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ESTADO DA BAHIA
PROCURADORIA GERAL DO ESTADO
PROCURADORIA ADMINISTRATIVA
NÚCLEO DE LICITAÇÕES E CONTRATOS
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PROCESSO Nº 0200120338551-0
SECRETARIA DA ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA – SAEB
PARECER N° PA-NLC-LBC-VSN-348/2013
LICITAÇÃO. Padronização de edital. Pregão
eletrônico. Prestação de serviços de vigilância e
segurança patrimonial presencial. Ordem de
Serviço nº PA-002/2013, prorrogada pela PA-
19/2013. Editais decorrentes dos pareceres PA-
NASC-ALM-LBC-074/2011 c/c PA-NASC-
ALM-LBC-036/2011 com a redação dada pelo
PA-NASC-ALM-LBC-059/2011, aos quais foi
conferido caráter sistêmico. Inserção de sugestões
apresentadas pela CCL. Alteração de itens.
Apresentação de minuta substitutiva de edital.
Recomendações para licitações específicas.
I – Relatório
O processo em análise, originário da Secretaria da Administração – SAEB,
versa sobre padronização de edital destinado à contratação de serviços terceirizados de
vigilância e segurança patrimonial presencial.
No âmbito deste órgão, a Procuradora Chefe da Procuradoria
Administrativa, Dra. Cláudia Moura, expediu a Ordem de Serviço nº PA-002/2013 (fl. 34)
constituindo grupo de trabalho, composto pelas subscritoras deste parecer, para analisar e emitir
pronunciamento sobre a adaptação do referido edital de licitação. A OS nº PA-002/2013 foi
prorrogada pela OS nº PA-19/2013 (fl. 55).
Em decorrência de reunião realizada nesta Procuradoria, no dia 21.02.2013,
a Coordenadora da Coordenação Central de Licitações da SAEB encaminhou, por meio do
Ofício CCL nº 041/2013 (fl. 38), sugestões de alterações dos itens XII-3, XII-4 e XVI-3 no
tocante, respectivamente, a declaração de conhecimento dos requisitos técnicos para o
cumprimento das obrigações objeto da licitação, preferencialmente de acordo com o modelo ali
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indicado; qualificação econômico financeira; manutenção das condições da proposta. Em anexo,
apresentou a versão para as alterações sugeridas (fls. 39/44).
Na sequência, após a emissão do despacho de fls. 45/46, a SAEB justificou,
às fls. 47/50, a adoção dos índices de liquidez geral (LG) e liquidez corrente (LC), bem assim a
exigência de que o montante de 1/12 (um doze avos) do valor total dos contratos firmados pelos
licitantes com a Administração e/ou com a iniciativa privada não é superior ao patrimônio
líquido do licitante, todos para fins de demonstração de qualificação econômico-financeira.
É o relatório. Passamos a opinar.
II – Editais-padrão sobre o tema
Os serviços terceirizados de vigilância e segurança patrimonial
presencial, ou seja, “aqueles que têm como objetivo elidir a prática de atos danosos ao
patrimônio público, bem como proporcionar segurança aos usuários do serviço público e
servidores” (art. 2º, §5º do Decreto nº 12.366/2010), atualmente, encontram-se disciplinados, no
âmbito do Estado da Bahia, pelo Decreto estadual nº 12.366/2010, alterado pelo Decreto nº
14.537/2013 (que estabelece normas atinentes à contratação de serviços terceirizados necessários
ao funcionamento das atividades básicas de caráter geral dos órgãos e entidades da
Administração Pública do Poder Executivo Estadual e dá outras providências), bem como pelas
Instruções SAEB nº 005/11, retificada pela Instrução nº 006/2011 (que orienta os órgãos e
entidades da Administração Pública do Poder Executivo Estadual, quanto aos procedimentos
licitatórios e contratações de serviços terceirizados, necessários ao funcionamento das atividades
básicas de caráter geral), e a de nº 011/2011 (que orienta os órgãos e entidades da Administração
Pública do Poder Executivo Estadual quanto aos procedimentos licitatórios e contratações de
serviços terceirizados de vigilância e segurança patrimonial presencial).
No ano de 2011, o então Procurador Chefe desta Procuradoria
Administrativa, Dr. Paulo Moreno, constituiu grupos de trabalho, compostos pelos Procuradores
André Alves de Magalhães e Leyla Bianca Correia Lima da Costa, destinados à revisão de
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editais-padrão e, em anexo ao parecer PA-NASC-ALM-LBC-036/2011 (processo nº
0200110264355), foi apresentada pelos referidos Procuradores a minuta-padrão de convocatório,
na modalidade de pregão – presencial e eletrônico, destinado à contratação do serviço
terceirizado de vigilância e segurança patrimonial presencial, ao qual foi conferido caráter
sistêmico. A referida minuta-padrão foi, posteriormente, alterada pelo parecer PA-NASC-ALM-
LBC-059/2011 (processo nº 0200110336895).
Por seu turno, em anexo ao parecer nº PA-NASC-ALM-LBC-74/2011
(processo nº PGE2011430820-0) foi apresentada, pelos mesmos Procuradores, a matriz,
compreendendo as diversas variáveis para a formação de instrumentos convocatórios específicos,
da minuta-padrão de convocatório para aquisição de bens e serviços, a qual, com os acréscimos e
alterações procedidas pela Chefia do Núcleo de Licitações e Contratos e pela Procuradora Chefe
da Procuradoria Administrativa, foi conferido caráter sistêmico e publicada no sitio eletrônico da
Procuradoria Geral do Estado.
