katholieke universiteit leuvensteunpuntbov.be/rapport/s0605011.pdf · 2007. 9. 6. · katholieke...
Post on 31-Mar-2021
6 Views
Preview:
TRANSCRIPT
KATHOLIEKE UNIVERSITEIT
LEUVEN
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
DE POLITIEKE ACTOR IN DE VLAAMSE ADMINISTRATIEVE HERVORMINGEN
CASESTUDIE BETER BESTUURLIJK BELEID
Simon RUYTERS
o.l.v. Prof. dr. Annie HONDEGHEM
Christophe PELGRIMS
Rapport D/2006/10106/011
December 2006
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
INHOUDSTABEL
Inhoudstabel .............................................................................................................. 1
Lijst van tabellen ....................................................................................................... 5
Lijst van figuren......................................................................................................... 6
Lijst van afkortingen ................................................................................................. 7
Inleiding.................................................................................................................... 11
1. Probleemstelling.............................................................................................. 11
2. Afbakening van de actoren.............................................................................. 12
2.1. Politieke Partijen....................................................................................... 13
2.2. Ministers/Ministeriële Kabinetten.............................................................. 14
2.3. Parlement ................................................................................................. 15
3. Onderzoeksvraag ............................................................................................ 16
4. Opbouw ........................................................................................................... 16
Hoofdstuk I: Theoretisch kader ............................................................................. 19
1. A model of public management reform ........................................................... 19
1.1. ‘Elite decision-making’ .............................................................................. 20
1.2. Sociaal-economische krachten................................................................. 21
1.3. Politiek systeem........................................................................................ 22
1.4. Administratief systeem ............................................................................. 22
1.5. ‘Chance events’ ........................................................................................ 23
2. Het proces als grote afwezige ......................................................................... 23
3. Een procesbenadering .................................................................................... 24
3.1. Van New Public Management tot public management policy................... 24
3.2. De fasen van het ‘policymaking process’. ................................................ 25
3.2.1. Agenda Setting .................................................................................. 25
3.2.1.1. Issue Inclusion............................................................................ 26
3.2.1.2. Issue formulation ........................................................................ 27
3.2.1.3. Issue Status................................................................................ 28
3.2.2. Alternative Specification .................................................................... 28
3.2.3. Decision Making ................................................................................ 30
4. Implementatie als vierde fase.......................................................................... 31
5. Een onderzoeksmodel als slotsom.................................................................. 35
1
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
Hoofdstuk II: Methodologische Opzet................................................................... 37
1. Voorstelling casestudy Beter Bestuurlijk Beleid .............................................. 37
2. Operationalisering ........................................................................................... 39
2.1. Afbakening onderzoekseenheid ............................................................... 39
2.2. Afbakening van de fasen in het onderzoeksmodel................................... 40
2.3. Aanpak ..................................................................................................... 41
Hoofdstuk III: Politieke Partijen ............................................................................. 43
1. Inleiding ........................................................................................................... 43
2. Politieke onverschilligheid ............................................................................... 44
3. De inbreng van de politieke partijen bij de totstandkoming van de administratieve
hervormingen ...................................................................................................... 45
4. Standpunten ten aanzien van de administratieve hervormingen .................... 47
4.1. De oppositie in het offensief ..................................................................... 47
4.2. De meerderheid in het defensief .............................................................. 48
5. Enkele basisprincipes overboord? .................................................................. 48
5.1. Het primaat van de politiek ....................................................................... 48
5.2. De afslanking van ministeriële kabinetten ................................................ 50
5.3. De nieuwe organisatiestructuur ................................................................ 51
5.4. De verzelfstandiging ................................................................................. 52
6. Partijvoorzitters en Beter Bestuurlijk Beleid .................................................... 54
7. Conclusies....................................................................................................... 55
Hoofdstuk IV: ministers en ministeriële kabinetten............................................. 57
1. Inleiding ........................................................................................................... 57
2. De regeringen Dewael en Somers .................................................................. 58
2.1. De aanzet van de administratieve hervormingen ..................................... 59
2.2. Vlaams Regeerakkoord 1999-2004.......................................................... 60
2.3. Het regeringsconclaaf in Leuven.............................................................. 62
2.4. De verdere uitwerking van de administratieve hervormingen................... 63
2.4.1. Twee Bijzondere Commissarissen .................................................... 63
2.4.2. De begeleidingscommissie................................................................ 65
2.5. Beter Bestuurlijk Beleid in de pitstop ........................................................ 66
2.6. De parlementaire verankering van Beter Bestuurlijk Beleid ..................... 67
2.7. Dertien homogene beleidsdomeinen........................................................ 68
2.7.1. Dertien hervormingen ........................................................................ 68
2.7.2. De komst van de veranderingsmanager............................................ 68
2
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
2.8. Verder uitstel ............................................................................................ 69
3. De regering Leterme ....................................................................................... 70
3.1. Vlaams Regeerakkoord 2004-2009.......................................................... 71
3.2. Accentverschuivingen............................................................................... 72
3.2.1. Structurele wijzigingen....................................................................... 72
3.2.2. Nieuwe organen ................................................................................ 73
3.2.2.1. Het College van Ambtenaren-generaal ...................................... 73
3.2.2.2. Het Ministerieel Comité .............................................................. 74
3.2.3. Nieuwe actoren.................................................................................. 74
3.3. De inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur ......................... 75
4. Conclusies....................................................................................................... 76
Hoofdstuk V: Parlement.......................................................................................... 79
1. Inleiding ........................................................................................................... 79
2. Parlementaire interesse .................................................................................. 81
3. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: verslag van de hoorzitting ...... 83
3.1. Voorafgaande betrokkenheid ................................................................... 83
3.2. Hoorzitting ................................................................................................ 83
3.3. Eerste kritieken......................................................................................... 84
4. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Amendementen...................... 85
4.1. Amendementen CD&V ............................................................................. 85
4.2. Amendementen Vlaams Blok ................................................................... 87
4.3. Regeringsamendementen ........................................................................ 87
4.4. Amendementen alternatieve groepen ...................................................... 88
5. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Commissieverslag.................. 90
5.1. Bespreking van het ontwerp van Kaderdecreet........................................ 90
5.1.1. Standpunten CD&V-fractie ................................................................ 90
5.1.2. Standpunten VLD-fractie ................................................................... 91
5.1.3. Standpunten Vlaams Blok-fractie ...................................................... 91
5.1.4. Standpunten SP.A-fractie .................................................................. 92
5.2. Kwantitatieve analyse............................................................................... 92
5.3. Kwalitatieve analyse................................................................................. 94
6. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Plenair.................................... 96
6.1. Amendementen ........................................................................................ 96
6.2. Plenaire vergadering ................................................................................ 97
7. Conclusies....................................................................................................... 99
3
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
Algemeen Besluit .................................................................................................. 101
1. Theoretische reflecties .................................................................................. 101
2. Methodologische reflecties............................................................................ 105
Referenties............................................................................................................. 109
4
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
LIJST VAN TABELLEN Tabel 1. Onderzoeksmodel: de inbreng van politieke actoren bij de verschillende fasen van
administratieve hervormingen. ........................................................................ 35
Tabel 2. Diepte-interviews....................................................................................... 42
Tabel 3. Interviews in het kader van de Master in Overheidsmanagement- en beleid42
Tabel 4. Parlementaire Documenten Kaderdecreet ................................................ 80
Tabel 5. Vragen/opmerkingen tijdens de hoorzitting ............................................... 85
Tabel 6. Amendementen CD&V (Van den Brande, Van Hecke, Van der Poorten & Van
Rompuy) .......................................................................................................... 86
Tabel 7. Amendementen Vlaams Blok (De Lobel, Van Hauten & Van Overmeire). 87
Tabel 8. Amendementen Vlaamse regering............................................................ 88
Tabel 9. Amendementen alternatieve groepen ....................................................... 89
Tabel 10. Aangenomen/verworpen amendementen ............................................... 93
Tabel 11. Aangenomen amendementen ................................................................. 94
Tabel 12. Amendementen oppositie........................................................................ 97
Tabel 13. Aangenomen/verworpen amendementen (plenair) ................................. 98
Tabel 14. De politieke actor in de Vlaamse administratieve hervormingen........... 107
5
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
LIJST VAN FIGUREN Figuur 1. Afbakening van de actoren ...................................................................... 13
Figuur 2. A model of public management reform .................................................... 20
Figuur 3. Mission-Management Separation with Shared Responsibility for Policy and the
Administration.................................................................................................. 33
6
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
LIJST VAN AFKORTINGEN
ABVV: Algemeen Belgisch Vakverbond
ACOD: Algemene Centrale der Openbare Diensten
ACLVB: Algemene Centrale der Liberale Vakbond van België
ACV: Algemeen Christelijk Vakverbond
BBB: Beter Bestuurlijk Beleid
BC: Bijzondere Comissarissen
CCOD: Christelijke Centrale van de Openbare Diensten
EVA: Extern Verzelfstandigd Agentschap
IVA: Intern Verzelfstandigd Agentschap
MOVI: Management in de Openbare Vlaamse Instellingen
MVG: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap
NPM: New Public Management
OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
SERV: Sociaal Economische Raad van Vlaanderen
VOI: Vlaamse Openbare Instelling
VSOA: Vrij Syndicaat van het Openbaar Ambt
7
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
Woord Vooraf
Dit rapport vormt het laatste rapport rond het thema ‘veranderingsmanagement’ in het
spoor ‘HRM & Veranderingsmanagement’. Gedurende vijf jaar werd onder de koepel van het
Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen onderzoek verricht naar de wijze waarop
concreet gestalte wordt gegeven aan veranderingen. Hiervoor werden diepgaande
theoretische en empirische analyses van verschillende veranderingsprojecten uitgevoerd
met het oog op het verhogen van de veranderingscapaciteit van de organisatie en het beleid
in de openbare besturen.
Met dit doel werden binnen het spoor veranderingsmanagement de volgende cases
bestudeerd:
• coördinatie van beleid in een veranderende politiek-ambtelijke verhouding in Beter
Bestuurlijk Beleid (2001-2002)
• leiderschap binnen ‘La Relève’ in Canada (2001-2002)
• de introductie van een nieuw HRM-beleid voor de Senior Civil Service in het Verenigd
Koninkrijk (2003)
• de introductie van interne markten in het Verenigd Koninkrijk (2003)
• de Copernicushervorming in Belgie (2004-2005)
• de rol van vakbonden in administratie hervormingen (2004-2005)
• de rol van de politieke actor in administratieve hervormingen (2005-2006)
Managementhervormingen in de overheid worden vaak opgevat als a-politieke neutrale
veranderingen. Dit wordt door Feigenbaum aangeduid met ‘administrative perspective’
(Feigenbaum, Henig & Hamnett, 1998). Hierbij vertrekt men van de assumptie dat er
duidelijk afgebakende en legitieme doelen bestaan. Het komt er bijgevolg op aan om de
meest efficiënte middelen te kiezen om deze doelen te bereiken. Veranderingen worden een
tool, die na implementatie leidt tot een verhoging van de prestaties van de organisatie
(Ingraham, 1997).
In dit rapport focussen we op de rol van de politieke actor in veranderingsprocessen
binnen de overheid. Vanuit een stakeholdersbenadering kunnen we concluderen dat veel
actoren betrokken zijn bij veranderingsprocessen. Welke actoren dit zijn en wat hun impact is
hangt echter af van institutionele factoren. Verschillende institutionele variabelen (particratie,
regeringsdominatie, sterke ministieriële kabinetten, politisering van de administratie,…) tonen
aan dat in België en/of Vlaanderen de politieke actor een grote rol heeft.
9
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
Dit rapport wil nagaan of de politieke actor een verklaring kan bieden voor het
resultaat van administratieve hervormingen. Hiervoor werd Beter Bestuurlijk Beleid als case-
study geanalyseerd. Hiermee is de cirkel rond. Het onderzoek startte immers vijf jaar
geleden ook met Beter Bestuurlijk Beleid, zij het vanuit een andere invalshoek.
Dit rapport is niet enkel het resultaat van het werk van onderzoekers aan het
Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Simon Ruyters maakte zijn eindverhandeling
over dit thema voor het bekomen van de graad van licentiaat in de politieke wetenschappen.
Het voorliggende rapport is een herwerking van deze eindverhandeling.
Niet alle eindverhandelingen van studenten worden gepubliceerd. Deze eer valt enkel
zeer goede eindverhandelingen te beurt. Simon Ruyters heeft met dit voorliggende rapport
bewezen dat hij een uitstekend onderzoeker is, gebeten om de waarheid te kennen zonder
zijn onderzoeksmethodologie uit het oog te verliezen.
Als promotor en begeleider van het onderzoek is het onmogelijk om op voorhand te
bepalen welke eindverhandeling eventueel zou kunnen resulteren in een publicatie. Dit idee
vormt zich gaandeweg doorheen het onderzoek. Het is een plezier om samen te kunnen
werken met de beste studenten. Dit geeft de mogelijkheid om de synergie tussen onderzoek
en onderwijs te ontwikkelen. Een synergie waar zowel het wetenschappelijk onderzoek als
studenten de vruchten van kunnen plukken.
Tot slot willen we verschillende personen die hun medewerking verleenden aan het
onderzoek bedanken. Dit rapport kon enkel maar tot stand komen door hun openhartigheid
en vertrouwen tijdens de interviews. De gevoeligheid van het thema liet niet toe om hun
naam te vermelden in de bibliografie maar we hopen ze langs deze weg voldoende te
kunnen bedanken.
Prof. dr. Annie Hondeghem
Christophe Pelgrims
10
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
INLEIDING De golf van administratieve hervormingen die de afgelopen decennia doorheen het
overheidsbeleid van veel OESO landen stroomde, lijkt voorlopig niet tot rust te komen. Dit
levert prangende vragen naar de beweegredenen achter deze hervormingen op. Algemeen
wordt aangenomen dat de theorieën rond New Public Management (NPM) de aanzet waren
voor de veranderingen.1 Vanuit de Angelsaksische landen verspreidden de ideeën zich naar
continentaal Europa en na de val van het communisme in 1989 verder naar Oost-Europa.2
Vandaag de dag kunnen hervormingsprocessen als verschijnsel daarom niet op de politieke
agenda ontbreken. “To put it more colloquially, there has been more ‘hype’ about
administrative change, in more countries, more or less simultaneously, than ever before.”3
1. Probleemstelling
Naast de vraag waarom administratieve hervormingen doorgevoerd worden is het van
belang om zich af te vragen wie er betrokken is bij deze activiteiten. De meeste
onderzoekers zijn het erover eens dat hervormingen gestuurd worden door een bepaalde
kerngroep van actoren. Nochtans zijn niet alle onderzoekers het eens over de vraag welke
actoren deze kerngroep vormen en wat hun onderling belang is. Tussen deze actoren
onderling bestaat er namelijk veel variatie. Aberbach en Christensen plaatsen in hun
onderzoek vooral de economische elite centraal in hun model.4 Yesilkagit en De Vries zien
de politieke actoren als de prominente besluitvormers in hun model. Hieronder verstaan zij
de voornaamste legislatieve, executieve en ambtelijke actoren.5 Volgens Pollitt en Bouckaert
verenigen de voornaamste actoren zich in een kerngroep die de hervormingen stuurt. De
auteurs spreken dan ook van een elite driven process. Tot deze elite decision-making
behoren zowel politieke, ambtelijke als maatschappelijke actoren. Onder deze laatste term
plaatsen zij ondermeer academici, think thanks en consultants. 6
1 G. BOUCKAERT en C. POLLITT, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2004, 24. 2 D. FARNHAM, A. HONDEGHEM en S. HORTON, Staff participation and public management reform, Great Britain, Palgrave Macmillan, 2005, 3. 3 G. BOUCKAERT en C. POLLITT, o.c., 24. 4 D. ABERBACH en T. CHRISTENSEN, “Radical reform in New Zealand: crisis, windows of opportunity and rational actors” in Public Administration, 79, 2001, 2, p. 410. 5 K. YESILKAGIT en J. DE VRIES, “reform styles of political and administrative elites in majoritarian and consensus democracies: public management reforms in New Zealand and the Netherlands” in Public Administration, 82, 2004, 4, pp. 961-963. 6 G. BOUCKAERT en C. POLLITT, o.c., 19-26.
11
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
Op basis van het voorgaande verwachten we dat in Vlaanderen de administratieve
hervormingen gestuurd worden door een kerngroep van actoren. Door het specifieke
politieke landschap dat België kenmerkt, moet echter rekening gehouden worden met
andere, naast bovenstaande, actoren die van belang kunnen zijn bij administratieve
hervormingsprocessen. Het gewicht van de Belgische particratie zorgt ervoor dat de politieke
partijen een onbetwiste speler zijn bij besluitvormingsprocessen. Onder leiding van de
partijvoorzitter nemen zij een prominente plaats in in het Belgische politieke landschap.7 Een
stakeholder die vaak over het hoofd wordt gezien zijn de vakbonden. Nochtans speelden de
drie voornaamste Belgische vakbonden (ACV, ABVV en ACLVB) tijdens de federaal
opgezette Copernicushervorming een belangrijke rol. Naast het feit dat ze met succes
bepaalde maatregelen van minister Van Den Bossche konden blokkeren, konden ze druk
uitoefenen op de hervormingen door middel van overleg met hun ideologisch verwante
politieke partij.8 De ministeriële kabinetten kunnen in België gezien worden als een
belangrijke actor in het beleidsproces. Binnen het politieke niveau vervullen zij, samen met
de regering, een belangrijke mate van coördinatie.9 Tenslotte moet er rekening gehouden
worden met het parlement als politieke actor in een parlementaire democratie. Deze
instelling zal, door middel van de goedkeuring van wetten/decreten, een belangrijke
wetgevende functie uitoefenen. Daarnaast beschikt het parlement in een democratie over
een controlerende taak.
2. Afbakening van de actoren Er is reden om aan te nemen dat er in Vlaanderen meerdere (politieke, administratieve,
externe,…) actoren een belang hebben bij administratieve hervormingsprocessen. De
beperkte omvang van het onderzoek laat echter niet toe om deze allemaal tot in detail te
bespreken. Daarom werd er gekozen om een afbakening door te voeren. De analyse zal zich
beperken tot de politieke actoren. Meer bepaald werd er gekozen om het onderzoek van de
Vlaamse administratieve hervormingen te richten op drie instellingen, in het bijzonder de
politieke partijen, de ministers met hun ministerieel kabinet en het parlement.
7 W. DEWACHTER, De mythe van de parlementaire democratie. Een Belgische analyse, Leuven, Acco, 2001, 347-392. 8 D. FARNHAM, A. HONDEGHEM en S. HORTON, o.c., 100-112. 9 C. PELGRIMS, A. HONDEGHEM en T. STEEN, Coördinatie van beleid in een veranderende politiek ambtelijke verhouding, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 37.
12
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
Figuur 1. Afbakening van de actoren
Politieke Partijen
Ministers/ Kabinetten Parlement
2.1. Politieke Partijen
Het betrekken van politieke partijen als actor in het onderzoek van administratieve
hervormingen is ingegeven door de specifiek Belgische politieke situatie. Uit onderzoek naar
de macht verbonden aan diverse hoge politieke posities in België in 1990 blijkt dat de
partijvoorzitters de derde positie bekleden in de machtshiërarchie. Bovendien eindigen ze
voor ministers en parlementsleden. De enigen die volgens het onderzoek nog meer macht
hebben zijn de eerste minister van het land en de vice-premiers.10
Volgens Dewachter is de particratie met vele ankers stevig vastgeklonken in het
Belgische politieke systeem. “Geruime tijd reeds wordt de Belgische politiek verweten een
particratie te zijn, een verwijt dat met grote regelmaat en in onzachte bewoordingen
herhaaldelijk terugkomt.”11 Dit geeft politieke partijen de nodige speelruimte om zich te laten
gelden bij besluitvormingsprocessen. Met de term particratie verwijst men naar de almacht
van de partijen of van de partijenoligarchieën. “Particratie stelt dat de politieke partijen een
overwegende impact hebben op de besluitvorming, dit wil zeggen: behoorlijk meer
doorwegen dan de andere machtige actoren in de politieke besluitvorming, zoals de
regering, het staatshoofd, de kiezers, het parlement, de administratie.”12
De partijvoorzitter kan gezien worden als een machtige positiebekleder. Hij/zij is de
topbesluitvormer binnen de partij. Naast het bepalen van de strategie van de partij beslist
hij/zij ook over regeringshandhaving- of val en duidt hij/zij de ministers van zijn partij aan. De
macht van de politieke partijen wordt nog extra versterkt doordat belangrijke tegenspelers de
laatste jaren fel verzwakt zijn. Zo wordt het parlement slechts een tweederangs instelling en
10 W. DEWACHTER, o.c., 28. 11 ibid, 347. 12 ibid, 391.
13
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
bekleedt de koning steeds meer een ceremoniële functie. Daartegenover staat de regering
als grote concurrent van de partijen.13
Het hierboven geschetste beeld laat geen twijfel bestaan. De betrokkenheid van de
politieke partijen bij besluitvormingsprocessen in België, en dus ook in Vlaanderen, is een
feit. Daarnaast kan men ook een indirecte beïnvloeding waarnemen. Zo zullen de
parlementsleden zich vaak baseren op het standpunt van hun fractie, dat op zijn beurt
totstandkomt in overleg met de overkoepelende politieke partij. De ministers kunnen zich
gedragen als ‘afgevaardigde kaderleden’ van hun eigen politieke partij en het beleid
proberen te sturen in de richting van de partijstandpunten. De partijvoorzitter bepaalt in grote
mate wie in aanmerking komt voor een ministerpost. De ministers vallen daarom onder
controle van de partij. Dit betekent dat als hun beleid niet naar wens van de partij is, ze bij de
volgende regeringsformatie een tweede ambtstermijn kunnen vergeten.14 De politieke
partijen werken dus niet enkel rechtstreeks in op het beleid maar laten zich ook gelden via
hun vertegenwoordigers in het parlement en de regering. Ze kunnen dus gezien worden als
een overkoepelende actor die zal inspelen op de andere politieke actoren.
De periode sinds 1999 ging gepaard met de nodige naamsveranderingen van politieke
partijen in Vlaanderen. Gemakkelijkheidshalve zal in dit onderzoek de partijnaam gebruikt
worden in overeenstemming met de periode waarover gesproken wordt.
2.2. Ministers/Ministeriële Kabinetten
Ministers en ministeriële kabinetten zijn bij besluitvormingsprocessen over administratieve
hervormingen betrokken. Binnen de regering zal men trachten om de standpunten van de
verschillende regeringspartijen op elkaar af te stemmen. In de ministerraad volgen de
beslissingen die het beleid van de regering bepalen. Voor de uiteindelijke beslissing door de
ministerraad zijn de verschillende standpunten meestal al op elkaar afgestemd. Hierbij
spelen de ministeriële kabinetten een belangrijke rol.15 Deze zijn sterk gecontesteerd in het
Belgische politieke landschap. Er is niet enkel kritiek te horen over hun rol bij het
besluitvormingsproces maar ook over hun omvang en de kosten die hiermee gepaard gaan.
Doordat veel kabinetsleden na hun kabinetsfunctie, door middel van politieke benoemingen,
naar de administratie overgeheveld worden zou er volgens critici ook sprake zijn van een
13 ibid, 388-391. 14 ibid, 380-382. 15 C. PELGRIMS, A. HONDEGHEM en T. STEEN, o.c., 37.
14
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
politisering van de ambtenarij.16 Toch vervullen de ministeriële kabinetten een aantal niet
onbelangrijke functies. Als manifeste functies zijn er de braintrust, de sluis voor
belangengroepen, het contact met de deelnemers aan het besluitvormingsproces en het
dienstbetoon en de logistieke steun. Daarnaast zijn er ook een aantal latente functies. Zo
fungeren de kabinetten als beleidskweekschool voor jonge politici, als wachtheuvel voor niet
verkozen politici en als springplank naar een andere/betere functie binnen de administratie.
Andere latente functies zijn de controlefunctie, de sleutel tot de geheimen van de
bureaucratie voor de minister en de verdekte financiering van partijfunctionarissen en
stafmensen van de minister.17
In hoeverre de Vlaamse regering de sturende kracht was/is achter de bestuurlijke
hervormingen in Vlaanderen zal nagegaan worden in het onderzoek. Ook kan uitgezocht
worden in welke mate hierbij gesteund werd op de ministeriële kabinetten. Op die manier zal
er een mooi beeld ontstaan van de betrokkenheid van de uitvoerende actoren bij
besluitvormingsprocessen in het kader van administratieve hervormingen.
2.3. Parlement
De derde politieke actor die in het onderzoek betrokken wordt, is het Parlement. Als
vertegenwoordigers van het volk vervullen parlementsleden een belangrijke rol bij de
controle van het regeringsbeleid. In België kan de regering zijn beleid enkel uitstippelen
steunend op wetten/decreten die door het parlement goedgekeurd zijn. Men zou daarom
deze legislatieve actor kunnen zien als zeer machtig en invloedrijk. Toch kan deze
redenering sterk gerelativeerd worden. Volgens Dewachter is het Belgische parlementslid op
enkele uitzonderingen na zeer partijvolgzaam. Hij ziet het parlement daarom als een zwakke
instelling. Dit heeft volgens hem meerdere oorzaken, ondermeer het tweekamerstelsel, de
zwakke fracties en de loodzware institutionele besluitvormingsapparatuur.18 Ook de
bestaande literatuur over administratieve hervormingen hecht niet veel belang aan het
parlement als politieke actor. In dit onderzoek zal getoetst worden of deze hypothese ook
geldt voor administratieve hervormingen in Vlaanderen. De beperking tot het Vlaamse
politieke landschap betekent dat de analyse zich enkel zal richten op het Vlaams Parlement.
16 C. PELGRIMS, Ministeriële kabinetsleden en hun loopbaan. Tussen mythe en realiteit, Brugge, Die Keure, 2001, 7. 17 ibid, 26-29. 18 W. DEWACHTER, o.c., 370-373.
15
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
3. Onderzoeksvraag
Na de afbakening is het duidelijk wie de politieke actoren zijn die betrokken zijn bij
hervormingsprocessen. De vraag blijft wat deze afgebakende politieke actoren doen in
administratieve hervormingsprocessen. Dit brengt ons bij de centrale onderzoeksvraag:
Op welke manier zijn politieke actoren betrokken bij administratieve
hervormingsprocessen?
In dit onderzoek werd bewust gekozen om te spreken over ‘betrokkenheid’ van politieke
actoren. Deze term kan, afhankelijk van de politieke actor, sterk of zwak geformuleerd
worden. Meer bepaald kan de betrokkenheid variëren van zelf beslissen, over meebeslissen,
tot adviseren of louter informeren.19
Vooraf moet er worden stilgestaan bij de timing van het onderzoek. Als deel van een
eindverhandeling werd het onderzoek afgesloten in mei 2006. Alle ontwikkelingen en
gebeurtenissen die achteraf plaatsvonden in het kader van de Vlaamse administratieve
hervormingen zijn niet in het onderzoek opgenomen. Dit onderzoek kan daarom niet
beschouwd worden als een evaluatierapport van het project Beter Bestuurlijk Beleid.
4. Opbouw
Vooraleer het onderzoek van start kan gaan is het van belang om een geschikt
onderzoeksmodel te ontwikkelen. In hoofdstuk I wordt, met behulp van bestaande literatuur
over de politieke actor in administratieve hervormingsprocessen, de zoektocht naar dit model
ingezet. De bestaande theoretische modellen kunnen echter niet zomaar worden
overgenomen. Voor het onderzoek is het noodzakelijk dat twee elementen, de politieke actor
en het hervormingsproces, op gelijke voet aanwezig zijn in het model. Daarom zal het
uiteindelijke onderzoeksmodel een combinatie zijn van het actorgerichte model van Pollitt en
Bouckaert en de procesbenadering van Barzelay, aangevuld met een implementatiefase. Dit
theoretisch kader zal de basis vormen van het onderzoek.
De methodologische opzet van het onderzoek komt aan bod in hoofdstuk II. Hier wordt
ten eerste de case Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) voorgesteld. Verder worden de
19 F. KLUYTMANS, Leerboek personeelsmanagement, Groningen, Wolters-Noordhoff, 2005, 509.
16
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
onderzoekseenheid en de fasen van de Vlaamse administratieve hervormingen afgebakend.
Tenslotte wordt ingegaan op de aanpak van het onderzoek.
Het eigenlijke onderzoek wordt opgedeeld in drie hoofdstukken. In hoofdstuk III komt de
eerste politieke actor, de politieke partijen, aan bod. De inbreng en de standpunten van de
Vlaamse politieke partijen bij het hervormingsproject vormen de basis van dit hoofdstuk.
Verder wordt ook stilgestaan bij enkele basisprincipes van de hervormingen en de
betrokkenheid van de partijvoorzitters bij de operatie. Hoofdstuk IV geeft, door middel van
een chronologische opbouw, een mooi overzicht van de betrokkenheid van de ministers en
de ministeriële kabinetten bij de Vlaamse administratieve hervormingen. In verschillende
stappen zullen hier de ontwikkelingen van 1999 tot 2006 beschreven worden. In hoofdstuk V
wordt de inbreng van het parlement bij de Vlaamse administratieve hervormingen
onderzocht. Meer specifiek zal er, omwille van de doorgevoerde afbakening (zie hoofdstuk
II), ingegaan worden op de betrokkenheid van het Vlaams Parlement bij de totstandkoming
van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Het hoofdstuk wordt opgebouwd aan de hand van
de parlementaire behandeling van dit decreet.
In het algemeen besluit zal tenslotte een terugkoppeling plaatsvinden. De conclusies van
de verschillende hoofdstukken van het onderzoek worden hier geïntegreerd. Met behulp van
de gevonden informatie wordt het onderzoeksmodel ingevuld.
17
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
HOOFDSTUK I: THEORETISCH KADER
1. A model of public management reform
De zoektocht naar een geschikt onderzoeksmodel voor administratieve hervormingen
vangt aan bij de vergelijkende studie van Pollitt en Bouckaert. De werkdefinitie die zij
introduceren in hun analyse geeft een vaag idee over de omvang van het begrip ‘public
management reform’. “Public management reform consists of deliberate changes to the
structures and processes of public sector organizations with the objective of getting them (in
some sense) to run better.”20 Om een beter beeld te krijgen waar het hier om te doen is,
gieten ze hun definitie in een model. Dit model of public management reform bevat heel wat
aspecten die veranderingsprocessen bepalen of beïnvloeden.
Het ‘model of public management reform’ wordt onderverdeeld in verschillende blokken.
Deze blokken omvatten krachten die spelen bij administratieve hervormingen. Deze krachten
komen in botsing met elkaar waardoor zowel binnen de blokken als tussen de blokken
interactie ontstaat. Zo krijgen we een dynamisch model met veel invloedssferen die de
complexiteit van veranderingsprocessen duidelijk maakt. De blokken bestaan uit de centraal
gelegen ‘elite decision-making’, sociaal-economische krachten, het politieke systeem en het
administratieve systeem. Daarnaast is er nog een plaatsje voorbehouden voor de
zogenaamde ‘chance events’.
20 G. BOUCKAERT en C. POLLITT, o.c., 8.
19
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
Figuur 2. A model of public management reform
Bron: G. BOUCKAERT en C. POLLITT, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2004, 25.
1.1. ‘Elite decision-making’
Pollitt en Bouckaert stellen dat er sprake is van een kerngroep van actoren die de
hervormingen vormgeeft en leidt. “Our main focus is on the key animators, those groups or
individuals who supplied the power, the ideas, or the skills that drove or enabled the process
of reform.”21 Deze groep bestaat naast leidende politici ook uit topambtenaren alsook uit
groepen die buiten het politieke proces staan zoals consultatiebureaus, think thanks en
academici. De besluitvorming van de kerngroep noemen ze de ‘elite decision-making’. In hun
21 ibid, 19.
SOCIO-ECONOMIC FORCES
POLITICAL SYSTEM
ADMINISTRATIVE SYSTEM
ELITE DECISION-MAKING What is
(a) desirable? (b) feasible? Chance events
Global economic forces
Sociodemo -graphic change
New management ideas
Pressure from citizens
Socio-economic policies Party political ideas
Content of reform package
Implementation process
Results achieved
20
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
model neemt deze elite de centrale plaats in. Ze dwingen deze af door de grote
verantwoordelijkheid en beslissingsbevoegdheid die ze hebben bij veranderingsprocessen.
