anbud i riksvegferjenæringen – erfaringer og utsikter

Anbud i riksvegferjenæringen – erfaringer og utsikter

Svein Bråthen, Møreforsking Molde as/Høgskolen i Molde

Innhold

•Litt historikk, prøveanbudene.

•Erfaringer fra første anbudsrunde.

•Anbud og rammetilskudd – produktivitet.

•Perspektiver framover

•Konklusjon

Anbudsordningen

Prøveanbud på følgende strekninger (fylke, første anbudsår, periode ogoperatør i parentes):

• Nesna – Levang (Nordland, 1996, 8 år, HTS)• Leirvik – Ranavik – Sunde (Hordaland, 1996, 5 år, HSD)• Aursnes – Magerholm (Møre og Romsdal, 1997, 5 år, MRF/Fjord 1)• Hareid – Sulesund (Møre og Romsdal, 2000, 7 år, TFDS)• Mannheller – Fodnes (Sogn og Fjordane, 1996, 6,5 år, FSF/Fjord 1)• Finnøysambandet (Rogaland, 2000, 8 år, DSD)

Hovederfaringer fra første anbudsrunde:

• 80 mill/år (bedriftsøk.) nettogevinst til 17 mill i økte tilskudd.

• Dette må nyanseres, selskap har tapt penger (”winner’s curse”?).

• Kvaliteten har økt (frekvens, nye ferjer, antall ferjer, lavere takster).

• Har gitt bedre indikasjoner på ”målestokk”, hvor kostnadene ”bør” ligge.

• Anbud gunstig for å regulere kvalitet.

• Transaksjonskostnader ved bruttokontrakter (regulator nytt inntektsansvar, nytt selskap i etablert områdemonopol), men besparelser ved enklere årlig prosess.

• Ny kapasitet ”låst inn” i bestemte samband, mister rokeringsmuligheter.

Neste runde:

Formelle skritt er tatt for å konkurranseutsette flere samband, bl.a:

• Øksfjord - Hasvik (Troms)• Nesna - Levang (Nordland)• Brattvåg – Dryna - Nordøyane (Møre og Romsdal)• Volda - Folkestad (Møre og Romsdal)• Mannheller - Fodnes (Sogn og Fjordane)• Flakk-Rørvik (Sør-Trøndelag)• Brekstad-Valset (Nord-Trøndelag)

Deretter:

• De resterende ca 100 samband ut på anbud innen 7-10 år.

Hovedspørsmål for å få samfunnsøkonomisk gevinst med effektiv

anbudskonkurranse:

• Mange nok aktører til at en får en virksom konkurranse?

• Har oppkjøp og sammenslåinger ført til for få selskaper?

• Kan en forvente nyetableringer og ”trusler” fra selskaper utenfra som kan skape nok konkurranse?

• Kan en utforme spillereglene slik at det blir ”rettferdig konkurranse”?

• Informasjonsmonopol og/eller fortrinn med eldre materiell for dem som har konsesjon i dag?

• Utenlandske aktører (fordel med nettoskatt)?

• Kan norske ferjerederier måtte flagge ut anbudssamband ?

• Kan en bruke kravspesifikasjonen i anbudskonkurransen som middel for å øke kvaliteten i ferjesektoren?

• Til kostnader som blir lavere enn med rammetilskuddsordningen?

• Kan anbud på flere enkeltstående samband medføre langsiktig oppsplitting av ”ferjelandet”?

• Kostnadsulemper og et dyrere driftssystem?

• …. men nødvendig trade-off for virksom konkurranse?

• Kan en utforme spillereglene slik at en får samfunnsøkonomisk god risikodeling mellom myndigheter og selskapene?

• Sikre at selskapene også forstår og priser den risiko som de vil stå ovenfor.

Anbefalingene basert på erfaringene fra første runde:

• Gjøre anbudsordningen permanent, men usikker om omfang. Selv om en neste anbudsrunde kanskje ikke vil gi vil gi like høye gevinster, så vil det være et poeng å ha muligheten til å gå videre med anbud på ethvert framtidig tidspunkt.

• Et selvstendig virkemiddel for å fremme effektivitet.

• Vil virke ”disiplinerende” i de ordinære tilskuddsforhandlingene.

• Fortsette å høste erfaringer gjennom prøveordning, utnytte dem til åutvikle mer effektive rammetilskuddsforhandlinger der både normtall og mer langsiktige incentivkontrakter inngår.

• St.prp.nr. 1 (2004-05): Alle samband ut på anbud i løpet av 7-10 år.

