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Director: Henri DieuzeideRedactor-jefe: Zaghloul MorsyRedactor-jefe adjunto: Alexandra Draxler
Perspectivas se publica también en las siguientes lenguas:Inglés: Prospects, quarterly review of education (Unesco)Francés: Perspectives, revue trimestrielle de l'éducation (Unesco)Árabe: Mustaqbal al-Tarbiya (Unesco Publications Centre, 1 Talaat Harb
Street, Tahrir Square, El Cairo, Egipto)
Precio y tarifas de suscripciónSuscripción: un año, 42 Francos franceses
dos años, 70 Francos francesesN ú m e r o suelto: 12 Francos franceses
Para las ediciones en lenguas española, francesa e inglesa, pueden dirigir suspedidos al agente de ventas de las publicaciones de la Unesco en su país,quien les indicará los precios en moneda nacional.
Publicado por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación,la Ciencia y la Cultura, 7 place de Fontenoy, 75700 Paris¡ Francia.Impreso en España por Artes Gráficas Benzal, calle Virtudes, 7, Madrid-3.© Unesco 1978
revista trimestral de educación Unesco
S u m a r i o Hacia una economía política de la planificación de la educación Hans N. Weiler 279 Investigaciones didácticas en la U R S S y métodos para introducir sus resultados en la práctica M. N. Skatkin y V. V. Kraievsky 301
Posiciones/Controversias
La crisis económica, las universidades y los estudiantes en Europa occidental Thomas Forstenzer 317
Elementos documentales: Desarrollo y educación en América Latina
Q u é tipo de desarrollo y qué educación Vicente Lema y Angel D. Márquez 330 El proyecto Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe Germán W. Rama 337 Educación, estructura social y estilos de desarrollo Germán W. Rama 342 Modelos educativos en el desarrollo histórico de América Latina Gregorio Weinberg 358 Expansión educacional y estratificación social en América Latina (1960-1970) Carlos Filgueira 370 En búsqueda de un enfoque realista de la educación en áreas rurales Abner Prada 384 Reflexiones sobre la planificación educativa en América Latina Norberto Fernández Lamarra e Inés Aguerrondo 391
Tendencias y casos
La enseñanza primaría universal en los países en desarrollo: estudio estadístico Birger Fredriksen 401 Teoría y práctica de la educación estética en la U R S S B. T. Likhatchev 415
Notas y reseñas
Revista de publicaciones 427
ISSN 0304-3053
AVISO AL LECTOR
Entre 1973 y 1976 la versión española de P E R S P E C T I V A S ha sido producida, en coedición con la Unesco, por una editorial privada, que, por diversas razones, y muy a nuestro pesar, no ha podido llevar a cabo ninguno de los cuatro números de 1977.
Con el fin de que la revista mantenga, en adelante, la debida periodicidad, la Unesco ha decidido que la edición española aparezca, a partir del primer número de 1978, con el pie editorial de la Organización y bajo su exclusiva responsabilidad.
Rogamos a los antiguos y nuevos lectores que formalicen su suscripción a través del agente de ventas de las publicaciones de la Unesco en su país. (Una lista completa de nuestros agentes, con sus direcciones, figura en las páginas finales de la revista; caso de no existir ninguno en su país, puede dirigirse a: Unesco/PUB-C, 7, place de Fontenoy, 75700 Paris, Francia.)
Para las suscripciones servidas desde París, el precio es de 42 francos franceses por un año y de 70 por dos. Durante 1978, sin embargo, existe la posibilidad, en lo que respecta a la edición española, de suscribirse a los cuatro números del año por el precio de solamente tres: 31,50 francos franceses.
Los artículos firmados expresan la opinión de sus autores y no necesariamente la de la Unesco.
A la Redacción le gustaría examinar, para publicarlas, contribuciones o cartas, favorables o no, sobre todo artículo publicado en Perspectivas o sobre los temas tratados.
Se ruega dirijan toda correspondencia al redactor-jefe, Perspectivas, Unesco, 7, place de Fontenoy, 75700 Paris (Francia).
Las denominaciones empleadas en Perspectivas y la presentación de los datos que en ella figuran no implican, de la parte de la Secretaría de la Unesco, ninguna toma de posición respecto al estatuto jurídico de los países, territorios, ciudades o zonas, o de sus territorios, ni respecto al trazado de sus fronteras o límites.
Hans N . Weiler
Hacia una economía política de la planificación de la educación !
Todavía no hace mucho tiempo se podía hablar de la planificación de la educación con confianza, y a este respecto existía un consenso bastante general sobre lo que es la planificación de la educación y sobre lo que debe ser. Todo parece indicar que tanto la confianza como el consenso han desaparecido ya, para ceder el paso a grandes dudas sobre la utilidad y la idoneidad de la planificación de la educación tal como la conocemos. Estamos ya m u y lejos de la euforia de finales del decenio de 1950 y principios del siguiente, y tendemos ahora a una especie de escepticismo que se traduce m u y bien en la afirmación de Levin (1977): «La planificación de la educación es forzosamente un ejercicio de optimismo»2.
E n el presente documento queremos demostrar que este paso de la confianza a la duda y del consenso a la discrepancia obedece, en general, a una experiencia educativa internacional de gran importancia. El examen de esta experiencia permitirá aclarar no solamente las necesidades y la posibilidad de un concepto algo diferente de la planificación de la educación, sino también su función en el proceso de legitimación de las decisiones en materia de política de la educación.
Convendrá empezar con una breve retrospectiva de la planificación de la educación y de la forma en que han ido surgiendo algunas de sus principales características para intentar formular estrategias más eficaces de desarrollo de los sistemas de educación. Este examen nos llevará a hacer varias afirmaciones sobre lo que es problemático en la situación actual de la planificación de la educación y el rumbo que parece seguir o que debería seguir. Se parte de la tesis de que esta nueva temática de la planificación de la educación tiene profundas repercusiones para la formación del personal docente. Pero más importante todavía es ver cómo una concepción diferente de la planificación de la educación incidirá en la evolución de las relaciones
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Hans N . Weiler (República Federal de Alemania). Profesor de educación y de ciencias políticas. Director del Comité internacional para el desarrollo de la educación en la Universidad de Stanford. Ex director del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación.
Perspectivas, vol. VIII, n.° 3, 1978
Hans N. Weiler
entre educación y política. Por ello concluiremos esta exposición con algunas reflexiones sobre la planificación y la legitimación de la política de educación.
L a planificación de la educación: algunas observaciones sobre la historia de u n concepto
LA ADOPCIÓN DEL CONCEPTO
Todavía no se ha escrito la historia de la planificación de la educación y parece cada vez más urgente que alguien se decida a escribirla, y además que lo haga con un espíritu crítico. Para empezar es necesario consignar sistemáticamente las diversas facetas de una evolución que, a lo largo de unos veinte o veinticinco años, ha constituido un elemento m u y importante de la teoría y la práctica de la educación en un gran número de países. Pero m á s importante todavía es la posibilidad de sacar un gran provecho de un análisis más bien exhaustivo y crítico de esta evolución, especialmente desde el punto de vista de los factores que han contribuido a que surgiera la idea de que se puede y se debe planificar la educación de ciertas formas, mediante las cuales se tradujo este concepto en proyecciones, previsiones, decisiones y modelos de acción para la orientación de las decisiones en materia de política de la educación. Sugiero que, caso de llevarse a cabo adecuadamente, este análisis podría empezar a decirnos muchas cosas no solamente sobre la planificación de la educación, sino también sobre la dinámica del proceso de adopción de decisiones en la educación con arreglo a m u y diversas condiciones socioeconómicas y políticas.
El presente documento no es el lugar más indicado para hacer un ejercicio histórico. Sin embargo, convendría recordar algunas de las condiciones en las cuales surgió la planificación de la educación y pasó a formar parte de la tarea global de desarrollo de la educación, característica de muchos países en los dos últimos decenios. Será difícil hacer generalizaciones aplicables a una gama tan grande de situaciones nacionales, pero hay elementos comunes suficientes como para demostrar que algunas de las hipótesis iniciales repercuten fuertemente en una evaluación realista de la situación y las perspectivas de la planificación de la educación en el futuro.
La gama de consideraciones que incitó a los distintos países a adoptar una forma u otra de planificación sistemática de la educación iba desde una verdadera intención de elevar el nivel de racionalidad
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de la política de la educación hasta la reacción, más o menos mecánica, ante una demanda externa, en el sentido de que una forma de planificación u otra debía ser un requisito previo para poder recibir una asistencia extranjera destinada al desarrollo de la educación. La línea divisoria entre estos dos tipos de móviles no coincide claramente con la que separa a los países pobres de los ricos, pero es evidente que los países en desarrollo eran mucho más susceptibles a los tipos de presión que podía ejercer un cierto número de organizaciones de ayuda bilateral y multilateral al exigirles la constitución de organismos de planificación como m o d o de prever (y, sin duda, de fiscalizar) la utilización de los fondos de la ayuda exterior.
E n los países que no dependían tanto de la ayuda exterior para el desarrollo del sistema de educación, una combinación algo diferente de factores suscitó la adopción del principio de la planificación de la educación en una forma u otra. E n los países socialistas de Europa oriental, la planificación en todos los campos del quehacer social y hum a n o era considerada desde hacía cierto tiempo como el m o d o más adecuado de expresar y de organizar la responsabilidad del Estado con respecto al bienestar futuro de la sociedad. Dadas las premisas de una política de pleno empleo y la base ideológica de la relación entre educación y trabajo, la planificación de la educación había pasado a ser un ingrediente natural del instrumental global de planificación para conseguir la máxima armonización posible entre los recursos humanos y las necesidades del sistema de producción.
E n comparación con los países socialistas y los países en desarrollo, los de Europa occidental y América del Norte han tenido siempre, con ciertas excepciones notables, una actitud más ambivalente ante el concepto de planificación en general y el de planificación de la educación en particular. Con la salvedad de Francia, país en el cual existía ya una fuerte tradición estatal que se había concretado en la importante función del Commissariat au Plan y de las realizaciones iniciadas con los auspicios del Proyecto Regional Mediterráneo en Europa Meridional de la O C D E , las actividades de planificación de la educación habían sido improvisadas, adoptadas de mala gana y notablemente ineficaces. La evolución de la enseñanza secundaria y superior en la República Federal de Alemania en los diez últimos años, que ha traído consigo la introducción de un numerus clausus para el ingreso en la universidad como última medida para poder hacer frente a la grave disparidad entre la producción de la enseñanza secundaria y la capacidad de absorción de la universidad, es un ejemplo m u y oportuno a este respecto.
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Cualesquiera que hayan sido en un país dado las razones o las fuerzas impulsoras específicas que determinaron la introducción de una forma u otra de planificación sistemática de la educación, en la mayoría de los casos se pone de manifiesto la existencia de un cierto número de hipótesis no solamente sobre la índole del proceso de planificación, sino también sobre el contexto en el que ha de llevarse a cabo. Sin intentar ser exhaustivo, cabe citar y exponer brevemente algunas de esas hipótesis. M á s tarde afirmaremos que muchos de los problemas que surgen hoy en materia de planificación de la educación están relacionados con esas dudas crecientes sobre la coherencia de varias de ellas.
HIPÓTESIS SOBRE LAS CARATERÍSTICAS Y LA EFICACIA
DE LA PLANIFICACIÓN DE LA EDUCACIÓN
Casi todas las formas de planificar el desarrollo de la educación se han basado en el concepto de capital humano, es decir, en el cometido de la educación como m o d o de contribuir al desarrollo económico al atender las necesidades del mercado laboral. La planificación de la educación ha tendido a significar una elevación al máximo de su contribución al crecimiento económico del país al garantizar, preferentemente con una rentabilidad máxima, una oferta adecuada de personas que puedan ocupar los puestos de trabajo pertinentes. Tanto el concepto como la práctica de la planificación de la educación se situaban, pues, en el contexto de una relación causal, en la cual el desarrollo de la educación contribuía, en definitiva, a una mayor prosperidad económica, al menos colectivamente y, en un plano ideal, también individualmente. E n la situación actual de la planificación de la educación, la preocupación por las funciones de producción de m a n o de obra de la educación ha llegado hasta el punto de que ha excluido realmente de los parámetros de la planificación todas las consideraciones relacionadas con otras funciones de la educación (que quedaban englobadas en el término de «funciones de consumo» y excluidas de cualquier otra planificación «seria»).
E n la práctica, la inmensa mayoría de los planes de educación se ha orientado en el sentido de una serie de estimaciones más o m e nos fiables y realistas de las necesidades en materia de recursos humanos, y han sido concebidos de m o d o tal que la producción real del sistema de educación llegara a acercarse lo más posible a esas necesidades. Las variantes relativas a la forma de lograr esto han sido m u y grandes, pero el fundamento básico se ha mantenido notablemente estable en el tiempo y en el espacio.
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U n a segunda hipótesis se basaba en la suma de conocimientos de los que debía depender la planificación de la educación. La hipótesis implícita en la mayoría de las actividades de planificación de la educación consistía en que tanto la información esencial sobre el presente como la información hipotética sobre el futuro pueden determinarse con la suficiente fiabilidad como para que constituyan una base adecuada con miras a una operación realista y coherente de la planificación. E n relación con el presente, los planificadores han supuesto que unos indicadores numéricos más o menos globalizados de los grupos de edad, el estudiantado, el personal docente, las instalaciones materiales, la estructura financiera, etc., proporcionan una información básica suficiente. Análogamente se suele estimar en general que la información sobre los objetivos numéricos que hay que alcanzar en un periodo de tiempo dado constituye una indicación bastante exacta sobre la realidad futura; los recursos humanos que necesite la economía en un quinquenio, por ejemplo, se consideran como una estimación lo suficientemente fiable como para servir de meta a la labor de planificación de la educación.
Si, al igual que cualquier tipo de planificación, y casi por definición, la de la educación se basa en el concepto de que el futuro es previsible, o al menos que se presta a una estimación relativamente exacta, esto implica asimismo que el futuro puede ser influido y m a nipulado. La planificación de la educación se concibe a sí misma como un instrumento no sólo para prever el futuro, sino también para configurarlo con arreglo a los principios especificados en las grandes orientaciones políticas del país. La hipótesis es que la educación es «planificable», es decir, que el sistema de educación responde a un plan y se desarrolla con arreglo a él. E n otras palabras: no se considera que los planes describan simplemente la evolución probable, sino que además estipulan la evolución deseable, con lo cual añaden a su carácter de previsión el de ser un instrumento de organización social.
La hipótesis de que la educación es un motor del desarrollo, especialmente del desarrollo económico, y de que el futuro desarrollo de la educación no solamente es previsible, sino también manipulable está distribuida de un m o d o m u y desigual en el variado panorama de la planificación de la educación que ha ido surgiendo en muchos países del m u n d o en los veinte últimos años. Sin embargo, casi todas las iniciativas en materia de planificación de la educación se inspiran más o menos en estas premisas básicas, aunque las hayan llevado a la práctica en formas m u y diferentes.
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Críticas formuladas contra la planificación de la educación
Por diversas razones, la planificación de la educación ha sido en los últimos años objeto de grandes críticas. A juicio de algunos, no ha conseguido ser lo suficientemente eficaz como para resolver los problemas relacionados con el desarrollo y la expansión de la educación. Otros basan sus dudas en una inquietud más fundamental a propósito de la pretensión de planificar el futuro de una sociedad en general, y también hay quienes consideran que algunos de los supuestos y características del concepto «clásico» de planificación de la educación han quedado invalidados, hasta el punto de que parece necesario partir de otras bases. Tan variadas como las críticas son las soluciones propuestas, que van desde la supresión de toda actividad de planificación de la educación en cualquier forma hasta m u y diversas sugerencias sobre la forma de mejorar su calidad teórica y práctica. Puede ser útil examinar estas críticas brevemente con miras a replantear algunos de los elementos de la planificación de la educación.
LA TENDENCIA CONSERVADORA
La planificación de la educación tiende a reproducir en una escala ampliada el sistema de educación existente. Incluso cuando ha tenido éxito en un sentido técnico, su principal contribución ha consistido en trazar una pauta de desarrollo que garantice una expansión más o menos lineal del statu quo. E n realidad han sido raros los casos en los cuales la planificación de la educación ha sido intentada o ha tenido éxito en lo que se refiere a suscitar grandes cambios estructurales del sistema, una redistribución de las oportunidades de educación o una reorientación cualitativa del proceso de educación. Es evidente que la asociación, normalmente m u y estrecha, entre el orden económico y político establecido y la planificación de la educación transfiere los intereses creados de aquél al statu quo de éste, creándose de este m o d o un proceso de planificación en el cual, de un m o d o más o menos consciente, se considera que la conservación y la expansión de las condiciones actuales constituye la opción menos inquietante. Esta tendencia conservadora de los planificadores de la educación se ha observado, sobre todo críticamente, en aquellas situaciones en las que existe un fuerte movimiento partidario de introducir una reforma de la educación y una amplia reforma social más general, y ha contrastado sensiblemente con el gran caudal retórico sobre la importancia de la planificación de la educación c o m o m o d o de suscitar una reforma de la educación.
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ÍNDOLE JERÁRQUICA
Las más de las veces, la planificación de la educación es un proceso que va de arriba a abajo, es decir, los planes de educación se preparan y se inicia su realización en el nivel central. La intervención de los niveles inferiores en este proceso es mínima y se limita esencialmente al suministro de datos estadísticos sobre el statu quo y a ciertas indicaciones globalizadas sobre el crecimiento deseable de esa subuni-dad (provincia, estado, etc.). E n general, la planificación de la educación en sus manifestaciones predominantes no tiene un historial de intervención en ella de las instituciones y personas que no forman parte de la jerarquía administrativa, c o m o , por ejemplo, los maestros y profesores, los padres, los alumnos y los estudiantes, las colectividades locales, etc. E n la mayoría de los países, el proceso de planificación es un asunto estrictamente intra-administrativo y se lleva a cabo con arreglo a los criterios y reglas prácticas característicos de las organizaciones burocráticas.
ACTITUD CON RESPECTO AL CRECIMIENTO
La planificación de la educación, que surgió en un momento en el cual la expansión de los sistemas de educación era un principio político predominante —especialmente, si bien no exclusivamente, en los países en desarrollo—, se ha preocupado bastante intensamente por los problemas del crecimiento de la educación. El programa de la planificación de la educación solía estar dominado por las tasas, las m o dalidades y las condiciones del crecimiento; cabe citar como ejemplos especialmente instructivos de esta tendencia las conferencias regionales sobre el desarrollo de la educación en África, Asia y América Latina, organizadas con la asistencia de las comisiones económicas de la Organización de las Naciones Unidas y de la Unesco a principios del pasado decenio (Addis Abeba, Karachi, Santiago de Chile, etc.).
Dada la medida m u y limitada en la cual los habitantes de los países en desarrollo disponían (y disponen) de oportunidades de cursar estudios de carácter formal, esta preocupación parece bastante comprensible. Ahora bien, en el desarrollo global de la planificación de la educación como instrumento de la política de educación, ese vivo interés por el crecimiento ha llevado a descuidar dos aspectos importantes del desarrollo de la educación: a) la distribución de las oportunidades de educación entre los diferentes subgrupos regionales o sociales de la población, y b) la reorientación y reorganización de los sistemas de educación en su estructura y en su contenido esencial.
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Es m u y significativo que en la reciente Conferencia de Ministros de Educación de los Estados Africanos, celebrada en Lagos en enero de 1976, estos temas de la distribución y de la reforma suscitaron mucha más atención que el problema de la expansión global (Unesco, 1977), lo cual constituye una evolución de las prioridades normativas, a la cual todavía parece mal adaptada la planificación de la educación3, que sigue estando sometida ampliamente a la influencia de una concepción más globalizada y orientada en el sentido del crecimiento.
EL DESINTERÉS POR LA REALIZACIÓN PRÁCTICA
Desde que existe una preocupación sistemática por la planificación de la educación, esta expresión ha tenido sentidos m u y diferentes. Sin embargo, la mayoría de ellos se han centrado en la confección de planes y han suscitado diversas estrategias, métodos y técnicas con arreglo a los cuales cabía concebir los planes de desarrollo de la educación. Las más de las veces se consideraba terminada esta tarea una vez preparado el plan, depositándose gran confianza en su capacidad intrínseca de sobrevivir a los fuertes embates de su aplicación real.
La verdad triste y alarmante es que una parte m u y considerable de los planes de educación nunca fue más que letra impresa. Otra parte llegó hasta la fase de realización, pero de un m o d o modificado o diluido hasta llegar a ser irreconocible, con lo cual el sistema de educación quedaba en realidad m u y lejos de lo que habían previsto los planificadores.
Es evidente que el notorio fracaso de muchos planes, en lo que se refiere a cuajar en la práctica, se debe a una serie compleja de factores. Ahora bien, uno de los más importantes ha sido la tendencia de muchos planificadores y organismos de planificación a no dedicar la debida atención a los problemas de la aplicación de los planes y a las condiciones que pueden facilitar o limitar la posibilidad de cumplir sus disposiciones. Por lo mismo, la evaluación de las actividades de planificación ha merecido mucha menos atención de la que merece, privando con ello a la planificación de la educación de los beneficios que podrían derivarse de una vigilancia constante y minuciosa del proceso de planificación y de los obstáculos con los que tropieza.
PERSPECTIVAS LIMITADAS
La historia de la planificación de la educación indica que sus orígenes y su evolución han estado estrechamente relacionados con el desarro-
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lio económico, especialmente a través del concepto de capital humano. Aunque esta vinculación le ha dado un marco de referencias relativamente coherente y una serie relativamente manejable de métodos y técnicas, ha limitado también considerablemente la perspectiva que los planificadores de la educación propendían a aplicar en su labor. Su preocupación habitual, consistente en elevar al máximo la contribución que podía aportar la educación a la formación de un personal capacitado y, por consiguiente, al crecimiento económico (prescindiendo por el momento de si se trataba o no de una previsión realista), ha tendido a hacerle olvidar otras posibles funciones de la educación que son necesarias o exclusivamente de carácter económico. Consideraciones tales como el cometido de la educación en lo que se refiere a conservar y mejorar la salud, a mantener vivas y promover las tradiciones culturales y artísticas, a sensibilizar al público en general con respecto a las diversas amenazas que pesan sobre el medio ambiente, etcétera, han desempeñado un papel claramente secundario al determinar la temática y la estrategia de la planificación de la educación. Incluso cuando en estos temas repercuten a su vez importantes consideraciones económicas (como en el caso de la ecología), la orientación más bien unilateral de la planificación de la educación con respecto al concepto de capital humano ha impedido que surgiera una visión de la realidad más completa y más exacta, en la cual las relaciones existentes entre los intereses económicos, la estructura social y el poder político entrañarán un marco de referencias más idóneo para la planificación de la educación.
UNA SIMPLIFICACIÓN EXCESIVA DE LAS RELACIONES CAUSALES
Sin embargo, la crítica más fundamental que se formula a la planificación de la educación se refiere a su modelo intrínseco y más o m e nos explícito de causalidad del desarrollo. C o m o ya ha quedado dicho, la concepción predominante de la planificación de la educación se basa en este doble supuesto: á) la evolución de la educación suscitará una evolución en el resto del sistema social y, sobre todo, una mejora de las condiciones individuales o colectivas del bienestar económico, y b) los sistemas de educación se ceñirán con un cierto grado de Habilidad a las intenciones, los requisitos y las previsiones contenidos en los planes de educación.
A m b o s supuestos constituyen una simplificación indebida y peligrosa de una realidad mucho más compleja, que hasta el momento solamente han llegado a comprender de un m o d o imperfecto los pla-
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nificadores de la educación. Con respecto a la relación entre educación y desarrollo económico, una actitud más realista aconsejaría tener en cuenta a la vez la primacía de los elementos económicos en esa relación y el carácter contingente de la influencia que pueda conservar la educación al respecto. La distribución de la riqueza económica y del poder político correspondiente determina en gran medida las posibilidades y las limitaciones en materia de desarrollo de la educación. Es difícil concebir, y mucho más difícil encontrar, ejemplos en los cuales la política de educación se oponga al régimen establecido de los intereses económicos y políticos: en la relación entre educación y economía, la educación es, en general, la variable dependiente y no la independiente.
A pesar de estas características básicas de dicha relación, la educación sigue teniendo la posibilidad de ejercer una cierta influencia sobre el proceso de desarrollo en la sociedad en general. Aunque, por ejemplo, no sea capaz por sí sola de producir una situación de equidad en una sociedad por lo demás poco igualitaria, sobre todo en el plano económico, es capaz de aportar su propia contribución a una política global de desarrollo, orientada en el sentido de elevar al m á ximo la igualdad en la distribución de la riqueza económica y el poder político. Ahora bien, para poder hacer esta contribución es indispensable comprender la dinámica global de la política de desarrollo en la sociedad en general y deducir de ese conocimiento una idea de los tipos de políticas de educación que son viables y posibles.
Hacia una nueva ordenación de la planificación de la educación
Las limitaciones de la planificación de la educación en su forma actual son graves, pero no invalidan la necesidad de un esfuerzo sistemático para prever y planificar el futuro de los sistemas de educación. Ahora bien, nos incitan desde luego a poner seriamente en tela de juicio algunos de los supuestos y perspectivas relacionados con la planificación de la educación y a intentar por lo menos una primera formulación de un perfil más adecuado de la planificación de la educación. Empezaremos por esbozar este perfilen la presente sección. Aunque las afirmaciones que se presentan ahora se basan en una amplia experiencia y actividad teórica, persiguen fundamentalmente la íinalidad de ser un tema de debate como m o d o de acumular y de ensamblar gradualmente la futura temática de la planificación de la
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Hacia una economía política de la planificación de la educación
educación. Dado que las críticas formuladas en la sección anterior han servido como principales puntos de partida en este intento de configuración, recogeremos de nuevo esos temas, que en realidad no son sino diferentes aspectos de un único y mismo dilema que se le plantea a la planificación de la educación.
PLANIFICACIÓN Y REFORMA
Habida cuenta de las fuerzas de gravedad políticas e institucionales, dedibo a las cuales la planificación de la educación ha solido ser más un agente de inmovilismo que de cambio, no será fácil reorientar a la vez el proceso de planificación y las actitudes y perspectivas de los planificadores en el sentido de una actitud más favorable para el cambio y la reforma de la educación. Sin embargo, dados los fuertes m o vimientos de reforma que hay en muchos países, está justificado procurar movilizar la planificación como instrumento de reforma.
E n un plano ideal, la planificación y los planificadores deben desempeñar una función catalizadora en el proceso de desarrollo y reform a de la educación, en el sentido de que han de estar siempre m u y atentos para detectar las tendencias, existentes o nuevas, en pro de la reforma de la sociedad en general y para intentar determinar el m o d o de «sintonizar» la educación con esas tendencias. Si existe ya una fuerte corriente en favor de una distribución más equitativa de los bienes y servicios públicos en la sociedad, y aunque esa corriente esté todavía en sus comienzos, el planificador perspicaz ha de estar en condiciones de aprovechar este ímpetu y de utilizarlo y reforzarlo mediante planes apropiados para mejorar la igualdad de acceso y los logros del sistema nacional de educación.
Este tipo de mentalidad requiere por parte del planificador un conocimiento más bien complejo de las posibilidades de reforma y de cambio que ofrece su sociedad, lo cual depende a su vez de unas investigaciones bastante sólidas y de una capacidad extraordinaria de comunicar con los diversos estratos de la realidad que componen la sociedad. C o m o es m u y difícil comunicar con la realidad a partir de una estructura m u y jerarquizada y burocrática, un importante requisito previo para una forma de planificación más orientada en el sentido de la reforma consistirá en «desburocratizar» las estructuras de planificación, para establecer unos métodos más simples recurriendo a la participación de todos para determinar las estrategias y las metas de la planificación.
E n otras palabras: la tendencia a una forma de planificación de la
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educación que se preocupe más por la reforma tiene una vertiente de conocimientos (en el sentido de llegar a conocer mejor las fuerzas que facilitan o coartan el cambio en la sociedad en general) y una vertiente estructural (en el sentido de abrir la labor de planificación a unas posibilidades de comunicación que permitan una evaluación mucho más realista y fiable del potencial y de la viabilidad de la reforma en comparación con lo que puede ocurrir en el caso de unas estructuras más burocráticas). C o m o es lógico, estas dos vertientes están estrechamente relacionadas entre sí, pero también dependen en gran medida de que el personal de planificación esté dispuesto a superar sus habituales fronteras mentales y estructurales.
EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN DE LA EDUCACIÓN
C o m o ya ha quedado indicado en la sección anterior, el actual dispositivo estructural de planificación de la educación suele tener un carácter m u y centralizado y jerárquico, debido a lo cual, entre otras cosas, resulta m u y difícil utilizar la planificación de la educación con fines de reforma del sistema de educación. Por lo mismo, la planificación de la educación tiene también las características de una actividad específica, con unos límites bastante precisos en el tiempo y en el espacio: un determinado servicio administrativo empieza a trabajar en un plan de educación en un determinado momento y concluye su trabajo pasado un cierto tiempo una vez terminada la concepción del plan.
E n contraste con esto parecería más lógico concebir la planificación de la educación mucho más como un proceso, como una actividad en curso sin límites concretos en el tiempo y con una estructura orgánica mucho más difusa. Este tipo de proceso permitiría una interacción más profunda y más continua con la realidad, en la que probablemente repercutirán las consecuencias de las actividades de planificación, es decir, con los padres, los alumnos, el personal docente, la colectividad local, etc., e incitará al planificador a llegar a comprender de un m o d o más concreto y más coherente las necesidades de la sociedad que se propone atender el plan. E n términos estructurales esto supone que el proceso de planificación debe estar distribuido más ampliamente en todo el sistema y que la planificación entraña la presencia de «articuladores» en el nivel local («planifica-dores de pies descalzos», como alguien los ha llamado), así como un esfuerzo especial por abrir y mantener abiertos los cauces de comunicación entre los distintos niveles de planificación.
Por supuesto, los resultados de un proceso de planificación conce-
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bido en estos términos son probablemente mucho más claros y tajantes que los que estábamos acostumbrados a conseguir con unas estructuras de planificación más tradicionales y centralizadas. E n realidad, un modelo conflictivo se ajustará probablemente mucho mejor a este proceso transparente y de participación que los modelos consensúales con los cuales hemos tendido a describir los procesos burocráticos de adopción de decisiones. Puede ser también necesaria una importante función de arbitraje para encauzar algunos de los elementos conflicti-vos en un conjunto manejable de variantes normativas. Ahora bien, todo esto parece constituir un precio aceptable si de este m o d o se consigue llegar a un proceso de planificación que no solamente sea más transparente, sino también más accesible para quienes quedarán más afectados, por acción u omisión, por sus resultados.
LA PLANIFICACIÓN Y LA IGUALDAD EN LA EDUCACIÓN
La expansión de la educación no singifica necesariamente que se reparta de un m o d o más equitativo el acceso a ella y los logros; ya hem o s visto que, en la política de la educación, el reparto de posibilidades de acceso adquiere cada vez mayor importancia en comparación con el crecimiento. Al mismo tiempo tenemos que reconocer que las desigualdades sociales están en función de una estructura políticamente más o menos sancionada de distribución de la riqueza económica y que los sistemas de educación tienden a reforzar y reproducir de un m o d o bastante fiel tales estructuras.
Así pues, aunque cabe proponer muchas cosas para superar algunas de las actuales disparidades en materia de educación mediante una concepción de la planificación más orientada en el sentido de la distribución, y especialmente mediante la formulación de medidas de compensación, la educación sólo puede desempeñar un papel m u y limitado en lo que se refiere a contribuir a la reducción global de las desigualdades económicas y sociales existentes en la sociedad. Ahora bien, para elevar al máximo esa función es m u y importante que el pla-nificador conozca mejor las características y los determinantes de dichas disparidades en materia de educación. Este conocimiento forma parte del diagnóstico, que ha sido un elemento m u y descuidado en la planificación de la educación y ha de proporcionar una cierta respuesta a la pregunta de por qué hay en un país determinados grupos y regiones que están particularmente subprivilegiados en materia de educación. ¿ Q u é factores contribuyen a las disparidades existentes en el suministro de servicios de educación (calidad del personal docente, de las
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instalaciones, etc.) y en qué medida esas disparidades traen consigo disparidades en los resultados de la educación? Se trata evidentemente de otro aspecto de la planificación con respecto al cual resulta m u y inadecuada la base clásica de conocimientos en materia de planificación y en el que se requiere un gran esfuerzo de investigación para determinar a la vez los obstáculos que coartan la consecución de un sistema de educación más equitativo y las condiciones en las cuales la educación puede empezar a aportar su modesta contribución a una mayor justicia en el suministro de los servicios de educación y en los logros educativos.
PLANIFICACIÓN Y REALIZACIÓN PRÁCTICA
Examinaremos más adelante una función especial que ha desempeñado la planificación de la educación en un número de casos sorprendentemente grande a lo largo de los años. M e refiero a lo que cabría llamar la función de pretexto o de legitimación indirecta de la planificación de la educación, con arreglo a la cual el simple hecho de preparar un plan (cualquier plan en ciertas ocasiones) es un fin en sí mismo.
E n este tipo de situación, la realización práctica no llegaba a ser nunca un tema importante, ya que el plan no era concebido nunca con la finalidad de llevarlo a la práctica, sino simplemente para demostrar que se había procedido a una labor de planificación. A m e nudo, las negociaciones relativas a la asistencia exterior en materia de educación han sido la ocasión de tales manifestaciones, pero el e m pleo de los planes de educación como fachada, tras la cual se producen unos hechos que no guardan relación alguna con ellos, no se limita en m o d o alguno al caso de la asistencia internacional.
Aunque estos casos merecen un examen más detenido, prescindiremos de ellos por el momento y partiremos más bien del supuesto de que los planes se conciben para ser llevados a la práctica. C o m o ya ha quedado indicado en la sección anterior, se trata de lo difícil que es conseguir que los planes traspasen la frontera que separa la concepción de la realización. Normalmente, la capacidad que tenga un país de concebir planes rebasará con mucho su capacidad de llevarlos a la práctica, especialmente cuando esa realización práctica dependa de recursos exteriores, como les ocurre a la mayoría de los países del tercer m u n d o . E n tales casos, el obstáculo más importante para llevar a la práctica unos planes, por lo demás bien concebidos, consistirá probablemente en las limitaciones relacionadas con la obten-
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ción de recursos exteriores. Es m u y corriente que a un país le resulte m u y difícil obtener los recursos que necesita con un grado suficiente de libertad como para poder utilizarlos con arreglo a las directrices especificadas en el plan. Las m á s de las veces, los recursos se proporcionan para un determinado tipo de actividades, y no para otras, y esto va claramente en contra del carácter idealmente integrado de un plan coherente de desarrollo de la educación.
E n otras palabras, la vinculación entre la concepción y la realización de planes de desarrollo y reforma de la educación sólo podrá superar su fragilidad actual si un país llega a tener una capacidad de realización que le permita gobernar los recursos que requiera la realización de ese plan. Mientras esa realización tenga que ajustarse no solamente al temario especificado en el plan inicial, sino también a otra serie de requisitos vinculados al origen de los recursos exteriores, no llegará a ser nunca un elemento coherente de la política de educación.
AMPLIACIÓN DE LAS PERSPECTIVAS
DE LAS FUNCIONES DE LA EDUCACIÓN
H e m o s demostrado ya —y en cierta medida criticado— la estrecha relación que existe entre la planificación de la educación y las necesidades del mercado laboral. Aunque es lógico que la planificación de la educación haya surgido primordialmente para atender la necesidad de prever los factores de la economía laboral, debido al carácter exclusivo de esta relación, la planificación de la educación ha tenido una perspectiva de las funciones de la educación excesivamente restringida.
A este respecto se puede imaginar, desde lugo en un plano puramente teórico, una situación en la que los planificadores laborales y los de la educación no se hubieran encontrado jamás por concebirse la planificación de la educación esencialmente c o m o un medio de prever y elevar al m á x i m o la contribución de la educación, por ejemplo, a la conservación y mejora de la salud. Es evidente que este tipo de objetivo hubiera suscitado una concepción esencialmente diferente de la planificación de la educación:
Se hubiera planificado la educación con otros parámetros distintos: la preocupación central hubiera consistido en llegar al mayor número posible de personas con unos mensajes simples y comprensibles sobre la higiene, la salud y la nutrición, y en tener una pequeña
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vertiente de formación profesional en ese sistema para formar los distintos tipos de especialistas.
Entre los criterios de distribución con fines de planificación de la educación hubiera figurado el interés prioritario asignado a las zonas o grupos que tienen hábitos de nutrición especialmente deficientes, problemas de enfermedades contagiosas o de epidemias, etc.
Se hubieran definido m u c h o m á s ampliamente los grupos destinatarios a efectos de planificación de la educación, incluyendo a la vez los adultos y los niños en edad preescolar.
N o se hubiera medido el éxito de la planificación de la educación en función de la satisfacción de las necesidades en materia de recursos humanos , sino en función de las mejoras mensurables de la sanidad y la nutrición.
La planificación de la educación se hubiera interesado más desde el primer m o m e n t o por los problemas del contenido de la educación con objeto de cerciorarse de que el mensaje educativo se ajustaba a las necesidades sanitarias de las personas en su medio ambiente específico, etc.
C o m o es lógico, se trata de una especulación ociosa y más bien utópica, si bien sirve para demostrar hasta qué punto en nuestras teorías sobre la planificación de la educación influye el único supuesto básico, a saber: por lo que al planificador de la educación se refiere, la función principial de la educación consiste en satisfacer las necesidades del mercado laboral, y c o m o ya hemos visto, se trata de un supuesto que está resultando cada vez más problemático a la vez por razones metodológicas y esenciales.
UNA «HUMILDAD ILUSTRADA» EN LA PLANIFICACIÓN
DE LA EDUCACIÓN
Al final de nuestra lista de críticas de la sección anterior hemos censurado a la planificación de la educación por ser demasiado ingenua y no suficientemente crítica con respecto a algunos de los supuestos básicos sobre la relación que existe entre educación y desarrollo y entre planificación y educación. E n la corta historia de la planificación de la educación parecen haberse desorbitado las esperanzas: se esperaba demasiado de la educación para salvar al desarrollo y demasiado de la planificación para salvar a la educación. Cualquiera que pueda ser el impacto de la educación en el desarrollo y la planificación en el futuro de la educación, probablemente se conseguirá m u c h o m á s a partir de una evaluación m á s realista de esas relaciones y de sus li-
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mitaciones. Por consiguiente, lo que hay que propugnar tanto en el plano teórico c o m o en relación con la educación y formación de políticos y planificadores es un sentido de «humildad ilustrada» con respecto a lo que puede lograrse mediante la planificación de la educación. Ese espíritu ilustrado tiene que proceder de un conocimiento m u c h o m á s completo de la dinámica intrínseca de la economía política del desarrollo y de la forma en que esa dinámica circunscribe, condiciona y limita la función de la educación, planificada o no, en el proceso de desarrollo. La realidad de la distribución de la riqueza económica, del poder político y de la categoría social en la sociedad pasa a ser uno de los elementos m á s importantes para la base de conocimientos en materia de planificación de la educación y requerirá un esfuerzo de investigación grande y constante para que esos conocimientos estén siempre al día.
El reconocimiento del contexto político de la planificación de la educación facilitará también la adopción de una gama m á s amplia de conceptos de planificación de la educación. E n función del contexto político, la planificación de la educación puede asumir m u y diversas funciones con respecto al cambio: en un extremo puede ser uno de los elementos esenciales para mantener el statu quo, ajustándose a una tendencia conservadora global de la estructura del poder político. E n un contexto político diferente puede llegar a ser uno de los m e dios de reforma gradual del statu quo, a la vez que los sistemas políticos deseosos de introducir cambios radicales y profundos concebirán probablemente la planificación de la educación como un instrumento importante para realizar semejante tarea. C o m o es lógico, cada una de estas variantes de la función de la planificación de la educación traerá consigo un conjunto esencialmente diferente no solamente de supuestos básicos, sino también de estrategias y metodologías.
Ser realista en materia de planificación consiste también en percibir m á s claramente la importancia de los elementos e influencias externos en la planificación del desarrollo y la reforma de la educación. H e m o s mencionado ya las dificultades que surgen cuando se pretende establecer una planificación coherente debido a la situación de dependencia de muchos países subdesarrollados con respecto a unos recursos exteriores, con su razón de ser, sus condiciones y sus criterios a m e n u d o divergentes. Es evidente que el aspecto principal de este problema se refiere al replanteamiento y la nueva configuración de las relaciones entre los países, especialmente las de los países ricos con los pobres. N o obstante, es m u y importante que, a quienes se dedican a actividades de planificación de la educación, les consten estos fac-
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tores limitadores como primera medida para reducir al mínimo sus efectos y llegar a formas más endógenas de planificación. La aminoración deliberada de la situación de dependencia con respecto a unos asesores y expertos extranjeros por parte de muchos países subdesarro-llados es un fenómeno m u y alentador a este respecto. Lo que todavía subsiste es la presencia a veces menos visible de otros elementos extranjeros en forma de editoriales de libros de texto, intereses comerciales relacionados con los materiales y los programas de tecnología de la educación, modelos de planes de estudio extranjeros, etc.
El concepto de autosuficiencia en materia de planificación de la educación dista mucho todavía de ser una realidad en muchos países, pero es innegable que existe la voluntad política de conseguir tal autosuficiencia.
Algunas consecuencias para la formación
Esta sección será deliberadamente corta, puesto que hemos expuesto ya diversos puntos que guardan una relación directa con la formación de los futuros planificadores de la educación. D e hecho, las principales críticas que hemos formulado contra la planificación de la educación en su forma actual entrañan cambios importantes de la concepción y la práctica de la formación. Sin embargo, a m o d o de resumen y para destacar este tema, conviene reiterar algunos de esos puntos4.
PLANIFICACIÓN E INVESTIGACIÓN
E n las secciones anteriores hemos asignado especial importancia a la evolución y la ampliación de los conocimientos necesarios en materia de planificación de la educación. Estas necesidades se refieren a la vez a aspectos educativos (en el sentido de una mejor comprensión y documentación de las tendencias y de la situación actual) y extra-educativos, siendo estos últimos especialmente críticos habida cuenta de la «situación de dependencia» de la planificación de la educación en las condiciones reales.
La formación de planificadores de la educación para poder atender esas necesidades implica una doble tarea: en primer lugar, tiene que constarles claramente que el desarrollo del sistema de educación está m u y condicionado y determinado por el estado del sistema social en general y que la reforma y el desarrollo de la educación se limitan a lo que están dispuestos a permitir la dinámica existente de la estructura social, el poder político y la riqueza económica. E n segundo
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lugar, tienen que adquirir la competencia necesaria para analizar esas fuerzas, sus puntos fuertes y sus relaciones mutuas, o al menos para comprender y evaluar críticamente los análisis que hayan formulado otros a petición de los planificadores. Esto supone en particular una apreciación de las metodologías de investigación en las principales disciplinas, el conocimiento de los diferentes paradigmas o ideologías de investigación y el contacto con investigaciones ejemplares (en el buen y en el mal sentido).
PLANIFICACIÓN Y COMUNICACIÓN
Si nuestro diagnóstico sobre la falta de transparencia y de comunicación en gran parte de las actividades actuales de planificación de la educación es exacto, la mejora de su predisposición y capacidad de comunicar pasa a ser uno de los principales problemas que se les plantearán a los planificadores de la educación. Partiendo de un m o delo conflictual de planificación de la educación basado en la participación y con arreglo a las líneas generales expuestas ya en este trabajo, los planificadores asumirán funciones decisivas de vinculación en una estructura m u c h o más difusa y compleja de comunicación e interacción. L o más importante consiste quizá en su función c o m o m o d o de facilitar la circulación en sentido ascendente de las ideas que surjan en la base del sistema y para expresar las necesidades, intereses y aspiraciones de las personas y de los grupos que van a quedar afectados por los resultados de la labor de planificación.
¿ C ó m o se enseña a la gente a comunicarse? Es evidente que la disposición a dedicarse a un intercambio comunicativo es un requisito indispensable, y para ello nada mejor que un esfuerzo paciente y constante de resocialización entre unos burócratas que normalmente no son m u y propensos a la comunicación. Ahora bien, se facilitarían las cosas y al mismo tiempo se reforzaría la capacidad de comunicación y de interacción si la formación de planificadores de la educación constara de un mayor número de actividades en grupos, ejercicios de interacción y otros métodos relacionados con los problemas del comportamiento mutuo de individuos y de grupos.
PLANIFICACIÓN Y POLÍTICA
Por todo lo dicho ha de resultar ya suficientemente claro que la clave del concepto de planificación de la educación que propugnamos es el reconocimiento del carácter esencialmente político del proceso de planificación. C o n ello nos separamos m u c h o de la concepción del pla-
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nificador de la educación como técnico, aunque nuestra definición del mismo sigue incluyendo una importante vertiente de conocimientos técnicos. Para poder asumir la índole política de la planificación de la educación, el planificador no solamente tiene que conocer los procesos políticos de los que depende esa labor de planificación, sino también su propia función en ellos. Si, como ya hemos dicho, es posible que, en función del contexto político en el cual actúe, la planificación de la educación se dedique al mantenimiento del statu quo o bien introduzca un cambio radical en las estructuras sociales existentes, sería absurdo que quienes se ocupan en el nivel central de actividades de planificación de la educación se mantuvieran distantes y «neutrales». Así pues, al planificador de la educación se le plantea el problema de ser un «político» en un m u n d o m u y técnico y, si bien el programa de formación que prepare efectivamente para asumir esta tarea no se ha inventado todavía, un importante ingrediente de todo programa de formación debe consistir, como mínimo, en «desaprender» algunas de las actitudes y hábitos tecnocráticos asociados a los conceptos tradicionalmente apolíticos de planificación de la educación.
Planificación y legitimación
¿ Q u é relación hay entre esta exposición de la planificación de la educación y el problema de la legitimación de la educación? E n ciertos sentidos se trata prácticamente de lo mismo: la planificación de la política de educación y la determinación de la legitimación de esa política dependen la una de la otra. Si nos proponemos cambiar el concepto y el alcance de la planificación de la educación, ¿en qué forma repercutirá ese cambio en los procedimientos y criterios de legitimación de la educación?
El tipo de planificación de la educación al que hemos dirigido gran parte de nuestras críticas ilustra uno de los modos en los que parecen estar relacionadas la planificación y la legitimación: las políticas de educación reivindican una parte o la totalidad de su legitimidad arguyendo que son el resultado de una planificación cuidadosa y sistemática. E n esta perspectiva se considera que las decisiones en materia de educación basadas en la planificación son más legítimas que las demás; y al menos en forma implícita, el proceso de planificación pasa a ser una fuente de legitimación de las decisiones en m a teria de educación.
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Nos inclinamos a pensar que es éste un análisis inadecuado del problema de la legitimación, especialmente porque sólo sirve para desplazar el problema: si la planificación sirve de fuente de legitimación de las decisiones en materia de educación, ¿de dónde procede a su vez la legitimación de la planificación? Es cierto que hay teóricos que en el contexto m á s amplio del debate de la legitimación, entablado especialmente entre especialistas alemanes de las ciencias sociales5 en los diez últimos años, propugnan el concepto de «legitimación por el procedimiento»6. Ahora bien, todo parece indicar que esta concepción formalista de la legitimación tiende a encerrar irrevocablemente el proceso normativo en la educación, al igual que en otros sectores, en el statu quo político y económico.
Así pues, todo parece indicar que la búsqueda de las fuentes de legitimación en materia de educación tiene que rebasar la calidad del procedimiento de planificación. Por supuesto, en un sentido global podemos relegar este problema a la esfera de la legitimación política estatal general y considerar que las decisiones en materia de educación, al menos las que toman los organismos oficiales y los representantes de los gobiernos, son legítimas en virtud de la base de poder de quienes gobiernan, independientemente de que esa base consista en los resultados de elecciones populares, del carisma de un soberano de derecho divino o los instrumentos de un régimen militar.
Ahora bien, el hecho de recurrir de este m o d o al proceso general de legitimación política puede requerir un razonamiento complementario que establezca una fuente más específica de legitimación para las decisiones y normas que afecten en particular al sector de la educación. Proponemos que este razonamiento puede proceder del postulado expuesto ya anteriormente, según el cual se podría aplicar un modelo conflictual de participación al proceso de planificación de la educación. Si este modelo pudiera expresar ampliamente las necesidades, aspiraciones e intereses de todos los afectados por la educación y hacer de la planificación un medio de transponer esta expresión en diferentes opciones de acción política, podríamos tener por lo menos un modelo de proceso de legitimación específico de la educación que quizá fuera complementario de los procesos m á s generales de la legitimación política. Es evidente que esta complementariedad entre la legitimación general y la específica solamente puede producirse si hay una correspondencia básica entre los modelos de legitimación: sería ingenuo pretender que un proceso de legitimación de la educación vaya a actuar a partir de un modelo de planificación de la educación basado en la participación y el conflicto si el sistema político general
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basa su legitimación en un modelo esencialmente jerárquico-consen-sual.
Samuel Bowles ha dado a un reciente trabajo suyo el título de «Los planificadores de la educación, acorralados»7, con lo que se hace eco del escepticismo de Levin cuando éste dice que la planificación de la educación es esencialmente u n ejercicio de optimismo. Habida cuenta del estado actual de la planificación de la educación y de los supuestos que la han inspirado en los veinte últimos años, ambos tienen esencialmente razón. Al mismo tiempo, por diversas razones, los países seguirán desplegando esfuerzos más o menos sistemáticos para prever, proyectar y también planificar el futuro sistema de educación. Ahora bien, el que esto pueda llegar a ser algo m á s que un «ejercicio de optimismo» dependerá de la competencia y la disposición de los planificadores (y de quienes les asesoran y forman) a aceptar un m a n dato político en materia de planificación de la educación y de reconocer las condiciones, los límites y las consecuencias políticas de su acción. E n suma, lo que necesitamos es un examen m á s a fondo del cometido de la planificación de la educación para pasar de una humildad ilustrada a una teoría crítica de la planificación de la educación.
Notas
1. Este estudio ha sido escrito para una conferencia nacional sobre «La crisis de la legitimación de la educación» organizada por el Centro de Estudios Administrativos de la Universidad de Nueva Inglaterra, Armidale, N . S. W . Australia (26 de noviembre-1 de diciembre de 1977). Lo reproducimos aquí con la autorización de los organizadores.
2. U N E S C O , Education in Africa in the light of the Lagos Conference (1976), Paris, Unesco, 1977.
3. Henry L E V I N , The limits of educational planning, París, IIEP, 1977. (Trabajo inédito.)
4. Véase también I N T E R N A T I O N A L INSTITUTE F O R E D U C A T I O N A L P L A N N I N G , Changing needs for training in educational planning and administration, Paris, IIEP, 1977.
5. Véase Jürgen H A B E R M A S y Niklas Lu H M A N N , Theorie der Gesellschaft oder Sozial-Technologie, Frankfurt, Luhrkamp, 1971, y Jürgen H A B E R M A S , Legitimationsprobleme im Spätkapitalismus, Frankfurt, Suhrkamp, 1973.
6. Niklas L U H M A N N , Legitimation durch Verfahren, Neuwied, Luchterhand, 1969.
7. Samuel B O W L E S , Class confict, uneven development, and schooling: Educational, Planners at Bay, 1977. (Trabajo inédito.)
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M . N . Skatkin y V . V . Kraievsky
Investigaciones didácticas en la U R S S y métodos para introducir sus resultados en la práctica
E n nuestro artículo no se trata de la educación en general, sino solamente de la didáctica, que es su rama m á s importante, pues elabora la teoría de la educación y de la enseñanza. La didáctica no estudia los métodos de enseñanza de las distintas materias, sino las leyes generales de la enseñanza, independientemente del contenido específico de las distintas disciplinas. E n sus investigaciones, la didáctica utiliza ampliamente los datos de la psicología general, de la psicología de la educación y de la psicología genética, pero no se reduce a éstas. El objeto de la didáctica lo constituyen no los caracteres y los procesos psíquicos estudiados por la psicología, sino las actividades correlacionadas de la enseñanza y el aprendizaje junto con los principios mism o s del proceso educativo.
El progreso, científico, técnico y social, presenta exigencias cada vez mayores a la educación general de las jóvenes generaciones. Estas exigencias de la vida se reflejan en los documentos oficiales del Partido y del gobierno, que definen las tareas de todas las instituciones de educación nacionales, incluidas las escuelas de enseñanza general, y trazan las principales orientaciones del perfeccionamiento de la actividad didáctico-educativa.
Los complicados problemas de la educación y la enseñanza sólo se pueden resolver satisfactoriamente con ayuda de la ciencia. L a didáctica elabora los principios teóricos necesarios para resolver eficazmente los problemas del contenido, los métodos y la organización de la enseñanza.
Examinaremos algunas de las principales orientaciones de las investigaciones didácticas sobre dichos problemas.
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Perspectivas, vol. VIII, n.° 3, 1978
M . N . Skatkin (URSS). Miembro correspondiente de la Academia de Ciencias Pedagógicas. V . V . Kraievsky. Candidato a doctor en Ciencias Pedagógicas.
M . N. Skatkin y V. V. Kraievsky
Contenido de la enseñanza
Durante los últimos años se ha realizado en la U R S S una gran labor para perfeccionar el contenido de la enseñanza escolar y se han elaborado nuevos planes y programas de estudio, libros de texto y manuales metodológicos.
Determinar correctamente el contenido de la educación no es una tarea nada sencilla. Al realizarla se han enfrentado diferentes tendencias y se han expresado diferentes puntos de vista. H o y , la experiencia de la introducción de nuevos programas ha confirmado el objetivo principal de la escuela soviética: lograr el desarrollo armonioso y completo de la joven generación. La idea básica del desarrollo armonioso y completo ha permitido evitar que la educación revistiese un carácter unilateral, que se desarrollasen unas disciplinas a expensas de otras y que se menospreciasen las disciplinas humanísticas.
N o obstante, los trabajos para perfeccionar el contenido de la educación no se han terminado, sino que se prosiguen tanto en el plano científico como en el práctico. Ante todo se están haciendo esfuerzos para cumplir una de las tareas más importantes del perfeccionamiento de la educación: reflejar en ésta de la manera más completa y fiel los adelantos modernos de la ciencia, la técnica, la cultura, etc.; lo que significa elevar el nivel teórico de las disciplinas escolares. Para ello tiene especial importancia aplicar los conocimientos teóricos ya adquiridos al estudio de las secciones sucesivas del curso correspondiente y establecer relaciones entre materias conexas. Esto exige determinar en cada curso de la enseñanza escolar las ideas fundamentales en torno a las cuales se dispone el contenido de todo el curso.
Estos principios han influido considerablemente en la estructura y el volumen del contenido de casi todas las materias. Se ha tenido en cuenta que, al iniciar a los escolares en los conceptos fundamentales de la ciencia, tiene gran importancia el método deductivo para exponer el material, gracias a lo cual los niños se acostumbran desde el principio a pensar por categorías científicas.
Este principio permite concentrar considerablemente el material de estudio e impartir conocimientos más profundos gracias al dominio de los conceptos fundamentales. Esto se ha aplicado en varios cursos. Sin embargo, todavía no se ha resuelto totalmente el problema del material superfluo ni se ha excluido todo lo anticuado y secundario, pero se están realizando trabajos en este sentido.
El eminente pedagogo K . D . Ushinsky decía que la experiencia histórica de la humanidad, que se ha presentado como un sistema
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Investigaciones didácticas en la U R S S y métodos para introducir sus resultados en la práctica
científico y que constituye el principal contenido de la enseñanza, debía ser revisado y adaptado para los fines de la enseñanza. La necesidad de la «adaptación pedagógica» sigue teniendo actualidad. Por ello, un problema didáctico importante es correlacionar la ciencia en su nivel actual con la materia de estudio, así como determinar los métodos para estructurar las materias de estudio. E n los últimos años se han realizado varias investigaciones importantes en esta esfera. Estas investigaciones han demostrado que en la escuela puede y debe elevarse considerablemente el nivel teórico del material que se enseña a los alumnos y que puede organizarse la enseñanza de m o d o que también los niños más pequeños puedan asimilar conceptos abstractos y adquirir los rudimentos del razonamiento teórico.
A este respecto hay que mencionar los nombres de L . V . Zankov, D . B . Elkonin y V . V . Davydov, los cuales llegaron por diversas vías a la conclusión de que las actividades cognoscitivas de los alumnos podían estimularse y que la duración de la enseñanza primaria debía reducirse de cuatro a tres años. E n todas las escuelas de la U R S S se ha completado ya la transición a un programa de enseñanza primaria de tres años. E n el libro de V . V . Davydo Vidy obobscenija v obu-cenii [Formas de generalización en la enseñanza] se expone la idea de que es necesario dar a todo sistema de la enseñanza una nueva orientación, pasando de la formación en los niños de un pensamiento racional y empírico a la inculcación de un pensamiento científico y teórico. Estos trabajos de investigación continúan en la actualidad.
E n los últimos años los educadores soviéticos han prestado mucha atención al problema de encontrar los medios prácticos necesarios para impartir una enseñanza politécnica que esté en armonía con las condiciones de nuestro tiempo y con las exigencias del futuro desarrollo sociopolítico y económico de nuestra sociedad.