De top van vertegenwoordigers uit zowel het politieke, administratieve als het
maatschappelijke niveau zullen samen de knopen doorhakken nadat de verschillende
belangen zijn afgewogen. Deze manier van werken heeft tot gevolg dat de meeste
hervormingen top-down worden doorgevoerd. “One of our theories is that most of the
changes we are concerned with have been predominantly ‘top-down’, in the sense of having
been conceived and executed by executive politicians and/or senior civil servants. They are
thus elite, essentially voluntaristic activities.”22 Dit betekent echter niet dat deze elite naar
hartelust kan beslissen. Ze moeten immers altijd rekening houden met datgene wat haalbaar
is en datgene wat wenselijk is. Daarbovenop moet men zich ervan bewust zijn dat deze elite
niet altijd een homogene groep actoren is. Onderhandelen is noodzakelijk om enigszins deze
centrale positie te behouden. Deze strikte voorwaarden beperken de bewegingsruimte van
de elite.23
1.2. Sociaal-economische krachten Een tweede machtsblok bestaat uit sociaal-economische krachten. Hieronder verstaat
men zowel diepgewortelde economische en sociale structuren als korte termijn economische
fluctuaties. Dit blok is verder onderverdeeld in 3 deelaspecten. De globale economische
krachten beïnvloeden het sociaal-economische beleid van een land. Door toenemende
vervlechting van de nationale economie op de wereldmarkt zijn deze nationale economieën
veel gevoeliger voor globale fluctuaties. Een tweede deelaspect bestaat uit sociaal-
demografische veranderingen. Onze levenspatronen verschillen op vele vlakken met deze
van vorige generaties. Dit zet het sociaal-economische beleid onder druk om zich aan te
passen aan de veranderende realiteit. Beide deelaspecten hebben een impact op het derde
deelaspect, met name het concreet gevoerde sociaal-economische beleid. Ze fungeren dus
als externe druk bij hervormingsprocessen.24
22 ibid, 26. 23 ibid, 26. 24 ibid, 27-29.
21
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
1.3. Politiek systeem Het politieke systeem is een derde kracht achter hervormingsprocessen. Het succes of
falen van hervormingen zal verschillen naargelang de specificaties van het politieke systeem.
Naast de institutionele structuur kan ook de heersende politieke cultuur een rol spelen.
Bepaalde landen zullen makkelijker tot hervormen overgaan al naargelang deze kenmerken
in de juiste configuratie voorkomen. Ook binnen landen zijn er verschillen tussen centrale en
lokale besturen. Deze laatste blijken immers sneller onderwerp van hervorming. Binnen het
politieke systeem zijn er 3 aspecten die meespelen, in het bijzonder New Management
ideeën, de druk van de publieke opinie en de standpunten van de partijen.
Het eerste deelaspect wijst op de input van nieuwe management ideeën in de publieke
sector. Deze ideeën komen van universiteiten, privé-ondernemingen, overheden van andere
landen of zelfs internationale organisaties. Als deze ideeën overgenomen worden door leden
van de ‘elite decision-making’ kan dit de lancering van administratieve hervormingen tot
gevolg hebben. De publieke opinie speelt ook een belangrijke rol bij hervormingen. Deze zal
administratieve hervormingen zelden als prioriteit beschouwen. Toch is er een
onrechtstreekse druk doordat deze ondermaatse dienstverlening aankaart. De laatste factor
van het politieke systeem wordt in grote mate bepaald door de twee vorige. Op basis van de
bestaande ideeën betreffende administratieve hervormingen en al rekening houdend met de
verzuchtingen die leven bij de publieke opinie ontstaan partijstandpunten rondom
hervormingen.25
1.4. Administratief systeem
Tenslotte moeten we nog kijken naar de structuur van het administratief systeem.
Hervormingen kunnen weerstand ondervinden vanuit de administratie. Hierdoor is een
incrementele aanpak aangewezen. De hervormingen moeten de kans krijgen om zich in te
nestelen in de vaste structuren van de administratie zodat er vertrouwen opgebouwd kan
worden. Een te snelle implementatie zal leiden tot afkering van de vernieuwingen. Hierdoor
wordt een frontale botsing onvermijdelijk. Daarnaast zullen hervormingen de introductie van
nieuwe technologieën en bijkomende training of bijscholing van het personeel noodzakelijk
maken. Ondanks dit soms moeilijke klimaat worden er toch geregeld hervormingsinitiatieven
opgestart. De inhoud van de hervormingen zal sterk verschillen van de oorspronkelijke
25 ibid, 29-32.
22
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
voorstellen door voortdurende afweging van belangen en zoektocht naar consensus. Naast
de inhoud is ook het implementatieproces van belang. Tijdens dit complexe proces ontstaan
er nieuwe belangen en conflicten doordat men constant bijleert en nieuwe aspecten aan het
licht komen. Daarbij komt dat vele actoren op verschillende niveaus deelnemen aan dit
proces. Men moet zich tenslotte de vraag stellen in hoeverre de implementatie ook effectief
leidt tot resultaat. Het eindresultaat kan sterk afwijken van de oorspronkelijke
doelstellingen.26
1.5. ‘Chance events’
Een aparte plaats in het model wordt ingenomen door de zogenaamde ‘chance events’.
Dit kunnen zowel schandalen, natuurrampen, ziektes,… zijn die de hervormingen een duw in
de rug geven. De ‘elite decision-making’ moet hierop inpikken en de nodige beslissingen
nemen. Bijkomend zijn ‘chance events’ voer voor de media die zodoende de bevolking kan
mobiliseren. Media-aandacht is de ideale manier om iets op de politieke agenda te krijgen.
Men kan de druk die uitgaat van de media zien als een algemene invloed op het gehele
model.27
2. Het proces als grote afwezige
Het model van Pollitt en Bouckaert biedt ons een algemeen en ruim kader waarmee men
administratieve hervormingen kan analyseren. Zowel de context van hervormingen,
betrokken actoren als inhoud van de hervormingen spelen een rol in dit model. Dit zijn
essentiële aspecten bij veranderingsprocessen. De elite groepeert een ruim spectrum van
actoren die samenkomen om succesvolle hervormingen te initiëren. Doordat het model zich
concentreert op de centraal gelegen elite ontstaat de veronderstelling dat er verder geen
actoren betrokken zijn bij veranderingsprocessen. Na de inleidende beschouwingen is het
echter duidelijk geworden dat er meerdere (politieke) actoren actief betrokken zijn bij
besluitvormingsprocessen. Om te komen tot een geschikt onderzoeksmodel is het daarom
van belang om na te gaan of er andere actorgerichte benaderingen zijn die het model van
Pollitt en Bouckaert aanvullen/uitbreiden.
Het concrete proces dat deze hervormingen moet doorlopen wordt minder uitvoerig
geanalyseerd in het ‘model of public management reform’. Enkel binnen het administratief
26 ibid, 34-37. 27 ibid, 32, 33.
23
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
systeem is er sprake van de implementatie van het proces. Waar de hervormingen beginnen
en waar het proces ten einde zal lopen is niet meteen duidelijk. De verschillende fasen van
het besluitvormingsproces ontbreken. We moeten dus op zoek naar een model waar niet
enkel politieke actoren een centrale rol spelen maar waar ook het veranderingsproces
uitgebreid aan bod komt.
3. Een procesbenadering
In zijn studie over public management policy making maakt Barzelay gebruik van een
model waarin het proces van administratieve hervormingen veel aandacht krijgt.28 Dit proces
deelt hij op in verschillende fasen. Na de agenda setting zullen, tijdens de
voorbereidingsfase, mogelijke oplossingsalternatieven tegen elkaar afgewogen worden
waarna, tijdens de besluitvormingsfase, beslist wordt welk alternatief zal dienen als design
voor administratieve hervormingen. Politieke actoren vormen doorheen dit proces een
belangrijke verklarende variabele voor de uitkomst van veranderingen. Vooraleer de fasen
van dit proces te overlopen moet eerst duidelijk zijn wat Barzelay verstaat onder public
management policy.
3.1. Van New Public Management tot public management policy
Barzelay ziet public management policy als dagdagelijkse regels en routines die gelden
binnen de overheid en meer bepaald binnen de administratie. Ook technieken en
instrumenten die gebruikt worden om de administratie meer efficiënt, transparant en compact
te maken behoren hiertoe. Barzelay introduceert deze term als een alternatief voor New
Public Management (NPM). Volgens hem is NPM geen geschikte term om het dynamische
veranderingsproces te begrijpen. “However, it was much less suited to understanding the
subtle process dynamics of change in the core public sector or to learning about how to
improve the performance of these institutions.”29
In zijn ‘Introduction the process dynamics of public management policymaking’ voert hij
een politieke benadering van veranderingsprocessen in. Meer bepaald richt hij zich op het
policymaking process of de veranderingsdynamiek. “The aspiration of this volume is to
demonstrate the worth and feasibility of a robust process understanding of public
28 M. BARZELAY,” Introduction the process dynamics of public management policymaking” in International Public Management Journal, 6, 2003, 3, pp. 251-281. 29 M. BARZELAY, l.c., p. 252.
24
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
management policymaking.”30 Hij probeert het proces van public management policymaking
te duiden vanuit de vraag naar het ontstaan en het voortleven van
veranderingsmogelijkheden. Dit doet hij door middel van een vergelijkend onderzoek tussen
verschillende landen.
3.2. De fasen van het ‘policymaking process’.
3.2.1. Agenda Setting
Barzelay baseert zich bij het ontwerpen van een theoretisch model op het werk van
Kingdon. In zijn boek ‘Agendas, Alternatives and Public Policies’ analyseert Kingdon
systematisch het proces van policymaking.31 Volgens hem kunnen veranderingen maar
succesvol zijn als er een ‘window of opportunity’ ontstaat. Deze mogelijkheidsvoorwaarde
komt voor als de 3 stromen die hij onderscheidt samen komen. De probleemstroom wordt
gevormd door een reeks van problemen die kans maken om uitgekozen te worden door
beleidsvoerders. Deze oordelen over de noodzaak van een oplossing voor dit specifieke
probleem. Daarnaast is er de beleidsstroom waarin verschillende beleidsalternatieven zich
aanbieden om opgenomen te worden in een concreet beleidsvoorstel. Tenslotte is er de
politieke stroom die de aandacht van politici vestigt op bepaalde beleidsalternatieven
waardoor deze op de politieke agenda terechtkomen. De keuze zou dan afhangen van
datgene wat op dat moment leeft in de maatschappij. Enkel als deze 3 stromen
samenkomen, is volgens Kingdon verandering mogelijk. Bij de verbinding van deze drie
stromen spelen policy entrepreneurs een belangrijke rol. Zo een ‘window of opportunity’ zal
een concreet probleem op de agenda plaatsen.32
In hun onderzoek naar administratieve hervormingen in Nieuw-Zeeland maken Aberbach
en Christensen gebruik van de theorie van Kingdon. Door middel van drie perspectieven
proberen ze deze hervormingen te duiden. In het ‘modified garbage can’ perspectief gaan ze
na of er in Nieuw-Zeeland sprake was van een ‘window of opportunity’. “Was the crucial
breakthrough of the reforms in New Zealand a result of an open ‘window of opportunity’ that
enabled strong, instrumentally-oriented national actors to take advantage of a severe
economic crisis, the opportunities presented by a new administration, and pressures from the
30 ibid, p. 255. 31 W. KINGDON, Agendas, alternatives and public policies, London, HarperCollins, 1995. 32 ibid.
25
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
international environment, to join a problem and a long-held solution?”33 De problematische
economische context in Nieuw-Zeeland en bestaande internationale oplossingen,
gecombineerd met het policy entrepreneurship van een kleine economische elite vormden
volgens de auteurs een geschikt ‘window of opportunity’ voor administratieve hervormingen.
Het samen voorkomen van de verschillende elementen had tot gevolg dat het thema van de
administratieve hervormingen op de politieke agenda werd geplaatst.34
3.2.1.1. Issue Inclusion
Barzelay onderzoekt, doorheen een vergelijkende analyse van zes cases, het proces van
agenda setting door een opdeling te maken in drie essentiële eigenschappen ervan. Ten
eerste is er het al of niet op de agenda staan van administratieve hervormingen. Er werd een
link gevonden tussen issue inclusion en de komst van nieuwe regeringen of presidentiële
administraties. Deze maakte gebruik van de nieuwe politieke situatie om, geïnspireerd door
de ideeën van NPM, administratieve hervormingen op de politieke agenda te plaatsen.
Typisch hierbij was dat de beslissingen door een klein aantal machtige mensen
(voornamelijk leidende politici zoals de regeringsleider/president) genomen werden in een
korte tijdsperiode. Dit wijst op een sociaal mechanisme waarbij de identiteit van de actoren
en de context cruciaal zijn voor het slagen van de hervormingen. Er wordt gekozen voor
datgene wat zij als geschikt achten in die bepaalde situatie (logic of appropriateness). “An
appropriate action is one that fits the situation, given the agent’s evoked identity”.35
De ‘elite decision-making’ uit het model van Pollitt en Bouckaert toont enkele gelijkenissen
met dit eerste aspect van agenda setting. De hervormingen worden ook hier geïnitieerd door
een beperkte groep (elite) die een machtige positie bekleedt. Volgens beide bestaat deze
centrale elite vooral uit politieke actoren.
Toch zal deze beperkte groep van machtige actoren niet altijd samengesteld zijn uit de
voornaamste politieke spelers. Hoewel volgens Aberbach en Christensen de hervormingen
in Nieuw-Zeeland ook door een klein aantal actoren gestuurd werden, bestond deze
kerngroep niet uit politici. Het proces werd hier gedomineerd door institutionele en
economische actoren met gelijklopende economische visies. “It can be said that the reforms
33 D. ABERBACH en T. CHRISTENSEN, l.c., p. 414. 34 ibid, pp. 413-419. 35 M. BARZELAY, l.c., pp. 263-266.
26
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
in New-Zealand were dominated by a few central institutional actors who held homogeneous
economic views and accepted common models.”36
3.2.1.2. Issue formulation
De formulering van veranderingsinitiatieven is een ander aspect van de agenda setting.
Hier werd veel variatie tussen verschillende cases geconstateerd. Grosso modo kunnen de
landen in twee groepen opgedeeld worden. Terwijl Spanje, Mexico en Brazilië hervormingen
verklaarden vanuit de nood aan een moderne en efficiëntere administratie waren in de twee
andere cases (Verenigde Staten en Duitsland) de voornaamste redenen voor hervormingen
een kostenreductie en/of een inkrimping van de administratie. In de eerste groep werden
administratieve hervormingen als thema op de politieke agenda overgeheveld aan één
bepaalde overheidsdienst. Deze stond in voor de verdere uitwerking en formulering van de
uitgangspunten. In de Verenigde Staten en Duitsland werden hervormingen doorverwezen
naar tijdelijke, speciaal hiervoor opgerichte organen. Deze moesten de probleemformulering
verder specificeren. Ze stonden wel onder supervisie van de politieke top die de inhoud van
de probleemformulering aan het beleid toetste.37
Terwijl voor Barzelay de motieven voor administratieve hervormingen gaan van een
betere werking van de administratie tot een kostenreductie, zullen Jones en Kettl eerder
politieke motieven achter hervormingsinitiatieven zoeken. “Politics lies at the core of
management reform, not vice versa.”38 De politieke actoren verwachten een bepaalde winst
of beperkt verlies te verkrijgen door middel van hervormingen. Toch besluiten ze dat de
meeste hervormingen niet gepaard gaan met politieke successen en dat het gevaar op
politieke averij dan ook groter is dan de kans op politiek voordeel.
De wijze waarop hervormingsinitiatieven geformuleerd worden is volgens Goldfinch en ‘t
Hart van cruciaal belang voor de slaagkansen van de hervormingen. Volgens hen zal de
leidende rol van politici bij administratieve hervormingen ervoor zorgen dat ze alles eraan
zullen doen om de initiatieven te ‘verkopen’. “Reforms do not just ‘happen’, they are
constructed, promoted, obstructed, negotiated & modified in interactions between actors in
36 D. ABERBACH en T. CHRISTENSEN, l.c., p. 410. 37 M. BARZELAY, l.c., pp. 266-267. 38 L. JONES en D. KETLL, “Assessing public management reform in an international context” in International Public Management Review, 4, 2003, 1, p. 9.
27
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
institutionalized policy arenas.”39 Om succesvolle initiatieven te garanderen moet men de
huidige situatie als dramatisch bestempelen. Verder zal men de omgeving moeten
overtuigen van de wenselijkheid en de haalbaarheid van hervormingen. Tenslotte is het
tonen van politieke wil noodzakelijk, dit kan men doen door het sluiten van coalities. “The
approach to understanding reformist political leadership developed here evolves around four
critical C’s: Crisis, Communication, Commitment and Coalitions.”40
3.2.1.3. Issue Status
Tenslotte is er de status van hervormingen. Barzelay maakt hier een opdeling in drie
groepen. In de Verenigde Staten en in Thailand genoten hervormingen een hoge status.
Deze was in beide landen te danken aan de aandacht die leidende politici hadden voor
hervormingen. Met het vooruitzicht op een herverkiezing was het van belang om de
hervormingen snel door te voeren. De lage status van administratieve hervormingen in
Spanje en Mexico wordt verklaard door de geringe aandacht die de leidende politici hieraan
schonken. In Spanje speelde de angst voor media-aandacht mee. De regering zou de schuld
kunnen krijgen van erbarmelijke prestaties van de overheidsbureaucratie. Een andere
verklaring is het gebrek aan alternatieven in beide landen. Een laatste groep werd gevormd
door Duitsland en Brazilië. In deze landen was de status van administratieve hervormingen
dubbelzinnig. Opvallend is de invloed van de regeringsleider/president op de status van
administratieve hervormingen.41
Tijdens de fase van de agenda setting blijkt politiek leiderschap van zeer groot belang.
Deze zal meer dan de heersende ideeën of de economische noodzaak de aanwezigheid van
dit thema op de politieke agenda bepalen.42 De vraag is dan of de voornaamste politieke
actoren ook in de volgende fasen van het proces hun leidende rol kunnen behouden.
3.2.2. Alternative Specification
Naast de agenda setting moeten in een tweede fase verschillende
oplossingsalternatieven geformuleerd en gespecificeerd worden. Dit verliep in de
39 S. GOLDFINCH en P. t’ HART, ”Leadership an Institutional Reform: Engineering Macroeconomic Policy Change in Australia” in Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions, 16, 2003, 2, p. 236. 40 ibid, p. 242. 41 M. BARZELAY, l.c., pp. 260-270. 42 ibid, p. 270.
28
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
verschillende cases niet altijd even vlot. Er werd een opdeling gemaakt tussen snelle en
trage cases. In de Verenigde Staten, Thailand en Brazilië duurde dit proces tussen de zes en
negen maanden. In de andere landen (Spanje, Mexico en Duitsland) kon dit proces soms
jaren aanslepen. In de meeste cases wees de regeringsleider/president personen aan die
functioneerden als zijn persoonlijke agenten op het gebied van hervormingen. Doordat deze
agenten persoonlijk zijn aangesteld door hun overste zouden ze met veel inzet werken aan
het dossier. Vermits dit proces van certification ook in trage cases voorkwam verklaart dit
niet de verschillen tussen beide.43
Barzelay gaat daarom kijken naar een ander sociaal mechanisme, meer bepaald de
attribution of opportunity. De snelheid van de formulering van oplossingsalternatieven hangt
dan af van het belang dat de betrokken agenten toeschrijven aan hervormingen. In de
Verenigde Staten, Brazilië en Thailand werd deze agenten duidelijk gemaakt dat hun taak
van groot belang was voor hun oversten. Dit fenomeen was veel minder merkbaar in andere
landen. Hier waren er weinig indicaties dat de regeringsleider/president veel belang hechtte
aan de opdracht van de agenten. “Correspondingly, the comparative lack of intensity of effort
in the slow-paced cases is causally related to the dormancy of the attribution of opportunity
mechanism in these cases.”44
Bijkomend moet er opgemerkt worden dat de snelheid waarmee de tweede fase afgerond
werd ook afhankelijk is van mogelijke deadlines, vooropgesteld door de regering/president.
Daarnaast kan de snelheid beïnvloed worden door regelmatige opvolging van de agenten
door middel van gezamenlijke vergaderingen of rapporteringen.45 Ook bij de tweede fase uit
het model van Barzelay is er een grote invloed van politiek leiderschap op de slaagkansen
van administratieve hervormingen. De succesvolle afronding van deze fase hing in de cases
dan ook af van het belang dat deze actoren hieraan hechtten.
Meer nog dan leidende politici zelf zijn het volgens Albrechts in het Belgische politieke
landschap voornamelijk politieke adviseurs/ministeriële kabinetten die tijdens deze fase een
cruciale rol toebedeeld krijgen. Zij zullen trachten om tijdens de voorbereiding van het
dossier een consensus te bereiken tussen de verschillende standpunten van de ministers.
Uiteindelijk wordt dan het alternatief dat voor iedereen aannemelijk is voorgelegd aan de
regering.46
43 ibid, pp. 270, 271. 44 ibid, p. 272. 45 ibid, pp. 272, 273. 46 L. ALBRECHTS, “Reconstructing Decision-making: Planning versus Politics” in Planning Theory, 2, 2003, 3, p. 255.
29
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
Deze fase van ‘alternative specification’ zal echter niet altijd een deel zijn van
veranderingsprocessen. In hun onderzoek naar administratieve hervormingen in Nieuw-
Zeeland was er volgens Aberbach en Christensen geen sprake van een zoektocht naar
mogelijke oplossingsalternatieven. Hier werden bestaande internationale economische
modellen overgenomen en toegepast op Nieuw-Zeeland. Het gevaar bij deze manier van
werken is dat de internationaal aangeboden oplossingen abstracte modellen zijn,
onaangepast aan de specifieke nationale context en situatie.47
3.2.3. Decision Making
De laatste fase in het model van Barzelay betreft de besluitvorming. Deze zal afhangen
van de verschillende configuraties die in de twee vorige fasen aan bod kwamen. Doordat de
besluitvorming onder invloed staat van talrijke aspecten zullen er volgens Barzelay soms
meer variaties binnen één zijn case dan tussen verschillende cases. In Brazilië en de
Verenigde Staten was er veel variatie binnen de besluitvormingsfase. In de andere cases
was deze fase een alleenrecht van de uitvoerende macht. Deze moet wel rekening houden
met eventuele verplichte goedkeuring van ontwerpen door wetgevende instanties. De al of
niet verplichte wetgeving nodig om hervormingsprocessen definitief te implementeren laat
zijn sporen na op de besluitvormingsfase. De vraag is namelijk of leidende politici het risico
willen lopen van een wetgevende procedure. De opdracht van de policy entrepreneurs
bestaat er daarom in om een compromis te zoeken tussen de wetgevende instanties en de
uitvoerende actoren.48
Volgens Albrechts verloopt de besluitvormingsfase doorheen verschillende arena’s waarin
verschillende actoren werkzaam zijn. Zo is er een informele arena waarin de ministeriële
kabinetten en het planning team de voornaamste actoren zijn. Hier wordt naar een
consensus gezocht over inhoud en mogelijke strategieën van het voorliggende project. Een
tweede, meer formele en gesloten arena bestaat uit verschillende politieke adviseurs of
ministeriële kabinetten. Zij zullen naar een compromis zoeken zodat het voorstel voorgelegd
en goedgekeurd kan worden door de regering.49 De sturende rol die Barzelay toeschrijft aan
leidende politici tijdens de besluitvormingsfase neemt bij Albrechts de vorm aan van een
louter goedkeurende bevoegdheid. Tegelijkertijd introduceert hij een nieuwe actor die de
centraal gelegen elite vergezelt, namelijk de ministeriële kabinetten. 47 D. ABERBACH en T. CHRISTENSEN, l.c., pp. 406-410. 48 M. BARZELAY, l.c., pp. 274-277. 49 L. ALBRECHTS, l.c., pp 257-261.
30
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
Terwijl Barzelay en Albrechts het succes van de besluitvormingsfase laten afhangen van
de voornaamste betrokkenen zullen er volgens Yesilkagit en De Vries meerdere elementen
meespelen. Bij de constructie van hun model vertrekken ze wel van een actor-based
perspective. Politieke actoren zijn de centrale besluitvormers in hun model. Deze politieke
actoren kunnen bestaan uit zowel legislatieve actoren, executieven alsook topambtenaren uit
de voornaamste beleidsdomeinen. Deze bevinden zich echter niet in een vacuüm en staan
onder invloed van omgeving en instituties. Een tweede element is de stijl van hervormen.
Hier maken ze een onderscheid tussen consensual style, waarbij onderhandelen en tot een
consensus komen belangrijk zijn, en imposing style, die gekenmerkt wordt door unilaterale
actie van politieke actoren. Een derde element in hun model betreft de institutionele context.
De institutionele kenmerken zullen een invloed hebben op de slaagkansen van
hervormingen. Yesilkagit en De Vries maken, zich baserend op Lijphart, een onderscheid
tussen een meerderheidsdemocratie en een consensusdemocratie. De stelling dat
administratieve hervormingen meer succes kennen in een meerderheidsdemocratie dan in
een consensusdemocratie vormt onderwerp van discussie doorheen hun onderzoek. De stijl
van hervormen wordt gekozen aan de hand van deze institutionele context. Zo ontstaat een
matrix met vier mogelijke combinaties. De beste combinaties bestaan uit een
meerderheidsdemocratie gecombineerd met een imposing style en een
consensusdemocratie gecombineerd met een consensual style. Als één van deze
combinaties voorkomt zal de besluitvormingsfase meer kans hebben om succesvol afgerond
te worden.50
4. Implementatie als vierde fase
De benadering van Barzelay brengt ons heel wat dichter bij het gewenste
onderzoeksmodel. Een eerste belangrijk element is de centrale plaats die politieke actoren
innemen in zijn model. Barzelay ziet deze als een belangrijke verklarende variabele voor de
uitkomst van veranderingsprocessen. De zes cases waarop hij zijn stelling baseert geven
echter een te beperkt beeld van deze politieke actoren. Door de integratie van andere
benaderingen is duidelijk geworden dat er binnen deze groep van actoren in elke fase de
nodige variatie kan optreden.
Een tweede element dat uit het model van Barzelay onthouden moet worden is de nadruk
die hij legt op het proces van administratieve hervormingen. In tegenstelling tot Pollitt en
50 K. YESILKAGIT en J. DE VRIES, l.c., pp. 961-963.
31
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
Bouckaert beschrijft hij veranderingsprocessen aan de hand van drie fasen. In zijn model
vormt de besluitvormingsfase het sluitstuk van het proces. Een logisch gevolg op de
besluitvormingsfase vormt de implementatie van hervormingen. In het model van Barzelay
ontbreekt deze fase. De politieke benadering van veranderingsprocessen die hij in zijn
onderzoek introduceert kan niet doorgetrokken worden naar een volgende fase. Men zou
daarom kunnen besluiten dat politieke actoren in deze fase niet de leidende rol spelen die in
de vorige fasen cruciaal was voor het slagen van hervormingen. Of ze überhaupt een rol
toebedeeld krijgen tijdens de implementatie van de hervormingen is een vraag waarop
Barzelay geen antwoord geeft in zijn model.
In zijn studie doet Svara een poging om het befaamde model van Wilson (dichotomie van
politiek en administratie) te herdefiniëren. Hij tracht de relatie tussen politiek en administratie
te herconceptualiseren door het besluitvormingsproces op te delen in verschillende fasen. In
tegenstelling tot Barzelay zal hij ook stilstaan bij de implementatiefase/uitvoering van het
besluitvormingsproces. In de eerste fase (mission) zal de politiek een dominante rol
vervullen. In de tweede fase (policy) spelen zowel politiek als administratie een rol door
middel van interactie tussen beiden. De twee laatste fasen (administration en management)
zijn het domein van de administratie. Terwijl de eerste twee fasen eerder van strategische
aard zijn, zullen de laatste twee fasen meer uitvoerende functies bevatten. Naarmate men
opschuift in de fasen verkleint de rol van de politiek. Deze zal echter nooit volledig
verdwijnen.51 De hypothese dat politieke actoren tijdens de implementatiefase hun sturende
rol verliezen wordt door het onderzoek van Svara onderschreven. In beide modellen zullen
politieke actoren de grootste inbreng hebben in de beginfase van hervormingen.
51 J. SVARA, “Dichotomy and Duality: Reconceptualizing the relationship between policy and administration in council-manager cities” in International Public Management Review, 300, 1985, 3, pp. 224-230.
32
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
Figuur 3. Mission-Management Separation with Shared Responsibility for Policy and the Administration
Bron: J. SVARA, “Dichotomy and Duality: Reconceptualizing the relationship between policy and administration in council-manager cities” in International Public Management Review, 300, 1985, 3, p. 228.
33
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
Hoewel Hansen en Ejersbo in hun theoretische opzet uitgaan van een gelijkaardige
redenering als Svara relativeren ze in hun onderzoek deze stelling. Daaruit blijkt immers dat
de rol van politieke actoren niet altijd verkleint naarmate men opschuift in de fasen. Ook in de
implementatiefase zou deze rol groter zijn dan men op basis van het model van Svara zou
verwachten.52
De stelling dat politieke actoren actief betrokken zijn tijdens de implementatiefase wordt
door Howlett en Ramesh bevestigd. Na de besluitvormingsfase laat de politiek de concrete
uitvoering van de beslissing niet zomaar over aan de administratie. De implementatie gaat
volgens hen gepaard met voortdurende onderhandelingen en discussies tussen politiek en
administratie. Het duwen en trekken dat de totstandkoming van het beleid zozeer kenmerkt
zet zich verder tijdens de uitvoering ervan. Vaak wordt van deze situatie gebruik gemaakt om
eerdere twistpunten terug boven te halen. Na de voorbereiding en de besluitvorming biedt de
implementatiefase immers nieuwe mogelijkheden voor tegenstanders van het beleid om hun
gelijk te krijgen. Bardach spreekt hier over implementatie als pressie-politiek.53 De politieke
actoren die betrokken waren bij de besluitvorming en de voornaamste administratieve
actoren strijden tijdens de implementatiefase voor de controle op het proces. De
tegenstrijdige ambities dwingen hun daarom om te zoeken naar een, voor beiden,
aannemelijke manier van implementeren.54
Volgens Ringeling is het onderscheid tussen enerzijds de politiek-wetgevende activiteiten
en anderzijds de bestuurlijk-uitvoerende activiteiten verleden tijd. Hij ziet politiek en bestuur
niet als elkaar uitsluitende categorieën. Beleid moet dan ook eerder opgevat worden als een
proces met een continu karakter. In plaats van verschillende ‘fasen’ van het proces spreekt
hij daarom liever van ‘deelprocessen’. Het beleidsproces wordt dan eerder opgevat als een
cyclisch proces. Hierbij is het niet uitgesloten dat verschillende deelprocessen gelijktijdig
optreden.55
52 K. HANSEN en N. EJERSBO, “The relationship between politicians and administrators – a logic of disharmony” in Public Administration, 80, 2002, 4, pp. 733-750. 53 E. BARDACH, The implementation game: what happens after a bill becomes a law, Cambridge, Massachusetts, MIT Press, 1977. 54 M. HOWLETT en M. RAMESH, Studying Public Policy. Policy cycles and policy subsystems, Toronto, Oxford University Press, 2003, 185-194. 55 A. RINGELING, “Implementatie als probleem” in Acta Politica, 16, 1981, 1, pp. 121-142.
34
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
5. Een onderzoeksmodel als slotsom
Binnen administratieve hervormingen kunnen vier fasen onderscheiden worden. De
agenda setting, voorbereidings- en beslissingsfase die we uit het onderzoek van Barzelay
onthouden worden aangevuld met een implementatiefase. In elk van deze fasen is er zoals
aangetoond een bepaalde inbreng van politieke actoren. Tijdens het onderzoek zal
nagegaan worden in hoeverre de intensiteit van betrokkenheid van de afgebakende politieke
actoren verschilt naargelang de fase waarin het proces zich bevindt. Na het overlopen van
elke politieke actor zal er een beeld gevormd worden van hun inbreng bij administratieve
hervormingen tijdens de verschillende fasen. De resultaten van het onderzoek kunnen in een
tabel gepresenteerd worden. Hierin worden de politieke actoren afgezet tegenover de
verschillende fasen. Deze tabel zal ingevuld worden op het einde van het onderzoek.