Assim, para cumprimento da OS nº PA-002/2013 prorrogada pela OS nº
PA-19/2013, nos ateremos a adaptar a minuta outrora apresentada com o parecer PA-NASC-
ALM-LBC-036/2011 (processo nº 0200110264355) já com a redação dada pelo parecer PA-
NASC-ALM-LBC-059/2011 (processo nº 0200110336895), ao conteúdo do edital decorrente do
parecer nº PA-NASC-ALM-LBC-74/2011 (processo nº PGE2011430820-0) com os acréscimos
e alterações procedidas por Procuradores do Núcleo de Licitações e Contratos e pela Procuradora
Chefe da Procuradoria Administrativa e que se encontrava publicado, no dia 08/08/2013, no sitio
eletrônico da Procuradoria Geral do Estado, bem assim aos elementos novos que passamos a
indicar:
II.1) Optamos por agregar ao edital as alterações sugeridas pela
Coordenação Central de Licitação às fls. 39/44.
II.2) O edital apresentado adota a modalidade de pregão eletrônico em
razão do disposto no caput do art. 6º do Decreto estadual nº 12.366/2010 (alterado pelo Decreto
nº 14.537/2013), in verbis:
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“Art. 6º - A contratação dos serviços terceirizados será precedida de
licitação, preferencialmente na modalidade pregão eletrônico, salvo
motivo de interesse público, devidamente justificado, que determine a
adoção de modalidade diversa.” (grifos aditados).
II.3) No que concerne ao item XII-3 da Seção A – Preâmbulo, referente à
qualificação técnica, mantivemos as exigências específicas para o serviço licitado – vigilância e
segurança patrimonial, como previstas no edital-padrão decorrente do parecer PA-NASC-ALM-
LBC-036/2011 (processo nº 0200110264355).
II.4) No item XII-4 da Seção A – Preâmbulo, referente à qualificação
econômico-financeira, adotamos a orientação traçada pela também subscritora Verônica S. de
Novaes Menezes no parecer PA-NLC-VSN-237/2013 (processo nº 1420130028376), no sentido
de excluir a referência à Declaração de Habilitação Profissional – DHP, emitida pelo Conselho
Regional de Contabilidade, pelas razões a seguir transcritas:
(4.1) no que se refere ao item XII-4 da Seção A do Preâmbulo –
Qualificação econômico-financeira, da redação constante no
instrumento convocatório matriz foi suprimida a referência à Declaração
de Habilitação Profissional – DHP, emitida pelo Conselho Regional de
Contabilidade (em razão do teor da Resolução nº 1.402, de 27 de julho de
2012, do Conselho Federal de Contabilidade, foi modificada para
Certidão de Regularidade Profissional), no subitem que cuida do balanço
patrimonial e demonstrações contábeis do último exercício social, pelos
motivos a seguir expostos.
O Decreto-lei nº 9.295, de 27 de maio de 1946, alterado pela Lei n.º
12.249/10, que, dentre outras providências, define as atribuições do
Contador, esclarece, em seu art. 25, alínea “b”, que são considerados
trabalhos técnicos de contabilidade a “escrituração dos livros de
contabilidade obrigatórios, bem como de todos os necessários no
conjunto da organização contábil e levantamento dos respectivos
balanços e demonstrações”.
Não bastasse isso, à luz do art. 1.182 do Código Civil, “sem prejuízo do
disposto no art. 1.1741, a escrituração ficará sob a responsabilidade de
contabilista legalmente habilitado, salvo se nenhum houver na
localidade”. Em seguida, o §2º do seu art. 1.184 preconiza que, “serão
1 Código Civil, art. 1174. As limitações contidas na outorga de poderes, para serem opostas a terceiros, dependem
do arquivamento e averbação do instrumento no Registro Público de Empresas Mercantis, salvo se provado serem
conhecidas da pessoa que tratou com o gerente.
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lançados no Diário o balanço patrimonial e o de resultados econômico,
devendo ambos ser assinados por técnico em Ciências Contábeis
legalmente habilitado e pelo empresário ou sociedade empresária”.
De sua vez, a Lei federal nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976, que
dispõe sobre as sociedades por ações, preconiza em seu art. 177, §4º, que
as respectivas demonstrações financeiras serão assinadas pelos
administradores e por contabilistas legalmente habilitados.
Vale anotar, ainda, que o item 13 das Normas Brasileiras de
Contabilidade (ITG 2000 – Escrituração Contábil), aprovada pela
Resolução nº 1.330/11, do Conselho Federal de Contabilidade,
estabelece, in verbis:
[...]
13. As demonstrações contábeis devem ser transcritas no Livro
Diário, completando-se com as assinaturas do titular ou de
representante legal da entidade e do profissional da contabilidade
legalmente habilitado.
[...]
Finalmente, a Lei federal nº 8.934, de 18 de novembro de 1994, ao dispor
sobre o registro público de empresas mercantis e atividades afins,
esclarece, em seu art. 32, II, “e”, que o registro compreende o
arquivamento de atos ou documentos que, por determinação legal, sejam
atribuídos ao Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins
ou daqueles que possam interessar ao empresário e às empresas mercantis
e, em seguida, preconiza, no art. 39, I, que as juntas comerciais
autenticarão os instrumentos de escrituração das empresas mercantis e
dos agentes auxiliares do comércio2.
Na sequência, ao dispor, na Subseção III da Seção III, sobre o exame das
formalidades dispõe3:
Art. 40. Todo ato, documento ou instrumento apresentado a
arquivamento será objeto de exame do cumprimento das
formalidades legais pela junta comercial.
§1º Verificada a existência de vício insanável, o requerimento será
indeferido; quando for sanável, o processo será colocado em
exigência.
§2º As exigências formuladas pela junta comercial deverão ser
cumpridas em até 30 (trinta) dias, contados da data da ciência pelo
interessado ou da publicação do despacho.
§3º O processo em exigência será entregue completo ao
interessado; não devolvido no prazo previsto no parágrafo anterior,
será considerado como novo pedido de arquivamento, sujeito ao
pagamento dos preços dos serviços correspondentes.
2 No mesmo sentido é o art. 7º, I, “d”, do Decreto federal nº 1.800/96, que regulamenta a Lei nº 8.934/94.
3 Dispõe no mesmo sentido o art. 57 do regulamento da Lei nº 8.934/94 (Decreto federal nº 1.800/96).
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Ora, considerando-se que, relativamente ao balanço patrimonial e
demonstrações contábeis do último exercício, determinou-se a exigência,
conforme o caso, de elementos registrados na Junta Comercial, a
competência para aferição da regularidade dos aludidos documentos, nos
termos das normas de regência acima mencionadas, é da Junta Comercial
e não do Estado da Bahia.