C o m o parte de la educación en general, la enseñanza politécnica ha de familiarizar a los estudiantes con las bases científicas de la producción moderna, enseñarles conocimientos prácticos generales que puedan aplicarse fácilmente a las nuevas situaciones y desarrollar su capacidad de iniciativa para abordar los problemas de orden técnico, tecnológico, económico y organizativo asociados con la producción. E n este sentido, la enseñanza politécnica aporta una contribución considerable al desarrollo equilibrado y armonioso de los niños, proporcionando a la paz un medio de abordar importantes problemas sociales, tales como el de superar las considerables diferencias que existen entre el trabajo físico y el intelectual y el de transformar el trabajo en una fuente de satisfacción e inspiración y no en una pesada carga.
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Los educadores soviéticos han investigado a fondo los fundamentos científicos del contenido de la enseñanza politécnica. Se han analizado las actividades de los trabajadores que ejercen las ocupaciones m á s estimulantes y se han utilizado los resultados obtenidos para construir un modelo ideal de la persona politécnicamente formada. Esto sirve ahora de guía para determinar el contenido de la enseñanza politécnica en las escuelas generales. E n el proceso de producción hay cinco grupos de principios globales que son comunes a toda la industria moderna y que tienen carácter universal, a saber: los principios de la ingeniería mecánica, la electrotecnia, la automatización, la organización y la economía. Los recursos politécnicos en la escuela abarcan esos principios junto con los correspondientes conocimientos teóricos y prácticos. La enseñanza politécnica se imparte mediante el estudio de los fundamentos de la ciencia, la instrucción en las artes manuales, las diversas actividades extraescolares y el trabajo social-mente útil que realizan los alumnos.
El estudio de los principios fundamentales de las ciencias naturales da a los alumnos un conocimiento de las leyes de la naturaleza y los métodos para aplicarlas a la producción. Lo mismo cabe decir en lo que respecta a las leyes y principios sociales que el alumno aprende mediante el estudio de los fundamentos de las ciencias sociales (la historia, las ciencias humanas y la geografía económica).
Durante el estudio de las ciencias fundamentales, los alumnos aprenden a medir, a calcular y a dibujar, que son técnicas necesarias para la gran mayoría de los trabajadores de la producción. A d e m á s aprenden a enfrentarse con las diversas tareas y problemas que plantea la aplicación de las leyes científicas de la producción.
Sin embargo, no se agota con esto el contenido de la enseñanza politécnica. Muchas de las leyes de la propia tecnología y las reglas m á s comunes de la organización económica de la producción no tienen cabida en la enseñanza de los fundamentos de la ciencia, sin que ello provoque una ruptura de su lógica interna y de sus características específicas. Su lugar se encuentra en las partes teóricas de iniciación a la vida profesional.
El trabajo productivo introduce directamente a los alumnos en el sistema de las relaciones económicas y de organización, permitiéndoles adquirir un conocimiento de la organización y de la economía de la producción, así como una experiencia de las relaciones de producción. La contribución para resolver los problemas económicos y organizativos y la participación, en la mayor medida posible, en las actividades de racionalización, planificación y desarrollo del trabajo y en la
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emulación socialista son factores que contribuyen a crear un espíritu de equipo y a favorecer una actitud constructiva hacia el trabajo.
Procesos y métodos didácticos
E n los últimos años los educadores soviéticos han prestado mucha atención a las investigaciones sobre métodos de enseñanza activos y estimulantes y a su introducción en la escuela.
Para hacer que la enseñanza sea más científica, es m u y importante familiarizar al alumno con los métodos científicos de que puede disponer. Esto es importante para profundizar su comprensión de una determinada esfera del conocimiento, para sentar las bases del pensamiento científico, para dotarle de un método científico de comprensión de la realidad y para que adquiera una mentalidad verdaderamente científica. Esta es la finalidad del método de enseñanza basado en el análisis de problemas concretos, método cuya naturaleza, significado e importancia ha sido objeto de numerosos estudios ( M . N . Skat-kin, I. Y . Lerner, M . I. Makhmutov, A . M . Matyuchkin y otros).
El interés que suscita el método basado en el análisis de problemas concretos no es fortuito. La revolución científica y tecnológica está transformando la naturaleza del trabajo en la industria. La automatización está asumiendo los procesos monótonos y uniformes, que son los más agotadores para el hombre, mientras que el esfuerzo hum a n o se aplica a ejecutar otras funciones más complicadas y de mayor responsabilidad, como son el ajuste, la gestión, el control, la regulación, la racionalización, etc. Esas funciones no sólo exigen amplios conocimientos de carácter general, politécnico y especializado, sino también un mayor desarrollo de las aptitudes, especialmente la aptitud para el pensamiento independiente y creador. A medida que la ciencia va penetrando en la industria, hay un número cada vez mayor de trabajadores ordinarios que participan en las actividades de investigación fundamental y en la aplicación de la ciencia al m u n d o del trabajo.
La única manera de despertar el potencial creador de un alumno es introducir a éste directamente de lleno en la actividad creadora. Ni la descripción más amplia y detallada ni la demostración de lo que otros realizan puede inculcar la capacidad creadora. La comunicación de los conocimientos previamente asimilados, por m u y buena que sea su exposición mediante el método explicativo e ilustrativo, no desarrollará el pensamiento creador de los alumnos ni su capacidad para aprender por sí mismos.
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Para hacer que los alumnos participen en la actividad creadora, lo que se necesita es un conjunto de actividades cognoscitivas que exijan una investigación. La investigación a la que ya hemos aludido significó un progreso en el establecimiento de bases educativas para el desarrollo de la cognición independiente. Esta investigación formuló los principios para el establecimiento de un sistema de problemas cognoscitivos junto con los medios de enseñar a los alumnos a resolverlos. Esos principios se han aplicado en la práctica a varias disciplinas escolares, como la historia, la literatura, la lengua rusa y la geografía económica, lo cual representa un gran paso adelante para la preparación de un conjunto de problemas cognoscitivos aplicables a cada una de las distintas disciplinas.
E n la instrucción basada en el análisis de problemas cabe seguir uno de los tres métodos siguientes: presentación de los hechos en form a de problema, organización de discusiones exploratorias y aplicación del método de investigación. Esos tres métodos poseen el rasgo c o m ú n de que todos ellos enseñan utilizando como medio la solución de problemas, si bien difieren en el grado de independencia que se requiere en las actividades investigadoras del alumno. Donde se alcanza el grado máx imo es en el método de investigación, en que la actividad cognoscitiva del alumno está casi al mismo nivel que en el trabajo de investigación científica.
E n el método de discusión exploratoria se exige menos iniciativa del alumno, el cual sólo realiza algunas partes del proceso de investigación con una considerable ayuda por parte del profesor.
Al presentar los hechos en forma de problema, el profesor es el que lleva la investigación, dando a los alumnos un ejemplo de razonamiento basado en pruebas científicas. Los alumnos se limitan a seguir paso a paso el razonamiento y el hilo del pensamiento del profesor aplicados a un problema concreto.
A pesar del gran valor educativo que tiene la instrucción basada en el análisis de problemas para dotar al alumno de un saber conscientemente asimilado y desarrollar su independencia cognoscitiva, los educadores soviéticos no la aplican a todas las situaciones ni la oponen a los métodos pedagógicos tradicionales, tales como el método de explicación e ilustración o el método reproductivo. Todos los métodos son necesarios para sus tareas educativas específicas y ningún otro método puede sustituirlos. Lo ideal debería ser poder combinarlos armoniosamente.
La tarea de estimular el pensamiento creador va estrechamente asociada a un estudio de los problemas didácticos que plantea la for-
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mación en los alumnos de una visión comunista del m u n d o , cuestión ésta que reviste la máxima importancia para nuestra enseñanza y nuestras escuelas. La tarea de modelar una concepción del m u n d o representa, por supuesto, un proceso m u y complejo y variado que afecta a todos los sectores de la educación, incluida la investigación en la esfera didáctica.
Donde se manifiesta más claramente la unidad esencial de la enseñanza y la educación es en el proceso de formación de una concepción del mundo . E n este proceso, los alumnos, bajo la dirección del profesor, van añadiendo continuamente a su experiencia nuevas ideas de orden cada vez más general que tienen un significado para su visión del m u n d o , al tiempo que examinan dicha experiencia teniendo en cuenta esas nuevas ideas, lo que conduce a su vez a nuevas generalizaciones. El proceso de formación de una concepción del m u n d o no sólo depende de los esfuerzos del educador, sino también de la actividad de los educandos. N o hay visión completa del m u n d o ni ninguna serie de ideas puede considerarse terminada hasta que el alumno se proponga aplicarla por iniciativa propia a aquellas partes de la realidad que caen dentro de su campo cognoscitivo.
El proceso de cultivar en los alumnos una concepción comunista del m u n d o es un proceso creador en la medida en que es inseparable de la formación del carácter. Al idear medios para que los alumnos participen en la actividad creadora, la didáctica, por la misma lógica que preside la marcha del pensamiento científico, se asocia a la formación de una concepción comunista del m u n d o . Surge la necesidad de hallar respuestas claras a cuestiones tales como la gama de conocimientos relativos a la concepción del m u n d o , que debería englobar la enseñanza secundaria, los criterios y los métodos necesarios para medir el nivel de desarrollo a que llegan los alumnos en su concepción del mundo , las diversas fases de su formación dentro de un proceso educativo, los medios más adecuados para formar dentro de ese proceso los distintos elementos que componen la concepción total del m u n d o etc.
Recientemente, en un ámbito importante de la actividad educativa han tenido lugar cambios considerables tales como la utilización de medios didácticos auxiliares. Mientras que durante siglos los conocimientos se impartían casi exclusivamente por medio de la palabra hablada del maestro, los manuales escolares y una serie m u y limitada de material gráfico, hoy la transmisión de la información puede efectuarse utilizando medios técnicos como el cine, la radio y la televisión.
N o se trata únicamente de mostrar las cosas utilizando una mayor
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diversidad de imágenes. La elevación del nivel teórico de la educación lleva a un aumento proporcional de la importancia de la representación simbólica. Esto entraña diversas fórmulas y diagramas que el ojo del alumno puede captarlo no sólo mediante su representación en el encerado, sino también al aparecer en las pantallas de cine y de televisión. Todo esto contribuye a presentar a los alumnos en un breve espacio de tiempo gran cantidad de información científica en forma concentrada.
Todo esto suscita una serie de problemas desde el punto de vista del educador, tales c o m o la manera de comprobar la eficacia didáctica de esos medios o la determinación del material didáctico para el estudio de las distintas disciplinas, secciones y cursos del programa escolar, etc.
La complejidad inherente a la utilización de esos medios técnicos auxiliares merece que les dediquemos unas palabras. Por m u y amplia que sea su utilización, esos medios pueden no dar los resultados esperados si se aplican de una manera poco sistemática e improvisada. Los medios didácticos auxiliares deberían, en primer lugar, constituir por sí mismos un sistema y, en segundo lugar, ser parte integrante del sistema general de educación. U n conjunto de medios auxiliares constituye una combinación de recursos educativos interrelacionados que, de acuerdo con las exigencias de la enseñanza científicamente fundada, permite desarrollar una labor docente con el m á x i m o grado de éxito. Los medios didácticos auxiliares no pueden, por supuesto, sustituir al profesor; su función es servirle de ayuda. Los distintos elementos que componen un conjunto de medios didácticos auxiliares se integran en el proceso de la enseñanza como un todo por su contenido unificado y por el método de aplicación.
Citemos tan sólo un ejemplo de hasta qué punto la conveniencia de utilizar determinados recursos técnicos va unida a las condiciones de la enseñanza y a las tareas educativas.
Al investigar la utilización de la televisión para la enseñanza de la historia, un investigador partió de la hipótesis de que la utilización directa en las clases de programas de televisión con representación dramática (obras de teatro para la televisión) fomentaría en todo caso una ampliación del repertorio de las producciones de carácter histórico, estimularía a los alumnos y les daría una mayor comprensión del material, ayudándoles a asimilarlo. Sin embargo, en la práctica se observó que la utilización de programas de televisión y de obras de teatro para la televisión que representaban acontecimientos históricos específicos no siempre daba resultados satisfactorios. El objetivo no
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Investigaciones didácticas en la U R S S y métodos para introducir sus resultados en la práctica
se logró cuando era necesario dar una interpretación profunda a un acontecimiento y establecer sus vínculos lógicos con otros fenómenos históricos. El investigador se encontró, pues, frente al problema de cómo idear un sistema de emisiones de televisión de diversos tipos y combinar su utilización con los métodos tradicionales de la enseñanza de la historia.
El problema de idear series de material didáctico visual y el de utilizar de una manera integrada medios didácticos de carácter técnico están siendo abordados por un equipo que trabaja en el instituto de investigaciones sobre equipo escolar y material didáctico técnico de la Academia de Ciencias Pedagógicas.
Para hacer que los alumnos asimilen más activamente los conocimientos que se les imparten se recurre en la enseñanza a todo tipo de actividades independientes, así como a los elementos de la enseñanza programada. Los educadores soviéticos, aunque reconocen el valor educativo de la enseñanza programada, no son partidarios de que ésta sustituya a todos los demás métodos de enseñanza. A lo que nos estamos refiriendo aquí es a la combinación de la enseñanza programada con los métodos tradicionales de la enseñanza de la historia, y no a la oposición entre la enseñanza programada y esos métodos.
Formas de organización de la enseñanza
Al hacer previsiones sobre el futuro desarrollo de la enseñanza, muchos educadores extranjeros proponen como objetivo ideal la individualización total de la enseñanza. C o n este fin, cifran grandes esperanzas en la enseñanza programada y en la utilización de computadoras. Se sostiene que los alumnos, al trabajar individualmente, progresarían siguiendo cada uno su propio ritmo, con bastante independencia de sus compañeros de escuela, y que ese desarrollo del esfuerzo individual haría innecesario el trabajo colectivo, de forma que el sistema de lecciones en clase terminaría por desaparecer. E n teoría, lo que se propone, pues, es que los esfuerzos se orienten a sustituir las lecciones en clase por el sistema de aprendizaje individual.
N o hay nadie que ponga en duda que en la enseñanza es preciso considerar a cada alumno de una manera individual. El desacuerdo surge cuando se plantea la cuestión de si el aprendizaje individual debería sustituir por completo al sistema de lecciones en clase, o si el objetivo debería ser el lograr una combinación armoniosa del estudio individual, el estudio en grupo y el estudio en clase. Nuestra respuesta
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a esta pregunta es que el sistema de lecciones en clase ha soportado la prueba del tiempo no sólo por razones económicas, sino también educativas. C o m o demuestran las investigaciones efectuadas por los educadores soviéticos, ese sistema ofrece una serie de ventajas, tales c o m o : lograr claridad y orden en la organización del proceso educativo; permitir que la personalidad del maestro ejerza una influencia ideológica y emocional en la clase; fomentar su propio tipo de competición intelectual en la adquisición colectiva del conocimiento; y dar la posibilidad de que se desarrolle el espíritu de equipo al efectuar los alumnos un trabajo conjunto y mantener contactos personales. Todo ello confirma la necesidad de conservar el sistema de lecciones en clase.
Al mismo tiempo, sin embargo, no deberíamos ignorar las deficiencias del sistema. U n a de éstas consiste en la práctica de adaptar la marcha de la clase al nivel de un estudiante «medio». Los que más sufren esto son dos categorías de estudiantes: los flojos, que no pu-diendo seguir la marcha general de la clase van quedándose atrasados y que al suspender tienen que repetir un segundo año en el mismo grado, y los aventajados, que se ven obligados a permanecer estancados y no utilizan plenamente su potencial. Para vencer esos inconvenientes los educadores están trabajando ahora en estrecha cooperación con los profesores. Se están llevando a cabo estudios sobre diversas combinaciones de las lecciones en clase, en grupo o individuales en las distintas fases de la enseñanza escolar. También se presta especial atención a las distintas formas de estudio colectivo por parte de los alumnos, tales como la ayuda mutua y el control recíproco del trabajo.
Otro factor que contribuirá a hacer que la enseñanza sea más eficaz es el establecimiento de relaciones más estrechas entre las actividades escolares y extraescolares. U n asunto de gran importancia es a este respecto la relación entre la información que se da en clase y la información que los alumnos obtienen de otras fuentes, como los libros, los diarios, el cine y la televisión.
Las materias opcionales que se ofrecen en las escuelas de nuestro país desde hace algunos años brindan una buena oportunidad de tratar a cada alumno de un m o d o individual. El programa de estudios de las escuelas soviéticas de enseñanza general comprende actualmente periodos en los que el alumno lleva a cabo un detenido estudio teórico y práctico de diversas disciplinas de su elección, lo cual está directamente relacionado con el paso a la segunda enseñanza para todos que se hará próximamente. Se necesita, por supuesto, un núcleo c o m ú n de
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conocimientos unificados y obligatorios para que los jóvenes adquieran una cultura general. Sin embargo, la enseñanza secundaria ha de sentar al mismo tiempo las bases de la futura formación especializada. Las disciplinas opcionales establecen un puente definido entre la enseñanza general y la futura especialización de los jóvenes.
Las disciplinas opcionales son también especialmente importantes para el desarrollo de la capacidad, el interés y la aptitud innatas de los niños y los jóvenes. El estudio de las materias que ellos mismos han elegido desarrolla en los alumnos el gusto por ellas y el deseo, juntamente con la capacidad, de enriquecer y de ampliar por propia iniciativa sus conocimientos. Este aspecto de las disciplinas opcionales significa que proporcionan un medio importante de preparar a los alumnos a que se instruyan por sí mismos después de dejar la escuela y a que utilicen su tiempo libre de manera inteligente con objeto de lograr el desarrollo equilibrado de su potencial intelectual y físico y de su creatividad científica, técnica y artística. La experiencia ha demostrado que las disciplinas opcionales con m á s éxito son las que se dan en forma de seminarios. Dentro del sistema general de estudios opcionales, reviste gran importancia el trabajo independiente en clase y el trabajo en casa utilizando libros. E n los cursos opcionales se concede cada vez más importancia a los trabajos prácticos en el laboratorio, que ayudan a los alumnos a aprender por sí mismos mediante experimentos. La forma en que se llevan a cabo los estudios opcionales necesita mayor análisis científico y ha de ser perfeccionada.
E n los últimos años se han realizado esfuerzos bastante importantes para idear nuevos medios de organizar los estudios de manera racional, tanto en la teoría como en la práctica, con el objeto de desarrollar el pensamiento creador y la independencia cognoscitiva de los alumnos. El hecho de que la enseñanza tenga que hacer frente a nuevos problemas significa naturalmente que es necesario encontrar nuevos medios de organizar la labor docente para poder dar solución a esos problemas. El objetivo de toda lección debería corresponder a las demandas generales que se le hacen a la educación, mientras que todo lo que atañe a su aspecto organizativo debería estar, en cambio, en armonía con su propósito, con la naturaleza de su contenido y con los métodos didácticos.
E n el pasado se estableció cierto tipo de proceso de la enseñanza, en el cual la función del profesor consistía en comunicar una información establecida y comprobar luego que se había aprendido, mientras que la función de los alumnos consistía en memorizar y reproducir la información comunicada por el profesor y expuesta en los libros
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de texto. Este método pedagógico también dejó su huella en la forma en que la enseñanza estaba organizada. La mayoría de las lecciones seguían un modelo idéntico, dividiéndose de costumbre en cuatro partes: la comprobación oral del conocimiento, la presentación de nuevo material, la consolidación de los conocimientos adquiridos y los deberes en casa. Este plan entró en pugna con las nuevas exigencias que la vida moderna impone a la enseñanza. E n la práctica seguida por los mejores profesores se ha iniciado la sustitución de la estructura rutinaria de la lección por otras formas más flexibles de organización. E n una situación en la que el objetivo de la enseñanza es impartir los conocimientos c o m o instrumento de cognición y de reforma, instruir en los métodos y los medios de resolver los problemas e inculcar capacidades y técnicas para el trabajo de investigación, la aplicación universal de cualquier tipo de estructura externa resulta inaceptable.
Sin embargo, al mismo tiempo, la estructura de la lección no puede ser amorfa ni aleatoria. Cada lección ha de tener una estructura bien definida que siga la lógica de esa lección, con una transición neta de una parte a la siguiente en consonancia con la finalidad de la lección y con los principios del proceso docente. Esas partes de la lección no son, sin embargo, los métodos tradicionales a base de preguntas, estudio de nuevo material, consolidación de los conocimientos adquiridos, etc., dentro de un orden establecido, sino una serie de etapas conducentes al logro del objetivo de la lección, es decir, el dominio de la materia de enseñanza. La composición, las dimensiones y el orden de esas etapas pueden modificarse de acuerdo con lo que se enseña, el objetivo fijado, los principios del proceso de aprendizaje, la composición de la clase y los métodos del profesor.
Por ejemplo, como demostraron las investigaciones efectuadas por M . I. Majmutov, la estructura de la lección basada en el análisis de problemas se compone de los siguientes elementos: a) actualización de los conocimientos, las capacidades y las técnicas ya aprendidos; b) creación de situaciones basadas en problemas y planteamiento de problemas; c) exploración inteligente y solución de un problema (sugerencia y verificación de hipótesis); d) verificación de la solución del problema y, a ser preciso, recapitulación de la forma en que se llegó a esa solución.
La reforma de la enseñanza en general y de su organización dependen de las soluciones al problema de optimizar el proceso didáctico.
U n a contribución importante a las ciencias pedagógicas fueron las
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investigaciones sobre la optimization del proceso educativo que realizó durante varios años Y . K . Babansky, del laboratorio del Instituto de Investigaciones Científicas Escolares de Rostov. Esas investigaciones definen la optimization del proceso docente como u n sistema de medidas que produce los máximos resultados con un mínimo gasto de tiempo y de esfuerzo por parte del alumno y del profesor. La idea fundamental de ese sistema consistía en tratar de organizar el proceso docente de forma que los efectos educativos coincidieran lo m á s posible con las capacidades de aprendizaje de los alumnos y contribuyeran a su futuro desarrollo.
Los efectos educativos no se producen instantáneamente, sino que pasan por una serie de grados y etapas. Partiendo del mecanismo por el que se producen, Babansky los define c o m o las influencias planificabas, organizables, adaptables, verificables y calculables que el profesor ejerce en los alumnos con objeto de lograr resultados específicos en su educación. E n consecuencia, el ciclo efectivo de la enseñanza comprende las siguientes etapas: planeamiento adaptado a las características de toda la clase y a las de cada alumno por separado; organización, ajuste y corrección; control y evaluación de los resultados. Si no se da la debida importancia a cada uno de esos elementos, la enseñanza no producirá resultados óptimos. E n la práctica, esto significa que la influencia didáctica debe planearse cuidadosamente en todos los niveles, desde la organización general de la escuela hasta la estructura de cada una de las clases y de las actividades extraescola-res. Poseer un sistema de medidas para lograr una optimization de la educación significa que el proceso a través del cual el profesor orienta la actividad educativa se transforma en un proceso controlado por los estudiantes y formado por los siguientes elementos: planeamiento independiente de las actividades, organización propia, autorregulación y autocomprobación de los resultados.
A d e m á s de una influencia unificada sobre la actividad, la conciencia y la socialización del alumno, en el proceso educativo es preciso establecer asimismo una unidad de contenido y de objetivos, lo que se logra resolviendo con un enfoque unitario los problemas de la enseñanza, la educación y el desarrollo mediante la combinación más favorable de principios, formas y métodos educativos. A este respecto es sumamente importante percibir la unidad y las contradicciones dialécticas de los distintos pincipios y métodos educativos. Así, por ejemplo, si el principio de cientificidad no puede concillarse con el principio de accesibilidad, no se obtendrán resultados educativos óptimos.
Si el principio de enfoque sistemático y consecutivo se aplica de
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manera restringida, se producirá un retorno a las normas educativas que, junto con otros factores, condujeron en otro tiempo a la rígida estructura de la clase tradicional anteriormente mencionada. E n las situaciones reales en que se imparte la enseñanza, el mejor m o d o de aplicar los distintos principios y métodos está determinado por los siguientes factores: a) las tareas y los objetivos específicos de la educación; 6) las características del material disponible para la disciplina correspondiente; c) las características de la clase real y su capacidad de aprendizaje, y d) las condiciones en las que habrán de ejecutarse esas tareas.
Esta concepción, que fue desarrollada y ensayada en un experimento progresivo y a gran escala que efectuaron los profesores de la provincia de Rostov, influirá sin duda alguna en la teoría y la práctica de la estructuración racional y óptima de las actividades escolares.
E n este examen de los problemas didácticos debemos incluir una importante esfera de conocimientos científicos que influye considerablemente en la eficacia de las investigaciones pedagógicas y, por tanto, en una solución acertada de los problemas antes mencionados. Nos referimos a los métodos pedagógicos y a los métodos de la investigación pedagógica. Los trabajos en este campo durante los últimos años hacen que se pueda elevar el nivel y aumentar la eficacia de las investigaciones didácticas, lo que constituye un requisito previo de vital importancia para el cumplimiento de las tareas con que se enfrentan la teoría y la práctica pedagógicas.
Aplicación en la práctica de los resultados de las investigaciones
La razón de ser fundamental de toda ciencia, incluidas las ciencias pedagógicas, es «saber para prever y prever para actuar». Las conclusiones a las que han llegado las ciencias pedagógicas se están llevando ahora a la práctica, y la manera en que esto se efectúa depende de la naturaleza de las investigaciones.
Las investigaciones de carácter metodológico no tienen una aplicación práctica inmediata. Esas investigaciones desarrollan los medios lógicos y metodológicos que han de aplicarse a las investigaciones pedagógicas fundamentales teóricas y aplicadas con objeto de que sean más eficaces. Los resultados de las investigaciones fundamentales teóricas tampoco son directamente aplicables en la práctica. Sirven de base a las investigaciones aplicadas y a la práctica de los programas
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de estudios y de los manuales normalizados. Así, por ejemplo, las investigaciones fundamentales realizadas por L . V . Zankov, V . V . Davy-dov y D . B . Elkonin han sentado las bases de la transformación de la enseñanza elemental y servido para elaborar el nuevo contenido de los programas y de los manuales escolares desde el primero hasta el tercer curso.
Las investigaciones aplicadas llevan a conclusiones y a recomendaciones de orden práctico que pueden utilizarse en la labor pedagógica cotidiana. Sin embargo, para su aplicación práctica, el material más específico son los estudios que planean en detalle el proceso didáctico y educativo, proporcionando a los profesores una ayuda directa en su labor cotidiana con los alumnos.
La Teorija i praktika samostojatel no) raboty [La teoría y la práctica del trabajo independiente], obra recientemente publicada, cuyo autor, O . Nilson, es director del Instituto de Educación del Ministerio de Educación de la R S S de Estonia, expone claramente la complicada vía que lleva desde la idea inicial hasta su realización práctica. Utilizando los resultados de las investigaciones pedagógicas y psicológicas fundamentales, el Instituto inició un estudio global de los problemas del trabajo independiente por parte de los alumnos. Esto llevó a la preparación y al ensayo experimental de series de cuadernos de ejercicios sobre cuarenta y cinco materias. Esos cuadernos se reprodujeron posteriormente en un número de ejemplares suficiente para proveer a todos los profesores. Así fue posible poner en práctica en todas las escuelas de la República el sistema de trabajo independiente por parte de los alumnos.
Este trabajo se ha limitado a examinar brevemente algunos de los problemas de cuya solución depende en gran medida que la enseñanza general soviética logre un desarrollo satisfactorio. Sin embargo, a pesar de su brevedad, este examen da una idea de la complejidad y variedad de las tareas con que se enfrenta la enseñanza. Aunque ya se ha realizado m u c h o , queda aún por hacer un inmenso y arduo trabajo.
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Posiciones / Controversias
La crisis económica, las universidades y los estudiantes en Europa occidental T h o m a s Forstenzer
E n un plazo de diez años, la situación y las características de los estudiantes universitarios de Europa occidental y América del Norte ha experimentado un cambio impresionante y en cierta medida inquietante. Herbert Marcuse, Henri Lefèvre y otros autores pudieron describir la universidad del pasado decenio como el centro del «gran repudio» de la sociedad de consumo o como ese «espacio libre» en el cual podían exponerse y atacarse las contradicciones del capitalismo adelantado; en cambio, ahora resulta posible describir esa misma institución en el actual decenio como el centro de la gran confusión, cuando no de la gran desilusión, y como un espacio que parece haber sido fácilmente rehabilitado y recuperado por las minorías dominantes que antaño amenazara.
Aunque hay síntomas recientes de un resurgimiento del activismo estudiantil en ciertas universidades de Europa occidental, los temas escogidos y las formas de movilización utilizadas indican a menudo una confusión y una desesperación que no se conocían hace diez años. El afán de lograr profundos cambios sociales, el apoyo a los movimientos de liberación del tercer m u n d o , la alianza entre los estudiantes y la clase trabajadora han cedido el paso, a veces de m o d o espectacular, a una estricta defensa de las perspectivas y privilegios sociales de los estudiantes exclusivamente. E n Europa occidental y en América del Norte, la preocupación aparentemente apolítica por los problemas ecológicos ha eclipsado los temas más profundos y generales que caracterizaron a los movimientos estudiantiles del pasado decenio y principios del actual: la sociedad, la economía y la política.
La propia universidad, que hace apenas unos años experimentó notables reformas y una gran expansión, es hoy el objetivo preferido de unas reducciones presupuestarias que menguan las posibilidades de cursar estudios y el acceso de los estudiantes capacitados a la ense-
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Thomas Forstenzer (Estados Unidos de América). Historiador, profesor agregado de historia política contemporánea europea comparada en la Universidad de Rutgers.
Perspectivas, vol. V I H , n.° 3, 1978
Thomas Forstenzer
ñanza superior. Las principales conquistas del pasado decenio en m a teria de educación, que normalmente fueron el resultado directo de las protestas y los enfrentamientos —entre ellos la democratización del acceso a la universidad, una mayor participación de los estudiantes en la administración de esta institución y unos planes de estudio de mayor interés social y más «idóneos»—, han sido sovacados o incluso simplemente suprimidos, sin que ello haya suscitado una gran movilización estudiantil.
Es interesante cotejar esta descripción quizá demasiado sombría de la universidad en el presente decenio con los enormes progresos logrados por los partidos tradicionales de la clase obrera y los movimientos progresistas en ciertas naciones europeas. E n estos países, la militancia y el carisma de la nueva izquierda han cedido el paso a una «vieja» izquierda, a menudo impresionantemente reforzada y renovada. Las críticas contra ciertos modelos de desarrollo socialista, program a s y consignas tales como la «autogestión» y la democracia obrera y, sobre todo, la exigencia inmediata de un cambio político y social fundamental, que caracterizaron al izquierdismo extraparlamentario o a la nueva izquierda del pasado decenio, tienen hoy un fiel reflejo en las fuerzas políticas históricas y tradicionales de la izquierda, esto es, en unos partidos comunistas y socialistas que representan de hecho a la base trabajadora de su sociedad, lo cual nunca hubieran podido pretender ser los movimientos estudiantiles del pasado decenio. Si «1968» evoca la imagen de una impugnación vigorosa, si bien efímera, «1978» puede indicar perfectamente una revolución más apacible, más práctica y m u y profunda en la sociedad y la cultura europeas. Aunque los historiadores futuros serán quienes lleguen a una conclusión definitiva a este respecto, m e parece evidente que los movimientos juveniles del pasado decenio, por m u y utópicos o pasajeros que fueran, desempeñaron un papel en el razonamiento de las organizaciones tradicionales de la izquierda en muchos países de Europa occidental; 1968 y 1978 son momentos de una misma dinámica histórica general en la estructura en plena evolución de la sociedad en Europa occidental. Gran parte del activismo estudiantil que parece «faltar» curiosamente en la universidad actual puede encontrarse hoy en las organizaciones juveniles y estudiantiles de los partidos socialistas y comunistas de muchos países. Gran parte del fermento intelectual que caracterizó a la universidad hace diez años ha pasado de ella y de los movimientos universitarios a los círculos interiores de esos mismos partidos políticos en dichos países.
L o cierto es, sin embargo, que en la propia universidad, y en el
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La crisis económica, las universidades y los estudiantes en Europa occidental
caso de muchos estudiantes, parece darse una total solución de continuidad con el decenio anterior. Para grupos importantes de estudiantes, incluso en los países de Europa occidental en los cuales la izquierda ha progresado enormemente en los últimos años, este decenio de 1970 se ha caracterizado por la tranquilidad y la calma. E n otros países, en los cuales no hubo importantes cambios políticos de ese tipo entre ambos decenios, el apoliticismo y el silencio de la actual generación estudiantil resultan más sorprendentes todavía. E n el m u n do actual no existen prácticamente inquietudes similares a las que suscitaron una masiva solidaridad y protesta estudiantiles hace diez años. D e un m o d o u otro, África meridional parece estar m u c h o m á s lejos de las universidades de Europa occidental y de América del Norte que Asia sudoriental hace apenas unos años. La política nacional e internacional de ciertas minorías dirigentes y de muchas empresas multinacionales son tan evidentes y discutibles hoy como en el pasado reciente, y, sin embargo, la universidad, sus profesores y sus estudiantes parecen haberse retirado de la lucha. A u n q u e la propia universidad sea un objetivo para la dominación económica y el control político de las fuerzas conservadoras en ciertos países, la resistencia y la protesta de los estudiantes y de los profesores se ha caracterizado sobre todo por su debilidad o su inexistencia.
Lo que ha movilizado a los partidos políticos de la izquierda tradicional en muchos países, pero que al mismo tiempo ha desmovilizado y despolitizado a la universidad en casi toda Europa occidental y América del Norte, es el mismo factor obvio y objetivo, a saber: la grave crisis económica actual. Esta crisis, que se caracteriza por un aumento paralelo y simultáneo del desempleo y del costo de la vida, ha impuesto la austeridad en el presupuesto público, fuertes discriminaciones de los fondos destinados a la enseñanza superior y una grave reducción de las perspectivas profesionales de los universitarios. A m e n u d o , los tipos de empleo que padecieron en primer lugar y con más vigor las consecuencias de la crisis fueron los de nivel medio y superior, en particular en el sector público. La universidad, que se consideraba a m e nudo como un lujo social y desde el pasado decenio a m e n u d o c o m o una fuente de disidencia política, recibió un trato especialmente severo.
Ciertos responsables políticos y económicos afirmaron y siguen afirmando que:
La universidad prepara para unas carreras que están actualmente cerradas a todo nuevo empleo, es decir, las que corresponden a la enseñanza, la investigación y la administración en las grandes estructuras públicas y privadas.
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El mayor acceso a la enseñanza superior, que es una conquista del pasado decenio, ha rebajado la calidad de los títulos universitarios e inundado el mercado laboral con unos candidatos que a la vez están mal preparados para el empleo y son demasiado numerosos como para poder encontrar trabajo, aunque reúnan las condiciones que exigen los empresarios.
La universidad sirve simplemente para elevar las perspectivas y reducir la productividad social potencial de los estudiantes de la clase trabajadora y de la clase media inferior que consiguieron el acceso a la universidad después de las reformas del pasado decenio.
Fundamentalmente, el razonamiento de muchos de estos responsables de la política de la educación resulta seductoramente simple. Se estim a que la enseñanza superior es una preparación para determinadas carreras y, cuando menguan las posibilidades de encontrar empleo en ellas, esto supone automáticamente una reducción de los fondos destinados a la enseñanza superior. E n otras palabras, se considera a la universidad exclusivamente como una modalidad de formación profesional, y su actuación queda directamente relacionada con las fluctuaciones de la economía y del mercado de puestos de trabajo de nivel medio y superior. Por otra parte, el m u n d o de las empresas y la administración pública suelen presentar la crisis económica como un fenómeno natural m u y parecido a los terremotos o a los maremotos, que tienen que seguir «su curso», a saber: la austeridad en los servicios públicos, y entre ellos la enseñanza superior.
La lógica de ciertos responsables políticos, especialmente en materia de enseñanza superior, es de hecho contradictoria. A mi juicio, se puede demostrar que la tan cacareada crisis económica ha sido utilizada como pretexto para unas políticas de educación que aspiran a prevenir y a reducir la amenaza de un renacimiento del activismo estudiantil en el presente decenio, que procuran reforzar o reconstruir el consenso social que existía antes de la explosión del pasado decenio (al menos entre los grupos sociales relativamente privilegiados que tienen acceso a la universidad) y que persiguen la finalidad de proporcionar al sistema económico existente una m a n o de obra formada para las tareas técnicas y administrativas necesarias sin una educación «superflua» en disciplinas potencialmente tan perturbadoras como la sociología, la historia, la economía política, la filosofía y la literatura. E n resumen, esta formación funcional apunta a sustituir a la educación que, en el sentido más cabal de la palabra, supone proporcionar unos instrumentos de crítica social a los ciudadanos.
A la vez que lamentan el «excedente» de personal de nivel medio
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La crisis económica, las universidades y los estudiantes en Europa occidental
y profesional de formación universitaria en sus economías, los responsables de la educación (es decir, muchos gobiernos, un gran número de directores de empresa y, por supuesto, ciertas influyentes fundaciones privadas) han emprendido la m á s ambiciosa política de desarrollo de la enseñanza postsecundaria de este siglo. El notable auge de los «community colleges», los «institutos técnicos», los «instituts universitaires de technologie» y sus equivalentes en el resto del m u n do capitalista indican que la economía sigue necesitando personal capacitado. Sin embargo, ciertas minorías políticas y económicas preferirían formar ellas mismas a su futuro personal para evitar el peligroso contenido y la atmósfera viciada de la enseñanza universitaria. A la vez que acusan a la universidad por su superpoblación y su «superpo-pularización», que es un fenómeno de reducción de las inversiones y de la calidad que ellos mismos determinaron, muchos de estos responsables vacían más aún de contenido y de finalidad a la enseñanza superior al construir un sistema paralelo de instituciones, que prácticamente sólo ofrecen la formación profesional necesaria para ocupar puestos técnicos y administrativos de nivel medio.
El objetivo de esta estrategia es evidente: devolver a la universidad su función de educadora y, por consiguiente, de reproductora de las minorías selectas existentes, a la vez que no se ofrece una «enseñanza superior» demasiado alta a la clase trabajadora y a la media inferior. Del mismo m o d o que el nivel de vida de los trabajadores y del personal universitario ha quedado socavado por la inflación, a la vez que han aumentado los beneficios en los principales sectores económicos, así también procede rebajar las perspectivas (y el nivel de conciencia política) de quienes tienen unos orígenes sociales modestos, ofreciéndoles una forma modesta de enseñanza postsecundaria que desemboque en unos puestos de trabajo modestos (con m u y pocas perspectivas de llegar a ocupar más tarde verdaderas funciones administrativas) y, por supuesto, con un salario también modesto.
Esta estrategia, con los consiguientes fuertes gastos iniciales que supone la construcción de un sistema totalmente nuevo de centros docentes, indica la existencia de importantes presiones sociales que los responsables políticos no pueden evitar, pero que muchos de ellos esperan encauzar según un rumbo que resulte seguro para el mantenimiento del statu quo. E n primer lugar, la demanda de enseñanza superior sigue creciendo en toda Europa occidental y en América del Norte, a pesar de la crisis económica y de la tan cacareada falta de oportunidades de empleo para los universitarios. La educación —y cuanta más educación mejor— es un valor cultural profundamente
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arraigado en nuestras sociedades, y no solamente una forma de promoción social. Se considera que el saber es un bien positivo en sí mismo. Aumenta la calidad de nuestra vida individual y colectiva. Nos ayuda a comprender, y quizá a dominar, el m u n d o que nos rodea. Nos permite participar consciente y plenamente en la vida de nuestra sociedad y también discernir todo lo que pueden ser mitos y mentiras. E n segundo lugar, la lógica misma de la economía industrial desarrollada requiere la existencia de un personal m u y capacitado en todos los niveles de la producción y de la administración. La economía no puede prescindir de una clase trabajadora cada vez más instruida —tanto de nivel inferior como medio— sin unas pérdidas inaceptables de la productividad y de la eficacia. C o m o una m a n o de obra m u y instruida producirá m á s , pero puede esperar obtener más y exigir también m á s , muchas minorías dominantes, públicas y privadas optan por el nivel más alto de enseñanza, que proporcione una productividad máxima y que reduzca al mínimo las esperanzas y la militancia. U n a de las utilidades políticas de la crisis económica, desde el punto de vista de algunos gobiernos y minorías empresariales, ha consistido en crear un sistema de enseñanza postsecundario de este tipo y en llenarlo con el señuelo del empleo posible después de la obtención de un título.
Otras utilidades políticas entrañan un ataque más directo contra la propia universidad. Al aumentar los derechos de matrícula y los gastos de subsistencia de los estudiantes, al introducir el numerus clausus y otras técnicas encaminadas a reducir el acceso a la universidad, ciertos gobiernos y autoridades privadas han creado las condiciones para una «purga silenciosa» de la universidad. Esta purga no solamente implica la eliminación obvia de los grupos sociales y étnicos que últimamente habían empezado a matricularse en las universidades reformadas y que ahora se encuentran con que ya han dejado de existir los medios para continuar esta reforma, sino también un ataque contra ciertas funciones positivas y franquicias de la propia universidad. Al reducir abruptamente la demanda de personal docente en todos los niveles de la educación y de profesionales en casi todos los aspectos de la administración pública y los servicios sociales, ciertos planificadores han conseguido desplazar la matrícula estudiantil desde las facultades m á s generales, humanistas y menos «prácticas», que forman a los estudiantes para la enseñanza y otras formas de servicio público, a las de carácter más técnico, que alimentan m á s o menos directamente al sector de la economía privada. Por supuesto, este fenóm e n o es m u y similar al que consiste en asignar sobre todo importan-
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La crisis económica, las universidades y los estudiantes en Europa occidental
cia a los nuevos centros de enseñanza superior de carácter técnico, totalmente ajenos a la universidad.
E n la propia universidad se suscita una competencia enconada para obtener títulos y distinciones, e incluso con miras a la supervivencia académica entre los estudiantes de todas las disciplinas. La dem a n d a de ingreso en las facultades de medicina, derecho y ciencias comerciales (que ofrecen un cierto grado de empleo remunerado después de terminar los estudios) rebasa con m u c h o el número de plazas disponibles. Cuando ha conseguido ingresar en una de estas facultades, el estudiante se encuentra sometido a un proceso constante de selección, que le hace temer constantemente por su futuro profesional y que le enzarza con sus condiscípulos en la lucha por conseguir puestos de trabajo, cuyo número es a m e n u d o arbitrario y falsamente limitado una vez obtenido el título. Nadie puede afirmar, por ejemplo, que en Europa occidental y en América del Norte haya un n ú m e ro suficiente de médicos o de servicios sanitarios y, sin embargo, los estudiantes de medicina compiten a menudo entre sí para obtener los «mejores» puestos y lugares de trabajo.
A m i juicio, sería igualmente falso afirmar que Europa occidental y América del Norte pueden sentirse satisfechas con el número y la calidad actuales de sus maestros y profesores de la enseñanza primaria, secundaria y universitaria. Y , sin embargo, los responsables políticos casi nos han convencido de que existe un excedente de personal docente imposible de absorber. Destacan la reducción de la tasa de natalidad y otros factores «naturales» (como la crisis económica), sin referirse nunca al tamaño crónicamente grande e ineficaz de las clases de los centros de enseñanza primaria y secundaria, o a unos sistemas de educación que proporcionan un número máximo de profesores y unas instalaciones m u y onerosas a los niños de las clases privilegiadas y que dedican unos gastos mínimos por alumno a las categorías sociales modestas y pobres. N o mencionan nunca la reducción del nivel de instrucción, en lo que se refiere a leer o a calcular, prácticamente de todos los alumnos de enseñanza secundaria en ciertos países, como argumento para obtener un mayor número de profesores. Por supuesto que no. H a y quienes sugieren que la televisión ha reducido el coeficiente intelectual colectivo o bien —quisiera destacar esto con inquietud— presentan argumentos estadísticos para «demostrar» que las minorías étnicas están abocadas biológicamente a tener un coeficiente intelectual inferior.
La desesperación y la confusión reinan sobre todo en las facultades y disciplinas que forman tradicionalmente a los profesores, a los
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intelectuales y a los funcionarios públicos en general; habida cuenta de la limitación de puestos de trabajo después de la terminación de los estudios, hay que ser increíblemente osado, ingenuo y obstinado para emprender una carrera de humanidades o incluso en el caso de muchas ciencias puras. Solamente los más dotados conseguirán un empleo en estos campos especiales, y quizá se trate además de un trabajo de dedicación parcial o mal remunerado. E n ellos es donde es m á s evidente la «purga silenciosa». Al congelar o reducir el número de puestos de enseñanza y /o investigación, ciertos gobiernos y consejos de administración de empresas privadas han conseguido eliminar a disidentes conocidos, por lo general jóvenes, de los cargos docentes al despedir por «razones económicas» a quienes ya trabajaban. Esto resulta especialmente interesante hoy, ya que muchos jóvenes profesores eran hace diez años estudiantes universitarios o postuniversitarios que militaban en los movimientos activistas. Por lo menos un gobierno de Europa occidental ha definido explícitamente este pasado de militante político como razón suficiente para eliminar a ciertos candidatos de los servicios públicos o de la enseñanza.
El ambiente general entre los estudiantes universitarios es en gran medida de pasividad y de temor. Cuando la ira ha asumido la forma de una rebeldía estudiantil, el fuerte nivel de violencia ha corrido a m e n u d o parejo con un confusionismo en cuanto a las metas políticas. Se invoca la ingenua contracultura del pasado decenio, pero el motivo dominante es hoy la desesperación. La nostalgia, es decir, el deseo de huir del presente, ha pasado a ser la forma cultural dominante en los universitarios de América del Norte y de Europa occidental, que yo conozco mejor. Predominan fuertemente la música del decenio de 1950 y la jerga y las drogas del siguiente, y hay pocos signos que indiquen que la mayoría de los estudiantes se esté dedicando a inventar unas formas culturales que guarden relación con la crisis actual. Es interesante señalar que ha quedado olvidado el decenio de 1930, que fue una época similar de crisis económica y de lucha social, salvo en el caso de quienes siguen militando políticamente en la izquierda.
D e hecho, la crisis ha puesto de manifiesto la posición ambivalente de los estudiantes como grupo social y la ambigüedad de la universidad como institución social. Los estudiantes, que eran una importante fuerza política el pasado decenio (en una época de aparente prosperidad y de grandes esperanzas), podían actuar al servicio de pueblos distantes y de ideales más distantes todavía. E n la actualidad, parecen incapaces de defender sus propios intereses educativos y eco-
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nómicos más esenciales. Muchos vacilan en participar activamente en la lucha por alcanzar las metas que proponen los partidos comunistas y socialistas decididos a imponer cambios sociales fundamentales. Muchos se contentan con retirarse de la actividad política y viven una vida fundamentalmente privada y aislada, al menos hasta que la obtención del título, el desempleo o el subempleo pasan a ser hechos ineludibles.
La razones de este comportamiento curioso, especialmente comparándolo con el del pasado decenio, son a la vez más simples y notablemente complejas. La simplicidad consiste en los orígenes y aspiraciones burgueses y de clase media inferior de la mayoría de los estudiantes. Estos factores crean un obstáculo evidente para una adhesión política directa a las organizaciones y partidos de la clase trabajadora y a un marxismo absolutamente ortodoxo. Los orígenes sociales de los estudiantes nos ayudan a comprender sus vacilaciones, su confusión y su pasividad en una crisis económica que destaca fuertemente la línea divisoria entre las clases.
La complejidad estriba en el problema histórico de que los estudiantes, o una minoría m u y considerable de ellos, supieron superar esa línea de clase en el pasado y en condiciones similares de crisis política y económica: durante la gran depresión, en la resistencia antifascista y en la postguerra inmediata y también en el decenio de 1960, pero esta vez como críticos de las organizaciones de izquierda tradicionales. ¿Por qué no ocurre esto ahora, o por lo menos en una proporción igualmente impresionante y con resultados igualmente impresionantes? A mi juicio, la respuesta radica en las circunstancias específicas del presente y en las defensas ideológicas que han sido alzadas después de las experiencias del pasado decenio.
Lejos de ser observadores idealistas y comprensivos de la crisis económica, los estudiantes están hoy directamente afectados por el desempleo. A diferencia de su reacción en el decenio de 1930, m u chos gobiernos, por m u y diversas razones, no están haciendo ningún esfuerzo por solventar la crisis ofreciendo otros tipos de trabajo a los desempleados, y en particular a los jóvenes, o ampliando la enseñanza superior para absorber a los desempleados en potencia. Los estudiantes, que tienen aspiraciones y raíces burguesas como profesionales, se sienten de pronto tratados simplemente como proletarios o, peor todavía, como miembros instruidos del ejército de reserva de los desempleados. Les irritan las personas de más edad que tienen un puesto de trabajo, y desconfían en particular de los sindicatos que defienden la seguridad laboral de sus miembros, con el resultado aparente de
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cerrar el mercado del trabajo para los jóvenes. Son jóvenes, a menudo bien formados y m u y competentes, cuya primera experiencia como adultos responsables consiste en descubrir que económicamente no sirven para nada. H a n descubierto también que la instrucción por la cual trabajaron tan esforzadamente para obtener títulos y distinciones les resulta también económicamente inútil. La universidad y el sistem a de educación en general no pueden ya emplear ni siquiera a sus alumnos más brillantes, debido a las restricciones presupuestarias y a la congelación de los puestos de trabajo.
C o m o colectividad, los estudiantes han quedado quebrantados por la presión competitiva de «hacerlo mejor que los demás» para poder tener una oportunidad en el mercado laboral. Al ser uno de los diversos grupos sociales que padecen las consecuencias del desempleo y del subempleo crónico, han quedado marginalizados, quiza automarginali-zados, por el hecho de que su juventud les sitúa en una situación de desventaja económica aparente con respecto a las personas de más edad de todas las clases sociales.
A los estudiantes, que en el pasado decenio supieron forjar teorías e ideales con gran brío y precisión, les resulta ahora más difícil hacer frente a la dura realidad actual. Nadie está exento de culpa por su pasividad en la mayoría de las circunstancias y por su confusión cuando se movilizan como categoría social. Al sistema de educación, y en particular a la universidad, les corresponde una gran responsabilidad al respecto. Los estudiantes universitarios quedan apartados m u y pronto de los aspectos prácticos de la vida —incluido cualquier tipo de experiencia en materia de trabajo manual— y se les enseña que la vida escolar está en cierto m o d o separada de la vida real. Se les dice que van a vivir en un universo social diferente del de la mayoría de sus conciudadanos, y que esto es para ellos un derecho y un privilegio una vez terminados con éxito los estudios. Pero lo más grave es que la universidad, que refleja la ideología dominante, ha afirmado durante mucho tiempo que su valor principal consistía en su función económica de proporcionar especialistas para atender las necesidades del m u n d o de las empresas y la administración pública. Solamente podía protestar débilmente cuando la escasez de empleos traía consigo reducciones presupuestarias.
Por supuesto, la universidad es una institución sometida a las fuerzas políticas, económicas e ideológicas que dominan en su sociedad. N o solamente refleja fielmente la división entre el trabajo intelectual y el trabajo manual, característico de nuestro sistema económico, sino que además representa la parcelización de las funciones,
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típica de nuestras sociedades. Su función consiste casi exclusivamente en educar a los jóvenes en vez de estar abierta a la educación de todas las categorías sociales y de personas de todas las edades. Se concibe la propia educación como una modalidad de formación profesional que proporciona unos conocimientos generales y prácticos específicos que son «comercializables». Ni siquiera la libertad de estudio y de comunicación, que se supone que reina en el círculo interior de la universidad, es tolerada cuando desemboca en actividades políticas y económicas. La universidad, separada —por su función social, su condición, su tradición y su ideología— de la vida práctica y productiva de la sociedad, ha pasado a ser el organismo del Estado y del capital privado que se especializa en la selección y la formación de las minorías dominantes. C o m o tal organismo, la universidad ha cooperado en la política social de la crisis económica: restricción del acceso a la enseñanza superior, incapacidad de instituir o de continuar las reformas conquistadas en el pasado decenio, reducción de las perspectivas sociales de los estudiantes de clase trabajadora y de clase media baja y «purga silenciosa» del sistema de educación.
La universidad, que es la más prestigiosa fábrica de conocimientos para el mercado laboral, responde a la crisis económica del mism o m o d o que cualquier empresa o unidad productiva, y a menudo con la mucho mayor precisión de un organismo oficial que persigue una política dada. Se enseña a los estudiantes que su educación formal y su inteligencia son necesariamente superiores a los que se aprende en los lugares de trabajo y en la experiencia de la vida real. Sometidos a la presión de una reducción de los puestos de trabajo y del desempleo, aprenden que son unidades económicas individuales empeñadas en una competencia darwiniana con todos los demás para poder obtener buenos títulos, distinciones y el pequeño número de puestos de trabajo que sigue habiendo. El resultado es una actitud de abandono y resentimiento. El abandono se debe a que los jóvenes que han recibido una formación universitaria aspiran en vano a un puesto de trabajo que esté en consonancia con sus intereses y sus logros académicos. El resentimiento obedece a que ni la universidad ni la sociedad en general están preparadas para hacer frente y para solventar los problemas prácticos de los universitarios desempleados, y también porque hay otros que han ingresado en la población económicamente activa antes de obtener el título que parece cerrar toda posibilidad de trabajo interesante y útil. El desempleo prolonga una situación juvenil de dependencia con respecto a la familia y de
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inutilidad económica, a pesar del duro empeño y trabajo que requiere la terminación de los estudios.
Es imposible resolver por separado o de un m o d o fragmentario los problemas de los desempleados instruidos y de la enseñanza superior. Sin embargo, habrá que resolverlos m u y pronto para poder alcanzar en nuestras sociedades la meta del progreso democrático y del cambio social. Solamente una universidad democratizada y dinámica podrá inculcar a un gran número de personas una apreciación compleja y práctica de esos objetivos sociales generales. Solamente una universidad reformada podrá empezar a derribar las barreras que separan al trabajo intelectual del manual y emprender la tarea de dispensar enseñanza superior permanente a toda la sociedad. Ahora bien, como la universidad es un fiel reflejo de la sociedad y como los estudiantes siguen teniendo una formación social, solamente un cambio social podrá suscitar un cambio educativo.
El peligro de mantener la actual situación —con la consiguiente desesperación y resentimiento suscitados en los jóvenes que han hecho estudios— es una dinámica política nociva desencadenada por el sentimiento de inutilidad y de desarraigo que tienen los jóvenes: es la política de la ira y del miedo..
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Elementos documentales
Desarrollo y educación en América Latina
Vicente Lema y Angel D . Márquez
Qué tipo de desarrollo y qué educación
Etapas en el proceso de cooperación internacional en la región
Las actividades de cooperación técnica desarrollada por los países de América Latina y el Caribe se han enmarcado en las doctrinas educativas elaboradas en diferentes reuniones realizadas en la región. A partir del Seminario Regional de Educación celebrado en Caracas en 1948, se fue creando paulatinamente una doctrina americana sobre diversos aspectos de la educación adaptada a la realidad y a las necesidades del continente.
Sería muy largo puntualizar todos los acontecimientos a través de los cuales se fueron generando las grandes líneas políticas que orientaron las acciones tendentes a resolver los problemas educativos considerados como prioritarios. No obstante, conviene destacar los siguientes: las cuatro reuniones que tuvieron lugar en Lima en abril y mayo de 1956, y especialmente la Segunda Reunión Interamerica-na de Ministros de Educación; la Conferencia sobre la Educación y el Desarrollo Económico y Social (Santiago de Chile, marzo de 1962);
Vicente Lema (Bolivia) y Angel D . Márquez (Argentina). Sección América Latina y el Caribe. División de Programas Operacionales. Sector Educación (Unesco).
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Perspectivas, vol. VIII, n.° 3, 1978
la Conferencia de Ministros de Educación y Ministros encargados del Planeamiento Económico (Buenos Aires, junio de 1966); la Conferencia de Ministros de Educación y de Ministros encargados del Fomento de la Ciencia y de la Tecnología en relación con el Desarrollo (Venezuela, diciembre de 1971), y la Reunión para evaluar las recomendaciones de la Conferencia de Venezuela (Panamá, febrero de 1976).
Los estudios de base preparados por la Unesco y por otras organizaciones internacionales participantes en ocasión de cada una de dichas reuniones tendieron a poner en relieve los problemas educativos más agudos que afectaban a la región y las tendencias educativas principales que se verificaban en un determinado lapso. Los informes finales de las mismas ofrecieron líneas doctrinarias y alternativas de política para la solución de la problemática examinada.
Por otra parte, algunas de las obras publicadas por la Unesco, cuya redacción estuvo generalmente a cargo de su Oficina Regional de Educación, tales como La situación educativa en América Latina (1960) o Evolución y situación actual de la educación en América Latina (1976), ofrecieron un amplio panorama de la educación en cada uno de los respectivos momentos en que fueron publicadas —en un caso referido específicamente al nivel primario y en otro a la totalidad del sistema—,
Qué tipo de desarrollo y qué educación
analizaron críticamente los avances logrados y señalaron las principales deficiencias e inadecuaciones de los sistemas.
Si bien en la casi totalidad de las reuniones los problemas educativos fueron examinados en la perspectiva del desarrollo, varias reuniones fueron específicamente dedicadas al estudio de las relaciones entre la educación y el desarrollo económico y social1.