Uiteindelijk zal de onderzoeksvraag met behulp van deze onderzoekstabel beantwoord
worden.
Tabel 1. Onderzoeksmodel: de inbreng van politieke actoren bij de verschillende fasen van administratieve hervormingen.
Agenda Setting Voorbereidingsfase Beslissingsfase Implementatie
Politieke Partijen
Parlement
Ministers/ Kabinetten
Toch zal de analyse van de verschillende politieke actoren complexer zijn dan hierboven
voorgesteld. Dit heeft te maken met het dynamische gehalte van besluitvormingsprocessen.
Het proces dat doorlopen wordt bij administratieve hervormingen is immers niet te duiden
door middel van een statische tabel. De begrenzing tussen de verschillende fasen is eerder
vaag of onbestaande. Door de omvang van het proces is het ook mogelijk dat verschillende
deelaspecten van het hervormingsproject zich in verschillende fasen bevinden. Daarnaast
kunnen de fasen in een andere volgorde of gelijktijdig voorkomen. Tijdens het proces waarin
administratieve hervormingen tot stand komen moet daarom de aanwezigheid van mogelijke
loops ingecalculeerd worden. Ringeling wees hier op door te spreken van een cyclisch
proces. Kortom, bij de invulling van de bovenstaande tabel moet er rekening mee gehouden
worden dat het gaat om een dynamisch model.
35
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
HOOFDSTUK II: METHODOLOGISCHE OPZET
1. Voorstelling casestudy Beter Bestuurlijk Beleid
Het aantreden van de nieuwe Vlaamse Regering Dewael in 1999 was het begin van een
dynamisch hervormingsproces van de Vlaamse overheid. Het overheidslandschap in
Vlaanderen werd geconfronteerd met nieuwe maatschappelijke uitdagingen zoals
individualisering, netwerkvorming in de samenleving en moderne communicatietechnologie.
De historisch gegroeide structuur van de Vlaamse overheid was onvoldoende transparant en
efficiënt om vlot te kunnen inspelen op deze nieuwe maatschappelijke en bestuurskundige
ontwikkelingen. De administratie moest sneller en efficiënter kunnen inspelen op al deze
noden.56 In het eerste hoofdstuk van het paars-groene regeerakkoord was er sprake van
‘een nieuw bestuurlijk beleid’ waarin het beperken van het aantal kabinetsleden, de
optimalisering van de werking van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (MVG) en
de Vlaamse Openbare Instellingen (VOI’s), en het primaat van de politiek centraal stonden.57
Op 19 februari 2000 volgde de verklaring van Leuven. Dit was het eigenlijke startschot van
Beter Bestuurlijk Beleid (BBB).58
Voor de verdere uittekening van de krachtlijnen werd beroep gedaan op twee Bijzondere
Commissarissen (BC), Eric Stroobants en Leo Victor. Ze werden op 31 maart 2000
aangesteld door de Vlaamse Regering. Hun samenwerking resulteerde in het rapport ‘Een
visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie’. Op 21 december
2000 werd dit voorgelegd aan de Vlaamse Regering.59 Naast deze BC werd er per
beleidsdomein een veranderingsmanager aangesteld die de hervormingen binnen het
beleidsdomein moest vormgeven.60
De basisprincipes van het project BBB waren een radicale breuk met het verleden. De
hervormingen waren ingegeven vanuit het primaat van de politiek. Dit principe beoogde een
duidelijke taakverdeling tussen politici, administratie en het middenveld. Enkel democratisch 56 VLAAMSE OVERHEID, BBB: Krachtlijnen – Waarom BBB?, Vlaamse Overheid (19.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/index.htm). 57 VLAAMSE REGERING, Vlaams regeerakkoord 1999-2004: een nieuw project voor Vlaanderen, Brussel, Vlaamse Regering, 1999 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://docs.vlaanderen.be/channels/hoofdmenu/vlaamseoverheid/vlaamsregeerakkoord1999.pdf). 58 D. VANCOPPENOLLE, “Bestuurlijke hervormingen in de Vlaamse Overheid” in seminarie bestuurskunde, Leuven, 15.02.05. 59 C. PELGRIMS, A. HONDEGHEM en T. STEEN, o.c., 73-74. 60 VANDERPOORTEN D., Regeringsbeslissing 19 juli 2002. Beter Bestuurlijk Beleid - Aanstelling van de dertien veranderingsmanagers, Vlaamse Regering, 2002 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2002-07-19d.pdf).
37
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
verkozen politici mochten het beleid bepalen. De administratie kreeg een ondersteunende
functie terwijl het maatschappelijke middenveld actief betrokken zou worden bij
voorbereiding, invulling en uitvoering van het beleid. Daarnaast streefde men naar een
transparante overheid. Hiermee beoogde men een vereenvoudiging van de Vlaamse
regelgeving, één contactpunt voor de burgers (E-government) en een duidelijke structuur
voor de Vlaamse administratie. De nieuwe organisatiestructuur werd gebaseerd op 13
homogene beleidsdomeinen die door middel van een één op één relatie aangestuurd worden
door de minister. Binnen het beleidsdomein maakte men een onderscheid tussen het
departement en de verzelfstandigde agentschappen. Terwijl het departement belast zou
worden met beleidsondersteunende taken moesten de agentschappen instaan voor de
beleidsuitvoering. Bijgevolg werd de matrixstructuur, die de Vlaamse overheid kenmerkte
doorheen de jaren 90, afgeschaft. Andere principes bestonden ondermeer uit een duidelijke
verdeling van kerntaken tussen verschillende overheden, een responsabilisering van
managers en een afslanking van ministeriële kabinetten.61 Deze krachtlijnen werden
opgenomen in drie basisdecreten. Het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid vormt het eerste
decreet. Dit werd op 9 juli 2003 aangenomen in het Vlaams Parlement. Hierin wordt het
organisatorisch-administratieve kader voor het bestuurlijke beleid vastgelegd.62 Men
introduceert hierin ook het principe van homogene beleidsomeinen die een herkenbaar en
samenhangend geheel vormen waarbij per beleidsdomein één minister bevoegd is. Zo komt
men tot een structuur van 13 beleidsdomeinen met eenzelfde interne structuur. Een aparte
rol binnen deze structuur is weggelegd voor de beleidsraad die voorgezeten wordt door de
minister van het beleidsdomein. In de beleidsraad ontstaat er een open dialoog tussen het
politieke en administratieve niveau wat kan leiden tot een beleidsbepaling.63 Het
Comptabiliteitsdecreet vormt het tweede decreet. Dit decreet regelt de financiële aspecten
van de hervormingen met aandacht voor principes zoals responsabilisering en
verantwoordingsplicht van besluitvoerders.64 Het Kaderdecreet Strategische Adviesraden
61 VLAAMSE OVERHEID, BBB: Krachtlijnen – Basisprincipes, Vlaamse Overheid (04.04.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisprincipes/verdeling.htm). 62 VLAAMSE OVERHEID, Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, Vlaamse Overheid, 2003 (19.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/bestuurlijkbeleid.htm). 63 VLAAMSE OVERHEID, BBB: Nieuwe Structuur: één structuur: Beleidsraad, Vlaamse Overheid (19.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/nieuwe_structuur/1_structuur/beleidsraad.htm). 64 VLAAMSE OVERHEID, Comptabiliteitsdecreet, Vlaamse Overheid, 2004 (20.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/comptabiliteit.htm).
38
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
vormt het derde decreet. Dit beoogt een transparant, eenvoudig en doelmatig stelsel van
adviesverlening door middel van één adviesraad per beleidsdomein.65
De keuze voor een single holistic casestudy in plaats van andere onderzoeksmethoden
laat zich rechtvaardigen door de specifieke aard van administratieve hervormingen. Ze zijn
immers, zeker in België, een recent fenomeen. Dit schept volgens Yin de mogelijkheid om
het proces te observeren vanuit de eigen ervaring van de onderzoeker. Daarnaast is het
mogelijk om interviews af te nemen met bevoorrechte getuigen.66 Dit neemt niet weg dat er
gevaren kunnen opduiken bij het hanteren van deze onderzoeksstrategie. Zo is het moeilijk
om zich baserend op één enkele case te veralgemenen. In het voorliggende onderzoek
wordt gepeild naar de specifieke situatie in Vlaanderen. Hoewel het mogelijk is om bepaalde
conclusies door te trekken naar de rest van België is het niet de bedoeling om verdere
veralgemeningen over de betrokkenheid van politieke actoren bij administratieve
hervormingen door te voeren. Dit wordt ook onmogelijk gemaakt doordat de politieke
structuren en culturen sterk verschillen van land tot land.
2. Operationalisering
2.1. Afbakening onderzoekseenheid
BBB betekende, in tegenstelling tot eerdere hervormingen, een trendbreuk. Terwijl
administratieve hervormingen in de jaren ‘90 enkel op het MVG gericht waren zou BBB de
hele Vlaamse overheid omvatten. Omwille van de omvang van het project is daarom een
afbakening aangewezen. Het voorliggende onderzoek zal zich concentreren op de
structurele hervormingen die in het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid geïntroduceerd werden.
Bij de invulling van de onderzoekstabel zal daarom vooral gekeken worden naar de
betrokkenheid van de politieke actoren bij de totstandkoming van de nieuwe
organisatiestructuur. De verschillende regeringsbeslissingen die genomen zijn in het kader
van de nieuwe organisatiestructuur moeten de basis vormen voor de analyse van de
ministers en de ministeriële kabinetten. Bij de politieke partijen zal dit zich vertalen in een
analyse van de standpunten die ze innemen met betrekking tot de nieuwe
organisatiestructuur. Daarnaast is het van belang om na te gaan in hoeverre ze gewogen
65 VLAAMSE OVERHEID, Decreet Strategische Adviesraden, Vlaamse Overheid, 2003 (20.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/adviesraden.htm). 66 R. YIN, Case study research. Design and Methods. Londen-New Delhi-Thousand Oaks, Sage Publications, 2003, 1-17.
39
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
hebben op thema’s die aan bod komen in het Kaderdecreet. De analyse van het Vlaams
Parlement zal zich door deze afbakening toespitsen op de betrokkenheid van deze instelling
bij de totstandkoming van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid.
2.2. Afbakening van de fasen in het onderzoeksmodel
De indeling van administratieve hervormingsprocessen in verschillende fasen is arbitrair
en kan nooit recht doen aan de dynamiek van het proces. De pragmatische indeling waar in
het onderzoek voor gekozen werd is daarom gebaseerd op de eigen visie met betrekking tot
het totstandkomingsproces van BBB. Opgemerkt dient te worden dat de afrondingsfase en
de daarop volgende evaluatie niet aan bod komen omdat deze fasen ten tijde van het
onderzoek nog niet bereikt waren.
De fase van de agenda setting speelt zich af tussen het regeerakkoord van de Vlaamse
Regering in 1999 en het regeringsconclaaf te Leuven op 19 februari 2000. Doorheen het
onderzoek zal blijken dat er, vóór het regeerakkoord van 1999, al aanzetten waren voor
administratieve hervormingen. Om de overzichtelijkheid van het onderzoek niet in gevaar te
brengen werd gekozen om de fase van de agenda setting in 1999 aan te laten vangen. Met
de aanstelling van de Bijzondere Commissarissen op 31 maart 2000 ging de
voorbereidingsfase van start. De beslissingsfase betreft de goedkeuring van de
basisdecreten in het Vlaams Parlement. Na de beslissingsfase moesten de
veranderingsmanagers de structurele voorbereidingen binnen hun beleidsdomein verzorgen.
De implementatie van de nieuwe organisatiestructuur vindt plaats bij de inwerkingtreding van
de nieuwe beleidsdomeinen. Na de inwerkingtreding zit het werk van de
veranderingsmanager, later transitieverantwoordelijke, erop.
Tijdens het onderzoek is het van belang om bovenstaande indeling in fasen niet uit het
oog te verliezen. Hoewel de opbouw niet altijd volgens deze indeling gestructureerd is, zal er
in de conclusie telkens een terugkoppeling plaatsvinden waarbij het dynamische
onderzoeksmodel geïntegreerd wordt. Bij de analyse van de politieke partijen zal gebruik
gemaakt worden van een thematische indeling. Het luik dat de ministers en de ministeriële
kabinetten behandelt zal volledig chronologisch opgebouwd worden. Hiervoor werd gekozen
omwille van de overzichtelijkheid. In het bijzonder maken de verschuivingen op politiek vlak
een thematische opdeling onmogelijk. Het hoofdstuk over het Vlaams Parlement tenslotte zal
opgedeeld zijn in drie delen, gebaseerd op de chronologie van de parlementaire behandeling
van het ontwerp van Kaderdecreet.
40
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
2.3. Aanpak
Voor de concrete invulling van het onderzoek werd er vooreerst gebruik gemaakt van een
documentenanalyse. Deze methode garandeert de nodige objectiviteit. De onderzoeker heeft
de voortgang van het onderzoek in eigen handen. Daar tegenover staat dat het inzicht
beperkt blijft tot datgene wat in het document geschreven staat. Daardoor zal men vaak in
het duister tasten over de achterliggende processen. Er is ook niet de mogelijkheid om op
interessante gegevens dieper in te gaan. De onderzoeker moet het stellen met de gegeven
informatie.67 De documentenanalyse volstaat daarom niet om het onderzoeksmodel volledig
in te vullen.
Aanvullend zullen er diepte-interviews (zie tabel 2) plaatsvinden om meer en andere
informatie over de politieke actoren te verkrijgen. Hierbij is het niet de bedoeling om bij elke
geïnterviewde een vooraf opgestelde vragenlijst te doorlopen. Eerder zal er getracht worden
om met behulp van enkele kernvragen een gesprek te onderhouden. Op deze manier is het
gemakkelijker om de geïnterviewden te sturen in de gewenste richting. Nadelig aan het
werken met interviews is dat sommige geïnterviewden vandaag nog betrokken partij zijn. De
onderzochte case is geen historische gebeurtenis maar vandaag nog actueel binnen de
Vlaamse Overheid. De geïnterviewden zullen hun antwoorden dan ook zo structureren dat
ze niemand ongepast voor het hoofd stoten. Andere geïnterviewden zijn meer naar de
achtergrond getreden en kunnen daarom gemakkelijker spreken over hun ervaringen.
De uitnodigingen voor de interviews werden via de post verstuurd naar verschillende
bevoorrechte getuigen. In bijlage werd een aanbevelingsbrief van de promotor gestuurd om
de respons te verzekeren. Tenslotte werd er een lijst met voorbeeldvragen bijgevoegd zodat
men het interview kon kaderen en eventueel voorbereiden. Diegenen die na een tiental
dagen nog niet gereageerd hadden werden telefonisch gecontacteerd met de vraag of ze de
brief ontvangen hadden. De afspraken werden telefonisch of per mail gemaakt.
67 V. CONINGS, M. STERCK, W. VAN DOOREN e.a., Beleidsnota’s versus BBB. Een toetsing van de beleidsnota’s aan het Comptabiliteitsdecreet en het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2005, 99.
41
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
Tabel 2. Diepte-interviews
NAAM DATUM
Adjunct-kabinetschef B 24.03.2006 Kabinetschef D 27.04.2006 Vlaams Parlementslid A 06.04.2006 Vlaams Parlementslid B 18.04.2006 Voormalig Adjunct-kabinetschef 03.04.2006 Voormalig Kabinetschef B 22.03.2006 Voormalig Vlaams Minister 22.03.2006
Tenslotte zal er gebruik gemaakt worden van interviews die door studenten, in het kader
van de Master in Overheidsmanagement- en beleid, afgenomen werden (zie tabel 3).
Tabel 3. Interviews in het kader van de Master in Overheidsmanagement- en beleid
NAAM DATUM
Adjunct-kabinetschef A 06.04.2005 Adjunct-kabinetschef B 13.04.2005 Kabinetschef A 19.04.2005 Kabinetschef B 26.04.2005 Kabinetschef C - Studiedienst Vlaams Belang 03.06.2005 Voormalig Kabinetschef A - Voormalig Veranderingsmanager 06.04.2005
42
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
HOOFDSTUK III: POLITIEKE PARTIJEN
1. Inleiding De Vlaamse politieke partijen zijn een eerste politieke actor. Zoals bleek uit de inleiding is
de grote macht waarover ze beschikken het gevolg van de Belgische particratie. De vraag
blijft wel of deze stelling in verband met politieke partijen ook geldig is voor
besluitvormingsprocessen rond bestuurlijke hervormingen. In wat volgt zal dit getoetst
worden aan de hand van de Vlaamse administratieve hervormingen. Bij de analyse zullen de
partijprogramma’s van verschillende politieke partijen een belangrijke bron zijn. Terwijl er bij
de verkiezingen van 1999 nog geen sprake was van BBB stond dit project, op het einde van
de legislatuur van de regering Dewael, aan de vooravond van zijn implementatie. Bij de
Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004 zouden we kunnen verwachten dat dit thema
brandend actueel was. Daarom werd gekozen om in het voorliggend onderzoek de
partijprogramma’s voor de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004 te gebruiken. De
aandacht die partijen hechten aan de Vlaamse administratieve hervormingen en de
standpunten hieromtrent worden hierdoor duidelijk. Daarnaast zullen diepte-interviews met
afgevaardigden van verschillende partijen de informatie vervolledigen. Tijdens deze
interviews was er ook de mogelijkheid om dieper in te gaan op de specifieke betrokkenheid
van partijvoorzitters bij het project BBB.
Met behulp van deze twee bronnen wordt de betrokkenheid van politieke partijen bij het
project BBB nagegaan. Na een inleidende paragraaf over politieke interesse voor
administratieve hervormingen wordt de inbreng van politieke partijen bij de totstandkoming
van de Vlaamse bestuurlijke hervormingen onderzocht. Omdat de éénsgezindheid ten
aanzien van het project BBB ver te zoeken was, worden vervolgens de houdingen van
oppositiepartijen en meerderheidspartijen overlopen. Daarna wordt stilgestaan bij de
standpunten van politieke partijen met betrekking tot enkele basisprincipes van de
hervormingen. Hier wordt ook nagegaan in hoeverre deze principes gerespecteerd werden
bij de nieuwe regeringsvorming in 2004. Tenslotte volgt er nog een intermezzo over de
betrokkenheid van partijvoorzitters bij BBB waarna de belangrijkste conclusies overlopen
worden.
43
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
2. Politieke onverschilligheid Uit de interviews, die afgenomen werden tijdens het onderzoek, bleek duidelijk dat de
operatie BBB niet kon rekenen op de nodige interesse uit de politieke partijen. Eerder was er
sprake van politieke onverschilligheid. “Vanuit de partij was men er niet echt mee bezig. […]
We hebben het op het kabinet echt moeten trekken. We kregen wel sterke steun van Eric
Stroobants. Bij momenten ook van de minister-president, maar deze steun was niet
constant”.68 Deze onverschilligheid was er ook ten aanzien van de verschillende onderdelen
van de operatie. De politieke interesse voor de structurele hervormingen uit het
Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid was zelfs nog beperkter. “De opzet van BBB op zich en de
reorganisatie van de administratie interesseert de politici eigenlijk niet. Die zijn met het leven
van alledag bezig. Ze hebben iets minder aandacht voor projecten van lange duur. Ze komen
pas tussen als het heel concreet begint te worden. Dan begint het hun te interesseren”.69 De
uitwerking van het organisatiedesign en de principes van het project werden op weinig
enthousiasme onthaald. Pas toen de operatie vorderde en de implementatie voor de deur
stond begon de politiek zich te mengen in de discussie. Bij BBB was dit aan de orde toen de
nieuwe N-functies voor de leidende ambtenaren ingevuld moesten worden. “Heel de politieke
aandacht, zowel de ministers als de partijen, heeft zich maar op één punt geconcentreerd,
met name de benoemingen van de leidende ambtenaren. Al de rest interesseerde hun
niet”.70
Administratieve hervormingen vormen een interne aangelegenheid van de overheid.
Ondanks het feit dat BBB de dienstverlening naar de burger toe moest verbeteren, is het
vooralsnog een vrij technische, langdurige en interne oefening gebleken. Bij de bevolking, en
dus de kiezer, is het project een totale onbekende. Uit een studie over naambekendheid van
administratieve hervormingsprojecten in België, uitgevoerd door het Instituut van de
Overheid van de K.U.Leuven, blijkt dat slechts 20,4% van de respondenten wist waar het
letterwoord ‘BBB’ (Beter Bestuurlijk Beleid) voor staat. 64,1% van de deelnemers kon deze
afkorting niet plaatsen. 12,4% kon uit een lijst met mogelijkheden de juiste omschrijving niet
halen.71 Het is duidelijk dat de bevolking niet wakker ligt van deze technische operatie. Voor
de politieke partijen zou het geen electorale meerwaarde opleveren om aan het project veel
aandacht te schenken. BBB is een belangrijk dossier, maar niet in de politieke betekenis van
68 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, Interview eindverhandeling BBB, Bilzen, 23.03.2006. 69 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 03.04.2006. 70 VOORMALIG KABINETSCHEF B, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 22.03.2006. 71 PELGRIMS C., ‘De Overheid in beweging’ in S. VAN ROOSBROEK en S. VAN DE WALLE, Instituut voor de Overheid. Werken aan de Overheid: de mening van de burger, Leuven, Instituut voor de Overheid, 2006, 7-10.
44
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
het woord. Het is niet iets waar de regering mee staat of valt.72 De partijen focussen zich
eerder op thema’s die de interesse van de kiezer lokt. Dit had tot gevolg dat binnen de partij
de kennis betreffende de hervormingen beperkt bleef. Meestal werd geopteerd om één
afgevaardigde binnen de partij aan te wijzen die zich specialiseerde in de materie. Deze
volgde dan in naam van de partij het dossier op en kon als woordvoerder optreden. De rest
van de partij bemoeide zich niet met het dossier. Deze manier van werken binnen een partij
komt vaker voor bij dossiers met een hoog technisch gehalte.73
Het feit dat politieke partijen niet bezig zijn met de operatie BBB betekent niet dat ze er
geen mening over hebben. Hun houding ten aanzien van het project valt voor een aantal
partijen af te leiden uit de partijprogramma’s. Voor de meeste partijen echter was een
interview noodzakelijk om hun standpunten te achterhalen. Van GROEN! en NVA zijn er
geen interviews ter beschikking. Terwijl voor GROEN! het partijprogramma kan dienen als
bron zal voor de NVA de nodige informatie ontbreken. Eerst wordt echter stilgestaan bij de
betrokkenheid van de verschillende partijen bij de totstandkoming van de administratieve
hervormingen.
3. De inbreng van de politieke partijen bij de totstandkoming van de administratieve hervormingen
Hoewel de politieke interesse voor administratieve hervormingen beperkt was, werden
deze in de regeringsonderhandelingen van 1999 op de agenda geplaatst. Zonder de VLD
was het thema van de administratieve hervormingen wellicht niet opgenomen in het Vlaams
Regeerakkoord. Zij waren de drijvende kracht achter de hervormingen.74 Ze werden in de
beginfase gesteund door coalitiepartner SP. Volgens hen “…kan niemand ontkennen dat
BBB een goede zaak is, dat er gewerkt moet worden aan een betere dienstverlening naar de
burger toe”.75
Toch heerste er volgens voormalig kabinetschef B scepticisme binnen de partij. De SP
vermoedde dat er een benoemingsoperatie van de VLD achter zat.76 Dit was volgens hen
72 VLAAMS PARLEMENTSLID B, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 18.04.2006. 73 VLAAMS PARLEMENTSLID A, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 06.04.2006. 74 ADJUNCT-KABINETSCHEF B., Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht, 13.04.2005. 75 KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht. 19.04.2005. 76 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c.
45
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
ook de reden waarom VLD het project vanaf het begin trok. Ze konden zo komaf maken met
de jaren waarin CVP en SP de administratie domineerden.77 Bij de CVP, afwezig in de
regering, bestond er dezelfde bezorgdheid. “Als je meer dan normaal vertegenwoordigd bent
in de administratie en je ziet de nieuwe regering iets totaal nieuws opzetten, dan vrees je
ergens dat dit tegen jezelf gericht is. De bezorgdheid van CVP was dus terecht. Gelijk welke
andere partij zou dezelfde bezorgdheid hebben”.78 In een zogenaamde toespraak aan de
leidende ambtenaren van SP signatuur waarschuwde parlementsvoorzitter De Batselier de
VLD dat ze moesten oppassen als het ging om een benoemingspolitiek.79 Hoewel de
toespraak zelf nooit heeft plaatsgevonden, is deze wel in de kranten verschenen.80 De VLD
ontkent dat de gedachte van een inhaaloperatie meespeelde. Later aanvaardde de partij
immers dat de toenmalige leidende ambtenaren mochten blijven.81
Hoewel de SP geen fervente voorstander was van de operatie is men er nooit mee
gestopt. Binnen de partij was er de overtuiging dat ze voldoende sterkhouders hadden op de
verschillende niveaus om inhoudelijk de operatie te kunnen sturen. De partij dacht, door
middel van de know-how die ze bezaten, de nodige inbreng te hebben bij het project. Dit was
achteraf gezien niet altijd het geval.82 Binnen de partij bleek er daarenboven niet altijd
evenveel éénsgezindheid te zijn over de hervormingen. Meer bepaald waren er drie groepen
die een eigen visie ontwikkelden over het project.“ Aan de ene kant waren er mensen die in
het MVG werkten en aan de andere kant mensen uit de VOI’s. Daarnaast waren er nog
kabinetsleden die hun eigen functie aan het uitbouwen waren. Dit waren drie verschillende
belangen”.83 Volgens sommigen bestonden deze verschillende visies binnen elke partij.
De twee andere coalitiepartners, VU&ID en Agalev, konden in mindere mate wegen op de
discussies. Echt verzet was er niet. Zij stonden allebei positief tegenover de principes van
BBB.84 De CVP en het Vlaams Blok hadden als oppositie geen inbreng bij de
regeringsonderhandelingen en de totstandkoming van de administratieve hervormingen.
77 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 78 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 79 N. DE BATSELIER, Moderne ambtenaren moeten vertrouwen krijgen èn verdienen van de politiek, Toespraak uitgesproken als SP-verantwoordelijke en opvolger van het dossier Ambtenarenzaken in de Vlaamse Gemeenschap, juli 2000. 80 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 81 KABINETSCHEF D, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 27.04.2006. 82 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 83 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 84 VOORMALIG KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten.
46
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
4. Standpunten ten aanzien van de administratieve hervormingen
4.1. De oppositie in het offensief
De partijstandpunten over bestuurlijke hervormingen zijn schaars gedocumenteerd in de
Vlaamse partijprogramma’s voor de verkiezingen van 2004. Dit is een rechtstreeks gevolg
van de onbekendheid van de hervormingen bij de bevolking. De partijen willen zo veel
mogelijk kiezers overtuigen, daarom concentreren zij zich op andere thema’s. Voor de
meerderheid was het dossier bovendien geen ongekend succes. De hervormingen sleepten,
tijdens de aanloop naar de verkiezingen, nog altijd aan en waren al meermaals uitgesteld.
Enkel CD&V geeft in zijn programma uitgebreid commentaar bij dit thema. Deze aandacht
valt te verklaren vanuit hun rol als oppositiepartij. In het programma concentreren ze zich
daarom op kritieken die ze vanuit de oppositie opgebouwd hebben.85 De CD&V heeft de
hervormingen altijd bekeken als zijnde een ‘paars product’.86 De aanwezigheid van dit thema
in hun programma kan daarom eerder gezien worden als een bewijs voor de bevolking dat
de vorige regering gefaald heeft. Volgens het programma van CD&V zijn de hervormingen
immers een teken van ‘richtingloze hervormingsdrift’. Garanties voor een goede werking van
de administratie tengevolge van hervormingen zijn er volgens hen niet. Het gevolg is dat er
onzekerheid heerst bij de Vlaamse ambtenaren. Een van de doelstellingen die CD&V
vooropstelt, is streven naar een betrouwbaar en degelijk bestuur voor Vlaanderen.87
Ondanks het feit dat het Vlaams Belang de hervormingen amper ter sprake brengt in hun
partijprogramma, heeft het naar eigen zeggen altijd een grote belangstelling gehad voor de
operatie BBB. Volgens hen heeft de regering Dewael te weinig resultaten geleverd. Daar
waar er resultaten werden behaald, duiken er bevoegdheids- of competentieconflicten op. Ze
steunen de belangrijkste principes van BBB zolang deze het algemeen belang niet schaden.
Volgens hen moet een vraaggestuurde overheid samengaan met een aanbodgerichte
politiek zodat het algemeen belang gevrijwaard blijft. Ze hopen dat de nieuwe regering
Leterme terug dynamiek kan brengen in het project. De problemen blijven volgens hen
voorlopig wel dezelfde.88
85 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 86 ADJUNCT-KABINETSCHEF C, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 24.03.2006. 87 CD&V, Vlaams verkiezingsprogramma CD&V 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, CD&V: http://www.cdenv.be/programma/pdf/VKprog_VLAAMS.pdf). 88 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht, 03.06.2005.
47
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
4.2. De meerderheid in het defensief
De partijen die deel uitmaakten van de regeringscoalitie die de administratieve
hervormingen op de agenda plaatste, onthouden zich in hun partijprogramma’s voor de
Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004 van alle commentaar betreffende dit thema. Een
mogelijke verklaring is dat het dossier destijds nog op tafel lag. Het gevaar bestond dan om
voorbarige conclusies te trekken die later tegen de partij gebruikt konden worden. Een
andere verklaring kan zijn dat de partijen geen voordeel verwachtten van dit thema bij de
verkiezingen. Ze wilden niet afgerekend worden aan de hand van het dossier. Ze waren er
immers niet in geslaagd om het dossier met succes af te ronden voor het einde van de
legislatuur. Tenslotte valt de afwezigheid van het thema in de partijprogramma’s van de
toenmalige meerderheid te verklaren vanuit het feit dat de kostbare plaats in het programma
geen electorale meerwaarde zou opleveren.
Als er in de partijprogramma’s van de meerderheid dan al sprake was van administratieve
hervormingen ging dit eerder over algemene bepalingen dan over concrete uitspraken
betreffende het project BBB. GROEN! komt in hun programma op voor degelijke openbare
besturen. Volgens hen moeten openbare diensten gelijkstaan met actieve, moderne,
efficiënte en klantgerichte besturen.89 De VLD neemt nog een bescheidener standpunt in.
Volgens hen verbeterde de werking van de Vlaamse administratie tijdens de afgelopen
legislatuur.90 De SP.A en SPIRIT zwijgen in hun programma in alle talen over het dossier
BBB.
5. Enkele basisprincipes overboord?
5.1. Het primaat van de politiek
Een van de basisprincipes van de operatie BBB in 1999 was de invoering van het primaat
van de politiek in het Vlaamse overheidslandschap. “De hoed waaronder de hele operatie
gestart is, is het primaat van de politiek. Men had soms de indruk dat de administratie nogal
veel naar zich toetrok inzake besluitvorming. Men wou de politiek meer laten primeren”.91
89 GROEN!, Vera zoekt 280.000 mensen voor wie politiek over inhoud gaat. Groen! Uitgebreid programma voor de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004, 2004 (15.02.2006, GROEN!: http://www.groen.be/nieuwseninformatie/programma/pdf/programma%20Vlaamse%20verkiezingen.pdf). 90 VLD, Programma VLD Vlaamse en Europese verkiezingen 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, VLD: http://www.vld.be/uploads/Programma-2004.pdf). 91 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c.
48
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
Zoals eerder werd vermeld beoogde dit principe een duidelijke taakverdeling tussen politici,
administratie en het middenveld. Het overheidsbeleid zou dan een privilege worden van de
politiek verantwoordelijken.92 Het primaat van de politiek is volgens kabinetschef A een
strategische zet van de VLD. Ze zouden zo een einde willen stellen aan opeenvolgende CVP
regeringen waarin het (voornamelijk) katholieke middenveld een grote invloed had.93 De VLD
ontkent dat het primaat van de politiek een verhoging van de macht van de minister
betekende. “Met de nieuwe organisatie wil men de controle van het parlement verbeteren.