Em razão disso, inexiste razoabilidade na inclusão em editais da
apresentação de Certidão de Regularidade Profissional, emitida pelo
Conselho Regional de Contabilidade, cuja função parece-me mais a de
auxiliar a fiscalização a ser realizada pelo mencionado Órgão de Classe.
Nesse contexto, não se pode olvidar que o Estado da Bahia não mantém
relação jurídica com o citado conselho de fiscalização de modo a
funcionar com fiscal da atividade dos profissionais da área.” (Grifos da
autora).
II.5) Ainda quanto à qualificação econômico-financeira (XII-4 da Seção A
– Preâmbulo), a CCL sugere a exigência de (a) balanço patrimonial e demonstrações contábeis
do último exercício social, na forma indicada; (b) apresentação de determinados índices
contábeis relativos ao citado balanço patrimonial; (c) certidão negativa de falência ou
recuperação judicial; (d) demonstração de patrimônio líquido no montante mínimo de 10% (dez
por cento) do valor a ser contratado; (e) comprovação, por meio de declaração, da relação de
compromissos assumidos, de que 1/12 (um doze avos) do valor dos contratos firmados com a
Administração Pública e/ou com a iniciativa privada, vigentes na data da sessão pública de
abertura do Pregão, não é superior ao patrimônio líquido do licitante.
Vale anotar, de logo, que a indicação dos elementos acima encontra amparo
legal e não viola o conteúdo da súmula 275 do Tribunal de Contas da União (TCU), que afasta a
exigência cumulativa de capital social mínimo, patrimônio líquido mínimo e garantias que
assegurem o adimplemento do contrato a ser celebrado, no caso de compras para entrega futura e
de execução de obras e serviços, deixando extreme de dúvidas o que já se apresenta claro nos
§§2º e 4º do art. 31 da Lei federal nº 8.666/93, que equivale o art. 102, §§2º e 3º da Lei estadual
nº 9.433/05.
Ora, o legislador possibilitou ao administrador exigir, além do patrimônio
líquido, demonstração, por meio do cálculo de índices contábeis previstos no edital e
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devidamente justificados no processo administrativo relativo ao certame, da boa situação
financeira da empresa, bem como relação de compromissos assumidos pelos licitantes, que
repercutam sobre sua capacidade financeira ou operacional.
Acerca da matéria, a Lei estadual nº 9.433/05 dispõe:
Art. 102. A documentação relativa à qualificação econômico-financeira
será limitada a:
[...]
§1º - A exigência de índices limitar-se-á à demonstração da capacidade
financeira do licitante com vistas aos compromissos que terá que assumir
caso lhe seja adjudicado o contrato, vedada a exigência de valores
mínimos de faturamento anterior, índices de rentabilidade ou
lucratividade.
§2º - Nas compras para entrega futura e na execução de obras e serviços,
a Administração poderá estabelecer, no instrumento convocatório da
licitação, quando indispensável para assegurar o adimplemento das
obrigações a serem pactuadas, alternativamente, a garantia prevista no
item III deste artigo ou a exigência de capital mínimo ou de patrimônio
líquido mínimo, que não poderá exceder a 10% (dez por cento) do valor
estimado da contratação, relativamente à data da apresentação da
proposta, na forma da lei, admitida sua atualização por índices oficiais.
§3º - Em cada licitação poderá, ainda, ser exigida a relação dos
compromissos assumidos pelos licitantes, que repercutam sobre sua
capacidade financeira ou operacional.L
§4º - A comprovação de boa situação financeira da empresa será feita de
forma objetiva, através do cálculo de índices contábeis previstos no edital
e devidamente justificados no processo administrativo que tenha dado
início ao certame licitatório, vedada a exigência de índices e valores não
usualmente adotados para correta avaliação de situação financeira
suficiente ao cumprimento das obrigações decorrentes da licitação. (os
destaques não constam do original).
A SAEB, por meio das peças de fls. 47/50, assim esclareceu a forma de
fixação dos índices contábeis relativos ao balanço patrimonial:
[...] Os valores exigidos na minuta de edital para avaliação dos índices
supracitados foram estabelecidos após análise de dados estatísticos
extraídos do Sistema Integrado de Material, Patrimônio e Serviços –
SIMPAS, utilizado pelo Governo do Estado da Bahia, e com base em
estudos técnicos realizados pela Coordenação de Cadastro e Apoio
Operacional – CCAO/SSA, unidade responsável pelo Cadastro Unificado
de Fornecedores do Estado da Bahia.
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É oportuno trazer à colação posicionamento do TCU acerca da matéria:
São a Liquidez Geral (LG) e a Liquidez Corrente (LC) os índices
utilizados para a comprovação da boa situação financeira da proponente.
Quanto maiores estes índices, melhor. Um índice de LG menor que 1
demonstra que a empresa não tem recursos suficientes para pagar suas
dívidas, devendo gerá-los. Já um índice de LC menor que 1 demonstra
que a empresa não possui folga financeira a curto prazo. Se os índices
forem maiores do que 1, a empresa estará financeiramente saudável
[…]
(TCU, acórdão nº 247/2003, Plenário, sendo relator o Ministro Marcos
Vilaça. D.O.U, de 28/03/2003)
No particular, alude o edital à avaliação da boa situação financeira da
empresa por meios dos índices de “Liquidez Geral (LG)” (fl. 41), “Liquidez Corrente (LC)” (fl.
41), “que deverão ser maiores que 1 (um)” (fl. 41), e pelo “Grau de Endividamento (GE)” (fl.
41), “que deverá ser menor ou igual a 0,5” (fl. 41), indicando a fórmula de cálculo adotada —
LG = (ativo circulante + realizável a longo prazo) / (passivo circulante + exigível a longo prazo)
> 1; LC = ativo circulante / passivo circulante > 1; e GE = (passivo circulante + exigível a longo
prazo) / ativo total < OU = 0,5.
