido la aprobación generalizada de la opinión pública
(U.S. Congress 199 6, 342), pero tales reacciones son señal de la baja estima
en que se tiene a la ley y la policía; la ciudadanía se siente tan desesperadaque no espera castigos legales, sino violentos. Al mismo tiempo que aprue
ban la violencia oficial, los brasileños tienen poca confianza en la policía,
sospechan que está aliada con el crimen organizado, y denuncian muy po
cos delitos (Alencor y Godoy 1996; Holston y Caldeira 19 9 8 ) . Este dete
rioro del respeto por la ley hace crecer la exigencia de acciones ilegales por
parte de la policía. De otro lado, toda violencia, pero en especial la de los
agentes oficiales, crea ansiedad y una atmósfera de crisis en la sociedad. La
población siente que existe una gran probabilidad de que sus expectativas se
vean frustradas, y que no puede confiar en la regularidad de la acción ofi
cial; con ello, se debilita una noción esencial para el ejercicio de la ciudada
nía dentro del sistema democrático: que las personas tienen derechos porcuya violación pueden exigir resarcimiento.
E L C O N T R O L D E L A M A L A C O N D U C T A D E L A P O L I C Í A
La violación de los derechos humanos por parte de la policía puede contro
larse a través de muchas instituciones y de varios medios. El gobierno pue-
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E L C O N T R O L D E L A M A L A C O N D U C T A D E L A P O L I C Í A E N A M É R I C A 6 9
i de establecer políticas legales, principalmente mediante el poder legislativo
; y judicial. Y, lo que es más importante, la misma policía y otros organis
mos externos, o ambos, pueden imponer controles administrativos a la
institución. El sistema de justicia penal puede juzgar crímenes cometidos
¡ por la policía y los tribunales civiles pueden conceder indemnizaciones
por daños y perjuicios u otras compensaciones. Si todo lo demás fracasa,
siempre queda la posibilidad de acudir a instancias internacionales, como
último recurso.
La política del gobierno central
Si bien está claro que controlar la mala conducta de la policía es importan
te, tanto para proporcionar una sensación de seguridad como para consoli
dar un gobierno que sea receptivo a la población, a part ir de investigaciones
como la de Seabury también es claro que este control no puede emprenderse
con seriedad a menos que las instituciones del gobierno, y en especial el
sistema de justicia penal, enfrente tales abusos y se oponga a ellos de mane
ra consistente. Si los políticos se benefician de la corrupción policial o si los
altos oficiales creen, de manera tácita o explícita, que la violencia policial es
necesaria para el control social de los pobres, entonces concentrarse en ins
tituciones para el control de la mala conducta de la policía resulta en buena
medida inútil, aunque las investigaciones hechas por estas instituciones
puedan ayudar a revelar las dimensiones del problema.
En México, por ejemplo, se presiona actualmente para que se inicien
reformas y se le ponga fin a la violación de los derechos humanos. Pero
varios informes y estudios recientes indican que la corrupción, en particu
lar aquélla ligada al narcotráfico, se ha extendido desde el agente de policía
de más bajo rango hasta los niveles más altos del gobierno. Los tribunales
recurren a prácticas abusivas, como las confesiones forzadas, para llevar sus
casos, y parecen poco dispuestos a acabar con ellas. A menudo, los fiscales
también son cómplices de tales abusos y en ocasiones están involucrados, lo
mismo que la policía, en componendas para extorsionar a los sospechosos.Algunos acusados siguen presos aún en casos en los que es claro que han
sido falsamente incriminados. La Comisión Nacional para los Derechos
Humanos, creada para investigar estas violaciones, suele realizar investiga
ciones reveladores y a veces logra que se les apliquen sanciones disciplina
rias a los agentes; sin embargo, esta institución es incapaz de reducir los
abusos de manera sustancial porque el sistema parece contar con ellos. Se
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CHEV1GNY
requiere una reforma del sistema de justicia penal, que incluya tanto a la
Asamblea Legislativa como a la fiscalía, para eliminar el esquema de abusos
(Preston 1 9 9 8 ; Human Rights Watch 1 9 9 9 ; Chevigny 1 9 9 5 , cap. 8 ) . Sin un
cambio en estas políticas, es poco probable que los programas dedicados a
fomentar la responsabilidad y confiabilidad de la policía puedan arrojar
resultados favorables.
Por tanto, en primera instancia corresponde al gobierno central esta
blecer normas a la policía y supervisar su trabajo para garantizar que real
mente las cumpla. En el Brasil, el gobierno federal adelanta un proyecto
ambicioso de derechos humanos, en el que se desarrollan varias propuestas
para controlar la mala conducta policial. Aunque el Congreso de la nación
todavía no ha adaptado el programa en su totalidad, sí está creando un am
biente propicio para el control de los abusos. Además, desde hace mucho,
el gobierno federal tiene un poder adicional para investigar los casos loca
les. Fue así que, después de una masacre en la cárcel de Sao Paulo en 19 92 ,
en la que los agentes locales no obraron contra los autores, el Consejo Fe
deral para la Defensa de la Persona Humana informó que los prisioneros
habían sido ejecutados de manera sumaria. La presión federal, que reflejaba
el escándalo internacional, surtió efecto al obligar a la policía militar de Sao
Paulo a reducir el número de homicidios. Esto a su vez dio paso a un programa mediante el cual la administración del estado de Sao Paulo ha trata
do de capacitar a la policía militar en el respeto de los derechos humanos
(Cavallo 19 97 , 50-54).
Tanto la situación brasileña como la mexicana reflejan que, en los sis
temas federales, el gobierno es renuente a intervenir en las prerrogativas de
los agentes de los estados; no tiene nada que ganar al enfrentarse a la policía
y a los políticos, y no actúa con prontitud para corregir abusos a nivel de los
estados. En los Estados Unidos, desde hace más de un siglo, el gobierno
federal tiene la potestad de procesar a la policía local por actos que violen
los derechos constitucionales, que en realidad corresponden a violaciones
de algunas normas de derechos humanos. Esta potestad se ha usado muypocas veces, y a menudo sólo cuando ya ha fracasado una acusación a nivel
del estado, como en el caso de la paliza de que fue víctima Rodney King en
Los Angeles, en la que los policías involucrados fueron acusados en la corte
federal después de haber sido declarados inocentes en la corte estatal de
California. Sin embargo, la posibilidad de interponer una acusación federal
ha hecho que algunos fiscales estatales -por ejemplo en Nueva York- exa
minen con cuidado los casos de mala conducta policial y hagan acusaciones
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EL CONTROL DE LA MALA CONDU CTA DE LA POLICÍA EN AMÉ RI CA 7 1
cuando se trata de casos claros, por temor a que los fiscales federales pue
dan reemplazarlos.
El poder legislativo
Hasta hace pocos años, el gobierno federal de los Estados Unidos no tenía
autoridad para adelantar un caso contra agentes de la policía al nivel de los
estados o las ciudades para obligarlos a modificar sus prácticas. Mediante la
ley de Control del Crimen Violento de 1 9 9 4 , promulgada en reacción a la
paliza propinada a Rodney King, el Congreso finalmente le concedió al
fiscal general el poder de abrir un caso para prohibir un "patrón o práctica"
de violación de las leyes o la Constitución federal. 1 Tras investigar tales
patrones en varios organismos, un equipo del Departamento Federal de
Justicia pudo determinar algunos criterios para el control administrativo de
los abusos, que se analizarán con mayor detalle más adelante. Este cambio
en las funciones del fiscal general es una muestra de que los poderes poten
ciales de la Asamblea Legislativa para controlar la policía son enormes.
Los legisladores pueden limitar la discreción policial, aumentar la pro
tección para los sospechosos, y reducir así las oportunidades de abuso de la
policía. En la Argentina, México y los Estados Unidos, la ley limita la can
tidad de tiempo que un sospechoso puede permanecer detenido antes deser llevado a juicio, con lo cual se reduce la posibilidad de ejercer algún tipo
de coerción sobre él. En la Argentina y México, la legislación reciente ha
declarado inadmisible el uso de confesiones hechas a la policía, sin presen
cia de otros funcionarios, como evidencia. En todas partes, la ley fija las
normas por medio de las cuales se puede detener o arrestar a un individuo,
así como las que rigen los allanamientos, la intervención de teléfonos o la
intromisión en cualquier otro espacio de intimidad. A pesar de que algunas
veces los tribunales han parecido reacios a otorgar fuerza plena a estos de
rechos, el hecho de que existan dentro de la legislación constituye un ins
trumento esencial, pues los juzgados tienen muy pocos elementos para tra
bajar mientras la ley no estipule los criterios.De igual manera, la Asamblea Legislativa puede otorgarle una amplia
capacidad discrecional a la policía. En los Estados Unidos, la Constitución
prohibe que una persona sea detenida con el sólo propósito de ser identifi
cada, aunque es posible hacerlo de manera breve con base en razones espe
cíficas que la hagan sospechosa de un delito. En la Argentina y el Brasil, así
como en muchos otros países, una persona sí puede ser detenida simple-
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CHEVIGNY
mente para pedirle su identificación; la policía abusa de esta potestad y cada
año se presentan miles de detenciones por esta razón, y en algunos casos
también ocurren actos de coerción y maltrato. Es más, en Buenos Aires la
policía se abrogó desde hace mucho el poder de establecer regulaciones
internas -los edictos policiales- para realizar detenciones, y los tribunales
no le han negado esa potestad de manera efectiva. Hace poco, tras una larga
batalla librada por los defensores de derechos humanos, la Asamblea Legis
lativa limitó estos poderes. Es interesante ver los efectos generados por la
súbita visibilidad del problema revelado en la legislación; los edictos fueron
reemplazados por contravenciones, plasmadas en nuevas leyes, y éstas a su
vez han sido objeto de controversia, bien sea por que se las considera muy
restrictivas o demasiado permisivas.2
Concomitante con su autoridad para aprobar las leyes, la Asamblea
Legislativa tiene una potestad investigadora. En todos los países del conti
nente, el sistema legislativo ha emprendido la tarea de examinar los escán
dalos de la policía relacionados con la corrupción, maltrato u otras formas
de irrespeto a los derechos. La primera investigación importante sobre co
rrupción en la policía de la ciudad de Nueva York fue desarrollada en 1 8 9 4
por legisladores estatales. Aparte de algunas investigaciones ad hoc, la Asam
blea puede crear instituciones permanentes ante las cuales debe responder
la policía, como lo ha hecho el Congreso de los Estados Unidos al darle alfiscal general la potestad de investigar los patrones y prácticas de abuso. Así,
en Sao Paulo (ver Cavallo 1 9 9 7 , 1 4 ) , el poder judicial creó un veedor (ouvidoria)
para que vigilara los abusos de la policía, que ha sido reconocido como res
ponsable de la reducción en la magnitud de violencia policial en el estado.3
Prácticamente todos los mecanismos que obligan a la policía a rendir
cuentas pueden rastrearse, en última instancia, hasta el poder legislativo;
bien sea en el gobierno central o a nivel local, es la Asamblea Legislativa la
que establece las normas que permiten revisar las acciones de la policía, lo
mismo que retener o liberar a infractores particulares. La decisión acerca
del carácter interno o externo de los sistemas de revisión y la forma que
éstos deben adoptar, por lo general también le corresponde al sistema legislativo.
Los tribunales
Los tribunales actúan como una instancia de control a los abusos de la po
licía en primer lugar mediante la aplicación de las leyes que protegen los
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EL CONTROL DE LA MALA CONDU CTA DE LA POLICÍA EN AMÉ RI CA I y-j
derechos de los sospechosos. Los sistemas legales modernos, por ejemplo,
suelen excluir las confesiones obtenidas a la fuerza como evidencia en el
juicio, pero los tribunales difieren de manera importante en su disposición
para aplicar la exclusión. Por medio de la famosa decisión Miranda, la Cor
te Suprema de los Estados Unidos comenzó a exigir que la policía advirtie
ra a los sospechosos sobre su derecho de permanecer en silencio e impuso
al Estado el peso de la prueba para establecer si las confesiones impugnadas
realmente son voluntarias.4 Como estas protecciones se han aplicado de
manera sistemática en los juzgados locales de los Estados Unidos, la inci
dencia de confesiones por coerción parece haber disminuido de manera
significativa. Con el fin de limitar el uso de la fuerza para obtener confesio
nes, en México se han adoptado una serie de leyes que, al menos sobre el
papel, son más estrictas que las reglas de los Estados Unidos; de esta mane
ra, una confesión que haya sido hecha únicamente en presencia de la poli
cía, sin un fiscal o un juez, no puede usarse en el juicio como evidencia.
Sin embargo, este derecho a guardar silencio ha tenido una efectividad
limitada porque los fiscales no han sido lo suficientemente rigurosos para
evitar la coerción, y la policía ha seguido intimidando a los acusados para
que sostengan confesiones forzadas delante de otros funcionarios. Siguiendo
viejas doctrinas legales, los juzgados mexicanos han aceptado este tipo de
confesiones y no han liberado a los acusados incluso en casos en los que esclaro que las confesiones fueron hechas bajo presión (Human Rights Watch
1 9 9 9 ) . Si los tribunales han de desempeñar la función que la Constitución
les otorga en el control de los abusos de la policía, es esencial que protejan
los derechos constitucionales y estatutarios de los sospechosos. Las cortes
también cumplen un papel en el control directo de los abusos de policías
individuales por medio de las acciones penales y las demandas civiles por
daños y perjuicios, asunto que será tratado en la próxima sección.
L A V E E D U R Í A Y L A A D M I N I S T R A C I Ó N D E L A P O L I C Í A
A menudo se logra ejercer un mejor control de la mala conducta de la poli
cía a través de reglamentos que minimicen las situaciones en las que ésta
pueden surgir, o mediante la creación de registros de tales situaciones. En
este sentido, la policía de Nueva York estableció a principios de la década
de 1 9 7 0 medidas restrictivas para el uso de armas de fuego; al mismo tiem
po, creó un protocolo, aún vigente, que exige realizar un reporte y una
investigación cada vez que un agente dispara su arma. Algunos agentes de
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EL CONTROL DE LA MALA CONDUCTA DE LA POLICÍA EN AMÉRICA 73
derechos de los sospechosos. Los sistemas legales modernos, por ejemplo,
suelen excluir las confesiones obtenidas a la fuerza como evidencia en el
juicio, pero los tribunales difieren de manera importante en su disposición
para aplicarla exclusión. Por medio de la famosa decisión Miranda, la Cor-
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al Estado el peso de la prueba para establecer si las confesiones impugnadas
realmente son voluntarias.4 Como estas protecciones se han aplicado de
manera sistemática en los juzgados locales de los Estados Unidos, la inci
dencia de confesiones por coerción parece haber disminuido de manera
significativa. Con el fin de limitar el uso de la fuerza para obtener confesio
nes, en México se han adoptado una serie de leyes que, al menos sobre el
papel, son más estrictas que las reglas de los Estados Unidos; de esta mane
ra, una confesión que haya sido hecha únicamente en presencia de la poli
cía, sin un fiscal o un juez, no puede usarse en el juicio como evidencia.
Sin embargo, este derecho a guardar silencio ha tenido una efectividad
limitada porque los fiscales no han sido lo suficientemente rigurosos para
evitar la coerción, y la policía ha seguido intimidando a los acusados para
que sostengan confesiones forzadas delante de otros funcionarios. Siguiendo
viejas doctrinas legales, los juzgados mexicanos han aceptado este tipo de
confesiones y no han liberado a los acusados incluso en casos en los que esclaro que las confesiones fueron hechas bajo presión (Human Rights Watch
1999) . Si los tribunales han de desempeñar la función que la Constitución
les otorga en el control de los abusos de la policía, es esencial que protejan
los derechos constitucionales y estatutarios de los sospechosos. Las cortes
también cumplen un papel en el control directo de los abusos de policías
individuales por medio de las acciones penales y las demandas civiles por
daños y perjuicios, asunto que será tratado en la próxima sección.