De controle moet niet verhogen, maar de manier van controle door het parlement moet door
BBB wijzigen en verbeteren. Dit is de essentie van het primaat van de politiek”.94 SPIRIT
spreekt zich positief uit over het primaat van de politiek. De invoering van dit principe door de
operatie BBB vinden ze een goede zaak.95 De andere partijen die tussen 1999 en 2004 deel
uitmaakten van de meerderheid (SP.A en GROEN!) spreken zich niet uit over het primaat
van de politiek.
De oppositie heeft een duidelijke visie met betrekking tot het primaat van de politiek.
Volgens de studiedienst van het Vlaams Belang kan het primaat van de politiek dienen om
de kloof tussen de burger en de politiek te overbruggen. Deze kloof valt volgens hen enkel te
herstellen via het primaat van de politiek. De politici worden immers sneller dan de
ambtenaren afgerekend op een geloofsbelijdenis met de lippen en anderzijds een gedrag dat
daar niet mee strookt. Een duidelijke afbakening van bevoegdheden tussen
beleidsvoorbereidend- en uitvoerend werk kan dus een aanzet zijn voor een herstel van het
vertrouwen.96 De invloed van het middenveld blijft volgens het Vlaams Belang echter zeer
groot.
CD&V hamert er in haar partijprogramma op dat een bestuur van overleg met effectieve
betrokkenheid van middenveldorganisaties essentieel is. Deze moeten de kans krijgen om
beleidsvoornemens te toetsen en voorstellen te genereren. Volgens hen heeft het
middenveld een fundamentele rol als bindmiddel van de samenleving, zowel bij
beleidsvoorbereiding, beleidsadvisering en eventueel beleidsuitvoering. De partij stoort zich
daarom aan de tactiek van de VLD om het middenveld zo veel mogelijk buiten spel te
92 VLAAMSE OVERHEID, Basisprincipes BBB: Het primaat van de politiek, Vlaamse Overheid (09.03.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisprincipes/primaat.htm). 93 KABINETSCHEF A, o.c. 94 KABINETSCHEF B, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht, 26.04.2005. 95 KABINETSCHEF C, o.c. 96 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, o.c.
49
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
zetten.97 Bij het aantreden van de regering Leterme bestond er discussie over het primaat
van de politiek. “Men heeft toen de discussie gevoerd of men een aantal IVA’s terug EVA98
zou maken. CD&V heeft dan beslist om dit niet te doen omdat ze ook wel inzag dat bij
bepaalde EVA’s het middenveld een rol speelde die niet gewenst was. Omwille van het
primaat van de politiek heeft men de situatie niet teruggedraaid”.99 Wel probeert de nieuwe
regering het vertrouwen te herstellen door de oprichting van twee nieuwe organen.
Regelmatige contacten tussen het College van Ambtenaren-generaal en het Ministerieel
Comité100 moeten volgens hen de goede verstandhoudingen tussen politici en administratie
bevorderen.101
5.2. De afslanking van ministeriële kabinetten
Een van de doelstellingen van BBB was de afslanking van de ministeriële kabinetten.
Deze staan in voor de voorbereiding van het beleid van de minister, evaluatie van de
uitwerking en bewaking van de voortgang van het beleid. Dit takenpakket moest na
implementatie van BBB overgedragen worden aan de departementen. Het kabinet zou dan
beperkt worden tot het persoonlijke secretariaat van de minister aangevuld met enkele
adviseurs.102 De volledige afschaffing van de kabinetten was echter nooit aan de orde. Daar
geloofde men niet in.103
Hoewel de meeste partijen een inkrimping van de ministeriële kabinetten noodzakelijk
vinden, gaat een volledige afschaffing voor hen te ver. De VLD is voorstander van kabinetten
in verkleinde omvang van 5 à 10 personen. Het ingekrompen kabinet kan de minister
steunen in zijn politiek beleid terwijl de administratie de nodige steun biedt bij de uitvoering.
Volgens VLD is dit mogelijk als de minister in hetzelfde gebouw zetelt als zijn administratie.
De minister blijft politiek verantwoordelijk.104 Ook SP.A vindt het verkeerd om de kabinetten
volledig af te schaffen. “Er was destijds inderdaad een scheefgegroeide situatie ontstaan,
waardoor de kabinetten meer op een ontdubbelde administratie gingen lijken. Nochtans mag
men de rol van kabinetten niet onderschatten. Het zou verkeerd zijn deze volledig te willen
97 CD&V, Vlaams verkiezingsprogramma CD&V 13 juni 2004, 2004. (04.05.05, CD&V: http://www.cdenv.be/programma/pdf/VKprog_VLAAMS.pdf). 98 zie 5.4. Verzelfstandiging. 99 ADJUNCT-KABINETSCHEF B, o.c. 100 zie hoofdstuk IV ministers en ministeriële kabinetten. 101 ADJUNCT-KABINETSCHEF B, o.c. 102 VLAAMSE OVERHEID, Basisprincipes. Een afslanking van de ministeriële kabinetten, Vlaamse Overheid, (09.03.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisprincipes/afslanking.htm). 103 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 104 KABINETSCHEF B, o.c.
50
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
afschaffen”.105 SP.A is van oordeel dat een inkrimping noodzakelijk is. De partij is
voorstander van het behoud van kabinetten, maar weliswaar in beperktere omvang. Volgens
SP.A en SPIRIT zijn de personeelsaantallen van de kabinetten in de vorige legislatuur
substantieel afgenomen. SPIRIT heeft ook het gevoel dat de kabinetten meer en beter
samenwerken met de administraties.106
Het Vlaams Belang is de enige partij die van 1999 tot heden in de oppositie zat. Ze
nemen een duidelijk standpunt in over ministeriële kabinetten. Deze zijn volgens hen een
bron van ondoorzichtige besluitvorming. “De ministeriële kabinetten zijn onverzoenbaar met
de geest van BBB. Een splitsing van beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering is een
duidelijke keuze. De ministeriële kabinetten kunnen niet met deze logische keuze in
overeenstemming gebracht worden”.107 De afslanking van de kabinetten is volgens hen in de
praktijk onvoldoende tot helemaal niet doorgevoerd.108
Tijdens de vorige legislatuur bestond er onenigheid over het feit of de kabinetten nu wel of
niet afgeslankt waren. Bij de regeringsvorming in 2004 was het duidelijk dat er van dit
principe niet veel over bleef. Volgens CD&V was de afslanking nog niet aan de orde.
Daarvoor was de reorganisatie nog niet ver genoeg gevorderd. Als principe blijft de
afslanking echter wel overeind. CD&V verwacht dat deze doorgevoerd zal worden bij de
volgende regering. Ze geloven echter niet dat de kabinetten helemaal gaan verdwijnen. Deze
zullen in ieder geval de politieke adviseur van de minister blijven.109
5.3. De nieuwe organisatiestructuur
De herstructurering van de Vlaamse overheid als gevolg van het project BBB steunt op
een aantal uitgangspunten. Ten eerste wordt er gewerkt aan een duidelijke structuur voor de
Vlaamse administratie. Er wordt afgestapt van de matrixstructuur die tijdens de jaren ‘90 het
MVG kenmerkte. De nieuwe structuur moet bestaan uit 13 homogene beleidsdomeinen die
elk op zich een herkenbaar en samenhangend geheel vormen. Ten tweede zou er per
beleidsdomein slechts één minister bevoegd zijn (de zogenaamde één op één relatie).110
Deze moet regelmatig in overleg treden met topambtenaren van zijn/haar beleidsdomein in
een beleidsraad. Tenslotte moet er éénzelfde structuur komen voor ieder beleidsdomein.
105 KABINETSCHEF A, o.c. 106 KABINETSCHEF C, o.c. 107 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, o.c. 108 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, o.c. 109 ADJUNCT-KABINETSCHEF B, o.c. 110 één minister kan wel verschillende beleidsdomeinen aansturen en opvolgen.
51
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
Naast het departement dat bevoegd is voor de beleidsondersteunende taken moeten
verschillende soorten verzelfstandigde agentschappen instaan voor de beleidsuitvoering.111
Hoewel de nieuwe organisatiestructuur bij de regeringswissel nog geïmplementeerd
moest worden, verbeterde volgens de VLD de werking van de Vlaamse administratie tijdens
de vorige legislatuur.112 Volgens SP.A is het nog te vroeg om een evaluatie te maken van dit
principe omdat de structuur haar sterke of zwakke kanten nog niet heeft kunnen
prijsgeven.113 De één op één relatie is volgens de partij wel onhaalbaar gebleken. Het
principe op zich is een goede zaak maar het zal een utopie blijven. Men kan immers niet
garanderen dat de één op één relatie altijd bereikt zal worden, bijvoorbeeld op het moment
van een regeringswissel.114 Bij de vorming van de regering Leterme was het volgens CD&V
nog te vroeg om de één op één relatie in te voeren. De politici lagen bij de regeringsvorming
volgens adjunct-kabinetschef A niet wakker van dit principe. Ze waren ook van mening dat
de herstructurering nog niet ver genoeg gevorderd was om hiermee rekening te moeten
houden.115 Daarbovenop brengt dit principe volgens Vlaams Belang gevaar voor verkokering
met zich mee. Hierdoor kunnen er coördinatieproblemen en vertragingen optreden.116 Toch
zal de CD&V niet volledig afstappen van dit principe. Ze achten de introductie van het
principe wel mogelijk bij een volgende legislatuur als blijkt dat de nieuwe structuur goed
werkt.117 Het principe van homogene beleidsdomeinen werd wel gerespecteerd bij de nieuwe
regeringsvorming. Dit maakt volgens CD&V de ontwikkeling van een consistent en
samenhangend beleid mogelijk.118
5.4. De verzelfstandiging Het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid spreekt van verzelfstandigde agentschappen die de
beleidsuitvoerende taken op zich nemen. In tegenstelling tot Vlaamse Openbare Instellingen
(VOI’s) zullen deze agentschappen nauwer aansluiten bij de organisatie van ‘hun’
111 VLAAMSE OVERHEID, Basisprincipes: transparantie, Vlaamse Overheid (09.03.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisprincipes/transparantie.htm). 112 VLD, Programma VLD Vlaamse en Europese verkiezingen 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, VLD: http://www.vld.be/uploads/Programma-2004.pdf). 113 KABINETSCHEF A, o.c. 114 KABINETSCHEF A, o.c. 115 ADJUNCT-KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten, 06.04.2005. 116 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, o.c. 117 ADJUNCT-KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten, 06.04.2005. 118 CD&V, Vlaams verkiezingsprogramma CD&V 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, CD&V: http://www.cdenv.be/programma/pdf/VKprog_VLAAMS.pdf).
52
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
beleidsdomein.119 Afhankelijk van het type zullen deze wel of niet onder rechtstreeks gezag
van de minister werken. Bij intern verzelfstandigde agentschappen (IVA’s) is dit wel het
geval. Deze hebben geen eigen rechtspersoonlijkheid en vormen samen met het
departement het ministerie. Ze worden opgericht door de Vlaamse regering. Daarnaast
kunnen er, onder bepaalde voorwaarden, ook IVA’s met rechtspersoonlijkheid opgericht
worden. Deze maken geen deel uit van het ministerie. Ze worden pas opgericht na een
decretale goedkeuring van het Vlaams Parlement. Beide IVA’s worden gestuurd door middel
van een beheersovereenkomst. Verder kunnen er extern verzelfstandigde agentschappen
(EVA’s) opgericht worden. Publiekrechtelijke EVA’s worden bij decreet opgericht en
beschikken over een eigen rechtspersoonlijkheid en Raad van Bestuur. Sturing gebeurt door
middel van een beheersovereenkomst. Ten slotte kunnen er privaatrechtelijke EVA’s
opgericht worden door de Vlaamse regering na decretale machtiging van het Vlaams
Parlement. Deze werken conform het private recht en worden gestuurd door middel van
samenwerkingsovereenkomsten.120
Hoewel de meeste agentschappen ondertussen, door middel van een oprichtingsdecreet
of een regeringsbesluit, opgericht zijn, is het nog te vroeg om hun werking te evalueren. VLD
verwacht nog moeilijkheden met de opstelling van goede beheersovereenkomsten.121
Volgens SP.A zal de opdeling in IVA’s en EVA’s terug orde scheppen. De verzelfstandiging
moet wel samengaan met rapportering en controle.122 SPIRIT vreest dat de meeste
agentschappen nogal sterk op hun zelfstandigheid zullen staan maar is wel voorstander van
de creatie van IVA’s en EVA’s.123 Volgens CD&V moet verzelfstandiging en
responsabilisering samengaan met verantwoording. Politici moeten nog zicht hebben op wat
er gebeurt in de agentschappen. De partij meent dat er in het verleden te weinig controle
geweest is ten opzichte van de VOI’s.124
Er bestaat nog altijd onduidelijkheid over de opdeling van agentschappen. Vanuit de
CD&V is er veel kritiek ten aanzien van de IVA met rechtspersoonlijkheid. Deze kwam onder
druk en lobbywerk tot stand en dook voor het eerst op bij een toespraak van minister-
119 VLAAMSE OVERHEID, Nieuwe structuur. Verschillen met vroeger, Vlaamse Overheid, (10.03.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/nieuwe_structuur/verschillen.htm). 120 VLAAMSE OVERHEID, Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, Vlaamse Overheid, 2003 (19.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/bestuurlijkbeleid.htm). 121 KABINETSCHEF B, o.c. 122 KABINETSCHEF A, o.c. 123 KABINETSCHEF C, o.c. 124 ADJUNCT-KABINETSCHEF B, o.c.
53
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
president Dewael voor een congres van MOVI.125 Dit was onder druk van een aantal VOI’s
die vreesden dat als ze geen EVA zouden worden, ze de soepelheid van werken die ze
voordien hadden zouden verliezen. Daarom werd er, als gemakkelijkheidsoplossing, een
nieuwe rechtspersoonlijkheid gecreëerd.126 Volgens CD&V had de uitvinding van deze
rechtsfiguur geen enkel nut. Die kan volgens hen daarom enkel verklaard worden door de
politieke connotatie. “Men wou eigenlijk geen verzelfstandigde agentschappen die volledig
extern gestuurd zouden worden. Men wou ze de flexibiliteit geven van het autonome
gegeven maar men wou zelf de controle behouden. Het was dus intern, de regering moest
een overeenkomst sluiten met zijn eigen ambtenaar die directeur zou worden”.127 Ook SP.A
geeft voorkeur aan IVA’s zonder rechtspersoonlijkheid. Deze keuze is echter in de eerste
plaats ingegeven door budgettaire overwegingen. De IVA’s met rechtspersoonlijkheid
genereren immers bijkomende pensioenlasten.128
Over de werking van verzelfstandigde agentschappen in de nieuwe organisatiestructuur
blijft onduidelijkheid bestaan. Hoewel de meeste VOI’s de overgang naar verzelfstandigd
agentschap ondertussen gemaakt hebben, blijft de vraag of er in de praktijk veel veranderd
is.
6. Partijvoorzitters en Beter Bestuurlijk Beleid
In de inleiding werd de partijvoorzitter voorgesteld als de topbesluitvormer van de politieke
partij. Een vereiste om deze functie te vervullen is basiskennis en opvolging van de dossiers
waarover men een standpunt moet formuleren. Het dossier BBB werd in de meeste partijen
echter toevertrouwd aan een afgevaardigde die de operatie volgde. De partijvoorzitter zelf
was hier niet mee bezig.
Hoewel Geert Bourgeois, voormalig voorzitter van de Volksunie, zelf voorstander was van
een integer bestuur was hij volgens een gewezen Vlaams minister niet bezig met het project.
Nochtans leverde zijn partij de minister van Ambtenarenzaken in de regering Dewael.129
Ook Patrick Janssens, voormalig voorzitter van de SP, was volgens gewezen
kabinetschef B niet betrokken bij de hervormingen. Dit veranderde enigszins toen hij
opgevolgd werd door Steve Stevaert in maart 2003.130 Dat Stevaert er zich meer mee
125 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 126 KABINETSCHEF D, o.c. 127 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 128 KABINETSCHEF A, o.c. 129 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 130 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c.
54
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
bezighield, was volgens gewezen kabinetschef B echter een gevolg van het feit dat rond die
periode de discussie over de benoemingen van leidende ambtenaren losbarstte.131
De partijtop van de VLD heeft nooit interesse gehad voor administratieve hervormingen.
Deze kwamen nauwelijks ter sprake in het partijbureau. Bij de partij ontbreekt elke visie over
de opbouw van de administratie. “[…] Het is zelfs een totale desinteresse voor dergelijke
manier van beleidsvoeren”.132
Bij de CD&V is het gebruikelijk dat een verantwoordelijk parlementslid het vertrouwen
krijgt van de partijtop om een dossier op te volgen. Men moet het dossier komen kaderen en
de principiële bezwaren voorstellen waarna een nota met kritieken op het dossier wordt
goedgekeurd door het centrale bestuursorgaan van de partij. De lijn die hierin uitgezet wordt
moet het verantwoordelijke parlementslid verder aanhouden. De concrete invulling mag deze
dan zelf bepalen. Rapportering gebeurt niet rechtstreeks aan de partijtop maar binnen de
fractie.133
7. Conclusies In wat voorafging werd getracht de standpunten en de betrokkenheid van politieke partijen
bij het hervormingsproject BBB te duiden. Een eerste conclusie is dat de partijprogramma’s
geen inzicht in deze materie geeft. De afwezigheid van dit thema in de partijprogramma’s is
een gevolg van de politieke onverschilligheid bij de politieke partijen voor administratieve
hervormingsprocessen. Terwijl CD&V en GROEN! nog een poging doen om de standpunten
overzichtelijk weer te geven zijn er meerdere partijprogramma’s (voor de Vlaamse
verkiezingen van 13 juni 2004) waarin er op geen enkele manier verwezen wordt naar BBB.
Dit is opmerkelijk als men denkt dat rond deze periode BBB zich aan de vooravond van zijn
implementatie bevond. De toenmalige coalitiepartners SP.A en VLD achtten het niet
noodzakelijk om via hun verkiezingsprogramma terug te komen op deze grootscheepse
operatie. Dit terwijl oppositiepartij CD&V hier wel uitvoerig op ingaat.
Een tweede conclusie is dat de houding van de verschillende politieke partijen ten
aanzien van BBB niet altijd op dezelfde lijn ligt. Zelfs binnen de meerderheid waren er twijfels
voor het project goed en wel gestart was. De oppositie maakte van deze aangelegenheid
gebruik om het project te bekritiseren. Toch steunde zij de belangrijkste basisprincipes van
het project. De kritiek concentreerde zich vooral op de manier waarop het proces doorlopen
werd. Ondanks steun voor de basisprincipes hebben deze het project niet allemaal 131 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 132 KABINETSCHEF D, o.c. 133 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c.
55
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
overleefd. De één op één relatie en de afslanking van de kabinetten zijn bij de nieuwe
regeringsvorming niet meer ter sprake gekomen. De nieuwe organisatiestructuur bleef
behouden, maar kan nog niet beoordeeld worden omwille van haar jonge bestaan.
In een derde conclusie wordt terug gekomen op het onderzoeksmodel dat opgesteld werd
op het einde van hoofdstuk I. Na de inleidende beschouwingen over de particratie in België
zou men verwachten dat de politieke partijen een voorname positie bekleden tijdens elke
fase van besluitvormingsprocessen. Na de analyse kan deze stelling, voor wat
administratieve hervormingen in Vlaanderen betreft, niet doorgetrokken worden. Tijdens de
fase van de agenda setting was slechts één partij actief betrokken, de VLD. Deze maakte
gebruik van de regeringsonderhandelingen voor de nieuwe regering om administratieve
hervormingen op de agenda te plaatsen. Binnen de VLD was het voornamelijk Patrick
Dewael die als minister-president de hervormingen naar zich toetrok. De partijtop zelf had
geen visie over de organisatie van de administratie. De andere coalitiepartners (toenmalige
SP, Agalev en VU&ID) werden tijdens deze fase betrokken doordat ze hun handtekening
onder het regeerakkoord plaatsten waarin intenties voor administratieve hervormingen waren
opgenomen. De partijen die destijds in de oppositie zaten (toenmalige CVP en Vlaams Blok)
werden op geen enkele manier betrokken bij de administratieve hervormingen tijdens de fase
van agenda setting. Tijdens volgende fasen (de voorbereiding en beslissing) waren de
politieke partijen en de partijvoorzitters weinig of niet bezig met het project. Ze lieten de
opvolging van het project over aan een afgevaardigde minister of parlementslid. Tijdens de
implementatiefase intervenieerden ze enkel als het om concrete zaken ging zoals de
aanstelling van nieuwe leidende ambtenaren. De hypothese dat politieke partijen gezien
kunnen worden als een overkoepelende politieke actor kan in de praktijk, wat betreft
administratieve hervormingen in Vlaanderen, niet waargemaakt worden. De in de ogen van
politici al te technische hervorming kon op weinig interesse van de politieke partijen rekenen.
56
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
HOOFDSTUK IV: MINISTERS EN MINISTERIËLE KABINETTEN
1. Inleiding
De ministers en ministeriële kabinetten vormen een tweede politieke actor. In wat volgt
wordt de betrokkenheid van deze executieve actor bij het project BBB onderzocht. Zoals
bleek uit het theoretisch kader zijn het vaak deze executieve actoren die administratieve
hervormingsprocessen bepalen. De centrale positie die ze bekleden geeft ze de mogelijkheid
om de politieke agenda te bepalen en hierop in te spelen. Daarnaast beschikken zij ook over
de nodige legitimiteit. Als leden van de regering bepalen ministers mee het beleid. Door
aanwezigheid van ministeriële kabinetten in het Vlaamse politieke landschap kunnen we
verwachten dat de betrokkenheid van executieve actoren nog versterkt wordt. De
verschillende functies134 waarvoor de kabinetten zorg dragen ondersteunen de minister in
zijn beleid.
Toch betekenen bovenstaande mogelijkheidsvoorwaarden niet dat deze politieke actoren
ook effectief betrokken worden bij administratieve hervormingsprocessen. Uit de interviews
bleek dat de interesse voor de Vlaamse bestuurlijke hervormingen binnen de regering
beperkt was. Dit had tot gevolg dat het project onvoldoende gedragen en onvoldoende
getrokken werd door de regering.135 Toch is het dossier BBB al zes jaar aanwezig op de
agenda van de Vlaamse Regering. Dit terwijl er op politiek vlak ondertussen veel gewijzigd
is.
De periode van 1999 tot vandaag kan opgedeeld worden in drie fasen. Een eerste fase
begint bij de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 1999. Na deze verkiezingen werd een
regeringscoalitie gevormd tussen VLD, SP, Agalev en VU&ID. Deze coalitie stond onder
leiding van minister-president Dewael. Na het ontslag van minister Sauwens in mei 2001
werd Paul van Grembergen Vlaams minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Cultuur,
Jeugd en Ambtenarenzaken. De federale verkiezing van 18 mei 2003 liet zijn sporen na in de
Vlaamse Regering. Minister-president Dewael deed met enkele ander ministers de overstap
van Vlaanderen naar het federale niveau. Bart Somers volgde Patrick Dewael op als
minister-president. Tijdens deze tweede fase stond hij aan het hoofd van een coalitie tussen
VLD, SP.A, GROEN! en SPIRIT. Ondanks de andere benamingen gaat het hier om dezelfde
coalitie die in 1999 gevormd was. Van de oorspronkelijke 9 ministers die in 1999 aangesteld
134 Zie afbakening van de actoren 135 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c.
57
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
waren bleven er slechts drie over op het einde van de legislatuur. Een derde fase gaat van
start bij de Vlaamse verkiezing van 13 juni 2004. Die zorgde voor een nieuw gegeven in het
Vlaamse politieke landschap. Voor het eerst werd er een coalitie gevormd tussen drie
kartelpartners, namelijk CD&V-NVA, VLD-VIVANT en SP.A-SPIRIT. Deze stonden onder
leiding van de nieuwe minister-president Yves Leterme. De oppositie bestond uit Vlaams
Belang en GROEN!. In deze coalitie werd Geert Bourgeois aangewezen als Vlaams minister
van Bestuurszaken, Buitenlands Beleid, Media en Toerisme.136
In de methodologische opzet was al sprake van de chronologische opbouw van dit
hoofdstuk. Achtereenvolgens zullen de ontwikkelingen met betrekking tot de Vlaamse
administratieve hervormingen, tijdens de opeenvolgende Vlaamse Regeringen, overlopen
worden. De periode tussen 1999 en 2004 kan ingedeeld worden in een achttal stappen
waarin het project BBB vorm kreeg. Na de regeringen Dewael en Somers werd het project,
ondanks enkele accentverschuivingen, door de regering Leterme geïmplementeerd. Ter
afsluiting van dit hoofdstuk volgen de conclusies over de betrokkenheid van ministers en
ministeriële kabinetten.
2. De regeringen Dewael en Somers
In 1999 werd het thema van administratieve hervormingen ingeschreven in het
regeerakkoord van de nieuwe Vlaamse Regering. Doorheen de legislatuur hebben deze
administratieve hervormingen verschillende stappen doorlopen. Eerst wordt nagegaan waar
de ideeën ontstonden die later in het regeerakkoord opgenomen werden. Daarna wordt
stilgestaan bij de regeringsonderhandelingen en het regeerakkoord van 1999. Vervolgens
komt het regeringsconclaaf van Leuven aan bod. Hier werden de krijtlijnen van de
bestuurlijke hervormingen uitgezet. Na deze bijeenkomst werden de principes verder
uitgewerkt door de Bijzondere Commissarissen. In een volgende stap werden de
basisprincipes in een aantal decreten verankerd. Terwijl de decreten de parlementaire
behandeling doorliepen kregen de verschillende beleidsdomeinen vorm. Zo naderde het
einde van de legislatuur.
136 VLAAMSE OVERHEID, De Vlaamse regeringen van 1981 tot heden, Vlaamse Overheid (11.04.2006, Vlaamse Overheid: http://www.vlaamseregering.be/).
58
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
2.1. De aanzet van de administratieve hervormingen
Uit de interviews bleek dat de impuls voor de administratieve hervormingen vanuit
verschillende hoeken kwam. Ten eerste was er het beleid dat al gedurende een aantal jaren
uitgewerkt werd door de regering Van Den Brande. Hier ontstonden al ideeën met betrekking
tot administratieve hervormingen. Deze leefden al binnen de Vlaamse Regering vóór de
verkiezingen van 1999. De ideeën die in het regeerakkoord van 1999 ingeschreven werden,
waren dus niet allemaal nieuw.137
Er waren ook prikkels vanuit de Vlaamse administratie. In zijn nieuwjaarstoespraak van
1996 hield Secretaris-generaal Stroobants een pleidooi voor een scheiding van
beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering. De CVP-kabinetten hielden het voorstel toen
tegen.138 Binnen de Vlaamse administratie was er de ervaring dat de matrixstructuur niet
optimaal functioneerde. Ze keken ook naar andere landen waar men bezig was met nieuwe
managementtechnieken in de overheid. Deze twee elementen hebben ambtenaren ervan
overtuigd dat er iets moest gebeuren.139 In de bijdrage van de Vlaamse administratie aan het
regeerprogramma van de aantredende regering in 1999 zaten een aantal elementen die
duidelijk op administratieve hervormingen aanstuurden.140 Door demografische,
internationaal politieke, macro-economische en sociaal-culturele ontwikkelingen was het
volgens de Vlaamse administratie tijd voor een ‘vernieuwd bestuurlijk beleid’. Ondermeer
een transparantere structuur voor de departementen kon op deze uitdagingen een antwoord
bieden.141
Daarnaast was er een impuls vanuit het Vlaams Parlement. Zij wilden orde op zaken
stellen in de chaos van het Vlaamse overheidslandschap.142 In de periode ’97-’99 nam het
Vlaams Parlement vier resoluties aan met betrekking tot het ordenen van het
overheidslandschap.
Op politiek vlak was echter vooral VLD vragende partij. De VLD wilde volgens voormalig
kabinetschef A door middel van principes zoals het primaat van de politiek een einde maken
aan de zogenaamde ‘CVP-staat’. Hier speelde volgens voormalig kabinetschef A ook het
idee om via hervormingen over te gaan tot het aanstellen van een aantal nieuwe leidende
ambtenaren ter compensatie van het grote aantal CVP topambtenaren.143
137 ADJUNCT-KABINETSCHEF B., o.c. 138 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 139 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 140 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 141 VLAAMSE ADMINISTRATIE, Bijdrage Vlaamse administratie aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse Regering, Vlaamse Overheid, 1999 (21.04.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bijdrage-regeerprogramma/00/INL_00.pdf). 142 H. DESMEDT, “De dribbel en de drive. Interview met Eric Stroobants” in Goedendag, 21 2005, 5. 143 VOORMALIG KABINETSCHEF A, o.c.
59
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
De echte initiator bij de vorming van de nieuwe regering in 1999 was echter het
ministeriële kabinet van Patrick Dewael. Hier werden de algemene principes uitgewerkt die
op de onderhandelingstafel werden gelegd.144
Al deze ideeën werden uiteindelijk door de Vlaamse Regering, vooral op initiatief van het
kabinet Dewael, opgepikt bij de regeringsonderhandelingen in 1999. De verschillende
elementen werden zo samengebracht tot één groot geheel onder de noemer van
administratieve hervormingen. Dit dossier overleefde de onderhandelingen en kwam zo
terecht in het Vlaams Regeerakkoord van 1999.
2.2. Vlaams Regeerakkoord 1999-2004
Na de verkiezingen van 13 juni 1999 gingen de regeringsonderhandelingen van start
onder leiding van formateur Patrick Dewael. Voor VLD zaten verder Karel De Gucht, André
Denys en Marleen Vanderpoorten aan de onderhandelingstafel. De andere partijen werden
vertegenwoordigd door Patrick Vankrunkelsven, Paul Van Grembergen en Bert Anciaux
(VU&ID), Mieke Vogels, Ludo Sannen en Vera Dua (Agalev) en Steve Stevaert en Johan
Vande Lanotte (SP).145 Samen bogen zij zich over het thema van administratieve
hervormingen. Hoewel niet alle coalitiepartners het nut inzagen van hervormingen was er
geen echt verzet. Iedereen ging akkoord met de basisprincipes. Er werd ook niet veel belang
gehecht aan de hervormingen. De portefeuille van Ambtenarenzaken behoorde bij de ‘rest’
die op het einde van de onderhandelingen aan minister Sauwens werd toegewezen.146
In het Vlaams Regeerakkoord werden een aantal intenties voor administratieve
hervormingen opgenomen. Die lagen grotendeels in het verlengde van de bijdrage van de
Vlaamse administratie aan de regering. Zo was er sprake van een ‘nieuw bestuurlijk beleid’.
Volgens de regering Dewael moest niet enkel de administratie geherwaardeerd worden maar
moest ook de rol van de overheid in het maatschappelijke gebeuren anders ingevuld worden
door middel van een kerntakendebat. Om de Vlaamse Overheid beter te laten functioneren
introduceerde men een aantal principes. Zo moest er gezorgd worden voor één geïntegreerd
loket voor dienstverlening, wou men het aantal kabinetsleden beperken en de Vlaamse
administratie responsabiliseren. Verder zijn er bepalingen opgenomen met betrekking tot
beheersovereenkomsten en raden van bestuur van de VOI’s. Deze principes moesten
144 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 145 P. DEJAEGHER, “Nieuwe Vlaamse Regering voelt zich koning te rijk” in: De Standaard, 09.07.1999. 146 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c.
