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A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
La sovranità popolare 8
1. La sovranità appartiene al popolo
2. Il popolo che vota
3. Il popolo che elegge
4. I sistemi elettorali: concetti generali
5. Le elezioni parlamentari
6. Le elezioni regionali
7. Le elezioni comunali
8. Le elezioni europee
1
2
9. La legislazione elettorale «di contorno»
10. Il popolo che delibera: i referendum
11. Il referendum abrogativo nella prassi
12. Il popolo che partecipa: i partiti
13. Altri istituti di partecipazione politica
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L’ART. 1 COMMA 2 DELLA COSTITUZIONE
«La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle
forme e nei limiti della Costituzione».
• Il popolo è il titolare in senso giuridico della sovranità
• Il popolo mantiene continuativamente il possesso della
sovranità
• Il popolo non può rinunciare alla sovranità e non può
trasferirla a nessun singolo individuo e a nessuna parte di sé
(ne può delegare l’esercizio: democrazia rappresentativa vs.
democrazia diretta)
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COSA SI INTENDE PER POPOLO
• Popolo e cittadinanza: l’insieme dei cittadini costituisce il
popolo
• Popolo e popolazione: l’insieme di tutti coloro che si trovano
entro i confini di un qualsiasi ente territoriale (cittadini, stranieri,
apolidi)
• Popolo e nazione: un insieme di persone fisiche unificate e
accomunate da un vincolo sociale e, a volte, politico (per
tradizioni, storia, lingua, religione, origini etniche)
• Popolo e corpo elettorale: quella parte del popolo cui
l’ordinamento riconosce la capacità giuridica politica
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I DIRITTI POLITICI NELLA COSTITUZIONE
• Diritto di voto (art. 48 Cost.)
• Diritto di accesso ai pubblici uffici e alle cariche elettive
(art. 51 Cost.)
• Diritto di associazione in partiti (art. 49 Cost.)
• Diritto di petizione (art. 50 Cost.)
• Diritto di iniziativa legislativa (art. 71 Cost.)
• Diritto di iniziativa referendaria (artt. 75, 138 Cost.)
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IL DIRITTO DI VOTO (ART. 48 COST.)
• Sono elettori «tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno
raggiunto la maggiore età»
• Il diritto di voto non può essere limitato «se non per incapacità
civile o per effetto di sentenza penale irrevocabile o nei casi di
indegnità morale indicati dalla legge»
• Il voto è «personale», «eguale», «libero», «segreto»
• L’esercizio del diritto di voto è un «dovere civico»
• È garantito «l’esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti
all’estero»
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ELETTORATO ATTIVO ED ELETTORATO PASSIVO
• Elettorato attivo: il diritto di votare
• Elettorato passivo: il diritto di candidarsi e quindi di essere
votati
Camera 18 anni 25 anni
Senato 25 anni 40 anni
Regioni / Comuni 18 anni 18 anni
Parlamento europeo 18 anni 25 anni
Elettorato attivo
I cittadini non italiani dell’Unione europea hanno diritto di voto e
diritto di eleggibilità alle elezioni comunali in Italia e alle elezioni
dei rappresentanti italiani del Parlamento europeo.
Elettorato passivo
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LE LIMITAZIONI DEL DIRITTO DI VOTO (ART. 48.4 COST.)
D.p.r. 223/1967
(testo unico per la disciplina dell’elettorato attivo e la tenuta e
revisione delle liste elettorali)
• Non sono elettori coloro che sono sottoposti a misure di
prevenzione (applicate ad es. nei confronti di appartenenti ad
associazioni mafiose)
• Non sono elettori coloro che sono sottoposti alle misure di
sicurezza previste dal codice penale, detentive o non detentive
(ad es. il divieto di soggiorno in un certo comune)
• Non sono elettori coloro che sono stati condannati
all’interdizione perpetua o temporanea dai pubblici uffici (nel
secondo caso finché la pena dura)
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LE GARANZIE DEL DIRITTO DI VOTO (ART. 48.2 COST.)
• Voto personale: nel senso che deve essere espresso da
ciascun cittadino di persona (è consentito il voto assistito con
accompagnatore alle persone fisicamente impedite)
• Voto eguale: nel senso che non sarebbe legittimo il voto
plurimo o multiplo, cioè l’attribuzione a specifiche categorie di
cittadini di più voti
• Voto libero: nel senso che deve essere esente da qualsiasi
forma di costrizione e nel senso che deve essere garantita la
libera formazione delle opinioni dell’elettore
• Voto segreto: il baluardo più sicuro e il presupposto stesso di
un voto libero (è vietato ad es. portare all’interno della cabina
elettorale telefoni cellulari o altre apparecchiature che
permettano di fotografare la scheda votata)
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10 10
IL VOTO COME DIRITTO E COME DOVERE
Art. 4 d.p.r. 361/1957 (testo unico elezione Camera)
• Fino al 1993: «L’esercizio del voto è un obbligo al quale
nessun cittadino può sottrarsi senza venir meno ad un suo
preciso dovere verso il Paese»
• Dopo la legge 277/1993: «Il voto è un diritto di tutti i cittadini,
il cui libero esercizio deve essere garantito e promosso dalla
Repubblica»
• Dopo la legge 270/2005: «Il voto è un dovere civico e un
diritto di tutti i cittadini, il cui libero esercizio deve essere
garantito e promosso dalla Repubblica»
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11 11
IL VOTO DEGLI ITALIANI RESIDENTI ALL’ESTERO
• Legge cost. 1/2000: ha istituito la «circoscrizione Estero
per l’elezione delle Camere» (art. 48.3 Cost.)