L A V E E D U R Í A Y L A A D M I N I S T R A C I Ó N D E L A P O L I C Í A
A menudo se logra ejercer un mejor control de la mala conducta de la poli
cía a través de reglamentos que minimicen las situaciones en las que ésta
pueden surgir, o mediante la creación de registros de tales situaciones. En
este sentido, la policía de Nueva York estableció a principios de la década
de 1 9 7 0 medidas restrict ivas para el uso de armas de fuego; al mismo tiem
po, creó un protocolo, aún vigente, que exige realizar un reporte y una
investigación cada vez que un agente dispara su arma. Algunos agentes de
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CHEVIGNY
rango más alto se hacen presentes en el lugar, examinan el caso y preparan
el informe. Si se comprueba que algún policía violó las normas, se le impo
ne una sanción disciplinaria. Estas regulaciones hicieron que el uso de fuer
za letal por parte de la policía disminuyera rápidamente en la ciudad. Tal
como concluyó Fyfe ( 1 9 7 9 ) en un estudio bastante citado, la reducción
del uso de la fuerza letal no tuvo ningún efecto negativo sobre la tasa de
criminalidad, de detención, así como tampoco afectó la seguridad de los
agentes.
Aunque de una manera menos exhaustiva, en Sao Paulo se está poniendo en práctica un programa similar, que busca reeducar a los policías
involucrados en disparos fatales; a través de estos cursos, los policías son
evaluados y reciben consejería durante un período de tres meses.
Adicionalmente, se le puede exigir a la policía que presente un informe
escrito cada vez que hace uso de cualquier tipo de fuerza, bien sea en una
detención o en otras circunstancias. Estos reportes pueden usarse más tar
de para hacer un seguimiento del uso de la violencia por parte de agentes
particulares, o de la policía en su conjunto.
La persecución a vehículos también propicia actos de violencia poli
cial, porque crea una situación de peligro, y la persona que huye está desa
fiando abiertamente a la autoridad. En los Estados Unidos, algunas veces seimponen limitaciones a las persecuciones de vehículos, de manera que no
puedan emprenderse sin la aprobación de un superior.5
Para controlar la mala conducta de los policías, es esencial capacitar a
sus miembros sobre los derechos de los ciudadanos, la manera de usar las
armas de fuego y los casos en que deben hacerlo, así como sobre los princi
pios de la ciencia forense para la preservación de la evidencia. Al parecer, en
la policía de la Argentina existe un gran vacío en este sentido (C E L S 1 9 9 7 ,
6 1 - 6 2 ) ; por su parte, en Sao Paulo ya se ha puesto en marcha la capacitación
de miembros de la policía militar en el tema de los derechos ciudadanos.
Ni los reglamentos ni la instrucción destinada a minimizar el riesgo de
la violencia serán exitosos a no ser que los directores de la policía y el go
bierno en su conjunto estén decididos a dejar en claro que las normas para
controlar la corrupción y proteger los derechos de los ciudadanos se aplica
rán con rigor. Las violaciones de la ley cometidas por la policía se puede
controlar al menos de tres maneras: mediante acciones penales, a través de
las demandas civiles por daños y perjuicios u otras compensaciones y, más
importante aún, por medio de la veeduría y disciplina administrativas, que
se abordarán más adelante.
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EL CONTROL DE LA MALA CONDUCTA DE LA POLICÍA EN AMÉRICA75
El proceso judicial
En otra parte tuve la ocasión de criticar el proceso judicial como un meca
nismo para el control del poder facultativo de la policía, pues los fiscales
sólo pueden manejar un número limitado de casos, el peso de la prueba en
el sistema penal de todos los países es muy alta -tal como debe ser-, y la
probabilidad de que se emita la sentencia de encarcelación depende de la
suerte que se tenga al encontrar testigos y evidencias forenses (Chevigny
1 9 9 5 , 9 8 - 9 9 ) . Cuando existe la posibilidad de emplear instrumentos más
confidenciales, como los cuerpos de vigilancia, o cuando los directores de
la policía están interesados en controlar los abusos cometidos por la enti
dad, la acción judicial es un instrumento realmente contundente. Sin em
bargo, hay crímenes serios, como los casos de asesinato o de tortura, en los
que la responsabilidad criminal es clara, y ningún tipo de sanción menor
basta.
Cuando los directores de la entidad no tienen la voluntad de controlar
la violencia policial y los demás controles son débiles, la acción judicial es el
medio más importante para que estas personas respondan por sus actos. En
tales jurisdicciones, es necesario establecer un programa de protección para
evitar las retaliaciones contra los testigos del Estado. Un ejemplo de ello es
lo que ocurre en la Argentina, donde las investigaciones penales están acargo de un magistrado. En los últimos años, los tribunales se han vuelto
más estrictos en la persecución de casos de tortura y homicidio de la poli
cía, así como en crímenes complejos relacionados con actos de corrupción.
El caso más conocido es la investigación, aún en curso, por el atentado
terrorista contra un centro judío (la A M I A ) en Buenos Aires, en el que se
acusa a policías de alto rango de la provincia de haber participado a cambio
de un soborno ( C E L S 1 9 9 6 , 9 1 - 1 1 1 ) . En la Argentina y el Brasil, las organi
zaciones no gubernamentales desempeñan un papel importante de apoyo a
los tribunales. En la primera, terceras personas pueden hacer presión para
que se abra una investigación, mientras que en el segundo, el fiscal puede
recibir la ayuda de terceros.
En sistemas federales como el de los Estados Unidos y el Brasil, los
casos penales de violación de los derechos humanos pueden usarse para
intentar que la policía de un estado alcance un nivel mínimo de respeto a
los derechos, cuando los fiscales del estado no quieren o no están en capa
cidad de hacerlo. En los Estados Unidos, el gobierno federal tiene la potes
tad de interponer una acción judicial en los casos de violación premeditada
t
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CHEVIGNY
de los derechos civiles federales, incluidos el uso excesivo de fuerza y la
invasión a la intimidad, como los allanamientos ilegales. En ocasiones, el
gobierno ha intervenido cuando las acciones del poder local han fracasado,
como en el caso de la paliza a Rodney King, cuando el juicio local no tuvo
resultados exitosos. En un informe reciente, Human Rights Watch reco
mendó que el Brasil adoptara un sistema semejante mediante el cual los
crímenes que violan los criterios internacionales de derechos humanos se
conviertan en delitos federales (Cavallo 1 9 9 7 , 2 2 ) .
En algunos países, la estructura misma de los tribunales dificulta su
actuación como instrumentos efectivos de control de la policía. En el Brasil, la policía militar -que en realidad no es un organismo militar sino que
está organizada según patrones militares y actúa como policía de patrullaje
en muchos estados-, ha sido investigada en tribunales militares especiales,
conformados en buena medida por oficiales de alto rango. Estos tribunales
se han mostrado renuentes a declarar culpables a policías por actos cometi
dos en cumplimiento del deber, incluso en casos de violencia extrema. Ade
más, la entidad carece de financiación y personal suficiente, de modo que
no estaría en capacidad de resolver los casos con la velocidad necesaria ni de
ejercer un control efectivo sobre la violencia policial, aun si sus decisiones
fueran menos indulgentes (Cavallo 1 9 9 7 , 2 2 ) . Al momento de redactar este
documento, el sistema de justicia militar brasileño estaba siendo criticado,y se había abogado por su abolición ante la Asamblea Legislativa.
La responsabilidad civil
Además de proteger los derechos de los sospechosos o de juzgar a la policía
por sus delitos, los tribunales desempeñan otro papel de veeduría al recibir
las demandas por daños y perjuicios y otras solicitudes relacionadas con los
abusos de la policía. En todo el continente se pueden entablar demandas
por daños y perjuicios; si se logra demostrar que un agente cometió un
agravio contra otra persona, es decir, un acto injusto que no es criminal, la
corte concederá una indemnización por daños y perjuicios. En los Estados
Unidos tales casos han ayudado a fijar algunos criterios mínimos de con
ducta policial. A partir del caso Garner, se estableció que resulta injustifica
ble dispararle a un sospechoso que huya desarmado, no haya cometido un
crimen peligroso y no amenace la vida de ninguna otra persona. 6 Sin em
bargo, aunque es importante que las partes lesionadas reciban una compen
sación, a excepción de unos cuantos casos, las medidas civiles han demos-
f
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EL CONTRO L DE LA MALA COND UCTA DE LA POLICÍA EN AMÉ RIC A i JJ
trado ser sorprendentemente ineficientes como instrumentos de restric
ción de la violencia policial. En Los Angeles, Nueva York y otras localida
des de los Estados Unidos, lo mismo que en la Argentina y el Brasil, se han
otorgado indemnizaciones por abusos de la policía, pero la suma total de
los daños y perjuicios por lo general no ha sido lo suficientemente alta
como para afectar las políticas de la policía (Chevigny 1 9 9 5 , 1 0 1 - 5 , 1 7 3 ,
1 9 6 ) .
Esto no tendría por que ser así. En Los Angeles y Nueva York, el pago
por daños y perjuicios, que suma muchos millones de dólares, sale del pre
supuesto del municipio. Si tuviera que pagarse con los recursos de la policía, la respuesta de los administradores de la entidad podría inducir cam
bios en la conducta de los agentes, encaminados a minimizar los costos
generados por este concepto. Es más, la decisión de pasar por alto los pa
trones de mala conducta revelados en estos casos ha sido una determina
ción política de los administradores de la ciudad. La mayoría de los aboga
dos de la ciudad se han limitado a defender a los funcionarios acusados, sin
detenerse a pensar en la necesidad de fomentar un cambio en las prácticas
de tal manera que se minimicen los abusos; esto equivale a dejar todas las
decisiones políticas de la institución en manos de los mismos policías. Las
ciudades y estados ciertamente pueden usar estos incidentes como meca
nismos para diseñar nuevas reglamentaciones para la policía, a fin de reducir la ocurrencia de los daños y perjuicios. De hecho, esto empezó a darse
en el condado de Los Angeles desde el caso de Rodney King; allí se está
haciendo un seguimiento a las demandas civiles para reducir los costos y
controlar los abusos.7 Y, por supuesto, lo mismo puede hacerse en otros
lugares del continente. Lo cierto es que este tipo de demandas no pueden
fomentar la responsabilidad y confiabilidad de la policía a no ser que el
gobierno y la administración de la policía los usen con este propósito. Es
necesario poner fin a los patrones de abuso revelados por los casos civiles y
los policías individuales deben sufrir sanciones disciplinarias por ellos.
En los Estados Unidos, los tribunales no sólo tienen la autoridad de
conceder indemnizaciones por daños y perjuicios, sino también para orde
nar a los agentes públicos que cesen una práctica abusiva determinada. A
primera vista, este poder parece abarcar más que las solas acciones por da
ños y perjuicios, lo que permitiría recurrir a los tribunales como instancias
de control de la conducta policiva; los intentos que desde hace décadas vie
nen haciendo los abogados estadounidenses para que esta potestad de equi
dad o mandato judicial se use contra los abusos de la policía han tenido
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CHEVIGNY
resultados muy desiguales. Los tribunales se han mostrado extremamente
renuentes a actuar como fuentes efectivas de vigilancia. Sin embargo, hace
poco el Congreso, en actuación del gobierno y ya no como demandante
particular, le dio al fiscal general federal el poder de conducir los casos, para
ponerle fin a un patrón o práctica de acciones policiales abusivas. Estos
casos han servido para fijar criterios que permitan una adecuada adminis
tración policial y exijan el respeto a la disciplina por parte del personal de
la policía, enfatizando con ello que los controles más importantes contra
el abuso radican en un sistema adecuado de veeduría e imposición de dis
ciplina.8
L A S M E D I D A S D I S C I P L I N A R I A S P A R A L A P O L I C Í A Y L A V E E D U R Í A E X T E R N A
Para el control de la mala conducta policial es indispensable establecer tan
to un sistema de ascenso basado en méritos como un régimen disciplinario
que deje en claro que la violación de las reglas -incluidas aquéllas relaciona
das con la corrupción- será castigada. En algunos países latinoamericanos,
las medidas disciplinarias y el sistema de promoción parecen arbitrarios y
evidentemente no son transparentes. Puede ser que tras un escándalo se
impartan medidas disciplinarias, incluso a muchos oficiales, pero esto no
significa que la base para la elección de la sanción disciplinaria sea clara. Alparecer, en Buenos Aires el sistema disciplinario y de promoción dentro de la
institución depende de la voluntad de los superiores, y al agente acusado no
se le ofrece el debido proceso. En lugar de esto, es necesario instaurar un
sistema fijo de cargos y juicios que a la vez que asegure el debido proceso a los
agentes, garantice la justicia a los ciudadanos. Estos son los criterios míni
mos; sin ellos resulta imposible realizar una reforma disciplinaria.
En el Brasil, la disciplina ha sido más sistemática, al menos dentro de
la policía civil. Durante la década de 1 9 8 0 , el agente disciplinario (corregedor)
de la policía civil de Sao Paulo se esforzó por reducir la incidencia de la
tortura; su iniciativa comenzó a rendir algunos frutos en los años 9 0. El
proceso fue bastante transparente y existen registros de los resultados
(Chevigny 1 9 9 5 , capítulo 1 ) . Sin embargo, en la policía brasileña la disci
plina está demasiado ligada a los procesos criminales . A menudo, los agen
tes acusados de mala conducta son objeto de un juicio penal y si la acusa
ción no tiene éxito, la exculpación se puede convertir en un obstáculo con
tra su despido de la entidad. Y, tal como ya vimos, en el caso de la policía
militar, el proceso penal suele ser poco efectivo.
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EL CONTRO L DE LA MALA COND UCTA DE LA POLICÍA EN AMÉ RI CA ! yp
Por su parte, los Estados Unidos cuentan con algunas condiciones
mínimas: los procedimientos disciplinarios son claros y transparentes y pro
porcionan protección al acusado. Los sindicatos de los empleados de la
policía son fuertes y han defendido los derechos de sus miembros cuando
éstos han sido acusados de mala conducta. Sin embargo, las sanciones disci
plinarias muchas veces resultan ser un mecanismo ineficaz para fomentar la
adopción de un comportamiento responsable por parte de sus agentes. An
tes del caso de Rodney King, la policía de Los Angeles tenía escasas medi
das disciplinarias contra los actos de violencia, y en Nueva York el sistema
disciplinario ha sido calificado como "insular y arbitrario", pues en ocasiones los castigos por actos serios de maltrato pueden ser muy leves, mientras
que los agentes que critican a sus superiores algunas veces son sometidos a
interminables procedimientos disciplinarios por infracciones técnicas. 9 De
esta manera, los procedimientos disciplinarios aún no transmiten un men
saje claro de que la violencia contra los ciudadanos es una práctica que se
condena como algo ilegal y poco profesional.
De otro lado, en los Estados Unidos las políticas de control de la vio
lencia policial se han centrado en los procedimientos disciplinarios contra
funcionarios individuales. A lo largo de varias décadas, los críticos de la
policía han presionado para que se establezca una comisión externa que
revise los casos de mala conducta policial, un sistema al que comúnmentese lo denomina "revisión civil". A pesar de la enorme controversia que los
rodea, estos mecanismos de veeduría externa se han vuelto cada vez más
populares en los últimos treinta años; en 1 9 9 7 , más de la mitad de los cuer
pos de policía de las mayores ciudades tenía sistemas de revisión externa.
Parece ser que durante el mismo período, las prácticas policiales mejora
ron, el uso de la fuerza letal cayó a la mitad y las denuncias de confesiones
forzadas dieron lugar a escándalos ocasionales, dejando de ser simplemente
un lugar común del trabajo policial.
Ahora bien, todo indica que, en el caso de las confesiones, estos cam
bios han sido el resultado de la veeduría de los tribunales; en otras ocasio
nes, puede tratarse del efecto de algunos cambios impuestos desde adentro.
La disminución del número de tiroteos se dio gracias a reglas exigentes
impuestas por los comandantes, en parte para acallar el coro incesante de
protestas de las comunidades minoritarias contra la violencia de la policía y
reducir así el descontento social. Los sistemas externos de revisión son al
mismo tiempo un factor y una consecuencia del movimiento que busca
desestimular las prácticas policiales abusivas. La policía accede al control
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8o CHEVIGNY
de estas juntas de revisión porque la institución necesita mejorar sus rela
ciones con la comunidad y porque ya no tiene el mismo temor que sentía
antes frente a la veeduría externa.