Sammenligning av reguleringsregimer: Vi har målt produktivitet iferjedriften ved hjelp av DEA og SFA:

• Data Envelopment Analysis og Stochastic Frontier Analysis er benyttet for å måle teknisk effektivitet for perioden 1999-2002.

• Effektivitetsscoren er forholdet mellom effektiv og faktisk bruk av innsatsfaktorer (drivstoff og mannskapskostnader).

• PBE-km og PBE-timer er brukt som produksjonsmål.

)()(

)(ESscoreEfficiency

AUuseActual

EUuseEfficient

Productionfactor

Production

Parametric front

Non-parametric front

DEA: ”Beste praksis” front

Effi cicency scores Tendered services Block Grant Contracts services All services

DEA

Mean 0.84 0.82 0.82

SD 0.16 0.15 0.15

Min 0.57 0.44 0.44

Max 1 1 1

No. of effi cient companies(F>0.95) 7 27 34

Number of companies 19 133 152

SFA

Mean 0.81 0.82 0.82

SD 0.06 0.1 0.1

Min 0.72 0.55 0.55

Max 0.89 0.96 0.96

No. of effi cient companies(F>0.95) 0 8 8

Number of companies 19 133 152

DEA og SFA resultater

Hvordan kan vi forklare forskjeller i effektivitet?

• Regresjonsanalyse der effektvitetscoren er avhengig variabel

• Forklaringsvariabler:

1. Seilingsdistanse/sambandslengde

2. Antall anløp/tur

3. Farvann (åpent eller lukket farvann)

4. Anbud eller rammetilskudd

5. Sommertrafikk (juli) som % av en gjennomsnittlig måned utenom sommeren (for å se om trafikktopp om sommeren påvirker effektiviteten).

Hovedresultater fra analysen:

• Seilingslengde har liten innvirkning.

• Antall anløp har en tvetydig effekt, avhengig av om DEA eller SFA er brukt.

• Lukkede farvann gir høyere effektivitet enn åpne farvann, og er den eneste 95% signifikante størrelsen.

• Anbud indikerer svakt en positiv effekt (men ikke signifikant).

• Sommertrafikk har ingen signifikant innvirkning.

• Senere analyse: Økt alder på ferjene påvirker effektiviteten signifikant negativt.

Hvilke tendenser ser vi når det gjelder viktigeforhold for anbudskonkurransen?

Konkurranseklimaet:

• Sterkere konsolidering i strukturen for ferjerederiene enn forventet.

• Konsentrasjon til store ferjerederier med tendenser til områdemonopol.

Fokus bør rettes mot virksom konkurranse.

De generelle økonomiske rammebetingelsene:

• Deltakelse i anbudskonkurransen krevde i prøverunden bankgarantier.

•En bør holde fast på dette for å forhindre etableringer av useriøseaktører.

•Investeringskostnadene i et mellomstort samband med to nye ferjer kanbli over 200 mill, årlige driftskostnader rundt 40-50 mill kr.

•Hvis man skal delta i like mange nye anbudskonkurranser som iprøveperioden, så vil det kreve betydelig egenkapital for å få bankgaranti.

• Et større antall samband på anbud vil derfor ha et fåtall selskap som vil delta i alle, eller mange anbud, mindre aktører kan komme til å delta i konkurransen om enkeltsamband.

• Anbud trinnvis over flere år kan gi rom for flere aktører i hver anbudskonkurranse.

De økonomiske rammebetingelsene kan favorisere store aktører.

Økte driftskostnader:

• Det ser ut til at ferjerederiene har hatt en lønnsøkning som spesielt for 2002 lå langt over det som ble forventet ved kontraktsinngåelsen.

• Et trekk noen steder er at man ikke får dekket opp for de faktiske kostnader på driften (eller ikke klarer omstilling), og man taper penger på anbudssambandene.

• Det betyr at man vil kunne signalisere dette når man skal over i neste trinn anbudskonkurranse, i bestrebelsene på å kunne hente inn igjen tapet i neste anbudsrunde.

• Widerøes Flyveselskap as gjorde dette i andre anbudsrunde på det regionale flyrutenettet for å spille inn prisøkning etter tap i første runde.

• Dette har gitt god gevinst for selskapet i de to påfølgende anbudsrundene.

• Slike signaler vil påvirke trusselen fra nyetableringer som kan dempe konkurransen.

• Signal om at ”det ikke er noe å tjene” samtidig med at det er få aktører kan føre til et ”lovlig” kartellspill som innebærer at de store aktørene vinner sine anbudskonkurranser innenfor sitt område til en høyere pris.