• Legge cost. 1/2001: ha previsto l’elezione di 12 deputati e
di 6 senatori nella circoscrizione Estero (artt. 56-57 Cost.)
• Legge 459/2001: ha disciplinato l’esercizio del diritto di
voto dei residenti all’estero
• D.p.r. 104/2003: è il regolamento di attuazione della legge
459/2001
I cittadini italiani residenti all’estero: a) votano nella circoscrizione
Estero (voto per corrispondenza) oppure b) votano nella
circoscrizione del territorio nazionale relativa alla sezione in cui
sono iscritti (previa opzione di esercitare il diritto di voto in Italia).
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LE ELEZIONI NEL NOSTRO ORDINAMENTO
• Elezioni parlamentari («politiche»): Camera dei deputati
(630) e Senato della Repubblica (315)
• Elezioni regionali: presidenti delle regioni (salvo diversa
previsione statutaria: Valle d’Aosta e provincia autonoma di
Bolzano) e consigli regionali
• Elezioni comunali («amministrative»): sindaci e consigli
comunali, consigli circoscrizionali (solo nei comuni oltre 250
mila abitanti)*
• Elezioni europee: Parlamento europeo (73)
* Fino al 2011 anche elezioni provinciali (presidenti delle province e consigli
provinciali)
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LA LEGISLAZIONE ELETTORALE [1]
• La disciplina delle modalità di indizione delle elezioni (chi,
quando, secondo quale procedimento)
• La disciplina dell’elettorato attivo e dell’elettorato passivo
• Le modalità tecnico-operative di esercizio del voto
• Le modalità con le quali si presentano le candidature
• La disciplina delle campagne elettorali e della propaganda
politica in genere
• La disciplina del finanziamento delle campagne elettorali e
dell’attività dei partiti
• Le modalità di allestimento e presidio delle sezioni elettorali
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LA LEGISLAZIONE ELETTORALE [2]
• Il procedimento elettorale nelle altre sue fasi fino allo
scrutinio con assegnazione e conteggio dei voti espressi
• La formula elettorale di ciascun tipo di elezione
• L’apparato di tutela nel caso di eventuali contestazioni
relative a qualsiasi parte del procedimento, dall’indizione dei
comizi elettorali alla proclamazione degli eletti
• Le modalità di sostituzione nell’ufficio di coloro che,
proclamati eletti, cessino per qualsiasi ragione dalla carica
(surroghe o supplenze)
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LE FORMULE ELETTORALI [1]
Una formula elettorale consiste in un meccanismo per trasformare in seggi i voti che il corpo elettorale esprime.
• Formule maggioritarie: chi prende più voti conquista l’intera posta in palio, che si tratti di un solo seggio o di più seggi – sistema plurality o first past the post in collegi uninominali: il seggio lo vince chi ottiene più voti in ciascun collegio (es. Regno Unito, Stati Uniti) – sistema majority in collegi uninominali con doppio turno eventuale: il seggio lo vince chi ottiene la metà più uno dei voti, per cui se nessuno consegue questo risultato si procede a una seconda votazione fra i primi due o fra coloro che hanno riportato una certa percentuale di voti (es. Francia)
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LE FORMULE ELETTORALI [2]
• Formule proporzionali: ripartiscono i seggi da assegnare in proporzione ai voti ottenuti da ciascun partito – sistemi con soglia di sbarramento (es. Germania) – sistemi con riparto dei seggi in circoscrizioni piccole e senza recupero dei resti a livello nazionale (es. Spagna) • Formule miste: cercano di conciliare principio maggioritario e principio proporzionale, governabilità e rappresentatività – sistemi proporzionali con attribuzione di un premio di maggioranza (es. Italia)
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ESEMPI DI FORMULE ELETTORALI: LA FORMULA
PLURALITY A TURNO UNICO
Bianchi 4.000
Rossi 3.000
Verdi 2.500
Neri 500
Totale voti validi: 10.000
Candidati
Nel collegio uninominale considerato è eletto il candidato Bianchi,
che ha ottenuto più voti rispetto a ciascuno degli altri candidati.
Voti
eletto
non eletto
non eletto
non eletto
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ESEMPI DI FORMULE ELETTORALI: LA FORMULA
MAJORITY A DOPPIO TURNO
Bianchi 4.000
Rossi 3.000
Verdi 2.500
Neri 500
Totale voti validi: 10.000
Candidati
Nel collegio uninominale considerato non è eletto alcun candidato,
non avendo nessuno dei quattro raggiunto il 50% + 1 dei voti. In tal
caso si procede a un secondo turno: se è previsto il ballottaggio, fra
Bianchi e Rossi.
Voti
non eletto
non eletto
non eletto
non eletto
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19 19
ESEMPI DI FORMULE ELETTORALI: LA FORMULA DEL
QUOZIENTE NATURALE
Viola
Rossi
Bianchi
Gialli
Liste
candidati
Dei 5 seggi da attribuire, 3 sono assegnati in base ai quozienti interi; rimangono
da assegnare 2 seggi e questi vengono attribuiti alla lista Viola e alla lista
Bianchi.
Voti
totali
Seggi interi o
pieni
Voti non
utilizzati
Seggi
totali
Seggi con
i resti
500.000
200.000
100.000
80.000
2
1
-
-
148.000
24.000
100.000
80.000
1
-
1
-
3
1
1
-
Totale voti validi: 880.000
Quoziente: 880.000 ÷ 5 = 176.000
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20 20
ESEMPI DI FORMULE ELETTORALI: LA FORMULA DEL
DIVISORE D’HONDT
Viola
Rossi
Bianchi
Gialli
Liste
candidati
Se si ipotizza che i seggi da assegnare siano 5, ne toccano quattro alla lista Viola e
uno alla lista Rossi.