A pesar de que en Estados Unidos el comportamiento policial ha me
jorado, también es evidente que ni los maltratos de los agentes -en la forma
de castigos sumarios propinados en las calles- ni el abuso de la fuerza letal
han desaparecido, y no dejan de surgir incidentes en los que, en la opinión
de la policía, las personas desafían su autoridad (en los Estados Unidos a
veces llaman a esto "desacato a la policía"), al discutir, comenzar una pelea,
o incluso huir de ella. La golpiza a Rodney King, ocurrida en 1 9 9 1 despuésde una persecución motorizada en Los Angeles, y la tortura de Abner Louima
en Nueva York durante 1 9 9 7 , desencadenada aparentemente por una riña,
son dos de los ejemplos más conocidos. La persistencia de incidentes como
éstos demuestra su resistencia frente a los sistemas de disciplina adminis
trativa, incluso cuando dichos sistemas son externos a la policía.
Las comisiones de revisión externa suelen crearse tras un período de
escándalos relacionados con la policía, o durante una administración de la
ciudad que adopta una postura crítica frente a la entidad; tal fue el caso de la
junta de Nueva York, creada bajo el gobierno de David Dinkins, viejo críti
co de las relaciones entre la policía y las comunidades minoritarias. Estas
juntas no son cuerpos elegidos y, a menudo, sus miembros son nombradospor funcionarios de la ciudad, ajenos al departamento de policía. Al cam
biar el ambiente político, el apoyo a los comités de revisión se debilita; su
financiación comienza a hacerse cada vez más insuficiente. Si se vuelven
demasiado agresivos en sus críticas a la policía, pueden quedar aún más
impedidas, y sus miembros más beligerantes pueden ser reemplazados, tal
como sucedió en el condado de San Diego. Si las relaciones entre la junta y
la policía llegan a ser demasiado antagónicas, esta última puede práctica
mente inmovilizar a la junta al negarse a suministrar información o a seguir
cualquiera de sus recomendaciones.
Aparte de esto, en la mayor parte de los Estados Unidos los comités de
revisión sólo tienen poderes investigativos. En casi todo el país, las leyes de
servicio civil ordenan un juicio administrativo como medida disciplinaria
contra la policía, tal como ocurre con cualquier otro servidor público. Así,
la junta de revisión puede recomendar una medida disciplinaria, pero el
departamento puede rehusarse a adoptarla; esto es lo que ha sucedido en
Nueva York. Los sistemas de disciplina departamental interna tienen todos
los defectos antes mencionados; los oficiales de mayor rango son reacios a
i
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EL CONTROL DE LA MALA CONDUCTA DE LA POLICÍA EN AMÉRICA SI
admitir las faltas de los policías y son igualmente renuentes a imponer san
ciones drásticas, e incluso cuando el departamento decide expulsar a un
agente, el proceso puede ser muy difícil. En Filadelfia por ejemplo, algunos
miembros que habían sido despedidos conservaron sus puestos mediante
un proceso de arbitramento garantizado por su contrato (Collins 1 9 9 8 , 3 3 1 -
3 2 ) .
La veeduría administrativa de la mala conducta confronta un dilema.
Cuando es externa, tiende a desarrollar una relación antagonista con la po
licía y, por consiguiente, se aisla y se vuelve inefectiva. Si es interna, tiende
a moldearse de acuerdo con las costumbres policiales y a tratar de protegeral departamento de cualquier escándalo. Haciendo un balance, la vigilancia
externa es el método más promisorio, y a largo plazo puede llegar a ser el
más efectivo, cuando los departamentos se den cuenta de que esta instancia
no va a desaparecer y de que ellos podrían evitar el escándalo si adoptaran
mecanismos neutrales de investigación.
Por otro lado, cualquier sistema disciplinario basado en una revisión
caso por caso de los incidentes en los cuales haya agentes individuales
involucrados confronta las dificultades características de la función policial.
El recurso a la fuerza es parte del trabajo de la policía; se supone que debe
usarla siempre que sea necesario y que no puede cumplir sus tareas sin ella.
Virtualmente en cada caso que se denuncie una conducta policiva violenta,
los agentes acusados sostendrán que el uso de la fuerza era justificable; afir
marán que la persona lesionada cometió alguna infracción, aunque sólo se
trate de una simple perturbación a la paz, que los impulsó a actuar; después,
agregarán que la persona se resistió a ser detenida. Este conjunto de cargos
-conducta revoltosa, resistencia a la detención y desacato a un agente- son
argumentos recurrentes en los alegatos de los agentes acusados de maltrato
en los Estados Unidos. Y en todas partes, ya sea en la Argentina, el Brasil o
los Estados Unidos, cuando se le dispara a un sospechoso, aparece invaria
blemente la declaración de que éste se encontraba armado y quizá también
se alegue que se había presentado "un intercambio de disparos".
Casi en cualquier procedimiento disciplinario por un acto de violencia
resulta indispensable determinar la validez del alegato del policía sobre su
justificación, y a menudo la persona lesionada acaba teniendo que defen
derse de los cargos criminales en su contra. En muchas ocasiones, esto es
imposible pues el peso de la prueba recae inevitablemente sobre el deman
dante y muchas veces los hechos son confusos. Entonces, siempre habrá un
alto número de casos que se descarte por carecer de fundamento; en los
f
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« 2 CHEVIGNY
Estados Unidos, sólo un pequeño porcentaje de las denuncias que llegan a
los organismos de control, sean internos o externos, se consideran justifica
dos (Chevigny 1 9 9 5 , 9 2 ) ; esto conduce a una situación desafortunada en la
cual los policías pueden minimizar en público los problemas de abuso con
tra los ciudadanos porque muy pocas de las denuncias se pueden compro
bar.
Así pues, las medidas disciplinarias dictadas contra agentes individua
les no ofrecen, por sí mismas, un mecanismo muy efectivo para controlar la
violencia de la policía; sin embargo, de esto no se sigue que el sistema de
denuncias de la policía carezca de utilidad. A partir de los escándalos sobreviolencia policial que han conducido a alguna investigación -en Boston,
Los Angeles y Nueva York- se ha concluido que casi todas las quejas recaen
sobre un porcentaje relativamente pequeño de funcionarios (Collins 1 9 9 8 ) .
De esta forma, las denuncias pueden usarse como un "sistema de alerta" de
que un agente está desarrollando una conducta problemática. Estos siste
mas de advertencia temprana son un mecanismo administrativo sencillo;
tras recibir un número determinado de denuncias contra un agente a lo
largo de un lapso de tiempo -tres años, por ejemplo- se programan una
revisión, un servicio de consejería y posiblemente un curso de reeducación
para el funcionario.
Estén o no sustentadas, las quejas pueden convertirse en una herramienta para el seguimiento de la conducta de los agentes particulares, así
como de su reeducación, en caso de ser necesaria. Por medio de este meca
nismo también pueden descubrirse otros problemas, como patrones recu
rrentes en vecindarios específicos, o la concentración de inspecciones en
grupos particulares de la población, por ejemplo, los jóvenes negros. Si se
encuentran patrones de este tipo, la información puede ayudar a transfor
marlos. Pero, bien sea que se trate de un individuo o de grupos de agentes,
ésta no puede usarse con propósitos administrativos a menos que el depar
tamento tenga la voluntad de hacerlo.
Así, un sistema de revisión efectiva necesita contar con poderes que
vayan más allá del simple trámite de denuncias y tener autoridad para reco
pilar información y hacer recomendaciones al departamento. Este debe es
tar dispuesto, por ejemplo, a establecer un sistema de prevención temprana
si el cuerpo de revisión así lo recomienda. Por tanto, la veeduría efectiva
requiere de un organismo que pueda recibir las quejas, además de reco
mendar cambios y ejercer presión para que éstos se ejecuten. En algunas
ciudades de los Estados Unidos estas funciones están separadas. Seattle y
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EL CONTROL DE LA MALA CONDUCTA DE LA POLICÍA EN AMÉRICA 83
San José tienen auditores (juntas de veeduría externa) que puedan analizar
las denuncias de manera sistemática y sugerir cambios en el sistema.
Adicionalmente, se debe designar un agente dentro de la policía que expli
que las reformas recomendadas y colabore para que se lleven a cabo. Los
Angeles tiene ahora un inspector general dentro del departamento, encar
gado de responder ante la comisión externa.
Los organismos de vigilancia y los de revisión de denuncias que tienen
potestad para escuchar e investigar los reclamos así como para plantear cam
bios sistemáticos y procurar que éstos se lleven a cabo, deben establecerse
como cuerpos externos a la policía y tener un agente de enlace, un inspector
general por ejemplo, para asegurarse de que la institución realice las refor
mas. Además, sus atribuciones debe ampliarse, de manera que cubran tanto
los asuntos de corrupción como los de violencia, pues los dos están estre
chamente relacionados. Después del último informe de corrupción de 1 9 9 4 ,
el Concejo de Nueva York trató de instituir una veeduría externa de corrup
ción para el departamento de policía, pero el entonces alcalde Rudolph
Giuliani se resistió a este cambio de manera persistente.
Es significativo que la policía de los Estados Unidos suela oponerse a
la institución del inspector general o de agentes similares de vigilancia ex
terna. Hace poco, el inspector general del Departamento de Policía de Los
Angeles fue obligado a renunciar por falta de apoyo de la comisión de policía civil, que supuestamente quería darle al jefe de policía la posibilidad de
reformar el departamento desde el interior. Esto es un error: los jefes de
policía llevan décadas sin lograr reformar la entidad desde adentro. La ne
cesidad de nombrar algún tipo de inspector independiente es un principio
administrativo básico; sin embargo, la policía estadounidense ha logrado
eludir con éxito este requisito. Llama la atención que en Nueva York, todas
las dependencias encabezadas por algún funcionario nombrado por el alcal
de tengan un inspector general encargado de los abusos en su departamen
to excepto la policía. Aquí vemos con claridad que las ciudades perpetúan las
condiciones para que se sigan cometiendo abusos por parte de la entidad.
Debe recalcarse que, independientemente de su efectividad, reformas
como las consideradas antes sólo serán posibles si existe un sistema organi
zado y transparente de disciplina administrativa. En casos como el de Bue
nos Aires, donde no existe una estructura sensata y se carece de procedi
mientos bien definidos, es prácticamente imposible usar el sistema como
base para desarrollar un programa de prevención temprana u otras técnicas
administrativas que permitan controlar la mala conducta. El primer paso
f
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8 4
CHEVIGNY
consiste en crear un sistema de recepción de denuncias, que esté bien orga
nizado y sea conocido por la ciudadanía.
El Departamento Federal de Justicia de los Estados Unidos ha venido
usando su poder para llevar a juicio a los departamentos de policía que
tengan patrones de abuso, a fin de establecer medidas de disciplina y de
veeduría administrativa. Justo ahora, la institución ha iniciado una serie de
decretos de consentimiento para la reforma de los departamentos de dos
ciudades. Estos decretos, que al parecer buscan servir de modelo para otros
departamentos, establecen altos estándares de responsabilidad que, entre
otros puntos, estipulan: (i) un sistema computarizado de advertencia tem
prana sobre los agentes, que incluye información sobre las denuncias, el
uso de la fuerza y los procesos civiles; esta medida se usará para recopilar
información sobre demandas por daños y perjuicios en los tribunales, so
bre documentos policiales internos y la comisión de revisión de denun
cias civiles; ( 2) la exigencia de que la policía prepare informes sobre el uso
de la fuerza y establezca un sistema para hacerle seguimiento; ( 3) un siste
ma de recepción e investigación de las denuncias civiles que sea consis
tente y amigable con el usuario; ( 4) auditorías departamentales periódicas
para vigilar que las reformas propuestas se cumplan; ( 5 ) el nombramiento
de un agente veedor externo que vigile el cumplimiento de tales refor
mas.10
En el presente, aparte de las ciudades donde se han instaurado casos federales, este sistema relativamente simple de veeduría y administra
ción casi no existe, ni en los Estados Unidos ni en ningún otro lugar del
continente.
L A V E E D UR Í A I N T E R N A C I O N A L
Existen normas internacionales para el uso de la fuerza por parte de la poli
cía, incorporadas en el Código de Conducta para Funcionarios encargados
de hacer cumplir la ley, de 1 9 7 9 , los Principios Básicos sobre el Empleo de
la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley, de 1 9 9 0 y la Convención contra la Tortura y otros Tratos o
Penas crueles, inhumanos o degradantes. En general, se condena el uso de
métodos investigativos degradantes o crueles, el empleo de la violencia sal
vo cuando sea absolutamente necesario y el de fuerza letal, excepto como
último recurso.11
La Convención contra la Tortura contiene cláusulas para investigar las
acusaciones por este crimen, mientras los otros dos instrumentos carecen
i
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EL CONTRO L DE LA MALA CON DUCT A DE LA POLICÍA EN AMÉ RI CA I
de procedimientos para su aplicación. No obstante, la importancia de estos
tratados radica en que establecen normas mínimas, de modo que si un de
partamento de policía los viola, la comunidad internacional puede criticar
lo por su incumplimiento. Los delegados de las Naciones Unidas y las or
ganizaciones no gubernamentales redactan informes periódicos sobre to
dos los países de América, en los que evalúan las prácticas de la policía bajo
los criterios internacionales. Por medio de la diplomacia y la divulgación,
estos reportes ejercen una presión a favor de las reformas. Así, luego de la
masacre de la cárcel de Sao Paulo en 1 9 9 2 , la crítica de la comunidad inter
nacional llevó al gobierno federal a condenar al estado de Sao Paulo, que apartir de entonces trató de reducir los niveles de violencia policial. De otro
lado, existe la posibilidad de presentar demandas individuales ante el Co
mité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas contra países que ha
yan aceptado su jurisdicción (esto no incluye a los Estados Unidos). Las
denuncias también se pueden someter a la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos. Ambas
organizaciones exigen agotar primero los mecanismos nacionales, por lo
tanto, funcionan como un último recurso, cuando ninguna de las solucio
nes analizadas antes resulta efectiva en el país donde ha sido cometido el
abuso.
C O N C L U S I O N E S
Evidentemente, la clave para controlar la mala conducta de la policía radica
en vigilar el uso que ésta hace de la fuerza. Es necesario contar con orienta
ciones claras para limitar el recurso a la violencia -incluida la le tal -, y exigir
que los agentes den cuenta por escrito de cada caso en el que la emplean.
Debe establecerse un sistema preciso y transparente de medidas disciplina
rias para garantizar que se cumplan dichas pautas y que se imponga una
sanción cuando sean violadas. Aunque tal vez no sea muy efectivo al co
mienzo, este sistema disciplinario constituye uno de los pasos fundamentales para el control de la conducta policial; mientras la disciplina siga siendo
arbitraria, vaga o politiquera, su reforma será casi imposible.
Un cuerpo externo a la policía debería investigar las denuncias graves
de corrupción y de abuso del poder. Pero este organismo no debe limitarse
a la investigación individual de cada caso sino que debe buscar problemas y
patrones sistémicos para hacer recomendaciones sobre cómo corregirlos. A
manera de ejemplo, este comité puede descubrir cuáles agentes incurren de
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86 CHEVIGNY
manera persistente en conductas violentas y seleccionarlos para que reci
ban capacitación y atención especial. Debe existir una junta externa de
veeduría, que bien puede ser parte del cuerpo investigativo o independiente
de él, para garantizar que la policía responda a las exigencias de reforma.
Aunque la detección y corrección de estos problemas sistémicos represen
te, a largo plazo, una ventaja para la policía, ésta no suele ver la vigilancia
externa como un mecanismo provechoso así que probablemente muchas de
estas instancias tendrán que establecerse por medio del poder legislativo.
Este último también debe actuar de manera que imponga límites al
poder facultativo de la policía y al procedimiento penal, que establezcan un
equilibrio entre la seguridad individual y los derechos de los ciudadanos.
Los tribunales deben aplicar de manera drástica las limitaciones legales a la
discrecionalidad de la policía. De otro lado, así como la Constitución pro
tege los derechos ciudadanos, los tribunales tienen que velar por los dere
chos humanos aun en aquellos casos en que el poder legislativo no logre
actuar. Las cortes deben ser especialmente cuidadosas al excluir las confe
siones obtenidas bajo presión. El Estado debería ser responsable de aportar
las pruebas para establecer si una confesión es voluntaria y para determinar
si se han violado los derechos humanos mediante allanamientos ilegales o
el uso de la violencia policial.