À luz das considerações de fls. 47/50 da SAEB, o índice de LC consiste na
divisão entre o ativo circulante pelo passivo circulante da empresa, refletindo a capacidade de
pagamento da empresa em curto prazo; e o índice de GE mede o montante da dívida em relação
ao patrimônio líquido da empresa. Em razão disso, quanto maior o índice de LC melhor a
capacidade da empresa e mais garantida fica a execução do contrato e quanto menor o índice de
GE menor é o grau de dependência dessa empresa em relação a recursos de terceiros4.
Pode-se concluir, portanto, que índices de LC muito alto e GE muito baixos
terminam por reduzir a competitividade do certame, violando, por conseguinte, o art. 3°, caput, e
§1°, I, da Lei estadual nº 9.433/05.
4TCE/SC. LCC – 08/00565126, sendo relator o Conselheiro Júlio Garcia. Disponível em
http://consulta.tce.sc.gov.br/RelatoriosDecisao/Decisao/800565126_3395605.htm. Acesso em 05/04/2013.
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Desta forma, recomendamos tão somente que a SAEB atente para a
necessidade de que os índices utilizados estejam, efetivamente, dentro da realidade econômica
do setor, ou seja, dentro do patamar comum das empresas do ramo.
Como exaustivamente demonstrado, a fixação de tais índices não podem
estar dissociados do cotejo da razoabilidade e proporcionalidade com o objeto a ser atingido, em
virtude do que devem eles permitir a obtenção da melhor proposta para a Administração sem
inviabilizar o caráter competitivo do processo licitatório.
Nessa linha, é oportuno anotar a existência de inúmeras decisões da Cortes
de Contas da União reputando correta a utilização de índice de liquidez corrente entre 1,00 e 1,5,
e de índice de endividamento de 0,75. Outrossim, há julgados que questionam quocientes a partir
de 1,55.
Oportuna é a transcrição de trechos de acórdão do TCU:
[...]
14.2.4 Cabe destacar que a fixação de índices de liquidez a serem
utilizados em licitações deve guardar relação de razoabilidade e
proporcionalidade com o objeto a ser atingido, devendo-se fixar
parâmetros que não obstante possibilitem obter a melhor proposta para a
Administração Pública, não venham, entretanto, inviabilizar o caráter
competitivo do processo licitatório, conforme preconizado pelo art. 3º
da Lei n. 8.666/93.
[...]
No mesmo sentido, o Acórdão n. 170/2007 — TCU — Plenário decidiu
que: ‘ausência de justificativa para os valores fixados para os índices
contábeis de qualificação econômico-financeira, o que também está em
desacordo com a Lei de Licitações, que estabelece, em seu art. 31, §5º,
que tais índices devem estar devidamente justificados no processo
administrativo que tenha dado início ao procedimento licitatório, sendo
vedada a exigência de índices e valores não usualmente adotados para a
correta avaliação da situação financeira suficiente ao cumprimento das
obrigações decorrentes da licitação’.
Destarte, a exigência dos índices supra descritos constitui violação aos
princípios insculpidos no art. 3º da Lei n. 8.666/1993, e está em
dissonância com o disposto no § 5º do art. 31 da Lei n. 8.666/93 (TCU.
5 TCE/SP: TC 031546/026/99, sendo relator o Conselheiro Edgard Camargo Rodrigues, julgado em 13/08/2002.
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Acórdão n. 0326-06/10-P. Sessão: 03/03/2010. Rel. Min. Benjamin
Zymler). (grifo nosso).
[...] ausência de justificativa para os valores fixados para os índices
contábeis de qualificação econômico-financeira, o que também está em
desacordo com a Lei de Licitações, que estabelece em seu art. 31, §5º,
que tais índices devem estar devidamente justificados no processo
administrativo que tenha dado início ao procedimento licitatório, sendo
vedada a exigência de índices e valores não usualmente adotados
para a correta avaliação da situação financeira suficiente ao
cumprimento das obrigações decorrentes da licitação; [...] (TCU.
Acórdão n. 0170-06/07-P. Sessão: 14/02/2007. Rel. Min. Valmir
Campelo). (grifo nosso).
Representação. Licitação. Índice Econômico-Financeiro.
[...]
1.5. Determinar à Prefeitura Municipal de Duque de Caxias/RJ que:
[...]
1.5.6. abstenha-se de estipular valores de índices econômico-
financeiros que não sejam consentâneos com os parâmetros de
mercado, observando os indicadores setoriais de atividades
econômicas publicados, por exemplo, em periódicos especializados
(grifo nosso) (TCU. Acórdão n. 2397-15/09-1. Sessão: 19/05/2009. Rel.
Min. Marcos Vinicios Vilaça).
[...] 4.58. A Decisão n. 217, Ata n. 08/02, do Plenário, referente ao
processo citado, determinou à Secretaria Extraordinária de Recursos
Hídricos, Minerais e de Meio Ambiente do Estado da Paraíba que:
a) na elaboração de editais de licitações de obras que vierem a ser
contempladas com recursos federais, abstenha-se de exigir, para efeito
de qualificação econômico-financeira na habilitação de licitantes,
índices contábeis inapropriados ou não usuais para tal finalidade e,
em relação aos usualmente utilizados, exija-os em patamares que não
ultrapassem o estritamente necessário para assegurar a assunção dos
compromissos exigíveis aos contratados, justificando seu emprego,
em qualquer situação, nos processos correspondentes, conforme
disposto no art. 31, §§ 1º e 5º, da Lei n. 8.666/93;
[...] (TCU. Acórdão nº 0213-03/11-P, sendo relator o Min. Augusto
Nardes) (os destaques não constam do original).
Finalmente, eventual circunstância de utilização pretérita dos mesmos
índices não é motivo hábil para desconsideração dos argumentos aqui trazidos, mormente
quando se considera que o fato de ter havido licitante habilitado no respectivo procedimento não
significa a inexistência de redução de participação de interessados.
