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Alianzas Público-Privadas Efectivas para el Desarrollo : los casos del CDES y del CNDI en el “capitalismo de enlace” brasileño

Silverio Zebral Economista-Jefe del Departamento para la Gestión Pública Efectiva (DGPE/SAP)

Seminario Internacional GOES-OEA-CEPAL“Alianzas Público-Privadas para una nueva visíon del desarrollo” (San Salvador, 10 de Enero de 2011)

Estructura

Introducción

Acción Colectiva en APPs y los Princípios “10+1”

APPs y el “Capitalismo de Enlace” en Brazil

Caso # 1: CDES/Brasil

Caso # 2: CNDI y la PDP 2008-2010 / Brasil

Conclusiónes (o casi…)

Antecedentes

50’s: El “Estado del Bienestar” (prevalencia del “público”)

70’s: Choque del Petroleo

80’s: Crisis Fiscal y de la Gestión del Estado

80’s: “Nova Administración Pública”

90’s: Privatización (prevalencia del “privado”)

00s: Alianzas (“lo mejor del público” + “lo mejor del privado”)

La búsqueda de una palabra…

En los EEUU:

Public-Private Partnerships, para inversiónes en InfraestrcutuaPublic-Private Policy Partnerships, para provisión de servícios públicosPublic-Private Dialogue Partnership, para diálogo con socidedad civil

En America Latina:

Alianzas Público-Privadas, para todos los tipos de alianzas (???)

En Europa:

Public-Private Investments, para la ingeneria financiera de proyectos

En Brazil:

Parceria Público-Privadas, para gestión compartida de equipamentos públicos

para un concepto poco preciso …

Mapeo de Alianzas Publico-Privadas por Actores y Incentivos

(tipo “Gobierno + Sociedade Civil / ONGs”)

Fuente: Linder (2000)

… y cambiante.

Mapeo de Alianzas Publico-Privadas por Actores y Incentivos

(tipo “Gobierno + Empresas” para provisíon de serviçios)

Fuente: Linder (2000)

Una definición tentativa (para hoy…)

Alianzas Público-Privadas (APP) son “un sistema de gobernanza

(“governace”) para el dialogo continuado, construcción de

consensos, diseño, planificación, implementación (*), seguimiento,

monitoreo y evaluación de estratégias, políticas, programas y

proyectos públicos, donde los actores publicos y privados

relevantes interesados y/o afectados (“stakeholders”) movilizanse

para compartir informaciónes, responsabilidades y riesgos,

con base en incentivos no monetarios y obligaciónes no

contractuales”.

Fuente: Zebral (2010)

Implementacíon

Prioridades

Estrategia

Consenso / Concertación

AlianzaPublico-Privada

Díalogo

Imposición

Contexto Político

Gob-Empresas-Academia

Gob-Empresas-Academia-Sindicatos

Gob-Empresas -Academia-Sindicatos-

ONGs

Consulta

Fuente: Devlin – Moguillansky (2009)

Area 1

Area 2

Area 3

Area 4

Amplitud

Un marco de referência

Llegar aqui es una meta ???

Fuente: Devlin & Moguillansky (2009)

Marco de Referência – Países Seleccionados

El “rompe-cabezas” de la APPs

Interés Divergente

Objetivo Comun

Acción Colectiva Estrategica

“Como conciliar, por medio de dialogo continuado, los multiples actores involucrados, interesados y/o afectados, mantenendolos en adeshión resilente y flexible a la estrategia consensuada, en condiciones del ambiente externo en cambio permanente ???”

Las APPs “eficazes” produzen:

Estrategia Nacional (*) de Desarrollo - END

[ Gobierno + Empresas + Sociedad Civil + Sindicatos + Academia]

“Aldea Global”: redes internacionales del Conoscimiento, Producción y Innovación

Problemas de Acción Colectiva en APPs[Olson, M (1971). “The Logic of Collective Action and Theory of the Groups”)

REPRESENTACIÓN ADHESIÓN [miembros] [compromisso]

MANDACTO INCIDENCIA [objetivos] [impacto]

AGENDA CAPTURA [temas y acciónes] [potencial de (…)]

COORDINACIÓN EFECTIVIDAD [estructura, $$$, gestión] [resultados]

????