Las demandas por daños y perjuicios contra el Estado o el municipio oaun contra un agente particular deben utilizarse como un control de la mala
conducta policíaca. Los daños y perjuicios deben pagarse con el presupues
to de la policía, y un cuerpo investigativo independiente debe analizar los
resultados de los procesos judiciales, para determinar si es posible detener
los patrones de violencia, o si las prácticas policiales se pueden modificar de
manera que se minimicen los daños. La legislación debe autorizar acciones
de interdicción contra los patrones generalizados de abuso y los tribunales
deben ocuparse de ellos.
A través del ejecutivo, cabe al gobierno central establecer un sistema
de veeduría, para garantizar que los funcionarios locales observen las nor
mas de los derechos humanos. El gobierno central está llamado a exigirinformes a las autoridades locales y usar su poder de intervención para cri
ticar o para actuar contra el gobierno local, si éste no hace lo suficiente para
proteger a los ciudadanos locales. En este sentido, podría servir como mo
delo la nueva potestad del fiscal general de los Estados Unidos, que le per
mite actuar contra los funcionarios locales cuando se presenten patrones de
mala conducta.
f
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EL CONTROL DE LA MALA CONDUCTA DE LA POLICÍA EN AMÉRICA I
Los agentes que cometan abusos deberán ser llevados a juicio, al me
nos cuando las autoridades locales no actúen o cuando falle el sistema disci
plinario. Si los funcionarios de bajo rango no quieren enjuiciar a alguien,
debe autorizarse a los miembros del gobierno central o federal para que se
encarguen del caso. Finalmente, es preciso adjudicar un presupuesto ade
cuado para todo este trabajo, que incluya los recursos necesarios para pro
teger a los testigos contra los intentos de agresión.
NOTAS
' El estatuto que otorga nuevo poder al fiscal general de los Estados Unidos es el código
42, secciones 1 4 1 4 1 - 4 2 . Ver también Curriden 1996, 62-65.
2 El caso de José Luis Ojeda, golpeado al parecer por razones de corrupción, después de
ser detenido en una redada de identificación. Ver CELS 1997, 99-103; para los edictos policiales,
ver CELS 1998, capítulo 2.
J Como se dijo en la nota 1, el estatuto que garantiza la nueva potestad del fiscal gene
ral de los Estados Unidos es el código 42 secciones, 1 4 1 4 1 - 4 2 . Ver también Curriden 1996,
62-65.
4 Miranda v. Arizona 384 US 436, 1966. El principal caso que pone el peso de la prueba
en la fiscalía para demostrar el carácter volun tario de las confesiones es Lego v. Tivomey 404 US
477. i9 7 2 -
5 Las reglamentaciones policiales las analiza Walker (1993); las de Sao Paulo las discute
Cavallo (1997, 52).
6
Tennessee v. Garnerqji US 1, 1985.
7 "Los Angeles Board Saves City $3oM in Litigation" (Wells 1997); la referencia a "ciu
dad" es un nombre inapropiado; en realidad se trata del condado de Los Angeles. Ver también
los informes semestrales del consejero especial del sheriff del condado de Los Angeles, Mer rick
J. Bobb, 1994-98.
8 Ver nota 3. Con respecto a la demostración de un "patrón o práctica", ver Rizzo v. Goode
423 US 362, 1976; con respecto a atreverse a enfrentar un abuso al cual uno sólo puede verse
sometido una vez, ver City ofLos Angeles v. Lyonsqói US 95, 1983. Lyons trató de hacer prohi
bir el uso de una llave potencialmente mortal como práctica policial y no logró tener éxito,
pues era improbable que la policía lo volviera a aplicar.
" Para Los Angeles, ver Chevigny ( 1995 , capítulo 1) ; para Nueva York, ver Kocienewski
(1997, 1998a, 1998b).
10
U.S. v. City of Pittsburgb, et al. U.S.D.C. W.D.Pa. caso civil No. 97-0354, decreto de
consentimiento.
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88 CHEVIGNY
11 Estos instrumentos se plantean en United Nations 1994, vol. 1, parte 1, pp. 312, 318, y
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R E F E R E N C I A S
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4
Este capítulo examina algunos aspectos de la relación entre la seguridad
ciudadana y la reforma del sistema de justicia penal en Latinoamérica. Exis
te una abundante literatura sobre la seguridad ciudadana y sus problemas
asociados de crimen violento y temor al crimen, así como sobre la reforma judicial. El ensayo se sitúa dentro de la tradición de "ley y sociedad" o "so
ciología de la ley" y aborda la relación entre los dos temas, aspecto que ha
sido menos estudiado.
Por lo general, se considera que la justicia penal -y, de forma más am
plia, el sistema penal- constituye parte importante de la reacción social con
tra el crimen y la inseguridad. Desde un punto de vista didáctico, tal rela
ción puede justificarse. Sin embargo, de acuerdo con la perspectiva de adopta
este capítulo, la afirmación de que la reforma de la justicia penal es una
reacción a lo que está ocurriendo en el área del crimen sería una simplifica
ción excesiva, que ignora la complejidad de procesos sociales relativamente
independientes. Lo que aquí se propone es que en ambos casos se trata de
fenómenos sociales que, hasta cierto punto, tienen su propia dinámica. Por
lo tanto, la justicia penal no consiste simplemente en el derecho (incluidos
tanto los principios como las normas), sino en complejos procesos sociales
y organizacionales; de igual forma, la actividad criminal es un hecho social
que sólo puede comprenderse dentro del contexto de la reglamentación,
los procesos y las instituciones legales.
En la primera sección se analizará la situación del proceso penal en
Latinoamérica antes de las reformas. Para explicar el proceso de cambio en
el sistema de justicia de la región es indispensable tener una perspectiva del
objeto del mismo. Adicionalmente se estudiará la situación en que se encuentran las reformas hoy en día y sus principales componentes. Uno de los
objetivos de esta primera sección es señalar que la reforma es más que una
simple reacción a los cambios en la actividad criminal. En la segunda sec
ción se hará una presentación del estado actual del conocimiento con rela
ción a la seguridad personal, junto con un análisis de las posibilidades de
L A S E G U R I D A D C I U D A D A N A Y L A R E F O R M A D E L S I S T E M A
D E J U S T I C I A P E N A L E N A M É R I C A L A T I N A
Por Mauricio Ducey Rogelio Pérez Perdomo
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DUCE Y PÉREZ PERDOMO
reformar el sistema de justicia penal de manera que logre dar solución a
algunos de los problemas sociales relacionados con él. Aunque los autores
no nos proponemos analizar la reacción a la reforma, el tema se mencionará
brevemente en la conclusión.
R E F O R M A D E L S I S T E M A D E J U S T I C I A P E N A L
Dentro del tema general de la justicia penal, los abogados latinoamericanos
suelen distinguir dos elementos. El primero, que tradicionalmente ha atraídola mayor atención, es el que se conoce como derecho penal, que incluye los
principios y la reglamentación relacionada con los delitos y castigos. Su
texto legislativo básico es el código penal, sobre el cual existe una gran
cantidad de trabajos académicos a la que los abogados llaman la doctrina. El
otro tema se refiere a los procesos o acciones y va desde el descubrimiento
de un crimen hasta la fase de condena; su estudio se denomina derecho penal
procesal. En este caso, el texto legislativo básico es el código de procedi
miento penal (código de enjuiciamiento penal o código de proceso penal).
En la tradición del derecho civil, el estudio de este tema ha sido el "pariente
pobre" del derecho penal, con mucha menos tradición teórica.
Ambos códigos se derivan de la herencia europea y adquirieron su forma moderna durante el siglo xix de manera casi simultánea en Europa y en
América Latina. Los códigos penales europeos rápidamente tuvieron re
percusiones en Latinoamérica; el concepto de delito y castigo siguió estos
cambios muy de cerca, hasta el punto que podía considerarse que había una
unidad de pensamiento sobre el derecho penal en los dos continentes
(Jiménez de Asúa 1 9 5 0 ) . Como se verá más adelante, no ocurrió lo mismo
con los códigos de procedimiento criminal, en los que existe una dinámica
completamente diferente de la europea; sobre este tema se presenta, aún
hoy en día, una confusión en la doctrina legal tradicional de la región, in
cluso en los estudios comparativos.
Desde la perspectiva de este capítulo, el aspecto procedimental de la
ley es más importante, pues comprende la ley en acción. Los presentes au
tores subrayan aquellos elementos del proceso que no se encuentran en los
textos legales (o en los archivos de caso) y que no se pueden recabar en las
salas de juicio. El asunto que resulta de interés aquí tiene una dimensión
más amplia: se trata del proceso penal que comienza con la acción de la
policía y termina con lo que ocurre después de la sentencia -el tratamiento
del criminal-. Por lo tanto, cuando se habla de la reforma al sistema de
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LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA9 3
justicia penal, se hace referencia al proceso en este sentido más amplio. El
derecho penal, en relación con los principios y las leyes que aparecen en el
código penal o en lo que respecta a lo que han formulado los académicos o
las cortes superiores, es mucho menos importante que las acciones diarias
de la policía y los jueces de los tribunales inferiores. Estos actores, en la
práctica, definen qué es un crimen y cómo tratar a quienes están acusados
de haberlo cometido.
El proceso penal antes de la reforma
Tradicionalmente, el proceso penal de Latinoamérica se ha definido como
un proceso "inquisitivo" en el cual el juez y el fiscal son una misma persona.
El término se refiere al diseño general del sistema y en particular al papel
del juez, que no sólo se encarga de juzgar el caso sino también de dirigir la
investigación que busca descubrir la verdad con relación a los actos lesivos
( M e r r y m a n 1 9 8 5 , 1 2 6 ) .
En el proceso inquisitivo, los individuos clave son la persona acusada
de un crimen (el acusado), que está siendo procesado penalmente, y el juez
mismo. Otros papeles importantes son el de la policía, considerada como
un organismo que colabora con el juez en la investigación, y el del fiscal
público. En teoría, el fiscal es independiente y representa a la sociedad; sufunción consiste en formular cargos, si cree que el acusado ha cometido el
crimen, y pedir una sentencia. Por último, hay una persona que defiende al
acusado; sin embargo, la labor de la defensa en el proceso de indagatoria es
limitado. Por lo tanto, más que un sujeto con derechos, el acusado es visto
como un objeto del proceso. Así, la investigación (el sumario o los procedi
mientos anteriores al juicio) es secreta, aun para el acusado. El sospechoso
puede ser detenido e interrogado, incluso sin ser notificado del crimen por
el cual se le investiga. El lapso de tiempo durante el cual puede permanecer
detenido es limitado y la investigación debe conducir a una orden de enjui
ciamiento, que puede recibir el nombre de orden de detención, si el juez
decreta la detención preventiva.En el proceso de Inquisición de finales de la Edad Media, y durante el
anclen régime en Europa, la tortura se usaba con regularidad para obtener
información confiable, y el juez podía emitir una sentencia sin que el acusa
do tuviera ninguna oportunidad real de defenderse (Tomás y Valiente 1 9 6 9 ,
1 8 2 S S . ) . Más adelante, se estableció la oportunidad de la defensa en una
etapa del proceso en la cual al sospechoso se le informaban los motivos de
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DUCE Y PÉREZ PERDOMO
su detención, se le formulaban cargos y se le permitía presentar argumen
tos y evidencias.
A esta segunda fase, que teóricamente incluye la presentación de prue
bas o la argumentación del caso, se la llama el juicio (pknario); a diferencia
del procedimiento anterior al juicio, esta etapa debe ser pública. Sin embar
go, en la práctica, este carácter "público" está restringido a la capacidad
que tenga el acusado para acceder a los documentos del caso. Salvo en cier
tas ocasiones, el público también puede asistir a los procedimientos que se
dan en el tribunal y revisar los registros oficiales y los documentos del caso.
En muchos países de la región, esta fase del proceso consiste en trabajar
con un conjunto de documentos escritos, sin que se presente ninguna con
frontación real entre las partes en presencia del juez y sin una oportunidad
real de interrogar y contrainterrogar a los testigos. En la mayoría de los
países latinoamericanos no se estipulan procedimientos orales tal como és
tos suelen ser entendidos hoy en día (Binder 1 9 9 3 a , 69; 1 9 9 3 b , 2 1 9 ) .
El proceso penal del derecho consuetudinario era bastante diferente y
no incluía los procedimientos inquisitivos, que fueron una innovación eu
ropea del siglo xiv. Al proceso que se desarrolló en Inglaterra se lo ha lla
mado "acusatorio". Originalmente, comenzaba con una acusación hecha
por un individuo particular, aunque hoy en día también lo puede iniciar un
representante de la sociedad (el fiscal). El juez actúa como director o arbitro del procedimiento público, oral, acusatorio, y el jurado es quien toma la
decisión. Debe advertirse que el fiscal desempeña un papel muy importan
te: inicia el proceso radicando los cargos y es responsable de suministrar las
pruebas.
Después de la Revolución Francesa y la liberalización de Europa a co
mienzos del siglo xix, el proceso criminal europeo introdujo cambios im
portantes. Estos proporcionaron mejores garantías para el derecho a la de
fensa con la creación de la figura del fiscal moderno, el establecimiento de
los procedimientos orales de careo como parte central del proceso y la adop
ción del uso de jurados en muchos de los casos. De ahí en adelante, se hace
referencia a un proceso "mixto", con elementos acusatorios e inquisitivos;estos últimos pasaron a dominar en la fase investigativa (sumario), mientras
los aspectos acusatorios prevalecieron en la etapa del pknario.
A pesar de que la mayoría de los países latinoamericanos adoptaron los
códigos de procedimiento penal durante la segunda mitad del siglo xix -es
decir, después de la reforma en Europa- siguen estando ligados de manera
más estrecha a la antigua tradición inquisitiva. En la mayor parte de la re-
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LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA
gión, el fiscal desempeña (o desempeñaba hasta hace poco) un papel secun
dario, pues aunque expone los cargos, éstos no representan ninguna limita
ción para el juez. El fiscal puede presentar evidencias nuevas, y el juez tam
bién tiene autoridad para hacerlo, porque esto no interfiere con su función
de buscar de la verdad. El restringido papel del fiscal en el contexto del
proceso inquisitivo latinoamericano llevó a que en 1927, Chile eliminara
esta institución y le asignara al juez toda la responsabilidad de la investiga
ción, formulación y decisión del caso. En otros países, la figura del fiscal
sigue siendo poco más que un formalismo (Duce 1999, 5 6 S S . ) .
En varios casos, entre ellos Chile, Paraguay, Uruguay y Venezuela, nose hacía distinción alguna entre el magistrado examinador, responsable de
la investigación, y el juez, encargado de emitir el dictamen. Esta distinción
era muy importante en Europa, donde las dos funciones estaban separadas
para promover la imparcialidad de la corte (Duce 1999, 37SS.). Aunque un
buen número de países han instaurado la figura del jurado o alguna vez
tuvieron legislaciones que lo exigían, sólo algunos -incluidos Colombia y
República Dominicana- tienen jurados institucionalizados de manera más
o menos permanente. Estos factores han dado como resultado la concen
tración de funciones en la persona del juez penal, situación bastante singu
lar que no parece tener paralelo en otras regiones.
Otro rasgo del proceso penal latinoamericano es su naturaleza escrita.Los procedimientos judiciales suelen ser formalismos que a menudo se li
mitan a la lectura o la entrega de documentos preparados por las partes o
por el juez. De esta manera, los registros del caso son el elemento central
del proceso. De otro lado, en la práctica se da muy poco contacto entre el
acusado y el juez. De hecho, muchas sesiones que, según los códigos deben
ser presididas por el juez, en realidad se realizan ante un empleado del tri
bunal; más tarde, el juez firma con su nombre, como si hubiera estado pre
sente en la sesión. Esto es lo que se conoce como "delegación de las funcio
nes judiciales" y ha sido uno de los problemas más generalizados del proce
so inquisitivo de Latinoamérica (Binder 1993b, 205).
Este énfasis en los registros escritos le da un carácter extremamente
formalista al proceso. Si el juez no firma la trascripción del procedimiento,
la audiencia es nula e inválida. Sin embargo, la ausencia del juez en una
audiencia no afecta la validez de la misma, con tal de que firme la trascripción
(Duce 1999, 49). El proceso gira esencialmente en torno a documentos
voluminosos (los archivo del caso), en lugar de desarrollarse a través de
procedimientos orales. Tal como lo hemos indicado, por lo general no exis-
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DUCE Y PÉREZ PERDOMO
te un proceso de juicio público, oral y de careo en América Latina, ni si
quiera en la fase del juicio mismo, lo cual representa una diferencia funda
mental con el proceso de reforma que comenzó a ejecutarse en Europa en
el siglo xix.