Voti
÷ 1
Voti
÷ 2
Voti
÷ 3
Voti
÷ 5
Voti
÷ 4
500.000
200.000
100.000
80.000
250.000
100.000
50.000
40.000
166.666
66.666
33.333
26.666
125.000
50.000
25.000
20.000
100.000
40.000
20.000
16.000
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21 21
COME SI VOTAVA PER LA CAMERA E PER IL SENATO
(1993-2005)
Formula prevalentemente maggioritaria uninominale:
tre quarti dei seggi erano attribuiti in altrettanti collegi
uninominali con formula maggioritaria e un quarto dei
seggi erano attribuiti con formula proporzionale.
quota maggioritaria uninominale (formula
plurality a turno unico)
quota proporzionale (con doppio voto alla Camera, voto unico
al Senato)
75% 25%
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22 22
COME SI VOTAVA PER LA CAMERA (L. 277/1993)
• Base territoriale: 27 circoscrizioni
• Candidati nei collegi uninominali (maggioritario) e liste di
candidati (proporzionale)
• Doppio voto su due schede (uno per il candidato uninominale
e uno per la lista proporzionale)
• Obbligo di collegamento dei candidati uninominali a una o più
liste proporzionali
• Attribuzione dei seggi maggioritari al candidato con il maggior
numero di voti in ciascun collegio uninominale
• Attribuzione dei seggi proporzionali su base nazionale
• Soglia nazionale di sbarramento del 4%
• Scorporo dai voti di lista di un certo numero di voti uninominali
• Formula del quoziente naturale e più alti resti
• Liste bloccate corte (da uno a quattro nomi)
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23 23
COME SI VOTAVA PER IL SENATO (L. 276/1993)
• Base territoriale: 20 regioni
• Candidati nei collegi uninominali (sia per l’attribuzione dei
seggi maggioritari sia per l’attribuzione dei seggi proporzionali)
• Voto unico (per il maggioritario e per il proporzionale)
• Presentazione per gruppi di candidati collegati fra loro o
candidati individuali non collegati
• Attribuzione dei seggi maggioritari al candidato con il maggior
numero di voti in ciascun collegio uninominale
• Attribuzione dei seggi proporzionali su base regionale
• Nessuna soglia esplicita ma sbarramento di fatto assai
elevato
• Recupero dei voti non utilizzati nei collegi uninominali
• Formula del divisore d’Hondt
• Proclamazione dei migliori perdenti nei collegi
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24 24
COME SI VOTAVA PER LA CAMERA (2005-2013)
Formula proporzionale con premio di maggioranza:
su una base rigorosamente proporzionale, si innescava
all’occorrenza un premio; ripartiti i seggi
proporzionalmente, si verificava che chi aveva vinto ne
avesse ottenuti un numero minimo; se così non era, gli si
attribuiva comunque un certo numero garantito di seggi,
alterando così la proporzionalità della ripartizione iniziale
alla coalizione di liste o alla lista vincente
340 seggi
alla coalizione di liste o alle liste perdenti
277 seggi
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COME SI VOTAVA PER LA CAMERA (L. 270/2005) [1]
• Base territoriale: 26 circoscrizioni regionali o subregionali
(617 deputati); un collegio uninominale (Valle d’Aosta)
• Liste di candidati, formate da un numero di candidati non
superiore al totale dei seggi per ciascuna circoscrizione (nel
2013 da 3 a 45) e non inferiore a un terzo; possibilità di essere
candidati anche in tutte le circoscrizioni (con opzione
successiva se eletti in più di una circoscrizione)
• Scheda con raffigurati esclusivamente i simboli delle diverse
liste presentate (non i nomi dei candidati)
• Possibilità per ciascuna lista di collegarsi in coalizione con
un’altra o altre liste; obbligo per le liste collegate di indicare un
unico programma e un unico capo della coalizione
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26 26
COME SI VOTAVA PER LA CAMERA (L. 270/2005) [2]
• Attribuzione dei seggi in base ai voti conseguiti sull’intero
territorio nazionale (ma senza tenere conto dei voti espressi
nel collegio uninominale della Valle d’Aosta)
• Soglie di sbarramento su base nazionale: 10% per le
coalizioni, 4% per le liste non coalizzate, 2% per le liste
coalizzate
• Ripartizione proporzionale dei seggi fra le coalizioni e liste
che avevano superato le soglie: formula del quoziente
naturale e più alti resti
• Ipotesi a): se una coalizione di liste o una lista singola
aveva conseguito almeno 340 seggi, tutto finiva lì e i seggi
erano ripartiti poi all’interno delle coalizioni (includendovi
anche la lista coalizzata più votata fra quelle sotto la soglia
del 2%)
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COME SI VOTAVA PER LA CAMERA (L. 270/2005) [3]
• Ipotesi b): se nessuna coalizione di liste o lista singola
aveva conseguito almeno 340 seggi, alla coalizione o alla lista
più votata si attribuivano comunque 340 seggi (277 alle
coalizioni e alle liste singole perdenti ammesse al riparto); si
procedeva poi alla ripartizione all’interno delle coalizioni
(includendovi sempre la lista più votata al di sotto del 2%)
• Distribuzione dei seggi spettanti a ciascuna lista nelle
diverse circoscrizioni (facendo sì che ciascuna circoscrizione
avesse i seggi che la legge a essa assegnava)
• Proclamazione degli eletti di ciascuna lista nell’ordine di
presentazione (liste bloccate)
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COME SI VOTAVA PER IL SENATO (2005-2013)
Formula proporzionale con premio di maggioranza:
su una base rigorosamente proporzionale, si innescava
all’occorrenza una pluralità di premi (in ciascuna regione);
ripartiti i seggi proporzionalmente, si verificava che chi aveva