La solucción “perfecta” es….

?“PRINCÍPIOS”

# 01: Estrategias nacionales de largo plazo son fundamentales para el desarrolo # 02: Las APP son clave para la formulación y implementación de la estratégia nacional# 03: El liderazgo publico debe tocar al Ministério vinculado a la “economia real” # 04: Cultura de pensamiento estratégico (mediano y largo plazo) # 05: Área(s) prioritárias con organismo(s) dedicados plenamente a la implementación# 06: Estrategia estructurada y específica requiere mayor coordinación y instrumentos# 07: La eficácia de las PP depende de un servicio civil profesional, despolitizado y tecnico# 08: La eficácia de los programas / incentivos debe evaluarse por su efecto sistêmico# 09: La eficácia de los programas / incentivos depende, intimamente, de la Gestión# 10: Estrategias eficazes son evaluables y evaluadas# 11: APP bien estructuradas minimizan el riesgo de captura del Gobierno por el privado

Los “princípios” para END y APP eficazes[Devlin & Moguillansky (2009). “Alianzas Público-Privadas: para una nueva visión (…)”]

“10 + 1”

APP y el “capitalismo de enlance”: el caso brasileño

Hipótesis - Base:

“El modelo institucional y organizativo de las APPs nascidas en un contexto determinado reproducen, en su microcosmo, la relación de fuerzas políticas y económicas subjacentes a este contexto”.

El “capitalismo de enlance” en Brasil

El modelo tripartito de los 70’s fue “adaptado”(…)

El “capitalismo de enlance” en Brasil(Enlace entre Bancos Públicos, Fondos de Retiro y Privados)

(…) a las oportunidades ofrecidas por la globalización, y la financierización de capital (…)

El “capitalismo de enlance” en Brasil(Ejemplo: Vale do Rio Doce)

(…) produzindo empresas transnacionales “made-in-Brazil”, de propriedad compartida entre los sócios de seimpre, (…)

La lógica del “capitalismo de enlace”

(…) preservando el interés de los jugadores y las regras de juego, (…)

Implicaciónes del “capitalismo de enlace”

Efectos sobre y/o de las END y APP “made-in-Brazil “??

(…) las mismas fortalezas y las mismas debilidades (…)

END Brasil – Marco Estratégico

PLAN PLURIANUAL 2008-2011 PLAN DE ACCELARACIÓN DEL CRESCIMIENTO – PAC PLAN DE ACCIÓN DE CIENCIA, TECNOLOGIA Y INNOVACIÓN – PACTI POLÍTICA DE DESARROLLO PRODUCTIVO – PDP 2008-2010 PLAN DE DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN – PDE PLAN NACIONAL DE SALUD 2007-2010

Estrategia Nacional de Desarrollo - END

[Gobierno + Empresas + Sindicatos], consultando [Academia + ONGs] en conferencias setoriales de alcance nacional

APPs en Brasil: 2 casos ejemplares

www.cdes.gov.br

http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=1&menu=558

CNDIConselho Nacional para

Desenvolvimento Industrial

http://www.desenvolvimento.gov.br/pdp

El CDES / Brasil

FICHA TÉCNICA: Consejo de Desarrollo Económico y Social – CDES. Creado en 28/ 03 / 2003 (Lei no. 10.683). Presidido por el Presidente de la República. Vinculado a la Sec. de Relaciónes Institucionales de la Presidencia. Comité de Gestión formado por 6 líderes privados eligidos por los miembros. Objetiva “el diálogo político amplio y inclusivo” de mediano y largo plazo. Enfocado en temas relaccionados a la Reforma del Estado . 102 membros de distintos segmentos sociales “escogidos por el Presidente”. Mandatos de 2 años, con posibilidad de reconducción indefinida. Estructura Formal, organizada en Grupos Temáticos (GTs). Reuniões plenárias y de GTs (periódicas), seminarios, workshops y producción de documentos técnicos

El CDES / Brasil

PRINCIPALES APORTES PRESENTADOS AL PRESIDENTE:

Agenda Estratégica del Desarrollo (documento-base) Plano Plurianual 2008-2011 (elementos para diseño) Plano de Desarrollo da Educación (elementos) Reforma del Sistema Nacional de Pensiónes (elementos) Política Nacional de Vivendas Populares (ante-proyecto) Política Nacional de Aviación Civil (elementos) Crédito “Consignado” (propuesta) Condiciones Labores de los Trabajadores de la Cãna-de-Azucar (pacto / compromisso).