Una última característica que debe señalarse es la posibilidad de apelar
las muchas decisiones que se producen durante el proceso. Hasta cierto
punto, ésta es una manera de limitar el poder del juez que preside el caso y
de darles mayor poder a los jueces de los tribunales superiores. En las deci
siones más importantes es obligatoria la intervención del juez de un tribu
nal superior por medio de un proceso llamado de "consulta", incluso si las
partes no apelan el fallo. Esto también es típico del proceso inquisitivo más
tradicional y refleja la preferencia de una jerarquía que permite la vigilancia
de los jueces por parte de sus superiores y acentúa la estructural piramidal
del sistema de la región.
Un interrogante inevitable es por qué los países latinoamericanos se
mantuvieron tan ligados a la tradición inquisitiva y no adoptaron las inno
vaciones de los países europeos, que en otros aspectos les sirvieron de mo
delo, en particular con respecto al derecho penal sustantivo. Como se ha
anotado, los cambios en Europa buscaban garantizar un mayor derecho a la
defensa y fijar limitaciones relativas al poder de los jueces, así como intro
ducir procedimientos orales y normas que instauraban los jurados o la participación ciudadana en el proceso del juicio.
La respuesta a esta pregunta puede variar de un país a otro, pero en
general la diferencia entre Latinoamérica y Europa muestra que el código
penal tuvo un efecto relativamente secundario sobre el proceso penal mis
mo, en lo que se refiere al castigo. Por ejemplo, en 1 9 2 4 , el Perú adoptó el
código penal suizo, en aquel entonces el más innovador y liberal de Europa.
Sin embargo, las dos sociedades eran muy diferentes. Suiza no tenía la po
blación analfabeta e indígena que el código clasificaba como salvaje, semi-
civilizada y civilizada para efectos de la responsabilidad penal, ni el Perú
tenía la capacidad de hacer inversiones importantes para el tratamiento de
los convictos, que sí podía hacer Suiza. En consecuencia, tal como se lo
concibió y aplicó en el Perú, el código penal resultó mucho más represivo
de lo que era originalmente (Hurtado Pozo 1 9 9 7 ) .
Con relación a los códigos de procedimiento, los proponentes de va
rios países sostuvieron explícitamente que, dada la diferencia en el nivel de
civilización en las respectivas sociedades, las innovaciones que eran comu
nes en Europa no podían introducirse en Latinoamérica. ¿En que consis-
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LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA9 7
tían estas diferencias? La respuesta se centra en el hecho de que, debido a la
composición de la sociedad latinoamericana, la pequeña élite, educada en
Europa, sentía que al otorgar demasiadas garantías para proteger los dere
chos de los sospechosos -que solían proceder de los grupos sociales menos
educados y supuestamente tenían una mayor propensión a la actividad cri
minal- podría crearse un impedimento para la preservación del orden so
cial.
De manera semejante, la élite temía que si se instituían jurados en los
cuales participara la gente común -que posiblemente sería menos educada
y, en su opinión, más proclive a la actividad criminal- éstos podrían emitir
juicios demasiado indulgentes con los culpables de las actividades crimina
les. Las numerosas vías de apelación y de consulta también reflejaban el
deseo de ejercer control, incluso sobre los jueces, para evitar que se desvia
ran de las pautas establecidas. Estos motivos se disfrazaron de varias mane
ras. En Chile, por ejemplo, se argumentó que la pobreza del país y el aisla
miento de vastas regiones de su territorio hacían imposible poner en prác
tica un sistema más civil izado.
Dos cosas han de anotarse aquí: la primera es que el sistema básico,
que incluía una fase inquisitiva, y que fue adoptado por los países latinoa
mericanos durante el proceso de redacción de los códigos durante el siglo
xix, es una extensión del sistema empleado a lo largo del período colonial.Segundo, este sistema ha prevalecido en la región sin mayores modificacio
nes hasta el proceso actual de reformas, en el cual se han introducido cam
bios sustanciales, como se verá más adelante. Esto no es un simple resulta
do de la pasividad o la negligencia. De hecho, durante el siglo xix, la mayor
parte de los países de la región ejecutaron reformas pero éstas casi nunca
suponían cambios significativos en el sistema inquisitivo vigente. Por con
siguiente, puede decirse que este sistema ha estado vigente en Latinoamérica
durante casi quinientos años.
El análisis anterior describe de manera global el sistema penal latino
americano y propone una explicación sociopolítica de la conservación de
las características más represivas del sistema inquisitivo. En este sentido,
vale la pena destacar dos rasgos específicos que podrían considerarse
disfuncionales: la excesiva duración de los juicios y el gran número de per
sonas que son encarceladas sin haber recibido sentencia. Estos rasgos no
son exclusivos de Latinoamérica pues a muchos otros países, incluidos aqué
llos que cuentan con otro tipo de sistema legal, se les puede hacer la misma
crítica.
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DUCE Y PÉREZ PERDOMO
No obstante, el diseño del sistema inquisitivo representa una causa
importante de los rasgos que dificultan los procedimientos del sistema pe
nal. Además de este elemento ideológico, el mal funcionamiento puede ex
plicarse, en buena medida, por la manera como se conducen los juicios en la
región. Estos son presididos por jueces y otras personas pertenecientes a la
institución y siguen una rutina caracterizada por la negligencia y la lenti
tud, que incluso puede pasar por alto los marcos temporales formalmente
establecidos en los códigos. Esta situación sólo se altera cuando dentro del
proceso hay abogados u otras personas capaces de ejercer presión para ha
cer más expeditos los casos particulares (Pérez Perdomo 1 9 8 9 , 1 9 9 5 ) .
El alto número de acusados detenidos (por lo general más del 50 por
ciento), a quienes se llama "presos sin sentencia" (Carranza et al. 1 9 8 3 ) , es
otro factor asociado de manera específica con esta circunstancia. Técnica
mente, éstas son personas inocentes, pues no han sido declaradas culpables.
Es claro que en cualquier momento y dentro de cualquier sistema de justi
cia penal, siempre habrá un número de personas que están siendo procesa
das por los juzgados y se encuentran detenidas debido a que se las acusa de
crímenes graves y las autoridades creen que existe el riesgo de que no se
presenten a juicio. La irregularidad consiste en que la gran mayoría de los
que están en la cárcel son acusados y no presos condenados. Esto demuestra la existencia de una mentalidad muy represiva en la legislación y entre
los jueces, que privilegia la prisión sobre otras garantías y exige un proceso
de juicio muy largo.
La confluencia de estos dos factores es inevitable: un sistema altamen
te represivo pero expedito produciría muchos más convictos que acusados,
mientras un proceso ineficiente sólo producirá un gran número de acusa
dos en prisión si los jueces recurren con frecuencia a la detención preven
tiva. Estas características no son sólo el resultado del sistema inquisitivo,
más bien se relacionan con la idea central de que las personas procesadas
por el sistema de justicia penal son peligrosas para la sociedad, a menos que
sus conexiones sociales demuestren lo contrario, y por lo tanto se les debenaplicar medidas disciplinarias más allá de las estipuladas por la ley.
Otro elemento entorpecedor, que indica hasta dónde el modelo judi
cial se aparta de la realidad cotidiana, es la importancia que se le atribuye a
la policía, pues en la práctica es ella y no el juez, quien dirige la investiga
ción. La policía sólo se presenta ante el juez para justificar una detención
que ya ha sido efectuada o para obtener la autorización de alguna acción
futura, tal como el allanamiento de una residencia. Aparte de esto, la policía
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LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA9 9
recopila evidencias circunstanciales y de otro tipo y, en el momento en que
considera que el caso ya está "resuelto", lo presenta ante el juez y el acusa
do. El sistema crea una cierta solidaridad entre los jueces y la policía en el
desempeño de sus labores respectivas. Varios estudios empíricos indican
que los jueces ejercen poca o ninguna vigilancia sobre la actividad de la
policía, aun en casos en los que existen quejas de que se está ejerciendo
coerción física o psicológica (Rico 1 9 8 5 ; Jiménez 1 9 9 4 , 212SS.). Como se
verá, este papel de la policía, junto con la relación entre su trabajo y el de los
jueces, da lugar a que existan grandes abusos.
La reforma del procedimiento penal
Lo anterior describe el sistema de juicios penales que la mayor parte de los
países de Latinoamérica están modificando o planean modificar en un futu
ro próximo. Varios expertos en el tema han criticado la obsolescencia de los
tribunales penales en comparación con los de Europa, y algunos defensores
de los derechos humanos han expresado su preocupación por los abusos y
la falta de garantías para el respeto de los derechos tanto en los juicios como
en los centros de detención (Zaffaroni 1986).
El primer código de procedimiento penal de la región que sufrió cam
bios importantes que afectaron el sistema inquisitivo prevaleciente fue elde la provincia de Córdoba, Argentina, que introdujo los procedimientos
orales en 1 9 3 9 . Otras provincias de la Argentina siguieron este ejemplo en
años posteriores. En 1 9 7 2 , Costa Rica reformó su sistema de justicia penal
siguiendo en buena medida el modelo de Córdoba. En 1 9 8 6 , se publicó en
la Argentina la propuesta de reforma federal de procedimiento penal (co
nocida como la reforma Maier ), la cual ha sido muy influyente, pues sirvió
de base para un modelo de código presentado por el Instituto Iberoameri
cano de Derecho Procesal en 1 9 8 8 . Ambos textos han sido usados como
punto de partida para los nuevos códigos de la región.
El movimiento comenzó a acelerarse durante la década de 1 9 9 0 . La
reforma de Colombia y la reforma federal de la Argentina entraron en vi
gencia en 1 9 9 2 , y la de Guatemala se hizo efectiva en 1 9 9 4 . Los proyectos
de Costa Rica y El Salvador entraron en vigor en marzo y abril de 1 9 9 8 ,
respectivamente, y el de Venezuela, en jul io de 1 9 9 9 . Bolivia, Chile y Para
guay tienen propuestas que esperan la aprobación del legislativo; en casi
todos los demás países se están realizando debates sobre la reforma y se
tienen varios tipos de propuesta (Duce 1 9 9 9 , 7 0 S S . ) .
•
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I DUCE Y PÉREZ PERDOMO
*
Debe advertirse que en muchos países la reforma no se considera sim
plemente como un cambio legislativo en el procedimiento criminal sino
como una transformación de todo el sistema de justicia penal. Y es así como
no sólo se han efectuado reformas sino también ajustes a ellas. El caso co
lombiano y el argentino, por ejemplo, han llegado a esta fase, que puede
describirse como un período de reformas adicionales y ajustes correctivos a
las modificaciones iniciales.
Las reformas de los diferentes países no son independientes entre sí.
Las ideas centrales son las mismas: pasar de un sistema inquisitivo a uno
que contenga elementos destacados del modelo acusatorio, entre ellos los
procedimientos orales, fortalecer el papel del fiscal, reconocer los derechos
del sospechoso, del acusado y de las víctimas, incluir el principio de pun
tualidad, etc. No es coincidencia que estos elementos sean comunes a todas
las iniciativas, pues entre los reformadores existe un amplio consenso y un
conocimiento de las ideas y el modelo de código propuesto por el Instituto
Iberoamericano. Diversos países de la región han acudido con frecuencia a
autoridades intelectuales tan notorias como Julio Maier y Alberto Binder
para que los orienten en el diseño de sus reformas, de manera que estos
expertos han tenido una influencia importante en el movimiento reformis
ta de la región.
Pero este proceso no se sustenta sólo en autoridades intelectuales. Varias organizaciones multilaterales e internacionales han proporcionado ayuda
económica y asistencia técnica. En la década de 1 9 8 0 , El Instituto Latino
americano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el Trata
miento del Delincuente (ILANUD) se convirtió en un centro de apoyo para la
reforma judicial. La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo In
ternacional ha prestado su colaboración en varios países, mientras que en
otros han tenido una mayor intervención las organizaciones europeas, tan
to en la prestación de ayuda técnica como en el aporte de recursos financie
ros. Hace poco, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo
hicieron grandes inversiones en la región y les concedieron préstamos a
varios gobiernos para acelerar el proceso de reforma (aunque su cooperación se ha dirigido generalmente al sistema legal y no al de justicia penal de
manera específica).
La reforma no se concentra de manera exclusiva en los procedimientos
penales de los tribunales. Los fiscales, los mecanismos de defensa pública,
la policía y las prisiones reciben cada vez más atención. Además, el proceso
suele concebirse como parte de un cambio más amplio que abarca a la jus-
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LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA IOI
ticia civil, o incluso al sistema legal en su totalidad (Frühling 1 9 9 7 ) . Una de
las ideas centrales que subyacen al proceso es que el orden económico mun
dial -con su orientación hacia el mercado y su tendencia a convertir las
inversiones extranjeras en motor del desarrollo de los así llamados merca
dos emergentes- exige una reforma integral del sistema legal que garantice
la seguridad jurídica de los ciudadanos y, especialmente, de los inversionistas
(Pérez Perdomo 1 9 9 5 ) . Es evidente que este pensamiento ha motivado el
interés de las instituciones bancarias multilaterales por los sistemas legales
de la región.
Sin embargo, también existen otros factores y fuerzas importantes enacción, entre las cuales se cuentan los procesos de democratización de dife
rentes países, después de décadas de gobiernos autoritarios o dictatoriales;
la crítica de los sistemas políticos obsoletos; las presiones para la moderni
zación del Estado en general; la reevaluación del papel de los derechos hu
manos; las percepciones negativas sobre el sistema judicial y, en particular,
sobre los juzgados penales. Es difícil identificar la reforma con uno solo de
estos factores, pues representa una respuesta a todos ellos, con diversos
énfasis en cada país de la región.
LA SEGURIDAD CIUDADANA Y EL IMPACTO DE LA REFORMA
DE LA JUSTICIA PENAL
Esta sección no pretende analizar el vasto proceso de reforma legal sino
más bien plantear una pregunta: ¿Hasta qué punto puede influir la reforma
de la justicia penal sobre la seguridad personal en la región? La idea enton
ces es examinar las relaciones entre la reforma del sistema de justicia y la
seguridad ciudadana en América Latina. Tal como se ha indicado, la litera
tura sobre el tema no es extensa. Esto es especialmente cierto con relación
al impacto que la reforma puede tener sobre los problemas de seguridad
ciudadana, como el creciente temor de la población frente al crimen y los
intentos de combatir algunas de las formas más violentas del comporta
miento delictivo.
El análisis se divide en dos partes. La primera examina la diversidad y
complejidad del tema de la seguridad ciudadana en la región, a partir de una
mirada a la dimensión abrumadora del problema así como mediante la con
sideración de algunas de sus características principales. La segunda presen
ta varias ideas relacionadas con la reforma penal y la seguridad de la pobla
ción.
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DUCE Y PÉREZ PERDOMO
La complejidad de la seguridad ciudadana
No es exagerado decir que en América Latina la seguridad ciudadana o
personal se percibe como un problema grave, aunque la intensidad de la
preocupación varía de acuerdo con el país. El primer elemento relacionado
con esta percepción es la cantidad de crímenes, en particular, de crímenes
violentos. Sobre el tema existen numerosos estudios a nivel de los países y
las ciudades; basta recalcar aquí que el concepto de seguridad ciudadana (o,
para ser más precisos, de inseguridad) suele definirse a partir del número de
incidentes de delito violento. Sólo unos pocos estudios adoptan el enfoque
contrario, según el cual la percepción de la seguridad constituye una cons
trucción social y, por lo tanto, no se deriva exclusivamente del número de
hechos violentos. Este capítulo intenta abordar ambos asuntos en relación
con la reforma de la justicia penal.
A juzgar por la cantidad de referencias sobre la actividad criminal cita
dos tanto en los estudios publicados como en los trabajos que se están rea
lizando en el presente, podría afirmarse que en comparación con Asia, Aus
tralia, Europa y Norteamérica, América Latina es una región extremamente
violenta (ver por ejemplo el capítulo 5 de esta misma obra). La compara
ción casi siempre se basa en las tasas promedio de homicidios -que repre
sentan el principal indicador- pues las estadísticas de homicidios tienden aser más confiables que las que se obtienen para otros tipos de delito. El
promedio regional es de veinte homicidios por cada 1 0 0 . 0 0 0 habitantes al
año, aproximadamente el triple de la cifra de los Estados Unidos -que, a su
vez, duplica la de Europa Occidental-. Sin embargo, existen grandes dife
rencias dentro de la región. Los datos de la Argentina, Chile y Costa Rica
son comparables a los de Europa, mientras los de Colombia y El Salvador
son varias veces mayores que el promedio regional. Por su parte, los del
Brasil, México y Venezuela están cerca del promedio (Frühling 1 9 9 7 ; Ayres
1 9 9 8 ) .