Los organismos internacionales que financiaron los múltiples proyectos educativos que se desarrollaron en la región, así como la Unesco en tanto que agencia de ejecución de los mismos, trataron de llevar adelante sus actividades dentro de las directivas trazadas por los ya mencionados seminarios, conferencias y reuniones. De igual modo, las actividades desarrolladas mediante fondos propios de la Unesco se inspiraron en los grandes principios esbozados por los citados acontecimientos, los que se inscribieron lógicamente en el marco mayor de las resoluciones adoptadas por diversas conferencias internacionales y por las reuniones de la Conferencia General de la Unesco. Puede, por tanto, afirmarse que la cooperación técnica ofrecida por la Unesco se basó en un conocimiento previo válido de la situación educativa global, de las realidades particulares y de los problemas específicos que se tendían a resolver.
Dentro del proceso de reflexión sobre la problemática educativa que se genera en la región en las tres últimas décadas y de las acciones prácticas derivadas de él, podrían distinguirse varias etapas. Dichas etapas, como todo intento de periodización histórica, pueden resultar un tanto arbitrarias. No obstante, resultan útiles como elementos ordenadores a los fines de la presente exposición.
En una primera etapa se elaboraron ciertos elementos conceptuales básicos y se generaron las informaciones que sirvieron para enfrentarse con los problemas más urgentes: extensión y mejoramiento de la educación primaria, alfabetización, formación de personal docente,
etcétera. Fue una etapa de realizaciones para resolver situaciones apremiantes y problemas prácticos de tal magnitud que no exigían mayor fundamentación teórica. Cabe reconocer que la mayor parte de las acciones educativas desarrolladas durante esta etapa fueron concebidas desde una perspectiva «pedagogicista», es decir, centrada en una visión predominantemente pedagógica y, por tanto, parcial y fragmentaria de la realidad.
A partir del Seminario Ínter americano sobre Planeamiento Integral de la Educación, convocado por la Organización de los Estados Americanos y la Unesco (Washington, junio de 1958), se inicia una segunda etapa en la que se tendió a superar concepciones educativas estrechas y parcializantes y a integrar la educación en los esfuerzos de planificación. Se concibió el planeamiento como un medio para integrar la solución de los problemas educativos con la de los problemas sociales, culturales, políticos y económicos.
Pero es a partir de la Conferencia sobre Educación y Desarrollo Económico y Social (Santiago, 1962) que se examinan con mayor profundidad y sistematicidad las relaciones entre los aspectos económicos y sociales y la educación, se estudian los elementos de la situación económica social y demográfica de América Latina que ejercen mayor influencia sobre la educación, así como las exigencias que esos diversos elementos imponen a la educación; se precisa el papel que incumbe a los sistemas educativos con el desarrollo económico y social; se tienden a formular ciertas normas en las cuáles se podrían inspirar los países para elaborar y ejecutar proyectos educativos en relación intencional con los planes de desarrollo económico y social.
Un hito altamente significativo dentro de esta etapa constituyó la Conferencia de Minis-
1. Cabe citar entre ellas la Conferencia ya mencionada de Santiago de Chile y la Conferencia de Ministros realizada en Buenos Aires.
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Vicente Lema y Angel D. Márquez
tros de Educación y Ministros encargados del Planeamiento Económico (Buenos Aires, 1966). Dicha conferencia reconoció «el grado todavía insatisfactorio de integración del planeamiento de la educación en la política general de desarrollo económico y social con los planes globales en que la misma se fórmula» e hizo diversas recomendaciones tendentes a profundizar el análisis metodológico, «en especial de los criterios para integrar los aspectos de recursos humanos en los planes generales».
Pese a los propósitos enunciados en las diferentes reuniones de vincular el desarrollo educativo al desarrollo económico y social, es necesario reconocer que los avances cuantitativos y en ciertos casos cualitativos logrados por los sistemas educativos de la región se realizaron en forma relativamente autónoma de las líneas de desarrollo económico y social.
En algunos casos, las políticas educativas aplicadas sectorialmente no sólo no contribuyeron a la solución de los problemas globales del desarrollo, sino que ocasionaron nuevos problemas y crearon ciertos desequilibrios estructurales.
En la X V sesión de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL, Quito, 1973) se hizo palpable la necesidad de revisar ciertas concepciones en torno al desarrollo y hacer hincapié en los objetivos sociales del mismo. El documento conocido como «Evaluación de Quito» puso especial énfasis en los objetivos sociales de desarrollo, en sus aspectos cualitativos y en el carácter integral de las estrategias para propiciarlo.
En el mismo sentido, la Unesco reconoció —en la ya citada obra publicada en 1976— que, al iniciarse la década de los setenta, se evidenció en América Latina la necesidad de una evaluación retrospectiva de los esfuerzos de desarrollo realizados hasta entonces. La percepción de que a pesar de esos esfuerzos —afirma dicha obra— los problemas fundamentales de orden económico y social persistían, y en algunos casos se habían agudizado,
exigía una revisión a fondo de la concepción misma del desarrollo que había prevalecido, así como de las políticas y las estrategias puestas en práctica.
Esta conciencia de la necesidad de revisar el concepto de desarrollo, de recalcar los objetivos sociales del mismo, de destacar el carácter integral de las estrategias para lograrlo, de utilizar enfoques unificados, obligaron a replantear el papel de la educación en el proceso de desarrollo.
Se configuran así los elementos que dieron origen a lo que se podría considerar como tercera etapa en el desarrollo del proceso de reflexión continental y de acción cooperativa internacional en el ámbito educativo. La Conferencia de Venezuela (1976) y la puesta en marcha del proyecto «Desarrollo y educación en América Latina y en el Caribe» (a fines de 1975) constituyen dos elementos básicos en la configuración de esta tercera etapa, que prácticamente recién se inicia y que estamos transitando. Es una etapa que se beneficia de una vasta experiencia, pero que asume una enorme responsabilidad. Las etapas de las declaraciones teóricas han sido superadas y sus resultados no son nada halagadores. Corresponde a la etapa actual la responsabilidad de superar ciertos errores del pasado y concebir las estrategias integrales que generen el tipo de educación y de desarrollo que los pueblos de la región ansian, necesitan y al que tienen legítimo derecho.
Las políticas educativas y el enfoque de «recursos humanos»
En la segunda etapa a la que nos hemos referido, en la que se establece en forma más sistemática la vinculación entre la educación y el desarrollo, el enfoque denominado de «recursos humanos» tuvo una notable primacía. Se cayó en una posición economicista en la que se consideró a la educación como un mero
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Q u é tipo de desarrollo y qué educación
medio de producción de recursos humanos para el desarrollo como un factor productivo. Evidentemente, este enfoque no se originó en América Latina ni fue aplicado exclusivamente en la región. Desde los alrededores de 1960 en que los norteamericanos Schultz, Becker, Mincer, Denninson, etc., echaron las bases de una nueva ciencia económica —la llamada economía de los recursos humanos— y que otros investigadores fueron estructurando la nueva disciplina que se denominó economía de la educación, los educadores, los pedagogos o los profesionales de la ciencia de la educación asistimos —sin mucho éxito en el esfuerzo por contrarrestarlo— a lo que se podría llamar una «economización de la educación», a la pérdida o a la insuficiente consideración de la dimensión humana de la educación, a la tec-nocratización de la educación, en síntesis: a una deshumanización de la educación.
Esta visión tecnocrática de las relaciones entre el desarrollo y la educación, así como otras corrientes de la economía de la educación que centraron sus preocupaciones en la contribución de la educación al crecimiento económico (relación educación-PNB), se fueron lentamente superando. Se advirtió que las conexiones entre la educación y la economía no son simples y lineales como con cierta ingenuidad intelectual se había supuesto. Se logró adquirir conciencia de la complejidad de la problemática relativa a las conexiones entre la educación y el desarrollo económico y social. Se percibió con nitidez la necesidad de profundizar el estudio de la temática relativa a la influencia de la educación en la fuerza de trabajo, en la estratificación y en la movilidad social, en la distribución de la renta, en la participación en el consumo y en el bienestar social, etc. Más aún, se advirtió que, si bien se habían aumentado lös niveles de producción en la región y si bien otros indicadores económicos mostraban grandes progresos, las diferencias entre los países hegemónicos o del centro y los países en vías de desarrollo
o periféricos seguían acentuándose y que en el interior de los países los grupos menos favorecidos continuaban en situación tremendamente desfavorable en relación a las minorías que concentran en sus manos el poder económico y tienen el más alto nivel de ingresos. Frente a esa constatación actual surgieron ciertas dudas básicas, esenciales. El directo;1 del PNUD para América Latina y el Caribe, señor G. Valdés, las sintetizó recientemente en estas dos preguntas: ¿Desarrollo para quiénes? ¿Desarrollo para qué?
La realidad muestra, según palabras de Valdés, que «en gran parte el beneficio es para los mismos que, por razones de educación, entrenamiento y condiciones financieras, tecnológicas y de mercado, se insertan en los centros dinámicos de las metrópolis mundiales a través de actividades que son incapaces de arrastrar en un movimiento ascendente a los sectores mayoritariös». Pero tal realidad no es aceptable y es menester en consecuencia empeñarse en encontrar las vías para transformarla.
La respuesta a la segunda pregunta es compleja, porque hace al tipo de sociedad y de civilización que se desea plasmar. Qué tipo de desarrollo está buscando la humanidad y particularmente la región latinoamericana, qué tipo de sociedad, qué tipo de hombre y, por ende, qué tipo de educación y de cultura, son preguntas que acucian a los intelectuales, a los políticos y a los dirigentes de la educación.
Los organismos internacionales comprometidos en los esfuerzos de cooperación para el desarrollo se ven impelidos a profundizar en esta problemática y a encontrar respuestas que puedan servir para dar un nuevo sentido a su acción, para tornarla más efectiva y más justa y más compatible con los altos principios humanos que presidieron su creación.
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Objetivos de un proyecto sobre desarrollo y educación
Los organismos internacionales llegaron a la convicción de que se hacía indispensable replantear toda la problemática en torno al desarrollo y a las relaciones de éste con la educación, superando los enfoques estrechamente economicistas y abarcando el problema en todas sus múltiples facetas y dimensiones si se deseaba ofrecer una cooperación financiera y técnica que respondiera a las expectativas de los pueblos cuyo impacto lograra el grado de efectividad deseable.
Los esfuerzos realizados por las oficinas de planeamiento sectorial de la educación de algunos países de la región, la Oficina Regional de Educación de la Unesco, así como la CEP AL y otras organizaciones nacionales y regionales tendentes a esclarecer los problemas del desarrollo y la educación, valiosos en sí mismos, se mostraron insuficientes. El estudió sistemático de una problemática tan vasta y compleja no podía constituir una tarea más entre otras múltiples y exigía la constitución de un grupo ad hoc estrechamente vinculado a grupos de investigadores nacionales o a organismos que en los distintos países ahondaran el análisis de situaciones particulares y específicas. Nace así la idea de un proyecto específicamente dedicado al estudio del desarrollo y la educación.
El proyecto debía propiciar una reflexión sistemática sobre las relaciones de la educación y la sociedad, explorando diversas hipótesis de alternativas de políticas de desarrollo que incluyan la educación y otras dimensiones sociales. Debía constituir, por otra parte, una base para el diálogo entre responsables de políticas de desarrollo tanto a nivel técnico como político que permita identificar el papel de la educación en el proceso de desarrollo, considerando no sólo las funciones intrínsecas de la educación, sino la particular situación que ésta ostenta en la realidad latinoamerica
na como el sector social de mayor dinamismo, como fuente de cambios culturales y como agente de difusión de racionalidad en el comportamiento tanto a nivel de preparación del hombre en su condición individual, en su carácter de productor, como al nivel de su actuación como úudadano.
Se pretendía que el proyecto promoviera la reflexión sobre las relaciones de la educación y la sociedad, comparando las tendencias en materia de expansión educativa sin simultáneo desarrollo social, actualmente prevalecientes, con el planeamiento conceptual de un enfoque unificado del proceso de desarrollo, acorde con las condiciones particulares de los países, en el que se incluyan diversos estilos de desarrollo en materia de educación y de sociedad.
Para concretar estas aspiraciones y llevar a la práctica las ideas enunciadas, se crea el proyecto regional «Desarrollo y educación en América Latina y el Caribe». Entre los objetivos inmediatos asignados a dicho proyecto cabe señalar los siguientes en razón de su importancia:
Estudiar alternativas de desarrollo futuro de la educación caracterizando las formas que puedan asumir el desarrollo económico social y cultural de los países y de la región en su conjunto en el último cuarto del siglo actual.
Suministrar elementos de juicio para eventuales cambios en la cooperación internacional en la esfera del desarrollo social y educativo y señalar sus campos prioritarios y sus modalidades de acción.
Establecer bases para la planificación social que integren las acciones relativas a la educación con las correspondientes a los otros sectores sociales.
El simple enunciado de estos objetivos permite advertir la magnitud y responsabilidad de la tarea.
No corresponde mencionar aquí las estrategias puestas en juego por el proyecto para al-
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canzar sus objetivos. No obstante, señalemos brevemente que el proyecto dejó de lado en una primera jase los análisis globales —que, así como las recomendaciones globales, habían mostrado una muy relativa eficacia— para dedicar preferente atención a los estudios de casos o al estudio de problemas cuya consideración se estimara como prioritaria en la estrategia de desarrollo nacional de lös países involucrados en el proyecto. El proyecto apeló al concurso de grupos técnico-gubernamentales y a grupos académicos para la realización de los estudios de caso. Como resultado de estas dos dimensiones operativas, trabajan y reflexionan sobre los problemas de desarrollo y educación en la región varias decenas de técnicos o investigadores sociales, lo que constituye un logro evidente en términos de cooperación horizontal entre los países de la región y entre sus centros académicos.
El proyecto esbozó varias líneas de análisis, entre ellas el estudio relacionado con los problemas y requerimientos de la educación y la sociedad rural; estudios relacionados con situaciones y estilos de desarrollo y educación; estudios vinculados con el mercado del empleo; planeamiento de la educación y aspectos financieros que inciden en su desarrollo y en las estrategias de planificación; estudios de orden histórico y análisis de estructuras socioeconómicas en las que se desenvuelve la educación.
Sobre la base de las reflexiones y conclusiones que ofrezcan lös estudios de caso, el proyecto realizará en un futuro próximo los estudios globales que suministrarán los elementos de juicio que fundamenten eventuales cambios en la cooperación internacional en la esfera del desarrollo social y educativo.
Expectativas y proyecciones
Cabe esperar que en un futuro cercano contemos con estudios globales que ofrezcan pautas
y alternativas que permitan a los organismos de cooperación internacional y regional fundamentar con mayor precisión la planificación de sus actividades y facilitar la integración de la acción educativa con las que desarrollen otros sectores sociales. En síntesis, que permitan enfrentarse con mayor sistematicidad y racionalidad con los problemas del desarrollo y precisen con mayor claridad el papel de la educación dentro del conjunto de acciones que deben ser emprendidas en forma integrada desde todos los sectores sociales.
Tales estudios no sólo presentarán una innegable utilidad para los organismos internacionales y regionales, sino también para los gobiernos de la región, quienes, de acuerdo con sus propias opciones políticas, económicas y sociales, podrán utilizar las informaciones y las alternativas ofrecidas para el mejor logro de los objetivos de desarrollo que cada uno se fije.
Si bien hasta el presente la acción de los organismos internacionales, como se ha intentado demostrar anteriormente, no ha sido fruto de la improvisación ni resultado de decisiones circunstanciales y arbitrarias, las contribuciones que deberá ofrecer el proyecto permitirán franquear una nueva etapa, dar un paso más en el camino de la racionalidad y de la cientificidad de la acción internacional, cuyo profundo significado y trascendencia resulta obvio destacar.
En el lapso relativamente corto de su desarrollo, el proyecto ha alcanzado ya resultados positivos: posibilitar una coordinación de actividades de diferentes organismos — P N U D , CEPAL, Unesco— y de un alto número de países de la región en torno a un programa de trabajo que satisface intereses reconocidos como comunes y tendentes a alcanzar objetivos igualmente comunes; establecer una red regional de grupos técnicos gubernamentales y de grupos académicos que reflexionan sobre los problemas del desarrollo y la educación, profundizar el examen de temas específicos que
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interesen en particular a un país dado o a un grupo de países; elaborar una serie de estudios de caso que proyectan una nueva luz sobre problemas o situaciones que hasta el presente no habían merecido un análisis pormenorizado o una elaboración particular en la óptica del desarrollo y la educación.
La difusión de los citados estudios de caso abre la posibilidad de un intercambio de opiniones críticas de gran escala, favorece el examen comparado de una problemática que en múltiples aspectos no es privativa de la región y puede interesar a los estudiosos de otras regiones, quienes podrán establecer similitudes y diferencias en lo que respecta a determinados aspectos o casos educativos comunes.
Resulta de interés destacar que el proyecto Desarrollo y educación en América Latina y el Caribe cuenta con un financiamiento relativamente modesto y que la totalidad del personal que participa en sus actividades —tanto a nivel del núcleo central como de la red regional— pertenece a los países de la región. El proyecto puede constituir para otras regiones del mundo un modelo o un ejemplo de alto interés. He aquí un objetivo no explícitamen
te formulado del proyecto, pero no por ello menos valedero.
Las conclusiones a las que puede llegar, las alternativas que pueda ofrecer, serán evidentemente de validez exclusiva para la región. Otros contextos, otras realidades históricas, económicas, sociales y educativas no podrán beneficiarse automáticamente de las mismas y deberán efectuar sus propias reflexiones e investigaciones. Pero queda establecido un modelo de cooperación entre organismos internacionales y regionales y países de una región para la búsqueda en común de soluciones a la problemática sobre «educación y desarrollo», una estrategia de acción, una metodología de trabajo adaptable a otras latitudes. Más aún, queda configurado un espíritu de colaboración internacional que resume el propósito de resolver lös problemas del desarrollo en la dirección de la justicia y de la equidad entre los pueblos y entre los hombres —y se inscribe, por tanto, dentro de los principios de un nuevo orden económico mundial—, en el que cabe depositar fundadas esperanzas de real progreso, de afirmación de la identidad cultural de los pueblos y de humanización de su desarrollo.
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Germán W . Rama
El proyecto Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe
Las nuevas características que adquirieron las relaciones entre desarrollo y educación en América Latina están en la base de la reflexión académica y política que origina el proyecto Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe.
Tanto en la Conferencia de Ministros de Educación y de Ministros encargados del Fomento de la Ciencia y de la Tecnología en relación con el Desarrollo en América Latina y el Caribe, organizada por Unesco (Venezuela, 1971), como en las conferencias de la Comisión Económica para América Latina de Quito (1973) y Port of Spain (1975), los gobiernos de la región manifestaron su preocupación respecto de las relaciones entre educación y desarrollo y entendieron que «es necesario mejorar el concepto de desarrollo superando la consideración fragmentaria de crecimiento económico y desarrollo humano [...] es necesario integrar las determinantes sociales, económicas y políticas» 1.
Por su parte, el Programa de las Naciones
Germán W. Rama (Uruguay). Universitario. Funcionario de la Comisión económica para América Latina. CEPAL. Coordinador del proyecto Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe. Autor de Grupos sociales y enseñanza secundaria: El sistema universitario en Colombia; Educación media y estructura social en América Latina.
Unidas para el Desarrollo ( P N U D ) , evaluando en diálogo con los gobiernos sus experiencias de asistencia técnica en América Latina, se planteó el problema de establecer criterios ante las innumerables demandas provenientes de un sector en expansión constante y el m o d o de lograr que esos criterios fueran congruentes con las alternativas de un desarrollo viable y deseable para la región.
El resultado fue la confluencia de esfuerzos de la Unesco, la C E P A L y el P N U D en un proyecto regional respaldado por trece gobiernos latinoamericanos e iniciado en abril de 1976.
El punto de partida de su labor consistió en entender que en el transcurso del último cuarto de siglo la región conoció importantes cambios estructurales, que se sintetizan en la idea de que la población creció de acuerdo a tasas m u y altas, que se urbanizó y que se produjeron cambios en el aporte de los sectores a la producción; no obstante, los incrementos en la industrialización fueron insuficientes para dinamizar la totalidad de la economía y, especialmente, para asegurar trabajo a la población en edad activa; además, los cambios no depararon transformaciones significativas en la distribución de la renta, que seguía m u y concentrada.
E n el transcurso del periodo, grandes sectores de la población accedieron a la alfabetización, y la educación reservada a las élites
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Germán W . Rama
pasó a ser patrimonio de porcentajes considerables de las generaciones en edad escolar. La magnitud del cambio generó situaciones inéditas, pero no siempre aseguró mayor igualdad de oportunidades ni todos los efectos educativos se tradujeron necesariamente en mejores condiciones de desarrollo.
E n el estado de transición de América Latina, caracterizado por la desarticulación económica y social, múltiples fuerzas actúan en el sentido de fijar una relación polar de concen-tración-marginación, mientras en términos de valores declarados el objetivo de la educación sería la integración social. ¿Lo intenta? ¿Lo logra? ¿Cuáles son las dificultades? ¿ C ó m o podría realizarlo? E n torno a estas y otras preguntas similares giran los objetivos del Proyecto.
Entre los de largo plazo se consideró prioritario «. . . propiciar la reflexión sobre las relaciones de la educación y la sociedad, comparando las tendencias en materia de expansión educativa .. . actualmente prevalecientes con el planeamiento conceptual de un enfoque unificado del proceso de desarrollo acorde con las condiciones particulares de los países, en el que se incluyan diversos estilos de desarrollo en materias de educación y sociedad», contribuyendo «a la formulación de bases para políticas educativas en los países de la región...».
Para el logro de esos objetivos, el proyecto incluye una serie de estudios de temas específicos insuficientemente conocidos que requieren considerables tareas de investigación especializada. La primera etapa concluirá con un diagnóstico general sobre las relaciones entre desarrollo y educación en América Latina basado en un proceso de análisis que incluyó, en primer lugar, la realización de estudios de caso o de problemas específicos que luego fueron integrados en áreas temáticas.
D e este m o d o se procuró recuperar la diversidad subregion&l y la complejidad de los problemas en debate, ya que la reducción de fenómenos complejos a alguna de sus manifesta
ciones puede explicar los numerosos ejemplos de políticas cuyos resultados no han coincidido con lo esperado.
Considerando la necesidad de articular logros en términos de conocimiento, reflexión y cambios en las políticas, se concibió una estrategia capaz de promover paralelamente actividades cognoscitivas y de apoyo a grupos técnicos gubernamentales para que éstos —con una visión específica de la situación de la respectiva sociedad nacional— realizaran los estudios que consideraran m á s importantes.
E n tal sentido, el proyecto realizó acuerdos de cooperación con los gobiernos de Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Guyana, Honduras, Panamá y Perú; además tiene en gestión un acuerdo con el de Bolivia. E n cada uno de los países se establecieron vínculos con ministerios de educación, ministerios de planificación, institutos de desarrollo agrario y universidades con el propósito de constituir grupos técnicos, los cuales, con la asistencia del personal del proyecto, pudieran llevar a cabo las tareas de investigación y análisis. Esta opción implica, en primer lugar, postular la calidad de los recursos humanos existentes en los países y luego considerar la asistencia técnica como una forma de cooperación horizontal relacionada con un centro internacional de integración y asesoramiento.
E n forma paralela a la realización de estos trabajos, el proyecto consideró necesario un esfuerzo académico de similar magnitud; para ello movilizó los recursos intelectuales existentes en la región y capitalizó los conocimientos que sobre educación y desarrollo fueron realizados en los centros de investigación de cada país.
C o m o resultado de las dos dimensiones m e n cionadas, trabajan actualmente y reflexionan sobre el tema varias decenas de técnicos e investigadores; éstos se encontraron en el primer seminario realizado en Quito presentando los resultados de sus investigaciones para la confrontación y el análisis pertinente.
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El proyecto Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe
E n sus dos primeros años, el proyecto exa
minó estudios vinculados con cuatro ejes de
análisis diferentes. El primero de ellos, y el
de mayor nivel de generalidad y abstracción,
se refiere a los estilos de desarrollo vigentes
en la región. E n esta línea se intentó diseñar,
en primer lugar, un esquema conceptual que
cubriera la variedad de estilos coexistentes2.
E n segundo lugar se realizó el análisis his
tórico de las principales pautas que los estilos
pusieron de manifiesto en el área educativa.
Complementariamente con estos trabajos se
realizaron otros de corte más empírico; por
un lado se efectuó un estudio sobre la base
de los censos de 1960-1970, que permite apre
ciar los cambios en el perfil educativo y su
correlación con variables de trabajo y de es
tratificación social en el conjunto de la re
gión3; por el otro se realizaron estudios de
caso específicos que permitieron conocer con
detalle algunos rasgos peculiares de ciertos es
tilos, como los de Costa Rica, Paraguay, los
países de habla inglesa del Caribe, Ecuador
y Perú. E n ambos países lo sugestivo del pro
ceso ha sido tanto la velocidad del cambio
educativo como la presencia de dos factores
clave —económico uno, político el otro—
para dinamizar el proceso de movilización so
cial y educativa4.
Es indudable que los países elegidos no re
presentan la totalidad de los estilos vigentes en
la región; quedan excluidos los casos de edu
cación condicionada por la crisis de la moder
nización y aquellos donde el estilo dominante
es el de recursos humanos. Sin embargo, y
dadas las limitaciones temporales y operativas
del proyecto, el programa de investigaciones
será completado con un análisis general de es
tos estilos sobre la base de las investigaciones
existentes y de nuevas fuentes estadísticas.
El segundo eje temático está constituido por
los problemas que plantea la educación en las
zonas rurales. Dada su magnitud en América
Latina, se seleccionaron en el marco del pro
yecto tres tipos de situaciones problemáticas
que, por su alto grado de significación, permi
tirían obtener una aproximación válida para
el conjunto. El primero de ellos se refiere a
las sociedades bilingües de origen indígena,
donde se ponen de manifiesto con mayor in
tensidad las situaciones de discriminación étni
ca y de heterogeneidad cultural. E n relación
con esto se llevan a cabo tres estudios de di
ferente alcance: el primero se refiere a las
estrategias y modalidades de la enseñanza bi
lingüe en Guatemala; el segundo, a las situa
ciones de discriminación étnica y al papel de
las políticas educativas de erradicación pro
puestas en el extremo sur de América Latina,
y el tercero, actualmente en diseño, analizará
el papel de la educación en un proceso de des
arrollo rural integrado (Bolivia).
Otro enfoque sobre la problemática rural se
constituye a partir de los procesos de reforma
agraria o de los casos de estructuras producti
vas con fuerte peso de la propiedad media fa
miliar. El interés por estos aspectos deriva de
la posibilidad de observar cómo juega la edu
cación cuando las estructuras económico-socia
les dejan de ser un obstáculo para su desarro
llo o cuando la educación actúa en el marco
de un proceso de movilización social en el
sector rural. U n estudio de este tipo —que
ofrece además la particularidad de analizar
un caso donde la movilización social se da en
una población marginada sociolingüísticamen-
te— es el dedicado a Perú. Otro ejemplo es
el estudio realizado sobre el caso hondureno
—en coordinación con el proyecto de Unesco
Red de Sistemas Educativos—, donde se
pone de manifiesto la importancia de las orga
nizaciones sindicales y cooperativas en el di
seño de nuevas formas educativas que respon
dan a las demandas del proceso de reforma
agraria, y, por último, el estudio sobre la edu
cación rural en la zona cafetalera colombiana,
donde se analiza cómo un tipo de explotación
determinado crea condiciones para un desarro
llo educativo superior al habitual en zonas ru
rales.
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Germán W . Rama
U n tercer tipo de enfoque se ubica en cambio en la educación rural institucionalizada. Aquí, a diferencia de los estudios habituales realizados en la perspectiva de la planificación integral, se enfocó el problema a partir de la relación entre el educador y la comunidad rural inmediata. E n el presente «elemento documental» se ofrece un análisis para el ámbito constituido por comunidades rurales atrasadas5; otro trabajo, actualmente en preparación, analiza el problema en el marco de las áreas rurales modernas.
El tercer eje temático de las investigaciones del proyecto se refiere a las relaciones entre educación y mercado de trabajo. También en este caso fue preciso seleccionar un sector que, por su significación tanto empírica como teórica, permitiera lograr un avance en el conocimiento existente. D e los tres grandes sectores de mercado de trabajo con categoría específica —estado, industria y empleo marginal— se seleccionó el segundo, teniendo en cuenta que la industrialización ha sido el fenómeno más relevante de la transformación económica latinoamericana. Se estudiaron dos situaciones m u y diferentes que, en cierta form a , cubren casos típicos dentro de los procesos de industrialización vigentes en América Latina: uno de alta heterogeneidad productiva y cobertura educacional amplia y otro de industrialización reciente y cobertura educacional baja (El Salvador)6. A partir de estos resultados se ha emprendido el estudio de algunas políticas educativas frente a las demandas del empleo industrial y la revisión de los estudios y las evidencias scbre las relaciones entre educación, empleo e ingresos. E n este sentido están en curso tres trabajos diferentes: uno referido al papel de la enseñanza técnica, basado en el caso panameño; otro centrado en las relaciones entre empleo, educación e ingreso, realizado a partir de los datos de las encuestas de hogares llevadas a cabo en Argentina; el tercero intenta replantear las relaciones entre educación y empleo a través de una
revisión de las tesis clásicas de la teoría del capital humano y sobre esa base ofrecer un marco teórico alternativo para interpretar esas relaciones.
El cuarto eje, por fin, se refiere al análisis de los procesos de formulación y ejecución de las políticas y planes de educación. E n este nivel se ha estudiado el papel realizado por la planificación educativa en América Latina; además se proyecta considerar la peculiaridad de los procesos innovadores en educación, sus fuentes, la dinámica de su desarrollo y los obstáculos para su difusión. Complementariamente se llevó a cabo un trabajo que estudia los problemas del financiamiento de la educación en relación con las oscilaciones propias de los ciclos económicos.
E n la etapa actual del proyecto, el énfasis de los estudios —sin menospreciar la finalización y sistematización de los trabajos iniciados en la primera etapa— se ha trasladado de las condiciones externas, en el marco de las cuales actúa la educación, al estudio de los aspectos internos de la dinámica de los sistemas educativos. Este énfasis en lo interno tiene que ver tanto con las formas de reproducción de los condicionamientos externos en el ámbito específico de la educación como con las m o dalidades —valores, dinámica institucional, etcétera— que caracterizan a la actividad educativa en sí misma. E n virtud de ello, las líneas de investigación de esta nueva etapa están basadas en la organización educativa y en sus principales actores. Por un lado se intentará efectuar un balance del papel realizado y de los problemas con los que se enfrentan los niveles educativos formales (universidad, enseñanza media y enseñanza elemental) y los no formales (tanto en la perspectiva de la educación no formal c o m o en el ámbito de la cultura popular en su conjunto). Por el otro se analizará la función de los actores básicos del proceso educativo, especialmente el docente, que de un m o d o u otro condiciona al resto.
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El proyecto Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe
El conjunto de los trabajos de las dos etapas mencionadas se integrará en u n diagnóstico general sobre los problemas del desarrollo y la educación en América Latina, cuyos componentes principales serán aportados por los estudios de base. La sucesión de etapas —formulación de hipótesis, estudios con énfasis en los principales aspectos del desarrollo social, estudios de las dimensiones del sistema educativo y diagnóstico general— está acompañada por la intención permanente de no perder de vista la variedad de situaciones existentes en la región y la especificidad de cada una de ellas.
La metodología planteada permitirá abordar en forma m á s precisa las bases para políticas de desarrollo educativo no sólo por el conocimiento de las situaciones nacionales o subregionales, sino porque en el estudio de las mismas han estado asociados grupos académicos y técnicos gubernamentales; éstos, en relación con las imágenes sobre desarrollo futuro
de sus propias sociedades y con los proyectos societales propugnados por los grupos, estarán en condiciones de proponer alternativas para la educación.
Notas
1. Evaluación de Quito, C E P A L , X V sesión, resolución 320 (XV) , párr. 18.
2. Véase el artículo de G . Weinberg en este mism o número de Perspectivas.
3. Sobre estos diferentes aspectos, véanse más adelante los artículos de G . W . R a m a , C . Weinberg y C . Filgueira.
4. Lo abundante de la materia de este «elemento documental» y el poco lugar de que disponemos nos obligan a remitir a un número ulterior de Perspectivas la publicación de las m o nografías evocadas por el autor ( N D L R ) .
5. Véase más adelante el artículo de Abner Prada. 6. Véase más adelante el artículo de N . F. Lama-
rra e I. Aguerrondo.
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Germán W . Rama
Educación, estructura social y estilos de desarrollo
U n a característica c o m ú n a todos los países de América Latina es que en ellos las posibilidades de acceso a los distintos niveles educativos ofrecen menores dificultades que las relacionadas con la participación en el poder o con el logro de mayores ingresos. Si bien es cierto que algunos países avanzan en el sentido de procurar una mayor participación política de la población, el conjunto revela todos los síntomas de la crisis que sufre la concepción democrática de gobierno, con predominio de formas políticas diversas que oscilan entre un decidido autoritarismo y la adopción de medidas represoras de ciertos derechos cívicos. Así, puede afirmarse que el incremento educacional de la región fue paralelo al progresivo avance de limitaciones y exclusiones múltiples en materia de participación política.
C o m o los procesos políticos no son autónom o s , registran todas las oscilaciones y alternativas del sistema económico capitalista. Concluido el ciclo sustantivo de las importaciones, la internacionalización de los mercados nacionales y la presencia de corporaciones multinacionales ha obligado a redéfinir tanto las relaciones entre las economías centrales y las latinoamericanas c o m o las existentes entre los grupos sociales internos1.
Este nuevo m o d o de desarrollo —al que se calificó de dependiente y asociado— implicó, en el caso de algunas economías nacionales,
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Perspectivas, vol. VIII, n.» 3, 1978
el surgimiento de una dinámica capitalista creadora de recursos y expectativas. Sin e m bargo, en todos los casos se le atribuyó con razón un carácter concentrador y excluyente: en este sentido, no obstante los cambios producidos en la distribución de los ingresos entre los estratos y a pesar del acceso de algunos sectores medios altos a las ventajas del desarrollo, un 50 por ciento de la población participa mínimamente de los frutos del crecimiento económico2.
La perspectiva regional no debe ocultar la diversa cualidad de las situaciones nacionales. E n este sentido, la mayor o menor concentración del ingreso está intrínsecamente vinculada al grado de participación política demostrado por las sociedades.
Dicho de otra manera: el tipo de concentración del ingreso —que Jorge Graciarena divide en elitario, tradicional o moderno y m e -socrático— no es una resultante del grado de desarrollo del capitalismo, sino una variable política del mismo; en este sentido, estructuras económicas similares ofrecen distintos patrones distributivos, lo que demuestra que «. . . la diferencia radica en la configuración y dinámica del régimen político, que es el factor que explica las transiciones de uno a otro tipo de concentración del ingreso», y que la concentración depende «. . . de los grados de autoritarismo y negociación que coexisten en un régimen político» 3.
Educación, estructura social y estilos de desarrollo
D e la relación de fuerzas sociales manifestadas en el poder se derivan las pautas de acceso a la educación y la forma de distribución del ingreso.
E n ambas se expresan asimismo las concesiones parciales estratégicas para evitar reivindicaciones globales, las formas con que el poder logra su legitimación y los valores que componen la imagen de sociedad.
E n este sentido, las funciones sociales que ejerce la educación con mayor o menor énfasis de acuerdo con el tipo de sociedad pueden sintetizarse así: a) transmisión de la cultura de la sociedad y de su clase dominante; b) conservación del sistema y provisión de innovadores; c) funciones políticas: obtención de apoyo al sistema de gobierno vigente y reclutamiento de líderes; funciones en relación con las clases sociales: mantenimiento y selección de candidatos para los diferentes puestos según criterios de aceptación o rechazo de la movilidad social; funciones económicas: aplicadas esencialmente al reclutamiento de la m a n o de obra en la calidad y cantidad requeridas por el sistema económico.
D e acuerdo con el tipo de estructura social, a la naturaleza de las relaciones de poder entre grupos y clases sociales y a las estrategias en pugna, se define un estilo de desarrollo orientado hacia ciertos objetivos. Asimismo, en relación con las orientaciones generales del estilo, se ejercerán demandas sobre la educación, privilegiando algunas de sus funciones y situando a las restantes a su alrededor con grados diversos de dependencia.
La creciente incorporación de las masas a los sistemas educativos ha hecho crucial la relación entre éstos y el sistema social. Funciones que anteriormente ejercía la familia, la comunidad primaria o la relación de trabajo pasaron a ser desempeñadas por la educación.
Los estilos de desarrollo educativo que se describirán en este artículo no cubren la totalidad de las posibilidades teóricas —no se ha considerado, por ejemplo, el socialista, que
pertenece a un tipo de estructura social cualitativamente distinta de la capitalista—, y su presentación tiene por objeto hallar un método de análisis que conceptualice los contenidos de la educación en el marco de cada estructura social e intente definirla c o m o un estilo de desarrollo.
Se ha supuesto que cada uno de los estilos —el tradicional, el de modernización social, el de participación cultural, el tecnocrático y / o de formación de recursos humanos y el de congelación política— se define por una función social relevante, alrededor de la cual se organiza y se establecen los fines del sistema educativo.
E n realidad, se parte de la idea de que la multifuncionalidad de los sistemas educativos se organiza alrededor de una función dominante, constituida en objetivo primordial de la estructura de poder; en cuanto a la relación con el sistema educativo en sí, establece pautas administrativas y prioridades que obran c o m o parámetros de las actividades educativas específicas.
La función relevante del estilo tradicional es conservar el sistema social, que si bien por definición forma parte de todo proceso educativo, en este caso, y puesto que se trata de sociedades estancadas —sociedades cuyo dinamismo es tan bajo que tienden a reproducirse sin cambios—, determina que otras funciones (la preparación de recursos humanos , el desarrollo de la cultura o la movilización social) tengan un papel m u y limitado y de escasa cobertura. Así, el estilo tradicional se limita a reproducir los valores de la clase dominante sin demostrar demasiado interés por el desarrollo científico y la formación de recursos técnicos.
Inversamente, la movilización es la característica fundamental del estilo de modernización social. Se trata de integrar a las masas en un nuevo tipo de consenso donde los valores clave sean la legitimidad del poder derivada de su aceptación y la creencia en los be-
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Educación, estructura social y estilos de desarrollo
neficios de la movilidad social. El logro de su
integración tiene prioridad sobre la efectiva
formación de recursos humanos; asimismo, la
presentación del sistema educativo como tribu
nal imparcial de selección social resulta más
importante que el rendimiento cuantitativo del
sistema o la pureza de los conocimientos trans
mitidos.
Según el tipo de función relevante varía el
grado de autonomía del sistema educativo. E n
el estilo de participación cultural, la educación
tiene gran autonomía: puede fijar sus objeti
vos y mantener la lógica proveniente de sus
estructuras internas. La sociedad utiliza sus
criterios respecto al valor de la cultura y los
reasume como jerarquías sociales; al mismo
tiempo, como la legitimidad del sistema no
está en discusión, la pluralidad ideológica
—consustancial con la dinámica de la cultu
ra— no queda limitada en la práctica docente
ni provoca preocupación en los grupos domi
nantes.
Inversamente, en el estilo de congelación
política, donde la función dominante es el con
trol político de la educación, se establecen lí
mites estrechos a lo académico, que sólo ad
quiere sentido en la medida que lleve a las
nuevas generaciones valores dogmáticamente
presentados no posibles de refutación. La cul
tura y el conocimiento no son valores en sí,
sino medios para la organización de la socie
dad que se intenta establecer.
Ciertas modalidades de este estilo educativo
no son diferentes de las practicadas por los
regímenes comunistas, ya que en ambos casos
se trata de establecer proyectos de sociedad de
ideología excluyente.
Estilo tradicional
C o m o se indica en el cuadro 1, la sociedad correspondiente al estilo es predominantemente rural: conviven formas latifundistas y enclaves dedicados a la producción para merca
dos externos junto a formas minifundistas cuya
función relevante es asegurar la reproducción
de la m a n o de obra. Se trata de una sociedad
desarticulada donde resulta dudoso reconocer
la forma nación entendida c o m o un proceso
de movilización social y de asimilación cultu
ral y política. Aquí «...la concentración del
ingreso obedecería más que nada a la acumu
lación de propiedad, principalmente rural»4.
Según M a x Weber , el Estado es una organiza
ción dotada de la fuerza necesaria para m a n
tener este tipo de concentración, ejercitada por
la clase propietaria o por la fuerza armada
mediante formas de dominación donde se con
funden rasgos de tradicionalismo, patrimonia-
lismo y sultanato5.
«El sector dominante —afirman Giorgio Al-
berti y Julio Cotler— controla sin ninguna
clase de interposiciones y en forma inequívoca
el contenido valorativo y, por tanto, educacio
nal de la sociedad. Impone asimismo un apa
rato normativo que legitima su status median
te una simbología, que muchas veces llega a
tener connotaciones mágico-religiosas, propi
ciando que los valores del sector dominante se
incorporen relativamente a la cultura de los
dominados» *.
La cobertura educativa es m u y baja y se
mantiene a la mayoría de la población en con
diciones de analfabetismo total o funcional, ya
que el tipo de producción agrícola no genera
demandas de recursos humanos con califica
ciones escolares.
Por otra parte, existen fracturas entre los
niveles educativos urbanos y rurales, y las ins
tituciones que atienden a los niños rurales son
de tipo incompleto; además, la enseñanza se
cundaria es m u y limitada en cuanto a cobertu
ra del grupo de edad y su objetivo es formar
funcionarios y cuadros medios; finalmente, la
educación superior sólo se aplica a las profe
siones tradicionales de los cuadros superiores
y su papel está mediatizado tanto por el m a
yor prestigio de los formados en el exterior
como por la dependencia impuesta a los cua-
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Germán W . Rama
dros técnicos por los grupos o personas poseedoras del poder efectivo. El problema de la mutación tecnológica de la industria, establecida por las sociedades multinacionales donde sólo existía artesanado, provoca reclutamientos de m a n o de obra con educación general, pero el tipo de producción de ensamblaje de alto insumo de m a n o de obra no genera espacio ocupacional para los técnicos superiores.
H a y tres niveles educativos que se corresponden con la estratificación social propia de este estilo: a) un sector excluido, marginal, con amplios porcentajes de analfabetismo, compuesto por población rural que en algunos casos es indígena; b) una escolaridad de pocos grados que atiende a los sectores bajos urbanos y suburbanos, y c) una educación media y superior que se expande por la presión de las clases medias urbanas que buscan recibir una formación similar a la de los grupos dominantes; c o m o esa educación está fundamentalmente dirigida a la preparación de élites políticas y el tipo de poder no da lugar a la inserción de nuevos grupos, estos sectores medios conforman antiélites, con dificultades para obtener masa de apoyo, que oscilan entre la revuelta y la emigración.
Estilo de modernización social
A este estilo se le otorgará un tratamiento pre-ferencial en lo que hace al desarrollo temático correspondiente, porque en América Latina las condiciones y etapas de la modernización social han prevalecido sobre las otras alternativas de cambio.
Se incluyen aquí los fenómenos de movilidad social que abarcan casi exclusivamente a los sectores medios junto a otros que corresponden a procesos populistas de reiterada aparición. El carácter de transición de buena parte de las sociedades latinoamericanas, su reiterada capacidad para absorber conflictos y también su reiterada incapacidad para ofre
cer soluciones estables a las demandas de participación y desarrollo han conferido a la educación un papel privilegiado en la asimilación de esas demandas y una relativa autonomía frente a los requerimientos del sistema económico.
La vinculación de términos como «modernización» y «social» alude a un tipo específico de cambio estructural mediante el cual, a partir de cierto grado de expansión económica que no llega a conformar un capitalismo m a duro, se producen una serie de fenómenos —urbanización, crecimiento de los sectores m e dios, consolidación de un proletariado a pesar de la permanencia de población marginal, procesos de movilidad social, etc.— que afectan a una masa considerable integrada al sistema.
Pero la modernización, lejos de constituir el tránsito entre una sociedad de partida —la tradicional— y otra de llegada —la desarrollada, concebida en forma etnocéntrica c o m o reproducción de las actuales—, ambas estáticas y definidas de acuerdo con un sistema evolutivo idealista, expresa la contradictoria estructura social del desarrollo dependiente de m u chos países de América Latina7.
La incapacidad del sistema económico para dinamizar e integrar la totalidad de la economía, reiterando los fenómenos de segmentación y la falta de articulación de las clases sociales respecto del paradigma propuesto por el desarrollo europeo, genera un proceso permanente de movilización social que, al no insertarse coherentemente en la estructura económica, se expresa en demandas de participación en otras dimensiones (urbanas, educativas etcétera).
Este tipo de movilización plantea al sistema de poder diversas alternativas: integrarla con crecimiento económico y distribución del ingreso; o rechazarla por medios represivos; o bien incorporarla parcialmente transformando la movilización en otro tipo de proceso.
Las tres alternativas se han registrado c o m o situaciones concretas en el desarrollo de la re-
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Educación, estructura social y estilos de desarrollo
gión, pero el predominio actual de la segunda opción no debe hacer olvidar que en el pasado ha sido la tercera una instancia m u y frecuente, que puede volver a reiterarse si en el futuro las nuevas formas capitalistas concen-tracionarias lograran promover una integración mayor de las economías y provocaran una dinámica de cambio social por ampliación estructural.
El estilo de modernización social es capaz de controlar las presiones en favor del cambio estructural manteniendo las relaciones de clases y de poder; para ello asimila aquéllas y transforma la movilización social en expectativas de movilidad individual ascendente a través de la educación. E n este sentido, se definen reglas limitadas bajo las cuales es posible la participación de los nuevos grupos sociales.
U n intenso desarrollo de la educación puede transformar las presiones sociales en expectativas institucionalizadas de movilidad social, ya que su puesta en práctica legitima el sistem a de dominación al presentarlo abierto al cambio en el poder, confiere la oportunidad de integrar a grupos eventualmente movilizados contra el sistema, promueve la movilidad necesaria para la renovación de élites captando simultáneamente potenciales líderes del an-ti-statu quo, genera expectativas de movilidad intergeneracional y adjudica a la educación el papel de aparente tribuna neutral de selección para las posiciones estratificadas.
La dinámica de la sociedad movilizada impone una fuga hacia adelante con desarrollo constante del sistema educativo. D e este m o d o , mientras cada ciclo de modernización incorpora nuevos grupos a la acción educativa, la difusión de niveles de enseñanza cada vez más completos en sectores de población cada vez m á s amplios crea un proceso desvaloriza-dor permanente de la educación: la clase alta y el sector superior de la clase media se desplazan hacia niveles culturales más elevados, condicionando la jerarquía de los cargos en el mercado del trabajo y desvalorizando automá
ticamente los niveles alcanzados por los grupos que le siguen, y así sucesivamente.
E n los países incluidos en este estilo pueden distinguirse distintas etapas de la expansión educacional: Etapa de incorporación de las clases medias
residuales generadas en la intermediación social durante la expansión hacia afuera de las economías.
Etapa de incorporación de las clases medias emergentes de la diferenciación social vinculada con el desarrollo del sector productivo moderno y los servicios.
Etapa de incorporación populista en condiciones de intensa urbanización e industrialización sustitutiva de las importaciones.
La primera etapa —que analiza con mayor detalle Gregorio Weinberg en este m i s m o n ú m e ro— se vincula con el proceso de integración nacional y consolidación del sistema político. Aquí la educación primaria actúa c o m o estrategia masiva de las clases medias, y la apertura hacia la educación secundaria les ofrece la oportunidad de incorporarse al grupo dominante que surge de la fusión de la antigua oligarquía con la burguesía, obteniendo socialización cultural y conocimientos suficientes para desempeñarse c o m o burocracia política del nuevo orden.
E n la segunda etapa, «...las clases medias operan en estrecha alianza con los sectores populares urbanos» y actúan «. . . c o m o un factor dinamizador y acelerador del desarrollo»8, propugnando u n desarrollo donde predominan valores tales c o m o el nacionalismo y el estatismo.
La expansión y diferenciación de la estructura económica origina procesos de movilidad social por ampliación estructural que benefician a grupos m u y móviles, originarios en su mayoría de la inmigración internacional; éstos, en virtud de su integración o asociación en la alianza de poder, participan de una serie de oportunidades educativas, entre las que figura la gratuidad, la dotación de escuelas de ciclo
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Germán W . Rama
completo en las ciudades, el desarrollo de la educación media (en especial la magisterial) y la creación o expansión de carreras universitarias técnicas y administrativas que les permitan transformarse en élites modernas que simultáneamente forman parte del sistema tradicional de poder.
El estilo educativo que se analiza provoca, entre otros fenómenos, una política redistri-butiva del ingreso social (en especial hacia los sectores medios) y conforma un ámbito que tiende a neutralizar las diferencias sociales m á s visibles; finalmente, la articulación de la educación en un sistema único asegura la m o vilidad ascendente de las clases medias emergentes recientemente incorporadas al m i s m o 9 .
La etapa educativa populista reúne las contradicciones del sistema social correspondiente y los resultados permiten distinguir dos orientaciones que recorren sentidos opuestos.
La primera registra el mejoramiento de la cobertura y del egreso de la educación primaria, la ampliación acelerada de la educación media —que en algunos países llega a cubrir m á s del 50 por ciento de la población en la edad respectiva—, incrementos explosivos de la matrícula superior —hasta el 25 por ciento del grupo de edad veinte a veinticuatro años—, disminución de los niveles ecadémicos que facilita la promoción formal de sectores de origen sociocultural bajo y sensibles incrementos del gasto educativo.
La segunda propone contrarrestar los efectos de la democratización, que no ha eliminado totalmente la rémora de sectores sociales carentes de un ciclo básico de formación elemental. D e este m o d o , a pesar de que el sistem a se extiende, su concepción elitista y piramidal permanece y no permite que tanto en los contenidos como en la forma de transmisión cultural se produzcan cambios que otorguen validez a la cultura de los nuevos grupos incorporados al sistema, y tampoco se incluyen formas pedagógicas adaptadas al nuevo perfil estudiantil. Las normas (aparentes) de
igualdad y neutralidad social de la educación —en nombre de las cuales los grupos medios superiores obtienen una serie de medidas que los favorece—actúan c o m o legalidad excluyen-te de los socioculturalmente inferiores. Al mism o tiempo que se proclama la política populista, los instrumentos actúan en sentido contrario: asignación de recursos a los niveles educativos superiores en perjuicio de los inferiores, estratificación de los recursos materiales y humanos de los centros educativos de acuerdo con el origen social de los estudiantes, prioridad del bachillerato general, canalización de los grupos sociales m á s bajos hacia carreras universitarias cortas, creación de cursos de postgrado (justificados teóricamente por razones académicas, pero cuyos niveles de enseñanza permiten suponer que su función es asegurar la jerarquía de los grupos que acceden a la educación superior) y, finalmente, segmentación educativa mediante la creación de circuitos de educación privada que van de la preescolar —sólo accesible para los grupos superiores— a la universitaria.
El ciclo ascendente del estilo modernizador implicaba una alianza entre las clases medias y el proletariado; pero al estabilizarse y entrar en crisis durante el populismo el proceso de desarrollo, las clases medias ampliadas se escinden de acuerdo con ingresos y expectativas claramente diferenciadas; los sectores mejor asentados de las mismas se identifican con las clases altas —en un proyecto de múltiples dimensiones que también se manifestó en la estratificación del sistema educativo—, cierran a los nuevos grupos el camino ascendente que antes habían utilizado en su propio beneficio.
A la expansión educativa de la etapa populista corresponden cambios acelerados producidos en la composición sectorial del mercado del trabajo —fenómeno que analiza Carlos Filgueira m á s adelante—, por cuyo medio las categorías de profesionales y semiprofesiona-les, si bien conocen la mayor tasa de su expansión, no logran superar a la educativa. Esto
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Educación, estructura social y estilos de desarrollo
determina que una proporción creciente de
educados pase a ocupar puestos de empleados
y vendedores cuyo status sólo se mantiene por
la falta de actividad manual, y que grupos de
educados de nivel medio comiencen a ingre
sar en las ocupaciones bajas y manuales del
sector terciario.
Si se enfoca la cuestión desde la polaridad
manual-no manual de las ocupaciones, la edu
cación aparece asociada a un tipo de movili
dad ascendente, pero si se atiende a la estrati
ficación interna de los no manuales registra-
ble en la distribución de ingresos, la educa
ción, en el caso de las masas incorporadas,
sólo serviría para manejar los símbolos del
cambio de status, privilegio al que progresiva
mente dejarían de acceder los que sólo logren
cubrir algunos años de educación secundaria.
La discrepancia entre amplia cobertura en
un tipo de educación general, por una parte,
y limitaciones en el mercado de empleo, por
otra, intenta ser cubierta por el Estado m e
diante la creación artifical de puestos de tra
bajo en un proceso que favorece la subutili-
zación creciente de las capacidades y el peso
cada vez mayor de los servicios, especialmente
los sociales. E n cuanto a la subutilización de
las capacidades, situación que también afron
tan las actividades del sector privado, especial
mente las de intermediación, genera contradic
ciones entre la capacidad cultural y el empleo,
hecho que potencia tanto el incremento de la
participación política como la adopción de di
versas actitudes críticas frente al sistema, y el
crecimiento de una masa de intelectuales cuyo
volumen hace difícil su asimilación por los
mecanismos de poder. Junto con ello, el incre
mento de los servicios afecta las condiciones
de acumulación y concentración del capitalis
m o dependiente. A m b o s fenómenos están rela
cionados con la crisis de las sociedades m o
dernizadas de América Latina y con los inten
tos que postulan un retroceso a etapas anterio
res a la propia modernización social.
Estilo de participación cultural
Este estilo supone ciertas condiciones econó
micas; entre ellas, la existencia de un sector
generador de excedentes, productor para el
mercado externo, con bajos efectos difusivos
directos en la economía y poco insumo de
m a n o de obra; además, esos excedentes deben
ser captados y distribuidos por el Estado. Aquí
el crecimiento económico tiende a ser percibi
do como un dato y no como el producto de
diversas opciones, esfuerzos y conflictos. Estos
aparecen imbricados en los mecanismos de dis
tribución y se hallan referidos fundamental
mente al Estado y a la burocracia política que
lo maneja de acuerdo con principios democrá
ticos; asimismo se afirma la superación del
sistema de clases sociales apelando a la movi
lidad social y a la protección estatal.
El escenario social es fundamentalmente po
lítico y la sociedad es presentada y se repre
senta a sí mismo como regida por clases diri
gentes.
Luego, este tipo de crecimiento económico y
el papel relevante de ciertas categorías de asa
lariados como perceptores de altos ingresos
determina que el acceso a los mismos sea m a
yor que en otras sociedades.
Finalmente, el desarrollo se ha producido
como una mutación y no como un proceso,
de m o d o que la estructura anterior no puede
encuadrar los cambios y menos aún trasladar
sus patrones de prestigio. E n ese marco de
gran expansión, la cultura aparece c o m o el
bien de más difícil acceso y cumple con efi
cacia las funciones de barrera y nivel necesa
rios para distinguir un poder ejercido por cla
ses dirigentes. Barrera, porque de los distintos
ascensores de movilidad es el más lento, y ni
vel, porque tendería a integrar las distintas
cúpulas —económicas, políticas y culturales—
en un mismo conglomerado: la clase dirigente.
N o todos los grupos sociales acceden a la
educación y menos aún logran finalizar el ci
clo básico o el medio, pero no se percibe que
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Germán W . Rama
ello provoque conflictos sociales. Esto se explica por la existencia relativamente amplia de oferta institucional; además, la educación no es percibida c o m o la única posibilidad de ascenso social, especialmente para los grupos bajos, que encuentran otras alternativas en el mercado de empleo y en las diversas ocupaciones independientes.
La educación media y superior es predominantemente humanista en lugar de técnico-científica, y las ciencias sociales y las letras cuentan con altos porcentajes de matriculados, lo que permite inferir que la educación es percibida en parte c o m o bien de consumo y en parte c o m o camino hacia un mercado de e m pleo en el que el Estado — m á s por criterios sociales que por necesidades técnicas— absorbe vastos contingentes de población.
La capacidad integradora que provocan el consumo y la movilidad es tan alta que el sistema no se siente amenazado por las ideologías que lo cuestionan, de m o d o que la presencia de una conciencia crítica es la manifestación habitual de un quehacer universitario encargado de promover el surgimiento de los cuadros dirigentes y la formación de los intelectuales de la sociedad. La radicalización estudiantil puede ser considerada una etapa de la socialización política —son reducidos los riesgos de comunicación con la clase obrera y el subproletariado— vinculada a la naturaleza de la experiencia académica, que está en condiciones de regularse de acuerdo con sus propias necesidades porque ni los requerimientos del sistema económico ni los provenientes del sistema político son perentorios. Así, la lógica interna de esta experiencia la inclina a defender la prevalencia de lo cultural y a mantener sus ritos. Para lo primero es necesaria cierta diferenciación cultural, es decir, un cierto volumen crítico de especialistas compitiendo por el desempeño de las funciones docentes definidas de acuerdo con valores científicos. Asimismo, la diferenciación cultural es también indispensable en relación con el m u n
do que rodea a la universidad. «Reiterando la imagen weberiana sobre el sacerdote y el profeta, se podría decir que la institución universitaria corre el riesgo de la 'ritualización' si no está enfrentada a la crítica de un 'profetis-m o ' externo que cuestione constantemente su rigidez, su autosatisfacción por el cumplimiento de cursos y la repetición de conocimientos» 10.