Já no que toca à comprovação de que o montante de 1/12 (um doze avos) do
valor total dos contratos firmados pelos licitantes com a Administração Pública e/ou com a
iniciativa privada não é superior ao patrimônio líquido do licitante, objetiva ela aferir a
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existência de patrimônio suficiente para suportar os compromissos assumidos em outros ajustes
sem que isto venha a comprometer a nova contratação, uma vez que a assunção de
compromissos que ultrapassem a capacidade econômico-financeira da licitante comprometerá a
execução do novo contrato a ser firmado.
Particularmente, vale transcrever resumo do Acórdão n.º 2247/2011,
materializado no informativo de jurisprudência sobre licitações e contratos nº 77, do TCU, cuja
conclusão colocamo-nos de acordo:
A exigência de relação dos compromissos assumidos, calculada em
função do patrimônio líquido atualizado, para o fim de qualificação
econômico-financeira, não ofende o estatuto das licitações.
Representação formulada contra o Pregão Eletrônico 26/2011, realizado
pelo TCU, e cujo objeto consistiu na contratação de serviços continuados
de vigilância armada, apontou pretensas irregularidades, relacionadas à
qualificação econômico-financeira das licitantes. Dentre elas, uma diria
respeito à exigência de que fosse apresentada declaração, contendo
relação de compromissos assumidos, demonstrando que 1/12 (um doze
avos) do valor total dos contratos firmados com a Administração Pública
e/ou com a iniciativa privada, vigentes na data prevista para apresentação
da proposta, não seria superior a 100% (cem por cento) do patrimônio
líquido, podendo este ser atualizado por índices oficiais, quando
encerrados há mais de 3 (três) meses da data da sessão pública de
abertura do Pregão 26/2011. Para o relator, a partir de julgado
anteriormente proferido pelo Tribunal, a exigência em questão, além de
encontrar amparo legal, teria por finalidade avaliar a real capacidade de a
empresa cumprir satisfatoriamente o objeto licitado, considerando os
compromissos já assumidos noutras avenças. Ressaltou, entretanto, que
‘a Lei [8.666/1993] estabelece que a diminuição da capacidade operativa
ou da disponibilidade financeira decorrentes de outros compromissos
assumidos deve ser avaliada em relação ao patrimônio líquido da
empresa, pois, conforme apontaria a doutrina, objetiva verificar se os
dados contábeis não estão prejudicados em função de fatos
supervenientes’. Sendo assim, ainda consoante o relator, ‘a relação de
compromissos apenas poderá referir-se a eventos posteriores à data de
apuração do balanço’, pois, ‘a empresa pode ter ampliado o montante de
seus compromissos após o balanço, tanto quanto pode ter ampliado sua
disponibilidade de recursos’. Logo, deve ser assegurado às licitantes
demonstrar que os compromissos supervenientes não reduziram o
montante do patrimônio líquido, de modo a continuar a preencher os
requisitos do edital. Não haveria, portanto, ilegalidade na exigência da
relação dos compromissos assumidos, calculada em função do patrimônio
líquido atualizado. Por conseguinte, votou o relator pelo não provimento
da representação intentada, no que foi acompanhado pelo Plenário.
Precedente citado: Acórdão nº 2523/2011, da 2ª Câmara. Acórdão n.º
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2247/2011-Plenário, TC-016.363/2011-6, rel. Min. Walton Alencar
Rodrigues, 24.08.2011. (os destaques constam do original).
Para esse item, contudo, sugerimos a seguinte redação:
Para efeito de avaliação da capacidade financeira do licitante, será
exigida a declaração, com base em relação de compromissos assumidos,
conforme modelo constante do Anexo XII, de que 1/12 (um doze avos)
do valor total dos contratos de terceirização firmados pela licitante com
entidades públicas e/ou privadas, vigentes na data da sessão pública de
abertura desta licitação, não supera o Patrimônio Líquido do licitante.
Isto posto, para a avaliação da qualificação econômico-financeira, deve,
ainda, a Administração compatibilizar a exigência relativa ao montante do patrimônio líquido
mínimo necessário ao disposto no art. 102, §2º da Lei nº 9.433/05, que o limita a 10% (dez por
cento) do valor estimado da contratação.
Ademais, é importante observar que, para os fins do §2º do art. 102 da Lei
estadual nº 9.433/05, o patrimônio líquido total, obtido da soma de tantos quantos forem os lotes
considerados, deverá ser de tal ordem que permita a participação mínima de 1/3 (um terço) das
empresas cadastradas na correspondente especialidade no cadastro de fornecedores da Secretaria
da Administração (§5º do art. 6º do Decreto nº 12.366/2010).
Finalmente, uma vez que, a partir do edital-padrão PA-NASC-ALM-LBC-
74/2011, o patrimônio líquido a ser considerado será calculado em face da proposta vencedora, a
regra do §5º do art. 6º do Decreto nº 12.366/2010 deverá ser observada na definição dos lotes,
considerando a estimativa de contratação fixada pela Administração.
II.6) Quanto ao regramento editalício acerca da manutenção das condições
da proposta, também mantivemos a orientação traçada sobre a matéria no item 07 da Instrução nº
05/2011, com a redação dada pela Instrução nº 06/2011, como previsto no edital-padrão
decorrente do parecer PA-NASC-ALM-LBC-036/2011 (processo nº 0200110264355).
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Ressalte-se, por fim, que, conforme determina o §6º do art. 6º do Decreto nº
12.366/2010, a existência de minutas padronizadas de editais de licitação não exime a
necessidade de submissão dos processos licitatórios, precedentemente à deflagração da fase
externa, ao órgão legal de representação jurídica da Administração, ressalvada a possibilidade de
serem fixados, por este, critérios que definam a prescindibilidade da manifestação.
III – Fase interna da licitação
Para a realização de cada licitação específica, os órgãos ou entidades da
Administração Pública estadual devem observar o procedimento previsto na Lei estadual nº
9.433/05 e, na fase interna da licitação, que vai até a divulgação do edital do certame, devem
instruir devidamente o processo com os elementos legalmente exigidos.