60
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
bijdragen aan een Vlaamse Overheid met een kwaliteitsvolle en klantvriendelijke
dienstverlening.147
De aanzetten uit het regeerakkoord konden min of meer binnen de toenmalige structuur
gerealiseerd worden.148 Dit was ook aangewezen omwille van de grote veranderingsmoeheid
die er bestond. De politiek wilde na de periode met Van Den Bossche als minister van
Ambtenarenzaken rust in de organisatie brengen.149 Daarbovenop waren er twijfels bij de
SP. “De socialistische ministers zijn altijd ‘zuinige minnaars’ geweest van de
hervormingen”.150 Daarenboven vreesde SP voor een benoemingsoperatie van de VLD.151
De hervormingsoperatie die uiteindelijk in Leuven werd uitgewerkt was echter van een veel
grotere omvang dan alle regeringsonderhandelaars voor ogen hadden. Volgens voormalig
kabinetschef B deed de aankondiging van de Copernicushervorming op federaal vlak de
honger toenemen om ook in Vlaanderen een grote operatie door te voeren. “In de
regeringsonderhandelingen zitten er verwijzingen naar een hervorming, maar niet van die
orde die BBB later zou worden. Als in het najaar van 1999 Van Den Bossche Copernicus
lanceert wil de minister-president iets gelijkaardigs”.152
In de periode tussen het regeerakkoord en de bijeenkomst in Leuven probeerde de
regering tot een aantal grote lijnen te komen. Dit gebeurde hoofdzakelijk door middel van
informeel overleg onder leiding van minister-president Dewael. Deze was binnen de regering
de voortrekker van de hervormingen. De hervormingen werden immers beschouwd als een
globaal project, niet als een project van de minister van Ambtenarenzaken. De regering wilde
dit niet aan één minister overlaten.153 Verder werden ondermeer vice-minister-president
Stevaert en minister van Ambtenarenzaken Sauwens hierbij betrokken. Ook
parlementsvoorzitter De Batselier was op deze vergaderingen aanwezig. Hier was er vooral
discussie over het onderscheid tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering.154
Ondertussen bleef de operatie geleidelijk aan groeien. De inbreng van verschillende actoren
zorgde ervoor dat er telkens zaken werden toegevoegd. Men wilde eigenlijk een niet al te
147 VLAAMSE REGERING, Vlaams regeerakkoord 1999-2004: een nieuw project voor Vlaanderen, Brussel, Vlaamse Regering, 1999 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://docs.vlaanderen.be/channels/hoofdmenu/vlaamseoverheid/vlaamsregeerakkoord1999.pdf). 148 VOORMALIG KABINETSCHEF B, nota aan de minister. Stand van zaken Beter Bestuurlijk Beleid, 2003. 149 VOORMALIG KABINETSCHEF B, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 22.03.2006. 150 KABINETSCHEF D, o.c. 151 Zie hoofdstuk III politieke partijen 152 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 153 KABINETSCHEF D, o.c. 154 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c.
61
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
grote operatie doorvoeren. Bij het verschijnen van de nota’s bleek dat de voorstellen toch wel
een grote impact zouden hebben.155
2.3. Het regeringsconclaaf in Leuven
Op 19 februari 2000 werd de Vlaamse Regering bijeengeroepen op een vergadering in
Leuven. Minister-president Dewael en Vlaams minister van Ambtenarenzaken Sauwens
hadden beiden een conceptnota over de op til staande hervormingen opgesteld. Op de
bijeenkomst in Leuven werden deze op tafel gelegd. De nota van Sauwens bevatte een
eerder pragmatisch plan. Hierin werden de administratieve hervormingen niet zo groots
opgevat. Uiteindelijk werd er gekozen voor de nota van de minister-president.156 Volgens
kabinetschef D was het feit dat men koos voor de nota Dewael eerder een gevolg van
uiteenlopende visies die minister Sauwens en de andere ministers erop nahielden. De visie
van Sauwens ging voor bepaalde regeringspartijen te ver. Zo was hij ondermeer voorstander
van de ontzuiling en wou hij de ministeriële kabinetten in zijn geheel afschaffen.157 De
voornaamste principes die de goedgekeurde nota introduceerde waren het primaat van de
politiek, de responsabilisering van de administratie en de transfer van de beleidsuitvoering
naar verzelfstandigde entiteiten. Dit laatste betekende dat de toenmalige departementen
omgevormd werden tot kerndepartementen voor beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie.
Beleidsuitvoerende taken werden ondergebracht in ‘overheidsagentschappen’. Door het
samensmelten van de twee horizontale departementen verliet men de toenmalige
matrixstructuur.158
Deze voorstellen gingen duidelijk veel verder dan datgene wat in het regeerakkoord was
opgenomen. De krachtlijnen van Leuven zouden de ontwikkeling van een nieuwe
organisatiestructuur noodzakelijk maken. Minister Sauwens ging akkoord om het dossier op
zich te nemen. Er werd beslist om de operatie voortaan ‘Beter Bestuurlijk Beleid’ te
noemen.159
De meeste aanwezigen werden verrast door de grote omvang van de operatie. Zelf kon
men niet goed inschatten wat de gevolgen zouden zijn van de verklaring.160 “Je kunt BBB
best omschrijven als een sneeuwbal die aan het rollen is gegaan en alles op zijn weg 155 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 156 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 157 KABINETSCHEF D, o.c. 158 X, Regeringsbeslissing van 19 februari 2000. Uitgangspunten BBB, Vlaamse Regering, 2000 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-02-19.pdf). 159 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 160 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c.
62
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
meepakte waardoor die alsmaar groter werd”.161 Bij de toenmalige SP was er scepticisme
ten opzichte van het project. Zij waren naar eigen zeggen te weinig betrokken geweest bij de
discussie. Hetzelfde gevoel was er bij Agalev. Bij de SP was er ook wat irritatie omdat vice-
minister-president Stevaert nogal laat een uitnodiging kreeg voor de bijeenkomst in
Leuven.162 De kritiek was vooral afkomstig van parlementsvoorzitter De Batselier.163 Hij had
van zijn partij, en van Stevaert, de leiding gekregen over de onderhandelingen rond BBB.164
Om het evenwicht binnen de coalitie te bewaren werd een voortgangswerkgroep
opgericht. Hierin zaten de kabinetschefs van de minister-president, minister Sauwens, vice-
minister-president Stevaert en minister van Welzijn Vogels.165 Op die manier werden alle
coalitiepartners betrokken bij de operatie en kon men een einde maken aan het wantrouwen
van SP en Agalev. Deze zogenaamde Stuurgroep BBB nam de leiding van het project op
zich.166 Hier werden belangrijke beslissingen over BBB voorbereid. Binnen deze beperkte
groep werden ook de nodige politieke afspraken gemaakt. Als zij een akkoord konden
bereiken, legden ze dit voor aan de regering waar het normaal gezien zonder problemen
goedgekeurd werd.167 Hoewel de besluitvorming in de Stuurgroep soms moeizaam verliep,
bleef deze bestaan tot op het einde van de legislatuur.168
2.4. De verdere uitwerking van de administratieve hervormingen
2.4.1. Twee Bijzondere Commissarissen
Hoewel de hervormingen gestuurd werden door de kabinetschefs in de Stuurgroep werd
er ook een beroep gedaan op twee topambtenaren van het Ministerie van de Vlaamse
Gemeenschap. Meer bepaald werden Eric Stroobants, Secretaris-generaal van het
departement Coördinatie en Leo Victor, Secretaris-generaal van het departement Algemene
Zaken en Financiën, op 31 maart 2000 door de Vlaamse Regering aangesteld als Bijzondere
Commissarissen (BC) voor de reorganisatie. Deze woonden de bijeenkomsten van de
Stuurgroep bij. De BC moesten concrete voorstellen doen betreffende de nieuwe organisatie,
161 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 162 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 163 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 164 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 165 X, Regeringsbeslissing van 19 februari 2000. Uitgangspunten BBB, Vlaamse Regering, 2000 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-02-19.pdf). 166 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 167 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 168 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c.
63
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
rekening houdende met de krachtlijnen opgesteld in Leuven. In deze opdracht werden ze
bijgestaan door een projectgroep.169
De samenwerking met de BC verliep niet altijd naar wens. Deze waren beide Secretaris-
generaal van de horizontale departementen. Ze lagen beide ook aan de basis van de
matrixstructuur. Door BBB werd deze matrixstructuur juist in vraag gesteld.170 De keuze voor
twee topambtenaren uit de departementen betekende ook dat de VOI’s niet betrokken
werden bij de uittekening van de nieuwe organisatiestructuur. Hierdoor kreeg men een nogal
éénzijdige benadering van de hervormingen.171 Volgens voormalig kabinetschef B schuilden
er politieke motieven achter de aanstelling van de BC. “De BC zijn aangeduid om Stroobants
weg te werken als Secretaris van de regering. De kabinetschef van Dewael werd vervolgens
Secretaris van de regering onder het alibi dat Stroobants het te druk had als BC”.172
De BC formuleerden hun visie over het project in een rapport met als titel “Beter bestuur –
Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie”.173 Dit werd
op 21 december 2000 door de BC aan minister-president Dewael en aan minister van
ambtenarenzaken Sauwens overgemaakt. De krijtlijnen die in Leuven werden uitgezet
worden in dit rapport verder uitgewerkt. Hoofdstuk 2 van het rapport diept het primaat van de
politiek verder uit. De basisbouwstenen voor een organisatiemodel van de Vlaamse
administratie komen in hoofdstuk 3 aan bod. De kernbegrippen hierbij zijn homogene
beleidsdomeinen en een één op één relatie tussen de minister en zijn beleidsdomein. In dit
hoofdstuk gaan de BC uitvoerig in op de departementen en verzelfstandigde agentschappen.
Terwijl de taakstelling van departementen zich hoofdzakelijk situeert op het vlak van
beleidsondersteuning, worden verzelfstandigde agentschappen belast met taken van
beleidsuitvoering. Deze laatste worden opgedeeld in zogenaamde intern verzelfstandigde
agentschappen (IVA’s) en extern verzelfstandigde agentschappen (EVA’s).174 Hoofdstuk 4
behandelt het Vlaamse advies- en overlegstelsel en hoofdstuk 5 geeft tenslotte een overzicht
169 X, Regeringsbeslissing van 3 juli 2000. Aanstelling bijzondere commissarissen en begeleidingscommissie, Vlaamse Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-07-03.pdf) 170 VOORMALIG VERANDERINGSMANAGER, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten, 06.04.2005. 171 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 172 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 173 STROOBANTS E. en VICTOR L., Beter bestuur – Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie. Synthese, Vlaamse Overheid, 2001 (14.04.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/algemeen/rapport_bc-synthese.pdf). 174 Zie hoofdstuk III politieke partijen
64
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
van de nieuwe organisatiestructuur van het Vlaamse overheidsapparaat.175 Volgens het
rapport zou de implementatie van de nieuwe organisatiestructuur aangevat worden in 2002.
De daadwerkelijke operationalisering van de nieuwe structuur zou dan voorzien zijn voor 1
januari 2003. Volgens een gewezen adjunct-kabinetschef was dit rapport de eigenlijke start,
alsook het fundament, van BBB.176
2.4.2. De begeleidingscommissie
Ondertussen was op 27 juni 2000 een begeleidingscommissie geïnstalleerd. Deze moest
de Vlaamse Regering op korte termijn informeren over de basisprincipes van de nieuwe
organisatiestructuur.177 De bedoeling hiervan was om een soort van wetenschappelijke
begeleiding te geven aan heel het proces.178 Naast vertegenwoordigers van de Vlaamse
Regering zetelden in de begeleidingscommissie ook deskundigen inzake
overheidsmanagement uit de academische- en bedrijfswereld.179 In de praktijk functioneerde
deze begeleidingscommissie niet echt. Deze is maar enkele keren samengekomen
Op 17 november 2000 werd de nieuwe organisatiestructuur met 13 homogene
beleidsdomeinen goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Hierbij liet de regering zich
inspireren door de voorstellen van de BC. De basisprincipes die de regering formuleerde
zouden later ook terugkomen in het rapport van de BC. Binnen de beleidsdomeinen moest
men komen tot een één op één relatie tussen de bevoegde minister en het administratief
apparaat. De beleidsdomeinen zouden uit een departement, verschillende IVA’s en EVA’s
bestaan. Het departement moest instaan voor beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie. Op
termijn moesten deze ook de meeste taken van de ministeriële kabinetten op zich nemen.
De verzelfstandigde agentschappen moesten beleidsuitvoerende taken verzorgen. Het
onderscheid tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering werd hier dus ingeschreven in
175 STROOBANTS E. en VICTOR L., Beter bestuur – Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie. Inhoud, Vlaamse Overheid, 2001 (22.04.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/algemeen/rapport_bc-inhoudsopgave.pdf). 176 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 177 X, Regeringsbeslissing van 3 juli 2000. Aanstelling bijzondere commissarissen en begeleidingscommissie, Vlaamse Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-07-03.pdf) 178 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 179 X, Regeringsbeslissing van 3 juli 2000. Aanstelling bijzondere commissarissen en begeleidingscommissie, Vlaamse Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-07-03.pdf)
65
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
de nieuwe organisatiestructuur. Per beleidsdomein moest er ook een beleidsraad komen die
voorgezeten zou worden door de bevoegde minister of zijn kabinetschef.180
2.5. Beter Bestuurlijk Beleid in de pitstop
In mei 2001 nam minister Sauwens ontslag als Vlaams minister van Binnenlandse
Aangelegenheden, Ambtenarenzaken en Sport. De nieuw aangestelde minister Van
Grembergen nam de bevoegdheid van Ambtenarenzaken op zich. Na het ontslag van
Sauwens viel het hervormingsproces stil. Minister Van Grembergen werkte volgens
voormalig kabinetschef A niet met evenveel enthousiasme aan het project verder. Het werd
ook duidelijk dat er geen of weinig interesse en kennis van zaken was over BBB binnen de
Vlaamse Regering.181 Na het vertrek van Sauwens was er niemand binnen de regering,
naast minister-president Dewael, die zich het dossier eigen maakte. Men wilde de
administratie wel verbeteren, maar maakte geen tijd om uit te zoeken hoe dit allemaal moest
gebeuren. Het dossier werd daarom overgelaten aan werkgroepen van kabinetten en
administratie. De politici zelf bleven enkel betrokken bij de grote lijnen. Voor de concrete
uittekening werd gesteund op de kabinetten.182 “ Voor de partij was ik BBB en omgekeerd. Bij
de andere partijen was het ook zo.”183 Het gevolg was dat de kabinetten een eigen dynamiek
ontwikkelden inzake BBB. Deze dynamiek verschilde wel eens van die van de ministers.184
Toch zou de inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur volgens minister-
president Dewael een feit zijn op 1 januari 2003.185 Deze datum bleek echter al snel
onhaalbaar en werd dan ook met een jaar uitgesteld. De omvang van BBB maakte het
ondertussen bijzonder moeilijk om het project te managen. “Er was geen leider, geen trekker
van BBB. De meeste dachten: laten we er maar het beste van maken”.186 Een gewezen
adjunct-kabinetschef ervaarde het project na verloop van tijd als onderhevig aan de
zogenaamde wet van pi. Dit betekent dat de tijdsduur, de resources en de budgetten die
nodig zijn vermenigvuldigd moeten worden met 3,14.187 Een voormalig parlementslid
beschrijft BBB als een olietanker die op weg is. “Je krijgt die niet meer omgekeerd, je kunt
180 X, Regeringsbeslissing van 17 november 2000. Beslissing 13 beleidsdomeinen. Vlaamse Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-03-17.pdf). 181 VOORMALIG KABINETSCHEF A, o.c. 182 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 183 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 184 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 185 G. TEGENBOS, “Stille Vlaamse operatie BBB vordert” in De Standaard, 06.08.2001. 186 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 187 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c.
66
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
die hoogstens nog wat binnen de goede banen leiden”.188 Toch kon men BBB niet
stopzetten. In Leuven was het project immers door de hele regering goedgekeurd. De
beslissingen die in Leuven genomen waren moesten loyaal uitgevoerd worden.189
2.6. De parlementaire verankering van Beter Bestuurlijk Beleid
De principes van de administratieve hervormingen werden, omwille van de nood aan een
juridisch kader, in drie ontwerpen van decreet gegoten.190 Deze werden aan het Vlaams
Parlement voorgelegd.191 Vooraf waren er echter afspraken tussen minister-president
Dewael, minister van Ambtenarenzaken Van Grembergen en parlementsvoorzitter De
Batselier om alles wat een decretale onderbouw nodig had (de drie basisdecreten en de
oprichtingsdecreten van de verschillende verzelfstandigde agentschappen) voor het einde
van de legislatuur goed te keuren in het parlement.192 De parlementaire bespreking van de
decreten mocht dus niet te lang aanslepen. Om bijkomende vertragingen te vermijden
moesten ze liefst ook niet te veel gewijzigd worden. De ambitie was immers om BBB over de
legislatuur te tillen. Als alles decretaal verankerd was zou de volgende Vlaamse Regering
niet alles kunnen terugdraaien.193 De gelijktijdige behandeling van de ontwerpen van decreet
bleek echter onhaalbaar. De goedkeuring van het Comptabiliteitsdecreet was gekoppeld aan
de goedkeuring van de federale algemene beginselenwet.194 Deze moet aan de
gemeenschappen toelaten hun eigen comptabiliteit te bepalen. Uiteindelijk werd deze pas op
het einde van de legislatuur van Verhofstadt I gestemd in het federale parlement.195 Men
stond voor de keuze om alles af te blazen of om enkel de andere decreten goed te keuren in
het parlement. De eerste optie zou een kaakslag voor de regering geweest zijn. Daarom
werd er gekozen om het Comptabiliteitsdecreet te verschuiven terwijl het Kaderdecreet en
het decreet Strategische Adviesraden aan het parlement voorgelegd werden.196 Bij deze
beslissing had parlementsvoorzitter De Batselier een centrale rol. Hij was voorstander om
het Comptabiliteitsdecreet als eerste door het parlement te krijgen. Uiteindelijk is hij toch
akkoord gegaan om dit als laatste te behandelen. Dit was, volgens een gewezen Vlaams
188 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 189 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 190 Zie hoofdstuk II methodologische opzet 191 Zie hoofdstuk V parlement 192 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 193 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 194 X, Regeringsbeslissing 8 november 2002. Beslissingen over timing, leidinggevende functies en verzelfstandigde agentschappen, Vlaamse Regering, 2002 (22.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2002-11-08.pdf). 195 KABINETSCHEF D, o.c. 196 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c.
67
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
Parlementslid, een toegeving aan de Vlaamse Regering.197 Hoewel het
Comptabiliteitsdecreet uiteindelijk gestemd werd voor het einde van de legislatuur, zal het
pas op 1 januari 2007 in werking treden.198
2.7. Dertien homogene beleidsdomeinen
2.7.1. Dertien hervormingen Terwijl de ontwerpen van decreet de parlementaire behandeling doorliepen, werd per
homogeen beleidsdomein de organisatiestructuur en de taakstelling ingevuld. Het kabinet
van de bevoegde minister nam deze opdracht op zich. Al snel bleek echter dat er geen
sturing was. Het gevolg was dat elk beleidsdomein apart vorm kreeg. Er werd niet echt
rekening mee gehouden of dit nog overeen kwam met de algemene principes. Volgens
gewezen kabinetschef B zijn er daarom dertien hervormingen geweest, voor elk
beleidsdomein één. Binnen de beleidsdomeinen zelf werden de veranderingen ook niet altijd
met evenveel enthousiasme onthaald. De overheersende gedachte was: “We worden geacht
iets te hervormen dus we zullen dat maar doen”.199
2.7.2. De komst van de veranderingsmanager Omdat de invulling van de 13 homogene beleidsdomeinen niet altijd even vlot verliep
besloot de Vlaamse Regering om per beleidsdomein een veranderingsmanager aan te
stellen. Deze moesten de hervormingen binnen het beleidsdomein coördineren, begeleiden
en bewaken. Ze rapporteerden rechtstreeks aan de minister bevoegd voor het
beleidsdomein. Hun mandaat liep van 19 juli 2002 tot 1 januari 2004 (de deadline voor
inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur).200 Zij waren er dus al vooraleer het
Kaderdecreet door het parlement goedgekeurd was. Pelgrims, Hondeghem en Steen
besluiten in hun onderzoek, gebaseerd op interviews met drie voormalige
veranderingsmanagers, dat de verhouding tussen veranderingsmanager en minister (zijn
kabinet) absoluut was. Tussen veranderingsmanagers onderling was er geen systematisch
overleg. Zij werkten allemaal afzonderlijk. De beleidsdomeinen kwamen dus apart tot stand
vanuit de eigen visie van de veranderingsmanager, zich baserend op de richtlijnen van de
Vlaamse Regering. Eventuele contacten met andere veranderingsmanagers waren er enkel 197 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 198 KABINETSCHEF D, o.c. 199 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 200 X, Regeringsbeslissing 19 juli 2002. Beter Bestuurlijk Beleid - Aanstelling van de dertien veranderingsmanagers, Vlaamse Regering, 2002 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2002-07-19d.pdf).
68
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
op eigen initiatief. Uiteindelijk was het de politiek die het laatste woord had over de
voorstellen van de verschillende veranderingsmanagers.201
Deze veranderingsmanagers functioneerden als tussenpersonen tussen het
coördinerende niveau (de Stuurgroep BBB) en het beleidsdomein. Door middel van
veranderingsmanagers kon men dus afdalen naar de concrete beleidsdomeinen. De
Stuurgroep trad coördinerend op. De veranderingsmanager kwam uit het beleidsdomein zelf
en kende dit door en door. Hier kon hij rechtstreeks met het kabinet van de bevoegde
minister communiceren.202
Op 19 december 2003 besliste de Vlaamse Regering om het mandaat van de
veranderingsmanager te verlengen. Er werd wel een naamsverandering doorgevoerd. In de
plaats van een veranderingsmanager was er sprake van een transitiecoördinator. Meestal
ging het om dezelfde personen.203 Ze stonden in voor de verdere operationele uitwerking van
het beleidsdomein.204 Met deze naamsverandering wilde men tonen dat de werkzaamheden
vorderden. “Men vond dat de periode van de veranderingsmanagers moest aflopen. Daarom
duidde men transitiecoördinatoren aan met dezelfde procedure die hetzelfde werk deden.205
Deze bleven, zoals de veranderingsmanagers, nauw in contact staan met het kabinet van de
bevoegde minister van het beleidsdomein.206
2.8. Verder uitstel Na de overstap van minister-president Dewael naar de federale regering in 2003 werd
Bart Somers aangesteld als zijn opvolger. Na het ontslag van Sauwens verdween, door het
vertrek van Dewael, de voornaamste trekker van BBB binnen de regering. De nieuwe ambitie
was om het project over de legislatuur te tillen. De verankering van de voornaamste
principes in decreten moest de overlevingskansen van de operatie bij een eventuele
regeringswissel garanderen. Met het oog hierop reikte minister-president Somers bij zijn
aantreden de hand aan de CD&V om constructiever samen te werken met het oog op de
bestuurlijke hervormingen.207 CD&V ging hierop in en schreef zijn voornaamste zorgen neer
201 C. PELGRIMS, A. HONDEGHEM en T. STEEN, o.c., 75. 202 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 203 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 204 X, Regeringsbeslissing 19 december 2003. Beter Bestuurlijk Beleid - Mandaat van de veranderingsmanagers ten einde, Vlaamse Regering, 2003 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2003-12-19.pdf). 205 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 206 VOORMALIG VERANDERINGSMANAGER, o.c. 207 G. TEGENBOS, “Somers overlegt met CD&V over architectuur van bestuur” in De Standaard, 01.07.2003.
69
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
in een brief aan de minister-president.208 De gevolgen van dit overleg voor het Kaderdecreet
Bestuurlijk Beleid komen in hoofdstuk V aan bod.
Hoewel de drie basisdecreten en de meeste van de oprichtingsdecreten van de
agentschappen op het einde van de legislatuur goedgekeurd waren door het Vlaams
Parlement werd de deadline voor de inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur (1
januari 2004) niet gehaald. Op 7 mei 2004 werd in een regeringsnota beslist het mandaat
van de BC te verlengen tot 30 september. Ook de transitiecoördinatoren kregen waar nodig
een nieuw mandaat dat liep tot 30 september 2004. De BC werden belast met de taak een
globaal rapport op te stellen alvorens de nieuwe regering aangesteld werd.209
In een besluit van de regering Somers, twee dagen voor de Vlaamse verkiezingen van 13
juni 2004, werd gesteld dat de Vlaamse regering ernaar streefde alle beleidsdomeinen in al
hun onderdelen operationeel te maken op 1 januari 2005. Als niet alle beleidsdomeinen klaar
zijn met de voorbereiding, zouden de beleidsdomeinen die wel klaar zijn van start gaan. De
inwerkingtreding van de beleidsdomeinen zou omwille van begrotingstechnische redenen bij
voorkeur op het begin van een kalenderjaar gebeuren.210 Twee dagen later zetten de
verkiezingen het Vlaamse overheidslandschap op zijn kop.
3. De regering Leterme Ondanks vele vertragingen overleefde BBB de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004.
Na de uittekening van het organisatiedesign en de vorming van de 13 beleidsdomeinen door
de vorige regering was het aan de nieuwe regering om de concrete implementatie van de
organisatiestructuur op te starten. Dit betekende echter niet dat het concept uit de vorige
legislatuur zomaar overgenomen werd. De nieuwe regering introduceerde immers een
nieuwe aanpak van de administratieve hervormingen. In wat volgt zal dieper ingegaan
worden op deze nieuwe benadering. Eerst wordt stilgestaan bij de bepalingen over de
administratieve hervormingen in het regeerakkoord. Daarna zullen verschillende
accentverschuivingen besproken worden. Tenslotte zal dieper worden ingegaan op de
inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur.
208 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Commissieverslag, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 4-1612, 53. 209 X, Regeringsbeslissing 7 mei 2004. Beter Bestuurlijk Beleid -Continuïteit van het project, Vlaamse Regering, 2004 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/snelinfo_bbb46_continuiteitbbb_2004-05-07.pdf). 210 X, Regeringsbeslissing 11 juni 2004.Beter Bestuurlijk Beleid - De inwerkingtreding van BBB, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/snelinfo_BBB49_inwerkingtredingBBB11-06-2004.pdf).
70
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
3.1. Vlaams Regeerakkoord 2004-2009 De regering Leterme hanteerde een nieuwe aanpak van BBB. Deze werd gekenmerkt
door veel scepticisme ten aanzien van het project. Dit was volgens een gewezen Vlaams
minister het gevolg van negatieve ervaringen met de veranderingsdrift op federaal vlak.211
Onder leiding van minister-president Leterme moest coalitiepartner VLD toezien hoe BBB
daalde op de politieke agenda. Toch werd in het regeerakkoord nog gesproken over
bestuurlijke hervormingen. Dit was vooral op vraag van SP.A en VLD. Zij wilden wel
doorgaan met de administratieve hervormingen.212 De CD&V zelf maakte hier ook niet echt
een probleem van. Volgens kabinetschef D heeft men gewoonweg voortgedaan met de
operatie.213 In het regeerakkoord verbond de Vlaamse regering zich ertoe het ingezette
hervormingstraject te realiseren met respect voor de principes van het Kaderdecreet
Bestuurlijk Beleid. Ze kozen voor een gecoördineerde, coherente en snelle uitvoering van het
project. De beleidsdomeinen die in al hun onderdelen operationeel waren, zouden in werking
treden op 1 januari 2005. De inwerkingtreding van de andere beleidsdomeinen zou volgen
op 1 januari 2006.214
De verdere realisatie van BBB werd volgens adjunct-kabinetschef A opgehouden door
twee grote problemen. Ten eerste werd het project niet voldoende gedragen door de
ambtenarij. Dit kwam volgens hem doordat de vorige regering talloze beloftes en
aankondigingen deed waardoor er grote verwachtingen ontstonden bij de administratie. Door
telkens het project uit te stellen heeft het aan geloofwaardigheid ingeboet bij de
ambtenarij.215 De nieuwe regering wil daarom een nieuw draagvlak voor het project bij de
administratie creëren.216 Ten tweede zijn er budgettaire beperkingen. Door de ongunstige
economische toestand voelde de regering Leterme zich verplicht de hervormingen
budgetneutraal door te voeren.217 De vraag is wel of een zo fundamentele reorganisatie
budgetneutraal doorgevoerd kan worden. Volgens Hedwig Vanderborght, gewezen
veranderingsmanager van het beleidsdomein Financiën en Begroting, brengen
211 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 212 ADJUNCT-KABINETSCHEF C, o.c. 213 KABINETSCHEF D, o.c. 214 VLAAMSE REGERING, Vlaams Regeerakkoord 2004. Vertrouwen geven, verantwoordelijkheid nemen, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://docs.vlaanderen.be/channels/hoofdmenu/vlaamseoverheid/vlaamsregeerakkoord2004.pdf). 215 ADJUNCT-KABINETSCHEF A, o.c. 216 F. FRANCEUS, “Beter Bestuurlijk Beleid”, Presentatie Public Management Programme, Leuven, 12.09.2005. 217 ADJUNCT-KABINETSCHEF A, o.c.
71
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
administratieve hervormingen, zeker in de beginfase, in ieder geval een kost met zich
mee.218
3.2. Accentverschuivingen De nieuwe accenten van de regering Leterme concentreerden zich grotendeels op drie
vlakken. Ten eerste werden er enkele basisprincipes overboord gegooid. Deze structurele
wijzigingen gingen samen met de oprichting van twee nieuwe organen, het College van
Ambtenaren-generaal en het Ministerieel Comité. Ten derde moesten nieuwe actoren de
implementatie van de hervormingen in goede banen leiden.
3.2.1. Structurele wijzigingen Ondanks de nieuwe aanpak werd de structuur van 13 beleidsdomeinen door de regering
Leterme overgenomen. Wel werden een aantal agentschappen toegevoegd en/of gewijzigd
ten opzichte van de opdeling die de vorige regering uitgewerkt had.219 CD&V had als
oppositiepartij tijdens de vorige legislatuur zijn ongenoegen laten blijken wat betreft de
opdeling van agentschappen. Meer bepaald zagen ze het nut niet in van de oprichting van
IVA’s met rechtspersoonlijkheid.220 De structuur van 13 beleidsdomeinen werd door de
regering Leterme goedgekeurd. De opdeling van de beleidsdomeinen in een departement en
verzelfstandigde agentschappen bleef behouden. Terwijl de vorige regering een strikt
onderscheid maakte tussen beleidsvoorbereiding (departement) en beleidsuitvoering
(agentschappen), is er volgens de huidige regering nood aan wederzijdse wisselwerking en
samenwerking tussen departementen en agentschappen. Ook werd vooropgesteld dat de
nieuwe organisatiestructuur van de Vlaamse administratie in werking zou treden op 1 januari
2006.221
De Vlaamse Regering is bij de regeringsonderhandelingen gaan afwijken van enkele
basisprincipes van de structurele hervormingen. De homogeniteit van de
bevoegdheidspakketten en de één op één relatie werden niet gerespecteerd door de nieuwe
218 H. VANDENBORGHT, “De BBB –hervorming: ervaring vanuit het domein Financiën & Begroting”, Presentatie Public Management Programme, Leuven, 12.09.2005. 219 X, Regeringsbeslissing 29 maart 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Ministerieel comité BBB beslist over de organisatie van de Vlaamse administratie, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0516.htm). 220 Zie Hoofdstuk III politieke partijen 221 X, Regeringsbeslissing 3 juni 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Vlaamse Regering beslist over de organisatie van de Vlaamse administratie, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0523.htm).
72
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
regering. De afslanking van de kabinetten was bij de regeringsonderhandelingen niet meer
aan de orde.222
3.2.2. Nieuwe organen
3.2.2.1. Het College van Ambtenaren-generaal Op 15 oktober 2004 besliste de Vlaamse Regering zich te laten bijstaan door twee nieuwe
organen voor de verdere uittekening en implementatie van BBB. Het College van
Ambtenaren-generaal vormde een overlegforum waarbinnen voorstellen in verband met de
bestuurlijke hervormingen bediscussieerd werden.223 Deze was samengesteld uit 5
vertegenwoordigers van de administratie en 5 afgevaardigden uit de verzelfstandigde
agentschappen.224 Onder voorzitterschap van de heren Stroobants en Portugaels moest het
College een groter draagvlak voor het project binnen de administratie creëren. In
tegenstelling tot de BC die door de vorige regering aangesteld waren, werden in het College
ook de agentschappen betrokken. Dit was, met het oog op de implementatie van de nieuwe
organisatiestructuur, aangewezen. Het politieke niveau werd vertegenwoordigd door Martin
Ruebens, de adjunct-kabinetschef van minister-president Leterme, die aangesteld werd als
secretaris van het College.225
Het College van Ambtenaren-generaal heeft tot eind december 2005 gefunctioneerd.