Una característica importante de la violencia en la región, esencial
para entender su complejidad, es el carácter institucional o insti
tucionalizado del fenómeno. La policía de la región es conocida por la
persistencia de sus excesos, que suelen consistir en serias violaciones a
los derechos humanos (Chevigny 1 9 9 5 ; Jiménez 1 9 9 4 ) . En períodos de
dictadura, estos excesos son el resultado de la política del gobierno,
diseñada para eliminar o controlar a la oposición, pero también se pre
sentan abusos contra los delincuentes comunes, tanto en los regímenes
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LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA
democráticos como en los dictatoriales. Las muertes durante las "con
frontaciones" con agentes de policía son frecuentes, lo mismo que las
torturas. Estas "confrontaciones" son en realidad una manera de encu
brir las ejecuciones extrajudiciales, como se refleja en el hecho de que
los criminales (o supuestos criminales) pocas veces resultan heridos, y a
los policías rara vez se los asesina o hiere. La tortura y la violencia si
guen siendo un método recurrente de investigación para delitos comu
nes; su propósito es conseguir una confesión que haga más fácil obte
ner una condena.
A este tipo de violencia se lo ha descrito como institucional porque esejercida por una institución gubernamental y es consonante con la política
(generalmente tácita) de la policía y los organismos políticos encargados de
vigilarla. Un tipo de crimen institucional no violento es el soborno (mordi
da, como se lo conoce en México, o matraca, en Venezuela). Ésta casi siem
pre se refiere a sumas modestas de dinero que la policía les exige a los ciu
dadanos para olvidar trasgresiones reales o inventadas, y en términos es
trictos constituye una extorsión. Los superiores son conscientes de estas
prácticas, y en ciertos casos los agentes deben compartir el dinero con ellos.
En Buenos Ares ocurría, por ejemplo, que los archivos judiciales eran su
pervisados por la policía y a veces eran vendidos a las partes involucradas.
Tales situaciones, junto con otras formas de corrupción y abuso, han motivado una serie de reestructuraciones y reformas, que no siempre han sido
del todo exitosas.
Aparte de estos casos claramente institucionales, o de aquéllos en los
cuales se subvierte a las instituciones, muchos grupos de policías cometen,
de manera directa, un número de crímenes, por lo general sin autorización
de sus superiores. Estos grupos de policías forman escuadrones de la muer
te; en su tiempo libre, realizan lo que ellos consideran operaciones de lim
pieza social, esto es, asesinatos a delincuentes de poca monta, incluidos
niños y jóvenes. Entre los crímenes cometidos por la policía también se
encuentran el secuestro, el tráfico de drogas y el robos de automóviles.
Obviamente, en todos los casos se trata de crímenes organizados que,
hasta cierto grado, hacen uso de la organización policial, sus armas y pri
vilegios; sin embargo, la responsabilidad de la entidad en estas acciones es
menor que, por ejemplo, en las de tortura, donde existe un propósito
institucional.
Los delitos de la policía no se limitan a Latinoamérica. Muchas, sino
todas las sociedades tienen o han tenido problemas de esta índole (Chevigny
f
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I DUCE Y PÉREZ PERDOMO
1 9 9 5 ; Henshel 1 9 9 6 ) . Es la dimensión del fenómeno lo que hace única a
Latinoamérica. Entre las posibles explicaciones se incluyen la complicidad
de los jueces, que puede ser una consecuencia del proceso inquisitivo des
crito antes, y también la ineficiencia del sistema para infligir castigos for
males a la actividad criminal. La marcada estratificación social, en la que el
bienestar y la vida de los grupos sociales menos favorecidos se encuentran
devaluados, así como la ausencia de una tradición democrática y cívica fuer
te pueden ser otros factores explicativos. En muchos casos, existe además el
legado de períodos de gobierno no democráticos, cuando a la policía se le
daba carta blanca para realizar estas prácticas o se le ordenaba expresamen
te que recurriera a ellas.
Esto nos lleva a analizar un segundo aspecto de la inseguridad ciuda
dana: la inseguridad no sólo es función del número de crímenes violentos
cometidos sino también de la forma como la sociedad experimenta el fenó
meno de la criminalidad. El miedo es una sensación construida socialmente
(Zubillaga y Cisneros 2 0 0 1 ; Pérez Perdomo 1 9 9 7 ) . La independencia rela
tiva de la inseguridad con respecto de la incidencia del crimen, y su dimen
sión como construcción social pueden apreciarse en un estudio que mues
tra niveles similares de inseguridad o miedo en algunas regiones de Vene
zuela que presentan cifras muy diferentes de criminalidad y de delitos
violentos (Navarro y Pérez Perdomo 1 9 9 1 ) . La imagen del criminal también es significativa. Desde el punto de vista de los caraqueños de clase
media o alta, los criminales (malandros) viven en las barriadas y, en su as
pecto, se parecen a personas de clase baja; de esta forma, el temor a la delin
cuencia corresponde en buena medida al miedo que producen aquéllos que
"no parecen ser uno de nosotros". Para la gente de clase baja, los malandros
viven en las barriadas, igual que ellos, pero son percibidos como personas
mejor vestidas, que usan ropa de marca (Zubillaga y Cisneros 2 0 0 1 ) . En
opinión de varios expertos, el actual aumento en el temor que los chilenos
experimentan frente al crimen no está relacionado con un incremento ob
jetivo en las tasas de delincuencia (Mera 1 9 9 2 , 1 2 ; Riego 1 9 9 9 ) . Así, la per
cepción de inseguridad no está necesariamente asociada con la probabilidad estadística de ser objeto de una agresión violenta sino más bien con la
construcción social del problema y con la probabilidad que los ciudadanos
crean que existe de convertirse en una de sus víctimas.
Esta representación puede producirse de varias maneras: a través de las
conversaciones personales, de los medios masivos y a partir de la manera
como suelen perpetrarse los crímenes en cada sociedad. Este último factor
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LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA
merece especial énfasis. Cuando un gran segmento de la población cree
que a la policía no le interesa responder a las necesidades colectivas de la
ciudadanía o, lo que es peor, cuando ella está involucrada en actividades
delictivas, la confianza en la institución se deteriora y la policía misma se
convierte en fuente de inseguridad. Este es, sin duda, el caso de varios paí
ses de América Latina; al menos en tres ciudades con altas tasas de crimen
violento -Cali, Caracas y Rio de Janeiro-, más de una cuarta parte de los
entrevistados consideraban que la policía era "mala" o "muy mala" (Briceño
León, Carneiro, Vélez, Oviedo y McAlister 1 9 9 7 ) .
Además, la gente no cree que los jueces protejan sus derechos o vigilenlos posibles abusos de la policía, pues, en efecto, no lo hacen. Los jueces
representan figuras distantes que hablan un lenguaje extraño y profieren
dictámenes incomprensibles y que, además, pueden dejar en libertad a cri
minales peligrosos a quienes los medios de comunicación han condenado,
o imponer sentencias severas a personas apreciadas por la opinión pública.
Las encuestas de opinión de los países latinoamericanos revelan muy poca
confianza en los jueces -por lo general menos del 30 por ciento- mientras
en los países industrializados los niveles de confianza suelen superar el 40
por ciento, y a veces el 6 0 por ciento (Martínez 1 9 9 8 ) .
En este sentido resultan ilustrativos dos informes recientes sobre Ve
nezuela y Chile. Según una encuesta realizada en Venezuela entre enero yfebrero de 1 9 9 8 por el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, el
85 por ciento de la población no tiene confianza en la administración de
justicia (PNUD 1 9 9 8 , 1 4 S S . ) . De acuerdo con otro estudio venezolano, la
mitad de la población de Caracas considera que los tribunales son ineficientes
o extremamente ineficientes, y el 36 por ciento los califica como moderada
mente eficientes. La mitad de la población también siente que las personas
deben tomar la justicia en sus propias manos (Briceño León, Camardiel,
Ávila, DeArmas, y Zubillaga 1 9 9 7 ) .
Una larga conversación que uno de los presentes autores sostuvo con
un preso en Caracas expresa bien este sentimiento. El recluso señaló que
estaba seguro de que no estaría en la cárcel si tuviera dinero. Al preguntarle
cómo usaría el dinero para conseguir su libertad, en caso de tenerlo, dijo
que no tenía idea, pero que sabía que con dinero sus problemas se resolve
rían. En otras palabras, no entendía cómo funcionaba la maquinaria judi
cial, pero creía que el dinero podía ponerla en marcha. La mayor parte de la
sociedad carece de una comprensión del propósito del proceso legal y de
sus reglas básicas.
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I0 <5 I DUCE Y PÉREZ PERDOMO
Esto explica la ambivalencia frente al crimen y la policía. La población
de varias ciudades latinoamericanas con altos índices de violencia tiende a
aceptar conductas ilegales de la policía, como el allanamiento a los hogares
y la detención bajo la simple sospecha de que una persona pueda ser delin
cuente. Sin embargo, ésta no es una reacción generalizada. En los países
que recientemente han tenido dictaduras militares, la conducta ilegal de la
policía tiene menor aceptación que en aquéllos con tradiciones democráti
cas más fuertes. En otras palabras, el recuerdo de la represión excesiva con
trarresta el deseo de alcanzar la seguridad a cualquier precio.
Las actitudes hacia la pena capital son semejantes, pues a pesar de estar
prohibida en la mayor parte de los países de la región por la Constitución,
goza de un apoyo popular considerable. Esto parecería incompatible con la
falta de confianza en los jueces y tribunales, que serían los responsables de
administrar la pena de muerte. Cabe preguntar entonces si este respaldo no
será en realidad una manera de expresar la aceptación de la ejecución
extrajudicial (Holston y Caldeira 1 9 9 8 ) . El hecho de que la población tam
bién desconfíe de la policía sólo aumenta la perplejidad que produce este
fenómeno. La hipótesis propuesta aquí subraya la inconsistencia en las re
acciones de la gente a los problemas sociales. Frente a un aumento en el
crimen violento, la solución de la pena de muerte parece apropiada; pero si
se profundiza un poco más, se advierte una falta de confianza en cualquierinstitución que pudiera ser llamada a aplicar esta sentencia. Aunque para el
observador reflexivo la contradicción es clara, para quién responde a estas
preguntas de manera espontánea el problema no parece plantear ninguna
contradicción.
Evidentemente, el problema de la seguridad ciudadana tiene varias di
mensiones, que superan el grado de reacción del sistema de justicia penal.
De aquí se podría concluir que la reforma no puede satisfacer todas las
exigencias sociales creadas por el problema objetivo y subjetivo de la inse
guridad; lo cual no significa, sin embargo, que la reforma no pueda produ
cir cambios significativos en la situación actual.
Reforma procedimental de los sistemas de justicia penal como respuesta
al problema de seguridad ciudadana
Dentro de este contexto social, ¿cuáles son las implicaciones de reformar el
sistema de justicia penal para los problemas asociados con la seguridad ciu
dadana? La reforma obtiene una gran aceptación debido a que existe un
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LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA
descontento generalizado con relación a la falta de seguridad y al funciona
miento de los tribunales y la policía. En la formulación de la propuesta
participan juristas distinguidos, que proponen modernizar los procedimien
tos de justicia penal e introducir derechos para los sospechosos y los acusa
dos, a la vez que prometen alcanzar una mayor eficiencia en el proceso
penal y establecer una separación entre la judicatura y la policía. Además, la
reforma no sólo se basa en el prestigio intelectual de sus proponentes sino
también en el apoyo de organizaciones internacionales y de instituciones
bancarias multilaterales. Si se nos permite una metáfora, la situación es
como una luna de miel en la que los recién casados están felices y sus expectativas mutuas son altas. Como veremos, estas expectativas exageradas cons
tituyen uno de los obstáculos más serios para que la reforma tenga efectos
en el futuro próximo.
Un fenómeno que se ha presentado a lo largo de la región en los últi
mos años son las demandas cada vez más frecuentes que la ciudadanía le
hace a las autoridades con respecto al desarrollo de garantías de seguridad.
El problema se ha convertido en uno de los elementos más importantes
tanto del discurso público como del debate político, y la prensa lo ha adop
tado como uno de sus temas favoritos. En la agenda de casi todos los go
biernos de la región se incluyen políticas para combatir el problema, y los
partidos de oposición, que suelen culpar al gobierno de ser incapaz de manejar el problema del crimen, explotan el descontento de grandes segmen
tos de la población. En medio de esta situación, los gobiernos y los políti
cos de todas las ideologías están comenzando a acudir a la reforma del pro
cedimiento penal como uno de los mayores objetos de acción institucional.
Enfrentados a la presión social, los políticos y otras personas que ocupan
posiciones de poder le están apostando a una nueva respuesta institucional:
reformar los procedimientos de justicia penal para trasmitirle al público el
mensaje de que están preocupados por solucionar sus problemas mediante
la adopción de mecanismos efectivos.
Esto no debe verse como una respuesta completamente falsa pues el
mejoramiento de los procedimientos penales es uno de los cambios
institucionales más importantes que están emprendiendo los gobiernos de
la región. Su importancia no sólo tiene que ver con los cambios en la es
tructura institucional sino también con los numerosos recursos humanos y
materiales que se están invirtiendo en la iniciativa así como con su posible
impacto sobre el sistema. En este sentido, es comprensible que los políticos
traten de obtener la mayor ventaja posible de la reforma. En términos del
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08 I DUCE Y PÉREZ PERDOMO
diseño de políticas modernas, también es sensato intentar resolver diversos
problemas con enfoques globales, que incluyan al sistema de justicia penal.
Esto parece especialmente importante a la luz de que algunos de los pro
blemas de seguridad ciudadana se relacionan con el sistema de justicia pe
nal; por lo tanto, parece justificable exigir que este subsistema del gobierno
aborde el asunto.
Sin embargo, los problemas empiezan a surgir cuando los funcionarios
sostienen que la reforma del sistema de justicia penal es "la única respuesta"
o cuando las autoridades y los políticos en general la presentan como una
panacea que resolverá todos los problemas. Desafortunadamente, ésta pa
rece ser la actitud predominante en la región. Un ejemplo de ello es la
tendencia de los funcionarios a afirmar que las reformas harán posible cas
tigar a un mayor número de criminales con mayor rapidez, al aumentar las
penas por el crimen y reducir la incidencia del mismo -como es el caso de la
introducción explicativa al Código Orgánico de Procedimiento Penal en
Venezuela (analizada en Pérez Perdomo 1 9 9 8 ) - . Esto no significa que la
reforma no busque hacer más eficiente el funcionamiento de la justicia pe
nal para enjuiciar y castigar los delitos. Lo que aquí se quiere recalcar es que
la reforma de las leyes, por sí sola, no aumenta necesariamente la eficiencia,
ni se traduce en una mejora significativa de la seguridad ciudadana de ma
nera automática.El principal inconveniente con esta actitud es que genera expectativas
demasiado altas en cuanto a la posibilidad real de producir un cambio signi
ficativo a corto plazo. Estas esperanzas pueden verse frustradas si la refor
ma no produce resultados rápidos, y con ello se corre un riesgo serio de que
se de marcha atrás al proceso. Una reforma exige grandes esfuerzos en su
ejecución y un apoyo decisivo de la comunidad y las autoridades políticas.
Si los ciudadanos se sienten insatisfechos por la falta de avances significati
vos, comienzan a presionar a los políticos y al gobierno, y así, la
contrarreforma asoma la cabeza justo en el momento en que el proceso es
más vulnerable.