No caso em análise, tratando-se de licitação que tenha por objeto a
contratação dos serviços terceirizados de vigilância e segurança patrimonial presencial, também
devem ser observadas as disposições específicas do Decreto estadual nº 12.366/2010 (alterado
pelo Decreto nº 14.537/2013), bem como as das Instruções SAEB nº 005/11 (retificada pela
Instrução nº 006/2011) e nº 011/2011, esta última, inclusive, como já dito, é a que orienta os
órgãos e entidades da Administração Pública do Poder Executivo Estadual quanto aos
procedimentos licitatórios e contratações de serviços terceirizados de vigilância e segurança
patrimonial presencial.
Assim, na instrução da fase interna dessas licitações, além das observações
gerais já explicitadas no parecer nº PLC-LB-MQ-3953/2008 (processo nº PGE2008268527),
disponível no sítio eletrônico desta PGE (www.pge.ba.gov.br, campo relativo a minutas de
editais-padrão), cuja leitura recomendamos, devem ser adotadas pelo órgão licitante as
providências que passamos a relacionar:
1) O edital de cada licitação específica deverá proceder a divisão do objeto
em tantos lotes quantos se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se a
licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à
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ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala (§2º do art. 6º do Decreto nº
12.366/2010).
2) No tocante ao conteúdo da Seção B – Disposições Específicas do edital,
registramos, por necessário, que o mesmo, com as especificações do objeto licitado e a indicação
dos elementos que devem conter nas propostas, por ser matéria de competência da área técnica
do órgão de origem, é da inteira responsabilidade do setor que o elaborar, devendo o setor
competente do órgão de origem atender a todas as disposições legais respectivas e as
consignadas neste parecer.
O detalhamento do objeto da licitação é um dever da Administração
Pública, para assegurar a isonomia entre os licitantes e fornecer os elementos essenciais à
elaboração das propostas, com especificações que não restrinjam o universo de licitantes e com
características comuns ao tipo de serviço a ser contratado.
Lembramos, neste ponto, que a Lei nº 9.433/05, no art. 3º, §1º, inciso I,
proíbe aos agentes públicos admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas
ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo do processo
licitatório ou estabeleçam preferências ou distinções em razão de qualquer circunstância
impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato.
Para a elaboração da Seção B – Disposições Específicas de cada licitação, o
órgão licitante deverá, ainda, observar:
a) a competência da Coordenação Central de Licitação – CCL para analisar
e aprovar o quantitativo de postos de serviço solicitados pelos órgãos e entidades, para fins de
contratação, ouvida a Casa Militar do Governador, pois os serviços ora em análise são afetos à
área de segurança (item 3.1.5 da Instrução Saeb nº 005/2011);
b) a competência da Casa Militar do Governador para (i) analisar e emitir
parecer acerca do quantitativo de postos de serviço nas contratações ou modificações de
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contratos afetos à área de segurança; (ii) analisar e emitir parecer sobre o projeto básico e
executivo dos postos de vigilância e segurança presencial e/ou eletrônica; (iii) analisar e emitir
parecer sobre a caracterização dos postos de vigilante com armamento e vigilante sem
armamento e (iv) analisar e emitir parecer sobre a mudança de vigilância presencial por
eletrônica ou a integração dos dois tipos de serviços (item 6, subitens 6.1, 6.2, 6.3 e 6.4, da
Instrução Saeb nº 005/2011);
c) o planejamento da segurança, com a especificação do quantitativo, do
tipo de postos e da necessidade de vigilância armada ou desarmada, em consonância com o
pronunciamento da Casa Militar do Governador (item 2.3 da Instrução Saeb nº 011/2011).
O objeto da licitação deve abranger, tão-somente, os postos de serviços
definidos em conformidade com o quanto acima exposto, devendo, ainda, o setor competente do
órgão licitante explicitar, no respectivo processo licitatório, os parâmetros utilizados para fixação
do número de postos de serviço que integrarão o objeto da licitação, bem como especificar a sua
demanda, indicando os quantitativos dos itens que a empresa deve disponibilizar e demais
informações necessárias à definição quantitativa e qualitativa dos serviços a serem contratados.
Registre-se, por necessário, que todos esses elementos devem ser motivados
e que todas as orientações supra a retro indicadas devem ser observadas para a correta definição
do objeto da licitação, que deve, ainda, ser clara, precisa e que permita o total e completo
conhecimento do objeto a ser contratado, com a adequada caracterização, quantitativa e
qualitativa e forma de execução dos serviços (Lei nº 9.433/05, art. 11; art. 79, I; art. 113, II).
3) Nenhuma contratação poderá ser efetuada, prorrogada ou alterada sem a
indicação expressa dos preços unitários que serão aplicados no período subsequente, sob pena de
responsabilização do gestor (art. 8º, § 2º, do Decreto nº 12.366/10).
4) Não será admitida a contratação, prorrogação ou alteração de contratos
que contemplem preços com valores superiores aos preços unitários máximos definidos e
publicados pela SAEB (art. 8º, § 4º, do Decreto nº 12.366/10).
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5) Devem ser juntadas aos autos tabela de preços referenciais que servirão
de base para definição do valor estimado da contratação.
Não sendo possível a juntada de comprovante do preço referencial, devem
ser juntadas aos autos cotações, atualizadas, de preços de mercado, adequadas ao objeto da
licitação (como acima explicitado), devendo ter, no mínimo, 03 (três) orçamentos apresentados
por empresas do ramo, visando comprovar os preços médios de mercado à época da realização
da licitação e os parâmetros utilizados para fixação do valor estimado da contratação (Lei nº
9.433/05, art. 11, V; art. 81, II; art. 113, III).