vinto ne avesse ottenuti un numero minimo; se così non era,
gli si attribuiva comunque un certo numero garantito di seggi,
alterando così la proporzionalità della ripartizione iniziale
alla coalizione di liste o alla lista vincente
55% seggi
alla coalizione di liste o alle liste perdenti
45% seggi
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COME SI VOTAVA PER IL SENATO (L. 270/2005) [1]
• Base territoriale: 20 regioni (309 senatori)
• Liste di candidati, formate da un numero di candidati non
superiore al totale dei seggi per ciascuna regione (nel 2013 da
2 a 49) e non inferiore a un terzo; possibilità di essere
candidati anche in tutte le regioni (con opzione successiva se
eletti in più di una regione)
• Scheda con raffigurati esclusivamente i simboli delle diverse
liste presentate (non i nomi dei candidati)
• Possibilità per ciascuna lista di collegarsi in coalizione con
un’altra o altre liste; obbligo per le liste collegate di indicare un
unico programma e un unico capo della coalizione
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COME SI VOTAVA PER IL SENATO (L. 270/2005) [2]
• Determinazione della cifra elettorale di ciascuna coalizione
di liste o lista regione per regione (in 17 regioni)
• Soglie di sbarramento su base regionale: 20% per le
coalizioni, 3% per le liste coalizzate, 8% per le liste non
coalizzate
• Ripartizione proporzionale dei seggi fra le coalizioni e liste
che avevano superato le soglie: formula dei quoziente
naturale e più alti resti
• Ipotesi a): se una coalizione di liste o una lista singola
aveva conseguito un numero di seggi pari al 55% di quelli da
eleggere in tutta la regione, tutto finiva lì e i seggi erano
ripartiti poi all’interno delle coalizioni
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COME SI VOTAVA PER IL SENATO (L. 270/2005) [3]
• Ipotesi b): se nessuna coalizione di liste o lista singola
aveva conseguiyo un numero di seggi pari al 55% di quelli da
eleggere in tutta la regione, alla coalizione di liste o alla lista
più votata si attribuiva comunque il 55% dei seggi (gli altri
seggi venivano ripartiti fra le coalizioni e le liste singoli
perdenti ammesse al riparto)
• Proclamazione degli eletti di ciascuna lista nell’ordine di
presentazione (liste bloccate)
• In altre tre regioni: 6 seggi in collegi uninominali maggioritari
e 1 seggio assegnato con il recupero dei voti non utilizzati nei
collegi (Trentino-Alto Adige); 2 seggi ripartiti con la formula
proporzionale (Molise); un collegio uninominale maggioritario
(Valle d’Aosta)
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GLI ESITI DELLA RIFORMA ELETTORALE DEL 2005
• Elezioni 2006: nel confronto tra due coalizioni molto ampie che
raccoglievano praticamente tutti i partiti, la coalizione vincente
(coalizione Prodi) ottenne il 49,8% dei voti alla Camera, con uno
scarto dello 0,06% pari a 24.755 voti, ma riuscì a prevalere al
Senato solo grazie ai seggi assegnati nella circoscrizione estero
• Elezioni 2008: si confrontarono due coalizioni formate ciascuna
da due soli partiti e la coalizione vincente (coalizione Berlusconi),
col 46,8% alla Camera, prevalse nettamente anche al Senato
• Elezioni 2013: in un contesto non più bipolare ma tripolare, il
premio alla Camera è stato vinto da una coalizione che ha ottenuto
il 29,5% (coalizione Bersani), con un bonus di ben 144 seggi,
risultando solo maggioranza relativa al Senato
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LA SENTENZA N. 1/2014 DELLA CORTE COSTITUZIONALE
SULLA LEGGE ELETTORALE DEL 2005
• Illegittimità costituzionale del meccanismo di attribuzione del
premio di maggioranza per le elezioni della Camera e del
Senato a causa dell’«assenza di una ragionevole soglia di voti
minima per competere all’assegnazione del premio»
• Illegittimità costituzionale del meccanismo di scelta degli
eletti alla Camera e al Senato attraverso liste bloccate
escludendo «ogni facoltà dell’elettore di incidere sull’elezione
dei propri rappresentanti»
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L’ELEZIONE DELLA CAMERA DOPO LA SENT. 1/2014 [1]
D.p.r. 361/1957 e successive modifiche
• Suddivisione dei seggi da assegnare su base territoriale: 617
seggi ripartiti in 26 circoscrizioni regionali o sub-regionali (a
essi si sommano il deputato eletto nel collegio uninominale
della Valle d’Aosta e i 12 deputati eletti nella circoscrizione
estero)
• Liste di candidati circoscrizionali, formate da un numero di
candidati non inferiore a un terzo e non superiore al totale dei
seggi assegnati a ciascuna circoscrizione
• Possibilità di essere candidati in una lista con medesimo
contrassegno anche in tutte le circoscrizioni
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L’ELEZIONE DELLA CAMERA DOPO LA SENT. 1/2014 [2]
• Possibilità per ciascuna lista di collegarsi in coalizione con
una più altre liste, con obbligo di presentare un unico
programma e un unico capo della coalizione
• Ripartizione proporzionale dei seggi tra le varie liste su base
nazionale con il metodo del quoziente naturale e più alti resti
• Soglie di sbarramento: 2% per le liste coalizzate, 4% per le
liste non coalizzate; al riparto accede anche la lista coalizzata
che, tra quelle che non hanno raggiunto la soglia del 2%, ha
avuto la percentuale più alta
• Possibilità per l’elettore di esprimere un voto di preferenza
per uno dei candidati della lista votata, che determina la
successione degli eletti
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
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36 36