CDES – Posicionamento en el “campo APP”

El CDES / Brasil

PERFIL Y PERCEPCIÓNES DE SUS MIEMBROS [con base en Kunrat (2005)]

CDES – Grado de Satisfación

La “emoción NO es la regla…

CDES – Perfil Regional (por Estado)

Los Estados más ricos son sobrerepresentados…

CDES – Áreas del Conoscimiento

Y los tecnocratas “generalistas” amplia mayoria…

CDES – Ocupación y Profesión

Así como los “empresarios” y “sindicalistas”.

CDES – “Fuentes” de Legitimidad

Todos “nombrados” por el Presidente (o “en acuerdo” con el proyecto político vigente)

CDES – Grupos Temáticos

Enfocados en temas polémicos y de incidencia “transversal”, relactivos al conficto distributivo “capital vs. trabajo”…

CDES – Representación de Interés

Representando los diversos actores sociales

(CDES ubicado en la Area 1…)

CDES – Objetivos Fundacionales

Cumplindo un mandato enfocado en el “Dialogo Nacional”…

(CDES ubicado en la Area 1…)

CDES – Participación Democrática

Aportando para el avance de la democracia en el país…

CDES – Grado de Incidência

Sin embargo, con baja incidência en las demás área de Gobierno y en la implentación de políticas públicas

CDES – Incidencia por Temas-Clave

Más alta en temas relactivos a las Reforma del Estado (“el pasado reformado”) y más baja en temas relativos a las estrategias de transformación productiva (“el futuro proyectado”)…

CDES – Análisis DAFO

FORTALEZAS : Creado al más alto nível (Presidencial)Estructura formal y sencilia (2 niveles), con recursos presupuestariosSecretaria Tecnica brindada por la SRI/PRESComité Gestor “Independiente” (formado por miembros)Mandato fijos para los miembrosDiversidad etnica y de genero (pero, sin equlibrio…)Amplitud impulsiona el díalogo

DEBILIDADES: Legitimidad (consejeros “nombrados” por el Presidente)Baja incidencia en temas macroecónómicosCaptura frequente por temas de coyuntura (no estrategicos)Poca o niguna coordinación con Ministerios (rendicíon de cuentas ?)No tiene rol relevante en la implementación (*)Consensos mínimos, muy mínimos (bajo MDC)

CDES – Análisis Indicadores WBI

ATRIBUTOS DE GOVERNABILIDAD (WBI “Governance Matters” criteria)

X Coordinación Intragubernamntal X Legitimidad Representatividad Legalidad / Formalidad ? Incidencia Captura por grupos de interés Transparencia y Rendicíon de Cuentas (“Accountability”) Responsividad (“Responsiveness) ? Efectividad

CDES – Análisis “11 Princípios”

PRINCÍPIOS PARA ESTRATÉGIAS NACIONALES Y APP EFICAZES (Devlin & Moguillansky, 2010)

# 01: Estrategias nacionales de largo plazo son fundamentales para el desarrolo X # 02: Las APP son clave para la formulación y implementación de la estratégia nacional# 03: El liderazgo publico debe tocar al Ministério vinculado a la “economia real” # 04: Cultura de pensamiento estratégico (mediano y largo plazo) X # 05: Área(s) prioritárias con organismo(s) dedicados plenamente a la implementación X # 06: Estrategia estructurada y específica requiere mayor coordinación y instrumentos# 07: La eficácia de las PP depende de un servicio civil profesional, despolitizado y tecnico# 08: La eficácia de los programas / incentivos debe evaluarse por su efecto sistêmico X # 09: La eficácia de los programas / incentivos depende, intimamente, de la Gestión ? # 10: Estrategias eficazes son evaluables y evaluadas# 11: APP bien estructuradas minimizan el riesgo de captura del Gobierno por el privado