A cotação de preços de mercado, no mínimo com 03 (três) orçamentos
apresentados por empresas do ramo para o objeto específico da licitação, tem por finalidade
comprovar que o valor estimado da contratação foi obtido com base nos preços médios de
mercado na data da realização da licitação, além de atender ao quanto exigido pela legislação
acima citada e aos princípios constitucionais da legalidade, moralidade, eficiência,
economicidade, razoabilidade e da necessidade de motivação dos atos da administração.
Embora o texto legal não fixe o número mínimo de cotações de preços que
devem ser coletadas para comprovar que o valor estimado da contratação foi obtido com base
nos preços de mercado, é pacífico o entendimento de que o mínimo necessário é de 03 (três)
orçamentos, que devem ser adequados ao objeto da licitação e contemporâneos à realização do
certame, pois os preços podem oscilar no tempo em razão das características de cada
produto/serviço e do próprio mercado, variando em função da lei da oferta e da procura e de
outros fatores socioeconômicos.
A apuração prévia dos custos é de grande importância, porquanto se presta
não apenas para balizar os custos com a contratação e verificar a adequação orçamentária e
financeira da despesa, mas atua como parâmetro hábil à identificação objetiva de preços
superfaturados ou inexequíveis.
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6) Após a apuração do valor estimado da contratação, consoante indicado no
item precedente, deve ser juntada aos autos a declaração do ordenador de despesas de adequação
orçamentária e financeira.
A informação a ser prestada pelo ordenador de despesas deve indicar: (i) a
dotação orçamentária pela qual correrá a despesa, referente ao valor global informado como
estimativa do custo da contratação (Lei nº 9.433/05, art. 11, III e §2º); (ii) a estimativa do
impacto orçamentário-financeiro no exercício em que a despesa deva entrar em vigor e nos dois
subsequentes, acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizada (Lei nº 9.433/05,
art. 11, VI, e art. 73, I); e (iii) a adequação orçamentária e financeira com a LOA e
compatibilidade com o PPA e com a LDO (Lei nº 9.433/05, art. 11, VII; art. 73, II).
Cumpre assinalar que todos os elementos e as providências acima
relacionados são indispensáveis à complementação da fase interna da licitação, devendo ser
providenciada a sua observância em atendimento às disposições legais.
Para finalizar, gizamos que deve o órgão/entidade licitante observar que
sempre que o valor estimado da contratação atingir o limite fixado para tomada de preços,
atualmente acima de R$56.000,00 (cinquenta e seis mil reais), mesmo que a licitação seja
realizada na modalidade de pregão, a convocação dos interessados deve ser efetuada por meio de
publicação de aviso no Diário Oficial do Estado, no Sistema de Compras Eletrônicas e também
em jornal diário de grande circulação do Estado, em cumprimento ao disposto no art. 54 e art.
118, inciso I da Lei nº 9.433/05 e em atendimento aos princípios da legalidade e da publicidade.
IV – Conclusão
Diante de todo o exposto, apresentamos, assim, o instrumento anexo,
contemplando a modalidade pregão eletrônico, já adaptado ao novo padrão disponível no sítio
eletrônico da PGE.
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No que respeita ao procedimento para aprovação de editais, registramos que
o Decreto nº 11.737, de 30 de setembro de 2009, no art. 14, parágrafo único, c/c art. 4º, VI,
admite a qualificação de “minuta padronizada” por ato do Procurador Chefe, não sendo
necessária, assim, a submissão ao Excelentíssimo Senhor Procurador Geral do Estado, salvo se
no parecer for versado conteúdo em que se mostre necessária a atribuição de caráter sistêmico
(art. 4º, III), o que não é a hipótese dos autos.
Sugerimos, por fim, que, em sendo aprovado o instrumento convocatório
ora apresentado, sejam adotadas as providências necessárias à devida divulgação, inclusive no
sítio eletrônico desta PGE, habilitando-o ao download, posto se tratar de edital específico.
É o parecer. S.S.J.
Ao superior exame da i. Procuradora Assistente do Núcleo de Licitações e
Contratos.
PROCURADORIA ADMINISTRATIVA, Núcleo de Licitações e
Contratos, em 30 de agosto de 2013.
LEYLA BIANCA C. L. DA COSTA
Procuradora do Estado VERÔNICA S. DE NOVAES MENEZES
Procuradora do Estado
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SAEB- SECRETARIA DA ADMINISTRAÇÃO
PROCESSO N°. 0200120338551
INTERESSADO: COORDENAÇÃO CENTRAL DE LICITAÇÃO (CCL)
MATÉRIA: MINUTA SUBSTITUTIVA DE EDITAL PADRÃO PARA SERVIÇOS DE
VIGILÂNCIA E SEGURANÇA PATRIMONIAL CONFORME OS nº PA-002/2013 e OS
nº PA-19/2013
DESPACHO
A CCL/SAEB encaminhou a esta PGE minuta de instrumento convocatório, contemplando
proposta de adequação do edital destinado à aquisição de bens e contratação de serviços
diversos (Parecer nº PA-NASC-ALM-LBC-074/2011) aos serviços terceirizados de vigilância e
segurança patrimonial presencial, vinculado ao Parecer nº PA-NASC-ALM-LB-CSS-09/2011.
Através da Ordem de Serviço nº PA-002/2013, de 07/02/2013, a i. Chefe da Procuradoria
Administrativa, Cláudia Maria de Souza Moura, designou as Procuradoras Leyla Bianca Correia
Lima da Costa e Verônica Santos Novaes para constituir Grupo de trabalho, a fim de “analisar e
emitir pronunciamento sobre a adequação do edital de licitação para contratação de serviços
terceirizados de vigilância e segurança patrimonial”, durante o prazo máximo de 60(sessenta)
dias.
A OS nº PA-019/2013, de 19 de julho de 2013, prorrogou o referido prazo por mais 30(trinta)
dias, contados a partir de 19 de agosto próximo passado.