L’ELEZIONE DEL SENATO DOPO LA SENT. 1/2014 [1]
D.lgs. 533/1993 e successive modifiche
• Suddivisione dei seggi da assegnare su base territoriale: 309
seggi ripartiti nelle 20 regioni (a essi si sommano il senatore
eletto nel collegio uninominale della Valle d’Aosta e i 6 senatori
eletti nella circoscrizione estero)
• Liste di candidati regionali, formate da un numero di
candidati non inferiore a un terzo e non superiore al totale dei
seggi assegnati a ciascuna circoscrizione
• Possibilità di essere candidati in una lista con medesimo
contrassegno anche in tutte le regioni
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37 37
L’ELEZIONE DEL SENATO DOPO LA SENT. 1/2014 [2]
• Possibilità per ciascuna lista di collegarsi in coalizione con
una più altre liste, con obbligo di presentare un unico
programma e un unico capo della coalizione
• Ripartizione proporzionale dei seggi tra le varie liste regione
per regione (metodo del quoziente naturale e più alti resti)
• Soglie di sbarramento: 3% per le liste coalizzate, 8% per le
liste non coalizzate
• Possibilità per l’elettore di esprimere un voto di preferenza
per uno dei candidati della lista votata, che determina la
successione degli eletti
• Sistema diverso in Trentino-Alto Adige: 6 seggi assegnati in
collegi uninominali con formula plurality, 1 seggio assegnato
con il recupero dei voti non utilizzati nei collegi
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
La sovranità popolare 8
38 38
I «SEGGI ESTERI» DELLA CAMERA E DEL SENATO
Legge 459/2001, d.p.r. 104/2003
• Circoscrizione estero: 12 deputati e 6 senatori
• Ripartizioni territoriali della circoscrizione estero: 1) Europa;
2) America meridionale; 3) America settentrionale e centrale;
4) Africa, Asia, Oceania, Antartide
• Ciascuna ripartizione elegge un deputato e un senatore; gli
altri seggi sono distribuiti tra le ripartizioni in proporzione al
numero dei cittadini italiani residenti
• Liste di candidati (i candidati devono essere residenti nella
relativa ripartizione)
• Assegnazione proporzionale dei seggi (ripartizione per
ripartizione): metodo del quoziente naturale e dei più alti resti
• Proclamazione degli eletti in base al voto di preferenza per
uno o due candidati della lista prescelta
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
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39 39
IL PROGETTO DI RIFORMA ELETTORALE APPROVATO IN
PRIMA LETTURA DALLA CAMERA (MARZO 2014)
• Riforma riguardante la sola Camera dei deputati, in attesa della
trasformazione del Senato in un organo non più direttamente elettivo
• Premio di maggioranza condizionato al superamento di una soglia
(37% dei voti) e limitato (non più del 15%), fino a un massimo di 340
seggi
• Eventuale ballottaggio fra le prime due liste o coalizioni di liste, con
assegnazione di 321 seggi alla lista o coalizione vincente
• Pluralità di sbarramenti (12% per le coalizioni, 4,5% per le liste
coalizzate, 8% per le liste non coalizzate)
• Liste bloccate composte da tre a sei candidati, in collegi di
dimensioni territorialmente ridotte, con i nomi riportati sulla scheda;
candidature plurime in non più di otto collegi plurinominali
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
La sovranità popolare 8
40 40
LE ELEZIONI REGIONALI (REGIONI ORDINARIE) [1]
Legge 108/1968, legge 43/1995, legge cost. 1/1999 (art. 5)
• Elezione diretta del presidente della regione
• Turno unico
• 4/5 dei seggi del consiglio regionale attribuiti con sistema
proporzionale (liste provinciali)
• 1/5 dei seggi del consiglio regionale attribuito con sistema
maggioritario (liste regionali)
• Obbligo di collegamento dei candidati presidente (e della
propria lista regionale) a una o più liste provinciali
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
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41 41
LE ELEZIONI REGIONALI (REGIONI ORDINARIE) [2]
• Doppio voto su unica scheda (uno per il candidato presidente
e uno per la lista provinciale): possibilità di voto disgiunto
• Soglia di sbarramento del 3%, ma essa non vale per le liste
collegate a un candidato presidente che ottenga almeno il 5%
(liste provinciali)
• Formula del quoziente corretto + 1 e recupero dei resti nel
collegio unico regionale (liste provinciali)
• Premio in seggi (lista regionale) e maggioranza garantita al
presidente eletto (55% o 60% del consiglio, anche assegnando
seggi aggiuntivi)
• Voto unico di preferenza (liste provinciali) e lista bloccata
(liste regionali)
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
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42 42
LE ELEZIONI COMUNALI (COMUNI OLTRE 15.000 ABITANTI) [1]
D.lgs. 267/2000 (testo unico enti locali)
• Elezione diretta del sindaco
• Doppio turno con ballottaggio
• Obbligo di collegamento dei candidati sindaco a una o più
liste per il consiglio comunale
• Possibilità in caso di ballottaggio di collegarsi ad altre liste
• Doppio voto su scheda unica per eleggere sindaco e
consiglio: possibilità di voto disgiunto
• Soglia di sbarramento del 3% (per le liste non appartenenti
a coalizioni che abbiano superato la stessa soglia)
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
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43 43
LE ELEZIONI COMUNALI (COMUNI OLTRE 15.000 ABITANTI) [2]
• 60% dei seggi del consiglio attribuiti alla lista o alle liste
collegate al sindaco eletto
• 40% dei seggi del consiglio attribuiti alle altre liste
• Ripartizione dei seggi all’interno delle due quote di
maggioranza e di minoranza con formula del divisore