Estilo tecnocrático y/o de recursos humanos
Cuatro características definen este estilo: 1. Tanto la cantidad como la calidad de los
servicios educativos dependen de los requerimientos de recursos humanos de los distintos sectores de la economía.
2 . La educación está segmentada según el tipo de oferta y la calidad del conocimiento, es decir, que constituye un sistema educativo único, y al igual que el mercado de empleo no responde a condiciones puras, sino a segmentaciones (en cuanto a acceso, remuneraciones, etc.) determinadas por discrimi-nadores sociales derivados de la estructura de poder11.
3. La educación no es neutra, ni siquiera un simple reflejo de la sociedad, sino que juega un papel activo en el mantenimiento de las distancias entre las clases sociales.
4 . La demanda social de educación —que por apetencia de cultura, movilidad social y capacitación para participar establece un mercado social con expectativas independientes del sistema económico— está constreñida por el poder, que es el encargado de asignar a cada grupo social el acceso educativo correspondiente.
Este estilo se manifiesta en sociedades con considerable población rural y explosivas tasas de crecimiento poblacional urbano; los graves problemas de marginalidad social son fundamentalmente el producto de las limitadas opor-
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Educación, estructura social y estilos de desarrollo
tunidades de inserción en el mercado de trabajo.
E n cuanto al crecimiento económico resulta considerable m u y especialmente en el sector industrial, promovido por la triple acción de las sociedades multinacionales, las empresas estatales y el sector privado nacional, que afrontan con características diferentes el mercado interno y las exportaciones. Sin embargo, tanto por su participación en el producto c o m o por las características de su tecnología, este crecimiento industrial no genera el necesario volumen de empleo, y c o m o su comple-mentación se realiza a través de los países proveedores de sus bienes de producción, no logra integrar un mercado nacional coherente, que de este m o d o presenta un contorno desarticulado de sistemas económicos primitivos, intermedios y altamente avanzados n.
Esta desarticulación de la estructura económica encuentra condiciones paralelas en el sistema educativo. Sectores sociales (fundamentalmente rurales)13 cuya capacitación no es necesaria para la actividad poductiva y alcanzan hasta el 25 por ciento de la población han sido excluidos y permanecen en el analfabetismo con pocos cambios de la situación en el periodo intercensal analizado por Carlos Filgueira. Educación primaria de pocos grados es recibida por sectores rurales o urbanos en proceso de integración a la economía capitalista o residentes en regiones de mayor desarrollo económico. Finalmente, la oferta de educación primaria completa y las posibilidades de egresar se incrementan en los centros urbanos en relación directa con su papel de polos del desarrollo económico.
Esta obligada adaptación a la estructura económica, si bien permite a los obreros el aprendizaje de ciertas habilidades para desempeñar sus tareas, los despoja de la posibilidad de adquirir una formación educativa sistemática y los reduce a simples agentes productivos; por otra parte, compensa déficits educativos básicos y se adapta a las necesidades del sector
productivo, que de este m o d o está en condiciones de manejar la demanda de m a n o de obra y adoptar las medidas adecuadas al tipo de necesidades del proceso tecnológico: reclutamientos masivos, capacitación en servicio, procesos de especialización, etc.
E n cuanto a la enseñanza media, le corresponde un segmento de educación general preuniversitario m u y limitado en cuanto a oferta, escuelas normales de bajo nivel académico generalmente establecidas en pequeñas ciudades o en regiones poco desarrolladas —en correspondencia con el bajo status y las bajas remuneraciones de los docentes—, que sólo dan acceso, en el mejor de los casos, a las facultades de Educación, cuyos programas de estudio son notoriamente inferiores a los de las carreras técnicas y científicas; y una educación técnica de escasos contenidos generales dedicada a la preparación de capataces y obreros de nivel técnico destinados a integrar «la aristocracia obrera» e identificados con «el único orden pensable» de organización social14, en el que ciertas órdenes religiosas tienen un papel destacado en algunos países.
C o m o los solicitantes de educación media pertenecen a grupos sociales urbanos integrados al sector moderno productivo o de servicios, el control de la demanda social es m á s complejo que en el caso de la población rural o urbana no integrada. Ello explica que nuevas formas de educación media intenten satisfacer esas demandas evitando su canalización hacia los estudios superiores, lo que traería c o m o resultado activar la competencia por los puestos privilegiados del mercado de empleo. Las «comprehensive schools» y las diversas modalidades situadas entre la educación general y la técnica constituyen respuestas para satisfacer y canalizar esas demandas, pero sus resultados son dudosos porque el alumnado representa ya a un sector social seleccionado que no se satisface con las ocupaciones intermedias que se le ofrecen.
Finalmente, la educación superior conoce
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Germán W . Rama
tres tipos de estratificación. Al primero corresponden las carreras cortas y largas de desigual prestigio social, ingreso e inserción en el poder. El segundo proviene de unidades de desiguales características en cuanto a equipamiento, calidad académica y prestigio social: componen el nivel superior cierto tipo de establecimientos privados y algunas de las universidades oficiales nacionales responsables del reclutamiento de élites a, mientras en el nivel inferior aparecen universidades provinciales y privadas organizadas c o m o servicios educativos de tiempo parcial para la pequeña clase media.
El tercer tipo se constituye gracias a un significativo adicional: cursos de postgrado que se transforman en prerrequisito para el desempeño de cualquier posición relevante. Tanto estos cursos c o m o la especialización en los centros de jerarquía académica del exterior están prácticamente reservados a los grupos de mayor nivel social, que protegen su posición privilegiada alegando un conocimiento no siempre tan elevado ni tan necesario para el desempeño de las funciones superiores que se reservan.
E n realidad, el sistema educativo es congruente con la distribución del ingreso y las características del poder. Al 10 por ciento m á s rico —que retiene entre el 40 y el 50 por ciento de los ingresos— corresponden los reales beneficios de la educación. Sólo para este sector existe un sistema educativo; para el resto se destinan fragmentos, aprendizajes varios y diversos niveles de capacitación. Por otra parte, del débil procentaje del PBI adjudicado a la educación, el de la primaria es extremadamente bajo e inferior a los promedios de A m é rica Latina, mientras la enseñanza superior tiene costos de funcionamiento m u y altos y m u y por encima de aquellos promedios.
E n relación con el problema laboral, la segmentación educativa establece canales que relacionan la estratificación social de origen con el estratificado mercado del trabajo mediante
instituciones correlativas: así, por ejemplo, la mayor parte de los estudiantes de las universidades medias y altas iniciaron su educación primaria en escuelas privadas de m u y difícil acceso para la mayoría de la población.
Es en los niveles universitarios donde se distingue con claridad un subestilo de recursos humanos y otro tecnocrático; es en la universidad donde se refleja con mayor evidencia el tipo de organización del poder.
E n las sociedades donde el Estado depende de clases dominantes tradicionales con ductilidad para asumir nuevos ciclos de desarrollo y capacidad para integrar los sectores burgueses m á s modernos y establecer vínculos directos con el capital extranjero, los papeles políticos que caracterizan la naturaleza de estas funciones son desempeñados casi con exclusividad por los integrantes de aquellas minorías tradicionales.
Bajo estas condiciones no hay espacio para una tecnoburocracia, y las universidades de élite conservan la función de socializar y form a r políticamente a las subélites de acuerdo con los patrones respectivos: tradicional, religioso, laico y técnico moderno referido a m o delos empresariales nacionales o multinacionales.
Inversamente, cuando el Estado asume un papel autónomo frente a las clases tradicionales con el objeto de provocar otras pautas de crecimiento estructural, surge un tecnocratismo civil militar —o burguesía de estado, como se lo definió por la expansión que produjo en el sector industrial y por el tipo de control que estableció sobre los aparatos estatizados de producción— que, vinculado con las corporaciones multinacionales y las burguesías locales internacionalizadas, conduce el proceso en form a autoritaria 16.
Las relaciones entre este tipo de poder y las universidades tuvieron otro cariz. La función de formar líderes políticos era innecesaria y peligrosa para el poder; el estilo de desarrollo no admitía discusiones y se procuraba reducir
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Educación, estructura social y estilos de desarrollo
todas las áreas del conocimiento social y polí
tico que pudieran proporcionar instrumentos
para el análisis de la sociedad y eventualmen-
te el cuestionamiento del poder. Sin embargo,
como el objetivo prioritario era el crecimiento
y el denominado «salto» de la tecnología y de
la gestión, se fortificaron los contenidos ideo
lógicos con el objeto de proveer técnicos aptos
para instrumentar modelos e instituciones no
sujetos a análisis valorativos.
Estilo de congelación política
Este estilo expresa la crisis de ciertas socieda
des que agotaron sus posibilidades de moder
nización social. E n principio, todas ellas re
gistran previamente problemas de acumulación
provocados por demandas de participación ca
nalizadas fundamentalmente por la vía del
consumo. Luego de la llamada crisis oligárqui
ca, los sistemas políticos se caracterizaron por
alianzas y acuerdos entre distintos sectores so
ciales que carecieron de la estabilidad necesa
ria; las nociones de equilibrio de poder y de
Estado arbitro son recurrentes para la expli
cación de este periodo.
Débil la clase dominante, la autonomía del
Estado fue considerable y con frecuencia ex
presó alianzas de las clases medias y popula
res con sectores de la nueva burguesía y la
exclusión parcial de los grupos que domina
ban la economía.
La crisis del poder asumió en algunos casos
el carácter de bloqueo por equivalencia de
fuerzas, con el consiguiente estancamiento, pero
en otros los sectores sociales opuestos partici
paron en intensos conflictos previos a la defi
nición de un nuevo estilo de desarrollo.
La alternativa triunfante impuso un conge
lamiento político: desmovilizó a la sociedad
utilizando altos grados de coerción, dejó en
manos militares la conducción del Estado, su
primió no sólo el sistema, sino la totalidad
del orden político con el objeto de eliminar
los centros de poder social que competían con
el Estado y estableció una estrecha vincula
ción entre éste y los grupos que dominaban la
economía.
N o obstante, la prioridad inmediata de este
estilo no es el crecimiento económico, sino la
reestructuración de las relaciones sociales, aun
que para lograrla sea necesario el estanca
miento de ciertas actividades socioeconómicas
durante un periodo de tiempo no determinado.
El problema central es el control de los gru
pos anteriormente movilizados, lo que obliga
a anular los diversos modos de participación,
incluyendo la implícita en los niveles de ingre
sos. Recompuesta una distribución de tipo
elitista, los restantes aspectos del modelo eco
nómico —a pesar del lenguaje económico y
político similar— varían de acuerdo con la si
tuación particular de cada país.
Para los regímenes de este tipo, la educa
ción estructurada dentro del estilo de moder
nización social debe ser modificada en su tota
lidad, ya que sus caracteres presentan múlti
ples incongruencias con el proyecto político
y un amplio espectro de disfunciones en rela
ción con el proyecto social.
E n todos los casos, el problema es funda
mentalmente ideológico. La transmisión de va
lores en el estilo anterior reflejaba la plura
lidad social; así, puede afirmarse que los sec
tores intelectuales medios —con la variedad
ideológica que los caracteriza— tuvieron un
papel destacado en la orientación valorativa
contenida en la enseñanza.
Cabe recordar que en los periodos inmedia
tamente anteriores a los regímenes consolida
dos en este estilo, una intensa politización de
docentes, estudiantes secundarios y universita
rios acompañó la marcha de la autonomía aca
démica. D e este m o d o , ya c o m o centro de crí
ticas al sistema o c o m o elaboradora de alter
nativas de desarrollo, la universidad asumió
un carácter activo en el diálogo político; en
otros casos, su papel se trocó en una militan-
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Germán W . Rama
cia alimentada en la idea de que la universidad debía ser parte de un contrapoder17.
E n u n estilo de concentración de poder e ideología excluyente, la educación, que de un m o d o u otro abarca a todas las clases sociales, adquiere el carácter de agencia de control social de los nuevos valores, sin excluir el de agente portador de ideología. N o debe extrañar entonces que, si en algunos países la educación fue transferida directamente a las autoridades militares, en todos los casos se practicaron acciones inmediatas tendentes a asegurar el cumplimiento de aquellos objetivos. E n tre las inhibitorias cabe destacar la eliminación de la autonomía académica y la libertad de cátedra, la separación de los cuerpos docentes de los individuos considerados ideológicamente adversos —impidiéndoles en algunos casos el ejercicio de cualquier tipo de docencia, incluso la privada— y la expulsión de estudiantes militantes o con capacidad para encabezar nuevos grupos enfrentados al sistema. Entre las de reformulación merecen citarse la restricción de aquellos campos del conocimiento reputados ideológicos —las ciencias sociales, y en particular la sociología y la filosofía en el nivel medio y universitario— y la modificación de los contenidos en ciertas disciplinas —en las históricas, por ejemplo, se limita el conocimiento de la realidad social inmediata para promover el estudio de los periodos autoritarios con fuerte ensalzamiento nacionalista.
Los componentes de la reformulación son variados porque los regímenes no plantean en forma coherente e integrada un nuevo esquem a ideológico. E n el lenguaje oficial, la m a yoría se manifiesta restauradora de una democracia, cuya puesta en práctica requiere la eliminación de los enemigos y un periodo de restricciones que permita generar un nuevo tipo de sociedad basada en principios de imprecisa formulación teórica.
E n consecuencia, la definición de las ideas y valores admitidos en la educación depende de qué línea de separación demarcará el á m
bito «nacional» y «antinacional». Esta última categoría puede tener una amplitud m u y considerable cuando se entiende que el materialismo se nutre del racionalismo y del liberalismo, y que sólo el espiritualismo puede ser el fundamento de la educación.
Junto con el problema de la línea demarca-toria figura el carácter total del proyecto de reconstrucción nacional. Cuando el mismo es intensamente asumido, el control de todas las expresiones de cultura trae c o m o consecuencia la eliminación de los distintos centros no oficiales —provocándose un fenómeno de atonía que Gregorio Weinberg calificó c o m o «apagón cultural»—, con el agregado de que la totalidad ideológica no permite asociar al sistema a las élites culturales: excluyendo a m u y pequeños grupos consustanciados con aquella ideología, sus componentes antiliberales y an-tirracionales alejan incluso a los sectores conservadores, que optan por el silencio.
Aquí se hace presente una característica central del estilo de congelación política, la de no fomentar ningún tipo de movilización social, lo que reduce significativamente el papel activo de la educación.
E n la enseñanza universitaria se expresan las orientaciones ideológicas y las relativas al proyecto económico y social. Siendo países que registraron en su m o m e n t o los m á s altos porcentajes de cobertura de la matrícula superior, la formación ha superado la estricta relación de oferta y demanda de puestos técnicos superiores.
Así, un sector considerable de la población universitaria —que por su volumen resulta difícil de integrar al sistema— aparece en estado de disponibilidad social, generalmente insatisfecho de los puestos que ocupa y desilusionado de sí m i s m o y de aquellos valores que asociaron educación y movilidad social, aquellos mismos valores que paradójicamente lo condujo a la crítica del sistema social abolido y a vincularse con los sectores obreros y populares.
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Educación, estructura social y estilos de desarrollo
La reducción de los cupos, el sistema de
exámenes de ingreso y el cobro de matrículas
son manifestaciones comunes en el estilo de
congelación política. Generalmente, estas m e
didas se adoptan en favor —según el lenguaje
oficial— de una mayor eficiencia educativa;
para promover ajustes con el mercado del tra
bajo reestructurado; o invocando principios de
igualdad distributiva, ya que canalizar recur
sos hacia la enseñanza superior obraría en
perjuicio de los correspondientes a la educa
ción básica.
E n la lógica del estilo, la educación debe
actuar al servicio de un programa de diferen
ciación y estratificación de grupos. Mientras
la concentración del ingreso anula o reduce el
patrón mesocrático que relacionaba a las di
versas clases sociales, la eliminación del orden
político democrático establece una clara dico
tomía entre quienes dirigen y quienes obede
cen. D e este m o d o , la jerarquía se transforma
en patrón social: cada actor es definido por
su papel productivo o reproductivo y no c o m o
ser social.
La educación debería responder al mismo
modelo y establecer discontinuidades entre los
distintos grupos sociales en cuanto a acceso
y permanencia en la educación. Sin embargo,
el peso de los valores integrados a la concien
cia colectiva ha permitido mantener en algu
nos países con pequeñas modificaciones la an
terior estructura y su apertura institucional,
de m o d o que las limitaciones provienen de las
nuevas condiciones socioeconómicas (necesidad
de trabajar desde edades m á s tempranas, etc.).
E n otros países se ha propuesto explícita
mente una reformulación educativa con el ob
jeto de ajustaría a la rígida estratificación so
cial. D a d o que las asignaciones resultantes de
la participación desigual han provocado dife
rencias de capacidad intelectual, se propone
separar de la enseñanza básica normal a los
retrasados —cuyo porcentaje se estima en un
50 por ciento de la población—, a quienes se
les impartiría una enseñanza especial basada
en prácticas laborales que los habilite para la
ocupación inmediata. La educación media se
compondría de la manual-técnica, sin acceso
a la superior, y de la general, escindida según
rendimientos en aquella que desemboca en
ocupaciones no manuales bajas y la que da
acceso a la superior. Esta última, a su vez,
sería segmentada en carreras cortas, pedagó
gicas y largas; en el caso de las últimas, su
status se destacaría por ser las únicas que da
rían acceso a la educación de nivel cuater
nario.
E n resumen, estas propuestas expresarían la
correlación funcional de la educación con el
proyecto que reestructuraría la sociedad en
grupos discontinuos con determinados y limi
tados cauces de movilidad social, los que afec
tarían incluso a la dimensión intergeneracio
nal. Implícita en el programa figura la idea
del origen genético de la inteligencia y la co
rrelación entre ésta y la estratificación social
de origen.
Finalmente debe tenerse en cuenta el lugar
que ocupará la educación en la estructura so
cial que se intenta establecer. La formación
de la élite política deja de ser tarea de la uni
versidad, que se realiza dentro de los cuadros
militares y en el caso de los civiles por coop
tación. Asimismo, la provisión de técnicos para
los servicios sociales del Estado se reduce tan
to c o m o se debilitan éstos; la limitación del
gasto social, incluyendo el educativo —que
experimenta la mayor caída—, condiciona las
remuneraciones de los técnicos y del personal
con niveles medios de educación, por lo que
el empleo estatal deja de ser el campo privile
giado de los educados. E n algunos casos se
disminuye el personal público y en otros se
produce una redistribución que resulta nega
tiva para las áreas económicas y sociales del
Estado y positiva para las áreas responsables
de la coerción, que recluían la masa de sus
servicios entre los escasamente educados; fi
nalmente, las políticas de contracción econó
mica, al reducir el empleo global, afectan el
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Germán W . Rama
consumo de bienes en el mercado interno, lo que trae c o m o consecuencia una sensible reducción de las oportunidades de trabajo para los educados medios y superiores.
Las políticas del estilo incluyen una reducción del peso de la superestructura social sobre el sistema productivo, una moratoria de las actividades políticas y una concentración del ingreso, que en países de patrón mesocrá-tico implica una fuerte reducción de los percibidos por una vasta g a m a de estratos medios. Así, teniendo por clientela principal a los sectores medios y obreros integrados al sistema, la educación vive el destino que la estrategia del estilo de congelación política ha reservado para la democracia y los proyectos de movilidad social.
El presente artículo se ha propuesto integrar el análisis de la educación en la estructura social y en los distintos procesos de cambio. La primera dimensión hace referencia a lo estático, a la estructura económica y a la articulación de los grupos sociales. La segunda dimensión pone de relieve el papel del Estado, de la ideología y de los proyectos de sociedad de los grupos en pugna. A m b a s se reúnen en la dimensión estilo de desarrollo, que intenta superar las limitaciones que el análisis estructural depara en cuanto a la explicación del cambio social y evitar la conceptualización de este último en términos idealistas o de coyuntura.
Al proponer cinco estilos de desarrollo educativo caracterizados por el predominio de una función relevante que articula las dimensiones sociales externas con el sistema educativo, se enfatiza la importancia creciente que éste tiene en el sistema global y el carácter asimétrico de las relaciones entre educación y estilo nacional de desarrollo.
Sin embargo, no debe desprenderse de ello la noción de dominación pura y que se desconsidera la especificidad educativa. Ésta se integra con valores y normas propios, organiza
a su alrededor importantes grupos sociales y tiene cierta capacidad para mantener o reconstruir sus ritos pedagógicos a pesar de la m a g nitud de los cambios en el estilo de desarrollo de la sociedad.
Los estilos definidos no corresponden a casos nacionales; en las situaciones concretas se producen, por efecto de la acción social, ajustes que modifican y contradicen la dirección del sistema educativo propio de cada estilo.
El presente artículo tiene carácter conceptual; en este sentido sólo se propuso formular un conjunto de hipótesis. Otras investigaciones, a la luz de adecuadas bases empíricas, propondrán diferentes alternativas para articular educación y sociedad. D e todos modos , lo importante es restablecer un enfoque unificado que permita superar tanto el aislacionismo de la educación c o m o los análisis mecanicistas sobre la educación y su papel en el cambio social.
Notas
1. Véase Fernando Henrique C A R D O S O , Estado y sociedad en América Latina, Buenos Aires, Nueva Visión, 1973; del mismo autor, Autoritarismo e democratizaçao, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1975, y La originalidad de la copia: la C E P A L y la idea de desarrollo, en Revista de la CEPAL, segundo semestre 1977.
2. Véase Aníbal P I N T O , Notas sobre estilos de desarrollo, Revista de la CEPAL, primer semestre 1976; Alejandro F O X L E Y (ed.), Distribución del ingreso, México, Fondo de Cultura Económica, 1944.
3. Jorge G R A C I A R E N A , Tipos de concentración del ingreso y estilos políticos, Revista de la CEPAL, segundo semestre 1976, p. 228-229.
4. Jorge G R A C I A R E N A , op. cit., p. 229. 5. M a x W E B E R , Economía y sociedad, tomo 1,
cap. Ill: «Los tipos de dominación», México, Fondo de Cultura Económica, 1944.
6. Giorgio A L B E R T I y Lulio C O T L E R , Aspectos
356
Germán W . Rama
sociales de la educación en el Perú, Lima, 1972, p. 15.
7. No es éste el lugar para un análisis teórico del problema. Ejemplo de la posición cuestionada es la obra de Joseph A . K A H L S , The Measurement of Modernism, Texas University Press, 1968. Específicamente sobre América Latina pueden consultarse los diferentes enfoques contenidos en las obras de Gino G E R -M A N I , Sociología de la modernización, Paidós, Buenos Aires, 1971, y de Fernando Henrique C A R D O S O y Enzo F A L E T T O , Dependencia y desarrollo en América Latina, México, Siglo X X I , 1969.
8. Jorge GRACIARENA, Poder y clases sociales en el desarrollo de América Latina, Buenos Aires, 1967, p. 151.
9. Entre la amplia bibliografía sobre esta etapa se puede citar: Juan Carlos T E D E S C O , «Modernización y democratización en la universidad argentina. Un panorama histórico», en Modernización y democratización en la universidad latinoamericana, Santiago de Chile, Corporación de Promoción Universitaria, 1971: Juan O D D O N E y Blanca PARÍS, La universidad uruguaya: del militarismo a la crisis (1885-1958), Universidad de la República, Montevideo, 1971; Torcuato S. Di T E L L A , «Raíces de la controversia educacional argentina», en Torcuato S. Di T E L L A y Tulio H A L P E R I N D O N -
G H I , Los fragmentos del poder. De la oligarquía a la poliarquía argentina, Buenos Aires, Jorge Álvarez editor, 1969.
10. Germán W . R A M A , El sistema universitario en Colombia, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, 1970, p. 190.
11. Martin C A R N O Y , Education and employment programme. Income distribution and employment programme, Ginebra, International Labour Office (World Employment Programme
Research, Workig paper W E P 2 - 1 8 / W P 6 / WEP2-23WP22), 1975.
12. Las características del capitalismo dependiente —o de la acumulación capitalista en las sociedades dependientes— son muy complejas y no pueden ser resumidas en este texto. El lector encontrará en Ruy Mauro M A R I N I , Dialéctica de la dependencia, la economía exportadora, Sociedad y desarrollo (Santiago de Chile), n.° 1, enero-marzo de 1972, una exposición sobre la inviabilidad del desarrollo capitalista en América Latina. U n planteamiento general con revisión de las posiciones en pugna y destacando el papel del Estado se encuentra en Alain T O U R A I N E , Les sociétés dépendantes, París, Duculot, 1976.
13. Véanse Ernesto G U H L y colaboradores, La educación rural en Caldas, CIDA, y Educación y tendencia de la tierra, en Gonzalo C A -T A Ñ O (ed.), Educación y sociedad en Colombia, Bogotá, Universidad Pedagógica Nacional, 1973.
14. Conviene consultar las reflexiones que sobre el papel de este grupo social hace Claude G R I G N O N en L'ordre des choses. Les fonctions sociales de l'enseignement technique, París, Les Éditions de Minuit, 1971.
15. Germán W . R A M A , Educación universitaria y movilidad social. Reclutamiento de élites en Colombia, Revista latinoamericana de sociología (Buenos Aires), n.° 70/2, julio de 1970.
16. Véase Fernando Henrique C A R D O S O , Autoritarismo e democratizaçao, op. cit.
17. La observación de este proceso en un país determinado se encuentra en Tomás Amadeo V A S C O N I e Inés Cristina R E C A , Universidad y poder: 1966-1972, Revista latinoamericana de ciencias sociales (Santiago de Chile), n.° 4, diciembre de 1972.
357
Gregorio Weinberg
Modelos educativos en el desarrollo histórico de América Latina
Durante los últimos años se ha registrado un notable enriquecimiento del concepto de educación por el añadido de nuevas dimensiones a su estudio. Si se dejan de lado los aspectos estrictamente cuantitativos, parece del mayor interés detenerse sobre el papel sobresaliente que debe atribuirse a distintos conceptos: desarrollo, planificación y m á s recientemente los de modelos o estilos de desarrollo. Si por un lado esto permite repensar tanto el significado c o m o los alcances del proceso educativo, por otro consiente de establecer relaciones nuevas, determinar proyecciones, analizar consecuencias mediatas o inmediatas. Este ensanchamiento de su ámbito brinda nuevos instrumentos conceptuales para un estudio m á s refinado de todas sus implicaciones y constituye al mismo tiempo un aliciente para la posible renovación del quehacer pedagógico y didáctico.
Los conceptos de modelo o estilo de desarrollo a los que se apelará indistintamente c o m o encuadre para intentar una mejor comprensión de algunos momentos significativos
Gregorio Weinberg (Argentina). Especialista en historia de la educación y de la cultura latinoamericana. Consultor, entre 1967 y 1977, de la CEP AL. Autor de numerosos trabajos, entre los que destacan: Consideraciones críticas sobre educación y cambios socioculturales; The enlightenment and some aspects of culture and education in Spanish America; El pensamiento sarmientino sobre educación y desarrollo.
del proceso latinoamericano tienen ya una copiosa bibliografía1. Ahora bien, por el carácter mismo de este trabajo, se ha preferido considerar supuestos los elementos condicionantes de cada momen to tratado para prestar mayor atención a la interdependencia de factores, y sólo se subrayarán determinadas semejanzas y diferencias de los procesos registrados, las líneas de influencia ideológica, las peculiaridades que adquieren al encarnarse en la realidad y las limitaciones que ésta impone.
Si las mencionadas ideas de modelo o de estilo de desarrollo favorecen el entendimiento de los procesos y también, por supuesto, el de las contradicciones inherentes, esto no justifica desatender ciertas especificidades de su aplicación. Así, al abordar un tema tan a m plio como el educativo, tampoco pueden dejarse de lado la asincronía o el desfase entre los distintos planos de las ideas, de la legislación y de la realidad educativas, que constituye un factor de distorsión cuyo examen suele descuidarse.
Sin pretender que haya una correspondencia entre el estilo o modelo adoptado y el sistema educativo vigente en cada caso, una sumaria consideración histórica del proceso latinoamericano ofrece algunas conclusiones que permiten reflexionar sobre muchas de sus dimensiones y condicionantes.
Muchos elementos permiten, por tanto, reexaminar experiencias recientes o procesos his-
358
Perspectivas, vol. VIII, n.» 3, 1978
Modelos educativos en el desarrollo histórico de América Latina
tóricos cuyos aciertos o fracasos se toman más
elocuentes si se los refiere al contexto que le
ofrecen aquellos conceptos de modelo o estilo.
Vale decir, pues, que revisten un elevado inte
rés doctrinario e instrumental, porque simul
táneamente con la caracterización más precisa
de qué entiende cada época por educación,
qué valores le atribuye y qué resultados se
esperan de las postulaciones teóricas y las
inversiones humanas y económicas, autoriza
descripciones y diagnósticos de nuevos planos
del fenómeno educativo, o por lo menos de
factores hasta entonces inadvertidos.
L a Ilustración
Sin retroceder demasiado en el tiempo y li
mitándonos sólo a pocos momentos del proce
so de desenvolvimiento histórico latinoameri
cano, en particular aquellos que aún conservan
vigencia, y a ciertos antecedentes del mismo,
veamos el significado que tuvo la Ilustración
como momento previo a la independencia.
Caracteriza el modelo de la Ilustración su
espíritu modernizador: secularización de la
vida en general con sus consecuencias sobre
la sociedad y la administración; diversifica
ción productiva; actualización cultural y edu
cativa, aunque la preocupación estuviese limi
tada sobre todo al propósito de instruir una
clase dirigente. Las influencias española, fran
cesa e italiana arraigan en el nuevo m u n d o
con retraso, nota ésta en apariencia perdura
ble, ya que puede advertirse prácticamente en
todos los procesos de influencia ideológica
hasta nuestros días.
A lo largo del periodo colonial, España im
puso una política educativa funcional para la
metrópoli — c o m o que lo era para el modelo
de una potencia imperial—; tenía en cambio
un signo adverso si se piensa en las futuras
necesidades americanas.
El tradicionalismo autoritario imperante ex
plica algunos principios entonces vigentes («la
letra con sangre entra», «el niño está corrom
pido por el pecado original», etc.) que al pen
samiento moderno y más tarde a la Ilustra
ción tantos esfuerzos costaría desarraigar.
A grandes rasgos puede decirse que las di
rectivas educativas y culturales se trazaban
desde la península; repárese así que las Leyes
de Indias no hacen mención alguna a la edu
cación elemental, interesándose en cambio por
los otros niveles. Y no parecen demasiado sig
nificativas las variedades resultantes de los cri
terios de aplicación.
E n España el espíritu renovador apeló siem
pre a la educación como instrumento que su
ponía idóneo para superar con eficacia las in
adecuaciones advertidas tanto en el campo de
la actividad económica como en el de las rela
ciones sociales. La Ilustración, para la cual
la educación es un factor clave, contribuyó a
socavar el rígido tradicionalismo, el conmo
vido principio de autoridad y, en última ins
tancia, a incorporar nuevas pautas, valores y
actividades en sustitución de las vigentes. A d
viértase que el trabajo manual siguió conside
rándose legalmente degradante y servil en
España y sus colonias hasta 1783. E n síntesis,
los ilustrados estaban convencidos de la necesi
dad y de la posibilidad del progreso, entendi
do éste c o m o un impulso que llevase a la
difusión y secularización de ideas tales c o m o
las de felicidad y libertad, sin descuidar por
cierto las de utilidad. Y aquí la educación
desempeña un papel sobresaliente.
A medida que las ideas modernas van di
fundiéndose se advierte la disfuncionalidad de
las que pretendía imponer la metrópoli, situa
ción que confirma el retraso del sistema de
enseñanza y su escasa adecuación a las nece
sidades que estaban planteando los nuevos
tiempos y los requerimientos m á s recientes. El
espíritu crítico actúa como un factor disol
vente y las nuevas generaciones criollas se
irán adueñando del mismo. A esto deben su
marse las serias consecuencias que traerá apa
rejada la expulsión de la Compañía de Jesús.
359
Gregorio Weinberg
Por una parte, este hecho fue resultado de la dinámica misma del proceso de secularización del Estado y la natural tendencia a la h o m o -geneización de sus estructuras políticas, administrativas y judiciales, donde esa orden ejercía particular gravitación. Pero, por otro lado, con ella desaparece un baluarte del orden constituido de fuerte influencia sobre amplios y m u y acreditados sectores de la clase dirigente. Los jesuítas ocupaban un lugar preponderante en el sistema educativo y, cuando fueron alejados, su sustitución se hizo con sensible mengua de la calidad de los niveles alcanzados y métodos aplicados; además se hicieron más imprecisos los objetivos. M á s aún, el destierro forzoso de centenares de sacerdotes —muchos de los cuales eran criollos profundamente enraizados a su tierra— contribuyó a aumentar el número de los críticos del régim e n colonial, cuando no de sus enemigos. Desde otro punto de vista podría decirse que el extrañamiento de la orden constituye un temprano ejemplo de éxodo de «materia gris» por razones políticas. A d e m á s , y el hecho será advertido bien pronto, la Corona no estaba en condiciones ni disponía de los profesionales indispensables para sustituir las labores de una orden con experiencia secular, entre cuyos propósitos capitales estaba precisamente la formación de una clase dirigente.
Numerosas informaciones podrían alegarse para demostrar las deficientes condiciones en que se desenvolvía la enseñanza primaria. E n este sentido son de suyo elocuentes los testimonios del arzobispo de Guatemala, Pedro Cortés y Larraz, o los reiterados por Simón Rodríguez en una serie de escritos por él publicados a lo largo de varias décadas.
Las universidades languidecieron durante el siglo x v m por el franco predominio de las ideas tradicionales, lo que acarreó como consecuencia que la enseñanza se fuera vaciando de sentido y enajenando los instrumentos conceptuales que le permitiesen entender la realidad. Por eso las nuevas necesidades que
planteaba el modelo en proceso de adopción pudieron en parte ser satisfechas por el desarrollo de otras ideas y técnicas, pero fuera de los claustros, anticipándose así en muchas décadas a los cambios profundos en las universidades. Las novedades científicas, económicas, culturales, buscarán un clima m á s propicio en instituciones menos rígidas, esto es, m á s permeables a la innovación y a las inquietudes, donde era menor el peso de la rutina y de la inercia.
E n América fueron las sociedades económicas de amigos del país y los consulados los centros desde donde dichas ideas se difundieron, o quizá mejor aún, desde donde los m o delos, un tanto teóricos al comienzo, fueron encarnándose en la realidad; dejaban de ser así muchas veces construcciones más o menos racionales llenas de buenas intenciones y de humanitarismo para transformarse en propuestas a mediano y largo plazo. Las iniciativas y también los logros deben situarse entre los años 1790-1810.
Así, el historiador de la educación venezolana Ildefonso Leal indica que «desde el Real Consulado señalaron los medios para la construcción de caminos, puertos y canales, y también ofrecer premios para los que redactaron las mejores memorias sobre el cultivo del tabaco, algodón, añil, caña de azúcar y cacao en las que con claridad y evidencia se detallen completa y circunstancialmente los hechos y combinaciones que encadenan la cultura, el beneficio, la fabricación, el consumo y el giro de estos preciosos frutos y cuanto sea necesario para organizar una hacienda» 2. A miles de leguas de distancia, en Buenos Aires, Manuel Belgrano, secretario del Consulado, se plantea contemporáneamente una serie de iniciativas tendentes al «mejoramiento de la situación del país, aumento de sus riquezas y felicidad de sus pobladores». D e aquí su preocupación que todo lo abarca, desde los caminos, puertos, faros, estudios agronómicos, escuelas de comercio, agricultura, náutica, difusión de cartillas
360
Modelos educativos en el desarrollo histórico de América Latina
traducidas al español con indicaciones de nuevos y mejores métodos de trabajo en el campo, abonos, cercos, forestación, rotación de cultivos... Además reclama «escuelas gratuitas donde pudiesen los infelices (labradores) mandar a sus hijos sin tener que pagar cosa alguna por su instrucción...».
Los pocos cambios registrados en los establecimientos de enseñaza superior, incorporación de nuevas carreras, particularmente derecho y medicina, que crecen en detrimento de la orientación teológica, u otras materias en programas envejecidos, así física recreativa a expensas de la física filosófica, etc., como también las desatendidas solicitudes de construcción de nuevos establecimientos de enseñanza, indican que la renovación se daba por otras vías.
Desde muchos planos podría confirmarse los cambios en las actitudes y en los hechos que se siguen del nuevo estilo adoptado, el que informa y colorea numerosas actividades o iniciativas como la creación de establecimientos de enseñanza inspirados ya en otro espíritu, sobre todo práctico, enriquecidos además por una modificada extracción social. Estamos en presencia de una nueva ideología que dispone de nacientes instrumentos, uno de ellos excep-cionalmente importante: la difusión del libro. El momento siguiente será el del predominio de esa ideología en busca de actores con fuerza y capacidad suficientes para hegemonizar el proceso de cambio que se avecinaba; esos nuevos protagonistas serán los inspiradores y conductores de la independencia.
Emancipación
Durante el proceso emancipador y los años que siguieron, la mayoría de los países sufrió un profundo dislocamiento poblacional, provocado por migraciones de grandes masas como consecuencia de la guerra; un sensible empobrecimiento por la mengua de las actividades
productivas y el derroche de recursos que exigió el conflicto; inestabilidad e incertidumbre derivadas de los altibajos de esa lucha. Si bien perduraba la tradición borbónica, que atribuía creciente importancia al Estado en materia de educación, no es menos cierto que se habían agravado las precarias condiciones del erario y la desorganización administrativa.
E n la nueva clase dirigente que se estaba formando hay que señalar, sin embargo, la perduración predominante de ideas de la Ilustración, cuyo modelo se enriquece con algunas innovaciones m u y significativas, particularmente por el añadido de una nueva vibración política, expresada sobre todo por la sustitución del ideal del subdito fiel por la del ciudadano activo. Aunque por momentos pueda parecer-nos ingenua su actitud, ella responde a los nuevos principios incorporados. Así, se trata de estimular la participación de todo el pueblo en el quehacer educacional; se m a n d a n imprimir obras de avanzado espíritu político, aunque pedagógicamente discutibles, c o m o la versión realizada por Mariano Moreno del Contrato Social o Principios del derecho político, de Juan Jacobo Rousseau, o cartillas sobre derechos y deberes de los ciudadanos, todo ello para formar a las nuevas generaciones; se intenta extirpar los castigos corporales de las escuelas; se alienta la preocupación por la enseñanza de la mujer o de los indios, etc. H a y en todo esto un estilo renovado que se asienta ahora sobre ideas de igualdad, libertad, justicia, tal c o m o las entendían los distintos grupos, que abarcaban un amplio espectro desde los llamados jacobinos a los moderados: el tema de la educación y de la cultura estaba a la orden del día.
La incorporación de las dimensiones políticas, con sus efectos movilizadores, convierte al nuevo modelo en un hecho cualitativamente diferente por la amplitud de sus planteamientos y la profundidad que pretende alcanzar.
Con referencia a la prohibición de castigos
361
Gregorio Weinberg
corporales en las escuelas, tan difundidos y aceptados como método disciplinario, interesa recordar que se integra con una serie de m e didas inspiradas en idénticos propósitos y responden al estilo que estaban adoptando por entonces los acontecimientos, tales como la abolición de la inquisición y el servicio personal de los indios, todas ellas medidas congruentes.
La escasez de recursos humanos y económicos constituyó uno de los mayores obstáculos con los que debieron enfrentarse los nuevos grupos dirigentes para llevar adelante su proyecto; los testimonios existentes sobre el nivel de calificaciones de los maestros y la dotación de las escuelas son desconsoladores. Esto en cierto m o d o explica la excelente acogida dispensada por las autoridades o sectores influyentes de la sociedad de diversos países de uno a otro extremo de América Latina al llam a d o monitorial system o enseñanza mutua o, más corrientemente, escuela lancasteriana, cuya rápida e intensa difusión tanto en el viejo como en el nuevo m u n d o confirma que respondía a una sentida necesidad. Tampoco puede estimarse casual la actitud francamente favorable demostrada por Artigas, Rivadavia, O'Higgins, San Martín o Bolívar, preocupados todos ellos por superar las señaladas carencias.
Así pues, el modelo democrático inicial se verá enfrentado con una realidad indócil, la anarquía, que reclamará una reacción autoritaria por la construcción y la consolidación del Estado con el monopolio de la fuerza.
Liberales y conservadores
D e uno a otro extremo de América Latina, las décadas que siguieron a los movimientos in-dependentistas estuvieron señaladas por los vaivenes de las luchas armadas para consolidar la emancipación y, en otros casos, por los estragos provocados por las guerras civiles.
El periodo que media entre el ciclo inde-pendentista y la vinculación de la economía
latinoamericana a los mercados internacionales se caracteriza por la prioridad atribuida a la creación del Estado, entre cuyas condiciones mínimas estará el monopolio de la fuerza y una estructura administrativa elemental, proceso que irá acompañado por la exclusión de las masas populares de las decisiones políticas, fenómenos éstos que explican de alguna manera la baja prioridad atribuida a la educación.
Pero pronto también comenzará a advertirse síntomas indicadores de una redefinición de fuerzas. Así, los tradicionales grupos de espíritu conservador (otrora vinculados al Estado, su administración y su burocracia, pero sobre todo aferrados a una economía y una sociedad basadas en la hacienda y la plantación) tratan de recuperar posiciones. Y frente a ellos, los liberales renovadores, por su parte, con programas opuestos. Parecería aventurado arriesgar una generalización que afirmase el franco predominio de algunos de esos grupos sobre los otros, cuyo poder por m o mentos era bastante similar. Además , y por diversas razones, las corrientes liberales y conservadoras adquirieron en el nuevo m u n d o un contenido y características diferentes de las que poseían en Europa.
A m b o s , liberales y conservadores, pretenderán tener la capacidad y la clave para restablecer el orden constituido, que de eso se trata en el fondo. Ahora bien, parece necesario destacar que, en ciertos casos, la oposición entre ellos ha sido mucho menos frontal de lo que indican las apariencias. Claro aparece el antagonismo cuando se trata de la posición que mantienen ante la Iglesia o frente a la secularización, pero ya no lo es tanto con referencia a otros problemas. Además importa su diferente actitud frente al Estado. Los liberales constituyen el momento negativo en el desarrollo del proceso de consolidación del Estado, pues casi siempre rechazaron el papel que tradicionalmente solía atribuírsele o, en otros casos, algunos grupos radicalizados lo desaprobaban de plano.
362
Modelos educativos en el desarrollo histórico de América Latina
Esta actitud es difícil de explicar si se recuerda la ausencia de grupos en condiciones de realizar aquellas actividades que los liberales consideraban no competían al Estado, por ejemplo, participar en el desarrollo económico; estos límites teóricos impuestos a la función del Estado acarrearon serias consecuencias en diversos campos: así, las hubo, y graves, para admitir en el campo educativo la obligatoriedad de la enseñanza, que por m o mentos les pareció contradictorio con el proclamado principio de libertad de enseñanza. Además , sus críticas al Estado las hacían desde un punto de vista europeo, insuficiente para aprehender la realidad política e institucional latinoamericana en una etapa m u y diferente de su proceso de fortalecimiento; además lo consideraban como un resabio de los tiempos coloniales. Por supuesto no existía una clase burguesa propia de un capitalismo avanzado como ya lo era el europeo. Por su parte, los conservadores, en tanto reivindicaban el orden, favorecieron su afianzamiento, lo que en cierto m o d o explica que en algunos casos hayan llegado a ser proteccionistas o considerasen indispensable el sostenimiento de ejércitos regulares y organizados; m a s por el papel atribuido a la Iglesia en materia educativa, negaban al Estado función alguna en este campo o la reducían al mínimo.
Pero además habría que añadir que, aun cuando la población latinoamericana era predominantemente rural, ninguno de esos grupos hizo demasiado por la educación en el campo, lo cual parece bastante lógico si se toma en cuenta el carácter predominantemente urbano de los liberales por un lado y la manifiesta falta de interés de los conservadores por elevar los niveles culturales del campesinado, constituido en su mayoría por peones y grandes masas indígenas no siempre integradas a la economía monetaria. Y este vacío en la política educativa de ambas corrientes favoreció la demora en incorporar a dichos sectores rurales a una economía y a una so
ciedad más modernas y, por supuesto, en alcanzar su participación política.
Sin pretender caracterizarlos recurriendo a una fórmula simplista podría decirse que, por lo que concierne a este momento , los liberales, por los intereses que expresaban y su filiación ideológica, se pretendían renovadores al par que secularizadores, vale decir adoptaban una posición que los llevaba a un enfrentamiento con el poder político y económico que conservaba la Iglesia y pretendía reducir la influencia del clero en el campo educativo. Los conservadores, en cambio, alegaban que la Iglesia era un factor importante para mantener o restablecer el orden. Pero más que caracterizaciones genéricas parece pertinente descubrir de qué manera esas corrientes se insertan en la realidad, tratan de modificarla en función de su proyecto o modelo. La complejidad del proceso y la diversidad de características que adquiere en cada país dificultan su caracterización global, ya que fueron m u y diversas las respuestas intentadas para la formación de las élites dirigentes de la nueva sociedad. Así, en México, los liberales descartan la posibilidad de formarlas en la Universidad, considerada por ellos una institución de resabios coloniales; en cambio, en Buenos Aires se logra elaborar una propuesta, si bien de corta vida, no por ello menos significativa.
Hacia la educación popular
E n toda América Latina, y sobre todo a partir de los años posteriores a los ciclos de la reforma de México y de la organización en Argentina, se intensificaron los esfuerzos por incorporar un número creciente de personas al ámbito generosamente llamado civilización. Todos los intentos anteriores no habían alcanzado los resultados previstos como consecuencia, entre otros factores, de la precariedad de sus economías y de su débil integración a las economías centrales de las guerras civiles, la desorganización administrativa, las penurias
363
Gregorio Weinberg
del erario, pero también por dificultades derivadas de una geografía muchas veces difícil, de una población predominantemente rural (con zonas de abrumadora mayoría indígena). Para integrar los países parecía requisito previo superar al aislamiento, la miseria, la fragmentación lingüística, dotarlos, en fin, de instituciones y legislación modernas y estables. Todo ello, siempre a juicio de algunos de los hombres más caracterizados de aquella generación, requería políticas educativas a largo plazo con inversiones de significativa magnitud para formar docentes, construir edificios, etcétera. La consolidación de los Estados nacionales parecía irrealizable sin antes haber conseguido por lo menos encauzar los esfuerzos hacia el logro de esos objetivos.
A d e m á s de la experiencia acumulada por la generación anterior, caracterizada por los sucesivos fracasos en poder materializar esa política educativa, se sumaban a las crecientes necesidades advertidas diagnósticos lúcidos por parte de los nuevos líderes que estaban surgiendo; en ese sentido hay varios cuyas ideas conservan sorprendente actualidad. Así, entre los precursores, debe concederse un lugar especial al mexicano Benito Juárez, que ya en 1948 demostró tener u n penetrante punto de vista sobre la situación educativa en aquel Estado, el que irá enriqueciendo a través de los años y las vicisitudes políticas.
Por su parte, Domingo Faustino. Sarmiento, paladín de la educación popular, realiza su labor en el otro extremo del Continente con facetas dignas de ser consideradas, siquiera someramente.
Las ideas educativas de Domingo Faustino Sarmiento, en su intento por imponerlas en su país, estaban indisolublemente ligadas a una concepción que las integraba en una política inmigratoria y colonizadora que propiciaba el pasaje de una Argentina ganadera a otra agropecuaria, lo que implicaba no sólo una m o dificación de la estructura productiva, sino también del régimen de la propiedad, que
apuntaba a la formación de una clase media agrícola. Ahora bien, uno de los elementos esenciales para lograr ese proyecto, tal como se lo acaba de enunciar, era la educación, que, por entonces y a nivel primario, permitiría la formación de hombres que pudieran ser productores y, simultáneamente, partícipes de ese proceso de cambio. Tenía, por tanto, la educación una función tanto política como económica y social. Es a todas luces evidente que aquella propuesta se anticipaba a la realidad y apuntaba a la creación de una nueva sociedad con componentes distintos en sus mismas bases y la presencia de una pluralidad de grupos sociales participantes. Ahora bien, su preocupación por el nivel primario era correcta, pues educación elemental y educación popular podrían considerarse por entonces poco menos que equivalentes. Desde luego que la efectiva alfabetización siguió un ritmo menos intenso del previsto, porque al no alcanzar los trabajadores de la tierra la propiedad de la misma, al impedírseles también el goce de los derechos políticos y el ejercicio efectivo del sufragio, el factor educativo no llegó a desempeñar en este plan el carácter de una variable cambiadora tal c o m o se desprendía del modelo sar-mientino inicial, sino que pasó a ser una variable modernizadora. Pero de todos modos, estas ideas educativas jugaron un papel fundamental cuando se sanciona la ley n.° 1 420, inspirada en ellas, y que tendrá efectos nacionalizadores sobre la inmigración y contribuirá a integrar el país.
Esta política permitió una cobertura temprana de un sector m u y importante de la población en edad escolar; es decir, se cumplió en gran parte el propósito de universalizar la educación primaria. Y de este m o d o el grupo de gravedad del sistema se mantuvo en la educación primaria y, por otro lado, se concebía la secundaria sólo como paso a la universidad y ésta para formar la clase dirigente y los profesionales que el desarrollo requería.
C o n el uruguayo José Pedro Várela culminó
364
Modelos educativos en el desarrollo histórico de América Latina
probablemente esa corriente de pensamiento y de acción que tuvo c o m o preocupación m a yor la educación popular, considerada herramienta para la transformación de la sociedad latinoamericana. Discípulo de Domingo Faustino Sarmiento en muchos sentidos y, c o m o éste, admirador de lo que se ha llamado aquí modelo norteamericano de desarrollo, la ideología de José Pedro Várela, impregnada por un racionalismo espiritualista, se transforma paulatinamente hasta convertirse en un franco positivismo, cuya influencia resultaría en adelante decisiva para toda la vida cultural y educativa del país.
Para no extender demasiado las referencias que podrían cosecharse en las obras de Vare-la, quizá baste citar algunas de sus ideas educativas vinculadas con otras dimensiones del quehacer nacional: «La instrucción es el único de los servicios cometidos a la administración pública que no consume el capital invertido en él, sino que lo incorpora bajo una nueva forma, el capital que representan los individuos a quienes instruye.» A través de un razonamiento riguroso llega a resaltar que un «doble esfuerzo es necesario realizar, pues, para destruir las causas fundamentales de nuestra crisis política; el uno para destruir la ignorancia de las campañas y de las capas inferiores de la sociedad; el otro para destruir el error que halla su cuna en la Universidad y que arrastra en pos de sí a las clases ilustradas que intervienen directamente en la cosa pública»; además débese recordar que «el error no es peculiar de la Universidad de la República, sino de todas las universidades privilegiadas» 3.
La fecha de la muerte de José Pedro Vare-la semeja un símbolo, pues parece coincidir con el término de un época y el inicio de otra; el nuevo m o m e n t o estaría caracterizado por la fiebre del progreso y las contradicciones implícitas, e ideológicamente coloreado por el positivismo, que pronto iría desvirtuando los principios liberales a los que estaba e m
parentado. U n a frase, repetida de uno a otro extremo del continente con ligeras variantes, «la educación es la locomotora del progreso», vincula, entre ellos, tres conceptos m u y caros para los hombres de los últimos dos decenios del siglo: educación, locomotora, progreso.
E n suma, Domingo Faustino Sarmiento y José Pedro Várela postulaban un ordenamiento social que permitiese superar el atraso económico y cultural (sobre todo de la población rural, que seguía siendo la abrumadora y postergada mayoría) y la inestabilidad política; por ello son partidarios de un orden fundado en la educación y en la participación, que significaba algo m u y distinto al orden que luego tratará de imponer el positivismo. A d e m á s , c o m o carecieron de las fuerzas sociales indispensables que respaldaran su programa transformador, estos visionarios quedaron en cierto m o d o en el vacío, pero sus planes de todas maneras adquirirán sentido y tendrán comienzos de realización cuando los hagan suyos los nuevos grupos urbanos, en particular cuando surjan las clases medias.
Si c o m o el liberalismo dejó de creer en la universidad de origen colonial por considerarla una institución identificada con los valores tradicionales y, por tanto, perpetuadora de sus pautas de prestigio, en el m o m e n t o que ahora se está estudiando, cuando se proyectan grandes reformas educativas, éstas no serán «elitistas», sino antiuniversitarias. Esto es comprensible si se recuerda que la universidad (por la extracción social de los estudiantes, por las carreras que en ella se cursaban y por la función profesional y cultural de sus graduados), que seguía siendo de signo minoritario cuando no francamente oligárquico, mal podía entender y m u c h o menos expresar los intereses y aspiraciones de los nuevos grupos, cuyo modelo de desarrollo no se asentaba ni m u c h o menos sobre la educación superior, sino que, antes bien, reclamaba una amplia cultura de masas con un doble signo político y utilitario.
365
Gregorio Weinberg
L a etapa positivista
A causa de la revolución industrial, que pro
ducía manufacturas en cantidades crecientes,
requería materias primas y alimentos, en el
viejo m u n d o se modificaban los hábitos de
vida y consumo. Todo esto traerá aparejadas
consecuencias insospechadas para los países
latinoamericanos, que se irán incorporando en
la medida de su capacidad exportadora al mer
cado internacional tanto como productores o
c o m o consumidores, pero no por ello se in
dustrializarán necesariamente, como se suponía
con ligereza, pues las relaciones internaciona
les adquirirán otro sentido estableciendo des
igualdades y retrasos.
El impulso inicial significó la acumulación
de excedentes que no siempre se invertirán con
criterios económicos ni productivos; tampoco
existían las clases sociales ni los estímulos ne
cesarios para hacerlo, sino que, antes bien, se
derrochará muchas veces en consumo suntua
rio. Por lo menos en cierto sentido y para de
terminados sectores, progreso parecería sinó
nimo de confort y de mayor consumo de cosas
cada vez más refinadas. Desde otro ángulo,
el progreso también implicará una modifica
ción profunda en la distribución espacial de
la producción y del empleo —nuevas activida
des se asentarán en zonas que los nuevos m e
dios de transporte hacen ahora accesibles o
ampliarán las ya existentes—, de donde la alte
ración del penoso equilibrio alcanzado m o
difica al mismo tiempo el peso relativo de las
diferentes ramas de la producción. Además ,
el Estado organizado favorecerá la vinculación
con los capitales extranjeros y les facilitará el
acceso al mercado. Este estado de cosas crea
rá formas de relación originales entre países
desarrollados y otros que no lo eran. Para
cumplir con los requisitos que los tiempos
planteaban, América necesitaba orden político
y libertad económica, los que una vez logra
dos le darían, como por arte de magia, el
progreso. El positivismo le ofrecía la clave. La
paz era una necesidad; la receta era clara:
terminar con los enfrentamientos crónicos en
tre conservadores y liberales, acabar con las
revoluciones. Todos estos elementos recomen
daban la aceptación de una filosofía del orden
capaz de encaminar nuestros países hacia el
progreso «transitando por el sendero de la
tranquilidad». El positivismo fue en cierto
sentido la respuesta encontrada a esas apeten
cias e inquietudes, y por doquier se difundie
ron sus ideas alcanzando una influencia deci
siva, aunque en pocos lugares con tanta pro
fundidad y trascendencia como en México,
donde el grupo de sus adeptos ocupará algu
nos de los puestos decisivos en el gobierno.
Las propuestas educativas del positivismo
podrían resumirse mencionando sus intentos
de racionalizar la sociedad con la introducción
del método científico, su esfuerzo por crear
el consenso en favor del modelo postulado, es
decir, que por medio del crecimiento econó
mico se alcanzaría la felicidad colectiva.
Gabino Barreda, uno de los artífices de la
educación durante la primera etapa del positi
vismo, preocupado porque la libertad se trans
formaba en anarquía, escribe: «Represéntase
comúnmente la libertad c o m o una facultad de
hacer o querer cualquier cosa sin sujeción de
la ley o fuerza alguna que la dirija; si seme
jante libertad pudiere haber, ella sería tan
inmoral c o m o absurda, porque haría imposible
toda disciplina y, por consiguiente, todo or
den. Lejos de ser incompatible con el orden,
la libertad consiste en todos los fenómenos,
tanto orgánicos como inorgánicos, en someter
se con entera plenitud a las leyes que los de
terminan» 4.
El concepto moderno que de la propiedad
pretendía imponer el régimen de Porfirio Díaz
lo condujo, naturalmente, a una política que
contribuyó a acelerar la disolución de las co
munidades indígenas, pues so pretexto de per
mitirles convertirse en propietarios, fueron
desposeídos de las tierras que aún permane
cían en su poder. Y en un plano distinto,
366
Modelos educativos en el desarrollo histórico de América Latina
pero no indiferente a su influencia directa, la extensión del español y el estímulo de los idiom a s extranjeros, particularmente el inglés, significó una desprotección de las lenguas indígenas. Ahora bien, este problema de la enseñanza de las lenguas c o m o factor político adquiere relieve excepcional si lo referimos al modelo del porfirismo, donde, por lo que se ve, se mostraba bien coherente con las dem á s dimensiones del proceso.
La educación elemental continuaba siendo abrumadoramente urbana con descuido, cuando no abandono en la práctica, de la rural; la resultante indicaba, para 1900, una tasa de analfabetismo del 54 por ciento, que se redujo al 50 por ciento diez años más tarde.