• Problemet rundt relasjonsspesifikke investeringer og stor usikkerhet for utenlandske etableringer forsterker dette:

• Det er ikke er noe godt annenhåndsmarked for norske ferjer internasjonalt

Kostnader ved risiko:

• Dersom anbudsutlyser knytter eskalering av lønn, bunkers og takstene til konsumprisindeksen risikopremie knyttet til kostnads- og markedsrisiko.

• Havaririsiko og kostnader ved reservemateriell vil også ligge inne i en slik premie.

• Forhandlingsstrid om hva som menes med ”vesentlige” endringer i statlige avgifter og regler som gir grunnlag for reforhandlinger (arbeidsgiveravgift, sikkerhetsbemanning i anbudsperioden).

• Vi kan forvente at rederiene vil prise slik risiko i forkant av anbudskonkurransen.

Dersom risikoen legges ut i markedet - viktig at selskapene priser den riktig!

Usikkerheten om rettferdig konkurranse:

• Det er usikkert om utenlandske ferjerederier fra f.eks Sverige som vil inn i Norge vil nyte godt av nettolønnsordning (som offshorerederier og utenlandsferjer).

• I såfall kan Norge bli påtvunget utenlandske gunstige ordninger for rederiene som bryter med nøytralitetsprinsippet i skattesystemet.

• Anbudsutlysingen kan, dersom en ønsker det, kreve at de utenlandske sjøfolkene skal være ansatt med norske tariffer.

• Det vil ikke være så lett å kontrollere for dette. Man kan f eks velte kostnadene over i ulike pensjonsordninger for utenlandske rederier med utenlandske sjøfolk.

Kombinasjon av ”regimer”?

• Langsiktige avtaler med innebygde incentiver for produktivitetsvekst og markedstilpassing kan være en videreutvikling av dagens rammeavtaler.

• Denne typen langsiktige relasjonsavtaler, som også må bygge på det å utvikle tillit på begge sider, kan generelt være fornuftig når:

• man står overfor betydelig innslag av relasjonsspesifikke investeringer

• hvor det samtidig er innslag av stordriftsfordeler både på driftssiden og på brukersiden.

(Da er det samfunnsøkonomisk riktig at ferjetilbudet prises slik at man får mange brukere (liten avvisningseffekt)).

• Et mulig problem med anbud kan være at vi stykker opp hvis det er stordriftsfordeler med drift utover ett samband/en ferje som kan ha med havari og reserveferjeproblematikk å gjøre, planlagt vedlikehold, skiftplaner og administrasjon.

• Dersom det er slike stordriftsfordeler, så vil det bli synlig hvis anbudskonkurransen fungerer, der den med områdemonopol vil kunne by lavest pris.

• Dette kan være en grunn for at man ikke bør velge strategi med at områdemonopolisten ikke får by innenfor sitt område (som man enkelte steder i Europa har praktisert for å bryte telemonopol).

• Det man kan velge er en kombinasjon av tradisjonelle årlige rammeavtaler, langsiktige relasjonskontrakter samt et utvalg av anbudskontrakter.

• Dette behøver ikke å være noe dårlig reguleringsregime gitt at man vet å utnytte den informasjon man får fra anbud til utvikling av normtall.

• Dette krever at man hele tiden har et begrenset antall samband på anbud som tilsier at man har muligheten for å benytte anbud dersom det utvikler seg opportunistisk adferd eller lavere effektivitet i visse regioner.

NOEN ERFARINGER OG KONKLUSJON

• Anbud er in, men det finnes en del motforestillinger.

• Dette er forankret i det gryende erfaringsgrunnlaget vi har fra anbudskonkurransen på stadig nye områder.

• Effektivitet i ”etablerte” anbudssamband er ikke signifikant høyere enn i andre ”etablerte” samband. Forskjeller i effektivitet ser ut til å skyldes andre forhold.

• Internasjonalt innenfor transport har man særlig fokusert på monopoliseringstilbøyeligheter.

• Aktører som møtes i gjentatte spill.

• Også for nye områder innenfor kommunesektorens tjenester er det blandede erfaringer med anbudskonkurranse.

• Hensikten er ikke å argumentere for at vi skal slutte med anbud, men påpeke at dette også er et svært krevende reguleringsregime som stiller store faglige krav både til myndigheter og selskapene som deltar.

• Det må derfor utøves stor kløkt fra begge parter for å kunne etablere og benytte reguleringsformer for å oppnå forventede langsiktige gevinster.

• I et overordnet perspektiv bør effektene av en anbudskonkurranse på kort og lang sikt måles ved en samfunnsøkonomisk analyse.