d’Hondt
• Voto di preferenza per uno o anche due (ma di genere
diverso) candidati compresi nella lista
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
La sovranità popolare 8
44 44
LE ELEZIONI COMUNALI (COMUNI FINO A 15.000 ABITANTI)
D.lgs. 267/2000 (testo unico enti locali)
• Elezione diretta del sindaco
• Turno unico
• Obbligo di collegamento dei candidati sindaco a una lista per il
consiglio comunale (una lista sola)
• Voto unico per il sindaco e la lista collegata
• 2/3 dei seggi del consiglio attribuiti alla lista collegata al
sindaco eletto
• 1/3 dei seggi del consiglio attribuiti alle altre liste con formula
del divisore d’Hondt
• Voto di preferenza (doppia preferenza di genere nei comuni
sopra i 5.000 abitanti)
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
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45 45
LE ELEZIONI PER IL PARLAMENTO EUROPEO
Legge 18/1979
• Base territoriale: 5 circoscrizioni (Nord-Ovest, Nord-Est,
Centro, Sud, Isole)
• Liste di candidati circoscrizionali
• Assegnazione dei seggi su base nazionale
• Soglia di sbarramento del 4 per cento (v. l. 10/2009)
• Formula del quoziente naturale e più alti resti
• Possibilità di esprimere fino a tre preferenze, ma se
l’elettore ne utilizza più di una devono espresse per
candidati di sesso diverso
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
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46 46
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE «DI CONTORNO»
• Presentazione delle liste dei candidati: è previsto l’obbligo di
sottoscrizione, ma con deroghe a vantaggio delle forze
politiche già rappresentate
• Responsabilità delle fasi del procedimento elettorale: è
affidata al ministero dell’interno, ai comuni e a organi istituiti di
volta in volta (sezioni elettorali e uffici elettorali)
• Contestazioni avverso il procedimento: vanno indirizzate
agli uffici elettorali fino alla proclamazione, dopo alla giustizia
amministrativa (escluse le elezioni politiche per le quali la
competenza è attribuita alle stesse Camere)
• Disciplina delle campagne elettorali: propaganda elettorale,
accesso ai mezzi di informazione, spese elettorali, sondaggi,
ecc. (l. 212/1956, l. 515/1993, l. 28/2000)
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
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47 47
I REFERENDUM NELL’ORDINAMENTO ITALIANO
• Il referendum costituzionale (art. 138.2 e 3 Cost.)
• Il referendum abrogativo su leggi o atti aventi forza di legge
(art. 75 Cost.)
• I referendum territoriali (art. 132.1 Cost.: per la fusione di
più regioni o la costituzione di una nuova regione; art. 132.2
Cost.: per consentire a una provincia o a un comune di
staccarsi da una regione e aggregarsi a un’altra)
• I referendum regionali su «leggi e provvedimenti
amministrativi della regione» (art. 123.1 Cost.)
• Il referendum sullo statuto regionale (art. 123.3 Cost.)
• I referendum locali su «materie di esclusiva competenza
locale» (art. 8 Tuel)
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
La sovranità popolare 8
48 48
IL REFERENDUM COSTITUZIONALE: IL QUESITO
Art. 138 Cost., titolo I legge 352/1970
«Approvate il testo della legge costituzionale... concernente...
[titolo] approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale numero... del... [data]?».
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
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49 49
IL REFERENDUM ABROGATIVO: IL QUESITO
Art. 75 Cost., titolo II legge 352/1970
[Denominazione del referendum]
«Volete voi che sia abrogata la legge (o il decreto legge o il
decreto legislativo)... [data, numero, titolo]?»; oppure: «Volete
voi che sia abrogato l’articolo... (o siano abrogati gli articoli...)
della legge (o del decreto legge o del decreto legislativo)...
[data, numero, titolo]?».
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
La sovranità popolare 8
50 50
I REFERENDUM TERRITORIALI: IL QUESITO
Art. 132 Cost., titolo III legge 352/1970
«Volete che la regione... sia fusa con la regione... per costituire
insieme un’unica regione?»; oppure: «Volete che il territorio
delle province... (o dei comuni...) sia separato dalla regione... (o
delle regioni...) per formare regione a sé stante?»; oppure:
«Volete che il territorio della provincia... (o delle province...) sia
separato dalla regione... per entrare a far parte integrante della
regione...?»; oppure: «Volete che il territorio del comune... (o dei
comuni...) sia separato dalla regione... per entrare a far parte
integrante della regione...?».
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
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51 51
Raccolta firme 500.000 elettori
o 1/5 deputati o 1/5 senatori
o deliberazioni 5 consigli regionali
Giudizio di
legittimità
Ufficio centrale per
il referendum
(Corte di cassazione)
3 mesi
Votazione
(tra il 50° e il 70° giorno dal decreto di
indizione)
se la richiesta è dichiarata legittima
• se vincono i sì la legge costituzionale è promulgata • se vincono i no
la legge costituzionale non è promulgata
IL REFERENDUM COSTITUZIONALE: IL PROCEDIMENTO
Approvazione della legge costituzionale a maggioranza assoluta
ma inferiore a 2/3
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
La sovranità popolare 8
52 52
I REFERENDUM COSTITUZIONALI SVOLTI
Anno Votanti % SI % NO %
2001 34,0 64,2 35,8
2006 53,7 38,3 61,7
2001: «Approvate il testo della legge costituzionale concernente
“Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione”...?»