El CNDI / Brasil

FICHA TÉCNICA:

Conselho Nacional para el Desarrolo Industrial - CNDI. Creado en 24 / 01 / 2005. Vinculado a el Ministerio para el Desarrollo, Indústria y Comercio. Propone políticas nacionais para promover el desarrollo industrial. . Superviona la PDP 2008-2011. Consejo Interministerial (14 Ministros) + Empresarios (14 rep.) . Estructura Formal, sin estratificações. Dinámica Operativa: Reuniões periódicas deliberativas de alto nível para coordinación intra-gubernamental. Foros de competividad nos Estados

CNDIConselho Nacional para

Desenvolvimento Industrial

CNDI – Posición en el “campo APP”

CNDI

CNDI – Coordinación de la PDP

Actua como ente gestor de un amplio armado institucional….

PDP – Cadena Estratégica

Para una estructurada y compleja estrategia de desarrollo industrial….

PDP – Instrumentos (ejemplo para TICs)

Dotada de un amplio y específico conyunto de instrumentos, incentivos, personal técnico y $$$ por setor prioritário ….

PDP- Setores-Meta (extracto)

Medicinas (“Fármacos”) y Salud TICs Semiconductores Energia Limpia y Nuclear (Etanol y Biocombustibles) Industria de Defensa (Nanotec) Química Fina y Petroquímica Semillias y Genética aplicada al Agro (Biotec) Medio Ambiente

Definidos en función de: (a) areás estratégicas, (b) fortalecer la competitividad y (c) expansión de liderazgo, por medio da diversificación da las grande indústrias “tradicionales”…

PDP – Macrometas (FBKF, P&D, X, X-Pymes)

PDP – Impacto de la Crisis sobre el PIB

PDP – Impacto de la Crisis sobre FBKF

El CDES / Brasil

EVALUACIÓN DE LA PDP 2008-2011 EN EL PÓS-CRISIS [con base en CNI (2010)] El CNDI ha cumplido con las macrometas estratégicas del PDP ???

CNDIConselho Nacional para

Desenvolvimento Industrial

PDP – Macrometa Inversión (FBKF)

NO CUMPLIDO (si en 2008…)

PDP – Macrometa P&D Privado

NO CUMPLIDO

PDP – Macrometa Exportación (X)

CUMPLIDO (excepto en 2009…)

PDP – Macrometa PyMES Expo

Meta PDP 2008-2010: Crescimiento de 10% (# Pymes-X)

Desempeño:2008: reducción de 6,7%2009: crescimiento de 4,2%2010: hay que crescer 12,6% (!!!)

NO CUMPLIDO (??)

CDES – Análisis DAFO

FORTALEZAS : Creado al más alto nível (asesora al Presidente)Estructura formal y sencilia, con recursos presupuestarios del MDICDispone de agencias especializadas y instrumentos de implementación fuertes

DEBILIDADES: Directorio reduczido y concentrado limita el alcance a todos los “stakeholders” Capturada por el “Capitalismo de enlace” El dilema agente-principal: acción divergente dentro de la PDP Incumplimento de metas em escenario adverso (resilencia ??)

CNDIConselho Nacional para

Desenvolvimento Industrial

CDES – Análisis Indicadores WBI

ATRIBUTOS DE GOVERNABILIDAD (WBI “Governance Matters” criteria)

Coordinación Intragubernamental ( X , entre PDP y BNDES) Legitimidad X Representatividad (solamente grandes industriales) Legalidad / Formalidad Incidencia (por medio de sus “instrumentos”, i.e BNDES) Captura por grupos de interés X Transparencia y Rendicíon de Cuentas (“Accountability”) X Responsividad (“Responsiveness”) ? Efectividad

CNDI

CDES – Análisis “10+1 Princípios”