Toen de aanstelling van nieuwe leidinggevende ambtenaren van start ging was het niet meer
mogelijk om het College nog te laten samenkomen. De ambtenaren die hierin zetelden
waren ondertussen herplaatst226 en konden niet meer spreken in naam van hun domein. Er
werd wel beslist om in de toekomst een nieuw ambtelijk forum op te richten, georganiseerd
door leidinggevende ambtenaren zelf. Dit orgaan moet in de toekomst de spreekbuis zijn
voor de hele administratie.227
222 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 223 X, Regeringsbeslissing 15 oktober 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - Oprichting van het ministerieel comité en een college van ambtenaren-generaal voor de invoering van de bestuurlijke hervorming, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0435.htm). 224 X, Regeringsbeslissing 22 oktober 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - Samenstelling van het college van ambtenaren-generaal voor de bestuurlijke hervorming, Vlaamse regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0438.htm). 225 ADJUNCT-KABINETSCHEF A, o.c. 226 Zie hoofdstuk III politieke partijen. 227 ADJUNCT-KABINETSCHEF C, o.c.
73
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
3.2.2.2. Het Ministerieel Comité Naast het College van Ambtenaren-generaal is het Ministerieel Comité verantwoordelijk
voor opvolging van de hervormingen. Hierin zetelen de minister-president, de twee vice-
minister-presidenten, de minister van Begroting en Financiën en de minister van
Bestuurszaken. Ook hier neemt Martin Ruebens de rol van Secretaris op zich. Het Comité
houdt rekening met adviezen van het College bij het nemen van beslissingen. De besproken
voorstellen worden, voor de definitieve goedkeuring, voorgelegd aan de voltallige Vlaamse
Regering.228 Het Ministerieel Comité was vooral actief in het begin van de huidige legislatuur.
Dit zorgde voor de politieke sturing van het project. Naarmate men dichter bij de
implementatie van de organisatiestructuur kwam werd de bevoegdheid overgedragen aan
minister Bourgeois.229
De voornaamste accentverschuiving ten opzichte van de Stuurgroep uit de vorige
legislatuur was het niveau waarop het Ministerieel Comité vergaderde. De Stuurgroep was
op het niveau van kabinetschefs. Het Ministerieel Comité werkt op het niveau van ministers,
aangevuld met kabinetschefs. Dit geeft volgens adjunct-kabinetschef C een andere vorm van
discussie. De ministers in het Ministerieel Comité wilden immers snel een aantal knopen
doorhakken.230
3.2.3. Nieuwe actoren
Verder besliste de Vlaamse Regering om per beleidsdomein een
transitieverantwoordelijke aan te duiden. Hun mandaat is een soort verlengstuk van dat van
de transitiecoördinatoren die tijdens de vorige regering aangesteld waren, hoewel het niet
altijd om dezelfde personen gaat. Ze moesten fungeren als coördinator, aanspreekpunt en
initiatiefnemer zodat BBB in hun beleidsdomein geïmplementeerd kan worden. Verder
moesten ze, samen met de functioneel bevoegde minister, de budgettaire impact van BBB
voor hun beleidsdomein onderzoeken en hierover rapporteren aan het Ministerieel Comité.231
Na het doorgeven van de nodige gegevens aan het Ministerieel Comité besliste deze om de
228 X, Regeringsbeslissing 15 oktober 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - Oprichting van het ministerieel comité en een college van ambtenaren-generaal voor de invoering van de bestuurlijke hervorming, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0435.htm). 229 ADJUNCT-KABINETSCHEF C, o.c. 230 ADJUNCT-KABINETSCHEF C, o.c. 231 X, Regeringsbeslissing 21 december 2004. Beter Bestuurlijk Beleid -Transitieverantwoordelijken per beleidsdomein, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0450.htm).
74
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
nodige maatregelen te nemen zodat de startkosten van BBB beperkt zullen worden tot het
strikt noodzakelijke.232 Zoals bij de veranderingsmanagers, bestond er tussen de
transitieverantwoordelijken ook geen onderling overleg. Terwijl er tijdens de vorige legislatuur
systematisch overleg was tussen veranderingsmanager en het kabinet van de bevoegde
minister was dit bij de transitieverantwoordelijke minder het geval.233
3.3. De inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur Met de streefdatum van 1 januari 2006 in het vooruitzicht deelde minister-president
Leterme op 25 november 2005 aan de Vlaamse Regering mee dat er nog een aantal
maatregelen genomen moesten worden om de overgang naar de nieuwe structuur vlot te
laten verlopen. Na de aanduiding van de topambtenaren zal het mandaat van de
transitieverantwoordelijken ten einde lopen. In de plaats moet er dan een
transitieverantwoordelijke per entiteit komen. Deze posities worden ingevuld door de nieuwe
topambtenaren. Daarnaast moet het beleidsdomein voldoen aan een aantal voorwaarden op
het gebied van management, financiën en personeel.234
De aanduiding van nieuwe topambtenaren ging van start op 23 december 2005. De
meesten namen vanaf 1 januari 2006 hun mandaat op. Tussen 1 januari en 1 april hebben
de nieuw aangestelde topambtenaren de omschakeling van hun beleidsdomein/entiteit
begeleid.235 Op 1 april volgde de juridische inwerkingtreding van 10 van de 13
beleidsdomeinen. Op 21 april besliste de Vlaamse Regering dat ook het beleidsdomein
Financiën en Begroting juridisch in werking kan treden. Dit zal wellicht op 1 juli 2006
gebeuren.236 Over de start van de beleidsdomeinen Economie, Wetenschap en Innovatie en
Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed zal de Vlaamse Regering in een
later stadium een beslissing nemen.237
232 X, Regeringsbeslissing 4 februari 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Budgettaire impact, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0503.htm). 233 VOORMALIG VERANDERINGSMANAGER, o.c. 234 X, Mededeling minister-president aan de Vlaamse Regering van 25 november 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - maatregelen bij overgang naar nieuwe structuur, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0554.htm). 235 X, Regeringsbeslissing 23 december 2005. BBB in werking op 1 januari 2006, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0565.htm). 236 X, Regeringsbeslissing 21 april 2006. BBB – Beleidsdomein Financiën en Begroting treedt in werking. Vlaamse Regering, 2006 (23.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2006/0624.htm). 237 X, Regeringsbeslissing 31 maart 2006. BBB – 10 van de 13 beleidsdomeinen treden op 1 april in werking, Vlaamse Regering, 2006 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2006/0621.htm).
75
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
De inwerkingtreding van BBB zal volgens minister-president Leterme zorgen voor een
transparantere Vlaamse overheid. Hij benadrukt ook dat de hervorming niet louter een
interne aangelegenheid is. Het einddoel blijft voor hem een betere dienstverlening aan de
burger. BBB vormt dus eigenlijk het beginpunt van een nieuwe, dienstbaardere en
adequatere overheid. Na de benoeming van de meeste topambtenaren is het volgens hem
tijd dat er een rustpauze wordt ingelast. Zo krijgen de nieuwe managers de tijd om alles in de
praktijk te doen werken.238
4. Conclusies
De ministers en ministeriële kabinetten zijn nauw betrokken bij de Vlaamse
administratieve hervormingen. Enkel door middel van de sturende rol die zij op zich namen is
het project kunnen blijven bestaan. Deze stelling moet echter gerelativeerd worden. Het zijn
namelijk enkel de bevoegde ministers en de minister-president, samen met hun kabinetten,
die bezig waren met BBB. De rest van de regering legde bijzonder weinig interesse aan de
dag voor dit thema. Men zou zelfs kunnen stellen dat het vooral de ministeriële kabinetten
van bovenstaande ministers waren die ermee bezig waren. Deze hebben, door middel van
de Stuurgroep en het Ministerieel Comité, de administratieve hervormingen in Vlaanderen
gestuurd. Dit was het geval tijdens elke fase van de Vlaamse administratieve hervormingen.
Tijdens de fase van agenda setting, de periode tussen het Vlaams Regeerakkoord van
1999 en het regeringsconclaaf in Leuven, was het vooral het kabinet van minister-president
Dewael dat het voortouw nam. Hier werden algemene principes geformuleerd die later, in de
nota Dewael, goedgekeurd werden door de regering op de vergadering in Leuven. Ook het
kabinet van minister van Ambtenarenzaken Sauwens was al op de hoogte. Zij hadden echter
een bescheidener plan voor ogen. De rest van de regering was op dat moment nog geen
betrokken partij. Dit veranderde toen de voltallige Vlaamse Regering in Leuven akkoord ging
met de operatie BBB. Toch bleef de inbreng van de regering beperkt. Het waren vooral de
kabinetschefs van de minister-president, de vice-minister-president, de minister van
Ambtenarenzaken en de minister van Welzijn die het project uitwerkten via de Stuurgroep
BBB. De voorbereidingsfase ging van start met de aanstelling van de Bijzondere
Commissarissen. Deze verzorgden, samen met de Stuurgroep, de verdere uitwerking van
het project. Ondanks de remmingen werden de basisprincipes verankerd door goedkeuring
van de basisdecreten in het Vlaams Parlement. Na de beslissingsfase waren het vooral de
veranderingsmanagers die binnen hun beleidsdomein BBB staande hielden. Zij zorgden,
238 VLAAMSE OVERHEID, “Interview met Yves Leterme” in Bijblijfblad, 2006, 5.
76
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
onder toezicht van het kabinet van de bevoegde minister, voor de invulling van BBB in hun
beleidsdomein. Ondertussen was de inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur al
enkele keren uitgesteld. De eigenlijke implementatie van de hervormingen, door de
inwerkingtreding van de beleidsdomeinen, volgde pas na de Vlaamse verkiezingen van 13
juni 2004. Ook in de nieuwe regering waren het vooral de minister-president en de minister
van Bestuurszaken die, samen met hun kabinetten, in het kader van het Ministerieel Comité
de hervormingen verder opvolgden. De sporadische samenkomsten van dit Comité wijzen
erop dat de politiek, na de aanstelling van nieuwe leidinggevende ambtenaren en de
inwerkingtreding van de beleidsdomeinen, een stap terug zal zetten om zodoende rust in de
organisatie te brengen.
77
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
HOOFDSTUK V: PARLEMENT
1. Inleiding Dit hoofdstuk heeft als doel de betrokkenheid van het Vlaams Parlement bij de Vlaamse
administratieve hervormingen te duiden. De belangrijkste principes van het project BBB zijn
opgenomen in drie basisdecreten: het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, het decreet
Strategische Adviesraden en het Comptabiliteitsdecreet. Aanvankelijk moesten deze drie
decreten samen in werking treden. Het werd echter snel duidelijk dat het
Comptabiliteitsdecreet deze doelstelling niet zou halen.239 Toch streefde de regering ernaar
om alle decreten, voor het einde van de legislatuur, goed te laten keuren door het parlement.
Terwijl het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid en het Decreet Strategische Adviesraden al in
2003 (beide zijn goedgekeurd op 9 juli) de parlementaire behandeling doorliepen is het
Comptabiliteitsdecreet pas op 29 april 2004 goedgekeurd.240 Dit laatste decreet is echter nog
altijd niet in werking getreden.
Het Vlaams Parlement werd betrokken door de parlementaire bespreking van deze
decreten. Hier hadden parlementsleden de kans om te wegen op de administratieve
hervormingen. Daarnaast moesten alle oprichtingsdecreten van de verzelfstandigde
agentschappen goedgekeurd worden door het Vlaams Parlement. Ook hier bestond de
mogelijkheid om vanuit het parlement druk uit te oefenen op de hervormingen. Omdat deze
oprichtingsdecreten aan het parlement voorgelegd werden vooraleer het
Comptabiliteitsdecreet goedgekeurd was, bleef er onduidelijkheid over de controle van
financiële middelen van de agentschappen. De structuur werd wel gemoderniseerd maar de
controle op de financiële middelen niet.241 Het parlement moest dus het controlemechanisme
in de verschillende oprichtingsdecreten inschrijven zonder dat het zicht had op de
toekomstige regeling van de comptabiliteit.242
Omwille van de afbakening wordt in het onderzoek enkel de totstandkoming van het
Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid geanalyseerd. In dit decreet zijn de structurele hervormingen
opgenomen waarop ook in de andere hoofdstukken de nadruk ligt. Op de andere decreten
wordt in dit onderzoek niet ingegaan. De conclusies hebben dus enkel betrekking op het
239 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 240 Zie hoofdstuk II methodologische opzet. 241 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 242 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c.
79
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Het is mogelijk dat voor de andere decreten andere
conclusies gelden.
Het parlementair proces waardoor het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid tot stand kwam,
duurde ongeveer vijf maanden. Dit proces wordt beschreven aan de hand van zeven
parlementaire stukken (zie tabel 4). Verschillende diepte-interviews brachten meer
duidelijkheid en bijkomende informatie. Deze twee bronnen leverden de nodige informatie
om de betrokkenheid van het Vlaams Parlement bij de totstandkoming van het Kaderdecreet
Bestuurlijk Beleid te analyseren.
Tabel 4. Parlementaire Documenten Kaderdecreet
STUK DOCUMENT DATUM 1612-1 ontwerp van decreet 13.03.2003 1612-2 verslag hoorzitting 30.06.2003 1612-3 amendementen 30.06.2003 1612-4 verslag commissie 03.07.2003 1612-5 amendementen 08.07.2003 1612-6 amendementen 09.07.2003 1612-7 verslag plenaire vergadering 09.07.2003
Het ontwerp van decreet dat op 13 maart 2003 ingediend werd, geeft geen bruikbare
informatie over de betrokkenheid van het parlement.243 Dit ontwerp werd opgesteld door de
uitvoerende macht. Naast de Memorie van toelichting bevat deze verder de adviezen van de
Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV) en de Raad van State. In dit ontwerp
van decreet zijn geen verwijzingen teruggevonden naar enige inbreng van het parlement. De
analyse zal daarom van start gaan bij het verslag van de hoorzitting/gedachtewisseling die,
verspreid over drie dagen, plaats vond in juni 2003. Hier was voor de parlementsleden de
mogelijkheid ingelast om hun eerste vragen/opmerkingen in verband met het ontwerp van
decreet kenbaar te maken. In dit eerste deel zal een thematisch overzicht gepresenteerd
worden van deze vragen en opmerkingen. Vervolgens wordt ingegaan op de amendementen
die op 30 juni 2003 ingediend werden. Zowel de oppositiepartijen, de Vlaamse Regering
alsook enkele alternatieve groepen maakten van deze mogelijkheid gebruik om hun
opmerkingen bij het ontwerp van Kaderdecreet te formuleren. Het commissieverslag dat op 3
juli 2003 verscheen vormt een tweede deel van het hoofdstuk. Hier moest er immers
gestemd worden over de verschillende amendementen. Deze stemming zal onderworpen
worden aan een kwantitatieve en een kwalitatieve analyse. Daarna is het mogelijk om de
eerste conclusies te trekken over de parlementaire inbreng. Meer bepaald zal nagegaan
243 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 1-1612.
80
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
worden hoeveel amendementen er werden aangenomen en wat de impact van deze
amendementen was. Het verslag van de plenaire vergadering sluit het proces af in een
derde deel. Hierin wordt ingegaan op de nieuw ingediende amendementen van de oppositie,
het parlementaire debat en de daarop volgende stemming van de amendementen en het
ontwerp van decreet. Uiteindelijk volgen dan de conclusies over de betrokkenheid van het
Vlaams Parlement bij de totstandkoming van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Voor we
van start gaan moet de parlementaire interesse voor de Vlaamse administratieve
hervormingen besproken worden.
2. Parlementaire interesse
Zoals bij de politieke partijen was er ook vanuit het Vlaams Parlement weinig interesse
voor de administratieve hervormingen. Bij de parlementaire behandeling van de
verschillende oprichtingsdecreten was het enthousiasme ver te zoeken. “Ik herinner me nog
één van de oprichtingsdecreten. Er waren 15 of 20 amendementen. Dan beginnen
verschillende collega’s te zuchten omdat er daarna nog oprichtingsdecreten goedgekeurd
moesten worden. Men probeert de amendementen dan te verantwoorden maar krijgt dan
een negatieve energie van heel de groep. Om dat vol te houden moet je ofwel een heel sterk
ofwel een slecht karakter hebben”.244 Ondanks de onverschilligheid heeft het parlement niet
echt dwarsgelegen. Het parlement heeft het dossier niet naar zich toegehaald maar ook niet
afgeremd.245
De beperkte interesse vanuit het parlement kan ook het gevolg zijn van het feit dat de
Vlaamse Regering haar niet bij de operatie betrokken heeft. De hele opzet zou zonder
inspraak van het parlement gebeurd zijn.246 Het parlement werd volgens sommigen zelfs
grotendeels ‘buiten spel’ gezet. Men had de rangen binnen de meerderheid gesloten.
“Binnen de meerderheid waren de instructies zeer duidelijk. Men zou er niet aan beginnen
sleutelen”.247 De functie van het parlement werd hierdoor beperkt tot het uittekenen van een
juridisch kader dat de operatie mogelijk moest maken. Bij het project BBB vond de regering
het niet noodzakelijk om te wachten op deze juridische basis vooraleer men van start ging.
Men was immers al begonnen met de voorbereiding van de uitvoering nog vooraleer het
Kaderdecreet was goedgekeurd. De parlementaire behandeling werd een bocht die men nog
moest nemen om een juridisch kader te hebben. Als er in het parlement bijgestuurd werd,
244 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 245 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 246 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 247 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c.
81
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
zou men zaken moeten terugdraaien die ondertussen al ver gevorderd waren. Het parlement
werd daarom grotendeels buiten spel gezet.248
Volgens sommigen behoren administratieve hervormingsprocessen niet tot het
takenpakket van het parlement. De beperkte betrokkenheid van het parlement is dan ook
niet opmerkelijk. “Het is een vrij technische oefening. Dit is volgens mij geen kerntaak van
het parlement. […] De interne organisatie van de eigen diensten is vooral een zaak van de
regering zelf”.249 Dit maakt het voor een jong parlement niet gemakkelijk om hierop in te
spelen. De parlementsleden hebben immers niet de ervaring van de uitvoerende macht.250
Inleidend werd er op gewezen dat het onderzoek enkel zal ingaan op de inbreng van het
parlement bij de totstandkoming van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Tijdens de
interviews bleek echter dat de parlementaire betrokkenheid groter was bij de parlementaire
bespreking van het decreet Strategische Adviesraden. “Als je gaat kijken waar het parlement
vooral op gewogen heeft dan is het voornamelijk op het decreet Strategische Adviesraden.
De rest is gewoon een pak kritiek geweest vanuit de oppositie. Naar bijsturingen hebben we
hier niet veel inbreng gehad”.251 Vanuit het parlement werd er een groter belang gehecht aan
het decreet Strategische Adviesraden. De manier van advies geven kon wel op interesse
vanuit het parlement rekenen.252 Door de samenwerking van vooral CD&V en SP.A werden
hier amendementen aangenomen die fundamenteel de richting van het decreet gewijzigd
hebben. Volgens een voormalig parlementslid was het uitgangspunt van het decreet
Strategische Adviesraden dat er enkel nog advies gevraagd moest worden wanneer de
minister dit wou. Het advies werd dan gegeven door een groep deskundigen. Na de inbreng
van het parlement wordt de adviesraad samengesteld uit mensen van het werkveld zelf, al
dan niet aangevuld met deskundigen. De regering zal daarenboven verplicht zijn om veel
verregaander advies te vragen dan vroeger. Tenslotte zal de regering ook verantwoording
moeten afleggen als ze afwijkt van een advies.253 De interesse vanuit het parlement voor de
adviesraden verdween weer bij de behandeling van de verschillende oprichtingsdecreten, die
als technische decreten werden beschouwd. Enkel de goedkeuring door het parlement was
nog van belang. Eens men deze garantie gekregen had, heeft het parlement enkel een
technische controle van deze decreten gedaan.254
248 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 249 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 250 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 251 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 252 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 253 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 254 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c.
82
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
3. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: verslag van de hoorzitting
3.1. Voorafgaande betrokkenheid
Hoewel er ook vanuit het parlement aanzetten waren gegeven voor administratieve
hervormingen255 was het er, vooraleer het ontwerp van Kaderdecreet aan het parlement
voorgelegd werd, nauwelijks bij betrokken. Er waren wel al discussies bij de bespreking van
de verschillende beleidsnota’s. Hier werden enkele waarschuwingsschoten gelost vanuit het
parlement. Het parlement was tegenstander van een grote operatie. Volgens Vlaams
parlementslid B was het beter om een zwakte-sterkte analyse door te voeren. Omdat over
het algemeen de evaluaties over de werking van de Vlaamse administratie positief waren,
was er geen nood aan een grote operatie.256 De kritiek vanuit het parlement werd
grotendeels genegeerd. Toen het ontwerp van Kaderdecreet ingediend werd, was de
vechtlust van het parlement al grotendeels verdwenen. Men heeft zich dan ook neergelegd
bij de beslissing van de regering. “Als men dan toch die grote operatie wil, dan doen we die
grote operatie maar”.257 Er bleven wel altijd vraagtekens bij het succes van die operatie.
3.2. Hoorzitting
Nadat het ontwerp van decreet ingediend was, werd er in de Commissie voor
Institutionele en Bestuurlijke Hervorming en Ambtenarenzaken een
hoorzitting/gedachtewisseling georganiseerd.258 Hier werd het parlement voor de eerste keer
op de hoogte gebracht van de op til staande hervormingen. Tijdens de uiteenzettingen van
verschillende sprekers, verspreid over drie dagen, konden de commissieleden vragen stellen
en opmerkingen formuleren. Terwijl de oppositieleden steun probeerden te krijgen voor hun
principiële vragen, maakten leden van de meerderheid van deze gelegenheid gebruik om
vragen te stellen die het uitgangspunt van de regering ondersteunden.259 Op de eerste
vergadering van 16 juni 2003 kwamen het Instituut voor de Overheid van de K.U.Leuven, de
SERV, de V.U.B. en MOVI hun opvattingen over BBB voorstellen. Op 17 juni was het dan de
beurt aan de ambtenarenvakbonden (CCOD, ACOD en VSOA) en de Staten-Generaal van
het Middenveld. De vergadering van 26 juni sloot de hoorzitting af met presentaties van het
255 Zie hoofdstuk IV ministers en ministeriële kabinetten. 256 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 257 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 258 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Hoorzitting, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 2-1612, 34. 259 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c.
83
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
Rekenhof en de Vlaamse minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Cultuur, Jeugd en
Ambtenarenzaken Paul van Grembergen.
3.3. Eerste kritieken
Mieke van Hecke (CD&V) was het meest actief tijdens deze hoorzittingen. Ook Eric van
Rompuy en Luc van den Brande (beiden CD&V) waren prominent aanwezig. Daarnaast
kwamen Marc van der Poorten (CD&V), Paul Wille (VLD) en Sven Gatz (VLD) aan het
woord. De commissieleden van de andere partijen waren niet betrokken bij de
tussenkomsten. Wel werd SPIRIT vertegenwoordigd door minister Van Grembergen en was
de SP.A betrokken via commissievoorzitter De Batselier.
In tabel 5 zien we dat de meeste vragen/opmerkingen betrekking hadden op de
verzelfstandigde agentschappen en hun modaliteiten (9 vragen/opmerkingen). Zo bestonden
er bij CD&V vragen over het nut van de IVA’s met rechtspersoonlijkheid.260 Er was ook
onduidelijkheid over de criteria waarop de indeling van agentschappen gebaseerd was. Voor
Mieke van Hecke was het daarom noodzakelijk om deze criteria duidelijk in het Kaderdecreet
op te nemen. Andere vragen waren er over de beheersovereenkomsten van verzelfstandigde
agentschappen. Meer bepaald stelde CD&V zich de vraag hoe het toezicht van het
parlement op de agentschappen zou worden geregeld (4 vragen/opmerkingen). Men vreesde
dat het fundamentele recht van het parlement om controle uit te oefenen verdwijnt als de
bepalingen in de beheersovereenkomst onduidelijk zijn.
Drie vragen/opmerkingen hadden betrekking op de nieuwe organisatiestructuur met de
strakke opdeling in beleidsdomeinen. Die zou volgens CD&V het einde betekenen van de
horizontale dwarsverbanden tussen de verschillende entiteiten. Eric Van Rompuy uitte de
vrees voor het verdwijnen van deze horizontale dwarsverbanden in de sector Economie. Ook
Mark Van der Poorten vreesde dat de één op één relatie tot verkokering zou leiden waardoor
de coördinatie verdwijnt.
Een ander thema dat ter sprake kwam, is de bezorgdheid bij CD&V over de rol van het
middenveld (2 vragen/opmerkingen). Mieke van Hecke peilde naar de vertegenwoordiging
van het middenveld in de raden van bestuur van de EVA’s. Volgens haar mocht de
aanwijzing van deskundigen niet enkel aan de Vlaamse Regering overgelaten worden. Ook
Luc Van den Brande was voorstander van een sterkere betrokkenheid van het middenveld.
260 Zie hoofdstuk III De Politieke Partijen
84
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
Andere thema’s die behandeld werden tijdens deze hoorzittingen betreffen de
inwerkingtreding van de verschillende decreten en de spectaculaire stijging van het aantal
contractuelen in de administratie. Luc Van den Brande stelde zich de vraag of dit laatste een
goede invloed heeft op de sfeer en de functionaliteit van de administratie. Tenslotte vroeg
CD&V aan Vlaams minister van Binnenlandse aangelegenheden, Cultuur, Jeugd en
Ambtenarenzaken Paul van Grembergen om de 36 ontwerpen van oprichtingsdecreten voor
te leggen aan de commissie vooraleer deze een eindoordeel moest uitspreken over het
ontwerp van Kaderdecreet.
Tabel 5. Vragen/opmerkingen tijdens de hoorzitting
THEMA AANTAL
IVA/EVA 9 Toezicht en controle parlement 4 Nieuwe structuur 3 Rol van het middenveld 2 De inwerkingtreding 1 Contractuelen 1 Opvolgingsdecreten 1
CD&V kon deze gelegenheid gebruiken om de eerste kritieken los te laten op het ontwerp
van Kaderdecreet. Dat deze grotendeels betrekking hebben op de opdeling van
agentschappen en de rol van het parlement mag geen toeval heten. Zoals later in de
amendementen te zien zal zijn, is dit een bewuste strategische keuze van de oppositie. Deze
vragen/opmerkingen hadden vooralsnog geen concrete impact op het ontwerp van decreet.
Daarvoor moesten ze eerst in een amendement gegoten worden en aangenomen worden in
de commissie of later in de plenaire vergadering.
4. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Amendementen
4.1. Amendementen CD&V
Een eerste mogelijkheid tot amenderen, was er in de aanloop naar de bespreking van het
ontwerp van Kaderdecreet in de commissie.261 De oppositiepartijen CD&V en Vlaams Blok
formuleerden hun visie op het Kaderdecreet door middel van een veelheid aan
amendementen. CD&V (Luc Van den Brande, Mieke van Hecke, Mark Van der Poorten en 261 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Amendementen, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 3-1612, 20.
85
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
Eric van Rompuy) diende in totaal 11 amendementen in ter aanvulling van het ontwerp van
Kaderdecreet (zie tabel 6). De meeste amendementen van de CD&V-fractie handelen over
de problematiek rond de verzelfstandiging van de Agentschappen (IVA’s/EVA’s). Zo opperen
ze ondermeer voor de principiële oprichting van een raadgevend comité bij de IVA’s. In deze
raadgevende comités moeten vertegenwoordigers van het middenveld en desgevallend
onafhankelijke deskundigen zetelen. Ook willen ze de verplichting in het Kaderdecreet om
elke beheersovereenkomst aan het Vlaams Parlement voor goedkeuring voor te leggen en
niet enkel mede te delen zoals in het ontwerp is opgenomen. Daarbij vragen ze ook een
jaarlijkse evaluatie van de beheersovereenkomst die op haar beurt voorgelegd dient te
worden aan het Vlaams Parlement. Daarnaast formuleert CD&V kritieken met betrekking tot
de IVA’s met rechtspersoonlijkheid. Deze vorm van verzelfstandiging heeft volgens haar
geen nut. Een doorgedreven responsabilisering is immers ook mogelijk bij een IVA zonder
rechtspersoonlijkheid. Tenslotte willen ze de garantie dat ook de raad van bestuur van de
publiekrechtelijk vormgegeven EVA zal bestaan uit vertegenwoordigers van het middenveld
en desgevallend uit onafhankelijke deskundigen. Naast deze amendementen in verband met
de verzelfstandiging diende de CD&V-fractie nog enkele amendementen in. De partij wil
ondermeer dat het principe van de statutaire tewerkstelling opgenomen wordt in het
Kaderdecreet. Verder wil ze de verplichting voor de Vlaamse Regering inbouwen om een
afschrift van de oprichtingsbesluiten over te maken aan het Rekenhof. Tenslotte is er een
amendement dat de inwerkingtreding van het decreet in vraag stelt. Deze moet volgens
CD&V bepaald worden zodat er voldoende tijd is om de hervorming door te voeren
Tabel 6. Amendementen CD&V (Van den Brande, Van Hecke, Van der Poorten & Van Rompuy)
NUMMER THEMA
4 Principe statutaire tewerkstelling 8 Raadgevend comité
11 Afschrift oprichtingsbesluiten voor Rekenhof 15 Voorleggen beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement 17 Jaarlijkse evaluatie beheersovereenkomst 19 Schrappen IVA met rechtspersoonlijkheid 23 Voorleggen beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement 26 Jaarlijkse evaluatie beheersovereenkomst 27 Samenstelling raad van bestuur 28 Samenstelling raad van bestuur 43 Inwerkingtreding Kaderdecreet
86
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
4.2. Amendementen Vlaams Blok
De toenmalige Vlaams Blok fractie (Hilde de Lobel, Joris van Hauthem en Karim van
Overmeire) diende 17 amendementen in (zie tabel 7). Wel moet opgemerkt worden dat deze
17 amendementen allemaal rond één thema opgebouwd zijn, namelijk de vraag om de IVA’s
zonder rechtspersoonlijkheid en de privaatrechterlijke EVA’s te schrappen.262 Volgens
Vlaams Blok is het bestuurlijk efficiënter enkel verzelfstandigde agentschappen met
rechtspersoonlijkheid en publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde
agentschappen te onderscheiden. Zo kan van elk verzelfstandigd agentschap een
responsabilisering door rechtspersoonlijkheid worden verwacht. Hieruit volgt dat men de
term ‘departementen’ moet vervangen door de term ‘ministeries’. Daarnaast moet volgens
hen de beheersovereenkomst en het onderscheid ‘intern verzelfstandigd agentschap met
rechtspersoonlijkheid’ en ‘publiekrechtelijk vormgegeven EVA’ geregeld geëvalueerd
worden. Hierbij moeten de relevante documenten uitdrukkelijk aan het Vlaams Parlement
overgemaakt worden.
Tabel 7. Amendementen Vlaams Blok (De Lobel, Van Hauten & Van Overmeire)
NUMMER THEMA
1, 2, 3, 5, 6, 7, 10, 12, 13, 18, 20, 21,
32, 34, 35, 37
Beperking opdeling tot ‘verzelfstandigde agentschappen met rechtspersoonlijkheid’ en ‘publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschappen’
38 Evaluatie beheersovereenkomst en opdeling agentschappen
4.3. Regeringsamendementen
Daarnaast was het de Vlaamse Regering zelf die een aantal amendementen indiende (zie
tabel 8). De 9 amendementen gaan hoofdzakelijk over verduidelijkingen en beperkte
wijzigingen. De regering wil ondermeer de mogelijkheid invoeren om een adjunct toe te
voegen aan het hoofd van een IVA. Verder zijn er bepalingen over de onverenigbaarheden,
de entiteit Interne Audit en de voorlegging van de beheersovereenkomsten aan het Vlaams
Parlement. Het heeft geen zin hier dieper op in te gaan omdat deze amendementen niet
vanuit het parlement komen en dus ook niets toevoegen aan de opzet van dit hoofdstuk.