2006: «Approvate il testo della legge costituzionale concernente
“Modifiche alla parte II della Costituzione”...?»
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
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53 53
Raccolta firme
500.000 elettori
o deliberazioni
5 consigli regionali
Giudizio di
legittimità Ufficio centrale per
il referendum
(Corte di cassazione)
entro il 15 dicembre
3 mesi
Giudizio di
ammissibilità Corte
costituzionale
entro il 10 febbraio
Votazione
(tra il 15 aprile e
il 15 giugno)
se la richiesta è dichiarata ammissibile
• se vincono i sì l’abrogazione è dichiarata con d.p.r. • se vincono i no
non si può riproporre il referendum per 5 anni
IL REFERENDUM ABROGATIVO: IL PROCEDIMENTO
• se non c’è il quorum strutturale il referendum è invalido
Iniziativa
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
La sovranità popolare 8
54 54
IL QUORUM SUI REFERENDUM
• Referendum costituzionale: «La legge sottoposta a
referendum non è promulgata, se non è approvata dalla
maggioranza dei voti validi» (art. 138.2 Cost.)
• Referendum abrogativo: «La proposta soggetta a
referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la
maggioranza degli aventi diritto, e se è raggiunta la
maggioranza dei voti validamente espressi» (art. 75. 4
Cost.)
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
La sovranità popolare 8
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55 55
I LIMITI ALL’AMMISSIBILITÀ DEL REFERENDUM
ABROGATIVO
Art. 75.2 Cost.
• Le leggi tributarie
• Le leggi di bilancio
• Le leggi di amnistia e di indulto
• Le leggi di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
La sovranità popolare 8
56 56
I LIMITI ALL’AMMISSIBILITÀ DEL REFERENDUM
ABROGATIVO
Giurisprudenza costituzionale (sent. 16/1978 e ss.)
• La Costituzione e le leggi formalmente costituzionali
• Le leggi a contenuto costituzionalmente vincolato
• Le leggi a contenuto «comunitariamente» vincolato
• Gli atti legislativi ordinari aventi forza passiva rinforzata
• Le leggi collegate strettamente a quelle vietate dall’art. 75.2
Cost.
• Le leggi obbligatorie o necessarie
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
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57 57
I REFERENDUM ABROGATIVI SU LEGGI ELETTORALI
Sentt. Corte costituzionale 29/1987, 47/1991, 32 e 33/1993, 5 e
10/1995, 26/1997, 13/1999, 33 e 34/2000, 15, 16 e 17/2008,
13/2012
• Le leggi elettorali sono leggi costituzionalmente necessarie, ma
a contenuto libero
• Le leggi elettorali non possono essere sottoposte a richieste di
abrogazione totale
• Le leggi elettorali possono essere sottoposte ad abrogazione
parziale, ma a condizione che ne risulti una normativa
immediatamente applicabile
• Il vuoto derivante dall’abrogazione non può essere colmato dalla
reviviscenza della precedente legislazione elettorale
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
La sovranità popolare 8
58 58
I LIMITI ALL’AMMISSIBILITÀ DEL REFERENDUM
ABROGATIVO: LA FORMULAZIONE DEL QUESITO
Giurisprudenza costituzionale (sent. 16/1978 e ss.)
• Mancanza di omogeneità, chiarezza e univocità del quesito
• Assenza dal quesito di una manifesta e chiara alternativa
• Pluralità di domande eterogenee non riconducibili a una
matrice razionalmente unitaria
• Quesito introduttivo di discipline completamente diverse
(cosiddetti referendum manipolativi o surrettiziamente
propositivi)
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
La sovranità popolare 8
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59 59
ALTRE NORME SUL REFERENDUM ABROGATIVO
• Non si possono presentare richieste di referendum nei dodici mesi anteriori
alla scadenza delle Camere e nei sei mesi successivi all’elezione delle nuove
Camere
• Se le Camere sono sciolte anticipatamente, il referendum eventualmente
già indetto si intende automaticamente sospeso e i termini del procedimento
riprendono a decorrere dal 365° giorno successivo alla data delle elezioni
• L’entrata in vigore dell’abrogazione può essere ritardata fino a 60 giorni
dallo stesso decreto presidenziale che dichiara abrogata la legge, previa
deliberazione del Consiglio dei ministri
• Il procedimento è interrotto nel caso in cui, prima della data di svolgimento
del referendum, sia approvata una legge che abroga le norme oggetto della
richiesta; nel caso in cui l’abrogazione sia accompagnata da una nuova
disciplina che non modifichi principi ispiratori e contenuti essenziali di quella
preesistente, l’Ufficio centrale per il referendum modifica il quesito e lo
«trasferisce» sulla nuova normativa
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
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60 60
IL REFERENDUM ABROGATIVO NELLA PRASSI
• L’ammissibilità delle richieste referendarie e i criteri utilizzati dalla
Corte costituzionale per allargare a dismisura i limiti posti dal
costituente
• I vincoli determinati dalla decisione referendaria nei confronti del
legislatore e il rispetto dell’esito del referendum (v. sent. Corte cost.