PRINCÍPIOS PARA ESTRATÉGIAS NACIONALES Y APP EFICAZES (Devlin & Moguillansky, 2010)

# 01: Estrategias nacionales de largo plazo son fundamentales para el desarrolo # 02: Las APP son clave para la formulación y implementación de la estratégia nacional# 03: El liderazgo publico debe tocar al Ministério vinculado a la “economia real” # 04: Cultura de pensamiento estratégico (mediano y largo plazo) # 05: Área(s) prioritárias con organismo(s) dedicados plenamente a la implementación# 06: Estrategia estructurada y específica requiere mayor coordinación y instrumentos# 07: La eficácia de las PP depende de un servicio civil profesional, despolitizado y tecnico# 08: La eficácia de los programas / incentivos debe evaluarse por su efecto sistêmico# 09: La eficácia de los programas / incentivos depende, intimamente, de la Gestión# 10: Estrategias eficazes son evaluables y evaluadas X # 11: APP bien estructuradas minimizan el riesgo de captura del Gobierno por el privado

CNDI

Brazil: en “reversión” productiva ???[sobre D&M (2009), para Irlanda]

Fuente: Elaboración Propia, sobre Devlin-Moguillasky (2009)

En la dirección contrária de la PDP…

Privado

Privado

En marcha a la “commoditización”?

PDP- Setores-Meta (resultado)

X Medicinas (“Fármacos”) y SaludX TICsX Sectores de la Economía de la CulturaX Semiconductores Energía Límpia (Etanol y Biocombustibles) Química Fina y Petroquímica Carnes / Ganado Celulosa y Papel SiderúrgicaX Indústria de Defensa (Nanotec)X Semillias y Genética aplicada al Agro (Biotec)X Medio Ambiente

El embate: “Areás Estratégicas” vs. “Expansión de Liderazgo”

Que pasó con la PDP y el BNDES ?

EL GOBIERNO NECESITAVA SUPERAVITS COMERCIALES PARA LA BALANZA DE PAGOS EN TIEMPOS DE CRISIS ??

LA ESTRATÉGIA DE DIVERSIFICACIÓN FUE “CAPTURADA” POR LAS GRANDE EMPRESAS DE LOS SECTORES TRADICIONALES (AGROINDÚSTRIA Y INDÚSTRIA DE BASE), SÓCIAS PREFERENCIALES DEL CAPITALISMO DE ENLACE ???

PARA DONDE FUERAN LOS NEUVOS NEGÓCIOS EN LAS “ÁREAS ESTRATEGICAS” (MOVILIZADORES Y INTENSIVOS EN P&D) ???

LA “INTERNACIONALIZACIÓN DEL LA COMMODITIZACIÓN” (MINERÍA DEL HIERRO, CELULOSA Y GANADO) TIENE SENTIDO ESTRATÉGICO ???

BUENAS PREGUNTAS …

• Como soluccionar la tensión estrategia vs. conyuntura en el uso de los instrumentos (PDP para un lado, BNDES para el otro ???)

• Hace sentido una estrategia “nacional” en un mundo de “vanguardias productivas regionales” competitivas ??? (el dilema de la coordinación vertical)

• Cuales son el tamaño, composicíon, forma, mandato y estructura operativa ideales de las APP ??? (el dilema princípios vs. “taylor-made”)

• Y cuando una APP “democrática” no es tan efectiva ??? (proceso vs. resultados)• Como diseñar END que sean flexibles y resilientes a los cambios externos??• Hasta donde las END y APPs “producen” desarrollo ? (hay causalidad?)• Las END y APP para la transformación productiva inducen el desarrollo

humano ?? Cual es el rol transformador relevante de una END ???

Para concluir (quizás, para reflexionar..)

GRACIAS !!!• SILVERIO ZEBRAL FILHO

Economista-Jefe Departamento para la Gestión Pública Efectiva - DGPE Secretaría de Asuntos Políticos – SAPOrganización de los Estados Americanos – OEATel: 1-202-4583553 / Fax: 1-202-4586025e-mail: szebral@oas.org

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