262 zie bijvoorbeeld amendement nr. 5, p. 3
87
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
Tabel 8. Amendementen Vlaamse regering
NUMMER THEMA
9 Bijstaan hoofd IVA door adjunct 14 Voorleggen beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement
16, 24 Wijziging datum 25 Verduidelijking 29 Onverenigbaarheden 31 Personeelsstatuut 33 Interne Audit 36 Verduidelijking
4.4. Amendementen alternatieve groepen
Anderzijds waren er ook groeperingen over de partijgrenzen heen met voorstellen tot
amendering (zie tabel 9). Norbert De Batselier, Paul Wille, Herman Lauwers en Dirk
Holemans willen de garantie dat elke beheersovereenkomst, evenals elke verlenging,
wijziging, schorsing of ontbinding ervan, aan het Vlaams Parlement wordt meegedeeld. Het
Vlaams Parlement dient dan binnen de maand de overeenstemming tussen
beheersovereenkomst en doelstellingen van de beleidsnota te toetsen.
De groep bestaande uit Paul Wille, Leo Peeters, Herman Lauwers en Dirk Holemans pleit
voor een nieuw artikel 39 waarin ze stellen dat de dagelijkse leiding van de departementen
en de agentschappen (behalve de privaatrechtelijk vormgegeven EVA) uitgeoefend dient te
worden door de houders van een managementfunctie van N-niveau. In de volgende
paragrafen van artikel 39 zijn afwijkingen van de eerste paragraaf opgenomen. Ten tweede
vragen ze ook om een nieuw artikel 40 waarin de regelingen opgenomen zijn voor die
leidinggevenden die niet worden aangewezen in een mandaat of functie van algemeen
directeur. Deze krijgen door de Vlaamse regering, na overleg, een passende functie
aangeboden binnen de diensten van de Vlaamse overheid met behoud van hun graad en
salarisschaal of krijgen een billijke bilateraal onderhandelde regeling aangeboden tot
beëindiging van hun arbeidsrelatie. Een derde amendement van deze groep regelt de
invulling van de resterende vacante management- en projectleiderfuncties van N-niveau via
herplaatsingen van de leidinggevenden die een graad bekleden van rang A2L in een nieuw
artikel 41. De voorrang van deze leidinggevenden ten aanzien van de andere
leidinggevenden is gebaseerd op het verantwoordelijkheidsniveau van de eersten.
Dat deze twee alternatieve groepen enkel bestaan uit leden van de meerderheid is geen
toeval. De meeste van deze amendementen komen van de regering. De mogelijkheid
bestaat immers voor de oppositie om naar de Raad van State te stappen als zij niet akkoord
gaan met een regeringsamendement. Bij amendementen ingediend door parlementsleden
88
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
(meerderheid, oppositie of beide) bestaat deze mogelijkheid niet.263 Toch schuilen er in deze
amendementen enkele toegevingen aan CD&V. De garanties voor de zogenaamde ‘zittende
pachters’ zijn het resultaat van overleg tussen CD&V en minister-president Somers.264 Deze
laatste ging in op de eis van CD&V om de nodige overgangsmaatregelingen voor huidige
leidinggevende ambtenaren te voorzien.265 Hierdoor komen deze, door middel van
herplaatsing, in aanmerking voor een nieuwe leidinggevende functie zonder de selecties te
doorlopen, behalve als ze negatief geëvalueerd worden.
Tenslotte is er een derde alternatieve groep die bestaat uit Mieke Van Hecke, Leo
Peeters, Jo Vermeulen, Herman Lauwers en Guy Sols. Deze amendementen worden zowel
door meerderheid als oppositie (CD&V) gedragen. Zij dienen ten eerste een amendement in
waardoor onverenigbaarheden die gelden voor een bestuurder van een publiekrechtelijk
vormgegeven EVA gelijkgeschakeld worden met onverenigbaarheden zoals gesteld in het
decreet Strategische Adviesraden. Een tweede amendement van deze groep gaat over de
garanties voor leidinggevende ambtenaren. Als deze niet langer worden aangewezen in een
leidinggevende functie moeten deze volgens hen een functie aangeboden krijgen die
gelijkwaardig is aan deze die zij tot voor hun vervanging bekleedden. Enkel het gebruik van
het begrip ‘passende’ zoals in amendement Nr. 40 is daartoe geen voldoende waarborg.
Tabel 9. Amendementen alternatieve groepen
AMENDEMENT THEMA
DE BATSELIER, WILLE, LAUWERS, HOLEMANS
Mededeling beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement (Nr. 22)
VAN HECKE, PEETERS, VERMEULEN, LAUWERS, SOLS
Onverenigbaarheden (Nr. 30)
VAN HECKE, PEETERS, VERMEULEN, LAUWERS, SOLS
Garanties leidende ambtenaren (Nr. 41)
WILLE, PEETERS, LAUWERS, HOLEMANS
Dagelijkse leiding departementen en agentschappen (Nr. 39)
WILLE, PEETERS, LAUWERS, HOLEMANS
Regelingen leidende ambtenaren (Nr. 40)
WILLE, PEETERS, LAUWERS, HOLEMANS
Herplaatsing leidende ambtenaren (Nr. 42)
Opvallend in deze reeks amendementen is het verschil tussen amendementen van de
oppositie, van de Vlaamse Regering en de alternatieve groepen. De oppositie concentreert
zich op bepalingen over verzelfstandiging. Daarnaast proberen ze de rol van het parlement
263 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 264 Zie Hoofdstuk IV 265 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Commissieverslag, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 4-1612, 57.
89
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
beter te verankeren in het ontwerp van Kaderdecreet. Deze keuze van thema’s volgt uit het
feit dat parlementsleden van de oppositie hun invloed op het proces willen behouden. De
verschillende oprichtingsdecreten van IVA’s en EVA’s en de beheersovereenkomsten zullen
later immers door datzelfde parlement goedgekeurd moeten worden.
De amendementen van de Vlaamse Regering brengen geen grote aardverschuivingen
teweeg in het Kaderdecreet. Het gaat hier dan ook meestal om technische wijzigingen.266 In
tegenstelling tot de oppositie stellen zij zich geen vragen bij de opdeling van agentschappen.
De amendementen van de alternatieve groepen concentreren zich op
personeelsaangelegenheden die niet in het oorspronkelijke ontwerp van decreet voorkomen.
De vraag is nu wat deze amendementen uiteindelijk konden teweegbrengen. Daarvoor
analyseren we de behandeling en stemming van het ontwerp van decreet en de
amendementen in de Commissie.
5. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Commissieverslag
5.1. Bespreking van het ontwerp van Kaderdecreet
Op 3 juli 2003 begon de bespreking van het ontwerpdecreet in de Commissie voor
Institutionele en Bestuurlijke Hervorming en Ambtenarenzaken.267 Tijdens het debat nam van
elke fractie iemand het woord om de partijstandpunten te verduidelijken. Daarna volgde de
artikelsgewijze bespreking en de stemming over de amendementen.
5.1.1. Standpunten CD&V-fractie
De CD&V-fractie onderschrijft de doelstelling om tot een beter bestuurlijk beleid te komen.
Toch waarschuwt Luc Van den Brande voor een uitwerking van de doelstellingen op een
gepolitiseerde manier. Voor CD&V blijft het ook onduidelijk waarom de Vlaamse Regering
ingrijpende hervormingen heeft voorgesteld, zonder in te gaan op een aantal fundamentele
vragen. Van den Brande vraagt zich daarom af of de Vlaamse Regering er geen dubbele
agenda op nahoudt. Toch wil CD&V voorliggende hervorming een kans te geven. Om de
doelstellingen tot een goed einde te brengen is een degelijke uitvoering wel noodzakelijk. De
CD&V-fractie zal het voorliggende ontwerp verbeteren door het te amenderen. Het hoofddoel
266 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 267 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Commissieverslag, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 4-1612, 50.
90
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
van de partij is de samenhang tussen de verschillende decreten te garanderen. Daarom
stellen ze voor om een aangepast ontwerp van decreet bestuurlijk beleid uit te werken en de
ingangsdatum van dat decreet te verschuiven naar 1 januari 2006. Belangrijk in dit nieuwe
ontwerp is een breed draagvlak over de partijgrenzen heen zodat na een volgende
regeringsvorming er steun blijft voor het ontwerp.
Later in het debat zal er een tweede tussenkomst van CD&V volgen waarin Mieke Van
Hecke haar bedenkingen bij het ontwerp van decreet uiteenzet. Volgens haar heeft het geen
zin om bij een IVA zonder rechtspersoonlijkheid met een beheersovereenkomst te werken
omdat deze onder rechtstreeks toezicht van de minister staat. Het werken met
delegatiebesluiten zou volgens haar logischer zijn. Grotere problemen heeft ze met de IVA’s
met rechtspersoonlijkheid. Men doet aan verzelfstandiging, maar iemand van de
administratie komt aan het hoofd te staan. Dit komt volgens haar erop neer dat men een
beheersovereenkomst met zichzelf sluit. Ze besluit dan ook dat de IVA met
rechtspersoonlijkheid een ‘gedrocht’ is waarmee men meer problemen zal creëren dan
oplossen. Ze staat ook terughoudend tegenover de beheersovereenkomsten. Het is voor
haar belangrijk dat deze in het parlement besproken worden. Zodra ze zijn afgesloten zijn
directe bijsturingen immers zeer moeilijk af te dwingen.
5.1.2. Standpunten VLD-fractie
André Denys zegt in zijn tussenkomst dat de VLD-fractie de principes, waarop het
ontwerp van Kaderdecreet steunt, onderschrijft. De partij zal wel nagaan of de inhoud van
het Kaderdecreet effectief overeenstemt met die principes. Verder duldt VLD geen verder
uitstel van de uitvoering van het Kaderdecreet omdat dit neerkomt op het afremmen van
deugdelijk bestuur. In de praktijk is het dus niet haalbaar om het Kaderdecreet te koppelen
aan het Comptabiliteitsdecreet. Volgens VLD biedt het voorliggende ontwerp de nodige
duidelijkheid over de manier waarop een efficiënte controle door het parlement
gegarandeerd wordt. Tenslotte is André Denys vol lof over de indeling in 13 domeinen.
5.1.3. Standpunten Vlaams Blok-fractie
Hilde De Lobel wijst in naam van de Vlaams Blok-fractie op het grote belang van het
voorliggende ontwerp. Volgens haar is het echter een vaag ontwerp dat veel vragen
onbeantwoord laat. De fractie ergert zich ook aan de vele vertragingen die het project heeft
opgelopen. Daaruit besluit ze dat een optimale werking van de overheid enkel mogelijk is als
91
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
er verdere stappen in de richting van federalisering worden gezet. Het ontwerp van
Kaderdecreet is een positief signaal omdat Vlaanderen zijn eigen organisatie en
administratie op een ernstige manier in handen neemt. Door de nood aan een heldere
administratie heeft de Vlaams Blok-fractie amendementen ingediend die de ingewikkelde
structuur van de agentschappen vereenvoudigen tot twee soorten, namelijk IVA’s met
rechtspersoonlijkheid en publiekrechtelijk vormgegeven EVA’s.
5.1.4. Standpunten SP.A-fractie
Norbert De Batselier is gewonnen voor verzelfstandiging en de bijkomende voordelen die
rechtspersoonlijkheid biedt. In de nieuwe organisatiestructuur moet de minister volgens hem
meer regisseur dan controleur worden. Hij moet de administratie sturen. Het parlement moet
samen met het Rekenhof de controlefunctie opnemen. De fractie heeft het echter moeilijk
met de onverwacht grote omvang van de operatie. Voor De Batselier is het voorliggende
decreet een sprong in het onbekende. Hij vraagt dat het parlement zeer nauw betrokken
wordt bij de uitwerking van het Comptabiliteitsdecreet zodat ze de toekomstige controletaak
goed kan inschatten. De interne controle moet beter en effectiever worden, wat volgens hem
ook de doelstelling van het ontwerp van Kaderdecreet moet zijn.
Ook de Bijzondere Commissarissen kwamen aan het woord, net als minister-president
Somers en Vlaams minister van Binnenlandse aangelegenheden, Cultuur, Jeugd en
Ambtenarenzaken Paul van Grembergen. Na deze uiteenzettingen volgde de artikelsgewijze
bespreking en de stemming van de amendementen.
5.2. Kwantitatieve analyse
De amendementen van CD&V en Vlaams Blok hebben weinig invloed gehad op de visie
van de meerderheid (zie tabel 10). Terwijl alle regeringsamendementen zijn overgenomen is
er slechts één amendement van CD&V aangenomen en geen enkel van het Vlaams Blok.
Opgemerkt dient te worden dat, vermits bijna alle amendementen van het Vlaams Blok over
hetzelfde thema gingen, men deze ofwel allemaal kon aannemen ofwel allemaal kon
verwerpen. De amendementen van de alternatieve groepen werden wel allemaal
aangenomen. In totaal zijn er dus 16 amendementen aangenomen. Dit is 43%, op een totaal
van 37 amendementen.268 Laat men echter de amendementen van de Vlaamse Regering
268 In Parlementair Stuk nr. 3-1612 is er sprake van 43 amendementen. 6 amendementen zijn dus ingetrokken of vervallen door de goedkeuring van amendementen die deze overbodig maakten.
92
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
weg dan zijn er zeven aangenomen amendementen op een totaal van 28. 25% van het totaal
ingediende amendementen is dus aangenomen door de Commissie. Wanneer we de
amendementen van de oppositie bekijken, zien we dat slechts één amendement van de 22 is
aangenomen. 4.5% van de amendementen afkomstig van de oppositie is dus overgenomen
door de commissie. Zich louter baserend op deze cijfers zou men kunnen besluiten dat het
parlement als zodanig kan inspelen op administratieve hervormingsprocessen door middel
van amendementen. Toch werd nog altijd 75% van de amendementen uit het parlement
verworpen. De oppositie als dusdanig heeft veel minder kans om gehoord te worden dan
bepaalde alternatieve groepen bestaande uit parlementsleden van verschillende partijen.
Opvallend is het verschil tussen meerderheid en oppositie. Terwijl alle amendementen van
de meerderheid (Vlaamse Regering) zijn aangenomen is slechts één oppositie amendement
aangenomen.
Tabel 10. Aangenomen/verworpen amendementen
AMENDEMENT AANGENOMEN VERWORPEN VLAAMS BLOK - 16 CD& V 1 5 VLAAMSE REGERING 9 - DE BATSELIER, WILLE, LAUWERS, HOLEMANS
1 -
VAN HECKE, PEETERS, VERMEULEN, LAUWERS, SOLS
2 -
WILLE, PEETERS, LAUWERS, HOLEMANS
3 -
Deze conclusies uit de kwantitatieve analyse moeten echter sterk gerelativeerd worden.
Ten eerste zijn deze cijfers onderhevig aan vertekening. 43% van het totale aantal
amendementen (de 16 amendementen van het Vlaams Blok) hebben immers betrekking op
éénzelfde vraag, met name om de opdeling van de agentschappen te beperken tot IVA’s met
rechtspersoonlijkheid en publiekrechtelijk vormgegeven EVA’s. Ten tweede zijn de meeste
amendementen van de alternatieve groepen die zich over de fracties heen vormde ook
afkomstig van de regering. De alternatieve groepen bestonden meestal enkel uit leden van
de meerderheid. Deze manier van werken wordt gebruikt om te vermijden dat de oppositie
naar de Raad van State stapt. Deze mogelijkheid bestaat enkel voor amendementen die
door de regering zelf zijn ingediend.269 Ten derde is er in deze kwantitatieve analyse nog
niets gezegd over de inhoud van de aangenomen/verworpen amendementen. Dit is van
belang omdat de impact van de verschillende amendementen zeer sterk varieert. De
betrokkenheid van het parlement hangt dus niet enkel af van het aantal aangenomen
269 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c.
93
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
amendementen maar ook van de impact die deze amendementen hebben op het ontwerp
van Kaderdecreet. Men moet zich daarom de vraag stellen hoe fundamenteel de
aanpassingen van de aangenomen amendementen zijn.
5.3. Kwalitatieve analyse
In de kwantitatieve analyse zagen we dat er 16 amendementen aangenomen werden
door de commissie. Als we de amendementen van de Vlaamse regering buiten beschouwing
laten blijven er nog zeven aangenomen amendementen over. Zes hiervan kwamen van
alternatieve groepen. Van de CD&V werd één amendement aangenomen.
Tabel 11. Aangenomen amendementen
NUMMER THEMA
11 Afschrift oprichtingsbesluiten voor Rekenhof 22 Mededeling beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement 30 Onverenigbaarheden 39 Dagelijkse leiding departementen en agentschappen 40 Regelingen leidende ambtenaren 41 Garanties leidende ambtenaren 42 Herplaatsing leidende ambtenaren
De amendementen Nrs. 39, 40, en 42 roepen een bijkomend artikel in het leven.
Daardoor ontstaan de nieuwe artikels 39, 40 en 41 die in het ontwerp van Kaderdecreet
toegevoegd worden onder hoofdstuk IX (opheffingsbepalingen en overgangsmaatregelen).
Zoals eerder gezien, handelen deze artikels respectievelijk over de regelingen in verband
met de dagelijkse leiding van de departementen en de agentschappen, de regelingen voor
die leidinggevende ambtenaren die niet worden aangewezen in een mandaat of in een
functie van algemeen directeur en de invulling van de resterende vacante management- en
projectleiderfuncties van N-niveau via herplaatsing van leidinggevende ambtenaren die een
graad bekleden van rang A2L. Amendement nr. 41 zal in de voorgestelde tekst van het
nieuwe artikel 40, lid 1 het woord “passende” vervangen door de woorden “gelijkwaardige en
passende”. Hierdoor zullen leidinggevende ambtenaren die niet langer worden aangewezen
in een leidinggevende functie een andere functie aangeboden krijgen die gelijkwaardig is aan
de functie die zij tot voor hun vervanging bekleedden. Het gebruik van alleen het begrip
“passende” is daartoe geen voldoende waarborg. De voornaamste wijzigingen die deze
amendementen aanbrengen zijn de garanties voor de zogenaamde ‘zittende pachters’.
Diegenen die al een leidinggevende functie bekleden krijgen in de nieuwe
organisatiestructuur een gelijkwaardige functie aangeboden zonder dat ze eerst een selectie
94
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
moeten doorlopen, behalve als ze negatief geëvalueerd werden. Deze toegeving van
minister-president Somers stelde de CD&V gerust.270 Veel verzet was er niet meer nadat de
partij deze garantie had gekregen.271
De overige 4 aangenomen amendementen (zie tabel 11) voeren een wijziging door aan
de oorspronkelijke artikels. Zo breidt amendement Nr. 11 paragraaf 4 van artikel 6 uit met de
bepaling dat er een afschrift van de oprichtingsbesluiten aan het Rekenhof moet worden
overgemaakt. Dit is tevens het enige amendement van de oppositie (CD&V) dat
aangenomen werd. Amendement Nr. 22 vervangt paragraaf 2 van artikel 14. Hierdoor moet
de beheersovereenkomst, vóór de ondertekening, door de Vlaamse Regering aan het
Vlaamse Parlement megedeeld worden. Het Vlaams Parlement zal dan binnen de maand de
overeenstemming tussen de beheersovereenkomst en de doelstellingen van de
goedgekeurde beleidsnota toetsen. Opgemerkt moet worden dat het aanvaarden van dit
amendement en amendement Nr. 14 van de Vlaamse Regering (voorleggen
beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement) tot gevolg had dat de amendementen Nr. 15
en Nr. 23 (voorleggen beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement) van CD&V vervielen.
Deze amendementen zijn niet opgenomen in de kwantitatieve analyse. Toch kan de
aanvaarding van amendement Nr. 22 ook gezien worden als een verdienste van CD&V.
Verder zal het subamendement Nr. 30 in de voorgestelde tekst van artikel 21, paragraaf 1,
lid 2 vervangen. Daardoor worden de onverenigbaarheden voor een bestuurder van een
publiekrechtelijk vormgegeven EVA gelijkgeschakeld met de onverenigbaarheden zoals
gesteld in het decreet Strategische Adviesraden.
Tijdens de analyse van de aangenomen amendementen is duidelijk gebleken dat er,
behalve wat de leidinggevende ambtenaren betreft, geen grootse wijzigingen aan het
ontwerp van Kaderdecreet werden aangebracht. De opdeling van de agentschappen werd
niet verder in vraag gesteld terwijl het grootste deel van het ontwerp van decreet hierover
gaat. Dit was een duidelijke bezorgdheid van beide oppositiepartijen. “Er waren serieuze
kritieken vanuit het parlement op de vier vormen van verzelfstandigde agentschappen. Al de
kritiek die de oppositie geleverd heeft op de IVA’s met rechtspersoonlijkheid is nooit van een
deftig antwoord voorzien”.272 Voor de meerderheid was de discussie over de indeling van
agentschappen al voorbij. Hier bestond een politiek compromis over.273 De aanpassingen
die, na behandeling in de commissie, in het ontwerp van Kaderdecreet aangebracht werden,
concentreren zich daarom vooral op de bepalingen betreffende het personeel. Aan de kern 270 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Commissieverslag, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 4-1612, 57. 271 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 272 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 273 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c.
95
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
van het ontwerp van Kaderdecreet, namelijk de nieuwe organisatiestructuur, heeft het
parlement geen fundamentele wijzigingen aangebracht. De conclusies, genomen na de
kwantitatieve analyse, moeten daarom gerelativeerd worden na de kwalitatieve analyse.
Het uiteindelijke ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid werd in de commissie
aangenomen met 8 stemmen tegen 2 bij 4 onthoudingen. De meerderheidsfracties stemden
voor, CD&V onthield zich en het Vlaams Blok stemde tegen.
6. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Plenair
6.1. Amendementen Na de behandeling in de commissie werd het ontwerp van decreet plenair behandeld.
Voor de start van de plenaire vergadering was er een nieuwe mogelijkheid tot amendering.
Zowel CD&V als Vlaams Blok dienden opnieuw amendementen in (zie tabel 12). De 10
amendementen (amendementen Nr. 44 tot 54) van het Vlaams Blok pleiten opnieuw voor de
afschaffing van IVA’s zonder rechtspersoonlijkheid en privaatrechterlijke EVA’s.
Amendement nr. 55 komt overeen met amendement nr. 38 zoals ingediend voor de
behandeling van het ontwerp van decreet in de commissie. Dit zegt dat de
beheersovereenkomst en de opdeling van de agentschappen geregeld geëvalueerd moet
worden. De relevante documenten dienen dan overgemaakt te worden aan het Vlaams
Parlement.274 De zes amendementen van CD&V (amendementen Nr. 56 tot 61) gaan over
het principe van de statutaire tewerkstelling, het Raadgevend Comité bij de IVA’s, het
schrappen van de IVA’s met rechtspersoonlijkheid, de samenstelling van de raad van
bestuur van de publiekrechtelijk vormgegeven EVA’s, de vertegenwoordiging van het
middenveld in de raad van bestuur en de inwerkingtreding van het Kaderdecreet.275 Al deze
amendementen waren overgenomen uit eerder voorgestelde amendementen. Deze werden
in de commissie echter verworpen. Het plenaire debat bood de oppositie een nieuwe
mogelijkheid om hun amendementen te verdedigen en een meerderheid te vinden om deze
goed te keuren.
274 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Amendementen, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 5-1612, 10. 275 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Amendementen, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 6-1612, 4.
96
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
Tabel 12. Amendementen oppositie
AMENDEMENT THEMA
VLAAMS BLOK
Beperking opdeling tot ‘verzelfstandigde agentschappen met rechtspersoonlijkheid’ en ‘publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschappen’ (Nrs. 44 tot 54)
VLAAMS BLOK Evaluatie beheersovereenkomst en opdeling agentschappen (Nr. 55) CD&V Principe statutaire tewerkstelling (Nr. 56) CD&V Raadgevend comité (Nr. 57) CD&V Schrappen IVA met rechtspersoonlijkheid (Nr. 58) CD&V Samenstelling raad van bestuur (Nr. 59) CD&V Samenstelling raad van bestuur (Nr. 60) CD&V Inwerkingtreding kaderdecreet (Nr. 61)
6.2. Plenaire vergadering Op 9 juli 2003 werd het debat over het ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid
geopend. De beraadslaging in de ochtend werd in de namiddag gevolgd door de hoofdelijke
stemming.276 Tijdens de beraadslaging kwamen eerst beide verslaggevers, Mieke van Hecke
(CD&V) en Leo Peeters (SP.A), aan het woord. Daarna verduidelijkte Luc Van den Brande
(CD&V), Sven Gatz (VLD) en Hilde de Lobel (Vlaams Belang) hun partijstandpunten.
Luc Van den Brande benadrukt dat CD&V het altijd eens is geweest met de principes van
goed bestuur. In plaats van een voortdurende aanpassing van de Vlaamse organisatie,
verkoos de Vlaamse regering een algemene hervorming. Volgens CD&V kan dit enkel zinvol
zijn indien de drie basisontwerpen tegelijkertijd tot een goed einde zouden worden gebracht.
De voorwaarden voor een goede hervorming zijn volgens CD&V de harmonisering en het
gelijktijdig operationeel worden van de verschillende onderdelen van de hervorming. De
voornaamste zorgen hebben betrekking op de samenhang en de criteria die gehanteerd
worden om een onderscheid te maken tussen IVA’s en EVA’s. Volgens hen heeft de creatie
van een IVA met rechtspersoonlijkheid geen zin. Ook rijzen er vragen in verband met de
financiële kostprijs van de hervorming. CD&V zal zich onthouden bij de stemming indien hun
amendementen niet aangenomen worden. Ze zijn het eens met de uitgangspunten maar
vrezen dat de aanpak niet zal leiden tot een betere dienstverlening.
Sven Gatz (VLD) benadrukt dat het ontwerp van Kaderdecreet boven de grens tussen
meerderheid en oppositie staat. Volgens hem zijn de criteria voor het onderscheid tussen
276 VLAAMS PARLEMENT, Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Algemene bespreking, Vlaams Parlement, 2003 (25.04.2006, Vlaams Parlement: http://www.vlaamsparlement.be/Proteus4/p3app/jsppages/queryDetail.jsp?pQueryId=283841&pTabId=6289).
97
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
IVA’s en EVA’s wel duidelijk. Het kader dat gecreëerd is door het ontwerp moet wel verder
worden gepreciseerd in de verschillende oprichtingsdecreten van de agentschappen. VLD
besluit dat de Vlaamse Regering een goed ontwerp van decreet heeft afgeleverd met een zo
groot mogelijk draagvlak. Ze zijn ervan overtuigd dat dit ontwerp een stevige basis zal zijn
om Vlaanderen beter te besturen.
De Vlaams Blok-fractie wordt vertegenwoordigd door Hilde De Lobel. Volgens haar moet
er eerder gewerkt worden aan meer inspraak en actief openbaar bestuur voor de Vlamingen.
Verder wil Vlaams Blok de verzelfstandiging beperken tot IVA’s met rechtspersoonlijkheid en
publiekrechtelijk vormgegeven EVA’s. De criteria voor de vorming van een IVA of EVA
moeten duidelijk en expliciet zijn en geregeld geëvalueerd worden door het Vlaams
Parlement. Ook is volgens hen het voorliggende decreet niet uitvoerbaar zonder het
Comptabiliteitsdecreet. Ze besluiten hun stemming te laten afhangen van het al of niet
goedkeuren van de ingediende amendementen.
Vervolgens meldde Norbert De Batselier dat de SP.A fractie afwezig is door een
gemeenschappelijke vergadering over het regeerakkoord. Toch heeft de SP.A volgens hem
gewogen op beide ontwerpen door de wijzigingen die door hun toedoen aangebracht zijn. Na
een korte discussie tussen Luc Van den Brande en Paul Van Grembergen over de kostprijs
van BBB ging men over tot de artikelsgewijze bespreking. Om 16 uur in de namiddag volgde
dan de hoofdelijke stemming. Zoals verwacht werd geen enkel amendement aangenomen
(zie tabel 13). Ze werden, zoals in de commissie, door de meerderheid verworpen.
Vervolgens werd het ontwerp van Kaderdecreet aangenomen met 64 stemmen tegen 18 bij
33 onthoudingen.277
Tabel 13. Aangenomen/verworpen amendementen (plenair)
AMENDEMENT AANGENOMEN VERWORPEN VLAAMS BLOK - 11
CD&V - 5
De stemming werd overschaduwd door de gebrekkige aanwezigheid van de
meerderheidsfracties. Parlementsvoorzitter de Batselier dreigde ermee om voortaan de
plenaire zitting pas te laten beginnen als een minimum van parlementsleden van de
meerderheid aanwezig zijn. Bruno Tobback reageerde hierop en noemde het incident een
277 VLAAMS PARLEMENT, Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Stemming, Vlaams Parlement, 2003 (25.04.2006, Vlaams Parlement: http://www.vlaamsparlement.be/Proteus4/p3app/jsppages/dJournaalLijn.jsp?pQueryId=283953).
98
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
non-event. Tegelijkertijd verduidelijkte hij waarom de basisdecreten in verband met de
administratieve hervormingen volgens hem op weinig interesse vanuit het parlement konden
rekenen. “Dit gaat over een reeks decreten die veel meer met de administratie te maken
hebben dan met de politiek. De zittingen zijn geen politieke debatten, maar notariszittingen.
Weinig parlementsleden willen op dit moment graag notaris spelen”.278
De inbreng van het parlement tijdens de plenaire zitting bleef beperkt. Alle
amendementen werden, zoals verwacht, verworpen en het decreet werd goedgekeurd met
dezelfde tekst die was ontstaan na de behandeling in de commissie. Volgens een voormalig
Vlaams parlementslid heeft de oppositie zijn rol wel gespeeld op het moment dat dit mogelijk
was. Ze zijn principieel hun kritieken blijven verantwoorden en hun amendementen blijven
verdedigen. De meerderheid heeft het echter niet aanvaard om bijsturingen te doen. Vanuit
de meerderheid was er met opzet geen parlementaire inbreng. Vooraf was immers al beslist
dat het Kaderdecreet er zou komen. Binnen de meerderheid waren de instructies duidelijk.
Er mocht niet teveel aan gewijzigd worden.279
Het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid kwam zo tot stand en na bekrachtiging en afkondiging
op 18 juli 2003 werd het op 22 augustus bekend gemaakt in het Belgisch Staatsblad.280
7. Conclusies De inbreng van het Vlaams Parlement bij de totstandkoming van het Kaderdecreet
Bestuurlijk Beleid was, zoals bleek uit de uiteenzetting, beperkt. Aan de ene kant zou men
denken dat dit een logisch gevolg is van het feit dat de interesse voor het ontwerp van
decreet vanuit het parlement minimaal was. Zeker het ontwerp van Kaderdecreet, waarin de
nieuwe organisatiestructuur uitgetekend wordt, kon op weinig belangstelling rekenen vanuit
het parlement. Administratieve hervormingen zijn volgens sommigen ook geen kerntaak van
het parlement.
Aan de andere kant blijkt echter dat de oppositie verschillende vragen en opmerkingen
formuleerde tijdens de parlementaire bespreking van het ontwerp van decreet. Hoewel er
weinig interesse was heeft de oppositie dus wel geprobeerd haar rol te spelen. De kritieken
vanuit de oppositie hadden vooral betrekking op de modaliteiten van verzelfstandiging. Meer
bepaald werd de indeling van verzelfstandigde agentschappen door beide oppositiepartijen
in vraag gesteld. Een andere zorg was de parlementaire controle van de verzelfstandigde
278 DOBBELAERE B., De Batselier is afwezigheden beu, in: De Standaard, 11.03.2004. 279 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 280 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Tekst aangenomen door de plenaire vergadering, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 7-1612, 14.
99
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
agentschappen. Door middel van deze thema’s probeerde de oppositie hun betrokkenheid bij
de latere implementatie van de nieuwe organisatiestructuur te garanderen. De
oprichtingsdecreten en de beheersovereenkomsten van de verschillende agentschappen
moesten immers voor goedkeuring aan het Vlaams Parlement worden voorgelegd. Langs
deze weg kon het parlement inspelen op de administratieve hervormingen.