199/2012 sulla disciplina dei servizi pubblici locali dopo il referendum
del 2011)
• La proponibilità di referendum aventi natura formalmente abrogativa
ma di fatto propositiva e il caso particolare dei referendum elettorali
• L’opportunità di aggiornare l’istituto sotto diversi profili: successione
temporale del procedimento, numero di firme richieste, introduzione di
un limite al numero di richieste in una stessa tornata, eliminazione o
riduzione del quorum strutturale
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
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61 61
IL REFERENDUM ABROGATIVO NELLA PRASSI: LA
PARTECIPAZIONE AL VOTO DAL 1974 AL 2009
Anno Votanti %
1974 87,7
1978 81,2
1981 79,4
1985 77,9
1987 65,1
1990 43,4
1991 62,4
Anno Votanti %
1993 77,1
1995 57,9
1997 30,3
1999 49,6
2000 32,5
2003 25,7
2005 25,9
2009 23,8
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
La sovranità popolare 8
62 62
I REFERENDUM ABROGATIVI DEL 2011
Quesito Votanti % Sì % No %
Modalità di affidamento e gestione dei servizi
pubblici locali di rilevanza economica.
Abrogazione
54,8 95,3 4,7
Determinazione della tariffa del servizio
idrico integrato in base all’adeguata
remunerazione del capitale investito.
Abrogazione parziale di norme
54,8 95,8 4,2
Abrogazione delle nuove norme che
consentono la produzione nel territorio
nazionale di energia elettrica nucleare
54,8 94 6
Abrogazione di norme della legge in materia
di legittimo impedimento del presidente del
Consiglio e dei ministri a comparire in
udienza penale
54,7 94,6 5,4
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
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63 63
I PARTITI POLITICI NELLA COSTITUZIONE (ART. 49)
«Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti
per concorrere con metodo democratico a determinare la
politica nazionale».
• Non sono i partiti a determinare la politica nazionale; sono i
cittadini che, tutti insieme, partecipano a questa funzione
sovrana di indirizzo (i cittadini hanno il diritto di avvalersi dello
strumento specifico della libera associazione in partiti)
• Il concorso alla determinazione della politica nazionale deve
avvenire con metodo democratico (il partito deve rispettare le
regole democratiche nei rapporti esterni, senza riferimento alla
natura democratica dell’organizzazione interna)
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64 64
FINANZIAMENTO AI PARTITI E RIMBORSI ELETTORALI:
LA PRECEDENTE DISCIPLINA (1999-2012)
Legge 157/1999, modificata dalla l. 156/2002
Totale: € 1,00 x numero iscritti nelle liste elettorali
(per ciascun anno di legislatura degli organi)
• Camera: tra le liste che hanno ottenuto almeno l’1% dei voti
nazionali
• Senato: tra le liste che hanno ottenuto almeno un eletto nella
regione o il 5% dei voti regionali
• Parlamento europeo: tra le liste che hanno ottenuto almeno un
eletto
• Consigli regionali: tra le liste provinciali che hanno ottenuto
almeno un eletto nella regione
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65 65
LA RIFORMA DEL FINANZIAMENTO DEI PARTITI DEL 2012
Legge 96/2012
• Riduzione della metà dei rimborsi elettorali: da 182 milioni a 91 milioni
di euro (a partire dal 2012)
• Attribuzione del 70% dei contributi pubblici «come rimborso delle spese
per le consultazioni elettorali e quale contributo per l’attività politica» e del
30% «a titolo di cofinanziamento» pari a 0,50 euro per ogni euro ricevuto
dai partiti tramite quote associative ed erogazioni liberali (dal 2013)
• Diritto ai rimborsi solo per i partiti che abbiano ottenuto almeno un eletto
• Obbligo per i partiti di avvalersi di una società di revisione iscritta
nell’albo speciale della Consob
• Istituzione della Commissione per la trasparenza e il controllo dei
rendiconti dei partiti e dei movimenti politici, composta da 5 magistrati (3
Corte dei conti, 1 Consiglio di stato, 1 Corte di cassazione)
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
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66 66
LA RIFORMA DEL FINANZIAMENTO DEI PARTITI DEL 2013
D.l. 149/2013 (convertito dalla l. 13/2014) • Ulteriore riduzione dei fondi pubblici (68 milioni nel 2014, 45 milioni nel 2015,
23 milioni nel 2016), fino a completa cessazione del finanziamento pubblico
diretto nel 2017
• Detrazione fiscale del 26% per le erogazioni liberali a favore di partiti per
importi compresi tra 30 euro e 30 mila euro
• Limite al finanziamento privato dei partiti: nessuno può corrispondere a un
partito più di 100 mila euro l’anno
• Facoltà per i contribuenti di destinare il 2 per mille della propria imposta sul
reddito a favore di un partito rappresentato alla Camera o al Senato o nel
Parlamento europeo; tetto alle risorse destinate ai partiti (7,75 milioni nel 2014,
9,6 milioni nel 2015, 27,7 milioni nel 2016, 45,1 milioni dal 2017)
• Attribuzione alla Commissione istituita dalla l. 96/2012 del compito di
controllare la conformità alla legge degli statuti dei partiti (ora Commissione di
garanzia degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti
politici); pubblicazione degli statuti nella Gazzetta Ufficiale e registro dei partiti
A. Barbera-C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, 2014
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67 67
ALTRI ISTITUTI DI PARTECIPAZIONE POLITICA
• La petizione: «tutti i cittadini possono rivolgere petizioni
alle Camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre
comuni necessità» (art. 50 Cost.)
• L’iniziativa legislativa popolare: «il popolo esercita
l’iniziativa delle leggi, mediante la proposta, da parte di
almeno 50.000 elettori, di un progetto redatto in articoli»
(art. 71.2 Cost.)
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