La revolución mexicana de 1910 abriría otras perspectivas tanto con el planteamiento del problema de la tierra c o m o con el de la escuela rural de la enseñanza de la lengua; estos y muchos otros problemas, políticos o sociales, económicos o culturales, adquirirían diferente sentido a la luz de un nuevo m o delo. Pero el tema excede los límites fijados a este ensayo.
Ascenso de las clases medias
Casi todos los estudiosos modernos del proceso histórico argentino convienen en admitir en su evolución una serie de etapas, que deben distinguirse a riesgo de dificultar su más adecuado entendimiento; así, Gino Germani 5 , por ejemplo, dentro del Estado por él denominado «Democracia representativa con participación limitada», define dos fases: una de ellas «Organización nacional (1853-1880)» y «Gobiernos conservadores liberales (la oligarquía: 1880-1916)» la otra. D e este m o d o , la perio-dización contribuye a aclarar las diversas actitudes de dos generaciones separadas entre ellas por muchas notas distintivas, pues la llam a d a generación del 80 llevó a sus extremos
muchas de las inconsecuencias y limitaciones de la anterior. Piénsese para ilustrar estas diferencias sólo en el papel atribuido al Estado por los primeros en el desarrollo del país y c ó m o privilegiaban los otros la iniciativa privada. La decidida consolidación del modelo de crecimiento hacia afuera corresponde a las dos últimas décadas del siglo pasado.
La idea vertebral del libro de Juan Carlos Tedesco6 «consiste en sostener que los grupos dirigentes asignaron a la educación una función política y no una función económica, en tanto los cambios económicos ocurridos en este periodo no implicaron la necesidad de recurrir a la formación local de recursos humanos, la estructura del sistema educativo cambió sólo en aquellos aspectos susceptibles de interesar políticamente y en función de ese mismo interés político. L o original del caso argentino es que las fuerzas que actuaron en el enfrentamiento político coincidieron —cuando cada una de ellas estuvo en la cúspide del poder— en mantener alejada la enseñanza de las orientaciones productivas». Por ello, prosigue Tedesco, el proceso educativo fue en aquel entonces un esfuerzo por lograr un m e jor ajuste a este modelo, cuyas notas podrían caracterizarse diciendo que buscaba la difusión y pautas para lograr el consenso y, por otro lado, la formación de una clase dirigente y administradora.
E n síntesis, las clases dirigentes elaboran un modelo de desarrollo a cuyo servicio estaba el sistema educativo, de aquí la congruencia que en el m i s m o se advierte una vez consolidado y los resultados obtenidos. Es u n hecho que con el tiempo el sistema favoreció, fundamentalmente, a las clases medias no vinculadas a la producción primaria ni secundaria, pero que sí se beneficiaban con el creciente desarrollo de los sectores terciarios (burocracia, servicios, profesionales, etc.). Las clases m e dias, por su parte, tampoco estaban en condiciones de proponer un modelo alternativo, e implícitamente compartían el de crecimiento
367
Gregorio Weinberg
hacia afuera, que les brindaba una sensación de seguridad y, lo que quizá importe m á s aún, de progreso, palabra esta última, co mo se ha visto ya, de enorme prestigio. Todos estos factores explican de algún m o d o el hoy para nosotros ingenuo optimismo de la época. Pero a medida que los grupos dirigentes tradicionales debieron enfrentarse con la crisis, adquirirían creciente rigidez y advertían en la clase media sus rivales potenciales. C o m o contrapartida, esta última fue tomando cada vez m a yor conciencia de sí misma, mostrándose a la par m á s consecuentemente democrática. Pero considerada la educación como un canal de ascenso y de prestigio, también la clase media tratará de aprovechar y aumentar todas las posibilidades que el sistema le brindaba para alcanzar la universidad, baluarte de los grupos tradicionales. Proceso que tuvo su expresión en el plano de la educación terciaria con la reforma universitaria de Córdoba (1918), y el suceso se propagó con distinta profundidad y velocidad por casi toda América Latina. Sus principales postulados reivindicaban la autonomía universitaria, la participación de profesores y estudiantes en el gobierno de las universidades, la libertad de cátedra, concursos periódicos para la designación del personal de enseñanza, además de u n régimen llamado de «docencia libre» que permitía el funcionamiento de cátedras paralelas, la ampliación del ingreso, la actualización pedagógica, la extensión universitaria, etc. Todo esto implicaba una profunda redefinición del papel de la universidad, pues a ella se le asigna una función que excede la de formar profesionales y alentar la investigación científica para sostener que debe contribuir a la efectiva democratización de la sociedad7. Esto indica la irrupción de aquellos nuevos sectores, que exigían una democratización de la vida política a través del sufragio y reclamaban una mayor participación en la vida educativa y cultural, pero, se insiste, acataban siempre el modelo del crecimiento hacia afuera.
Desde el punto de vista ideológico la influencia del positivismo en la Argentina fue profunda; es además suficientemente conocida a través de una rica bibliografía?, que hace justicia en la mayoría de los casos a la heterogeneidad y a los entrecruzamientos de sus diversas escuelas y tendencias. C o n posterioridad al positivismo de los precursores, D o mingo Faustino Sarmiento, Juan Bautista Al-berdi y otros, una corriente, tal c o m o lo recuerda Francisco R o m e r o 9 , «se estanca después en un pragmatismo cómodo y oportunista, ambiente del cual nacen algunas de las peores propensiones de nuestra vida colectiva». Es la que condujo al conformismo frente a los éxitos de la modernización que se estaba llevando a cabo bajo el lema de «Paz y A d m i nistración», descuidando las graves contradicciones que se veían incubar. Pero otra, la que constituyó la llamada «Escuela de Paraná», ejerció una enorme y beneficiosa influencia, en particular sobre el desarrollo de las escuelas normales, convertidas a poco en centros de renovación, donde descollaron figuras c o m o Pedro Scalabrini, el primer expositor de Comte en la Argentina; J. Alfredo Ferreira, quizá el representante más notorio e ilustre del positivismo comtiano, entre otros nombres que expresan una mayor preocupación por lo pedagógico que por su articulación con el modelo en general. U n a tercera línea la constituye el spencerismo, que dejó una huella perdurable en vastos círculos universitarios.
E n realidad, el mayor interés que podría ofrecer el estudio del positivismo argentino sería el rastreo prolijo y matizado de sus diversas líneas de influencia hasta su entronque con nuevas corrientes que, si en algún m o mento lo enriquecieron, en otros lo llevaron a callejones sin salida; además de su impronta sobre el desarrollo de diferentes disciplinas (historia, psicología, filosofía, pedagogía, etc.) o sobre el espíritu de instituciones m u y significativas como la Universidad de La Plata.
368
Modelos educativos en el desarrollo histórico de América Latina
Algunas consideraciones finales
A lo largo del siglo xix, tanto la realidad c o m o las ideas educativas en América Latina ofrecen rasgos y caracteres m u y diferentes según los países y las circunstancias consideradas; muchos de ellos perduran aún en nuestros días convertidos en tradición o gravitan c o m o inercia institucional o legal; de aquí el interés que reviste su estudio.
Ahora bien, la adecuada comprensión de esos procesos sólo parece adquirir sentido si se los refiere a los modelos o estilos de desarrollo, implícitamente admitidos, así c o m o a las ideologías que los informaban. D e su análisis podrían inferirse ciertas características significativas, algunas de ellas perdurables. Así, muchas propuestas no pudieron llevarse a cabo oportunamente por la ausencia de agentes que las hicieran suyas, es decir, por carecer de las fuerzas sociales que las apoyaron hasta vencer los obstáculos opuestos de su realización. Modelos prestigiosos trasplantados —y de probada eficacia en otras regiones— fracasaron por no haber sido adecuadamente repensados ni confrontados con la nueva realidad o por no haberse advertido oportunamente las asincronías existentes, todo lo cual contribuyó no pocas veces a dificultar o retardar los procesos de cambio previstos.
Muchas veces, con una población predominantemente rural, las propuestas m á s generosas se negaban a sí mismas cuando en la práctica convertían a los sectores urbanos en los destinatarios efectivos de esas mejoras, de manera tal que la educación contribuía a ahondar las contradicciones en lugar de reducirlas o superarlas; de este m o d o se postergaba la homogeneización de la estructura social.
Las rigideces de los sistemas hicieron que, en distintos momentos, las innovaciones se introdujesen o propagasen casi exclusivamente fuera de los mismos, y ante las limitaciones o dificultades doctrinarias de repensarlos dentro de un modelo diferente, se los negó.
Así pues, todo parece indicar que la superación de muchos de los actuales desajustes, contradicciones e inadecuaciones del sistema educativo o de las relaciones entre éste y la sociedad recomiendan la necesidad de emprender estudios que permitan elaborar modelos teóricamente satisfactorios y prácticamente viables; desafío que ya hace bastante m á s de un siglo enunció vigorosamente Simón Rodríguez cuando escribió: «o inventamos o erram o s . . . » .
Notas
1. Aníbal P I N T O , Notas sobre los estilos de desarrollo en América Latina, p. 97-128; Marshall W O L F E , Enfoques del desarrollo: ¿de quién y hacia qué?, p. 129-172; Jorge G R A C I A R E N A , Poder y estilos de desarrollo. Una perspectiva heterodoxa, p. 173-193, Revista de la CEPAL (Santiago de Chile), primer semestre de 1976.
2. Documentos para la historia de la educación en Venezuela, p . X X X I I , estudio preliminar y compilación por Ildefonso Leal, Caracas, Biblioteca de la Academia Nacional de la Historia, 1968.
3. José Pedro V Á R E L A , La educación del pueblo, Montevideo, 1874, y La legislación escolar, Montevideo, 1876; reeditadas ambas obras bajo el título genérico de Obras pedagógicas, M o n tevideo, Biblioteca Artigas, 1964 (Colección Clásicos Uruguayos). Las citas corresponden a La legislación escolar, p . 90, 111, 114.
4. Citado en Abelardo V I L L E G A S , La filosofía en la historia política de México, p. 127 y s., M é xico, Ed. Pormaca, 1966.
5. Gino G E R M A N I , Política y sociedad en una época de transición, Buenos Aires, Paidós, 1962.
6. Juan Carlos T E D E S C O , Educación y sociedad en la Argentina (1880-1900), Buenos Aires, Ed. Pa-nedille, 1970.
7. La obra fundamental de la copiosa bibliografía sobre el tema es La reforma universitaria (1918-1940), compilación y notas de Gabriel del M a zo, La Plata (Argentina), Edición del Centro de Estudiantes de Ingeniería, 1941, 3 vols.
8. Entre otros, Ricaurte S O L E R , El positivismo argentino, Panamá, Imprenta Nacional, 1959.
9. Francisco R O M E R O , «Indicaciones sobre la marcha del pensamiento filosófico en la Argentina», en Sobre la filosofía en América, p . 24, Buenos Aires, Ed. Raigal, 1952.
369
Carlos Filgueira
Expansión educacional y estratificación social en América Latina (1960-1970)
L a expansión educacional en América Latina registra índices extraordinariamente elevados tanto si los comparamos con los de otras regiones del m u n d o c o m o si los relacionamos con cualquier antecedente histórico conocido. L a región ha experimentado en pocas décadas un proceso que en muchos países desarrollados se prolongó durante más de un siglo ' .
El presente artículo se propone dos objetivos: caracterizar la magnitud de la expansión y sus rasgos específicos tanto en el plano de las diferentes situaciones nacionales como en cada uno de los estratos sociales que la componen, y brindar los elementos conceptuales que permitan diseñar un marco teórico explicativo de las evidencias empíricas presentadas.
E n la elaboración de este marco teórico pueden distinguirse dos niveles: un nivel de crítica a las proposiciones que han explicado la expansión educativa exclusiva o preponderan-temente en función de los requerimientos técnicos del aparato productivo, asociando adem á s dicha expansión con mejoras en la distribución del ingreso, y un segundo nivel que intenta presentar un esquema explicativo de
Carlos Filgueira (Uruguay). Director del «Centro de Informaciones y Estudios del Paraguay». Actualmente es consultor en la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) para cuestiones de estratificación social. Es autor de numerosos artículos.
370
Perspectivas, vol. VIII, n.° 3, 1978
carácter estructural: aquí los hechos se analizan en relación con determinadas variables: la estructura social, la estructura de poder y el Estado.
Los datos utilizados en este trabajo provienen de las muestras censales correspondientes a 1960 y 1970, sistematizadas en el registro O M U E C E (Programa Operación Muestra de Censos) del Centro Latinoamericano de D e mografía ( C E L A D E ) . Se seleccionaron tres problemas centrales, alrededor de los cuales fue organizada la información disponible: la situación y tendencias de la expansión con respecto a los diferentes niveles de escolaridad, el problema de la desigualdad en la distribución de la escolaridad y el vínculo entre estructura profesional y nivel educativo.
Los niveles de instrucción. Sus tendencias
E n la década que se estudia, la región, considerada en su totalidad, experimentó un incremento educacional promedio del 11 por ciento. Esta cifra resulta de evaluar sólo cinco categorías o tramos educacionales: ninguna instrucción, primaria inferior, primaria superior, secundaria y universitaria.
La cifra es extraordinariamente elevada si se tiene en cuenta el efecto de inercia de la población de m á s edad, cuyos niveles educa-
Expansión educacional y estratificación social en América Latina (1960-1970)
cionales ya no varían. D e hecho, el 11 por
ciento registrado deriva de la alteración educa
cional de los tramos de edad m á s jóvenes.
A su vez, este indicador, sin duda m u y gro
sero, no hace visibles las transformaciones
dentro de cada tramo.
Resulta más interesante indagar sobre las
pautas de crecimiento de cada categoría edu
cacional. Si medimos el porcentaje de creci
miento —o decrecimiento— registrado en la
década del 60 sobre base 100, los resultados
son los siguientes: ninguna instrucción, — 15
por ciento; primaria inferior, — 10,5; prima
ria superior, + 27,8; secundaria, + 56; uni
versitaria, + 73,2 por ciento.
Estos datos indican que la media de creci
miento de los países de América Latina es
m u y desigual según el nivel educativo que se
considere. A medida que el nivel es más alto,
también se eleva su crecimiento relativo. E n el
caso extremo de la educación superior, la m e
dia de la región demuestra que la enseñanza
universitaria se incrementó en más de un 70
por ciento sobre sus valores de 1960. E n el
otro extremo, la reducción relativa del analfa
betismo —o más correctamente de los «sin
instrucción»— apenas se redujo en un 15 por
ciento sobre sus valores iniciales.
Las cifras son también expresivas de dos
características del proceso: por una parte, la
celeridad del desarrollo de los niveles secun
dario y superior; por la otra, el profundo cam
bio en la composición educacional de la re
gión. N o obstante, el promedio latinoameri
cano no hace visible su gran heterogeneidad
de situaciones (véase cuadro 1).
E n el primer grupo, los países que cristali
zan situaciones generadas desde hace varias
décadas y que iniciaron prematuramente el
proceso de avance educacional, como el caso
argentino y probablemente el uruguayo. E n
ellos se percibe un crecimiento moderado de
los niveles educacionales medios y superiores.
Este crecimiento implica un volumen conside
rable de población con aspiraciones y caracte
rísticas propias de los altos instruidos: pre
sión por ocupaciones de tipo administrativo,
demanda de bienes materiales de consumo,
participación en el ingreso, etc.
Se trata de presiones que operan principal
mente en el contexto urbano y sus tensiones
y conflictos se generan y resuelven allí. Por
otra parte, determinan la aparición de algunos
problemas profesionales: demanda por escasas
ocupaciones no manuales en los estratos medios
y altos, subempleo, falta de ajuste entre traba
jo y estudios, emigración de profesionales, de
valuación de la educación. Y en la esfera po
lítica, por tratarse de grupos fuertemente ideo-
logizados, tienden a generar o reforzar movi
mientos de protesta con alta capacidad de
movilización y presión sobre el Estado.
Constituye un factor decisivo en el desarro
llo de las fuertes tensiones estructurales el
grado en que los sistemas han perdido o ago
tado los recursos utilizados en etapas anterio
res para satisfacer estas demandas. E n efecto,
estos países parecen caracterizados por proce
sos donde el desgaste de los recursos mate
riales y políticos se produjo durante periodos
prolongados, mientras el sistema educacional
continuaba expandiéndose progresivamente.
E n efecto, la referencia al prematuro pro
ceso de escolarización señala indirectamente
un aspecto m u y importante en la determina
ción de las nuevas demandas y aspiraciones.
Por tratarse de sociedades que ya en las pri
meras décadas del siglo alcanzaron un alto
nivel educacional, el impacto del crecimiento
de la escolarización primaria y de la alfabe
tización se produjo antes de que la región ex
perimentara una gran apertura al sistema in
ternacional y a los estímulos de cambio en la
esfera de la modernización.
E n el segundo grupo, los países en proceso
de transición avanzada. Componen este grupo
Chile, Costa Rica y Panamá. La situación edu
cacional no es del todo semejante si se tiene
en cuenta que los dos primeros poseen niveles
superiores al de Panamá; no obstante, los tres
371
Carlos Filgueira
CUADRO 1 Niveles de instrucción para 15 países de América Latina. Población mayor de 15 años, 1960-1970
País
Argentina2
Brasil3
Chile2
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala'
Honduras
México
Panamá
Paraguay
Perú
República Dominicana
Uruguay6
1. Comprende del primero al 2 . Argentina, en el periodo
constante la duración del riodo de seis a siete los :
3. Censo Demográfico, 1970. 4 . Se incluye entre 5. Censo Nacional
Año
1960
1970
1960
1970
1960
1970
1960
1970
1960
1970
1960
1970
1960
1970
1960
1970
1960
1970
1960
1970
1960
1970
1960
1970
1960
1970
1960
1970
1960
1970
tercer año intercensal,
Sin instrucción y preescolar
8,9 1,1
42,8
43,5
16,1
10,1
27,1
16,9
12,0
33,0
27,0
56,7
45,7
2,5
(63,3)
53,9
57,0
42,4
39,2
31,7
27,3
20,0
19,1
15,45
27,1
35,5
35,0
13,0
7,7
de instrucción primaria.
Primaria inferior t
25,7
18,2
28,9
27,9
20,7
18,7
36,0
34,1
24,8
28,0
20,3
22,5
23,3
17,8
20,3
26,4
25,4
30,0
27,9
18,4
16,4
41,4
41,85
24,6
38,6
23,8
23,3
25,9
modificó la denominación ordinal de
Niveles de instrucción
Primaria superior
47,1
55,6
19,8
18,8
36,3
44,7
22,8
34,9
40,1
28,3
34,2
14,0
20,3
11,3
14,8
12,0
23,0
23,1
28,0
34,4
37,7
28,2
31,05
22,9
21,9
33,0
43,5
34,8
Secundaria
15,0
20,7
7,5 8,5
25,0
23,6
13,2
11,0
20,3
9,3 16,5
5,7 8,8 4,4
6,9 4,2 8,4 6,6
10,1
17,6
22,1
7,8 10,5 5
20,5
3,2 6,8
17,7
20,7
los años de primaria, manteniendo
Universitaria
3,3 4,4 0,9 1,3 1,7 2,9 1,1
2,8 2,8 1,4 2,0 0,4 0,9 0,7
1,1 0,4 0,8 1,1 2,3 2,1 3,7 3,5 1,3 5
4,9 0,7 1,2 2,3
10,8
, empero, ciclo. Se computan así seis años en 1960 y siete en 1970. Chile aumentó en el mismo pe-
años de primaria
paréntesis el porcentaje de Población y Vivienda,
6. V Censo de Población de
FUENTE: OMUECE
: Viviendas , año
correspondiente a 1972. 1975. Muestra de
nivel de instrucción no declarado.
anticipación.
países demuestran gran similitud en ciertas pautas de crecimiento caracterizadas por un alto nivel de expansión de los niveles educacionales medios y superiores mucho mayor
que el del primer grupo de países; una importante reducción de la categoría «sin ninguna instrucción», con las más altas tasas de decrecimiento de la década (Chile, 37 por cien-
372
Expansión educacional y estratificación social en América Latina (1960-1970)
to; Costa Rica, 28; Panamá, 26), y un crecimiento moderado de la escolarización primaria completa.
Los tres países presentan porcentajes de población rural m u c h o mayores que los del primer grupo, y dos de ellos una discriminación urbano-rural igualmente elevada. Si por una parte estos países demuestran aproximarse rápidamente al límite de escolarización superior y media que posee Argentina, también se hallan empeñados en la rápida eliminación de los niveles de analfabetismo rural. D e este m o d o , a pesar de ser sociedades con tasas de natalidad m u c h o más elevadas que las de los países del primer grupo, durante la década lograron reducir en una cuarta parte la categoría de los «sin instrucción» en el área rural.
Presiones similares a las impuestas por los altos instruidos en los países más avanzados, además de la importante incorporación de nuevos grupos al sistema educacional, parecen ser los rasgos característicos de estos países. Sin embargo, un diagnóstico más correcto de la situación debe tomar en cuenta que, junto a esta rápida adquisición de niveles educacionales más altos, otros factores contribuyen a la ampliación de las demandas. C o m o ya se anotó, no es lo mismo que un proceso expansivo de este tipo se haya producido en el decenio de 1960 que en el de 1930 o 1940. Depende, por ejemplo, de si ha coincidido o no con un proceso de urbanización acelerada o si el mismo se ha inscrito en un proceso de apertura rápida a estímulos externos o a la presencia de marcos de referencia internacionales.
Puede presumirse que este grupo de países se enfrenta con los problemas derivados de la emergencia de aspiraciones tanto en su población rural como en la urbana. Son protagonistas de la primera los estratos bajos de la sociedad, mientras que en el sector urbano confluyen todos los niveles. N o sólo es comprobable una presión activa sobre las estructuras educativas media y superior (que deben absorber las nuevas demandas educacionales
de los niveles inmediatos inferiores), sino que la alfabetización rural produce efectos migratorios hacia las zonas urbanas, donde se superponen a los reducidos núcleos urbanos de alfabetización reciente, todo lo cual conforma un tipo de presiones y demandas no conocidas hasta entonces.
Acaso el mismo dinamismo del sistema logre absorber su propio crecimiento durante un periodo relativamente prolongado, pero también parece correcto prever que estos países soportarán m u y pronto graves tensiones estructurales derivadas de la extraordinaria expansión educacional descrita.
Mientras el status educacional pueda conservar significados simbólicos de participación en el m u n d o moderno y haya capacidad de absorción de las demandas de empleo, cabe suponer que la educación por sí misma evitará los desajustes entre las aspiraciones generadas y los medios de satisfacerlas. N o obstante, la experiencia de los países más avanzados demuestran que existe un techo o umbral, a partir del cual las tensiones vinculadas al sistema educativo no pueden mantenerse aisladas de los otros órdenes institucionales.
Este umbral no es, por supuesto, inamovible; depende en buena medida de los recursos que puedan utilizar los detentadores del poder y de sus posibles combinaciones. E n este sentido cabe admitir que el camino recorrido por los países m á s avanzados no tiene que ser necesariamente el mismo de los que se encuentran en un avanzado proceso de transición. H a y combinaciones y recursos para que cada caso cuente con su salida específica.
El tercer grupo está formado por países de transición lenta. A pesar de sus significativas diferencias, integran este grupo Guatemala y El Salvador, y probablemente Honduras y Nicaragua (para los que se dispone de la información censal correspondiente a 1960-1970). La modificación de la pirámide educacional se produce en los niveles m á s bajos, y las cifras más elevadas de crecimiento pertenecen
373
Carlos Filgueira
al sector primario superior: Guatemala, 31; El Salvador, 45. Sin embargo, el punto m á s relevante está referido a la cobertura del sistema educacional. C o m o ya se señaló, a pesar del fuerte impulso dado, la mitad de la población de estos países permanece ajena al proceso educativo, y durante la década sólo se redujo en aproximadamente un 10 por ciento la categoría de los «sin instrucción». Si se piensa en el elevado crecimiento demográfico de estos países, son perceptibles las dificultades adicionales que año tras año deben afrontar ante la incorporación de nuevos contingentes a los ciclos escolares.
El crecimiento del nivel medio y del universitario es aquí superior al de los países más avanzados, aunque inferior al grupo compuesto por Chile, Costa Rica y Panamá. N o obstante, este crecimiento no modifica el reducido número de «altos instruidos», cuyo porcentaje inicial era m u y bajo. Así, por ejemplo, el 13 por ciento que crece, en El Salvador, el nivel relativo de educación univeristaria, implica poco más de un 0,5 por ciento de población incorporada durante la década a este nivel. Algo semejante ocurre con los valores del crecimiento de la educación media —57 y 54, respectivamente—, que significa un aumento del 2,5 y 3,1 por ciento en la pirámide de estratificación educacional.
Este conjunto de países parece tener aún gran capacidad de crecimiento en estos niveles educacionales si se los compara con los otros, pero sin las posibilidades de que en las próximas décadas lleguen a alcanzar el grado de saturación de los países que integran los dos primeros grupos.
La estratificación educacional no sólo tiende a modificarse en los niveles m á s bajos, sino en toda la sociedad, tanto en las capitales como en las zonas urbanas o rurales. E n este sentido, la homogeneidad del proceso es algo que los distingue de los países que integran los restantes grupos, lo que prueba que no existe
una delimitación (clivage) exclusivamente rural del mismo.
E n este tipo de sociedades, las consecuencias de la proliferación de bajos status educacionales quizá no alcance a crear desajustes semejantes a los registrados en los otros grupos debido a factores que pueden atenuar sus efectos: lentitud relativa del cambio, proceso que en gran medida tiene lugar en contextos ya expuestos a estímulos modernos (urbanos y metropolitanos), naturaleza y contenido de la enseñanza (estudios incompeltos, elevada deserción, elevada extraedad, etc.).
Finalmente, y con respecto a la enseñanza media y superior, el crecimiento evidenciado permite suponer que los nuevos status no condicionarán la estructura de las demandas y aspiraciones al extremo de que no puedan ser satisfechas por la estructura ocupacional, pese al reducido dinamismo económico de estas sociedades.
E n el cuarto grupo se encuentran países con situaciones difíciles de clasificar. E n rigor, como no se trata de un grupo homogéneo, parece conveniente considerar cada caso por separado. La información disponible permitirá el análisis de México, Perú, Paraguay y Brasil.
C o n respecto a México, la rapidez del cambio advertido en el sistema educativo se produce principalmente en los niveles más bajos y m á s altos del mismo. Se trata de modificaciones de la pirámide educacional que en las áreas rurales afectan principalmente al analfabetismo, y en la capital, de acuerdo con la información disponible, a la educación media y superior.
Tratándose de un país con elevado porcentaje de población rural, la rapidez del cambio en el área correspondiente puede ser particularmente conflictiva si se la relaciona con las otras dimensiones de la estratificación social.
El caso de Perú parece obedecer a características semejantes. E n este país, la disminución del analfabetismo —la mayor del periodo 1960-1970— sigue pautas similares a las
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Expansión educacional y estratificación: social en América Latina (1960-1970)
de México. Aunque carecemos de información comparativa para el año 1960, de acuerdo con estos indicadores de analfabetismo y con la información sobre cobertura y crecimiento de la matrícula, Perú se encontraría en una situación m u y semejante a la de México en lo que respecta a la movilidad educacional de los niveles más bajos del sistema.
Brasil, en cambio, ofrece un proceso discontinuo, y desde cierto punto de vista regresivo a pesar del incremento educacional en la región. Correspondería efectuar un detenido análisis de sus niveles educacionales para completar la información sobre analfabetismo en este país, pero de todas formas queda probado el carácter excepcional del proceso y su clara diferencia con el de los otros países estudiados.
E n síntesis, de la heterogeneidad registrada en las consideraciones precedentes es posible extraer dos conclusiones que se conectan con el planteamiento inicial:
La primera de ellas se refiere a la relación entre el crecimiento educacional anteriormente descrito y el crecimiento del producto bruto per capita. N o existen pautas claras ni es posible identificar una tendencia positiva que los relacione. Por el contrario, el comportamiento de ambas variables parece aleatorio y a veces contradictorio con las hipótesis del manpower approach. Bajo dinamismo económico coincide a veces con gran expansión educacional.
E n segundo lugar, la expansión educativa y las variantes de los niveles educacionales generan aspiraciones y demandas que presionan por una mayor distribución y participación en el producto. E n este sentido, y de acuerdo con la teoría del capital h u m a n o , podría esperarse una relación positiva: a mayor expansión educativa, mayor distribución del ingreso. Ello implicaría adoptar el supuesto de que a nivel del Estado y de la articulación política existen mecanismos capaces de transformar las presiones y demandas en políticas redistributivas. Sin embargo, a la luz de las experiencias recientes en los tipos de estado burocrático-
autoritario, nadie podría sostener razonablemente un supuesto de esta naturaleza.
La desigualdad educacional
Las pautas de expansión educacional antes analizadas, y el hecho de que este proceso se caracterice por el crecimiento de los niveles secundarios y universitarios sin que se produzca una cobertura plena en el primario, trae c o m o consecuencia una disminución m u y débil de las desigualdades educacionales en la región.
A partir de la información disponible, puede afirmarse que la gran expansión educacional comprobada en la región fue acompañada por una importante reducción de las desigualdades sólo en aquellos países de expansión educacional acelerada. Los de mayor nivel, c o m o Uruguay y Argentina, ya presentaban bajos niveles de desigualdad desde los comienzos del periodo.
Salvo los casos donde por diferentes motivos se reduce la desigualdad en forma significativa, las distancias relativas que separan a los individuos en el sistema educacional tienden a mantenerse. La totalidad del sistema procura desplazarse hacia arriba, pero las diferencias internas que acompañan este movimiento no reducen las desigualdades en forma equivalente.
Esta particularidad de los sistemas educacionales indica la conveniencia de adoptar una perspectiva dinámica en el análisis de la estratificación educacional, puesto que el sistema se redefine continuamente por el movimiento ascendente en su conjunto y por la consolidación o disminución de las desigualdades en un nivel cada vez m á s pronunciado.
La situación de los países de crecimiento educacional acelerado, entre los cuales Chile es el mejor ejemplo de igualación en la década, sugiere, en principio, que ésta se produce a través de un doble proceso: crecimiento de
375
Carlos Filgueira
la escolarización y homogeneización de los costos institucionales de cada ciclo.
Parece atinado suponer que en estos países las presiones y demandas por mayor escolarización actuaron en forma concurrente con las orientaciones y políticas educacionales de los gobiernos; de este m o d o , permitieron absorber importantes sectores de población en todos los niveles educacionales. Los costos de la educación secundaria, y m á s en especial los de la universitaria, experimentan una caída significativa, que en algunos casos llega a la mitad. Es decir, que el costo de formación de un alumno permitirá formar a dos alumnos, lo que implica una alteración drástica de los recursos disponibles por alumno en cada uno de los ciclos. Esta situación es un claro ejemplo de la permeabilidad y facilidad de expansión que brinda el orden educacional en relación con la rigidez del orden económico.
Educación y estructura profesional
E n esta sección trataremos las relaciones entre el sistema educativo y el profesional y el m o d o en que aquél se manifiesta en la estructura productiva.
La pauta de crecimiento educacional para los estratos m á s significativos se puede resumir de este m o d o :
LOS ESTRATOS PROFESIONALES MÁS BAJOS
DEL SECTOR SECUNDARIO
Se trata de unos de los que tienen menores promedios de crecimiento. Sus causas se explican a través de ciertas pautas identificables. U n primer grupo de países, entre los cuales Chile constituye el caso m á s ejemplar, experimentan su crecimiento educacional a partir del elevado descenso de los «sin instrucción» y primaria inferior, del moderado descenso de la primaria superior y del incremento de la enseñanza secundaria. Costa Rica comparte estas
características, aunque no presenta valores decrecientes en todos los casos; por el contrario, demuestra una gran estabilidad en los «sin instrucción» y primaria superior. Los otros dos países que siguen las mismas pautas, aunque con algunas variaciones, son Paraguay y México. E n el caso paraguayo, junto con un gran crecimiento de los niveles secundarios, hay incrementos en la primaria superior.
U n segundo grupo de países demuestra que el crecimiento se produce por el elevado incremento de la educación primaria superior y por un moderado decrecimiento de los «sin instrucción». El caso atípico de la distribución lo constituye la República Dominicana, que ve decrecer el nivel profesional por el incremento de la categoría «sin instrucción».
El caso argentino no puede ser tenido en cuenta debido a problemas censales, aunque si se supone que la distorsión que produce el cambio de criterios censales es homogénea, los resultados de Argentina corresponderían a una situación aún m á s extrema que la de Chile. Aparentemente, detrás de los crecimientos educacionales advertidos en el estrato industrial urbano en profesiones bajas, aparecen alteraciones de mínima entidad: en algunos de los países m á s avanzados derivan de la existencia creciente de un reducido grupo de obreros instruidos que tienen enseñanza secundaria —probablemente técnica—, y en los países menos avanzados, de la cristalización de niveles crecientes de educación primaria completa.
EL ESTRATO COMPUESTO POR LOS OBREROS AGRÍCOLAS
E n Chile, Costa Rica y Paraguay, los crecimientos dependen de los niveles educacionales m á s altos (primaria superior). E n estos países, la transición avanzada se manifiesta en el enérgico descenso de la categoría «sin instrucción» y en una moderada reducción de la primaria inferior. Todo parece indicar que dicho estrato se aproxima en forma rápida a las
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Expansión educacional y estratificación social en América Latina (1960-1970)
situaciones de Argentina y Uruguay. Por otra parte, los países más atrasados, Guatemala y El Salvador, cuentan con un decrecimiento apenas moderado (0,86 y 0,88, respectivamente) de sus niveles de «sin instrucción», con un crecimiento también moderado de la enseñanza primaria inferior y otro mucho más elevado de la superior (1,82 y 2,26, respectivamente). D e todos modos, este intenso crecimiento afecta a pequeños sectores del estrato. México, por su parte, posee un comportamiento peculiar: no reduce la categoría de los «sin instrucción», crece en enseñanza primaria inferior —un 2,42, que constituye el mayor crecimiento en todos los países—, para decrecer en la primaria superior. E n apariencia, el importante esfuerzo educacional realizado en este país durante la década sólo alcanzó para elevar los niveles más bajos de la enseñanza elemental.
E n resumen, puede afirmarse que en los países considerados las características educacionales del estrato bajo en tareas agrícolas viven generalmente un intenso proceso de transformación. Esto ocurre tanto en los países más avanzados, donde el incremento de los niveles de educación primaria completa alcanzan al 50 por ciento (Costa Rica 1,51 y Paraguay 1,54), como en los más atrasados, donde si bien este nivel se duplica para un número más reducido de individuos pertenecientes al estrato, la incorporación al sistema educacional afecta a amplios sectores de población.
EL ESTRATO DE LAS ACTIVIDADES DE SERVICIO
(SECTOR TERCIARIO BAJO)
El comportamiento de los países en este estrato sigue una pauta semejante al estrato anterior con un desplazamiento hacia niveles educacionales más elevados. E n este estrato, Chile y Panamá son los países donde el crecimiento educacional se da en el nivel más alto. E n ellos decrecen regularmente los niveles «sin instrucción», primaria inferior y primaria su
perior, en tanto que la secundaria crece en forma importante en Chile (casi un 50 por ciento) y en forma moderada en Panamá.
Por su parte, Costa Rica, Paraguay, la República Dominicana y México siguen pautas semejantes a las de los anteriores, con la diferencia de que también crece en forma moderada la primaria superior para los cuatro países (1,30, 1,21, 1,16 y 1,19, respectivamente).
Sin embargo, el crecimiento de la enseñanza media es mucho mayor en Costa Rica, la República Dominicana y México (índices: 2,28, 1,85 y 1,97, respectivamente) que en Chile y Panamá.
Finalmente, los países más rezagados, El Salvador y Guatemala, decrecen sólo en la categoría «sin instrucción». El nivel de educación primaria inferior se mantiene casi estable (1,04 y 1,07); el de primaria superior crece en forma significativa (1,40 y 1,40), mientras que la educación secundaria lo hace de acuerdo con tasas m u y elevadas (2,53 y 1,88). Al igual que en otros estratos, este último crecimiento afecta a un porcentaje m u y reducido del mismo.
E n la mayoría de los países, la incidencia de la enseñanza secundaria en el crecimiento educacional de este estrato es su rasgo más notable. Si bien son los países con niveles más avanzados los que experimentan los m a yores cambios internos en su composición educacional, la importancia de la expansión a nivel secundario parece constituir un proceso rápido y generalizado que afecta a toda la región.
Salvo el caso excepcional de Paraguay, en todos los países el valor más alto de crecimiento educacional, o uno de los más altos, aparece en las ocupaciones manuales de servicios en el sector terciario.
D e acuerdo con estas consideraciones, y teniendo en cuenta la gran expansión educacional de estos niveles, es posible afirmar que este estrato contiene el grupo de actividades
377
Carlos Filgueira
que absorbe en mayor proporción a los instruidos que no tienen acceso a niveles ocupa-cionales acordes con su grado de instrucción. Esta característica parece tener mayores consecuencias en aquellos países donde el proceso de expansión educacional secundaria es más avanzado. Chile y P a n a m á son precisamente los países donde la absorción de instruidos medios por parte de los estratos ocupaciona-les m á s altos parece hacerse m á s difícil. Costa Rica —único país con crecimiento educacional alto en todos los estratos profesionales— presenta, sin embargo, una tasa de incremento en educación secundaria m u c h o más elevada que el promedio latinoamericano. Por su parte, si bien los países más atrasados no alcanzan a tener proporciones equivalentes de individuos en esta situación, su reducido grupo de altos instruidos en este estrato tiende a crecer en forma acelerada.
EMPLEADOS, VENDEDORES, PERSONAL
SUBALTERNO
El estrato compuesto de actividades por cuenta propia en el comercio y de empleados, vendedores y personal subalterno de la industria, comercio y servicios constituye seguramente uno de los grupos de ocupación más heterogéneos, y su análisis presenta problemas adicionales difíciles de resolver sin una desagregación mayor. Es precisamente en este estrato, considerado con frecuencia el m á s bajo entre las ocupaciones no manuales, donde se presenta el corte educacional de mayor crecimiento.
Tres países —nuevamente Chile, Costa Rica y P a n a m á — muestran alteraciones en la composición educacional interna del estrato por u n descenso pronunciado del nivel correspondiente a la enseñanza primaria superior e incrementos de la educación universitaria. Chile y P a n a m á mantienen relativamente estable el nivel secundario, a diferencia de Costa Rica, donde tiende a crecer. N o obstante, la pauta
de crecimiento de estos tres países es lo suficientemente homogénea c o m o para justificar su agrupamiento. Se trata en este caso de países de transición educacional avanzada, donde la educación superior tiene una incidencia decisiva en el incremento educacional del estrato. E n este sentido, Chile y Costa Rica cuentan con mayores porcentajes en las tasas de crecimiento de la educación superior. Ningún otro estrato ocupacional crece de m o d o semejante. Panamá, en cambio, parece absorber los niveles educacionales altos en forma más equilibrada.
Existe un volumen importante —y creciente— de individuos de nivel educacional universitario que no logran tener acceso a ocupaciones de nivel m á s alto, y esta situación se intensifica en los países más avanzados.
E n segundo lugar, existe un grupo constituido por los países m á s atrasados; aquí el proceso está condicionado por la estabilidad de los niveles de educación primaria superior y educación media, en tanto crece solamente la educación superior. Guatemala vive esta situación, y en cierto sentido también El Salvador, aunque sin crecimiento en ninguno de los tres niveles; por su parte, la República Dominicana parece encontrarse a medio camino entre este grupo y el anterior.
Finalmente, Paraguay constituye un caso especial con crecimiento exclusivo de la enseñanza media, y México, por su parte, presenta la situación inversa, pues allí sólo decrece la educación media2 .
C o m o puede apreciarse, el comportamiento del estrato, en términos de incrementos de las tasas educacionales, sigue una estructura similar a la de los estratos discutidos anteriormente, aunque aquí también las diferencias se establecen a un nivel educacional más elevado (enseñanza media superior).
378
Expansión educacional y estratificación social en América Latina (1960-1970)
EL ESTRATO COMPUESTO POR LAS ACTIVIDADES PROFESIONALES Y SEMIPROFESIONALES
Este estrato no sigue pautas claras de crecimiento; en algunos países se produce un notable incremento de la educación media, acaso correspondiente a tareas semiprofesionales o a especializaciones técnicas de carácter preuniversitario. Este proceso es m u y claro y ya fue señalado en el caso de Costa Rica, donde el promedio educacional se reducía en 0,8 debido a una alteración interna de la composición educacional media y superior de m a g nitud considerable (crece en 2,60 la educación media y se reduce en 0,35 la universitaria). Paraguay sigue la misma pauta y lo m i s m o ocurre en la Repúlica Dominicana, aunque en menor grado. Por su parte, el comportamiento de Guatemala, México y P a n a m á se diferencia del resto por presentar un neto crecimiento del nivel universitario sin disminuir su nivel secundario.
Chile comparte la situación de ambos grupos con un moderado crecimiento del nivel secundario y universitario.
Es probable que en muchos países la disminución de los niveles universitarios derive de transformaciones producidas en la estructura interna de las profesiones y de la aparición de nuevas ocupaciones de nivel intermedio (clasificados bajo la categoría de semiprofesionales). Por el contrario, el segundo grupo de países parecería seguir una pauta clásica de crecimiento: proliferación de status educacionales correspondientes a profesiones universitarias liberales.
ESTRATO DE LOS EMPRESARIOS Y DEL PERSONAL DE DIRECCIÓN
Abarca los sectores secundario, terciario y agrícola-minero. La evolución aquí no presenta una pauta clara. U n análisis, a partir de la información disponible, no aporta datos confiables debido a la gran heterogeneidad de si
tuaciones internas de estos estratos. E n este sentido, la desagregación de estratos según el nivel y la jerarquía de las empresas es un requisito indispensable para un análisis seguro, pero éste es un aspecto que está fuera de nuestras posibilidades.
Por último, cabe agregar que el elevado grado de sobre-educación relativa en ciertos estratos profesionales se manifiesta particularmente en las actividades m á s altas de la estratificación social, es decir, en los estratos medios y altos.
El cuadro extraído del estudio de estratificación social es sumamente sugestivo al respecto: demuestra que la expansión extraordinaria de los niveles educacionales medios y superiores no puede ser absorbida por las ocupaciones que supuestamente les corresponden.
C o m o permite apreciar la lectura del cuadro 2, el porcentaje de altos instruidos que queda fuera de los estratos medios y altos tiende a incrementarse en casi todos los países, constituyendo Chile y P a n a m á los casos m á s extremos: casi un 50 por ciento de altos instruidos no accede a ocupaciones medias y altas. Este comportamiento se registra en forma aún m á s extrema en los grupos de edad m á s jóvenes.
Las tendencias puestas de manifiesto por la expansión educativa en el periodo estudiado son de tal magnitud que no parece incorrecto señalar que la educación se ha constituido en el canal de movilidad social m á s importante de la región.
L a estructura productiva no permitió un incremento de ingresos equivalente; ni la estructura profesional, a pesar de las profundas transformaciones experimentadas en su composición sectorial, iguala la magnitud del proceso educativo.
Por lo demás, el mencionado proceso no fue continuo en todos los niveles educacionales; tal c o m o se observó cuando se analizaron las tendencias de cambio, mientras la escolariza-
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Carlos Filgueira
C U A D R O 2 Estratos medios y altos, educación media y superior, educación media y superior en estratos medios y altos (en porcentaje, 1960-1970)1
I960 1970
Países
Estratos medios y altos
31,4 14,5 21,5 19,6 12,2 10,9 9,0 9,6
19,9 — 16,4 11,8 11,0 30,7
Educación secundaria y superior
18,7 8,1
13,0 24,6 9,3 6,0 5,0 4,7 8,3 — 22,1 10,7 9,3
21,7
Estratos medios y altos con educación secundaria y superior
13,5 6,0
10,3 13,6 5,4 4,4 4,3 3,7 6,1 — 11,5 6,5 5,6
14,3
Estratos medios y altos
32,2 — 22,9 25,2 — 11,7 10,9 — 22,4 15,7 21,8 13,8 11,9 —
Educación secundaria y superior
26,5 — 20,9 30,3 — 8,0 7,4
— 13,0 10,1 27,3 15,8 13,8 —
Estratos medios y altos con educación secundaria y superior
20,0 — 14,3 19,0 — 5,2 5,4
— 8,5 6,8
15,8 8,8 6,9
—
Argentina Brasil Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay República Dominicana Uruguay 1. Datos primarios, sin ajustar la categoría «sin información»
F U E N T E : O M U E C E .
ción primaria experimenta un incremento relativo reducido y a veces desdeñable, el de la educación media y superior es m u y intenso.
Este peculiar estilo de expansión difiere notablemente del ya señalado en los países desarrollados, donde el proceso de educación secundaria y universitaria estuvo precedido de una cobertura casi total de la escolarización primaria 3.
E n primer lugar, sus consecuencias se m a nifiestan en la desigualdad que evidencia la estratificación educacional, que no logra disminuir en forma significativa los índices de concentración. Salvo excepciones, los valores del índice Gini para el periodo 1960-1970 no se reducen en forma apreciable debido principalmente al reducido incremento de la educación primaria y a la persistencia del analfabetismo.
Por otra parte, el proceso de expansión educativa tiende a generar status educacionales medios y altos, provocando una sobre-educación relativamente calificada que no puede ser absorbida en forma satisfactoria por ocupaciones acordes con este nivel de calificación.
D e este m o d o , algunos de los estratos profesionales de niveles altos —por ejemplo, actividades relacionadas con servicios personales— comienzan a dar indicios de crecimiento acelerado en sus promedios, que ya alcanzan niveles secundarios. Lo mismo puede decirse de las actividades auxiliares y del personal subalterno de la industria, comercio y servicios, como así también de las actividades en el sector comercio por cuenta propia, que registran incrementos igualmente elevados de educación superior y media.
Si se admite una relación directa entre los
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Expansión educacional y estratificación social en América Latina (1960-1970)
requerimientos del sector productivo y el crecimiento del perfil educativo de las profesiones, habría que demostrar que estos incrementos responden a las necesidades de la estructura de producción. Sin embargo, se hace difícil justificar que el desarrollo tecnológico o económico determina niveles secundarios para el desempeño de puestos en el servicio doméstico, personal de limpieza, portería, conserjería y afines, o niveles universitarios para oficinistas, mecanógrafos, carteros, cobradores, mensajeros, etc.
El nivel educativo medio y superior en el primer grupo de profesiones (sector terciario bajo) crece aceleradamente y la tendencia indica que se aproximará al que actualmente registran Chile y P a n a m á (21 y 17 por ciento).
También son elevadas las cifras de educación media entre quienes ejercen actividades no manuales de niveles bajos (cuenta propia en el comercio, auxiliares, ayudantes y personal subalterno) en los países extremos: 72 por ciento para Argentina, 54 por ciento para Chile, mientras que los niveles universitarios alcanzan cifras superiores al 13 por ciento en P a n a m á y 8 por ciento en Chile y Argentina.
Si c o m o mero ejercicio complementario de estas consideraciones se agregaran algunos datos sobre la matrícula educacional, sería posible destacar, sin necesidad de recurrir a evidencias adicionales, que los efectos de la esco-larización en los tramos de edades m á s jóvenes tendrán en la década subsiguiente efectos exponenciales sobre el perfil educativo de las profesiones. T h o m a s Frejka señala que el crecimiento de la matrícula secundaria en A m é rica Latina cuadruplicó en sólo cinco años (1960-1965) el crecimiento de la población potencial escolar en el ciclo medio, y con respecto a la educación superior la relación es casi de 3 a 14 .
A la luz de estas evidencias, se hace imposible conceder demasiada importancia a los requerimientos de la estructura productiva en tanto que generadora de status educacionales.
La expansión deriva principalmente de factores atribuibles a la estructura social —entre los cuales se hallan los productivos—, pero no a través de la simple y directa relación oferta-demanda de m a n o de obra calificada.
L a educación parece comportarse en forma semejante a lo que F. Hirsch denomina «positional goods», es decir, bienes cuyo usufructo individual depende íntegramente del grado de disponibilidad general. E n otras palabras: de c ó m o el referido bien alcanza a toda la sociedad 5.
La analogía con otros bienes materiales es bastante ilustrativa. El placer o los beneficios que derivan del empleo de un automóvil, por ejemplo, dependen del grado de utilización y difusión de sus servicios.
E n determinado nivel, las ventajas que ofrecen ciertos bienes dejan de ser tales y obligan a buscar otros recursos para mantener los privilegios que aquéllos ya no brindan. D e este m o d o se genera un movimiento en permanente ascenso, donde el m o m e n t o t + 1 debe requerir mayor esfuerzo de inversión (gastos, tiempo, etc.) para mantener los privilegios del m o m e n t o t.
N o m u y distinta es la «interesting aggregation paradox» señalada por R a y m o n d Boudon, según la cual la agregación de racionalidades individuales —por ejemplo, perseguir ciertas metas para obtener determinados objetivos— culmina en un proceso totalmente contradictorio con los logros que se busca alcanzar6. Cuando individualmente se aspira a un nivel educacional m á s alto, se tiene la expectativa de obtener posibilidades adicionales de ascenso social (profesión, ingresos, etc.); sin e m bargo, cuando la búsqueda de mayores niveles educativos se generaliza, o abarca a toda la población o a importantes sectores de la mism a , los efectos se neutralizan y obligan a intensificar los esfuerzos para superar los niveles educacionales anteriores.
Ésta es la causa del constante ascenso del sistema educativo c o m o un todo cuya diná-
381
Carlos Filgueira
mica poco tiene que ver con los requerimientos educacionales directos o con las demandas impuestas por el desarrollo tecnológico o el crecimiento económico.
El equilibrio entre educación y estructura profesional es móvil y siempre es posible percibir un movimiento educativo ascendente dentro de la estructura de producción. La disponibilidad de m a n o de obra cada vez más calificada determina que la política del empleo (pública o privada) tienda a exigir mayores grados de calificación para profesiones que tradicionalmente no los requerían, lo cual tiende a producir alta heterogeneidad educacional en el desempeño de una misma actividad u ocupación; así, a medida que surgen los nuevos contingentes, la fuerza de trabajo se selecciona entre una oferta potencial cada vez m á s instruida.
E n un análisis reciente sobre el proceso de industrialización y educación en Argentina, Juan Carlos Tedesco subraya la extraordinaria heterogeneidad educacional de las profesiones y, c o m o contrapartida, la heterogeneidad profesional de un mismo nivel educativo7.
Durante este proceso, la educación gravita cada vez menos como instrumento para alcanzar un status m á s elevado. Es decir, se requieren inversiones educativas adicionales para desempeñar puestos que antes se obtenían con la inversión normal.
Otra consecuencia, cuyas manifestaciones se observan en la esfera social y política, derivan de la frustración provocada por las expectativas iniciales alentadoras, de donde resultan múltiples respuestas de distinto orden; entre ellas se destacan las que desarrollan actitudes y comportamientos radicales nucleados en m o vimientos sociales y políticos opuestos al orden constituido; también cabe incluir las respuestas individuales: desorden personal, descuido, aislamiento (insulation) o emigración de personal calificado.
D e todos modos , admitiendo estas pautas en la dinámica de la expansión educacional,
falta explicar en qué circunstancias la educación puede expandirse en forma indefinida o bien hacerlo del m o d o explosivo que ha caracterizado a América Latina.
E n nuestra opinión, si no se adopta al respecto una perspectiva de estratificación social, será difícil obtener respuestas satisfactorias. La educación aparece como un bien —instrumental o no— socialmente deseado, y surge dentro de un conjunto de bienes o valores —ingresos, profesión, etc.— que conforman las dimensiones básicas de la estratificación social. Si el acceso a los valores sociales —y también su posesión y control— son determinados, la estructura de poder de la sociedad puede expandir y distribuir estos bienes en grados variables. Pero esta expansión no resulta hasta hoy igualitaria para los diversos órdenes institucionales; así, el orden educacional, debido a su menor relación costo-beneficio, aparece como uno de los subsistemas estratificados que pueden expandirse con m a yor facilidad. E n cambio, la estructura productiva, por su dimensión más rígida, determina que el desplazamiento ascendente resulte más difícil.
Por otra parte, en la estructura profesional la rigidez resulta sin duda mayor que en la esfera educativa y sólo admite desviaciones de reducida magnitud con respecto al nivel de desarrollo económico de la sociedad. Por último, digamos que la dimensión «ingresos» aparece como el sector que resulta más difícil expandir en virtud del cambio de la estructura de producción que implica.
D e lo dicho cabe inferir que una estructura social con estas características tiende a forzar el énfasis sobre el canal m á s accesible a la movilidad social.
Pero más importante aún resulta señalar que estos diferentes grados de expansión de los órdenes institucionales conducen a otra aparente paradoja: el crecimiento de la educación —sobre todo de su composición según niveles— pasa a estar determinado por la es-
382
Carlos Filgueira
tructura productiva, pero no porque haya una demanda creciente de mayor capacitación de la m a n o de obra, como podría postular el criterio denominado manpower approach, sino precisamente por la rigidez de la dimensión económica que permite que el sistema educativo se convierta en el único — o por lo menos el más accesible— canal capaz de orientar las expectativas de movilidad social.
Notas
1. Thomas FREJKA, Análisis de la situación educacional en América Latina, Santiago de Chile, C E L A D E , 1974. (Serie A , n.J 122.)
2. Paraguay tiene problemas comparativos en la
enseñanza universitaria derivados de una sobre-representación de este nivel en las muestras O M U E C E (1960). México, por su parte, refleja pautas ya anotadas. Aparentemente, su peculiar proceso de urbanización y movimientos migratorios internos campo-ciudad tienden a que perduren niveles bajos en forma discontinua.
3. Germán W . R A M A , Educación media y estructura social en América Latina, Revista latinoamericana de ciencias sociales (Santiago de Chile), n.° 3, 1972.
4. Thomas F R E J K A , op. cit. 5. F. H I R S C H , Social limits of growth, Cambrid
ge, Harvard University Press, 1976. 6. Raymond B O U D O N , Education, opportunity and
social inequality, Nueva York, John Wiley and Sons, 1973.
7. Juan Carlos T E D E S C O , Industrialización y educación en la Argentina, Buenos Aires, Unesco/ C E P A L / P N U D , 1977. (DEALC/1 . )
383
Abner Prada
En búsqueda de un enfoque realista de la educación en áreas rurales
La diversidad de situaciones económico-sociales que coexisten en América Latina constituye un desafío para cualquier plan de educación que pretenda abarcar el medio rural. Hasta el presente, la utilización de una estrategia única para todas las zonas rurales ha ido en detrimento de las deprimidas. E n ellas, quienes tienen m á s posibilidades de consumir en todos los órdenes son asimismo los que mejor aprovechan la oferta educativa. E n consecuencia, en lugar de favorecer la igualdad de oportunidades, el sistema educativo contribuye a profundizar la brecha existente entre el pequeño grupo que puede avanzar y la gran masa de los que quedan al margen.
La población de estas zonas deprimidas comprende aproximadamente 65 millones de habitantes. Si en un m a p a de América Latina se representaran los espacios geográficos con niveles de vida aceptable, sería visible que constituyen pequeños islotes en medio de un verdadero m a r de territorios sumergidos en la
Abner Prada (Uruguay). Tiene una gran experiencia en materia de educación en áreas rurales, primero como maestro y posteriormente como inspector general de enseñanza rural. Desde 1967 es experto de la Unesco en materia de educación rural y de educación de adultos en América Latina.
pobreza. N o obstante, la educación ha sido planteada para una clase de vida que no existe.
Este documento indagará principalmente en los problemas de las zonas con economías de subsistencia. E n ellas, atender a las necesidades básicas es la primera y m á s dramática de las tareas: alimentación y un mínimo de precauciones para contrarrestar los rigores del medio. El sistema educativo debe tener una respuesta frente a esta situación; asimismo debe definir qué conocimientos y habilidades posibilitarán una respuesta eficiente a tan premiosa situación.
Es característico de las economías de subsistencia: la estrecha vinculación entre el trabajo y la vida de hogar: todos siembran, todos cosechan, todos cuidan animales; la imposibilidad de introducir tecnología moderna, dada la incapacidad de invertir; el gran excedente de m a n o de obra que empuja a los jóvenes y a los adultos a abandonar temporalmente sus hogares en busca de trabajo (ya en cosechas, ya en actividades ocasionales); el alto porcentaje de habitantes, especialmente jóvenes, que emigran a las ciudades. D e permanecer en el medio rural, la alternativa es quedarse junto a la familia —generalmente en situación de subempleo— o trabajar c o m o asalariado en explotaciones agropecuarias con escasas perspectivas de permanencia y ascenso laboral.
384 Perspectivas, vol. VIII, n.° 3, 1978
En búsqueda de un enfoque realista de la educación en áreas rurales
Importancia de una educación básica general
Reconocer que el hecho educativo es un hecho social obliga a planificar la educación en el medio rural atendiendo a todos los grupos de edad y al conjunto de problemas que afrontan. E n este sentido, la determinación de necesidades básicas en materia educativa trasciende el marco de la institución escolar y exige una consideración m á s atenta de la estructura y de los medios que se utilizan. E n otras palabras: la noción de educación básica debe interpretarse de m o d o que abarque tanto a los niños como a los adultos y vincule estrechamente la enseñanza escolar a las acciones ex-traescolares y al m u n d o del trabajo.