A análise e adequação do referido edital encontra-se minudenciada no Parecer nº PA-NLC-LBC-
VSN-348/2013(fls. 74), da lavra das i. Procuradoras designadas, instruído com a minuta
substitutiva de fls. 75/125, destacando-se os seguintes pontos:
a) Adoção da modalidade pregão eletrônico;
b) Mantidas as exigências específicas para o serviço de vigilância e segurança patrimonial,
estabelecidas no item XII-3 da Seção A;
c) No item XII-4, Seção A, referente à qualificação econômico-financeira, foi excluída a
exigência de declaração de Habilitação Profissional - DHP, emitida pelo Conselho Regional de
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Contabilidade, adotando-se a orientação traçada no Parecer PA-NLC-VSN-237/2013, da lavra da
i. Procuradora Verônica S. de Novaes Menezes, segundo a qual “o Estado da Bahia não mantém
relação jurídica com o citado conselho de fiscalização de modo a funcionar como fiscal da
atividade dos profissionais da área”;
d) Acatada a sugestão da CCL no tocante à qualificação econômico-financeira, incluindo-se a
exigência de: (1) balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último exercício social, na
forma indicada; (2) apresentação de índices contábeis reativos ao citado balanço (Índice de
Liquidez Geral - LG e Índice de Liquidez Corrente - LC maiores que 1,0 e Grau de
Endividamento - GE menor ou igual a 0,5); (3) certidão negativa de falência ou recuperação
judicial; (4) demonstração de patrimônio líquido no montante mínimo de 10%(dez por cento) do
valor a ser contratado; (5) comprovação, por meio de declaração, da relação de compromissos
assumidos, de que 1/12 (um doze avos) do valor dos contratos firmados com a Administração
Pública e/ou com a iniciativa privada, vigentes na data da sessão púbica de abertura do Pregão,
não é superior ao patrimônio l[líquido do licitante;
e) Para a manutenção das condições da proposta, foi adotada a orientação traçada no item 07 da
IN SAEB nº 05/2011, com a redação dada pela IN SAEB nº 06/2011, conforme previsto no
edital-padrão decorrente do parecer PA-NASC-ALM-LBC-036/2011(fl. 107).
Considero pertinentes as alterações propostas, seguidas de uma cuidadosa analise jurídica
elaborada pelas Procuradoras designadas, razão pela qual aprovo a minuta substitutiva de fls.
75/125. Neste sentido, acompanho a orientação no sentido de recomendar a adoção das
providências necessárias à sua divulgação no sítio eletrônico da PGE, com opção de download,
por se tratar de edital específico.
À consideração superior da i. Chefia da Procuradoria Administrativa.
NÚCLEO DE LICITAÇÕES E CONTRATOS, 09 de setembro de 2013.
SORAYA SANTOS LOPES
Procuradora Assistente
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PROCESSO: 0200120338551-0
SECRETARIA DA ADMINISTRAÇÃO
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Aprovo a minuta ofertada pelas i. Procuradoras Leyla Bianca Correia Lima da Costa e Verônica
Santos de Novaes Menezes - PA-NLC-LBC-VSN-348-2013 - com endosso da então Procuradora
Assistente Anaclaudia de Sousa Oliveira, ratificado pela i. Procuradora Assistente Soraya Santos
Lopes, com dois ajustes no Anexo I.
A primeira alteração refere-se ao item 5.4.1.2, com o seguinte teor:
5.4.1.1.2 No preenchimento da proposta eletrônica o licitante deverá,
obrigatoriamente, mencionar, no campo “INFORMAÇÕES
ADICIONAIS”, as ESPECIFICAÇÕES, CARACTERÍSTICAS e
MARCA, bem como o MODELO, TIPO ou REFERÊNCIA, quando
for o caso, dos produtos ofertados, vedada a identificação da empresa
sob pena de desclassificação”.
O ajuste sugerido visa adequação ao específico objeto, serviços de vigilância, incompatível com
marcas, modelos, tipo e referência, expressões, portanto, que devem ser excluídas, sendo
conferida ao item a redação abaixo:
5.4.1.1.2 No preenchimento da proposta eletrônica o licitante deverá,
obrigatoriamente, mencionar, no campo “INFORMAÇÕES
ADICIONAIS”, as ESPECIFICAÇÕES e CARACTERÍSTICAS dos
serviços ofertados, vedada a identificação da empresa sob pena de
desclassificação”.
A segunda alteração diz respeito à itemização, pois melhor se compatibiliza com a espécie a
supressão dos itens expressamente indicados pelas i. Procuradoras como inaplicáveis, com os
decorrentes ajustes e renumeração.
Confiro à minuta ofertada, com os ajustes incorporados - anexo em meio digital - qualificação de
edital padrão, com esteio no art. 14, parágrafo único, c/c art. 4º, VI, do Decreto nº 11.737, de
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30/03/2009, viabilizando, assim, a necessária celeridade para a contratação, pela Administração,
de serviços de vigilância e segurança patrimonial presencial.
Ao Exmo. Procurador Geral do Estado, a fim de que, aquiescendo, se digne de determinar a
publicação do texto no sítio eletrônico desta Procuradoria, habilitando-o ao download, em
substituição àquela aprovada ao ensejo do parecer PA-NASC-ALM-LBC-036/2011.
PROCURADORIA ADMINISTRATIVA, 19 de setembro de 2013.
CLAUDIA MARIA DE SOUZA MOURA
Procuradora Chefe
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1
PROCESSO N° 0200120338551-0
SECRETARIA DA ADMINISTRAÇÃO
EDITAL PADRÃO
DESPACHO
Acompanho o entendimento exarado pela i. Procuradora Chefe da Procuradoria Administrativa,
no que concerne à aprovação da minuta de edital de licitação para contratação de serviços
terceirizados de vigilância, com as alterações também ali aduzidas, conferindo-lhe a qualificação
de edital padrão.
Posto isto, cientifique-se a Procuradoria Administrativa e determine-se a publicação do ato
convocatório, ora aprovado, no sítio eletrônico desta Procuradoria, em substituição àquele
aprovado ao ensejo do parecer PA-NASC-ALM-LBC-036/2011.
GABINETE DO PROCURADOR GERAL DO ESTADO, em 20 de setembro de 2013.
Rui Moraes Cruz
Procurador Geral do Estado
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