Tal como se ha visto, la reforma tiene una capacidad limitada de resol
ver los problemas de inseguridad, puesto que la causa de éstos excede, a las
claras, el alcance del sistema penal. Y aun dentro de la esfera de la justicia
penal, donde la reforma puede hacer importantes contribuciones, existen al
menos tres obstáculos evidentes. Primero, la experiencia de diferentes paí
ses de la región donde las reformas están en vigencia desde hace algunos
años demuestra que el proceso de cambio es lento y que no se pueden espe-
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LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA
rar efectos inmediatos durante el período de ajuste. Por la magnitud del
cambio institucional, legal y cultural que implica la puesta en marcha de la
reforma, sería ingenuo esperar que el sistema produjera resultados contun
dentes de la noche a la mañana. La implementación toma tiempo y requiere
un cambio de actitud, así como una capacitación de los jueces, los emplea
dos del sistema judicial y los miembros de las organizaciones policivas (Pérez
Perdomo 1 9 9 8 ) .
Segundo, la probabilidad de que la reforma de paso a mejoras concre
tas en la seguridad ciudadana depende de que se transformen aspectos estructurales en el sistema penal, de que se diseñen y ejecuten programas
específicos para lograr objetivos definidos y de que las instituciones se orien
ten en función de la nueva estructura para abordar dichos objetivos especí
ficos. Sin embargo, en América Latina la reforma parece haber sido diseña
da, ejecutada y ajustada sin tener en cuenta estos factores. Es por ellos que,
aun si se ejecuta de manera racional, el nuevo sistema tendrá un impacto
menor en los problemas concretos que si los esfuerzos se hubieran dirigido
específicamente a la solución de asuntos puntuales. El resultado puede ser
incluso contraproducente, al aumentar la ineficiencia y las contradicciones
dentro del sistema.
Tercero, la reforma deja por fuera a la policía, justamente aquel elemento de la estructura institucional que se ha identificado como una de las
fuentes de inseguridad ciudadana. Infortunadamente, la policía no ha esta
do en el foco de atención de este proceso de transformación (Rusconi 1 9 9 8 ,
1 89 ; Duce y González 1 9 9 8 , 5 1 ) ; y con ello se limitan en forma sustancial
los efectos potenciales en el sistema judicial. Además no se ha dado sufi
ciente importancia a los aspectos del tratamiento y el castigo.
En síntesis, mientras ciertos sectores generan expectativas poco realis
tas en torno a la reforma, los aspectos que serían realizables en la práctica
no han recibido un apoyo real. Los esfuerzos quedan entonces atrapados en
medio de una situación muy difícil.
¿Puede la reforma contribuir realmente a la seguridad ciudadana? Desde
el punto de vista de los presentes autores, ella puede hacer contribuciones
importantes para combatir los problemas de inseguridad ciudadana y cri
men dentro de la limitada esfera de acción del sistema de justicia penal. No
obstante, estos cambios no son una consecuencia directa e inmediata de la
reforma sino que dependen de un buen número de elementos adicionales.
En primer lugar, tal como afirmó Currie ( 1 9 9 8 , 1 6 3 ) , a pesar de la
capacidad limitada de la justicia penal para evitar los delitos, su potencial
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n o DUCE Y PÉREZ PERDOMO
para reducir las tasas de criminalidad es mayor de lo que indicarían los re
sultados logrados hasta el momento. Desde la perspectiva de Currie, el sis
tema penal debe replantearse, de manera que en lugar de orientarse en fun
ción del castigo y la segregación de los criminales, haga énfasis en las polí
ticas de prevención y reinserción. Según el autor, un sistema penal apoyado
en estos principios tiene una mayor posibilidad de ofrecer alternativas efec
tivas para la seguridad ciudadana que las estrategias tradicionales, basadas
en la supresión del crimen y los criminales, que han prevalecido en los Es
tados Unidos durante las últimas décadas sin ningún éxito importante.
Currie desarrolla estas ideas con detenimiento y argumenta que exis
ten tres puntos vitales que deben reformularse para alcanzar resultados:
aumentar la inversión en programas de rehabilitación, replantear los obje
tivos y los mecanismos de sentencia y reducir la violencia en la comunidad
mediante el diseño de estrategias policiales más efectivas. Para cada una de
estas áreas, presenta ejemplos de diversos programas ejecutados en los Es
tados Unidos que demuestran el éxito de una propuesta alternativa al enfo
que punitivo. Sin entrar en los detalles de cada una de estas iniciativas, es
importante resaltar que con un concepto diferente del sistema y con planes
diseñados de manera específica para lograr resultados mensurables y con
cretos, se pueden lograr avances modestos pero bastante significativos en el
área de la prevención.Si estos planteamientos se trasladan al contexto de las reformas en
Latinoamérica, podría esperarse que éstas surtan efecto, siempre y cuando
se redefinan adecuadamente los papeles de los diversos protagonistas den
tro del nuevo sistema penal. Así, por ejemplo, el énfasis en la reintegración
de los trasgresores a la sociedad requiere de un compromiso y coordinación
de parte de fiscales y jueces, que siempre deben mantener estos objetivos en
mente. Algunos mecanismos procedimentales -como los programas de ex
carcelación alternativos- que desempeñan una función importante en la
mayoría de las reformas de la región, también deben desarrollarse y utili
zarse de manera consistente con los objetivos de integración social. El sis
tema debe tener una capacidad mucho más sofisticada para diferenciar entre diversos tipos de trasgresores y de crímenes, de modo que se tengan
alternativas más variadas y flexibles para los delincuentes que tengan altas
probabilidades de reintegrarse de manera exitosa. Si el sistema es incapaz
de hacer esta diferenciación en una etapa temprana del proceso, las proba
bilidades de lograr efectos positivos a partir de una intervención proactiva
serán mucho menores.
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LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA I I I
Otro estudio que merece atención es el de Riego ( 1 9 9 8 ) , pues aunque
se refiere de manera específica al caso de Chile, sus ideas pueden aplicarse
fácilmente a la mayor parte de la región. Según el autor, la reforma al pro
cedimiento penal puede tener un efecto positivo al atacar los principales
factores responsables de la percepción de inseguridad de la población. Como
ya se ha mencionado, esta sensación no sólo se deriva de condiciones obje
tivas de criminalidad sino de un gran número de elementos adicionales.
Riego propone dos líneas de acción para las reformas, con miras a com
batir esta representación social del fenómeno de la inseguridad. Primero,
en buena medida, el problema se relaciona con una percepción de desorganización, corrupción e ineficiencia de la justicia penal para enfrentar el cri
men. Esto aumenta la sensación de vulnerabilidad. Por lo tanto, argumenta
el autor, si se mejora la organización, se eleva el profesionalismo y se facilita
el procesamiento efectivo de las demandas -al designar autoridades que
respondan a cada una de ellas- la percepción podría cambiar en forma sus
tancial. En estrecha relación con esto, propone que otra fuente del proble
ma reside en la manera como las víctimas del crimen perciben sus experien
cias dentro del sistema judicial; sugiere entonces que al mejorar el trato que
se les da a las víctimas se podría lograr un efecto sustancial en la representa
ción de la institución. La reforma ofrece una gran oportunidad para de
sarrollar programas que proporcionen información, protección e indemnización a las víctimas, mecanismos ausentes en los sistemas inquisitivos
tradicionales de Latinoamérica. Casi la mitad de los códigos penales de la
región que se han aprobado, o que están en proceso de serlo, estipulan
cláusulas de este tipo, pero es necesario hacer esfuerzos por refinar su
ejecución, para que no se conviertan en simples recursos retóricos de los
legisladores.
Una segunda sugerencia de Riego ( 1 9 9 8 ) es incluir a los fiscales en la
formulación de las políticas de prevención del crimen local. Con base en
experiencias de los Estados Unidos y aceptando que el fiscal no es el actor
principal de estas iniciativas, propone que los fiscales se comprometan en
el diseño y conducción de los programas de prevención del crimen a nivel
local; afirma que entre las experiencias más exitosas están las de trabajar
en lugares determinados y abordar las condiciones sociales y urbanas es
pecíficas que conducen al crimen y a la inseguridad ciudadana. Los fisca
les pueden apoyar el trabajo de las comunidades en el proceso de identifi
cación de las condiciones y lugares que son fuente de problemas. Y, en
casos extremos, cuando se hayan agotado otras acciones por parte de las
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1 1 2DUCE Y PÉREZ PERDOMO
autoridades y organizaciones locales, hacer uso de los recursos punitivos
del sistema.
Al igual que las propuestas de Currie, esta segunda línea de acción
sugerida por Riego presupone un cambio de orientación en los procedi
mientos de justicia penal, particularmente en lo que se refiere a la política
del fiscal público. A la hora de destinar los recursos humanos y económicos,
los fiscales tienen que considerar la prevención basada en la comunidad
como una prioridad.
Más allá de su contenido específico, las propuestas resumidas aquí se
ñalan tres factores importantes que han de tenerse en cuenta en futurasreformas de los sistemas de justicia penal de la región. Primero, demues
tran que la reforma puede mejorar la seguridad ciudadana. Segundo, subra
yan el hecho de que estas contribuciones pueden llegar a ser realmente
importantes si el papel del sistema y el de sus protagonistas se concibe den
tro de un marco más amplio que el tradicional. Tercero, ilustran que los
resultados sólo se pueden lograr a través de programas específicos de
planeación y ejecución. Así pues, la reforma no produce resultados de ma
nera automática.
CONCLUSIONES
El movimiento de reforma de la justicia penal es un desarrollo complejo
relativamente reciente, de tipo social y político, que se encuentra en evolu
ción y cuyos resultados aún no pueden evaluarse. Sin embargo, los proble
mas de la seguridad ciudadana también son resultado de diversas variables
sociales que van más allá de la esfera del sistema penal. Por lo tanto, no
puede esperarse que la reforma judicial, bien sea por sí sola o en conjunción
con la reforma de la policía u otros procesos de cambio, produzca un im
pacto decisivo en los problemas asociados con la alta incidencia del crimen
violento o con su construcción social. Se sabe bien que el crimen es UQ
fenómeno complejo, causado por múltiples factores y que, por lo tanto,
debe abordarse como un todo.
En este contexto, el impacto potencial de la reforma puede verse des
truido por los escándalos de los medios de comunicación, que son inevi
tables cuando, por ejemplo, un tribunal reformado libera a alguien a quien
los medios de comunicación y la opinión pública consideran un criminal
peligroso, culpable de perpetrar un delito atroz; estos escándalos provo
can una reacción precipitada y estimulan el deseo de presionar para que se
r
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LA SEG U R I D A D C I U D A D A N A Y LA R EFO R MA D EL SI ST EMA DE J U S TI C I A PEN A L EN A MÉ R I C A LA TI N A" 3
reinstaure un sistema más represivo. La reforma puede fracasar por la
falta de comprensión de su propósito. Por desgracia, no hay bases de da
tos que hagan posible analizar el efecto de la reforma sobre la opinión
pública, ni conocen los presentes autores que se esté realizando algún
trabajo a este respecto. Pero a partir de una serie de conversaciones infor
males en Caracas con Adolfo Binder y William Evans (quienes han estu
diado las reformas en diversos países latinoamericanos), podría pensarse
que la reforma no es bien recibida, ante todo, porque se considera que
debilita la capacidad de la policía y del sistema de justicia penal para com
batir el crimen.
Un ejemplo significativo en este sentido fue la entrada en vigencia de
la reforma de Venezuela, en julio de 1 9 9 9 . La principal protesta surgió en
la policía, en particular en la Policía Técnica Judicial, que se sintió mania
tada al no poder arrestar a los sospechosos para interrogarlos, y que con
sideró que se la estaba restringiendo pues la oficina de la fiscalía debían
vigilar sus acciones. También se ha dicho que la reforma ha aumentado la
inseguridad pues es ventajosa para los criminales. Los jefes de policía y
algunos funcionarios del Ministerio del Interior, así como importantes
figuras conservadoras, propusieron que el Congreso Nacional suspendie
ra la aplicación del nuevo código de procedimiento penal (al momento de
la redacción de este escrito se estaba sesionando al respecto). La reacciónde las organizaciones no gubernamentales preocupadas por los derechos
humanos parece haber neutralizado la virulencia del ataque de los secto
res autoritarios. Hasta la fecha no existen estadíst icas que indiquen que la
reforma haya aumentado el crimen, tal como sostienen algunos periodis
tas y agentes de la policía.
Ahora, el reto consiste en que las autoridades, los políticos, el personal
técnico, los funcionarios del sistema y la población en general comprendan
lo que está en juego. No se trata simplemente de un problema acerca de
cómo combatir el crimen y aumentar la seguridad sino del respeto por los
derechos humanos, que son la base de nuestra civilización. Al mismo tiem
po, la reforma penal se anuncia como la solución a los problemas de insegu
ridad ciudadana y a la ineficiencia de la administración de justicia, con lo
que se crean expectativas que la reforma no puede cumplir por sí sola. Para
evitar la desilusión que amenaza con expandirse, se deben proponer objeti
vos modestos y realistas.
Si se logran conformar fuerzas policiales más mesuradas, sistemas ju
diciales relativamente eficientes y una mejor comprensión de ellos por par-
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I DUCE Y PÉREZ PERDOMO
*
te de la población, se habrá dado un importante paso hacia el civismo - más
aún, hacia la civilización misma-. Pero si, por el contrario, los países lati
noamericanos se quedan estancados en reformas legislativas específicas, sin
mecanismos apropiados de coordinación y evaluación, habrán desperdicia
do una oportunidad sin precedentes para generar cambios institucionales
que ofrezcan a sus ciudadanos una mejor calidad de vida.
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A M É R I C A V I O L E N T A : F A C T O R E S D E R I E S G O ,
C O N S E C U E N C I A S E I M P L I C A C I O N E S P A R A L A S P O L Í T I C A S
S O B R E L A V I O L E N C I A S O C I A L Y D O M É S T I C A
Por
Andrew Morrison, Mayra Buvinicy Michael Shifter
La región de América Latina y el Caribe es considerada como una de lasmás violentas del mundo, y los datos existentes confirman esta percepción.
Para 1 9 9 0 -último año del cual se tienen cifras comparables de homicidios
para las distintas regiones del mundo-, estos países presentaban una tasa de
homicidio de 2 2 . 9 por cada 1 0 0 . 0 0 0 personas, más de dos veces el prome
dio mundial, estimado en 1 0 . 7 .1 Sólo el África sub-sahariana tenía una tasa
más alta ( 4 0 . 1 ) , y ninguna otra región tenía un número de muertes violen
tas mayor a 9 por cada 1 0 0 . 0 0 0 . Los últimos cálculos para América Latina y
el Caribe corresponden a 1 9 9 4 y sitúan el índice en 2 8 . 4 , lo que muestra un
crecimiento de más del 44 por ciento durante el período transcurrido entre
1 9 8 4 y 1 9 9 4 .2
Las comparaciones internacionales de los niveles de violencia son un
ejercicio frágil, porque los datos pueden ser más confiables en una región
que en otra, las muestras en las cuales se basan las estadísticas regionales
pueden cambiar con el tiempo, las definiciones de tipos particulares de vio
lencia pueden variar de un país a otro y porque un país concreto puede ser
bastante violento cuando se analiza a partir de un criterio (por ejemplo, el
homicidio) y muy pacífico a la luz de otro (como el atraco a mano armada).
Además, la respuesta política de un gobierno no suele depender del lugar
Este capítulo es una versión modificada del texto presentado en la ponencia " La Violencia en
Latinoamérica: un marco para la acción", publicado en 1999 por el Departamento de Desa
rrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo. Los autores agradecen a aquellas
personas que con sus comentarios mejoraron la calidad de este documento. Isolde Birdthistle,
Edward De Vos, Ronald Slaby, Joan Vaz Serra Hoffman, Cheryl Vince-Whitman y Debbie
Whitcomb del Centro de Desarrollo Educativo hicieron valiosas sugerencias. Rafael Loza
no, del Educational Development Center, y Carlos Castillo, de la Organización Panameri
cana de la Salud, facilitaron acceso a datos valiosos. Los puntos de vista expresados en este
capítulo pertenecen los autores y no se deben atribuir al Banco Interamericano de Desarrollo.
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I MORRIS ON, BüVIN IC Y SHIFT ER
del país dentro de la clasificación internacional, sino del nivel de violencia
que una sociedad particular considera intolerable. En este sentido, el grado
de inseguridad que siente la población puede ser una medida especialmente
importante para determinar el impacto de la violencia en el imaginario de
una nación y en su sistema político y económico, pues es la inseguridad (o
la sensación de ella) la que afecta variables como el capital social y humano
o la inversión.