E n realidad, tampoco parece posible mejorar significativamente la situación del sector denominado «en edad escolar» sin una estrategia que conduzca al avance educativo general. E n este sentido, el Panel Permanente para la evolución de los Proyectos Experimentales de Alfabetización de la Unesco indicó: «La alfabetización funcional se refiere a la habilidad de usar la lectura, la escritura y el cálculo, así como los conocimientos básicos, en form a tal que capaciten a la gente a conducir con mayor eficiencia sus asuntos y promueven la capacidad de producir y las destrezas ocupacionales.» Todo esto implica un proceso continuo, integral, permanente, que no debe identificarse con un periodo determinado de la existencia, aunque pueda adquirir mayor intensidad en la llamada «edad escolar».
La educación básica como función y responsabilidad de la comunidad
U n a estrategia orientada a devolver a la comunidad rural la responsabilidad por la educación básica deberá cumplir una labor de promoción consistente en: contribuir a interpretar la educación como un hecho social; identificar tipos de educadores y tipos de acciones educativas; reconocer necesidades de
formación en distintos campos para distintos individuos y grupos; lograr que cada individuo se sienta educador y educando y que a la vez lo sea; contribuir a eliminar las imágenes paternalistas de la educación y de los servicios, y por fin, reconocer los recursos locales, las fuerzas culturales de la comunidad.
La escuela aparecerá entonces c o m o una institución de apoyo al proceso educativo y el maestro c o m o un colaborador de la comunidad en ciertos aspectos de este proceso. Y a no será la escuela la única responsable y el único ámbito ocupado de la educación de los niños. Porque la escuela es la propia comunidad, el hogar, la parcela donde se trabaja, el lugar de recreo.
El propósito de devolver a la comunidad la responsabilidad por la educación básica de sus miembros es en este sentido la innovación m á s importante a proponer en materia de desarrollo rural. Al comprender su significado, los adultos se sentirán incluidos en un proceso de educación permanente; asimismo, al pensar en las necesidades educativas, descubrirán sus propias carencias y en el camino de resolverlas se abrirá funcionalmente el proceso educativo.
Durante años se ha mantenido en América Latina una polémica acerca de la orientación de la escuela rural. Por un lado están los que sostienen que la educación es una y única c o m o únicos son sus objetivos generales; por el otro, los que afirman la necesidad de afrontar la educación en el medio rural con estructuras, programas y metodologías adecuadas a su especificidad.
Examinado el problema a la luz de la enorm e importancia que el m u n d o rural y la producción agrícola tienen para los países en vías de desarrollo, pasarían a la ofensiva los defensores de la especificidad de la educación rural, quienes harían hincapié en los grandes problemas que el sector agrícola deberá resolver en el futuro inmediato, lo que implicaría «ruralizar» la enseñanza global.
El problema debe entenderse c o m o el reque-
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Abner Prada
rimiento de localizar la educación vinculándola estrechamente con el medio rural (una especie de medio-ambientización), entendido el medio ambiente como un conjunto interactuan-te de naturaleza y procesos vitales. Es lo que en algunos documentos se denominó «metodología ecológica», y que, por la universalidad de su concepción, debe admitirse como apropiada para ser aplicada al sistema educativo global.
E n un contexto donde la división del trabajo es poco significativa, el peligro de que la educación técnico-agrícola se constituya en un fin es mucho mayor que en aquellos ambientes profesionales donde la clasificación de las actividades de cada trabajador están perfectamente definidas. Se cultiva, cosecha, transporta y vende los productos. Cualquiera de sus miembros participa, pues, del proceso que va del nacimiento de un animal hasta su faena o venta.
Si en la vida urbana puede establecerse una separación más o menos marcada entre la actividad laboral y el resto de las faenas cotidianas, esto en m u y raras ocasiones es posible en el medio rural. A ciertas horas, el obrero urbano puede colgar su ropa de trabajo y e m prender una actividad distinta. Para cada miembro de la familia urbana, el m u n d o del trabajo puede ser independiente de la vida social, cultural o recreativa.
E n el medio rural, en cambio, toda la familia permanece atenta a la vida de los cultivos y de los animales. Pequeña, mediana o grande, la finca agropecuaria no es un taller o una oficina que permanece cerrada ciertos días.
Es imprescindible que una educación básica, elemental, general y continua se dé integrada a esta realidad laboral. Pero una concepción de esta magnitud requiere decisiones políticas inequívocas. N o pocos proyectos, experiencias y programas de educación en el medio rural han perdido su impulso y debieron ser abandonados al decaer la decisión política que ios
puso en acción. U n movimiento masivo por la educación de las comunidades rurales es a la vez un movimiento por mejores niveles de vida e igualdad de oportunidades para el campesino y su familia.
U n a estructura educacional diferente
Desde este punto de vista, parece conveniente señalar algunos cambios en la estructura y en los mecanismos de operación sobre el terreno, con el objeto de determinar el apoyo regional que se requeriría. La cuestión es si la pequeña y desprovista escuela, que hasta el presente constituye el principal y a veces el único servicio del Estado en las localidades menores, puede convertirse en un Centro de Animación Rural y Recursos Educativos. E n líneas generales, este Centro debería cumplir las siguientes funciones.
Centralizar los servicios que recibe la comunidad.
Atender al grupo escolar con técnicas de escuela unitaria.
Poner a disposición de los adultos todos los recursos educativos y promover un tipo de organización que permita alcanzar en primera instancia la generalización de la educación básica.
Servir de asiento a los organismos de base. Organizar y mantener asistencia técnica agro
pecuaria. Auxiliar a las madres en la educación de los
pequeños y en la economía del hogar. Ayudar a los jóvenes a organizarse autónoma
mente para atender sus intereses particulares.
Constituir en sus locales la despensa comunal, con el objeto de elaborar alimentos para el comedor de los niños.
Organizar el pequeño taller rural útil a la comunidad.
Centralizar la recepción de programas de radiodifusión y eventualmente programas culturales de la T V .
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En búsqueda de un enfoque realista de la educación en áreas rurales
Impulsar acciones cooperativas de compra y venta de productos.
E n síntesis, se trataría de reunir todos los recursos disponibles y producir una oferta abierta de oportunidades educativas.
Prioridad para la juventud y la mujer
E n el medio rural se pasa directamente de niño a adulto, del juego a las obligaciones y responsabilidades. El difícil periodo de la adolescencia es una etapa oscura, llena de exigencias y frustraciones para un joven rural, llam a d o a una adultez prematura. Es ínfimo el porcentaje de egresados de una escuela rural que puede orientar su vida, sea en la prosecución de estudios secundarios, sea de un tipo de aprendizaje en el trabajo junto a sus padres en el predio familiar. Por lo general, estos muchachos se emplean temporalmente en explotaciones de la zona, o emigran a los pueblos y ciudades, donde deberán afrontar una vida dura. Las circunstancias bajo las cuales algunos resuelven permanecer en el medio rural son, por lo general, menos apropiadas que las que pueden encontrar emigrando.
El inmenso potencial de energía y voluntad que se pierde en estos países por la falta de oportunidades para la juventud sólo es comparable al desperdicio de las tierras baldías. Es necesario programar modalidades realistas para atender a los grupos juveniles: estimular la participación económica, social y política mediante la creación de organizaciones autónomas en las que ellos asuman la totalidad de las responsabilidades directivas.
El papel que desempeña la mujer en las zonas con economía de subsistencia de América Latina es singularmente importante. C o m o durante buena parte del año los hombres emigran a otras regiones para recoger recursos que por lo general constituyen el ingreso principal del grupo, la mujer, que durante esos periodos debe resolver todos los problemas cotidianos, concluye dirigiendo la familia. Es ne
cesario, en ausencia de los hombres, cuidar cultivos y animales, alimentar y educar a los hijos y, en muchos casos, asumir la defensa de los escasos bienes.
Las mujeres participan generalmente en todos los procesos de la producción en su propia parcela y a veces también en las vecinas; pero hay sectores de la actividad productiva — c o m o la atención de la huerta, de los animales menores y la fabricación de artesanías— que les pertenecen casi por completo. Asimismo, en la esfera de la educación pre-escolar la participación femenina es decisiva. N o se puede planificar ninguna acción de este tipo en zonas rurales sin contar con la madre c o m o educadora del periodo preescolar. La idea de establecer instituciones para este nivel en zonas de población aislada y dispersa es absolutamente impracticable. Es el hogar rural, con la mujer como educadora, el que debe ser orientado para convertirse en casa-cuna y jardín infantil.
La mujer es, en consecuencia, educando y educadora por antonomasia, y el hogar rural es el ámbito educativo natural en las zonas de minifundio.
Participación efectiva de las colectividades rurales
Resulta a veces problemático, cuando se organizan Centros de Animación Rural y de Recursos Educativos, contar con la efectiva participación de las comunidades. Participación implica compartir el poder dentro del sistema social y, obviamente, una intervención efectiva en el proceso de tomar decisiones.
E n un principio no será sino un impulso primario en acciones comunes, según objetivos comunes y soluciones adoptadas por el grupo. D e este m o d o , el proceso de participación deberá conducir a centrar el liderazgo en el grupo, desdibujando el perfil tradicional del líder y los riesgos que implica.
Es frecuente que la comunidad rural se vea
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Abner Prada
enfrentada a personas que han cumplido un proceso que las sitúa en la posición de hacer valer sus opciones. Lo que ahora se propone es que el grupo mismo cumpla ese proceso para hacer valer aquéllas que nacen de su propia necesidad.
Es necesario partir de la base de una inter-educación que comprometa la acción colectiva. E n consecuencia, la idea tradicional del educador tendrá que ser reemplazada por un concepto más amplio ligado a las necesidades comunitarias.
E n primer lugar, el maestro deberá dominar técnicas sencillas que le permitan atender simultáneamente todos los niveles de la enseñanza primaria, de m o d o que en cualquier escuela rural sea posible completar el ciclo de escolarización.
Asimismo, hay una tarea de promoción de la comunidad, que si bien puede ser cumplida por el maestro, parece deseable realizarla entre éste y un promotor de la educación de la comunidad rural. Este promotor podría ocuparse de varias comunidades, pero lo más adecuado es que se establezca en una y constituya con el maestro un equipo mínimo.
El promotor de la educación de la comunidad rural pondría especial énfasis en la extensión educativa y en los aspectos denominados generalmente extraescolares, cuyo impulso sólo parece posible si se logra un contacto directo y permanente con los hogares.
Sin embargo, es indispensable contar con una estructura a nivel regional para apoyar y alimentar las acciones de terreno en las comunidades.
Esta estructura regional debería cumplir las funciones de coordinación de todos los recursos que puedan apoyar el Programa; de capacitación y mejoramiento del personal; de orientación y asistencia técnica en terreno y a distancia; de producción de materiales para toda la zona.
E n todos los casos es indispensable la presencia de entidades y servicios, entre los cua
les cabe mencionar las autoridades regionales de los ministerios de Educación, Agricultura y Salud y del órgano de Planificación Nacional para las funciones de coordinación de los recursos y promoción de las instituciones, por una parte; las universidades, institutos tecnológicos, escuelas normales y agropecuarias, estaciones experimentales y centros de investigación agronómica para las tareas de capacitación y mejoramiento del personal, orientación y asistencia técnica a distancia y producción de materiales, por otra.
El educador para el medio rural y su formación
Tradicionalmente ha sido el maestro normalista el tipo de educador con el que se ha contado para cumplir con la enseñanza primaria en el medio rural. La formación y capacitación de estos educadores plantea problemas cuya solución es aún lejana. Porque no sólo se trata de establecer un programa para la formación y llamar a los maestros a jornadas de capacitación más o menos frecuentes. Existen dificultades que tienen que ver con la vida y el trabajo en el medio rural, con los salarios y compensaciones que se pagan, con las perspectivas de promoción profesional y, finalmente, con la presión ejercida por las asociaciones gremiales, que, atentas a la conquista laboral, a veces contradicen el interés de las comunidades. Por otra parte, una rápida promoción profesional sólo se obtiene realizando cursos en las ciudades.
Todos estos elementos determinan la gran inestabilidad y la constante deserción de los maestros normalistas.
Asimismo hay preguntas difíciles de contestar. ¿Sabe un egresado normalista su oficio de maestro rural? ¿Se le propuso alguna vez un ejercicio de enseñanza multinivel? ¿Se lo enfrentó con la realidad económica y social de una comunidad rural?
Los institutos de formación deben entregar
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En búsqueda de un enfoque realista de la educación en áreas rurales
al medio rural educadores capaces de enfocar
el trabajo educativo como una actividad in
mersa en la vida. Para lograrlo, ellos mismos
deben volcar sus planes de estudio hacia la
vida.
Atendiendo a estos interrogantes y necesi
dades, acaso sea conveniente que en las ope
raciones de terreno más directas y elementales
—y por lo general en las pequeñas localida
des— intervenga personal con un nivel de for
mación elemental (tal vez originario del lu
gar), pero respaldado por asistencia técnica
y supervisión permanente. E n este sentido se
debe pensar en un tipo de trabajador poliva
lente provisto de un conocimiento general de
los aspectos más peculiares de la vida rural.
Si esta persona conoce lo mínimo indispensa
ble para estar por encima del nivel general de
la comunidad, su actuación puede ser estimu
lante.
Los institutos normales y las escuelas agro
pecuarias son actualmente los principales esta
blecimientos que forman educadores para el
medio rural. Al incorporarse a un movimiento
que impulse la educación en el seno de las
comunidades, estos institutos deberán promo
ver innovaciones metodológicas que contribu
yan a una participación masiva de la pobla
ción en el proceso de «intereducación».
Para que estas innovaciones se incorporen
efectivamente a los procesos educativos no
basta con que sean presentadas, explicadas y
esquematizadas en las aulas. Es necesario que
los futuros educadores se formen a base de la
misma metodología que ellos deberán introdu
cir en sus zonas de trabajo.
Las técnicas y procedimientos que deben in
cluirse en esta formación son en líneas gene
rales las que siguen:
Todas las modalidades de autoaprendizaje que
favorezcan procesos de autoformación deben
ser empleadas en los cursos de maestros,
extensionistas y otros educadores del medio
rural. Aprender a aprender para poder en
señar a aprender.
Se debe agilizar el reconocimiento del medio
ambiente: el hombre en relación con la na
turaleza que lo rodea. Ello implica apren
der a observar los hechos naturales y los
hechos sociales, encontrar sus causas y sus
efectos y plantearse los problemas que la
utilización, conservación y renovación de los
recursos plantean a las comunidades.
U n método de formación que favorece el con
tacto con las comunidades rurales, la coor
dinación de todos los participantes en el
proceso educativo y la capacitación en servi
cio del personal es el Seminario Operacio-
nal, que sigue las líneas originadas en el
Programa Mundial de Alfabetización que
promovió Unesco.
El Seminario Operacional lleva a los partici
pantes a desarrollar actividades concretas a
partir del estudio de la situación real y según
una programación permanentemente analizada
y reajustada. D e esta manera se vive en for
m a breve e intensa —por ejemplo, durante el
periodo de una semana— un proceso que rela
ciona estrechamente la acción con la elabora
ción teórica. Con esto se busca provocar un
cambio tanto en la concepción del papel, que
corresponde a los educadores, funcionarios y
miembros de la comunidad, como en los méto
dos tradicionalmente empleados para la pro
gramación y realización del trabajo.
E n la adaptación de este método, los parti
cipantes salen al encuentro de la realidad co
munitaria divididos en pequeños grupos. Se
trata de observar, conocer, recoger informa
ción sobre el ambiente físico, los recursos na
turales, la actividad productiva, las condicio
nes de vida, la organización comunitaria, los
servicios disponibles y el nivel educativo.
N o se trata de una encuesta o de una rela
ción completa y minuciosa, sino de un contac
to con familias en su ambiente de vida y tra
bajo. La información recogida es organizada,
comparada y discutida en reuniones generales
en las que participan todos los miembros de
la comunidad.
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Abner Prada
Los pasos de un Seminario Operacional son en líneas generales los siguientes: estudio de la realidad del medio y de la situación educativa en sus distintos aspectos; evaluación del proceso; programación integrada para un periodo inmediato; evaluación del seminario. Formulación de conclusiones y recomendaciones. E n todos los casos la metodología de estos seminarios deberá ajustarse a la realidad regional.
Participación del educador en la vida cotidiana de la comunidad
Los objetivos que la propia comunidad se fija son los que debe reconocer tanto el maestro c o m o los orientadores de su acción y del programa de su escuela. La idea de que la unidad programática nace en el aula para luego descubrir relaciones con el m u n d o circundante empieza por establecer un divorcio entre la escuela y la comunidad al imponer una programación concebida desde lejos o, en el mejor de los casos, en el despacho del maestro. L a innovación que se debe introducir consiste en vincular al maestro directa y permanentemente con las actividades que determinan el cumplimiento de un objetivo comunitario. La participación del educador en cualquiera de las actividades de la vida cotidiana debe ayudar a que los protagonistas del hecho educativo logren una comprensión inteligente de todo lo que ocurre.
¿Por qué el saco de fertilizantes lleva impreso N 2 0 , PÍO, K 1 0 ? ¿ Q u é significa: Peso neto 250 g? ¿ Q u é quiere decir: Contenido 75 el, impreso en aquel frasco? ¿ Q u é importancia tienen las instrucciones que pueden leerse en un paquete de semillas, en una lata de fungicidas, en un frasco de insecticida donde aparece la palabra «antídoto»?
Se trata de centrar el proceso educativo alrededor de problemas reales, reaccionando contra la presentación arbitraria y artificiosa
de contenidos generalmente distantes de los intereses y necesidades de la comunidad.
Para vincular aspectos escolares y extraesco-lares, formales e informales, favoreciendo la unidad del proceso educativo, es el maestro y la escuela quienes deben llegar a la familia y lograr que todos participen del proceso.
Así, es necesario consultar a los agricultores, a las amas de casa, a las autoridades, a los funcionarios y permitir que grupos de todos los niveles visiten organizadamente los trabajos en terreno y los hogares, llevando objetivos definidos de intercambio como una nueva forma de estimular el nacimiento de la acción integrada a la vida de la comunidad. La visita a un pequeño taller de herrería rural enseñó muchas cosas. La más importante resultó de la observación de la técnica usada para ajustar la llanta de hierro en la rueda de m a dera de una carreta. El herrero dijo: «Corto un hierro tres veces m á s largo que el ancho (diámetro) de la rueda. Hago el anillo; en frío no entra, pero lo caliento, se estira, entra y al enfriar se ajusta.» La relación 3,1416 había surgido para los alumnos por primera vez en forma viva.
Se está sembrando, cosechando o realizando una labor en los cultivos, ¿por qué no recabar de los adultos informaciones relativas a costos, créditos, rendimiento, mercado, técnicas y m a teriales utilizados? ¿Por qué no sustituir la ejercitación tradicional por informes en los que padres e hijos trabajarían juntos?
H a y bastante material didáctico en la vida que rodea a la escuela. H a y que salir por él con el espíritu curioso y la actitud humilde.
¿Es debidamente comprendida la información que difunde la emisora que todos escuchan? ¿Se tiene una idea de los sucesos que se mencionan, de los personajes, de los lugares?
Favorecer la observación, la investigación y el análisis de los hechos implica mantener una actitud curiosa frente a la vida. El primero que debe poseer esa actitud es el maestro.
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Norberto Fernández Lamarra e Inés Aguerrondo
Reflexiones sobre la planificación educativa en América Latina
Los modelos de planeamiento
Es habitual que la literatura referida al planeamiento de la educación en América Latina, al reflexionar sobre su quehacer, advierta que no ha rendido los frutos esperados '. Asimism o , estas interpretaciones aluden por lo general a aspectos específicos del desarrollo educativo, los que resultan insuficientes para visualizar la totalidad del proceso. Este artículo pretende brindar algunos elementos teóricos relativos al planeamiento de la educación sobre la base de un concepto global de la planificación y encontrar un esquema interpretativo de la realidad que permita comprender lo su-
Norberto Fernández Lamarra (Argentina). Ex director de planificación educativa en el Ministerio de Educación y en el Consejo Nacional de Desarrollo de Argentina; ex profesor de organización y administración escolar y de política educacional de las universidades de Buenos Aires y de La Plata. En la actualidad, experto de la Unesco en el proyecto Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe.
Inés Aguerrondo (Argentina). Licenciada en sociología, actualmente jefe de investigación en la Dirección de Planeamiento Educativo del Ministerio de Educación de Argentina; asimismo es consultora del proyecto Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe.
cedido en América Latina durante las últimas dos décadas de planificación y los problemas actuales.
EL PLANEAMIENTO EN EL PROCESO
DE GOBIERNO
E n principio conviene recordar las interrela-ciones de los tres componentes del proceso de gobierno: el polítio, el administrativo y el referido a la planificación. Así, todo intento de conducir y / o transformar la realidad —incluso la educativa— ofrece aspectos políticos, administrativos y de planificación totalmente imbricados no a la manera de desarrollos yuxtapuestos, sino c o m o dimensiones del m i s m o proceso, que varían de acuerdo a la marcha del proceso global de conducción y / o transformación de la realidad o proceso de gobierno, c o m o será llamado en este artículo.
E n realidad, hasta hace algunas décadas el proceso de gobierno sólo reconocía sus componentes políticos y administrativos, pero la introducción de una nueva racionalidad plani-ficadora supone nuevas exigencias: en principio, un gran cúmulo de información —estadística, sociológica, económica, pedagógica, etcétera—, y luego capacidad de análisis de la misma, soluciones coherentemente estructuradas y previsión de las consecuencias de cada decisión. D e este m o d o , la nueva racionalidad que introduce el planeamiento permite que
Perspectivas, vol. VIII, n.° 3, 1978
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Norberte Fernández Lamarra e Inés Aguerrondo
una nación logre el óptimo uso de sus recursos humanos, materiales y financieros con el objeto de posibilitar la marcha de los diferentes objetivos del gobierno; entre ellos, el objetivo educacional, coordinado desde esta nueva perspectiva con las restantes áreas de desarrollo 2.
D e acuerdo con el presente análisis, la dimensión política sería básicamente ideológica; la de planificación, fundamentalmente reflexiva, y la administrativa, esencialmente operativa. A u n q u e se reconoce la vinculación entre política y planeamiento, por lo general se los conceptualiza c o m o procesos separados ocasionalmente vinculados en ciertas áreas. Sin embargo, que el planeamiento es un aspecto del proceso de gobierno estrechamente imbricado en la dimensión política se evidencia en los constantes requerimientos que ésta le hace a aquél, incluso en las funciones puramente técnicas 3. Tanto la fijación de los objetivos del plan c o m o la jerarquización de las metas y la formulación de estrategias son funciones de neto carácter político, pero absolutamente necesarias para el planeamiento e indiscutiblemente inmersa en él.
Finalmente, para que la planificación pueda cerrar la brecha entre lo político y lo administrativo, debe tenerse en cuenta la estructura administrativa para la cual está planificando. Es decir, que la programación y los planes operativos deben ajustarse a la realidad administrativa existente en el país. Asimismo, la estructura administrativa debe aceptar la función del planeamiento y actuar en concordancia con él. C o m o puede apreciarse, cualquier reforma debe darse en ambas dimensiones del proceso.
FASES DEL PROCESO DE PLANEAMIENTO
E n relación con las actividades llevadas a cabo en el área de planificación educativa en los países latinoamericanos, se pueden distinguir
diversas fases que se relacionan con lo sucedido en los países m á s desarrollados. La primera corresponde a lo que será llamado «planeamiento reactivo» 4, por cuanto nació c o m o reacción a los acuciantes problemas del sector. C o m o consecuencia de ello, los enfoques reactivos resultaron unilaterales: en cada caso se tomó c o m o punto focal una determinada situación problemática que generó una gama dispersa de prioridades de la planificación educativa. Todos los enfoques que habitualmente se plantean c o m o típicos de la planificación en América Latina —el de recursos humanos, el curricular, el administrativo, el de demanda social, etc.— corresponden a la fase reactiva del planeamiento en el área educacional.
Sin embargo, otros países de América Latina abandonaron el enfoque reactivo generando una nueva fase que puede denominarse «planeamiento programático». Éste, al postular una visión m á s amplia del problema educativo, no realiza la opción en favor de los aspectos cuantitativos — c o m o es frecuente en algunos enfoques reactivos— ni de los cualitativos — c o m o lo hacen otros—, sino que procura abarcar todas estas dimensiones proponiendo una planificación integral de la educación. Es programático porque su contenido no se refiere a aspectos específicos; por el contrario, propone una serie de alternativas que abarcan desde un sector o nivel del sistema educativo hasta la totalidad del mismo.
U n a tercera fase, que podría llevar el nombre de «planeamiento dinámico» (rolling planning), ha nacido y hasta el momento sólo se ha desarrollado en países fuera de la región. A u n cuando el planeamiento programático representó un notable avance en relación con el reactivo, su limitación es que, si bien desecha un sistema educativo rígido para elaborar otra nueva forma m á s adecuada en relación con la evolución de la sociedad y de los requerimientos educacionales, pierde de vista que ante el constante cambio y la rapidez de los procesos sociales y económicos de nuestra
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Reflexiones sobre la planificación educativa en América Latina
época la nueva forma caduca en pocos años. E n este sentido, los países escandinavos han ingresado en una fase de planeamiento educativo en la cual los cambios en la estructura, en los contenidos y en los métodos y el acceso a la educación que caracterizaron a las reformas de la década pasada serán reemplazados por el planeamiento dinámico, que asegurará una autocorrección constante generada y dirigida por las fuerzas de cambio interno del sistema educativo, es decir, por la interacción entre la investigación educativa y el planeamiento s.
A partir de esto debe replantearse el concepto de planeamiento, al que definimos como un mecanismo que contribuye a la autorreno-vación del proceso educativo. Esto implica cambios en el comportamiento de los individuos y en los enfoques de las tareas, y fundamentalmente cambios en la concepción general de la educación y de su papel en la sociedad. D e este m o d o se completa el proceso que pasa por la fase reactiva y la programática, en las cuales se deben incorporar gradualmente elementos como la participación y la investigación, definitorios de la fase dinámica que se procura alcanzar.
FUNCIONES ESPECÍFICAS DEL PLANEAMIENTO
La función más difundida es la que se refiere a la elaboración de planes, actividad tradicio-nalmente concebida como puramente técnica, pero oponiendo técnica a ideología, a política y a compromiso. Es decir, que el planeamiento fue separado del proceso de gobierno: no se lo consideró una dimensión del mismo, sino más bien una yuxtaposición de tareas efectivas emanadas de aquél. Y si bien la brecha entre política y administración agrupa a todas las tareas que siempre se han considerado técnicas —diseño y formulación de planes, realización de estudios e investigaciones, elaboración de diagnósticos y programas, etc.—, el
planeamiento exige la incorporación de otras actividades consideradas esenciales para completar el espectro.
La divulgación pública de los problemas educativos es otra de las funciones cumplidas por el planeamiento. E n este sentido se trata de crear la necesidad social del cambio m e diante la difusión de ciertos problemas que requieren ser considerados. Así, por ejemplo, el planeamiento colaboró para que en América Latina se tomara conciencia generalizada de las deficiencias del sistema educativo. A partir del trabajo de los planificadores, muchos planteamientos y problemas —deserción escolar, repetición, ausentismo, diferencias regionales, etc.— pasaron al texto de los discursos políticos y de éstos a la opinión pública, produciéndose de esta manera una amplia divulgación de las carencias y requerimientos del sistema educativo.
U n a tercera función es la de constituirse en laboratorio de ideas. Si bien el planeamiento participa en el proceso de gobierno estableciendo las acciones que implementan la política, no significa que carezca de cierto campo propio para suplir carencias y actuar como retroalimentación de las restantes dimensiones. Así, al incrementarse cuantitativa y cualitativamente la educación, hubiera sido necesario presentar bases para sistemas educativos alternativos y reflexionar sobre la utilidad real de los servicios educacionales prestados a cada uno de los sectores de la sociedad y, finalmente, plantear proyecciones a largo plazo de acuerdo a las tendencias percibidas y a sus consecuencias sociales.
Finalmente es necesario señalar que, para alcanzar estos objetivos, là estructura institucional que hasta hoy ha cumplido la tarea de planeamiento debe complementarse con otras que permitan la realización de las tareas que se postulan. El planeamiento es desde esta perspectiva una función de la sociedad, y la posibilidad de que se instrumente depende de que se organicen mecanismos basados en las
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Norberto Fernández Lamarra e Inés Aguerrondo
dos- características que definan esta nueva óptica: la participación y la investigación.
PLANIFICACIÓN Y PARTICIPACIÓN
Participación e investigación producen y alimentan la dinámica interna de la función pla-nificadora. U n real proceso de gobierno debe tender a que cada comunidad nacional desempeñe un papel protagonista en la interpretación y orientación de su propio desarrollo. Sólo un proceso de esta naturaleza —generado auténticamente en las bases y no impuesto desde los niveles superiores— permitirá un cambio de actitud de la población. Incluso es importante tener en cuenta que el cambio de actitud y la participación se condicionan recíprocamente: a medida que se obtienen cambios en las actitudes, se hace posible una m a yor participación, lo que determina variaciones en las expectativas de los individuos. E n este sentido es posible afirmar que la participación podría llegar a constituirse en uno de los medios m á s efectivos de la educación permanente 6.
Marshall Wolfe, al reseñar las principales modalidades de la participación, sus limitaciones y requisitos, dice «. . . que el hecho de que tantas formas institucionales de participación hayan estado sobre el tapete durante un tiempo, dejando desilusiones, miedos y resentimientos reprimidos, significa un obstáculo para esfuerzos nuevos y creadores. Tanto los plani-ficadores interesados en la participación c o m o las masas tienen derecho a ser desconfiados. La invención de criterios radicalmente nuevos no parece prometedora. Las sociedades nacionales deberán volver continuamente a una g a m a de conocidas instituciones y técnicas, esperando que funcionen mejor que hasta ahora»7.
Resulta útil diferenciar el papel que puede jugar la participación según el contexto al que se la refiera. E n las sociedades cuyos objeti
vos de planeamiento no cuestionan los valores del sistema dominante —o sea, en aquellas donde la imagen-objetivo no es alternativa de la que existe—, la participación tiene un valor burocrático y su acción tiende a vencer las resistencias a las acciones propuestas. Estas experiencias enfatizan el papel de la participación en los aspectos instrumentales del proceso de planeamiento, es decir, aquellos que m á s cerca se encuentran de la dimensión administrativa y m á s se alejan de los objetivos y m e tas trazados por la dimensión política. Pero cuando la imagen-objetivo del plan supone una transformación de las relaciones sociales existentes, integrando c o m o un logro deseable la participación como valor de la sociedad, deja de ser un mecanismo administrativo para convertirse en un mecanismo político, y su incidencia logra determinar rumbos sobre las necesidades específicas de la comunidad y el tipo de educación necesario.
Asimismo, en las sociedades con amplio consenso político y social y con objetivos democráticos, la participación puede ser utilizada para ajustar gradualmente los intereses discrepantes. Así, «...la experiencia sueca hace aparecer el procedimiento de elaboración de reformas c o m o una de las dimensiones de la democratización», ya que en los trabajos preparatorios de la misma participaron representantes de los ámbitos m á s diversos de la sociedad (políticos, profesionales, estudiantiles, científicos, etc.)8.
E n definitiva, el proceso de planeamiento requiere la participación tanto de la administración educativa como de la población en general. Todos los niveles del personal administrativo deberán integrarse con la población para alcanzar niveles de microplanificación que permitirán formular proyectos específicos. Para el logro de este objetivo, en lugar de los sofisticados métodos habituales, será necesario disponer de métodos de planeamiento, de investigación social y de procesamiento de información m á s simples, concretos y específicos.
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Reflexiones sobre la planificación educativa en América Latina
PLANIFICACIÓN E INVESTIGACIÓN
El planeamiento exige diversos tipos de investigación adecuables a cada una de las funciones. E n este sentido, elaborar planes exige un aporte permanente de investigación9. Tanto en el diagnóstico c o m o en la formulación de objetivos alternativos, en la programación c o m o en la evaluación, deben utilizarse los criterios propios de la actividad científica, enriquecidos con los aportes provenientes de las tareas concretas en el medio social y educativo. C o m o el objetivo del diagnóstico es conocer los problemas y la situación sobre la cual se ha de planificar, en esta etapa debe primar no sólo la lógica, sino la metodología de la investigación. N o obstante, para que resulte útil al proceso de planeamiento, además de los enfoques cuantificadores, deben también utilizarse los que permitan comprender los problemas y establecer sus causas principales.
También la formulación de políticas y metas exige un aporte de investigación tanto para el planteamiento de las diversas alternativas y su fundamentación c o m o para evaluar los posibles efectos y la viabilidad de sus conclusiones. E n general, la fijación de metas se ha realizado sobre la base de una m u y deficiente información empírica o aplicando resultados de indicadores globales sin conocer suficientemente sus factores determinantes.
Luego de ejecutado, el proceso planificador debe afrontar una última etapa: la evaluación. C o m o con el diagnóstico, estamos ante una etapa que se define más por la necesidad de conocer que por la acción; es en estos casos donde la investigación está m á s imbricada con el planeamiento. La evaluación puede ser planteada c o m o un análisis, que intenta comprender lo ocurrido durante la ejecución, y luego de contrastarlo con los objetivos, se aplica a conocer las posibles desviaciones y sus causas.
E n el área denominada laboratorio de ideas, la planificación latinoamericana muestra un evidente déficit. Aparte de los comienzos y de
ciertos periodos generalmente breves en algunos países, la planificación no ha cumplido un papel dinámico en la formulación de nuevas ideas y conceptualizaciones sobre la educación y su papel en la sociedad, y tampoco en la renovación de políticas y estrategias educacionales ni en el planteamiento de nuevas formas organizativas y de contenidos del sistema formal y no formal, etc. Pero la investigación también puede proveer al proceso de planeamiento de insumos referidos a las soluciones alternativas que se intenten. La falta de medidas concretas —una constante en la gran mayoría de los planes que se han elaborado en la región— pueden deberse en buena m e dida a que tanto la investigación c o m o la experimentación tienen baja incidencia en la estructura general del sistema educativo. U n a serie de experiencias piloto con controles específicos descalificaría las propuestas que surgen del papel o de la experiencia parcial de algún educador, que por lo general resultan impracticables. También deberían generalizarse las formas operativas nuevas que ya existen en la acción educativa, preparándolas para ser discutidas y diseminadas a lo largo de todo el sistema.
Si pretende ser efectiva, la planificación educativa debe incorporar a su proceso elementos que la dinamicen capaces de generar alternativas que aumenten el grado de creatividad de la sociedad. Precisamente, el intento de innovar alude a la búsqueda de alternativas de transformación. Evaluarlas es sumamente importante, pues las que resultan válidas pueden servir de insumo para la etapa de programación, brindando ideas concretas sobre posibles proyectos y planteando claramente las dificultades que ofrece su implementación y generalización.
El proceso de planeamiento
Este balance, que fuera realizado tomando en consideración las conceptualizaciones plantea-
395
Norberto Fernández Lamarra e Inés Aguerrondo
das, es sólo aproximado tanto por la forma
resumida en que se presenta como por la di
versa complejidad de situaciones que muestra
la realidad regional y el desarrollo de la pla
nificación en cada uno de los países. Sin em
bargo, esta aproximación se hace necesaria
para poder evaluar, aunque sea a grandes ras
gos, lo realizado hasta el momento en esta
área, los principales problemas que se han de
considerar y las perspectivas que posibilitarán
la concreción de un planeamiento dinámico
de la educación.
ETAPAS DEL PROCESO
Teniendo en cuenta la importancia y la exten
sión del proceso de planificación latinoameri
cana, es posible establecer etapas en su des
arrollo. La primera se extiende desde el sur
gimiento de la planificación hasta los primeros
años de la década del 60; la segunda ocupa
la segunda mitad de dicha década y la tercera
abarca, según los países, desde fines de la
década del 60 o principios de la del 70 hasta
la actualidad.
Durante la primera etapa, en varios países
de la región se crearon pequeñas oficinas de
planeamiento educativo, de no m u y alta jerar
quía institucional en general, dentro de las
estructuras de los ministerios de educación.
El personal que las integraba poseía funda
mentalmente formación docente, y en m u y
pocos casos capacitación supletoria en planea
miento. Estos grupos iniciales estaban imbui
dos de una idea-fuerza sobre el papel de la
planificación c o m o solución para el cambio
social, por lo que pudieron hacer frente a las
fuertes resistencias y objeciones suscitadas en
los administradores y el personal docente del
sistema educativo. E n general, la excesiva rigi
dez y los muchos equívocos vigentes pudieron
apreciarse en ambas partes.
A pesar del gran interés en subrayar la pa
labra «integral» en relación con el planeamien
to, no pudo ser definida conceptual y meto
dológicamente. El énfasis en el concepto de
«integralidad» surgió como oposición al de
«reforma parcial del sistema educativo», m u y
en boga en las décadas anteriores. Durante
esta etapa, en la que se concretaron m u y po
cos planes, se realizaron estudios de análisis
de los sistemas educativos, pero tampoco éstos
llegaron a ser verdaderos diagnósticos. D e to
dos modos fueron los primeros ejercicios de
caracterización cuantitativa del estado educa
cional de cada país, y su elaboración hizo ne
cesario un reordenamiento total de las estadís
ticas correspondientes.
Junto con estos incipientes esfuerzos apare
cieron durante los primeros años de la década
del 60 acciones paralelas ubicadas en los orga
nismos de planificación nacional: se trataba
de unas pocas páginas sobre educación adicio
nadas a los primeros planes de desarrollo. El
contexto que rodeó a estas acciones conside
raba la educación como un área residual de
los planes, ya que éstos consideraban funda
mentalmente los problemas económicos.. E n
este ámbito surgieron los estudios que fijaron
las metas educativas en función de los reque
rimientos humanos reflejando la concepción
de variable dependiente, que la ideología pre
dominante en este momento —el desarrollis-
m o — adjudicó a la función técnico-instrumen
tal asignada a la educación.
E n la segunda etapa continuó el paralelismo
entre la planificación educativa elaborada en
los ministerios de educación y la que realiza
ban los organismos de planificación nacional.
Se enfatizaron las metodologías de extracción
económica —recursos humanos, modelos eco-
nométricos, tasas de retorno, etc.— y se de
jaron de lado las más específicamente peda
gógicas. E n términos generales avanzó la
integración entre planeamiento educativo y
planificación general.
Durante el lapso de duración de esta etapa
surgieron importantes trabajos de diagnóstico
y se elaboraron los primeros planes de educa
ción, ya como parte de planes de desarrollo,
396
Reflexiones sobre la planificación educativa en América Latina
ya en forma independiente. Las acciones de capacitación en planeamiento, fundamentalmente a cargo de organismos internacionales, comenzaron a multiplicarse y cada país contó con un número significativo de técnicos con formación específica. Se integraron a los equipos de planificación educativa profesionales de otras disciplinas, particularmente economistas, sociólogos y estadísticos.
E n la tercera etapa, que abarca desde fines de la década del 60 o principios de la del 70 hasta la actualidad, la situación es mucho menos homogénea que en las dos anteriores. H a y países donde la planificación adquiere real importancia, en general esto ocurre cuando aparece ligada a proyectos de transformación con un marco político e ideológico relativamente definido, y el énfasis puesto en las reformas educativas integrales se une a los esfuerzos tendentes a jerarquizar la programación. Algo más tarde aparecieron los proyectos de nuclearizacióh, el surgimiento y afianzamiento de la carta escolar, todos intentos regionalizadores parcialmente concretados sólo en los países donde la planificación, enmarcada en un contexto político, garantizaba en parte su viabilidad. Muchos de estos proyectos se agotaron al no estar estructurados sobre la base de mecanismos de planificación que permitiesen superar las limitaciones de los utilizados hasta el momento .
Teniendo en cuenta las etapas del planeamiento de la educación señaladas en el punto anterior, es posible afirmar que en América Latina sólo se ha cumplido efectivamente la correspondiente al planeamiento reactivo y que sólo en ciertos países y en determinadas circunstancias se han llevado a cabo actividades de planeamiento programático. N o se han observado experiencias o intentos enmarcados dentro de la concepción del planeamiento dinámico. Por ello, tanto en los países que aún permanecen en la fase reactiva, probablemente agotada, como en los que realizan intentos programáticos sería necesario impulsar accio
nes que gradualmente permitiesen incorporar mecanismos —no importa que resulten parciales— de investigación y participación con el objeto de revitalizar su proceso planificador y favorecer su evolución hacia las fases subsiguientes.
LOS PRODUCTOS DEL PLANEAMIENTO EDUCATIVO
Los productos del planeamiento educativo en la región son variados y múltiples. Los primeros no fueron planes, sino documentos de contenido diverso, pero con una característica com ú n : todos intentaban reseñas más objetivas y precisas de los problemas de la educación que las habituales hasta ese momento .
Entre los iniciales hay dos tipos de documentos de planeamiento que son fundamentales: los estudios y diagnósticos y los capítulos referidos a educación de los planes generales de desarrollo; más tarde surgirían los planes educativos sectoriales. Los estudios y diagnósticos permitieron dar mayor precisión a los análisis: asimismo posibilitaron eliminar los falsos problemas considerados importantes hasta el momento y se pusieron de relieve los que sí eran vitales. Los capítulos de educación de los primeros planes de desarrollo fueron incluidos con el propósito de abarcar todas las áreas de gobierno, pero de ninguna manera formaron parte del plan total. Los aspectos sociales (salud, vivienda, educación) no sólo no constituyeron una unidad con los aspectos económicos, sino que tampoco se encontraron integrados entre sí. Hacia fines de la década del 60 aparecieron documentos que con alguna propiedad pueden ser llamados planes. E n ellos se reconocen los principales elementos que definen la existencia de un plan: diagnóstico, objetivos, políticas y metas, programas , subprogramas y proyectos.
Los planes producidos en la región se relacionan con las características propias del planeamiento reactivo: globalidad y generalidad de los análisis, heterogeneidad de sus conteni-
397
Norberto Fernández Lamarra e Inés Aguerrondo
dos, diversidad y desintegración de los aspectos considerados, marcada diferenciación entre lo cuantitativo y lo cualitativo; en fin, ausencia de propuestas orgánicas de transformaciones educacionales enmarcadas en lineamientos políticos definidos.
La estructura típica presenta en primer lugar un diagnóstico; a continuación se formulan los objetivos y políticas para concluir con el enunciado de los programas. Rara vez se presentan aperturas m á s detalladas, y aunque es c o m ú n encontrar algún capítulo referido al financiamiento, por lo general no queda claro c ó m o se establecieron los costos que se expli-citan. D e este m o d o , los gastos proyectados suelen sobrepasar las posibilidades reales de inversión.
El problema del tratamiento excesivamente global se observa tanto en los diagnósticos, las políticas y las metas c o m o en los program a s de los planes, lo que muchas veces conlleva la imposibilidad de concretar proyectos y acciones específicas, ya que sólo representan una situación promedio que no se ajusta a ninguna situación particular.
E n muchos planes puede observarse falta de coherencia interna: o los problemas señalados en el diagnóstico no son considerados en los objetivos y políticas, o no se tratan a nivel de los programas. Por otra parte, es frecuente que los objetivos y metas del plan no se refieran a problemas caracterizados en el diagnóstico. Otra forma de incoherencia des-tacable es que los aspectos normativos y operativos se presentan en forma desordenada, desintegrada, con lo que ni son orientadores ni factibles de ejecutar.
Casi todos los planes contemplan múltiples aspectos y problemas y gran diversidad de acciones para afrontarlos. Por tanto, esta multiplicidad de propuestas desintegradas no constituye una base adecuada para un plan: no se señalan prioridades ni se jerarquizan problem a s y directivas de acción.
E n algunos países es visible el intento de
considerar aspectos no estrictamente educativos, pero en general, en lugar de integrarse, se yuxtaponen con los educativos. Esto es evidente, por ejemplo, cuando se comprueba que las informaciones sobre m a n o de obra, población, crecimiento económico, etc., son incluidas fragmentariamente en capítulos separados, sin relacionarlas con los contenidos específicos del plan de educación. E n muchos casos se realizan aproximaciones cualitativas sobre aspectos que requerirían un tratamiento basado en una información cuantitativa adecuadamente procesada (marginalidad, recursos humanos del sistema, diferencias sociales y regionales, etc.); en sentido inverso, las aproximaciones básicamente cuantitativas están referidas a aspectos que requerirían también un análisis de tipo cualitativo (rendimiento escolar, productividad del sistema, etc.).
El análisis de los planes que hicieron posible este estudio —que incluye una buena parte de los producidos en la región durante las dos últimas décadas— permite afirmar que se ha registrado un gradual proceso de mejoramiento técnico en su formulación. Así, se han elaborado algunos planes de largo plazo donde aparece señalada la imagen-objetivo del sector, se han formulado planes estratégicos con una desagregación cada vez mayor en programas y proyectos, y se han producido planes operativos que sirvieron para llenar ciertos vacíos en el sistema de planeamiento. N o obstante, este mejoramiento técnico no ha permitido superar en la mayoría de los casos las características peculiares de la fase reactiva de la planificación ni los problemas referidos a la implementación de los planes ya señalados en este análisis.
RELACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN
Y LA INVESTIGACIÓN EDUCATIVAS
Según opiniones de los especialistas en el área, la característica predominante en la relación planeamiento-administración ha sido la indife-
398
Reflexiones sobre la planificación educativa en América Latina
rencia, cuando no el conflicto, y ello c o m o consecuencia de las desconfianzas y los recelos mutuos. Los planificadores partieron a m e nudo de una concepción errónea de su tarea, propiciando funciones que los excedían por ser específicas de la administración. Asimismo marginaron habitualmente a la estructura político-administrativa del proceso de elaboración de planes y desaprovecharon el «tacto» de los administradores, que podría haber sido útil para superar la inviabilidad y generalidad de muchos planes.
Por su parte, los administradores contribuyeron a agravar esta situación limitándose a reproducir sus tradicionales esquemas administrativos, en los que no había lugar para la planificación. El personal especializado en planeamiento, ocupando puestos relativamente altos de la estructura burocrática, provocó gran resistencia entre los administradores. Las objeciones esgrimidas fueron, entre otras, la inexperiencia administrativa, la juventud, los criterios divergentes de los habituales y la diferente concepción de lo que era necesario realizar en el sector.
Al plantearse nuevos criterios de racionalidad distintos de los surgidos de la experiencia, tanto planificadores c o m o administradores no comprendieron la necesidad de integrar los nuevos enfoques profesionales aportados por los primeros —que posibilitarían remozar y adecuar la educación a los requerimientos actuales de la sociedad latinoamericana— con la experiencia de los segundos— que hubiera ofrecido probablemente mecanismos reales y viables para la ejecución de los cambios propuestos.
Sin embargo, en algunos países y a través de ciertas experiencias específicas, esta situación se ha ido modificando gradualmente en los últimos años. Así, existen varios ejemplos donde los antiguos y burocráticos sistemas administrativos fueron enriquecidos con la incorporación de criterios de programación m á s racionales, y si algunos de ellos no pasaron de ser intentos, otros ya han comenzado a con
cretarse. También es importante señalar transformaciones en el manejo presupuestario gracias a la adopción del presupuesto por programas, que permite ordenar el gasto y racionalizar el uso de recursos de acuerdo con las prioridades fijadas en los objetivos. Sin embargo, cuando el sistema de planificación es poco efectivo, esta transformación presupuestaria resulta meramente formal y no incide en el mejor ordenamiento de la gestión administrativa y presupuestaria de la educación; para que eso ocurra, la programación presupuestaria debe integrarse con la planificación educativa en su conjunto y ésta debe presentar sus planes desagregados en program a s y proyectos específicos.
La puesta en marcha de la planificación educativa aportó un enfoque m á s racional de análisis de la temática del sector gracias al agregado de informaciones m á s precisas y encuadradas en un marco interdisciplinario. D e todas maneras, la influencia real de la planificación sobre el mejoramiento del nivel de la educación ha sido diversa según los países y las circunstancias históricas, ya que su acción parece estar condicionada positivamente por la significación política dada al planteamiento por los gobiernos.
La planificación posibilitó asimismo la incorporación de profesionales de otras disciplinas a la administración educativa. El aprovechamiento de estos apartes ha sido hasta el m o m e n t o relativamente escaso, ya que disciplinas significativas para la educación — c o m o las ciencias políticas, la psicología social y la antropología— aún no han participado. L a economía, por su parte, lo ha hecho en función de planteamientos parciales y no a través de la teoría general del desarrollo; otras, c o m o la sociología, han dejado importantes problem a s sin considerar, entre ellos el estudio del cuerpo docente. Así, es posible afirmar que estos aportes, m á s que incorporarse a un enfoque y a una conceptualización interdisciplinaria de la educación, incorporaron los puntos
399
Norberto Fernández Lamarra e Inés Aguerrondo
de vista aislados de su disciplina. N o obstante, se generó una masa crítica de profesionales disponibles para los momentos propicios; así, cuando existió la posibilidad de utilizarlos, se concretaron proyectos significativos.
E n América Latina la investigación educativa tiene m u y poca relación con el planeamiento, ya que las actividades de investigación resultan escasas y las existentes son poco aprovechadas por el planeamiento. A u n cuando es notorio un desarrollo relativo —el número de centros oficiales y privados ha crecido, existe mayor cantidad de personal formado, etc.—, los enfoques metodológicos utilizados y las temáticas abordadas presentan limitaciones evidentes. Es necesario, pues, desarrollar enfoques y estrategias de investigación capaces de apoyar el proceso ampliado de planeamiento que se postula 10.
Otra forma de disociación entre investigación y planeamiento en la región es que no se investiga lo que el proceso de planeamiento demanda c o m o prioritario, sino que se estudian temáticas seleccionadas con criterios diferentes. Tampoco se ha estimulado ni orientado la innovación educativa, por lo que ésta es m á s una excepción que una política sistemática. Muchas veces las innovaciones de diversos órdenes (de programas, metodológicas, de organización escolar, de personal, etc.), surgidas de iniciativas individuales o de grupos de la comunidad, de docentes o de técnicos con espíritu dinámico, fracasan porque no pueden extenderse en razón de las limitaciones y trabas que le ofrece la habitualmente rígida estructura del sistema educativo o porque al ocurrir dicha extensión se desnaturalizan al no haberse previsto las condiciones para su adecuado funcionamiento.
Los dos elementos dinamizadores del proceso de planeamiento —investigación y participación— se encuentran todavía en un estado bastante embrionario en América Latina. El modelo dinámico de planeamiento requiere de ambos para implementar una política sistemá
tica en materia de innovaciones, y tanto es necesario alentar las innovaciones desde la base misma de los sistemas educativos c o m o proceder a su seguimiento y evaluación para capitalizarlas c o m o elemento transformador.
Notas
1. O E C D , General Secretariat: «Educational Planning and its Relationship to Policy», Discussion papel n.° 5 in: O E C D , Educational Policies for the 1970's, General Report, Paris, 1971; Oficina Regional de la Unesco para América Latina y el Caribe, Algunas observaciones sobre la planificación de la educación en América Latina, Santiago de Chile, abril de 1974, mimeo.; O E A - Ministerio de Educación de Chile, Seminario de planeamiento de la educación en América Latina, Santiago de Chile, Lo Barnechea, 1974.
2. G . C . R U S C O E , The Conditions for Success in Educational Planning (p. 20), Paris, Unesco, H E P , 1969.
3. Edgardo B O E N I N G E R K . , Procesos sociales, planificación y políticas públicas, ILPES, Seminario sobre Estado y Planificación, Bogotá, 10 al 12 de junio de 1975, multicopiado.
4. O E C D , Educational policies for the 1970's. General Report, Paris, 1971.
5. O E C D , Conference on policies for education, Pan's, 1969; O E C D , Reviews of national policies for education: Sweden, Paris, 1969; O E C D , Reviews of national policies for education: Norway, Paris, 1976.
6. Norberto F E R N Á N D E Z L A M A R R A , Estrategias y perspectivas de una metodología de planificación de la educación en relación con la dinámica de población, Santiago de Chile, Oficina Regional de Educación de la Unesco para América Latina y el Caribe, 1975.
7. Marshall W O L F E , Para otro desarrollo: requisitos y proposiciones, Revista de la CEPAL (Santiago de Chile), n.° 4, segundo semestre de 1977.
8. Sven M O B E R G , The problematics of democratization in formulating educational reform: the experience of Sweden, Unesco, ED.77/Conf. 628. Ref. 2, París, septiembre de 1977, mimeo.
9. William J. P L A F F , Research for educational planning, Paris, IIPE, Unesco, 1971.
10. Inés A G U E R R O N D O , Democratizar la investigación, Revista sueca del magisterio (Esto-colmo), abril de 1977.
400
Tendencias y casos
La enseñanza primaria universal en los países en desarrollo: estudio estadístico
Birger Fredriksen
El establecimiento de la enseñanza primaria universal ha ocupado un lugar destacado en el orden de prioridad del desarrollo en materia de educación en los últimos decenios. La finalidad del presente artículo consiste, en primer lugar, en aportar ciertas precisiones sobre los progresos logrados para la consecución de esta meta de 1960 a 1975 y, en segundo lugar, en destacar algunas de las consecuencias que puede entrañar la continuación de estas tendencias hasta 1985. El hecho de que nos centremos en los aspectos cuantitativos del desarrollo de la educación no supone, por supuesto, que éste sea el único aspecto interesante. El aumento del número de estudiantes de 1960 a 1975 ha ido acompañado prácticamente en todos los países de unos cambios totales o parciales de la estructura de los sistemas de educación, así como del contenido de la educación dispensada. Se sentía la necesidad de introducir reformas en todos los grados de la enseñanza y en todos los países, indepedientemente de su nivel de desarrollo económico '. N o obstante, las proyecciones y las tendencias cuantitativas constituyen una parte indispensable de la información total que se requiere para poder escoger mejor entre las distintas modalidades
Birger Fredriksen (Noruega). Oficina de Estadística, Unesco.
Perspectivas, vol. VIII, n.° 3, 1978
de desarrollo y para seguir de cerca los progresos que se vayan logrando con miras a la consecución de los objetivos fijados.
Evolución de la matrícula de enseñanza primaria de 1960 a 1975
En el cuadro 1 puede verse la evolución de la matrícula de enseñanza primaria de 1960 a 1975 en las regiones más desarrolladas (RD), las menos desarrolladas ( R M D ) , África, A m é rica Latina y Asia Meridional. En una nota de este cuadro se explica la composición de esta última región. En todas las cifras quedan excluidas la República Popular de China, la República Socialista de Viet-Nam y la República Democrática Popular de Corea.
El cuadro explica la ampliación de la m a trícula en esos quince años en los países en desarrollo. La columna octava indica que el número de alumnos de enseñanza primaria aumentó en un 128 por ciento en África, un 107 por ciento en América Latina y un 98 en Asia Meridional en comparación con un 6 por ciento en las R D . Examinando el aumento de la matrícula durante cada uno de los quinquenios que comprende el cuadro, observamos que la matrícula de las R M D aumentó en unos 44 millones de alumnos de 1960 a 1965 en comparación con 38 millones de 1965 a 1970 y 40 millones de 1970 a 1975. Se obser-
401
Tendencias y casos
C U A D R O 1 Aumento de la matrícula de enseñanza primaria de 1960 a 1975 (ambos
sexos)
Número de alumnos matriculados (en millones)
Tasas anuales medias de crecimiento
R D 1
R M D ' África América Latina Asia Meridional2
I960
127 116 19 28 69
1965
137 160 27 36 96
1970
142 198 34 47
116
1975
134 238 44 57
136
1960-1965 1965-1970 1970-1975
Aumento porcentual 1960-1975
1,6 6,6 6,5 5,6 6,9
0,6 4,4 4,9 5,4 3,9
1,1 3,8 5,5 3,9 3,3
6 106 128 107 98
1. La clasificación de los países en las categorías R D y R M D se ciñe a la de la División de Población de las Naciones Unidas y se basa en los niveles de fecundidad. Según este criterio, hay nueve R D : el Japón, las cuatro regiones de Europa, la U R S S , América del Norte, América del Sur templada (Argentina, Chile, Uruguay) y Australia y Nueva Zelandia. Todos los demás países figuran en la categoría de R M D .
2. Asia meridional abarca todos los países asiáticos, salvo la República Popular de China, la República Socialista de Viet-Nam y la República Democrática Popular de Corea, el Japón, la República de Corea, Mongolia y Hong Kong. H a sido preciso excluir a los tres primeros países por falta de datos sobre la matrícula escolar. Los datos correspondientes a los cuatro últimos quedan incluidos en los totales correspondientes a las R M y las R M D .
va además que el crecimiento m á s lento de la
matrícula de 1965 a 1970 se produjo princi
palmente en Asia Meridional, y que el aumen
to de 1970 a 1975 se debió en gran medida
a u n fuerte aumento de la matrícula en África.
Examinando ahora las columnas quinta a
séptima del cuadro 1 advertimos que las tasas
anuales medias de crecimiento disminuyeron
en todas las regiones durante esos tres quin
quenios, con la excepción de África de 1970
a 1975. Las tasas m á s bajas de crecimiento de
América Latina después de 1970 se deben en
gran medida al hecho de que varios países de
esta región habían alcanzado ya, o estaban a
punto de alcanzar, en 1970 la meta de la en
señanza primaria universal. C o m o es lógico,
cuando todos los niños en edad de cursar los
estudios de enseñanza primaria estén matricu
lados, el aumento de la matrícula será m u y
parecido al del grupo de edad correspondien
te. Por otra parte, las tasas relativamente altas
de África se explican en parte por el hecho
de que muchos países de esta región partieron
en 1960 de niveles de matrícula m u y bajos.