De fundamentele kritieken met betrekking tot de indeling van de verzelfstandigde
agentschappen werden echter genegeerd door de meerderheid. De aangenomen
amendementen hadden vooral betrekking op de bepalingen over het personeel. Voor de rest
bleven de aanpassingen beperkt. De principiële vragen van de oppositie zijn nooit van een
antwoord voorzien. Voor de meerderheid stond op voorhand al vast dat het decreet er zou
komen, liefst zo snel mogelijk en zonder al te veel aanpassingen. De beperkte parlementaire
betrokkenheid is dus niet enkel te wijten aan de onverschilligheid van het parlement ten
aanzien van de administratieve hervormingen. De meerderheid heeft ook, zoals bleek uit de
stemming van de amendementen, geweigerd om fundamentele wijzigingen toe te brengen
aan het ontwerp van Kaderdecreet.
Ter afsluiting van dit hoofdstuk worden de verschillende fasen van het onderzoeksmodel
overlopen. Hoewel er ook vanuit het parlement aanzetten waren voor administratieve
hervormingen is de fase van agenda setting verlopen zonder enige betrokkenheid van het
Vlaams Parlement. Het was de regering die het thema op de politieke agenda plaatste. Ook
tijdens de voorbereidingsfase was er geen directe inbreng vanuit het parlement. Bij de
bespreking van de beleidsnota’s van de ministers waren de eerste kritieken wel al te horen.
Het parlement maakte toen duidelijk dat ze geen voorstander was van de grote hervorming
die men aan het voorbereiden was. Uit het feit dat de omvang van de operatie bleef groeien,
blijkt dat men met deze kritiek geen rekening heeft gehouden. Het ontwerp van Kaderdecreet
werd opgesteld door de Vlaamse Regering en voor goedkeuring voorgelegd aan het
parlement. Tijdens de parlementaire bespreking van dit ontwerp (de beslissingsfase) was er
de eerste inbreng vanuit het parlement. Deze bleef echter beperkt want het uiteindelijke
Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid wijkt niet veel af van het oorspronkelijke ontwerp van
decreet. De oprichtingsdecreten van de verschillende verzelfstandigde agentschappen
moesten voor goedkeuring aan het parlement voorgelegd worden. Deze werden door het
parlement echter gezien als louter technische decreten. Bij de parlementaire behandeling
van deze decreten heeft het parlement daarom niet meer dan een technische controle
gedaan. Bij de concrete implementatie van de nieuwe organisatiestructuur was er geen
inbreng van het parlement.
100
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
ALGEMEEN BESLUIT
Internationaal onderzoek duidt op een nauwe betrokkenheid van de politieke actor bij
administratieve hervormingsprocessen. In bovenstaand onderzoek werd deze hypothese
getoetst aan de Vlaamse structurele hervormingen. Meer bepaald werd nagegaan in welke
mate de politieke partijen, de ministers/ministeriële kabinetten en het parlement een inbreng
hadden bij de Vlaamse hervormingsoperatie BBB. Vanuit de bestaande literatuur werd een
model ontwikkeld dat een theoretische onderbouw voor het onderzoek vormde. Ter conclusie
worden de bevindingen van de analyse aan dit onderzoeksmodel gekoppeld (zie tabel 14).
1. Theoretische reflecties
Pollitt en Bouckaert spreken van een ‘elite decision-making’. Deze elite bekleedt de
centrale positie bij administratieve hervormingsprocessen. Ook in Vlaanderen stuurt een
kerngroep van actoren de administratieve hervormingen. Het gaat hierbij voornamelijk om
politieke actoren. Bij de structurele hervorming in het kader van de operatie Beter Bestuurlijk
Beleid hebben vooral de minister-president en de minister van Ambtenarenzaken deze
sturende rol op zich genomen. Zij worden, door de specifieke politieke situatie in België,
bijgestaan door hun ministeriële kabinet. Samen staan deze ‘policy entrepreneurs’ in voor de
uitwerking en opvolging van het hele traject. De politieke partijen behoren niet tot deze
kerngroep. De hypothese dat politieke partijen een overkoepelende actor vormen, wordt in
de praktijk, wat betreft de Vlaamse administratieve hervormingen, niet bevestigd. Zoals
verwacht is ook de inbreng van het Vlaams Parlement bij heel het gebeuren minimaal. Als
wetgevende instantie beperkt haar bevoegdheid zich tot het goedkeuren van de
basisdecreten. Naast politieke actoren hebben in Vlaanderen ook ambtelijke actoren, de
Bijzondere Commissarissen, de operatie mee vorm gegeven. Ze werden aangesteld door de
regering en stonden in voortdurend contact met de kabinetschefs. Zij namen in Vlaanderen,
samen met de ministers en vooral de ministeriële kabinetten, de centrale positie in bij
administratieve hervormingsprocessen. De hervormingsoperatie in Vlaanderen kwam dus
top-down tot stand.
Uit bovenstaande redenering blijkt dat de meeste elementen uit het model van Pollitt en
Bouckaert ook terug te vinden zijn in Vlaanderen. De hypothese dat administratieve
hervormingen gestuurd worden door een kerngroep van actoren wordt in Vlaanderen
bevestigd. De poging om ook externe actoren te betrekken, via de begeleidingscommissie,
mislukte hier wel. Het waren de voornaamste politieke en ambtelijke actoren die deel
101
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
uitmaakte van de kerngroep. Onder de politieke actoren moeten we in Vlaanderen ook de
ministeriële kabinetten rekenen. Deze komen in het model van Pollitt en Bouckaert niet aan
bod.
De elite houdt volgens Pollitt en Bouckaert rekening met de haalbaarheid en
wenselijkelijkheid van de hervormingen. De intenties tot hervormingen die aan BBB vooraf
gingen, waren eerder bescheiden van aard. De verbetering en modernisering van de
administratie moest haalbaar zijn binnen de bestaande structuren. Het project BBB groeide
echter uit tot een operatie van dergelijke omvang dat ze moeilijk implementeerbaar was
binnen de voorziene termijn.
Het onderzoek toonde aan dat er bij de politieke elite twijfel bestond over de wenselijkheid
van BBB. De Vlaamse administratie functioneerde goed en was al de meest
vooruitstrevende administratie van België. Bovendien bestond er een veranderingsmoeheid
binnen de administratie na de periode met Van Den Bossche als minister van
Ambtenarenzaken. Bij de regeringsvorming in 1999 was er dus geen ‘window of opportunity’
dat succesvolle hervormingen garandeert. Het draagvlak voor verregaande hervormingen
bleef beperkt. Er waren wel problemen die om een oplossing vroegen. Uit de interviews
bleek dat een operatie van de omvang van BBB echter niet noodzakelijk was. Toch werd bij
de regeringsvorming het thema van de administratieve hervormingen ingeschreven op de
politieke agenda. Dit was het begin van een proces dat tot vandaag de dag aansleept.
De drie fasen die Barzelay in zijn model onderscheidt (agenda setting, voorbereidings- en
beslissingsfase) zijn in Vlaanderen al doorlopen. De vierde fase (implementatie) liep tijdens
het onderzoek op zijn einde. De fase van agenda setting speelde zich, bij de Vlaamse
administratieve hervormingen, af tussen de regeringsonderhandelingen in 1999 en de
bijeenkomst van de Vlaamse Regering in Leuven op 19 februari 2000. De komst van een
nieuwe coalitie zorgde ervoor dat het thema van administratieve hervormingen op de agenda
van de regeringsonderhandelingen stond (issue inclusion). De aanzet voor hervormingen
kwam echter uit verschillende hoeken. Zowel de vorige Vlaamse Regering, de Vlaamse
administratie, het Vlaams Parlement en de politieke partijen, waaronder voornamelijk de
Vlaamse Liberalen, hadden de intentie om herstructureringen door te voeren in het
overheidslandschap. De noodzaak van de hervormingen volgde uit het streven naar een
moderne en efficiënte administratie (issue formulation). Onder leiding van het kabinet van
minister-president Patrick Dewael werden deze aanzetten uiteindelijk samengebracht en in
het regeerakkoord opgenomen. Na de regeringsvorming nam minister-president Patrick
Dewael en minister van Ambtenarenzaken Johan Sauwens de taak op zich om de plannen
concreet uit te werken. Toch bleek uit het onderzoek dat er in de beginfase niet veel belang
102
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
gehecht werd aan de hervormingen (issue status). Er was een veranderingsmoeheid binnen
de administratie. Daarenboven waren er remmingen bij coalitiepartner SP. Zij vreesden voor
een benoemingsoperatie van de VLD. Ondanks de bezorgdheid van SP was de partij zelf
niet bezig met de hervormingen. Over het algemeen was er bij de Vlaamse politieke partijen
eerder sprake van desinteresse voor de hervormingsoperatie. Enkel VLD was als nieuweling
in de regering de drijvende kracht achter de hervormingen. Binnen deze partij waren het
vooral minister-president Patrick Dewael en zijn kabinet die de hervormingen trokken.
De partijtop zelf had geen visie betreffende de hervormingen. Standpunten hieromtrent
ontbreken in zo goed als alle partijprogramma’s voor de Vlaamse verkiezingen van 2004. Het
zou voor de partijen ook geen electorale meerwaarde opleveren om hier veel aandacht aan
te schenken. De Vlaamse administratieve hervormingen zijn bij de burger immers een totale
onbekende. De partijen lieten het dossier over aan een afgevaardigde van de partij binnen
de regering, de kabinetten of het Vlaams Parlement. Deze volgde in naam van de partij het
dossier op.
Op de bijeenkomst in Leuven werden de meeste aanwezigen verrast door de omvang van
de operatie. De krachtlijnen die na het regeerakkoord verder waren uitgewerkt, zouden een
grotere impact krijgen dan gewenst. De uitvoering van de principes in de praktijk maakte een
nieuwe organisatiestructuur voor de administratie noodzakelijk. Om het evenwicht binnen de
coalitie te bewaren richtte men een Stuurgroep op die alle coalitiepartners
vertegenwoordigde. Meer bepaald waren het de kabinetschefs die hierin zetelden. Ook
stelde men twee ambtenaren (de Bijzondere Commissarissen) aan die voorstellen moesten
uitwerken. Samen zorgden zij, tijdens de voorbereidingsfase, voor de verdere uittekening
van het project. Na het ontslag van minister Johan Sauwens in mei 2001 viel het
hervormingsproces enigszins stil. Minister-president Patrick Dewael en minister van
Ambtenarenzaken Paul Van Grembergen volgden de grote lijnen op. Het werd duidelijk dat
de hervormingen de nodige vertragingen zouden oplopen. De oorspronkelijke deadline voor
de inwerkingtreding (1 januari 2003) werd dan ook met een jaar verschoven. De ministers
vertrouwden het dossier in grote mate toe aan de kabinetten. Ondertussen waren de eerste
kritieken in het Vlaams Parlement te horen. Vooral parlementsvoorzitter Norbert De Batselier
trok het dossier naar zich toe. Volgens hem was het niet noodzakelijk om een zo grote
hervorming door te voeren en was een zwakte-sterkte analyse meer op zijn plaats. De
basisprincipes die de Bijzondere Commissarissen verder hadden uitgewerkt, werden door de
regering in drie ontwerpen van decreet gegoten. In het ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk
Beleid werden de structurele hervormingen opgenomen waarop de analyse zich
concentreerde.
103
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
De behandeling van deze basisdecreten in het Vlaams Parlement vormt de
beslissingsfase. De analyse van de parlementaire stukken wees uit dat de inbreng van het
Vlaams Parlement bij de totstandkoming van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, behalve
wat de personeelsaangelegenheden betreft, beperkt was. Enerzijds is dit het gevolg van de
beperkte interesse voor administratieve hervormingen vanuit het parlement. De vormgeving
van de administratieve hervormingen bleek geen kerntaak van het parlement te zijn.
Anderzijds werd het parlement bij de operatie BBB buiten spel gezet door
meerderheid/regering. De kritieken van de oppositie werden grotendeels genegeerd. Binnen
de meerderheid stond het al vast dat het decreet er zou komen. Er was dus weinig ruimte om
aanpassingen te doen. De aangenomen amendementen hadden voornamelijk betrekking op
bijkomende bepalingen in verband met het personeel. De regeringsamendementen zorgden
voor enkele technische wijzigingen. De parlementaire goedkeuring van het decreet was een
hindernis die men moest nemen om een juridisch kader voor de hervormingen te creëren.
Het Kaderdecreet doorliep de parlementaire behandeling zonder kleerscheuren. Volgens
Barzelay is het de opdracht van ‘policy entrepreneurs’ om in de beslissingsfase een
compromis te zoeken tussen wetgevende instanties en uitvoerende actoren. In Vlaanderen
was er voorafgaand overleg met parlementsvoorzitter De Batselier. Hier werd de timing van
de parlementaire zittingen vastgelegd. Aan de inhoud mocht er door het parlement echter
niet teveel gesleuteld worden. De rangen binnen de meerderheid waren gesloten. Naast de
drie basisdecreten werden ook de oprichtingsdecreten van de verschillende agentschappen
aan het parlement ter goedkeuring voorgelegd. Het parlement beschouwde deze als
technische decreten.
De implementatie van de hervormingen liep in Vlaanderen vertraging op. De
oorspronkelijke datum voor de inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur
verschoof telkens met een jaar. Nog voor de basisdecreten de parlementaire procedure
doorliepen, werd per beleidsdomein een veranderingsmanager aangesteld die de nodige
voorbereidingen moest treffen voor de implementatie van de nieuwe organisatiestructuur
binnen zijn beleidsdomein. Zij stonden onder toezicht van het kabinet van de bevoegde
minister. Het ontbreken van onderlinge contacten tussen de verschillende
veranderingsmanagers zorgde ervoor dat elk van de dertien beleidsdomeinen apart tot stand
kwam. Ondertussen werd minister-president Patrick Dewael, na de federale verkiezingen
van 18 mei 2003, als minister-president vervangen door Bart Somers. Na Johan Sauwens
verdween met Patrick Dewael de voornaamste trekker van BBB binnen de regering.
De implementatie bleek niet meer haalbaar vóór het einde van de legislatuur. De ambitie
was daarom om het project over de legislatuur te tillen. De verankering van de voornaamste
principes in decreten moest de overlevingskansen van de operatie bij een eventuele
104
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
regeringswissel garanderen. Na de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004 werd BBB terug
in het regeerakkoord opgenomen. De nieuwe coalitie stond onder leiding van minister-
president Yves Leterme. Ook hier stuurden vooral de minister-president en de minister van
Bestuurszaken Geert Bourgeois, samen met hun kabinetten, de hervormingen in het
Ministerieel Comité. De aanstelling van de nieuwe leidinggevende ambtenaren ging van start
in december 2005. Tot dan toe konden de hervormingen op weinig aandacht van de politieke
partijen rekenen. De reorganisatie van de administratie is immers geen thema waar de
partijen zich mee bezig houden. Eens de benoemingen ter sprake kwamen werd de
interesse van de partijen wel opgewekt. De meeste beleidsdomeinen traden juridisch in
werking op 1 april 2006. Over de start van een aantal beleidsdomeinen zal de Vlaamse
Regering in een later stadium een beslissing nemen.
Na zes jaar op de politieke agenda is de eindstreep voor BBB in zicht. Tijdens deze
periode heeft het project een heel traject afgelegd. Bij de aantreding van de regering
Leterme werden een aantal van de basisprincipes (één op één relatie, afslanking ministeriële
kabinetten,…) achterwege gelaten. De implementatie van de nieuwe organisatiestructuur
werd wel verder voorbereid. Dat de impact even groot zal zijn als het oorspronkelijke plan
beoogde is weinig waarschijnlijk. Nu de implementatiefase op zijn einde loopt, stelt zich de
vraag wat BBB in de toekomst zal betekenen. Voorlopig is het nog te vroeg om het project te
evalueren. Ondertussen probeert de politiek terug rust in de organisatie te brengen. Het is nu
aan de nieuwe leidinggevende ambtenaren om binnen hun beleidsdomein de goede werking
te garanderen. De sturende rol van de politieke actoren lijkt zo op zijn einde te lopen.
2. Methodologische reflecties
Naast een documentenanalyse werd voor de invulling van het onderzoek gebruik gemaakt
van diepte-interviews. De informatie die deze interviews opleverden was van cruciaal belang
voor het onderzoek. De meeste geïnterviewden spraken vrijuit over de gebeurtenissen en
lieten hun mening tijdens het gesprek duidelijk blijken. De belofte van anonimiteit was voor
de meesten wel een noodzaak. Voor dit onderzoek bleek bovenstaande methode toereikend.
De omvang van de onderzochte materie maakte weliswaar een afbakening noodzakelijk. Bij
de interpretatie van de resultaten dient men hiermee rekening te houden.
Ten eerste werden de actoren afgebakend. Zoals gezien hadden in Vlaanderen ook
andere dan politieke actoren (voornamelijk ambtelijke actoren) een inbreng bij
administratieve hervormingen. De mogelijkheid bestaat daarom om in de toekomst ook deze
actoren te betrekken in onderzoek naar bestuurlijke hervormingen.
105
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
Daarnaast werd de onderzoekseenheid afgebakend. Het project BBB bevatte naast de
structurele hervormingen van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid ook andere thema’s zoals
de comptabiliteit, de adviesverlening en het personeelsbeleid. Dit biedt interessant materiaal
voor bijkomend onderzoek. Zo is het bijvoorbeeld aan te bevelen om ook de inbreng van het
Vlaams Parlement bij de totstandkoming van het decreet Strategische Adviesraden te
analyseren. Na de inwerkingtreding van het Comptabiliteitsdecreet is het mogelijk om het
proces dat dit decreet heeft doorlopen te evalueren. Ook de evoluties op het vlak van het
personeel kunnen deel uitmaken van onderzoek. Zo kan de aanstelling/herplaatsing van de
nieuwe leidinggevende ambtenaren onderzocht worden.
Tenslotte werd er in bovenstaand onderzoek een afbakening van fasen doorgevoerd. Het
was echter nog te vroeg om ook de afrondingsfase en de evaluatie in het onderzoek op te
nemen. Dit schept de mogelijkheid om in de toekomst, na de afronding, ook deze fasen op te
nemen in onderzoek naar Vlaamse administratieve hervormingen.
Het gevolg van een single holistic casestudy is dat de conclusies van het onderzoek niet
veralgemeend kunnen worden naar andere cases. Bovenstaande theoretische reflecties
gelden daarom enkel voor de structurele hervormingen in Vlaanderen onder de noemer
Beter Bestuurlijk Beleid. Het is niet uitgesloten dat voor andere cases andere conclusies
gelden. Toch toont het project BBB veel overeenkomsten met bestaande theoretische
modellen. De bijdrage van het onderzoek mag daarom niet onderschat worden. De
hypothesen die ontstonden na het doornemen van de bestaande literatuur werden getoetst
aan de Vlaamse situatie. De hypothesen die in het onderzoek bevestigd werden zullen
sterker staan als toetsteen voor later onderzoek. De nieuwe bevindingen maken de weg vrij
voor verder onderzoek. De toekomst voor onderzoek naar administratieve hervormingen is
hoe dan ook verzekerd.
106
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
Tabel 14. De politieke actor in de Vlaamse administratieve hervormingen
AGENDA SETTING
VOORBEREIDING
BESLISSING
IMPLEMENTATIE
POLITIEKE PARTIJEN
-VLD als voortrekker -scepticisme SP -desinteresse politieke partijen
-remmingen SP -evenwicht coalitiepartners in Stuurgroep
-project overgelaten aan afgevaardigde partij
-aanstelling nieuwe leidende ambtenaren
PARLEMENT
-aanzet voor herstructureringen -desinteresse parlement
-eerste kritieken van De Batselier
- rangen meerderheid gesloten -beperkte inbreng -amendementen personeel
-geen inbreng
MINISTER/KABINETTEN
-minister-president Dewael + kabinet als initiator -minister Sauwens
-Stuurgroep met kabinetschefs -aanstelling twee BC -eigen dynamiek kabinetten
-rangen meerderheid gesloten
-vertraging -13 hervormingen (veranderingsmanagers) -regering Leterme -Ministerieel Comité
107
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
REFERENTIES ABERBACH D. en CHRISTENSEN T., “Radical reform in New Zealand: crisis, windows of
opportunity and rational actors” in Public Administration, 79, 2001, 2, pp. 403-422.
ALBRECHTS L., “Reconstructing decision-making: planning versus politics” in Planning
Theory, 2, 2003, 3, pp. 249-268.
BARDACH E., The implementation game: what happens after a bill becomes a law,
Cambridge (Mass), MIT Press, 1977, 323 p.
BARZELAY M.,”Introduction the process dynamics of public management policymaking” in
International Public Management Journal, 6, 2003, 3, pp. 251-281.
CONINGS V., STERCK M., VAN DOOREN W. e.a., Beleidsnota’s versus BBB. Een toetsing
van de beleidsnota’s aan het Comptabiliteitsdecreet en het Kaderdecreet Bestuurlijk
Beleid, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2005, 102 p.
DEJAEGHER P., “Nieuwe Vlaamse Regering voelt zich koning te rijk” in: De Standaard,
09.07.1999.
DESMEDT H., “De dribbel en de drive. Interview met Eric Stroobants” in Goedendag, 21
2005, 10.
DEWACHTER W., De mythe van de parlementaire democratie. Een Belgische analyse,
Leuven, Acco, 2001, 475 p.
DOBBELAERE B., De Batselier is afwezigheden beu, in: De Standaard, 11.03.2004.
FARNHAM D., HONDEGHEM A. en HORTON S., Staff participation and public management
reform, Great Britain, Palgrave Macmillan, 2005, 339 p.
GOLDFINCH S. en t’ HART P.,”Leadership an institutional reform: engineering
macroeconomic policy change in Australia” in Governance: An International Journal of
Policy, Administration and Institutions, 16, 2003, 2, pp. 235-270.
109
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
HANSEN K. en EJERSBO N., “The relationship between politicians and administrators – a
logic of disharmony” in Public Administration, 80, 2002, 4, pp. 733-750.
HOWLETT M. en RAMESH M., Studying Public Policy. Policy cycles and policy subsystems,
Toronto, Oxford University Press, 2003, 239 p.
JONES L. en KETLL D., “Assessing public management reform in an international context” in
International Public Management Review, 4, 2003, 1, pp. 1-18.
KINGDON W., Agendas, alternatives and public policies, London, HarperCollins, 1995, 253
p.
KLUYTMANS F., Leerboek personeelsmanagement, Groningen, Wolters-Noordhoff, 2005,
670 p.
PELGRIMS C., "De overheid in beweging" in S. VAN ROOSBROEK en S. VAN DE WALLE,
Instituut voor de Overheid. Werken aan de Overheid: de mening van de burger, Leuven,
Instituut voor de Overheid, 2006, pp. 7-10.
PELGRIMS C., Ministeriële kabinetsleden en hun loopbaan. Tussen mythe en realiteit,
Brugge, Die Keure, 2001, 128 p.
PELGRIMS C., HONDEGHEM A. en STEEN T., Coördinatie van beleid in een veranderende
politiek ambtelijke verhouding, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen,
2003, 94 p.
POLLITT C. en BOUCKAERT G., Public management reform. A comparative analysis,
Oxford, Oxford University Press, 2004, 345 p.
RINGELING A., “Implementatie als probleem” in Acta Politica, 16, 1981, 1, pp. 121-142.
SVARA J., “Dichotomy and Duality: Reconceptualizing the relationship between policy and
administration in council-manager cities” in International Public Management Review, 300,
1985, 3, pp. 221-232.
TEGENBOS G., “Somers overlegt met CD&V over architectuur van bestuur” in De
Standaard, 01.07.2003.
110
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
TEGENBOS G., “Stille Vlaamse operatie BBB vordert” in De Standaard, 06.08.2001.
YESILKAGIT K. en DE VRIES J., “Reform styles of political and administrative elites in
majoritarian and consensus democracies: public management reforms in New Zealand
and the Netherlands” in Public Administration, 82, 2004, 4, pp. 951-974.
YIN R., Case study research. Design and Methods. Londen-New Delhi-Thousand Oaks,
Sage Publications, 2003, 179 p.
Overheidspublicaties STROOBANTS E. en VICTOR L., Beter bestuur – Een visie op een transparant
organisatiemodel voor de Vlaamse administratie. Synthese, Vlaamse Overheid, 2001
(14.04.2006, Vlaamse Overheid:
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/algemeen/rapport_bc-
synthese.pdf).
VLAAMSE ADMINISTRATIE, Bijdrage Vlaamse administratie aan het regeerprogramma van
de aantredende Vlaamse Regering, Vlaamse Overheid, 1999 (21.04.2006, Vlaamse
Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bijdrage-
regeerprogramma/00/INL_00.pdf).
VLAAMSE OVERHEID, “Interview met Yves Leterme” in Bijblijfblad, 2006, 5.
VLAAMSE OVERHEID, Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, 2003 (19.04.05, Vlaamse Overheid:
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/bestuurlijkbeleid.htm).
VLAAMSE OVERHEID, Comptabiliteitsdecreet, 2004 (20.04.05, Vlaamse Overheid:
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/comptabiliteit.htm).
VLAAMSE OVERHEID, Decreet Strategische Adviesraden, 2003 (20.04.05, Vlaamse
Overheid:
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/adviesraden.htm).
VLAAMSE REGERING, Vlaams regeerakkoord 1999-2004: een nieuw project voor
Vlaanderen, 1999 (14.04.2006, Vlaamse Regering:
111
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
http://docs.vlaanderen.be/channels/hoofdmenu/vlaamseoverheid/vlaamsregeerakkoord19
99.pdf).
VLAAMSE REGERING, Vlaams Regeerakkoord 2004-2009. Vertrouwen geven,
verantwoordelijkheid nemen, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering:
http://docs.vlaanderen.be/channels/hoofdmenu/vlaamseoverheid/vlaamsregeerakkoord20
04.pdf).
X, Regeringsbeslissing van 19 februari 2000. Uitgangspunten BBB, Vlaamse Regering, 2000
(14.04.2006, Vlaamse Regering:
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-02-19.pdf).
X, Regeringsbeslissing van 3 juli 2000. Aanstelling bijzondere commissarissen en
begeleidingscommissie, Vlaamse Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering:
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-07-03.pdf)
X, Regeringsbeslissing van 17 november 2000. Beslissing 13 beleidsdomeinen. Vlaamse
Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering:
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-03-17.pdf).
X, Regeringsbeslissing 19 juli 2002. Beter Bestuurlijk Beleid - Aanstelling van de dertien
veranderingsmanagers, 2002 (14.04.2006, Vlaamse Regering:
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2002-07-19d.pdf).
X, Regeringsbeslissing 8 november 2002. Beslissingen over timing, leidinggevende functies
en verzelfstandigde agentschappen, Vlaamse Regering, 2002 (22.04.2006, Vlaamse
Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2002-11-
08.pdf).
X, Regeringsbeslissing 19 december 2003. Beter Bestuurlijk Beleid - Mandaat van de
veranderingsmanagers ten einde, Vlaamse Regering, 2003 (14.04.2006, Vlaamse
Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2003-12-
19.pdf).
X, Regeringsbeslissing 7 mei 2004. Beter Bestuurlijk Beleid -Continuïteit van het project,
Vlaamse Regering, 2004 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering:
112
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/snelinfo_bbb46_co
ntinuiteitbbb_2004-05-07.pdf).
X, Regeringsbeslissing 11 juni 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - De inwerkingtreding van BBB,
Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering:
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/snelinfo_BBB49_in
werkingtredingBBB11-06-2004.pdf).
X, Regeringsbeslissing 15 oktober 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - Oprichting van het
ministerieel comité en een college van ambtenaren-generaal voor de invoering van de
bestuurlijke hervorming, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering:
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0435.htm).
X, Regeringsbeslissing 22 oktober 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - Samenstelling van het
college van ambtenaren-generaal voor de bestuurlijke hervorming, Vlaamse regering,
2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering:
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0438.htm).
X, Regeringsbeslissing 21 december 2004. Beter Bestuurlijk Beleid -
Transitieverantwoordelijken per beleidsdomein, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006,
Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0450.htm).
X, Regeringsbeslissing 4 februari 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Budgettaire impact,
Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering:
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0503.htm).
X, Regeringsbeslissing 29 maart 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Ministerieel comité BBB
beslist over de organisatie van de Vlaamse administratie, Vlaamse Regering, 2005
(14.04.2006, Vlaamse Regering:
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0516.htm).
X, Regeringsbeslissing 3 juni 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Vlaamse Regering beslist over
de organisatie van de Vlaamse administratie, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006,
Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0523.htm).
X, Mededeling minister-president aan de Vlaamse Regering van 25 november 2005. Beter
Bestuurlijk Beleid - maatregelen bij overgang naar nieuwe structuur, Vlaamse Regering,
113
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering:
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0554.htm).
X, Regeringsbeslissing 23 december 2005. BBB in werking op 1 januari 2006, Vlaamse
Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering:
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0565.htm).
X, Regeringsbeslissing 31 maart 2006. BBB – 10 van de 13 beleidsdomeinen treden op 1
april in werking, Vlaamse Regering, 2006 (14.04.2006, Vlaamse Regering:
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2006/0621.htm).
X, Regeringsbeslissing 21 april 2006. BBB – Beleidsdomein Financiën en Begroting treedt in
werking. Vlaamse Regering, 2006 (23.04.2006, Vlaamse Regering:
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2006/0624.htm).
Interviews
ADJUNCT-KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het
Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende
macht – De kabinetten, 06.04.2005.
ADJUNCT-KABINETSCHEF B, Interview in het kader van Master in het
Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van
de politieke partijen en de wetgevende macht, 13.04.2005.
ADJUNCT-KABINETSCHEF C, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 24.03.2006.
KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –
beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de
wetgevende macht, 19.04.2005.
KABINETSCHEF B, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –
beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de
wetgevende macht, 26.04.2005.
114
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
KABINETSCHEF C, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –
beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de
wetgevende macht.
KABINETSCHEF D, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 27.04.2006.
STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, Interview in het kader van Master in het
Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van
de politieke partijen en de wetgevende macht, 03.06.2005.
VLAAMS PARLEMENTSLID A, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 06.04.2006.
VLAAMS PARLEMENTSLID B, interview eindverhandeling BBB, Brussel, 18.04.2006.
VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, Interview eindverhandeling BBB, Brussel,
03.04.2006.
VOORMALIG KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het
Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende
macht – De kabinetten.
VOORMALIG KABINETSCHEF B, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 22.03.2006.
VOORMALIG VERANDERINGSMANAGER, Interview in het kader van Master in het
Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende
macht – De kabinetten, 06.04.2005.
VOORMALIG VLAAMS MINISTER, Interview eindverhandeling BBB, Bilzen, 22.03.2006
Partijprogramma’s
CD&V, Vlaams verkiezingsprogramma CD&V 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, CD&V:
http://www.cdenv.be/programma/pdf/VKprog_VLAAMS.pdf).
GROEN!, Vera zoekt 280.000 mensen voor wie politiek over inhoud gaat. Groen! Uitgebreid
programma voor de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004, 2004 (15.02.2006,GROEN!:
115
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
http://www.groen.be/nieuwseninformatie/programma/pdf/programma%20Vlaamse%20ver
kiezingen.pdf).
VLD, Programma VLD Vlaamse en Europese verkiezingen 13 juni 2004, 2004 (04.05.05,
VLD: http://www.vld.be/uploads/Programma-2004.pdf).
Websites
Officiële website Beter Bestuurlijk Beleid:
http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/
Website Vlaamse Regeringen:
http://www.vlaamseregering.be/
Andere DE BATSELIER N., Moderne ambtenaren moeten vertrouwen krijgen èn verdienen van de
politiek, Toespraak uitgesproken als SP-verantwoordelijke en opvolger van het dossier
Ambtenarenzaken in de Vlaamse Gemeenschap, juli 2000.
FRANCEUS F., “Beter Bestuurlijk Beleid”, Presentatie Public Management Programme,
Leuven, 12.09.2005.
VANCOPPENOLLE D., “Bestuurlijke hervormingen in de Vlaamse Overheid” in seminarie
bestuurskunde, Leuven, 15.02.05.
VANDENBORGHT H., “De BBB –hervorming: ervaring vanuit het domein Financiën &
Begroting”, Presentatie Public Management Programme, Leuven, 12.09.2005.
VOORMALIG KABINETSCHEF B, nota aan de minister. Stand van zaken Beter Bestuurlijk
Beleid, 2003.
116
top related