La violencia produce inseguridad, pero no de una manera simple y
lineal, debido a que el grado de inseguridad que surge por un nivel de vio
lencia dado depende de la representación que la sociedad se haga de ella.
Las percepciones, a su vez, reciben una fuerte influencia de la manera en
que los medios de comunicación cubren la violencia. Este capítulo se cen
tra en la fuente subyacente a la inseguridad -los niveles de violencia-, más
que en el papel de los medios en la formación de su representación social.
La segunda sección documenta el grado de violencia en la región, mediante
la exposición de datos sobre homicidios y sobre los efectos de las lesiones
en la salud así como sobre las estadísticas de la situación de la violencia
doméstica. La tercera parte intenta establecer un orden lógico a partir de
este complejo tema, a través de una tipología de la violencia. La cuarta
sección identifica los principales factores de riesgo de violencia para el indi
viduo, el hogar, la comunidad y la sociedad.La quinta parte presenta algunas investigaciones que han intentado
estimar los costos socioeconómicos de la violencia en la región; distingue
entre los costos y efectos directos de los multiplicadores económicos y aque
llos de los multiplicadores sociales. La última sección analiza las decisiones
que enfrentan los encargados de diseñar las políticas públicas que quieren
reducir los niveles de violencia: programas integrados versus estrategias
focalizadas, iniciativas locales versus propuestas nacionales y -qu izá las más
controvertidas- medidas de prevención versus programas de tratamiento o
remedíales; argumenta que, en general, las políticas preventivas son más
efectivas, en términos de los costos, que las opciones de tratamiento, e iden
tifica varias opciones especialmente promisorias para evitar la violencia.
¿ Q U É T A N V I O L E N T A E S L A R E G I Ó N ?
De acuerdo con los datos existentes, Latinoamérica es una de las regiones
más violentas del mundo; su tasa de homicidios es de casi 1 8 . 4 por cada
100.000 personas.
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AMÉRICA VIOLENTA
O D
O CARIBE DE HABLA INGLESA
• CONO SUR
1984 1994
O CARIBE DE HABLA INGLESA
• CONO SUR
Tasas de homicidio en áreas con bajos niveles de violencia,
(РАНО 1 9 9 8 ) Tras este agregado se oculta una variación intrarregional impor
tante; para 1 9 9 4 -el año más reciente del cual se tienen datos globales-, las
tasas de homicidio eran de 5 1 . 9 por 1 0 0 . 0 0 0 en la región andina; 3 0 . 1 en el
Brasil; 2 1 . 1 en Centroamérica y el Caribe de habla hispana; 8 . 7 en el Caribe
de habla inglesa y 6 .2 en el Cono Sur. Finalmente, las cifras para México,
correspondientes a 1 9 9 5 , hablaban de 1 9 . 5 por cada 1 0 0 . 0 0 0 habitantes.
Y quizá más preocupante aún sea el hecho de que en todas estas áreas
-incluidas aquéllas relativamente menos violentas- el número de homici
dios aumentó entre 1 9 8 4 y 1 9 9 4 . La tasa de crecimiento no discriminadapor población fue del 40 .9 por ciento durante estos 10 años, es decir, un
aumento de aproximadamente 3 . 4 por ciento anual (cálculos de los autores
basados en los datos de la Organización Panamericana de la Salud). El in
cremento más alto se registró en la región andina -donde los índices crecie
ron más del doble- y el Caribe de habla inglesa, que tuvo un aumento de
más del 67 por ciento. Brasil y Centroamérica -incluido el Caribe de habla
hispana- aumentaron 2 9 . 7 y 20 . 6 por ciento respectivamente, mientras las
tasas de crecimiento en el Cono Sur y México fueron de 1 4 . 8 y 7 . 1 por
ciento. Las figuras 5 . 1 y 5. 2 muestran la evolución de las tasas de homicidio
para los países con índices altos y bajos de homicidios.3
x » 20
O MÉXICO
П CENTROAMÉRICA
O REGIÓN ANDINA
ж BRASIL
Figura 5.2. Tasas de homicidio en áreas con altos niveles de violencia, 1984 y /99.
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I 2 0 MORRISON, BUVINIC Y SHIFTER
La variación es aún más sorprendente cuando se consideran los países de
manera individual. Las estadísticas recientes para América Latina y el Cari
be ubican la tasa regional de homicidios de 1 9 9 4 en 2 8 -4 ; 4 los países que
excedieron el promedio regional fueron: Colombia, El Salvador, Guatema
la y Jamaica; mientras que Argentina, Chile, Costa Rica, Honduras, Para
guay y Uruguay tuvieron cifras más bajas (o mucho más bajas) que el pro
medio mundial, de 1 0 por cada 1 0 0 . 0 0 0 residentes.
Por supuesto, el homicidio es sólo una entre muchas medidas del
grado de violencia en una sociedad. Otro criterio consiste en calcular el
número de personas víctimas de cualquier tipo de crimen violento. Lo
ideal sería obtener estos datos a partir de encuestas y no de los registrospoliciales, pues en muchos países se reportan menos casos de los que en
realidad ocurren. Por otra parte, dado que la cantidad de casos no denun
ciados varía significantemente de un país a otro, las comparaciones basa
das en las estadísticas de la policía no pueden ser muy confiables. La figu
ra 5 . 3 muestra las tasas de víctimas de crimen violento en seis regiones del
mundo, de acuerdo con la Encuesta Internacional de Victimización (Na
ciones Unidas 1 9 9 9 ) . 5 Como puede advertirse con facilidad, hay una gran
variación entre las seis regiones y a menudo también hay diferencias con
siderables entre las estadísticas de víctimas de sexo masculino y femenino
en una misma región.6
Otra medida útil para evaluar la gravedad de la violencia, aunque mu
cho más difícil de conseguir, son los años de vida ajustados por incapacidad
(AVAD) (DALY, Disability-adjusted Ufeyear), perdidos a causa de la violencia -
medida del número de años perdidos o vividos con una incapacidad como
resultado de la violencia-. Esta medida es diferente de las anteriores en
cuanto no pretende establecer los niveles de violencia sino sus efectos sobre
la salud. En el estudio de Global Burden of Disease [Carga Universal de la
Enfermedad] (López y Murria 1 9 9 6 ) , patrocinado por la Organización
Mundial de la Salud, el Banco Mundial y la Escuela de Salud Pública de la
Universidad de Harvard, la violencia resultó ser la tercera causa de muerte
en el mundo para los hombres con edades entre los 15 y 44 años.7
No essorprendente que este índice varíe en forma significativa de acuerdo con la
región (tabla 5 . 1 ) .
Los AVAD per capita perdidos a causa de la violencia son una medida
eficaz de la seriedad de la violencia como asunto de salud pública y desarro
llo económico. Según este criterio, en 1 9 9 0 Latinoamérica y el Caribe era
la segunda región con las pérdidas más altas asociadas a la violencia, con
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AMÉRICA VIOLENTA
casi 4. 5 días per cápita al año, más que dos veces el promedio mundial; sólo
África sub-sahariana tenía un número más alto. De nuevo, los datos agrega
dos ocultan una heterogeneidad significativa, esta vez por sexo. Los hom
bres pierden muchos más AVAD debido a la violencia (0.0124 AVAD, O 4.52
días en 1 9 9 0 , comparados con 0 . 0 0 1 9 , ó 0 .69 días de las mujeres -una pro
porción de más de 6. 5 a 1 - ; cálculos de los autores basados en Murray y
López 1 9 9 6 ) . Con una concentración tan alta de pérdidas de AVAD entre los
varones, no es extraño que la violencia sea responsable de 16 a 17 por ciento
de las muertes masculinas (Murray y López 1 9 9 6 , 1 8 5 ) y, por consiguiente,
una causa de muerte más importante que muchas enfermedades bien cono
cidas.
1 6
FIGURA 5.3. Tasas mundiales de víctimas de crímenes violentos
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1 2 2 MORRISON, BUVINIC Y SHIFTER
TABLA 5.1. Años de vida ajustados por incapacidad (AVADs) perdidos a causa de la
violencia en 1990, por país o región
País Total AVAD Población AVADs perdidos
0 Región perdidos (en miles) (en miles) per Cápita
Economías de mercado 1 . 7 1 3 797.790 0.0021 (0.77 días)
establecidas
Economías ex socialistas 1.447 346.237 0.0042 (1.53 días)
de Europa
India 2 . 9 51 849.514 0.0035 (1-28 días)
China 3 . 1 6 3 1.133.693 0.0028 (1.02 días)
Otros países de Asia 2.695 682.534 0.0039 ( : -4 2 días)
Africa sub-sahariana 1 1 . 3 3 6 510.274 0.0222 (8.10 días)
América Latina 5-447 444.295 0.0123 (4-49 días)
y el Caribe
Media Luna Oriental 2.366 503.075 0.0047 (t-72 días)
Total mundo 3 1 . 1 1 8 5.267.412 0.0059 ( 2 > I 5 días)
Fuente: Cálculos de los autores basados en Murray y López 1 9 9 6 .
TABLA 5.2. Grado de violencia contra las mujeres en países de Afnérica Latina y el Caribe
País 0 Ciudad Tipo de violencia (porcentaje)
Santiago, Chile, 1993" 3 3 - 9 psicológica
1 0 . 7 física (violencia severa)
1 5 - 5 física (menos severa)
Colombia, i99ob
3 3 - 9 psicológica
20 física
1 0 sexual
San José, Costa Rica, i994b
7 5 psicológica
1 0 física
Paraguay, 1996' 9.4 física
3 1 . 1 psicológica
Monterrey, México, i995
b
4 5 -2
abuso! 7 - 5 física y sexual
1 5 . 6 física y psicológica
"En el último año. ''Periodo no especificado en el estudio o artículo. CA lo largo de su vida.
Fuentes: Santiago, Chile: Larraín 1993. Colombia: Heise, Pitanguy, y Germain 1994. San José,
Costa Rica: Quiroz y Barrantes 1994. Paraguay: Centro Paraguayo de Estudios de Población,
Centros para el Control y Prevención de Enfermedades, y U.S. Agency for International
Development 1996. Monterrey, México: Granado Shiroma 1995.
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AMÉRICA VIOLENTA
Aunque la violencia social (que involucra a individuos que no compar
ten el mismo hogar) afecta sobre todo a los hombres, la violencia doméstica
(que involucra a personas relacionadas entre sí) recae principalmente sobre
las mujeres (ver abajo).8 La tabla 5.2 expone datos sobre la situación de la
violencia contra mujeres en los países donde hay cifras disponibles. Aunque
los instrumentos con que se encuesta no son siempre comparables entre un
país y otro, los hallazgos de la tabla son representativos y por lo tanto, se
pueden generalizar para el país o la ciudad citados.
Debido a la dimensión de la violencia social y doméstica, así como de
los vínculos que existen entre ellas, este análisis aborda el tema en términosamplios y no el aspecto más específico de la violencia criminal. Un acto
violento puede contravenir o no la legislación existente y en consecuencia
puede estar clasificado o no como "criminal" por el sistema de justicia pe
nal. Un ejemplo de esto es la violencia doméstica, la cual incluye algunos
tipos de maltrato que aun hoy en día no son considerados como una con
ducta delictiva en varios países de la región. De igual manera, no todos los
actos criminales tienen que ser violentos; delitos en los que aparentemente
no hay ninguna víctima, como la prostitución y el soborno, no suelen invo
lucrar hechos de violencia (ver la tabla 5 . 3 ) . Al contemplar tanto la violencia
criminal como la no criminal, este capítulo considera opciones de progra
mas que busquen reducir todos los comportamientos que lleven a la violencia, bien sea que éstos se definan como criminales o no.
Conducta Acto criminal Acto no criminal
Violenta Asalto a mano armada Violencia doméstica*Agresión Violación marital*
Violación sexual por extraño Castigo físico
Asesinato
No violenta Robo
Prostitución
Soborno y corrupción
*en algunos países.
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I 2 4
MORRISON, BUVINIC Y SHIFTER
TIPOS DE VIOLENCIA
El fenómeno de la violencia es sumamente complejo y polifacético. Una de
las tareas más complejas consiste en distinguir entre las diferentes formas
de violencia y comprender mejor sus características, sus factores de riesgo y
consecuencias.9 La violencia se puede clasificar de acuerdo con distintas
variables: los individuos que la sufren (por ejemplo, las mujeres, los niños,
los hombres jóvenes, los ancianos o los discapacitados), los agentes que la
cometen (las pandillas, los traficantes de droga, los jóvenes o las muche
dumbres), la naturaleza de la agresión (psicológica, física o sexual), el moti
vo (político, racial, económico, instrumental, emocional, etc.) o la relaciónentre la persona que padece la violencia y la que la comete (parientes, ami
gos, conocidos o extraños).
Por razones conceptuales, en este capítulo nos centramos en la última
categoría y agrupamos todos los actos violentos en dos tipos, para analizar
la violencia que se da entre personas relacionadas entre sí por lazos de san
gre, matrimonio o unión libre 10 , llamada violencia doméstica, y aquélla que
involucra a individuos que no tienen este tipo de vínculo, llamada violencia
social. La primera suele desarrollarse en el espacio íntimo del hogar, mien
tras la segunda generalmente ocurre en las calles o lugares públicos, y por
lo tanto, es más notoria.
Una de las razones por las que establecemos estas dos categorías es el
vínculo que las une. El uso de la violencia, es en buena medida, un compor
tamiento adquirido. La primera oportunidad para aprender a comportarse
de esta manera aparece en el hogar, y nos llega a través de nuestros padres,
hermanos y otras personas que representan modelos de conducta. Las re
compensas de los padres por un comportamiento agresivo, el maltrato de
los hijos por parte de los padres y el ejemplo de padres violentos son algu
nos de los mecanismos por medio de los cuales los niños aprenden a recu
rrir a la violencia desde temprana edad (Bandura 1 9 7 3 ; Berkowitz 1 9 9 3 ) .
Hay evidencias consistentes que apoyan la afirmación de que exponer a un
niño a la violencia en el hogar -bien sea como víctima o testigo- aumentade manera significativa la probabilidad de que incurra en actos violentos de
tipo social y doméstico cuando sea adulto (Huesmann et al. 1 9 8 4 ; American
Psychological Association 1 9 9 3 ; Dahlberg 1 9 9 8 ) .
Además de señalar que la violencia doméstica se encuentra estrecha
mente ligada con la violencia social o que conduce a ella, puede advertirse
que existen vínculos similares entre otros tipos de violencia: se ha demos-
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AMÉRICA VIOLENTA
trado, por ejemplo, que la violencia política bajo su forma de conflicto civil
prolongado genera aumentos posteriores en la tasa de homicidios, como
consecuencia del deterioro de las normas sociales contra el uso de la violen
cia. Otras dos consideraciones subyacen al examen de estas conexiones.
Primero, desde hace mucho, el maltrato doméstico ha sido una forma ocul
ta de violencia; revestido de la "santidad del hogar", se lo consideraba un
asunto privado y no un problema público. Sin embargo, recientemente un
gran número de investigaciones realizadas en diferentes regiones del mun
do han puesto de presente los verdaderos efectos sociales de la violencia
doméstica.11 El segundo punto se refiere a que el reconocimiento de la rela
ción entre estos dos tipos de violencia constituye una razón importante
para emprender políticas que reduzcan la doméstica, incluso si el objetivo
último consiste en disminuir la incidencia de la social y mejorar la seguri
dad ciudadana.12 En otras palabras, una nueva arma política importante en
la lucha contra los actos violentos a nivel social consiste en tratar de reducir
aquéllos que tienen lugar en el hogar.
La violencia doméstica -que puede ser física, psicológica o sexual-,
suele clasificarse según el tipo de agresión y la identidad de la víctima o
víctimas. Aunque en ocasiones los hombres son objeto de maltrato en su
hogar, quienes lo padecen con mayor frecuencia son las mujeres y los niños
(por desgracia, no hay datos confiables sobre los ancianos). La violenciadoméstica física es la más evidente e incluye bofetadas, empujones, punta
piés, golpes, tercedura del brazo, quemaduras intencionales, así como los
intentos de asfixiar, cortar o retener a alguien en contra de su voluntad.
En cuanto a la violencia doméstica contra las mujeres, la violencia psi
cológica es más común que la física, y ocurre cuando una persona es víctima
de insultos amenazas o gritos o cuando le destruyen sus pertenencias En
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