N o obstante, merece la pena señalar que tan
to en África c o m o en Asia Meridional hubo
una clara tendencia a u n menor crecimiento
entre 1965 y 1970 en comparación con el quin
quenio anterior; en África, ese aumento se re
cuperó entre 1970 y 1975, y en Asia Meridio
nal siguió disminuyendo. C o m o el 60 por cien
to de todos los alumnos de enseñanza primaria
de las R M D en 1965 correspondían a Asia
Meridional, esta aminoración repercutió gra
vemente en los progresos logrados para alcan
zar la enseñanza primaria universal en dichas
regiones entre 1965 y 1975. E n la sección si
guiente examinaremos m á s detenidamente este
aspecto del problema.
Progresos logrados con respecto al objetivo de la enseñanza primaria universal entre 1960 y 1975
Entre 1960 y 1975 la mayoría de los países en
desarrollo se fijaron la consecución de la meta
de la enseñanza primaria universal c o m o uno
de los objetivos prioritarios del desarrollo na
cional. L a Unesco fomentó esto organizando
una serie de reuniones regionales sobre edu
cación, que recomendaron unas metas cuanti-
402
Tendencias y casos
tativas para la ampliación de la enseñanza primaria. Así, por ejemplo, se convino que 1980 debía ser el año en el cual habían de quedar matriculados todos los niños en edad de cursar la enseñanza primaria en Asia (Karachi, 1960). Se fijó este mismo objetivo en el caso de los Estados africanos (Addis Abeba, 1961) y los Estados árabes (Trípoli, 1966), al tiempo que la Conferencia de Santiago de Chile de 1962 invitó a los países latinoamericanos a alcanzar este mismo objetivo en 1970. E n la presente sección examinaremos las tasas de m a trícula, lo cual nos permitirá precisar en cierto sentido la medida en la cual el aumento de la matrícula que indica el cuadro 1 supuso un progreso para la consecución de dichas metas. C o m o hay que interpretar tales relaciones con cierta precaución, será, sin embargo, necesario empezar analizando brevemente sus limitaciones.
Las evaluaciones de este tipo se suelen basar en la matrícula bruta de enseñanza primaria, que se obtiene dividiendo el número total de alumnos matriculados en este grado por el número de niños que están en la edad correspondiente. Esto nos da una indicación aproximada de la medida en la cual las escuelas primarias de un país tienen una capacidad suficiente para poder acoger a toda la población de esta categoría de edad. C o m o esta relación queda desorbitada por la inclusión de quienes repiten años de estudio y de quienes han ingresado en el sistema a una edad tardía, y habida cuenta de que encubre una fuerte proporción de abandono de los estudios, que es corriente en la mayoría de los países en desarrollo, se trata de una indicación aproximada.
Al calcular proporciones de este tipo para unas regiones, es decir, para grupos de países, se pueden emplear dos métodos. El primero de ellos consiste en calcular la tasa de m a trícula no ajustada, esto es, prescindiendo de las variaciones de la edad de ingreso y de la duración de la enseñanza primaria según los países y escogiendo para cada grupo la estruc
tura m á s corriente en los países estudiados. Éste es el procedimiento habitual para calcular las tasas de matrícula de regiones y continentes. Las tasas de este tipo figuran en el cuadro 2, en el cual se ha utilizado el grupo de edad de seis a once años para la población en edad de cursar la enseñanza primaria, ya que en la mayoría de los países en desarrollo este grado de enseñanza dura seis años y se suele ingresar en él a los seis años de edad. Podemos interpretar tales tasas c o m o indicadores de la capacidad de las escuelas primarias de la región en comparación con un sistema de seis años de enseñanza primaria.
La ventaja de las tasas de matrícula no ajustadas consiste en que indican una capacidad que es comparable entre regiones. Su punto débil es que pasan por alto el hecho de que ciertas regiones necesitan una capacidad inferior para alcanzar la meta de la matrícula universal en comparación con otras, ya que en ellas la duración de los estudios primarios es menor. Así, por ejemplo, aunque la duración corriente es de seis años en la mayoría de los países en desarrollo, la duración «media» es menor en Asia Meridional que en África, y en este continente, a su vez, inferior a la de América Latina. Ello se debe a que en algunos de los países más poblados de Asia Meridional hay cinco años de estudio (por ejemplo, en la India, Bangladesh y el Paquistán), mientras que en algunos de los países de m a yor población de América Latina hay ocho (por ejemplo, en el Brasil, Bolivia y Chile). Se tiene en cuenta este factor al calcular las tasas de matrícula ajustadas por regiones, es decir, unas tasas adaptadas a la duración de la enseñanza primaria y a la edad de ingreso en la misma en cada uno de los países de la región. E n el gráfico 1 se presentan esas tasas. Así pues, a continuación empleamos a la vez tasas no ajustadas (cuadro 2) y ajustadas (gráfico 1), ya que ilustran diferentes aspectos de la evolución de la enseñanza primaria de 1960 a 1975.
403
Tendencias y casos
Teniendo presentes estas consideraciones
examinemos ahora el cuadro 2, que indica las
tasas de matrícula no ajustadas en las regio
nes del cuadro 1, así como en los 29 países
clasificados por las Naciones Unidas como
«países menos adelantados» ( P M A ) y en los
siete países del Sahel.
C U A D R O 2 Tasas de matrícula de la enseñan
za primaria (ambos sexos), en por
centajes 1
Región
R D 2
R M D 2
África América Latina Asia meridional 29 P M A 3
Países del Sahel4
1960
114 57 45 81 55 26 12
1965
118 66 54 90 64 32 22
1970
120 71 59
102 66 39 24
1975
120 76 69
111 69 46 27
1. Se trata de tasas no ajustadas obtenidas dividiendo la matrícula total de enseñanza primaria por la población que tiene de seis a once años de edad.
2. Véase la definición en la nota del cuadro 1. 3. Estos 29 países son los siguientes: Afganistán, Alto
Volta, Bangladesh, Benin, Bhutan, Botswana, Burundi, Imperio Centro-africano, Chad, Etiopía, Gambia, Guinea, Haití, Laos, Lesotho, Malawi, Maldivas, Malí, Ne pal, Niger, Ruanda, Samoa Occidental, Sikkim, Somalia, Sudán, República Unida de Tanzania, Uganda, República Árabe del Yemen y República Democrática del Yemen .
4 . Alto Volta, Chad, Gambia, Mali, Mauritania, Niger y Senegal.
El cuadro indica que, aunque hubo fuertes
aumentos de las tasas de matrícula de 1960
a 1975 en todas las regiones en desarrollo,
fueron mucho más modestos que los aumentos
correspondientes de la matrícula de enseñanza
primaria indicados en el cuadro 1. Ello se
debe a que la población en edad de cursar la
enseñanza primaria de las R M D creció en un
55 por ciento, aproximadamente, durante ese
quinquenio en comparación con un 1 por cien
to en el caso de las R D . Se puede ilustrar la
importancia del factor demográfico con el si
guiente ejemplo. Supongamos que la población
de edad escolar de las R M D en 1975 se hu
biera mantenido en su nivel de 1960, que es
más o menos lo que ocurrió en las R D . E n
tal caso, la matrícula real de las R M D en
1975 hubiera sido una tasa de matrícula de
un 117 por ciento, es decir, una capacidad de
las escuelas primarias m u y superior a la nece
saria para acoger a todos los niños de seis a
once años de edad. Ahora bien, debido al rá
pido crecimiento demográfico, la capacidad
real de 1975 correspondía tan sólo a los tres
cuartos aproximadamente de este grupo de
edad.
El cuadro 2 pone también de manifiesto la
existencia de grandes variaciones de la tasa
de matrícula entre las regiones en desarrollo,
a la vez con respecto a la magnitud y a la
evolución en el tiempo. Africa, que durante el
decenio de 1960 tuvo una tasa considerable
mente inferior a la de Asia Meridional y A m é
rica Latina, había alcanzado ya a Asia Meri
dional en 1975. América Latina siguió teniendo
una tasa considerablemente superior a las de
las otras dos regiones, y en 1975 una capaci
dad de las escuelas primarias superior a la ne
cesaria para acoger a todos los niños de la
región de seis a once años de edad. En cuanto
a los 29 P M A cabe observar que, pese a un
rápido aumento de la matrícula en ese perio
do, en 1975 su matrícula de enseñanza prima
ria correspondía a menos de la mitad de los
niños de seis a once años de edad. E n lo to
cante a los siete países del Sahel, la tasa era
tan sólo de un 27 por ciento.
U n aspecto inquietante de la evolución de
la enseñanza primaria en ese periodo es la
creciente disparidad entre algunas de las regio
nes en desarrollo. Así, por ejemplo, en 1960
la tasa de matrícula de América Latina era
superior a la de Asia Meridional en 26 puntos
de porcentaje y a la de África en 36. E n 1975
esta diferencia había pasado a ser de 42 pun
tos con respecto a ambos continentes. E n 1960
la tasa media de África era 19 puntos supe
rior a la de los 29 P M A . E n 1975 la diferen-
404
Tendencias y casos
cía había pasado a ser de 23 puntos. Análo
gamente, la diferencia entre la tasa de m a
trícula media de los 29 P M A y de los siete
países del Sahel pasó de 14 puntos en 1960
a 19 en 1975.
Las tasas de matrícula del cuadro 2 encu
bren grandes diferencias entre los distintos paí
ses en desarrollo en relación con la tasa de
matrícula, así c o m o con respecto a la duración
de la enseñanza primaria. C o m o por limita
ciones de espacio no podemos analizar deta
lladamente la evolución país por país, la figu
ra 1 nos presenta una clasificación compren
dida de 104 países en desarrollo según su tasa
de matrícula en 1975. Es importante observar
que, para poder tener en cuenta las diferencias
en punto a la estructura de la educación entre
los países, la figura 1 se basa en tasas de m a
trículas ajustadas. Así, por ejemplo, al calcu
lar esta relación para un país en el cual la
enseñanza primaria dura cinco años y se in
grese en ella a los cinco años de edad, se uti
lizó el grupo de edad de cinco a nueve años
a la vez que se recurría a otros grupos dis
tintos en los países que tenían una estructura
diferente. El eje horizontal de la figura indica
la tasa de matrícula real y el vertical el por
centaje de la población en edad de cursar la
enseñanza primaria de las R M D que vivía en
países que habían alcanzado una tasa dada,
al tiempo que la cifra que figura dentro de
cada columna se refiere al número de países
que tenían esa tasa. Procede interpretar la fi
gura como sigue: en 1975 un 16 por ciento
de la población en edad de cursar la enseñan
za primaria de las R M D vivía en 35 países,
en los cuales la capacidad de las escuelas pri
marias rebasaba la necesaria para acoger a to
dos los niños de esa edad; un 14 por ciento
en 15 países, cuya capacidad correspondía a
un 90-99 por ciento de su población en edad
de cursar la enseñanza primaria, etc. Cabe
observar que 14 países, que suponían el 6 por
ciento de la población en edad escolar de las
40%
CO Q .
ü a •
tn a)
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Il 12% T oí .Si. t 07 o . £ u.
° ;§ A . 0C . 10-19
35 20-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70-79 80-89 90-99 100 et plus
Tasas de matrícula en la enseñanza primaria (la cifra que figura en el interior de cada columna indica el número de países de cada grupo)
FIG. 1. Clasificación de los países según la tasa de matrícula actual, y porcentaje de la población en edad escolar de las R M D (1975).
405
Tendencias y casos
R M D , tenían una tasa de matrícula inferior al 40, y que en 70 países, equivalentes al 80 por ciento de la población en edad escolar, esa tasa superaba el 70. Se puede decir, en resum e n , que en 1975, 48 países en desarrollo, que tenían el 30 por ciento de la población en edad de cursar la enseñanza primaria de las R M D , habían alcanzado o estaban a punto de alcanzar la meta de la enseñanza primaria universal (es decir, tenían unas tasas de m a trícula superiores al 90 por ciento).
Podemos calcular ya tasas ajustadas como las que figuran en la figura 1 en relación con las principales regiones en desarrollo. E n 1975 esto nos da las siguientes cifras: 79 por ciento en las R M D , 66 en África, 78 en Asia M e ridional y 97 en América Latina. Comparando estas cifras con las tasas no ajustadas del cuadro 2 observamos ciertas diferencias interesantes. Así, por ejemplo, la tasa ajustada de Asia Meridional es m u y superior a la no ajustada, ya que el 68 por ciento de la población en edad escolar de esta región vivía en países en los cuales la enseñanza primaria duraba sólo cinco años. E n contraste con esto, la tasa ajustada de América Latina es considerablemente inferior a la no ajustada (un 97 por ciento en comparación con un 11 por ciento), porque el 40 por ciento de la población de esta región en edad de cursar la enseñanza primaria pertenece a países en los cuales este grado de la enseñanza duraba ocho años. E n África, la tasa ajustada es algo inferior a la no ajustada, dado que el 20 por ciento de la población africana de dicha edad vivía en países en los cuales la enseñanza primaria duraba siete años. Cabe observar que, aunque África y Asia Meridional tenían la misma tasa no ajustada en 1975 (un 69 por ciento), cuando se toman en consideración las diferencias de duración media de la enseñanza primaria en estas dos regiones, las tasas resultan m u y diferentes (66 por ciento en África y 78 en Asia Meridional). E n suma, si se tienen en cuenta las diferencias de duración, América Latina
tenía en 1975 una capacidad suficiente para matricular a casi todos los niños de edad de cursar la enseñanza primaria. E n Asia Meridional, la capacidad era de un 78 por ciento más o menos, y en África tan sólo de un 66 por ciento de la población de esa edad del continente.
Para terminar esta sección examináremos las metas regionales en materia de matrícula escolar indicadas al principio. Por desgracia, las tasas de matrícula utilizadas al fijar esas m e tas varían según las regiones y no son siempre comparables con las que se manejan en este artículo. Por consiguiente, limitaremos nuestra evaluación a los objetivos regionales expresados en el Plan de Karachi2 de desarrollo de la enseñanza primaria en Asia. Estas metas se expresaron en función de un ciclo de enseñanza primaria de siete años y se consideró que el grupo de edad correspondiente a la enseñanza primaria era el de seis a doce años de edad. Volviendo a clasificar los datos presentados en esa estructura, obtenemos, en el caso de la región de Asia, tal como se define en el plan de Karachi, las tasas real, fijada como meta y prevista para la enseñanza primaria, que figuran en el cuadro 3.
C U A D R O 3 Tasas real, fijada como meta y prevista para la educación primaria en la región de Asia
1970 1975 1980
Real 66,3 68,6 71,8" Fijada como meta 72,0 81,0 90,0
1. Proyección.
Cabe señalar que la meta para 1970 no se había alcanzado ni mucho menos en 1975 y difícilmente se alcanzará en 1980, caso de con-
406
Tendencias y casos
tinuar las tendencias anteriores de la matrícula según se indica más tarde en la sección Proyecciones hasta 1985.
Rendimiento interno de la enseñanza primaria en las R M D
El cuadro 2 indica que en 1975 estaba m a triculado en la enseñanza primaria en las R M D el 76 por ciento de los niños de seis a once años de edad. Ahora bien, las tasas de matrícula no nos dicen gran cosa sobre los logros educativos reales. El rendimiento de un sistema de educación debe medirse en función de la cantidad y de la calidad de la producción, y no en función de la cantidad inicial exclusivamente, por ejemplo, contando el número de alumnos matriculados.
Aunque resulta difícil definir los múltiples objetivos de los sistemas escolares en términos significativos y conmensurables en el caso de la enseñanza primaria, cabría argüir que uno de los principales objetivos, y posiblemente el principal, de los primeros años de estudio consiste en lograr que los alumnos aprendan a leer y a escribir. Para ello no solamente hace falta que los niños ingresen en ese primer año de estudios, sino que además permanezcan en la escuela durante un número de años suficiente. C o n respecto al primer factor, no se dispone de estadísticas sobre el número de niños que ingresan en el primer año de estudios en el caso de todos los países en desarrollo, ya que muchos de ellos no acopian todavía datos que permitan repartir la matrícula escolar de este año entre los nuevos alumnos y los que lo repiten. N o obstante, se puede tener una indicación de la capacidad de matrícula de la enseñanza primaria calculando la relación entre la matrícula total del primer año de estudios y la población que tiene seis años de edad, considerándose que esta categoría representa a la población que tiene la edad correspondiente al ingreso en la enseñanza pri
maria. E n el cuadro 4 se presenta este tipo de relación.
C U A D R O 4 Relación entre la matrícula del primer año de estudios y los niños de seis años de edad
Región
R M D África América Latina Asia Meridional
1965
1,14 0,71 1,76 1,12
1970
1,13 0,77 1,77 1,09
1974
1,15 0,85 1,74 1,09
Este cuadro nos indica que, en la totalidad de las R M D , el número de alumnos del primer año de estudios era superior al de niños de seis años de edad en los tres años estudiados. D e ahí podemos deducir que la capacidad de matrícula del primer año de la enseñanza primaria de las R M D hubiera sido lo suficientemente grande c o m o para poder acoger a todos los niños que tenían la edad de ingreso, caso de no haber habido alumnos que repetían el año o que ingresaban en la escuela a una edad tardía. El cuadro nos indica también la existencia de diferencias m u y grandes entre las tres regiones en desarrollo. La capacidad de matrícula de África aumentó considerablemente entre 1965 y- 1974, año en el cual equivalía al 85 por ciento de los niños de seis años de edad de este continente. E n cuanto a América Latina y Asia Meridional, la relación parece haberse estabilizado durante ese periodo. Sin embargo, se mantuvo superior a la unidad en ambas regiones debido al número de alumnos matriculados en el primer año de estudios que lo repetían y de quienes habían ingresado sin pertenecer al grupo de edad estipulado. Cabe observar que en América Latina la relación es m u y grande. Los datos oficiales indican que de un 20 a un 25 por ciento de alumnos del primer año de estudios de esta región son repetidores, lo cual parece implicar que esta
407
Tendencias y casos
fuerte proporción se debe principalmente a los
niños que ingresan a una edad tardía3.
Habida cuenta del gran número de nuevos
alumnos que indica el cuadro 4 , podemos pre
guntarnos ahora la razón por la cual las tasas
de matrícula del cuadro 2 no son superiores
a las reales. La explicación estriba en la fuerte
proporción de abandono de los estudios, que
es m u y corriente en los países en desarrollo.
Para poner de manifiesto la gravedad de este
problema, en el gráfico 2 se indica la progre
sión a lo largo de los cinco primeros años de
la enseñanza primaria de los alumnos matricu
lados en el primer año en 1970. Cabe observar
que tan sólo un 70 por ciento más o menos
de estos alumnos llegaron al segundo año, un
61 al tercero, un 54 al cuarto y un 45, apro
ximadamente, al quinto. E n otras palabras: el
30 por ciento de los alumnos de primer año
de las R M D en 1970 abandonó los estudios
antes de llegar al quinto. Así pues, si se re
curre a la terminación de los cuatro primeros
años de estudio como indicación del nivel de
instrucción necesario para aprender a leer y
escribir y para conservar estos conocimientos,
tan sólo la mitad aproximadamente de los ni
ños que ingresaron en la enseñanza primaria
en 1970 alcanzaron este nivel. La proporción
de abandono de estudios es máxima en A m é
rica Latina y mínima en África (véase figu
ra 2).
El bajo índice de retención antes indicado
permite dudar seriamente de la medida en la
cual, pese al rápido aumento de la matrícu
la en los quince años últimos, los sistemas
de educación están en condiciones en ciertas
R M D de resolver el problema de la reducción
del analfabetismo. Esto incita también a poner
en tela de juicio la significación de unas tasas
de matrícula altas cuando una gran propor
ción de los niños abandonan sus estudios in
cluso antes de aprender a leer y a escribir.
Otro aspecto del derroche escolar es el de
la repetición. Aunque el hecho de repetir un
año puede resultar m u y útil para el alumno
cuyos conocimientos se consideren inferiores
J 100 '00 100 10Ü
: [
45
RMD Afri
!.4
•A
América Latina Asia Meridional
FIG. 2. Porcentaje de los alumnos inscritos en el primer año en 1970 que llegaron respectivamente al 2.' 3.°, 4.° y 5." años. Alumnos de los dos sexos.
408
Tendencias y casos
121% TT7%~
84% 32%Z 75%
52%
36%
Países del Sahel 129 P M D Asia Meridional
I Africa I R M D IRD I América Latina
Fie. 3. Proyección de las tasas de matrícula no ajustadas en la enseñanza primaria, por región (1985).
a los requisitos mínimos, los repetidores utilizan unos recursos que hubieran podido ponerse a disposición de niños que todavía no están matriculados en la escuela. Además , la repetición de años de estudio aumenta los costos por alumno. Para poner de manifiesto la magnitud de este fenómeno en las R M D , se ha calcula que en 1970 los repetidores equivalían aproximadamente al 15 por ciento de la matrícula total de la enseñanza primaria en América Latina, al 6 en África y al 18 en Asia Meridional. E n otras palabras: hubiera sido posible elevar en un 15-20 por ciento ese año el número de niños en edad de cursar la enseñanza primaria admitidos en las escuelas de las R M D sin aumentar los costos de no haber habido este fenómeno de la repetición.
Proyecciones hasta 1985
Hasta ahora hemos examinado las tendencias de educación de 1960 a 1975. La finalidad de
la presente sección consiste en precisar mejor ciertas consecuencias derivadas del mantenimiento de esta tendencia hasta 1985. Las proyecciones que se presentan han sido preparadas con arreglo al Programa de Proyecciones de Educación de la Oficina de Estadística de la Unesco. N o se trata de exponer cómo evolucionará o debería evolucionar la matrícula en el futuro, sino de sugerir lo que podría ocurrir caso de mantenerse las tendencias observadas a partir de 1960 con arreglo a sus características principales hasta 19854. A u n siendo condicionales, estas proyecciones ofrecen la ventaja de permitir por primera vez un estudio sistemático de las consecuencias de la continuación de las tendencias pasadas prácticamente en todos los países del m u n d o .
La figura 3 indica que la continuación de las tendencias implicaría una capacidad de m a trícula en la enseñanza primaria de las R M D correspondiente aproximadamente a un 84 por ciento de su población de seis a once años de edad en 1985. Seguiría habiendo disparidades
409
Tendencias y casos
grandes y a menudo crecientes de la tasa de matrícula entre las diferentes regiones en desarrollo. Así, por ejemplo, la disparidad entre las tasas de matrícula de América Latina y Asia Meridional, que en 1975 era de 42 puntos porcentuales (véase el cuadro 2), aumentaría hasta 46 en 1985. La tasa de África, que en 1975 equivalía a la tasa de Asia Meridional, rebasaría en 1985 la de esta última región en 7 puntos. E n 1985, los 29 P M A tendrían una capacidad de enseñanza primaria equivalente al 52 por ciento de los niños de seis a once años de edad, y la de los países del Sahel sería tan sólo de un 36 por ciento.
Si en vez de las tasas no ajustadas que figuran en la figura 3 calculamos ahora unas tasas de matrícula ajustadas en función de la duración de la enseñanza primaria en cada región (véase lo dicho anteriormente en la sección «Progresos logrados con respecto al objetivo de la enseñanza primaria universal entre 1960 y 1975»), obtenemos las siguientes cifras: 86 por ciento en las R M D , 79 en África, 107 en América Latina y 83 en Asia Meridional. Al igual que en 1975, si se tienen en cuenta las diferencias regionales de duración de la enseñanza primaria, Asia Meridional tendría una capacidad superior a la que parece indicar la tasa no ajustada (un 83 por ciento en comparación con un 75), mientras que la capacidad de América Latina sería considerablemente menor (107 por ciento en comparación con un 121). Las razones son las mismas que se expusieron en la sección titulada «Progresos logrados con respecto al objetivo de la enseñanza primaria universal entre 1960 y 1975».
Examinando ahora la evolución en los diferentes países, la figura 4 nos da para 1985 una información similar a la de la figura 1 con respecto a 1975 s. Puede verse que, caso de continuar las tendencias de la matrícula anteriores, 55 países en desarrollo (es decir, aproximadamente la mitad de los países estudiados), a los que corresponde un 29 por
ciento más o menos de la población en edad de cursar la enseñanza primaria de las R M D , tendrían en 1985 una capacidad suficiente para acoger a todos los niños de este grupo de edad. Otros siete países, equivalentes al 9 por ciento más o menos de esa población, tendrían una tasa de matrícula de un 90 a un 100 por ciento. Así pues, cabe afirmar que 62 países en desarrollo, a quienes corresponde el 38 por ciento aproximadamente de la población en edad de la enseñanza primaria de las R M D , habrán alcanzado o estarán alcanzando en 1985 la meta de la enseñanza primaria universal (véase figura 4). Además , 72 países, a quienes corresponde el 71 por ciento más o menos de la población en edad escolar de las R M D , tendrán en 1985 una tasa de matrícula superior al 80. E n cambio, quedarán 12 países (el 5 por ciento de dicha población) en los cuales la capacidad de las escuelas primarias no bastaría para poder matricular a la mitad de la población de esa edad. Cuatro países —equivalentes al 2 por ciento de la población de dicha edad de las R M D — tendrían una tasa de matrícula inferior al 30 por ciento. Por último, es interesante señalar que, entre los 19 países que pueden tener una tasa de matrícula inferior al 60 por ciento en 1985, figuran 14 de los 29 P M A y los siete del Sahel. Esto puede darnos una indicación sobre los países que deben recibir prioritariamente asistencia internacional en materia de educación en el próximo decenio.
Presión demográfica y educación
El aumento relativamente modesto de las tasas de matrícula previsto para 1985 no presupone un aumento igualmente modesto de la matrícula. Por ejemplo, el hecho de alcanzar la tasa de matrícula prevista en el caso de las R M D supondría un aumento del número de alumnos de enseñanza primaria de unos 104 millones,
410
Tendencias y casos
es decir, un 43 por ciento entre 1975 y 1985 en comparación con un aumento de unos 79 millones, o sea, un 49 por ciento entre 1965 y 1975. El aumento correspondiente en los R D sería de medio millón, esto es, de un 0,4 por ciento, de 1975 a 1985. La razón de esta diferencia estriba en la fuerte tasa de crecimiento demográfico de las R M D . Se requerirían las tres cuartas partes m á s o menos del aumento de la matrícula previsto en estas regiones de 1975 a 1985 simplemente para mantenerse al mismo ritmo que el crecimiento previsto de su población en edad de cursar la enseñanza primaria.
Para destacar aún más la importancia del factor demográfico en las R M D , examinarem o s ahora los efectos de las diferentes tasas de crecimiento demográfico sobre la demanda de educación. Para ello utilizaremos las variantes «baja», «media» y «alta» de las proyecciones sobre población de las Naciones Unidas. Con objeto de tener una perspectiva
suficiente, nuestro análisis abarcará esta vez el periodo 1975-2000. Las columnas primera a tercera del cuadro 5 indican el aumento en porcentaje de la población de seis a once años de edad previsto entre 1975 y el año 2000 utilizando cada una de esas tres variantes. Según la variante «media», las R M D tendrían que aumentar su matrícula, de enseñanza primaria en un 73 por ciento m á s o menos simplemente para mantenerse al mismo ritmo que el crecimiento demográfico. Cabe comparar esta cifra con el 9 por ciento más o menos de las R D . Es interesante señalar que el aumento necesario en el caso de la variante «alta» es casi el doble que el de la variante «baja», así como la gran diferencia que existe entre las distintas regiones en desarrollo, y en particular el aumento relativamente importante que se necesitaría en el caso de África, que, según la variante «media», tendría que duplicar holgadamente su matrícula de enseñanza primaria durante esos veinticinco años para poder
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Tasa de matrícula en la enseñanza primaria (la cifra que figura en el interior de cada columna indica el número de países de cada grupo)
FIG. 4. Clasificación de los países según la tasa de matrícula proyectada, y porcentaje de la población en edad escolar de las R M D (1985).
411
Tendencias y casos
C U A D R O 5 Presión demográfica y educación de 1975 al año 2000 según las vanantes
«baja», «media» y «alta» de las proyecciones sobre población de las Naciones Unidas
Región
R D R M D Africa América Latina Asia Meridional
Porcentaje de aumento de la población de seis-once años de edad entre
1975 y 2000
Variante baja
— 3 50 80 47 42
Variante media
9 73
107 75 63
Variante alta
26 95
123 103 85
Porcentaje de necesaria de
alcanzar la meta universal
Variante baja
— 11 118 190 47
124
aumento de la matrícula 1975 al año 2000 para de la enseñanza primaria en este último año
Variante media
0 152 232
75 158
Variante alta
16 183 259 103 193
mantenerse al mismo ritmo que el crecimiento
de la población en edad de cursar la enseñan
za primaria del continente.
El otro elemento que ilustra el cuadro 5 es
el aumento necesario del número de alumnos
de enseñanza primaria de 1975 al año 2000
para poder alcanzar la meta de la enseñanza
universal de este grado al final de dicho pe
riodo. En este ejemplo se define la «enseñan
za primaria universal» como la matrícula de
todos los niños de seis a once años de edad
más un 10 por ciento para tener en cuenta
a los repetidores. Nuestros cálculos indican
que, según la variante «media», las R M D ten
drían que aumentar su matrícula en un 152
por ciento aproximadamente para alcanzar
esta meta, al tiempo que las R D pueden al
canzarla manteniendo simplemente su capaci
dad de matrícula de 1975. Cabe observar tam
bién grandes diferencias entre las tres varian
tes, así como entre las diferentes regiones. El
aumento necesario para alcanzar dicha meta
en Africa es especialmente fuerte. Por último,
procede señalar que las cifras indicadas con
respecto a América Latina en las columnas
primera a tercera son idénticas a las de las
columnas cuarta a sexta. Ello se debe a que
en 1975 esta región tenía ya una capacidad
de un 111 por ciento, es decir, suficiente para
alcanzar la meta especificada. El aumento ne
cesario de la capacidad de América Latina
entre 1975 y el año 2000 está, pues, puramen
te en función del crecimiento demográfico.
Otra consecuencia del rápido crecimiento
demográfico de las R M D es una estructura
por edades «joven» de su población. Esto im
plica que el hecho de matricular a todos los
niños en edad de cursar la enseñanza prima
ria supondrá una «carga» considerablemente
mayor para la población económicamente acti
va en las R M D que en las R D (expresando
esa «carga» como el número de alumnos por
cada 1 000 personas de la población económi
camente activa). En 1975 había ya en las
R M D 338 alumnos de enseñanza primaria por
cada 1 000 personas económicamente activas
en comparación con 258 en las R D . Las pro
yecciones de la matrícula que figuran en el
gráfico 3 parecen indicar que la «carga» de la
enseñanza primaria en las R M D pasará a ser
de 382 alumnos por cada 1 000 personas eco
nómicamente activas en 1985, al tiempo que
las de las R D se reducirá a 234 alumnos.
En conclusión, los factores demográficos se
guirán determinando en gran medida la ca
pacidad de los países en desarrollo para dis
pensar una enseñanza primaria universal. Por
m u y urgente que sea la solución del problema
412
Tendencias y casos
mundial del futuro crecimiento demográfico,
la educación mundial tendrá que superar las
consecuencias del crecimiento mucho antes to
davía, ya que la mayor parte de la matrícula
futura prevista para 1985 ha nacido ya. Parece
necesario combinar unos esfuerzos todavía m a
yores con unas intervenciones más ingeniosas
en las prácticas conservadoras de los sistemas
de educación.
Observaciones finales
A consecuencia de una vigorosa política de
educación en 1975, la mayoría de los países
en desarrollo podían sentirse satisfechos de
los quince años anteriores, caracterizados por
un aumento del número de alumnos en unas
proporciones que no se habían alcanzado nun
ca antes en la historia de la humanidad. A u n
que las metas regionales de matrícula, más
bien ambiciosas, fijadas a principio del pasa
do decenio no habían podido conseguirse, los
progresos en ese sentido eran considerables
y los países en desarrollo podían enorgullecer
se con razón de los resultados obtenidos.
Sin embargo, había por lo menos dos fallos.
E n primer lugar, a pesar del crecimiento de
la tasa de matrícula, había aumentado el nú
mero de niños sin escolarizar. Entre otras
razones, ello se debe a que la población en
edad de cursar la enseñanza primaria aumen
tó también a un ritmo sin precedentes y a la
persistencia del problema de una fuerte pro
porción de casos de abandono de los estudios.
E n segundo lugar, un número creciente de
países en desarrollo tropezaba con el problema
del aumento del desempleo entre quienes ha
bían terminado sus estudios escolares y obte
nido un título o un diploma. Aunque este
último aspecto no ha sido examinado en el
presente artículo, parece indispensable dedi
carle una mayor atención en relación con el
desequilibrio que existe en muchos países en
tre los conocimientos necesarios y la instruc
ción dispensada y en relación con la dispari
dad entre las perspectivas profesionales de
quienes han cursado estudios y han obtenido
un título y un certificado y las posibilidades
de empleo que puede proporcionar la econo
mía. D e ahí que quepa decir con cierta razón
que en menos de dos decenios ha cambiado
el problema central de la planificación de los
recursos humanos en muchos países en des
arrollo, ya que se caracteriza hoy principal
mente por la existencia de un excedente cuan
do antes ocurría precisamente todo lo contra
rio. Es importante que esta evolución del
mercado laboral no desaliente a los países en
desarrollo en su afán de dispensar enseñanza
primaria a toda la población.
La continuación de las tendencias de la
matrícula observadas de 1960 a 1975 supon
drían en 1985 que las R M D tendrían una ca
pacidad suficiente para acoger en sus escue
las al 86 por ciento de los niños en edad de
cursar la enseñanza primaria. Ahora bien, ni
siquiera los grandes esfuerzos necesarios para
alcanzar estos resultados contribuirán quizá
en la medida suficiente a reducir el número
de analfabetos en el tercer m u n d o , habida
cuenta del crecimiento demográfico. Bastará
con mencionar una sola consecuencia: caso de
mantenerse las actuales tendencias de la m a
trícula inicial y del rendimiento interno, cabe
dudar de que la mitad de las mujeres en edad
de concebir de las R M D lleguen a saber leer
y escribir a principios del siglo xxi.
Por supuesto, las políticas nacionales e in
ternacionales de educación, así como la ayuda
internacional disponible en este sector, deter
minan fuertemente la forma en la cual podrá
resolverse en el futuro el problema que plan
tean los factores examinados en el presente
artículo. E n medida creciente habrá que con
siderar la formulación de la política de edu
cación como parte integrante de la tarea total
de desarrollo de un país.
413
Tendencias y casos
Notas 1. Este aspecto del desarrollo de la educación en
los últimos tiempos se examina en J. T H O M A S , World problems in education: a brief analytical survey, París, IBE, the Unesco Press, 1975. (Studies and surveys in comparative education.)
2. Véase The needs of Asia in primary education: A plan for the provision of compulsary education in the region, Paris, Unesco, 1961. (Educational Studies and Documents, 4.)
3. Ciertos estudios sugieren que las cifras correspondientes a la repetición de años de estudios pecan fuertemente por defecto en el caso de muchos países latinoamericanos y, por consiguiente, que la proporción de la matrícula del primer año de estudios, que corresponde a quienes se incorporan por primera vez a la escuela, es inferior a la que suele indicarse. Véanse, por ejemplo, E . S C H I E B E L B E I N , Repeating: A n overlooked problem of Latin American
Education, Comparative education review, volum e n 19, n.° 3, octubre de 1975. Conclusion about repetition, drop-out and national achive-ment examination results in basic education (Analytical Working Document, n.° 2), A I D , marzo de 1977.
4. El modelo utilizado, así como la serie completa de proyecciones, han sido publicados en Trends and projections of enrolment by level of education and by age, París, Oficina de Estadística de la Unesco, 1977. (CSR-E-21.) Este documento contiene proyecciones y tendencias referidas a los distintos países en desarrollo, así como un análisis detallado de las proyecciones y tendencias regionales.
5. Conviene recordar que la figura abarca los 104 países en desarrollo que en 1975 tenían más de 250 000 habitantes, excluidas la República Popular de China, la República Democrática Popular de Corea y la República Socialista de Viet-Nam.
414
Tendencias y casos
Teoría y práctica de la educación estética en la U R S S
B . T . Likhatchev
El artículo 27 de la nueva Constitución invita a preservar y desarrollar los valores culturales de la sociedad en pro de la mejora del nivel cultural de los soviéticos. Ahora bien, la m e jora del nivel cultural depende sobremanera de la solidez de la formación general de los niños, de su capacidad, adquirida mediante la enseñanza, para vivir una vida cultural profunda y de aprovechar la riqueza de las relaciones culturales entre los hombres. Preservar y desarrollar los valores culturales significa amar la literatura y el arte, comprender las creaciones artísticas y saber reconocer en una obra lo falso, lo que es ajeno a la ideología y a la moral soviéticas. Por ello es importante inculcar en los niños el gusto artístico característico del hombre de la sociedad socialista y fundado en la estética del realismo socialista.
El mismo artículo 27 manifiesta que se alienta, por todos los medios, el desarrollo de las actividades artísticas y profesionales y populares. Se trata de organizar el tiempo libre. Las actividades artísticas profesionales ponen al hombre en contacto con los problemas de la vida social e individual, en tanto que el
B. T. Likhatchev (URSS). Director del Instituto de Investigaciones sobre la Educación Artística, de la Academia de Ciencias Pedagógicas.
Perspectivas, vol. VIII, n.° 3, 1978
arte popular, además de añadir la dimensión de belleza al esparcimiento, despierta en cada individuo su alma de artista y de creador. Por tal motivo, en la etapa por la que atraviesa actualmente el socialismo, la educación estética, c o m o medio esencial de iniciación de los niños y de los adultos en la apreciación de los valores culturales, ha sido erigida por el Estado en principio político.
La escuela soviética contribuye por todos sus medios a forjar el desarrollo multifacético de la personalidad. Por primera vez en la historia de la enseñanza pública, ésta dispone de los medios necesarios para llevar a cabo las tareas relacionadas con la plena realización intelectual y física de los jóvenes, conjuntamente con su preparación para la vida social y profesional.
Desde la creación de la escuela soviética, la educación estética se considera c o m o uno de los principales medios de promover en el niño un enfoque creador de la vida. Los «Principios fundamentales de la escuela única del trabajo», que definiera en 1918 la Comisión Estatal de la Enseñanza y que fueron firmados por A . V . Lunatcharsky, precisaban: «. . .por formación estética debe entenderse el desarrollo sistemático de los órganos sensoriales y de las facultades creadoras, lo que da una dimensión más profunda al goce estético y a los actos de los que emana. La educación por el trabajo y la formación científica,
415
Tendencias y casos
desprovistas de este elemento, carecerían de
alma...» ' .
Destacadas personalidades de la vida pú
blica y de la esfera de la enseñanza soviéti
ca — N . K . Krupskaia, A . V . Lunatcharsky,
A . S. Makarenko, S. T . Chatsky— veían la
educación científica no c o m o una esfera sepa
rada de la enseñanza de los niños, sino c o m o
un proceso indisolublemente vinculado a la
educación ideológica y política, a la educación
por el trabajo, a la formación moral y al des
arrollo físico de la joven generación.
H o y , la educación estética impartida en las
escuelas soviéticas se concibe como un proce
so multiforme. N o sólo da cabida a las acti
vidades artísticas propiamente dichas, sino a
la realidad circundante: belleza del trabajo, de
la naturaleza, de las relaciones en la colectivi
dad del trabajo, belleza de la creación profe
sional y de la creación artística. Esta educa
ción debe, entre otras cosas, desarrollar en
cada niño necesidades culturales, el afán de
una actividad creadora y el deseo de tomar
parte en la edificación de una vida sustentada
en los ideales del comunismo. A este respecto
es indispensable distinguir por lo menos tres
características fundamentales de la educación
estética.
La primera es su función cada vez más im
portante c o m o elemento que contribuye a for
mar en los niños y los adolescentes una con
cepción sana del m u n d o y a conferirles la
deseada firmeza ideológica. Esta función está
vinculada sobre todo a la acción pedagógica
del arte. El realismo socialista en el arte tien
de a desarrollar en los jóvenes los ideales co
munistas y los llama a luchar en pro de la
causa de la clase obrera y de todos los traba
jadores y contra la ideología y la moral bur
guesas. La realidad, interpretada desde el pun
to de vista del arte y captada en función de
la concepción del m u n d o del artista que la
representa en el objeto de arte, crea en el in
dividuo —lector, espectador, auditor— una
actitud ideológica, moral y estética que corres
ponde a esa concepción. C o m o se trata de los
objetivos y de los cometidos de la educación
artística y estética, no basta ver en ellos exclu
sivamente el afán de promover en los niños
la aptitud de sentir, comprender y recrear la
belleza: es siempre preciso elucidar la noción
misma de belleza, ya que está íntimamente
relacionada con las nociones de clase, aunque
lleva consigo valores estéticos imperecederos
y no tiene un significado único para todos los
miembros de una sociedad. Según la estética
del realismo socialista, la verdadera belleza
depende del lazo indisoluble que une al artis
ta con la vida del pueblo, de su espíritu de
partido en la percepción de la realidad y de
su aptitud para reflejar en un arte depurado
la vida real en su evolución revolucionaria.
«El único criterio válido para apreciar el va
lor social de cualquier obra ha sido y seguirá
siendo indudablemente su impacto ideológico»,
dijo L . I. Brejnev en el X X V Congreso del
P C U S 2.
Los escritores y los artistas soviéticos son
m u y exigentes respecto de las obras que dedi
can a la juventud. Poco después del X X V Con
greso del P C U S se celebraron congresos y se
siones plenarias de las uniones de creadores,
compuestas por los representantes de las di
versas expresiones del arte soviético para ha
cer balance de sus experiencias y proponer
vías para desarrollar el arte soviético, habida
cuenta de los cometidos definidos por el Par
tido. U n o de los principales temas de los
debates fue la definición de los rasgos carac
terísticos de las obras de arte destinadas a la
joven generación.
Los artistas soviéticos y la escuela partici
pan en un mismo esfuerzo de educación. «La
literatura y la pedagogía —declaró en el
V I Congreso de escritores M . I. Kondakov,
vicepresidente de la Academia de Ciencias Pe
dagógicas— se encuentran actualmente ligadas
por una función compleja extremadamente im
portante: la búsqueda a fondo de los medios
416
Tendencias y casos
que permitan perfeccionar la educación de
nuestros contemporáneos. Por ello no es mera
casualidad que el resultado de nuestros es
fuerzos dependa en gran parte de las reaccio
nes que promueven en la escuela los procesos
explorados por la literatura y de las reaccio
nes de la literatura ante los procesos de for
mación del individuo en la escuela»3.
El enfoque científico de los problemas
vinculados a la formación de la concepción
del m u n d o en los niños durante su educación
estética consiste en seleccionar para la misma
obras de arte con un rico contenido ideológi
co, en conseguir que capten la atención del
niño y dar a éste los elementos necesarios
para una excelente percepción y asimilación
de la esencia ideológica y artística de estas
obras. Es importante que cada niño aprenda a
introducirse en el m u n d o de las imágenes de
cada obra de arte, que comprenda desde den
tro la intención del artista, que tenga la im
presión de participar en los hechos represen
tados. El proceso de percepción primaria de la
obra de arte sólo es el principio de la relación
con las imágenes, los héroes y las ideas que en
aquélla se exponen. El contacto con el arte es
siempre un fenómeno progresivo. Cuanto más
cerca se encuentre de la realidad y mejor lo
gre recrearla en todas sus dimensiones, mejor
servirá la obra de arte a los elementos innova
dores y progresistas de la vida. Es entonces
cuando el artista logra una poderosa influen
cia en nuestros pensamientos y sentimientos y
cuando el proceso de nuestra comunicación
con la obra de arte adquiere más plenitud y
permanencia. E n definitiva, cuanto más inten
sa sea la actividad creadora de los niños, más
eficaz será el proceso del que surge su con
cepción del m u n d o .
La segunda característica de la educación esté
tica en la escuela soviética es que la sociedad
socialista espera de ella una contribución sus
tancial a la cultura general del pueblo y al
desarrollo armonioso de cada individuo. La
elevación del bienestar material del pueblo es
concomitante con la de su nivel cultural. Es
un proceso correlativo.
La revolución científica y técnica hizo ne
cesaria la reestructuración de la enseñanza
escolar. Se introdujeron modificaciones en la
estructura de la escuela, en el número de horas
consagradas a las diversas disciplinas del pro
grama y en el propio contenido de estas últi
mas . E n el programa de estudios piloto se
refleja la voluntad de los pedagogos soviéti
cos de combinar armónicamente las humani
dades con las ciencias exactas y naturles. E n
el grupo de las primeras pueden distinguirse
tres disciplinas referidas sobre todo al ámbito
de la estética: la literatura, las artes plásticas
y la música. Estas disciplinas, según las pala
bras de V . G . Bielinsky, forman al «hombre
en el hombre» para hacer de él un miembro
digno y activo de la sociedad, un constructor
del comunismo. Al darle al niño acceso al arte
se contribuye a modelar sus gustos artísticos,
sus nociones estéticas y la orientación de su
discernimiento general.
Las disciplinas del ámbito de la estética se
caracterizan por una serie de rasgos funda
mentales. E n los cursos de literatura y de arte
se dan a conocer a los alumnos las obras de
arte más notables, profundamente marcadas
por las grandes ideas del humanismo progre
sista. La selección de las obras de arte estu
diadas en la escuela parte del principio de la
fidelidad al espíritu de partido, de las cualida
des ideológicas y artísticas de las obras y de
la vigencia de su contenido para la cultura
soviética actual y la formación intelectual de
los alumnos. Valiéndose de tales obras, el do
cente contribuye a ampliar el horizonte de
pensamiento de sus alumnos, les da la posibi
lidad de penetrar en el m u n d o de los senti
mientos elevados y de experimentar el gozo
de la comunicación con las grandes obras de
la comunidad y con el universo de lo bello.
Los cursos de formación estética permiten
el despliegue de la actividad creadora perso-
417
Tendencias y casos
nal de los alumnos. El profesor ayuda a los niños a adquirir los automatismos y las aptitudes mediante las cuales podrán expresarse artísticamente. Les enseña asimismo a descubrir la vida, a enriquecer sus impresiones vividas; los ayuda a poder generalizar en una imagen los elementos comunes de sus observaciones subjetivas, a transmitir una idea, a traducir sus sentimientos en formas concretas. El profesor debe asumir todas esas funciones no sólo cuando se ocupa de la creación inmediata de imágenes por los niños, como en los cursos de artes plásticas, sino también cuando se trata de las artes interpretativas, sobre todo de los cursos de música y literatura, lo que exige también por parte de los niños una notable disponibilidad de espíritu y m u cha imaginación y sensibilidad.
La principal disciplina de formación estética es la literatura. E n las escuelas rusas, el elemento esencial del curso de literatura se centra, naturalmente, en la literatura rusa y soviética. Pero para completar la formación general de los alumnos, así c o m o para darles una enseñanza internacionalista, el programa da asimismo cabida a las grandes obras de los otros pueblos de la U R S S y de la literatura universal. Del mismo m o d o , la literatura nacional constituye la médula del programa en las repúblicas federadas y autónomas, las regiones autónomas y las circunscripciones nacionales. La actividad personal de los alumnos consiste en una lectura expresiva de poesía y de prosa y en exposiciones orales o composiciones escritas relativas a las lecturas y sobre sus autores.
La finalidad general de la enseñanza de la música es la formación del sentido estético, moral y musical de los alumnos; promueve en ellos el amor a la música y los estimula a adoptar un criterio activo y creador ante esta manifestación del arte. La escuela soviética tiende a proporcional a los niños los rudimentos de la educación musical: enseñarlos a cantar bien, de manera expresiva, a desarrollar
sus dones musicales, a adquirir conocimientos básicos sobre la música y familiarizarlos, e m pleando medios accesibles, con la obra de los principales compositores soviéticos y extranjeros. Las obras que se presentan a los escolares se escogen en función de su valor ideológico y artístico, de su expresividad y de la atracción que pueden ejercer en los niños. Permiten comprender la música como instrumento de conocimiento de la realidad que funciona c o m o un espejo de la vida y de los sentimientos humanos. El programa de canto y de audición musical comprende obras populares y de compositores rusos pre-revoluciona-rios, soviéticos y extranjeros. Al mismo tiempo que escuchan las grabaciones, los niños conocen a los grandes intérpretes y aprenden a apreciar la maestría de su ejecución.
El canto coral ocupa un lugar m u y importante en los cursos de música en la escuela, ya que es una de las formas de actividad m u sical más accesibles a las masas. El profesor enseña a los alumnos a expresar en su ejecución los sentimientos y las ideas que encierra la obra. Ello es importante desde un doble punto de vista: el despertar de la emoción estética en los niños y el desarrollo de la voz, puesto que las reacciones emocionales estimulan los órganos vocales. El canto y la audición musical permiten a los niños adquirir paulatinamente nociones de la teoría de la música y conocimientos relativos al contenido y al carácter de las obras, aprender a conocer los medios de expresión musical, el género y la factura de la obra estudiada, los diferentes tipos de orquestas y de instrumentos, los coros y los diferentes registros vocales.
La razón de ser de todas estas formas de enseñanza musical reside en la finalidad de formar el oído. El profesor desarrolla en todos los aspectos el oído musical de sus alumnos (altura, armonía, ritmo, timbre). El principio tonal constituye la base del desarrollo del oído y de la lectura de la notación musical. El m é todo para descifrar los signos musicales se
418
Tendencias y casos
adquiere mediante el afinamiento del sentido tonal y el estudio m á s a fondo de la tonalidad.
La función de las artes plásticas c o m o disciplina docente consiste en favorecer el desarrollo multilateral del niño, siendo su finalidad principal desarrollar las aptitudes artísticas y creadoras de éste, formar su sentido estético y artístico, despertar su interés por las artes plásticas e infundirle los rudimentos de las mismas, que le permitirán expresar la realidad mediante formas o representaciones pictóricas.
El programa prevé cuatro tipos de cursos: dibujo del natural, dibujo temático, dibujo decorativo y clases especiales.
El dibujo del natural contribuye poderosamente a crear en el alumno capacidades y automatismos de figuración realista. Los automatismos que se adquieren gracias al dibujo del natural los aplica el alumno al dibujo temático y al dibujo decorativo, para los cuales es preciso recurrir a la memoria y a la imaginación. Estas actividades son importantes para desarrollar el espíritu creador y la aptitud para la representación visual.
Para familiarizar al alumno con las grandes obras del arte plástico se utilizan dos métodos. Los cursos prácticos sirven para presentar obras, gracias a las cuales se pueden explicar los medios expresivos del dibujo, de la pintura y de las artes decorativas, mientras que las clases especiales sobre un tema o sobre la obra de un gran artista sirven para que los alumnos conozcan las mejores producciones del arte ruso pre-revolucionario, soviético y extranjero. D e esta forma aprenden a captar en toda su riqueza las obras que se les presentan, a comparar y a generalizar sus impresiones y a emitir juicios que expresan sus gustos artísticos.
A d e m á s de las tres disciplinas especializadas que hemos mencionado, también se enseña el arte en los cursos de historia universal y en el curso de historia de los pueblos de
la U R S S . La importancia que se otorga en éstos al arte se refleja en el considerable espacio que los manuales de historia dedican a esa materia: 5.° año de estudios, historia de la antigüedad: una cuarta parte aproximadamente (29 por ciento); 6.° año de estudios, historia de la edad media: una quinta parte aproximadamente (18,5 por ciento); 7.° año de estudios, historia de los pueblos de la U R S S : un poco m á s de la quinta parte (22 por ciento).
Esta proporción disminuye ligeramente en los últimos cursos de la enseñanza secundaria.
La historia es una disciplina que trata m u cho del arte en general y en sus principales formas de expresión. Los niños adquieren un conjunto de conocimientos, que abarcan las etapas m á s notables de la historia del arte, desde su aparición hasta sus manifestaciones actuales m á s destacadas. Los cursos de historia familiarizan a los alumnos con los m á s grandes creadores y con las obras m á s bellas de las diversas épocas históricas, no sólo de su propio pueblo y de los demás pueblos de la U R S S , sino también con las más bellas creaciones del patrimonio artístico de la humanidad, c o m o son las obras del antiguo Egipto, de Grecia y de R o m a , de India y de China, de la América precolombina, del Oriente árabe y de Europa medieval, así c o m o con el arte nuevo de los pueblos de Europa, de Asia, de América y de los países africanos en desarrollo. La proporción de los textos relativos a la cultura y al arte en los manuales de historia de todas las clases, a partir del 4.° año de estudios, representa aproximadamente la décima parte del total (11,4 por ciento).
Los materiales relativos a la cultura artística incluidos en los cursos de historia conceden gran importancia a las artes plásticas. La razón principal es que las obras pictóricas y arquitectónicas se han conservado mejor, y por ello constituyen el elemento fundamental de la historia antigua. E n segundo lugar, muchas de las creaciones de estas formas de
419
Tendencias y casos
arte son la única fuente para poder establecer
la verdad histórica, por lo cual se las utiliza
c o m o documentos históricos. E n resumidas
cuentas, de todas las disciplinas del programa
escolar es la historia la que concede mayor
importancia a las artes plásticas.
Los alumnos tienen la posibilidad de ini
ciarse en las distintas artes principales. Los
que demuestran aptitudes o un interés por una
u otra forma de expresión artística tienen a su
disposición diversas modalidades de formación
y de educación. Algunas de éstas existen den
tro de la propia escuela y revisten la forma
de actividades complementarias al programa
de estudios, como son los conciertos, las ex
posiciones, los clubs, incluidos los de danza,
las sociedades y los círculos de aficionados al
arte, los clubs internacionales, las conferen
cias, etc. Estas actividades se organizan en
función de la edad de los alumnos, pero en
ellas participan todos los grupos de edades
desde las primeras clases hasta los últimos
cursos.
Los cursos facultativos constituyen una m o
dalidad importante. Se organizan en los últi
m o s cursos, a partir del 7.° año de estudios,
en función del interés constante que demues
tren algunos alumnos. E n la actualidad hay
dos tipos de cursos facultativos que influyen
directamente en la formación artística y la
percepción estética de los alumnos. E n primer
lugar están los cursos de perfeccionamiento
y de ampliación de los conocimientos y las
aptitudes de los alumnos en una disciplina
dada: la literatura, las artes plásticas o la m ú
sica. A éstos pueden añadirse los cursos facul
tativos que tratan del arte cinematográfico y el
teatro. El segundo tipo lo constituyen los cur
sos llamados «sintéticos», que reúnen todas
las formas de arte, basándose ya sea en la ex
plicación de la naturaleza del arte o en la his
toria del arte. C o m o ejemplo de curso sintéti
co que asocia las diversas formas de arte en
u n intento de explicación de su esencia estéti
ca cabe mencionar el que trata de los «Fun
damentos de la estética y de la crítica de
arte». Otro ejemplo es el curso titulado «His
toria de la cultura artística universal».
La acción educativa del arte no se ejerce
sólo en el marco de las disciplinas relativas
a la formación estética y dentro del sistema
de los cursos facultativos. Esas formas de edu
cación estética en clase y fuera de las horas
de clase se completan con otras formas extra-
escolares. Para el desarrollo armonioso y mul
tilateral de todos los ciudadanos del país, se
utilizan todos los medios oficiales para educar
e instruir a la joven generación desde la edad
preescolar; dichos medios se refieren princi
palmente a la educación estética. Las formas
extraescolares de educación estética constitu
yen un sistema complejo que reagrupa las
escuelas especializadas para niños con dotes
para una de las esferas del arte, los palacios
y casas de pioneros y las emisiones especiales
de radio y televisión para niños y adolescen
tes, los diarios y revistas juveniles, las edito
riales infantiles, los teatros y cines para niños
y determinadas actividades de las asociaciones
de artistas creadores.
Mencionemos algunos ejemplos. La escuela
de enseñanza general inicia en la música en
tanto que esfera del arte. E n la escuela, la
música es una disciplina obligatoria. El país
posee una red de escuelas de música para ni
ños especialmente dotados. Aunque ya reciben
una instrucción general en una escuela co
rriente, los alumnos de esas escuelas especia
les adquieren una formación musical más
amplia y aprenden a tocar un instrumento. E n
Moscú, por ejemplo, para un total de 1 200
escuelas de enseñanza general hay 69 escuelas
de música que cuentan con 22 152 alumnos.
La R S F S R posee 635 escuelas de música a las
que asisten 504 094 alumnos. La misma situa
ción se da aproximadamente en todo el país.
Para los niños especialmente dotados hay es
cuelas, con cursos a lo largo de diez años,
que, paralelamente a la instrucción general,
dispensan una formación musical especializa-
420
Tendencias y casos
da u otra formación artística (artes plásticas, coreografía).
H e aquí otro ejemplo. E n todas las ciudades o centros de distrito hay un palacio y casas de pioneros. Esos establecimientos disponen de talleres de música, de coreografía y de teatro, y la mayor parte de las veces de artes plásticas y de cine. El conjunto de cantos y danzas del Palacio Loktiev de pioneros de Moscú constituye un buen ejemplo de las actividades que desarrollan en los palacios de pioneros los grupos de niños artistas aficionados. El conjunto mencionado se compone de un coro, una orquesta y cuerpo de ballet, y cuenta con 1 500 miembros de diferentes edades, los cuales proceden de todos los distritos de la ciudad. Se trata de uno de los conjuntos musicales infantiles más importantes de la Unión Soviética.
Otro ejemplo m á s . Todas las asociaciones de artistas creadores —escritores, pintores, compositores, cineastas, dramaturgos— poseen una comisión especializada encargada de la educación estética de los niños y los adolescentes. La Comisión de la Unión de Compositores organiza conciertos para los niños y los adolescentes haciendo uso de los mejores conjuntos musicales, de prestigiosos intérpretes y de musicólogos altamente calificados. La Unión de Pintores organiza, sobre todo para los niños, exposiciones itinerantes sobre diversos temas, tales como «Los pintores y los niños», «Paisajes de la patria», «La tierra y los h o m bres», «El tema del trabajo en las artes plásticas», etc.
La responsabilidad c o m ú n por determinadas formas de actividad extraescolar recae en los organismos de instrucción pública, el Konso-mol y las asociaciones de artistas creadores. Entre otras, cabe citar las siguientes actividades: la Semana Nacional del Libro Infantil; las fiestas de la canción, que se iniciaron en las Repúblicas bálticas y constituyen hoy uno de los aspectos de la educación musical en toda la Unión Soviética; las exposiciones de
dibujos infantiles, que dieron lugar en A r m e nia a la creación del primer museo soviético de dibujo infantil y, recientemente, a la creación en Georgia de nuevo museo de este tipo; los concursos y festivales de niños artistas a escala federal. E n la R F S F R ha empezado a celebrarse una Fiesta de la Literatura, que tuvo lugar por primera vez en 1973 en homenaje a la obra de Puchkin. Posteriormente, esa fiesta se hizo anual y en 1975 fue dedicada a Lermontov. E n 1976 la fiesta se organizó en torno al tema « T o m e m o s ejemplo de los comunistas». Por último, cabe mencionar la Semana de Teatro Infantil, que ha logrado estima y renombre como forma especial de educación estética.
La tercera característica de la educación estética en la escuela soviética está relacionada con el papel cada día más importante que desempeña en el desarrollo de la capacidad creadora del individuo. Esa característica la determinan una serie de procesos asociados a la revolución científica y técnica, la cual ha tenido c o m o consecuencia un aumento considerable de la demanda de potencial creador h u m a n o . La producción y la vida social contemporáneas hacen que el hombre tenga que estar constantemente dispuesto a dar pruebas no sólo de eficacia, sino también de imaginación en el cumplimiento de las tareas que le son encomendadas y a perfeccionar continuamente los métodos de trabajo y los procedimientos tecnológicos. Para responder a las necesidades del progreso científico y técnico, la pedagogía lleva a cabo intensas investigaciones con objeto de acelerar el desarrollo de las facultades intelectuales del individuo a través del proceso de adquisición de conocimientos, de aptitudes y de automatismos. Se presta m u c h a atención a los ejercicios de laboratorio y a la creación de situaciones que dentro del proceso docente llevan a efectuar investigaciones y a resolver problemas. A este respecto cabe señalar que las actividades artísticas crea-
421
Tendencias y casos
doras favorecen particularmente el desarrollo de procesos psíquicos tales c o m o la imaginación, la atención, la memoria y la reflexión.
El estudio de la literatura, en tanto que arte de la palabra y adquisición del hábito de la lectura, desarrolla la aptitud para la percepción afectiva y estética del contenido conceptual y artístico de las obras gracias al conocimiento de los principios fundamentales del arte literario. Los mejores profesores soviéticos de lengua y literatura despiertan en sus alumnos al pensador, al poeta, al narrador, capaces de comprender el pensamiento filosófico y los sentimientos del escritor, de distinguir los colores y los sonidos inaccesibles al espíritu, al corazón, a la vista y al oído no preparados. Al mismo tiempo, les enseñan a concebir los hechos, los acontecimientos y la vida con una perspectiva m á s vasta. Ello es posible gracias a un estudio literario cuyas distintas fases aportan nuevos conocimientos, desarrollan el espíritu de observación y la atención al verbo poético y a la imaginación, suscitando así una especie de convivencia y de simpatía con el autor.
Los cursos sistemáticos de música y de danza tienen por objeto promover en el ser hum a n o no sólo el oído, la voz y el dominio de sus movimientos (la compostura), sino también la atención, la memoria, la reflexión, la imaginación y la intuición. T o d o ello tiene gran importancia para el desarrollo de la capacidad creadora en general y de determinados aspectos de la misma en especial, contribuyendo así a intensificar claramente las facultades volitivas del individuo: el espíritu de disciplina y el sentido de la responsabilidad, además de otras aptitudes universales como el sentido del ritmo, de la medida, de las formas, del tiempo y de la armonía.
Las artes plásticas no son menos ricas como posibilidades de desarrollo. Su especificidad reside en que no sólo constituyen una esfera del conocimiento o un medio de expresión, sino también una manera de abrazar la reali
dad. Son las que participan de forma m á s directa en la configuración del entorno h u m a n o : paisaje, arquitectura, disposición interior y decoración de edificios, de máquinas y de trajes, todo lo que está asociado al trabajo y a la vida cotidiana del hombre. Por ello, uno de los elementos m á s importantes con que las artes plásticas contribuyen a la formación estética del niño es la organización del medio que lo rodea: la decoración exterior e interior de la escuela y su disposición racional; la pintura, el equipo y el adorno del lugar en que el niño estudia y pasa sus ratos de ocio. La aptitud para juzgar cualquier cosa basándose en criterios artísticos y para apreciar correctamente sus propias creaciones y las de los dem á s en función de los ideales sociales y de una correlación armoniosa entre la forma y el contenido es una de las facultades a cuyo desarrollo contribuyen las actividades artísticas de ese tipo. Los estudios de artes plásticas desarrollan la capacidad de ver, de observar, de establecer diferenciaciones, de analizar y clasificar los fenómenos del m u n d o real y de establecer un orden en la multitud de informaciones visuales recibidas. Esos estudios enseñan a enunciar con formas visualmente definidas las condiciones de realización de la labor creadora. Desarrollan el sentido estético y la capacidad de percibir lo bello en la realidad concreta y en el arte.
A d e m á s del papel que desempeña en el pleno desarrollo de todas las facultades, el arte posee una función específica que le es propia. Se trata de la formación del pensamiento artístico, es decir, de la reflexión en forma de representaciones artísticas. Esa form a de reflexión sólo se desarrolla en el proceso de creación artística y a través de un contacto permanente con el arte. Esa actividad creadora y ese contacto con el arte son los que forman al consumidor de arte entendido, capaz de discernir las particularidades artísticas de las distintas obras, y desarrollan el pensamiento artístico c o m o condición impor-
422
Tendencias y casos
tante del proceso científico y técnico ulterior.
El pensamiento artístico puede utilizarse direc
tamente para la construcción de nuevas máqui
nas, nuevos aviones y nuevas instalaciones téc
nicas. Ese pensamiento forma parte integrante
del pensamiento científico y técnico.
La pedagogía presta una ayuda considerable
a la solución de los problemas de la educa
ción estética en la escuela soviética.
E n la U R S S lo que determinó después de
la Revolución de Octubre el desarrollo de la
pedagogía en la esfera de la educación esté
tica fueron los nuevos e inmensos imperativos
de reorganización de todo el sistema de ins
trucción pública del país. E n sus escritos,
A . V . Lunatcharsky y N . K . Krupskaia insis
tieron en el papel que desempeña el arte en
la formación del hombre c o m o ente total y en
la organización de la vida en la escuela, seña
lando los vínculos que existen entre el arte
y el proceso de trabajo.
Krupskaia y Lunatcharsky reunieron a su al
rededor a numerosos artistas pedagogos. Entre
éstos merece especial mención A . V . Baku-
chinsky. Bajo su dirección se inició el estudio
sistemático del dibujo infantil y se efectuaron
asimismo investigaciones experimentales. Si an
teriormente las actividades plásticas de los ni
ños se concebían como un fenómeno aparte
y se estudiaban, por consiguiente, con harta
frecuencia sin relación alguna con los elemen
tos pedagógicos, el cúmulo de interesantes
observaciones sobre la formación artística de
los niños permitió formular una tesis todavía
hoy en vigor: la de la necesidad de tomar en
consideración las peculiaridades de los distin
tos grupos de edad. Los datos recogidos tuvie
ron por resultado que se rechazara asimismo
la hipótesis errónea relativa al desarrollo es
pontáneo de la creación artística en el niño.
Las investigaciones de los científicos se con
centran desde entonces en el estudio del
desarrollo de la creatividad infantil, estudio
debidamente orientado dentro de un marco
pedagógico apropiado.
Los principios de carácter complementario
e interdisciplinario que rigen la enseñanza de
las artes se fueron desarrollando y perfeccio
nando desde los primeros días de la escuela
soviética. E n el periodo inicial, esos principios
fueron formulación de Lunatcharsky, quien
veía en ellos el medio de combinar armonio
samente el aprendizaje de las ciencias y las
artes: «Nadie debe ser ignorante. Todos deben
poseer los rudimentos de todas las ciencias y
de todas las artes» 4.
E n los años veinte y treinta, la sociología
concreta tuvo una importancia considerable
en los planes de investigación. Los gustos ar
tísticos de los alumnos se disociaban con fre
cuencia de sus otros intereses, así c o m o del
conjunto de su personalidad. Este tipo de en
foque impedía, naturalmente, comprender la
función que desempeña el arte en la forma
ción de la personalidad. Sin embargo, fueron
precisamente las investigaciones efectuadas en
esa época las que permitieron determinar el
objeto de estudio fundamental, es decir, los
gustos artísticos de los niños.
Gracias a la creación después de la guerra
(1946) del gran centro de investigaciones cien
tíficas que es la Academia de Ciencias Peda
gógicas de la R S F S R y de su Instituto de In
vestigaciones sobre la Educación Artística, se
inauguró una nueva etapa en las investiga
ciones teóricas indispensables para el progreso
de la educación estética en la escuela.
Esa etapa se caracterizó en sus comienzos
por el análisis de los resultados que la peda
gogía y la escuela soviética habían obtenido
durante los años veinte y treinta, lo cual ha
bría de tener repercusiones en casi todas las
investigaciones científicas. E n los años cin
cuenta y sesenta fue cuando se dieron por fin
las condiciones objetivas para el nacimiento
de una nueva disciplina científica autónoma:
la teoría de la educación estética.
Desde entonces, junto al desarrollo y el fo-
423
Tendencias y casos
mentó del arte, se llevan a cabo intensas in
vestigaciones científicas. Se ha publicado toda
una serie de trabajos sobre las cuestiones fun
damentales de la teoría y la práctica de la
educación estética (A. Burov, V . Vanslov,
V . Razumny, V . Skaterstchikov, etc.), y los
intentos de análisis del sistema de educación
estética en vigor en nuestro país (N. Kiast-
chenko) tienden hacia el mismo objetivo de
elaboración de una metodología que permita
resolver esos problemas. Los psicólogos y los
psicofisiólogos han llegado a interesarse mucho
m á s por el problema de «el hombre y el arte»
(N. Volkov, V . Zintchenko, E . Nazaikinsky,
O . Nikiforov, P . Simonov, P . Yakobson, etc.).
Además , se llevan a cabo activas investigacio
nes en el campo de la psicología social.
Las investigaciones experimentales en la es
cuela se amplían y se fundan en bases cien
tíficas más sólidas. Son particularmente inten
sas en las repúblicas bálticas y transcaucási-
cas, en Ucrania, en Bielorrusia y, en lo que
se refiere a la R S F S R , en Moscú, Leningrado,
Kazan y Novosibirsk.
El compositor D . B . Kabalevsky dirige una
experiencia colectiva destinada a establecer un
nuevo programa de enseñanza de la música.
E n algunas escuelas se preparan y experimen
tan otros programas de arte, especialmente el
programa de artes plásticas y el programa del
curso facultativo «Cultura artística universal»
bajo la dirección de D . B . Kabalevsky, etc.
La decisión del Colegio del Ministerio de
Educación de la U R S S del 4 de diciembre
de 1970, que prescribe una revisión radical de
la educación estética en la escuela, facilitó
enormemente la elaboración y la aplicación de
la teoría y los métodos de la educación esté
tica. Dicha decisión establece un sistema úni
co de educación estética en el que el trabajo
en clase y fuera de las horas de clase se armo
niza con las actividades extraescolares, pre
viendo además la elaboración de nuevos pro
gramas de formación artística escalonados en
un periodo de diez años de estudios.
El Instituto de Investigaciones sobre la Edu
cación Artística de la Academia de Ciencias
Pedagógicas es el centro que se ocupa de las
investigaciones en materia de educación esté
tica con vistas a elaborar un sistema coherente
de educación estética. Gracias a la divulgación
de los resultados de las investigaciones ante
riores, de los logros de la ciencia de la educa
ción estética y de la práctica de las mejores
escuelas y de los mejores educadores, ha sido
posible realizar una serie de estudios funda
mentales («La educación estética de los alum
nos», «El arte y la educación militar y patrió
tica de los alumnos», «El teatro y el adoles
cente», etc.).
Por primera vez en la historia de la peda
gogía se ha creado un sistema de cursos facul
tativos y de círculos de arte destinados a los
alumnos de las instituciones extraescolares y
de las escuelas de enseñanza general («Fun
damentos de la cultura teatral» y «Fundamen
tos del arte cinematográfico», destinados a los
alumnos del 7.° al 10.° año), publicándose ade
más una serie de obras metodológicas.
E n este momento, las investigaciones se
orientan principalmente hacia la solución de
los problemas de actualidad que plantea la
necesidad de definir el nuevo contenido de la
enseñanza de la literatura, las artes plásticas
y la música. Desde 1970 se está llevando a
cabo una experiencia nacional de elaboración
de programas de artes plásticas y de música
en la que participan unas cincuenta escuelas
de siete repúblicas federadas.
Gracias al trabajo de experimentación y a
la divulgación de las enseñanzas adquiridas
por los pedagogos de vanguardia, fue posible
introducir variantes en los programas de en
señanza desde el 1.° al 10.° año de estudios
a razón de dos horas semanales o desde el 1.°
al 6.° año de estudios a razón de una hora
a la semana, así c o m o establecer programas
tipo para las escuelas de las repúblicas fede
radas.
«El estudio del gusto artístico de los alum-
424
Tendencias y casos
nos» fue la primera encuesta importante de sociología concreta sobre la educación artística que estudió por grupos de edad la actitud de los alumnos de cada una de las diez clases con respecto a las formas de arte más populares (literatura, cine, música, teatro, artes plásticas). Dicha encuesta permitió analizar la influencia que ejercen en los gustos artísticos de los alumnos los elementos componentes del medio social (familia, escuela, instituciones culturales, medios de comunicación de masas, etcétera), fundándose en el estudio de escuelas de diversas regiones del país 5.
Así, la pedagogía ha desempeñado un papel considerable en el desarrollo de la educación estética que se dispensa en las escuelas soviéticas. Las investigaciones efectuadas por los pedagogos pretenden no sólo elevar el nivel
cultural de los niños para que puedan comprender el verdadero arte y adquirir un sentido artístico elevado, sino también desarrollar en ellos, gracias a un arte realista y auténticamente revolucionario, una concepción mar-xista-leninista del m u n d o y un enfoque comunista de la vida.
Notas
1. La revolución, el arte, los niños, p . 102, Moscú, Prosvechtchenie, 1966.
2. Documentos y resoluciones del XXV Congreso del PCUS, p. 100, Moscú, A P N , 1976.
3. Utchitelskaia Gazeta, [El diario de los maestros], 24 de junio de 1976.
4. La Revolución, el arte, los niños. Textos y documentos, p. 85, Moscú, 1966.
5. Pedagogika, Moscú, 1974
425
Notas y reseñas
Revista de publicaciones
L a evolución del sistema de educación nacional en la República Democrática Alemana según diversos documentos
Documentos que se refieren a la historia del sistema de educación nacional en la República Democrática Alemana.
Parte I: 1945-1955. Documentos escogidos por Gottfried Uhlig, Berlín, Volk und Wissen Volkseigener Verlag, 1970. 557 p . (La parte I corresponde al tomo V I de la serie «Monumenta Paedagogica».)
Parte II: 1956-1967-1968. E n dos medios tomos. Documentos escogidos por Karl-Heinz Guenther en colaboración con Christine Lost, Berlín, Volk und Wissen Volkseigener Verlag, 1969. 857 p . (La parte II corresponde a los tomos VII/1 y VI1/2 de la serie «Monumenta Paedagogica».)
Parte III: 1968-1972-1973. E n dos medios tomos. Documentos escogidos por Karl-Heinz Guenther y Christine Lost, Berlín, Volk und Wissen Volkseigener Verlag, 1974. 855 p . (La parte III corresponde al tomo X V I / 1 de la serie «Monumenta Paedagogica».)
Los cinco tomos de la colección de «Monumenta Paedagogica» sobre la historia del sistema de educación en la República Democrática Alemana editados hasta el momento tienen un valor singular, ya que reflejan la evolución del sistema de educación de un país socialista desde sus orígenes hasta nuestros días. Los cinco tomos reúnen todos los documentos básicos en materia de educación aprobados de 1945 a 1973, que describen la historia del sistema de educación de la República D e m o crática Alemana. Los compiladores los han escogido y preparado especialmente para su publicación. Estos documentos exponen al lector la complejidad de las condiciones iniciales del sistema de educación en el territorio de la actual República Democrática Alemana después del aplastamiento del fascismo hitleriano en 1945 e indican cómo, a partir de unas transformaciones fundamentales de las relaciones de propiedad y de poder en la sociedad y de una liquidación sistemática de todos los privilegios en materia de educación, se ha conseguido ofrecer progresivamente a todos los individuos las condiciones para el pleno desarrollo de su personalidad.
El estudio de los documentos presentados permitirá al lector comprender las causas que han permitido el notable auge del sistema de educación nacional en la República Democrática Alemana, que, pese a dificultades enormes de todo tipo, ha conseguido, en un periodo históricamente corto, éxitos que le han merecido la estima internacional.
Los documentos ponen de manifiesto la estrecha correlación y las interacciones entre la educación y la sociedad. La educación no es un fenómeno abstracto e intemporal, sino que está más bien ligada en las formas más diversas a la situación social existente, en particular a las relaciones de propiedad, de poder y de clase en la sociedad. Los documentos demuestran que la educación está llamada a desempeñar siempre una función social. Evidentemente tiene que contribuir a proteger y a consolidar las relaciones sociales existentes. Sus objetivos, su contenido, sus formas de organización vienen determinados por unas intenciones sociales. Los nuevos problemas sociales han incitado constantemente a los responsables a revisar las concepciones de la educación y la instrucción
Perspectivas, vol. VIII, n.° 3, 1978
427
Notas y reseñas
y a adaptarlas en caso necesario a las nuevas exigencias de la vida social.
Sin embargo, no existe un automatismo entre la evolución social y los cambios que se derivan necesariamente de ella en el plano de la educación y de la formación. Se puede decir que la enseñanza y la educación son el reflejo de esa evolución social. Desempeñan siempre una función activa en el proceso de desarrollo social y asumen un papel dinámico en la formación del individuo como principal fuerza productiva, y preparan a la joven generación para que pueda atender las exigencias de la sociedad futura. Los 404 documentos compilados en los cinco tomos de la serie reflejan esa interacción dialéctica entre la educación y la sociedad. Esto es especialmente evidente en documentos —que describen la historia de la educación en la República Democrática Alemana— tan importantes como la «Ley sobre la democratización de la escuela alemana» de 1945 (véanse, en la parte II, las páginas 315 y siguientes) y la «Ley sobre el sistema unificado de enseñanza socialista» de 1965 (véanse, en la parte II, las páginas 569 y siguientes).
Los numerosos documentos relativos a los cambios de objetivos, de contenido, de métodos y de formas de organización de la educación y la enseñanza hacen ver al lector que unas nuevas exigencias sociales han sido siempre la causa de su preparación, de su establecimiento, de su formulación en la legislación (en formas m u y variadas) y de su realización. El contenido y los objetivos de la educación, que han evolucionado constantemente, reflejan las múltiples interacciones entre la educación y la sociedad (véanse, por ejemplo, en la parte I, las páginas 216 y siguientes, y 398 y siguientes; en la parte II, las páginas 260 y siguientes; en la parte III, las páginas 53 y siguientes, 358 y siguientes, 366 y siguientes, 518 y siguientes y 543 y siguientes). También se expresan en los cambios introducidos en el horario correspondiente a las distintas etapas. La proporción que corresponde a las ciencias exactas y naturales, las ciencias sociales (lengua materna, historia e instrucción cívica), la educación estética, cultural y física obedece a las necesidades sociales (véanse, por ejemplo, en la parte I, las páginas 397, 517 y 520; en la parte II, las páginas 31, 62, 113 y siguientes, 240 y siguientes, 260 y siguientes, 781 y siguientes; en la parte III, las páginas 267 y siguientes).
Dichas necesidades se expresan también en documentos que solamente se orientan hacia los cambios indispensables en una disciplina de enseñanza. Esto se observa con máxima claridad en
las disciplinas cuyos objetivos, contenido, métodos y formas de organización vienen determinadas por nuevas transformaciones sociales —a saber: la enseñanza de la historia y la instrucción cívica (véanse, por ejemplo, en la parte I, las páginas 398 y siguientes, y en la parte III, las páginas 577 y siguientes)— o que deben ajustarse al progreso científico y tecnológico (por ejemplo, la introducción de la enseñanza politécnica: véanse, a este respecto, en la parte II, las páginas 32 y siguientes, 175 y siguientes, 204 y siguientes, 240 y siguientes y 260 y siguientes, y en la parte III, las páginas 53 y siguientes).
La interpretación de la educación y la sociedad se pone también de manifiesto en los documentos que apuntan a fomentar la instrucción facultativa, así como distintos tipos de dotes personales y de intereses personales (véanse, por ejemplo, en la parte III, las páginas 124 y siguientes, 241 y siguientes, 524 y siguientes y 530 y siguientes), o en lo que se refiere a los cambios introducidos en la formación inicial y permanente del personal docente (véanse, por ejemplo, en la parte I, las páginas 214 y 375 y siguientes; en la parte II, las páginas 334 y siguientes, 456 y siguientes, 559 y siguientes y 630 y siguientes, y en la parte III, las páginas 117 y siguientes, 158 y siguientes, 206 y 618 y siguientes).
Toda una serie de iniciativas en materia de política de educación y de órdenes ministeriales encaminadas a lograr una integración más plena de la organización de los niños y de los jóvenes en el proceso de educación y de formación (véanse, por ejemplo, en la parte I, las páginas 241 y siguientes, 277 y siguientes, 307, 356 y siguientes, 403 y 414 y siguientes, y en la parte III, las páginas 405 y siguientes y 466 y siguientes) dan fe de la tendencia cada vez más manifiesta a que la educación y la formación de la joven generación sean una responsabilidad asumida por todos los ciudadanos. Estos documentos ponen de m a nifiesto que ha sido posible movilizar sistemáticamente a un número creciente de trabajadores en beneficio del trabajo educativo y que apoyan activamente hoy y en medida creciente al personal docente y a los educadores en su trabajo (véanse, por ejemplo, en la parte I, las páginas 192 y siguientes, 393 y siguientes y 525 y siguientes; en la parte II, las páginas 323 y siguientes, y en la parte III, las páginas 293 y siguientes).
Los documentos sobre el sistema escolar que figuran en esta colección de cinco tomos ponen, pues, de manifiesto m u y claramente la estrecha correlación que existe entre la sociedad y la educación. Demuestran que, por un lado, todo cam-
428
Notas y reseñas
bio de los objetivos, el contenido, los métodos y la forma de organización de la educación y de la formación vienen determinados por las exigencias sociales y, por otro, que la enseñanza y la formación desempeñan una función activa que sirve para estabilizar el sistema.
Los autores de los cinco tomos de documentos sobre el sistema escolar de la República D e m o crática Alemana han desplegado grandes esfuerzos para establecer ante todo una colección relativamente completa de leyes, decretos, órdenes, disposiciones de aplicación, etc., relacionados con el nacimiento de la «escuela de enseñanza general y politécnica de diez años de estudio». U n gran número de documentos reflejan el proceso y las diversas etapas del desarrollo de las escuelas de enseñanza general y politécnica a partir de la antigua escuela primaria de ocho años de estudio —que en general era en las zonas rurales una escuela primaria de una sola clase— hasta la escuela de enseñanza general y politécnica, que desde principios del presente decenio es obligatoria para todos los niños. Sin embargo, los documentos no indican solamente la extensión cuantitativa de la escolaridad obligatoria de ocho a diez años, sino también los múltiples cambios cualitativos en lo tocante a las disciplinas enseñadas y al nivel de instrucción, que ha venido aumentando constantemente. Indican al lector que todos los esfuerzos desplegados para dispensar a los niños en diez años de estudio una enseñanza general y politécnica apuntan y siguen apuntando a dar a todos una educación general m u y elevada, una educación básica m u y amplia y, basándose en los conocimientos más recientes de las ciencias exactas y naturales y de las ciencias sociales, una educación que tenga el nivel de los centros de enseñanza secundaria y que facilite a los alumnos, después de la escuela de enseñanza general y politécnica, el acceso a los centros de enseñanza superior de la República Democrática Alemana. Aunque los documentos se refieren sobre todo a la escuela general y politécnica de diez años de estudio, procede destacar que esta selección de documentos contiene todos los documentos básicos de distintos sectores parciales del sistema unificado de enseñanza socialista, a saber: la educación preescolar, las escuelas profesionales, las escuelas técnicas superiores, los centros de enseñanza superior y las universidades. Si bien el sistema unificado de enseñanza socialista sólo fue planificado y establecido en 1963-1964 y adquirió fuerza de ley a principios de 1965, los documentos que figuran en la colección de cinco tomos indican que, incluso antes de la introducción del nuevo siste
m a , todas las disciplinas del sistema de educación habían sido desarrolladas constantemente con la finalidad de coordinarlas sistemáticamente, después de perfeccionarlas, y de incorporarlas todas ellas a un sistema unificado de enseñanza.
Esta colección comprende los documentos más importantes relativos a la educación preescolar que recuerdan (véanse, en la parte I, las páginas 220, 271 y siguientes, 375 y siguientes, 409 y siguientes y 430 y siguientes; en la parte II, las páginas 576 y siguientes y 785 y siguientes, y en la parte III, las páginas 624 y siguientes) los esfuerzos realizados por la República Democrática Alemana para dar a sus ciudadanos más jóvenes una educación universal, así como el máximo de atenciones médicas y de otra índole. El generoso aumento del número de centros preescolares y la modernización de los ya existentes constituyen un m o d o m u y importante de garantizar el desarrollo universal y la participación de las mujeres y su igualdad de derechos. E n la actualidad, todos los niños de tres a seis años de edad pueden acudir a un centro preescolar a condición de que sus padres lo deseen.
La colección de «Monumenta Paedagogica» comprende también un gran número de documentos importantes relativos a la formación profesional (véanse, en la parte I, las páginas 207 y siguientes y 234 y siguientes; en la parte II, las páginas 42 y siguientes, 543 y siguientes, 588 y siguientes y 841 y siguientes, y en la parte III, las páginas 40 y siguientes, 183 y siguientes y 597 y siguientes). Todos los esfuerzos y todas las m e didas en materia de formación profesional de los jóvenes han apuntado y siguen apuntando a conseguir que, con la salvedad de los alumnos de los establecimientos que dan acceso a las universidades y a los centros de enseñanza superior, puedan aprender, después de haber terminado la escuela primaria de ocho años de estudio o la escuela de enseñanza general y politécnica de diez, un oficio, lo cual se les garantiza hoy en día al cien por cien.
La colección contiene también los documentos más importantes en relación con las escuelas técnicas superiores, las universidades y los centros de enseñanza superior (véanse, en la parte I, las páginas 209 y 474 y siguientes; en la parte II, las páginas 456 y siguientes, 544 y siguientes y 592 y siguientes, y en la parte III, las páginas 117 y siguientes y 131 y siguientes). Estos documentos indican al lector c ó m o se ha conseguido eliminar sistemáticamente los privilegios en materia de educación y garantizar a todos en virtud
429
Notas y reseñas
de la ley el derecho a la educación, que es uno de los derechos humanos.
Los documentos de esta colección, que se refieren a los distintos sectores parciales del sistema de educación, indican que los centros de educación preescolar, la escuela de enseñanza general y politécnica de diez años de estudios, las escuelas profesionales, las escuelas técnicas superiores, la universidades y los centros de enseñanza superior forman todas ellas parte integrante de un sistema unificado de enseñanza. Este sistema había sido preparado ya en sus líneas generales por la «Ley sobre la democratización de la escuela alemana» (1946) (véanse, en la parte I, las páginas 207 y siguientes), aunque ese sistema sólo adquirió su expresión explícita en la «Ley sobre el sistema unificado de enseñanza socialista» de 1965. Esta ley es la gran concepción estratégica en materia de educación para un periodo histórico relativamente largo.
La estructura de la colección de documentos es cronológica. Todos los documentos que se han escogido para estos cinco tomos han sido clasificados por su fecha de publicación, su aprobación o promulgación. Los índices respectivos remiten a la fuente de cada documento. La parte III (segundo semitomo) presenta una exposición general de los documentos (véanse, en la parte III, las páginas 791 y siguientes). Además contiene un repertorio m u y diferenciado de todos los documentos relativos al sistema escolar de la República Democrática Alemana de 1945 a 1972-1973 (véanse, en la parte III, las páginas 818 y siguientes). Este repertorio permite consultar los diversos tomos y encontrar rápidamente en relación con su contenido todas las fuentes relativas a un problem a dado (por ejemplo, el contenido de la educación, la formación del personal docente o la enseñanza de las lenguas extranjeras). El quinto tomo de la colección de documentos contiene también estadísticas m u y importantes sobre la evolución del sistema escolar en la República Democrática Alemana (véanse, en la parte II, las páginas 724
y siguientes), que ha preparado el señor doctor Roland Schmitt a partir de una numerosa documentación que m u y a menudo ha resultado de difícil acceso.
E n lo que se refiere a los tres primeros tomos de la colección de documentos, procede destacar un aspecto especial, y es que vienen precedidos (véanse, en la parte I, las páginas 25 a 152) por una presentación m u y detallada de la «historia de la escuela en la República Democrática Alemana de 1945 a 1968». Sus autores son los señores Karl-Heinz Guenther y Gottfried Uhlig.
U n inconveniente de esta colección consiste en que los diferentes documentos se presentan de un m o d o relativamente aislado del proceso de desarrollo social que, en definitiva, los ha suscitado y en el cual habían de desempeñar un determinado papel. Por ello, quien consulte esta colección de documentos tendrá que recurrir a los documentos fundamentales relativos a la historia del sistema de educación nacional en la República Democrática Alemana de los que disponemos actualmente, y que le permitirán comprender la importancia, la significación y los límites de los diversos documentos '.
RUDI SCHULTZ Academia de Ciencias Pedagógicas,
República Democrática Alemana
1. El lector podrá recurrir a las siguientes obras: G . U H LIG, Der Beginn der Antifaschistisch-demokratischen Schulreform 1945-1946 [El principio de la reforma escolar antifascista-demócrata 1945-1946], Berlín, Akademie-Verlag, 1965; Zur Entwicklung des Volksbildungswesens auf dem Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik 1946-1949 [El desarrollo del sistema de educación nacional en el territorio de la República Democrática Alemana 1946-1949], redactado por un grupo de autores bajo la responsabilidad de K . H . Guenther y G . Uhlig, Berlín, Volk und Wissen Volkseigener Verlag, 1968; Zur Entwicklung des Volksbildungswesens in der Deutschen Demokratischen Republik in den Jahren 1949-1956 [El desarrollo del sistema de educación nacional en la República Democrática Alemana entre 1949 y 1956], redactado por un grupo de autores bajo la responsabilidad de G . Uhlig, Berlín, Volk und Wissen Volselgener Verlag, 1974.
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Notas y reseñas
Las paradojas del petróleo y de la educación vistas por algunos educadores venezolanos
J. F. R E Y E S B A E N A , Dependencia, desarrollo y educación, Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1972. 260 p.
L . A . B I G O T T , El educador neocolonizado, Caracas, Editorial La Enseñanza Viva, 1975. 80 p.
R . G . C A S T R O , Educación y recursos humanos en Venezuela: un aporte al estudio de los recursos humanos de nivel superior, Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1976. 241 p.
F. C H A C Ó N , Liderazgo docente en acción, Caracas, s. f. (1977), 211 p.
L A B O R A T O R I O E D U C A T I V O , Segunda hipótesis para un estudio del sistema escolar en Venezuela, Caracas, Cuadernos de educación, 1977. 177 p.
L A B O R A T O R I O E D U C A T I V O , V plan de la Nación: análisis crítico del sector educativo, Caracas, Cuadernos de educación, 1977. 97 p.
L . B . P R I E T O F I G U E R O A , El Estado y la educación en América Latina, Caracas, Monte Ávila, 1977. 303 p.
A . R O S E N B L A T , La educación: la grande urgencia, Caracas, Monte Ávila, 1975 (nueva edición aumentada). 200 p.
N . D E V E L Á Z Q U E Z (et al.), Orientaciones valorativas en el contenido de los libros de texto escolares (resultados cuantitativos), Caracas, C E N D E S / U C V , 1975. 295 p. (Documento de trabajo n.° 20.)
Para comprender el esfuerzo reciente de investigadores y encargados venezolanos de evaluar de un m o d o crítico la situación educativa de su país y para hacerles justicia, conviene tener en cuenta, a nuestro m o d o de ver, la singularidad de la evolución de Venezuela desde hace dos generaciones. E n primer término, y aun cuando Venezuela comparta ciertamente algunas características culturales con sus vecinos, es preferible desentenderse desde un principio de la cómoda etiqueta de «país latinoamericano» que da pie a analogías superficiales más bien que a comparaciones útiles. E n realidad, si queremos relacionar la situación actual de Venezuela con otras situaciones contemporáneas, no debemos pensar en otro país «latinoamericano», sino en el ejemplo inédito de los países petroleros, no sólo porque Venezuela es uno de los grandes productores mundiales de petróleo o porque fue el país que tomó la iniciativa de crear la O P E P , sino porque la explotación y la exportación de ese producto singular han marcado profundamente las estructuras de ese país e influido directamente en la evolución de la problemática educativa.
¿ P A R A Q U É D E S A R R O L L A R U N S I S T E M A E D U C A T I V O ?
El «modelo petrolero» se caracteriza en primer término por ciertas paradojas en la demanda de formación.
La importancia y la progresión constante de m e dios financieros excepcionales han permitido a Venezuela desprenderse en una sola generación —de 1930 a 1960 aproximadamente— de su condición tradicional de marginalidad en la periferia tercermundista para asegurar su integración en el mercado mundial y una apertura cada vez mayor a los intercambios internacionales. E n una segunda generación —de 1960 a nuestros días— le han permitido romper el ritmo vegetativo de su crecimiento económico y la lentitud de su expansión escolar gracias a un aumento sostenido de los gastos y de las inversiones del Estado. Este crecimiento excepcional se ha traducido en un aumento, único en el mundo , de las ofertas de educación escolar y extraescolar. Pero ese aumento da lugar hoy a una situación preocupante de inflación generalizada. E n efecto, si bien los ingresos petroleros han favorecido la implantación de una amplia
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Notas y reseñas
infraestructura nacional, han provocado sobre todo demandas incontrolables al parecer de bienes de consumo. ¿ N o es sorprendente, por ejemplo, que la industria petrolera, motor financiero y modelo tecnológico de ese crecimiento fabuloso sea la que menos ha contribuido directamente a la expansión del mercado del empleo? Y pese a la voluntad sostenida de los gobiernos sucesivos de «sembrar el petróleo», es decir, de suscitar a partir de la industria petrolera un desarrollo industrial diversificado, la progresión de las ofertas de empleo sigue siendo la preocupación principal de los responsables del país y la inquietud cotidiana de las nuevas generaciones que entran en la vida activa.
Esa primera paradoja es la que denuncia R . G . Castro en su tesis titulada de un m o d o significativo: Eduación y recursos humanos. Este profesor de la Universidad Central de Venezuela, que tomó parte activa en la planificación de esa institución de enseñanza superior, desea contribuir a mejorar la relación entre la formación inicial y continua del personal de dirección —de hecho, sobre todo universitarios— y su utilización posterior por el mercado del empleo. Porque ¿qué se hará de los miles de diplomados, de reconvertidos, de becarios cuyo nivel de aspiraciones y cuyas pretensiones pecuniarias se han elevado gracias a la expansión de una enseñanza superior cuyo ritmo de crecimiento iguala al de los Estados Unidos, medido por el número de estudiantes por habitante? Añádase a ello que el mercado del empleo venezolano no tiene ni la elasticidad ni sobre todo las posibilidades actuales de expansión del gran vecino del Norte; sin hablar del desempleo de los jóvenes o del subempleo ocultos por una política del empleo que utiliza el crecimiento de los servicios y sobre todo la inflación de una administración ya pletórica de funcionarios para crear empleos en detrimento de la productividad.
El trabajo de R . G . Castro ilustra bien a la vez el esfuerzo de los investigadores para salir de la vía muerta y la orientación dominante entre los jóvenes investigadores venezolanos de considerar el sistema educativo c o m o un subsistema. Para ello analiza en primer lugar el abanico de las ofertas de formación, las de la enseñanza superior en particular. Observa que, si bien el número absoluto de diplomados universitarios crece regularmente, éstos se han distribuido según un modelo anticuado del mercado de trabajo para personal de nivel intermedio. Así, menos de un 2 por ciento han recibido o recibirán títulos en la esfera de las ciencias exactas de aquí a 1980. Otro ejemplo notable en el grupo de los ingenieros lo constituyen los ingenieros de minas y de hidrocarburos
que siguen siendo elementos raros, lo que es por lo menos extraño en un momento histórico en que la nacionalización de la industria petrolera se ha convertido en uno de los objetivos gubernamentales prioritarios. Otra característica de esa oferta que preocupa al autor es el lugar excesivo que en la formación universitaria inicial ocupa la transmisión de conocimientos a costa de la iniciación y de la práctica de la investigación. Esta orientación es tanto más inquietante cuanto que la formación posterior a la licenciatura —a nivel de la maestría o del doctorado— no se ha desarrollado todavía de un m o d o sistemático. N o sólo parece ser de calidad m u y diversa según las facultades, sino que está además doblemente concentrada. Especialmente, en primer lugar, en la capital; científicamente después, ya que la medicina acapara casi la mitad de los programas de perfeccionamiento y especialización. El autor, aun reconociendo las posibilidades que ofrece la nueva Ley sobre la enseñanza superior, para mejorar la coordinación y la planificación del conjunto de ese nivel de la enseñanza, manifiesta sus preocupaciones respecto «al estallido de la Universidad» en beneficio de un conglomerado de más de cuarenta instituciones dispersas entre la provincia y la capital, entre el sector público y el sector privado, entre establecimientos de nivel y de exigencias m u y diversos.
Su escepticismo se ve reforzado por la ignorancia en que nos hallamos de los factores que condicionan el aumento sostenido, y cada vez más acelerado, de la demanda de formación. Después de haber expuesto las dificultades que supondría la aplicación del modelo econométrico de Tinber-gen-Correa-Bos, R . G . Castro indica que, hasta ahora, las encuestas sobre los recursos humanos en Venezuela han sido demasiado globales para que sean utilizables. Para ello concluye que es urgente la necesidad de una política de recursos humanos que no sólo desarrolle instrumentos para medir los recursos existentes, sino que permita también prever la evolución de la oferta y de la demanda actuado sobre la política de los ingresos. Por consiguiente, pide lógicamente una intervención directa y vigorosa del Estado para una planificación autoritaria.
LAS PARADOJAS DE UNA MODERNIZACIÓN DEPENDIENTE
Cabe preguntarse si las conclusiones de R . G . Castro son realistas cuando se observa con el grupo de investigadores agrupados en el Laboratorio Educativo que «la metodología aplicada en el
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Notas y reseñas
V Plan de la Nación (í 976-1980) en su sector educativo no parte de un diagnóstico de nuestra realidad», y que no se alcanzarán los objetivos de un desarrollo autónomo y autosostenido «mientras se subestime constantemente la capacidad de los equipos de investigación venezolanos contratando sistemáticamente los servicios de universidades y de grupos extranjeros para estudiar nuestros principales problemas, con el fin de establecer políticas y adoptar decisiones fundamentales para el país» (V Plan de la Nación: Análisis crítico del sector educativo, p . 93 y 91). ¿ N o es cierto que para terminar con el problema fundamental a esa empresa nacional, que es la educación, le falta un proyecto nacional como el propio grupo trata de mostrar en su estudio sobre las características y el funcionamiento del sistema escolar en V e nezuela? (Segunda hipótesis para un estudio del sistema escolar en Venezuela, p . 162 y siguientes).
Ahora bien, como prueba una investigación de L . A . Bigott sobre la imagen y el modelo de conciencia que 627 maestros tienen de su realidad nacional, esa carencia de proyecto nacional no afecta sólo a los responsables de las decisiones, sino al conjunto del cuerpo docente. El educador neocolonizado no solamente está insuficientemente informado, sino que toda su formación profesional le conduce a un enfoque puramente pedagógico que «olvida la historia de su país neocolonizado» y reduce la problemática de la formación de los recursos humanos a cuestiones técnicas, tecnológicas y didácticas.
E n realidad, esta crítica revela una segunda característica del «modelo petrolero», a saber: su apertura incondicionada a la importación de las soluciones más modernas inventadas en el extranjero. Igual que en la industria petrolera, cuya tecnología y organización del trabajo están constantemente en vanguardia, no existen técnicas, métodos, soluciones... o expertos que sean tan costosos como para no poderlos pagar. C o m o subraya J. F . Reyes Baena en una serie de artículos reunidos en Dependencia, desarrollo y educación no sólo esta invasión suscita reacciones de rechazo, sino que esa aportación exterior sólo beneficia a los privilegiados de los centros urbanos que están preparados y dispuestos para asimilarla. Esa m o dernización crea un subdesarrollo regional y hace todavía más agudas las tensiones sociales que engendra una urbanización fulgurante. Ésta concentra la población privilegiada en algunas ciudades gigantes en detrimento de la parte meridional del país, que sigue estando todavía por colonizar, o de las regiones periféricas, que pierden sus recursos humanos.
LOS LÍMITES DE UN ESTADO TODOPODEROSO
U n a tercera característica del «modelo petrolero» es el peso y la amplitud del aparato del Estado, que, merced al control progresivo de la utilización de los ingresos del petróleo, se ha convertido en el principal patrono y empresario del país. Ello se traduce, por una parte, en su capacidad de realizar proyectos gigantescos c o m o la edificación de la nueva ciudad industrial de Ciudad Guyana, verdadero laboratorio pedagógico; el establecimiento del parasistema de formación profesional del Instituto de Cooperación Educativa o el programa de decenas de miles de becas de estudio en el extranjero del Plan Gran Mariscal de Ayacucho; la multiplicación de las instituciones de enseñanza superior; por otra parte, da lugar a una inflación de los servicios administrativos del Ministerio de Educación y a una intensificación considerable del control burocrático. Esa paradoja que es la omnipresencia de un Estado que interviene sin cesar con medios materiales poderosos, pero cuya acción innovadora y modernizante se ve constantemente frenada, se manifiesta claramente a diferentes niveles.
Así, pese a un desarrollo notable de la red de servicios educativos que desparraman establecimientos docentes por todo el territorio, esa desconcentración de los medios no ha contribuido sino débilmente a reducir las disparidades regionales y no ha logrado paliar las desigualdades, salvo en los grandes centros urbanos en los que todavía es posible una movilidad vertical. Este resultado paradójico se debe probablemente a la obstinación de una administración centralizada y rígida en aplicar las mismas directrices, las mismas normas, las mismas reglas uniformemente en un territorio que las migraciones internas, las concentraciones de población y los ritmos diferentes de crecimiento económico hacen cada día más heterogéneo.
Por tanto, es interesante conocer la opinión de uno de los directores generales del Ministerio sobre esta problemática de la regionalización. F. Chacón, en Liderazgo docente en acción, trata en efecto de deducir las lecciones de la evolución de la política de regionalización que se defendía entre 1971 y 1976 sobre la cuestión candente de la educación en medio rural.
F. Chacón muestra en efecto que las Oficinas Regionales de Educación, convertidas ulteriormente en Oficinas Zonales de Educación, fueron las iniciativas más significativas del Ministerio durante ese periodo. Pero a partir de su experiencia personal, llega rápidamente a poner el dedo en
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Notas y reseñas
los problemas que no se han resuelto ni planteado con claridad. H a y , ante todo, una evidente contradicción entre la vocación regional global de esas oficinas y el hecho de que no hayan tenido competencias en materia de enseñanza superior o de que su influencia sobre las demás instituciones parasistemáticas — c o m o el Instituto de Cooperación Educativa, por ejemplo— se reducía a una coordinación gracias a buenas relaciones públicas. Por otra parte, esas oficinas se crearon y en parte se implantaron antes de formar o de readaptar al personal indispensable para su funcionamiento. E n realidad, esta política denominada de regionalización, parece haber sido sobre todo una política de desconcentración que ha distribuido por todo el territorio una administración pletórica sin revisar en realidad las reglas del juego. Esa política revela mucho más la preocupación de una administración demasiado concentrada en Caracas por llegar directamente a las regiones más alejadas y periféricas que una apertura hacia la posibilidad de negociar las características del sistema y de estudiar innovaciones para otro modelo con la colaboración de los demás.
Si no es posible una verdadera regionalización, ello no obedece solamente a que el Estado venezolano disponga, gracias al petróleo, de recursos financieros poderosos, sino también a que el m a yor partido político —Acción Democrática— ha hecho siempre de la tesis del «Estado docente» el principio fundamental de su política en materia de educación. Proclamada por primera vez en 1948, reafirmada después de la dictadura militar en 1958, esa tesis no se ha puesto nunca en tela de juicio sea cual fuere, por otra parte, la relación de las fuerzas políticas, como indica L . B . Prieto F. en El Estado y la educación en América Latina, donde reproduce sobre ese tema sus intervenciones de pedagogo, de ministro y de político durante más de cuarenta años de lucha. Para él, la democratización implica necesariamente el paso «de una educación de castas a una educación de masas», y por ello «sería inconcebible que el Estado abandonara al capricho de las actividades particulares la orientación y la formación de las conciencias de los ciudadanos» (p. 31). Ello significa, por una parte, promover una educación laica contra una educación privada confesional y, por otra, afirmar la función primordial del Estado para garantizar la igualdad de acceso e imponer ofertas de educación uniformes para toda la población. Aunque ese principio haya permitido al Estado hacer de la escuela laica una escuela pública, popular y gratuita, no es cierto que haya logrado democratizar las oportunidades
de éxito, ni siquiera favorecer una educación propicia al desarrollo nacional. Así pues, es al menos inquietante el hecho de que, en espera de que se promulgue la nueva ley sobre la educación —que se está discutiendo desde hace cinco años—, el marco jurídico que define los objetivos de la educación siga siendo el que se elaboró hace veinte años. Frente a las transformaciones de la sociedad venezolana, frente a la emergencia de nuevos valores y de nuevos comportamientos particularmente perceptibles en la nueva generación, es preocupante que el sistema educativo haya respondido sobre todo mediante un crecimiento cuantitativo y un fortalecimiento considerable de su pesado aparato burocrático.
CREATIVIDAD PEDAGÓGICA Y ANÁLISIS CRÍTICO
Esta dificultad del Estado para promover un nuevo orden educativo, por no hablar de un proyecto nacional viable, no supone, sin embargo, inmo-vilismo. Por el contrario, basta con consultar los títulos de las memorias de los ministros de educación para observar que desde 1971, y sea cual fuere su orientación política, tienen conciencia de un mismo malestar y hablan de introducir cambios. El proyecto de «desarrollo educativo» definido por H . H . Carabaño en Nuevos aportes a la reforma educativa (Caracas, 1971), que hizo suyo a continuación su sucesor E . Pérez Olivares en Más aportes a la reforma educativa (Caracas, 1971), y el proyecto revolucionario de L . M . Pe-ñalver en La revolución educativa (Caracas, 1976) rivalizan entre sí e introducen innovaciones parciales, ya sea por el procedimiento indirecto de poner al día los libros de texto y el material didáctico, por la regionalización y la reforma administrativa, la diversificación de la enseñanza secundaria y la «profesionalización» de sus últimos años o la creación de una universidad nacional abierta, sin olvidar todas las innovaciones que ya hemos citado en el curso de este escrito. Sin e m bargo, la energía en la producción ideológica, la acumulación de proyectos parciales, la multiplicación de innovaciones pedagógicas no bastan para ocultar la impotencia política para poner en pie un proyecto global y coherente de reforma. D e ahí una irritación de la opinión pública que se refleja en comentarios cada vez más acerbos en los medios de comunicación de masas o en la radicalización de la crítica de los intelectuales como testimonia la reedición de un libro: La educación: la gran urgencia, de un universitario considerado hasta ahora como un moderado, A . Rosenblat.
Ahora bien, estos ataques contra el Estado, con-
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tra los partidos, contra los responsables del aparato ministerial permiten también olvidar que los especialistas, los investigadores y, en general, los expertos universitarios se han mostrado m u y pasivos ante esa evolución. E n una situación tan compleja e inédita como la venezolana, la calidad de los diagnósticos, la precisión de la información, la fiabilidad de los datos estadísticos, las evaluaciones críticas y objetivas de las experiencias son condiciones sine qua non para establecer un balance incompleto de la situación. ¿ N o es inquietante que una empresa como la del I N C E no haya merecido jamás la atención de un investigador universitario ni haya suscitado ninguna tesis venezolana o que el laboratorio pedagógico de la región piloto de Guyana no se haya utilizado hasta ahora más que por investigadores norteamericanos de la Universidad de Harvard?
¿ N o cabe pensar que la falta de conocimientos objetivos de la realidad educativa procede también del desinterés de investigadores que durante mucho tiempo no creyeron «interesante» esa m a teria o que se limitaron a análisis infrasistémicos poco significativos? C o m o prueba nos remitiríam o s al programa de investigaciones de la institución más conocida y prestigiosa de Venezuela: el Centro de Estudios de Desarrollo ( C E N D E S ) de la U C V de Caracas. Fundado en 1961 por J. A h u m a d a , reorganizado en 1973 y dirigido actualmente por el profesor Travieso, el C E N D E S ha emprendido por su propia iniciativa o a petición de las autoridades una multitud de estudios sobre los diferentes aspectos de la realidad nacional. Ahora bien, si consideramos los años 1972 a 1976, entre los 51 proyectos en curso de realización no había más que siete relacionados directamente con el sistema educativo, cuatro de los cuales no se habían iniciado sino en 1976.
Entre éstos se encuentra un proyecto financiado por el Consejo de Investigación Científica ( C O N I C I T ) , cuyo fin es confrontar los objetivos del desarrollo educativo tales como los definen las autoridades, los partidos políticos, etc., con los valores que orientan la práctica y la experiencia educativa cotidiana a nivel primario. Este proyecto se divide en subproyectos, uno de los cuales está consagrado, bajo la dirección de N . de Velazquez, a las Orientaciones de los valores en el contenido de los manuales escolares. E n realidad, los manuales estudiados sólo son los de historia nacional, geografía nacional y moral e instrucción cívica. Esta selección elimina todos los manuales utilizados en la enseñanza de la lengua materna, o sea, una tercera parte aproximadamente. A juzgar por la publicación de los resultados brutos,
no podemos sino admirar el cuidado metodológico de esos investigadores, la seriedad y la minucia de sus análisis taxonómicos y la riqueza de los resultados obtenidos. Ello nos confirma en la opinión de que la preparación y la formación de los investigadores en Venezuela pueden ser m u y satisfactorias. Sin embargo, no podemos dejar de interrogarnos sobre el uso ulterior que esos investigadores harán de sus conclusiones. E n sus palabras de presentación dicen querer contribuir a la actualización de los contenidos de los programas de la enseñanza primaria, pero no dan ninguna indicación en cuanto a la integración de sus proyectos de investigación en el proceso administrativo concreto de actualización. ¿Qué harán para relacionarse con los autores de esos manuales, para convencerles de la utilidad de sus análisis, para iniciarles en un lenguaje tanto más esotérico cuanto que el marco científico de referencia es exclusivamente norteamericano como lo muestra la bibliografía utilizada?
¿ N o hay una singular contradicción entre el modelo científico interiorizado por esos investigadores y el discurso ideológico del C E N D E S que denuncia desde hace años la dependencia científica y la alienación de los investigadores?
Diagnosticar el presente en su globalidad, prever el futuro teniendo en cuenta las tendencias inducidas por el pasado, son exigencias que la nueva generación de investigadores de Venezuela se esfuerza por respetar en sus contribuciones a una reforma planificada del «sistema» educativo nacional. N o obstante, nos preguntamos si a ese esfuerzo metodológico de nitidez crítica no debería corresponder otro esfuerzo, igualmente importante, para establecer las condiciones de un diálogo entre los administradores y los responsables del aparato educativo, el personal docente y los investigadores que siguen estando encerrados con excesiva frecuencia en sus ghettos universitarios. ¿ N o estará la futura eficacia de la contribución de los investigadores condicionada a su capacidad para animar e integrarse en equipos compuestos tanto de investigadores como de usuarios siguiendo el ejemplo del Laboratorio Educativo? Esto nos remite una vez más a una verdadera regio-nalización que comprenda la descentralización de las decisiones y la participación de los responsables de tomar iniciativas y de los usuarios y, por consiguiente, a una redistribución del poder.
PIERRE FURTER Instituto de Estudios del Desarrollo,
Facultad de Psicología y de Ciencias de la Educación
Universidad de Ginebra (Suiza)
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SENEGAL: La Maison du livre, 13, avenue Roume, B. P. 20-60. D A K A R ; Librairie Clairafrlque, B. P. 2005, D A K A R ; Librairie «Le Sénégal», B. P. 1594, D A K A R .
SEYCHELLES: New Service Ltd., Kingstate House, P. O . Box 131, M A H É .
SIERRA L E O N A : Fourah Bay, Njala University and Sierra Leone, Diocesan Bookshops, F R E E T O W N .
SINGAPUR: Federal Publications (S) Pte. Ltd. No. 1 New Industrial Road, off Upper Paya Lebar Road, SINGAPORE 19.
REPÚBLICA Á R A B E SIRIA: Librairie Sayegh, immeuble Diab, rue du Parlement, B. P. 704, D A M A S .
SOMALIA: Modem Bookshop and General, P. O . Box 951, MOGADISCIO.
SRI LANKA: Lake House Bookshop, Sir Chittampalam Gardiner Mawata, P. O . Box 244, C O L O M B O 2.
SUDÁN: Al Bashir Bookshop, P. O . Box 1118, K H A R T O U M . SUECIA: Todas las publicaciones: A / B C . E. Fritzes Kungl.
Hovbokhandel, Fredsgatan 2, Box 16356, 103 27 STOCKH O L M 16. únicamente «El Correo»: Svenska FN-För-bundet, Skolgränd 2, Box 150 50, S-104 65, STOCKHOLM.
SUIZA: Europa Verlag, Rämistrasse 5, 8024 Z Ü R I C H ; Librairie Payot, 6, rue Grenus, 1211 GENÈVE 11.
TAILANDIA: Nibondh and Co. Ltd., 40-42 Charoen Krung Road, Siyaeg Phaya Sri., P. O . Box 402, B A N G K O K ; Suk-sapan Panit, Mansion 9, Rajdamnern Avenue, B A N G K O K ; Suksit Siam Company, 1715 Rama IV Road, B A N G K O K .
REPÚBLICA U N I D A D E T A N Z A N I A : Dar-es-Salaam Bookshop, P. O . Box 9030, D A R - E S - S A L A A M .
T O G O : Librairie évangélique, B. P. 378, L O M É . Librairie du Bon Pasteur, B. P. 1164, L O M É . Librairie moderne, B. P. 777, L O M É .
T R I N I D A D Y T O B A G O : National Commission for Unesco, 18 Alexandre Street, St. Clair, T R I N I D A D W . I.
T Ú N E Z : Société tunisienne de diffusion, 5, avenue de Carthage, T U N I S .
T U R Q U Í A : Librairie Hachette, 469 Istiklal Caddesi, Beyoglu, ISTANBUL.
U G A N D A : Uganda Bookshop, P. O . Box 145, K A M P A L A . U R S S : Mezhdunarodnaja Kniga, M O S K V A G-200. U R U G U A Y : Editorial Losada Uruguaya, S. A . , Maldonado
1092, M O N T E V I D E O . V E N E Z U E L A : Librería del Este, Av. Francisco dr Miran
da 52, Edif. Galipán, apartado 60337, C A R A C A S . La M u ralla Distribuciones, S. A . , 4." avenida de los Palos Grandes, entre 3." y 4.* transversal, Quinta Irenalis, C A RACAS 106.
Y U G O S L A V I A : Jugoslovenska Knjiga, Trg. Republike 5/8, P. O . B . 36, 11-001 B E O G R A D ; Drzavna Zalozba Slovt-nije Titova C 2 5 , P. O . B . 50-1, 61-000 LJUBLJANA.
Z A I R E : La Librairie, Institut national d'études politiques, B. P. 2307, K I N S H A S A ; Commission nationale zaïroise pour l'Unesco, Commissariat d'État chargé de l'éducation nationale, B. P . 32, K I N S H A S A .
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