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As políticas de descentralização de competências para municípios e de
autonomia das escolas constituem temas atuais e recorrentes nos discursos
e políticas em Portugal. Neste texto, pretende-se refletir sobre estas
políticas enquanto processos de (re)distribuição de responsabilidades nos
sistemas educativos da União Europeia (UE), a partir da mobilização de
indicadores provenientes de fontes secundárias. Procura-se assim
contribuir para a discussão sobre os processos de descentralização com
base numa análise comparativa com outras realidades2.
Esta análise foi efetuada no âmbito de uma investigação mais ampla
(Batista, 2014) onde se estudaram as políticas de descentralização
educativa e autonomia das escolas, em Portugal, tendo em conta a sua
natureza e extensão no quadro dos desenvolvimentos operados a nível da
UE, bem como as possíveis articulações entre as orientações e tendências
globais, documentos legais e apropriações locais.
Recorrendo ao conceito de ação pública, que atribui um caráter complexo
e multidimensional à decisão política (Van Zanten, 2004), as políticas em
apreço foram enquadradas em processos de (re)distribuição de
responsabilidades entre atores educativos. Dessa forma, considerou-se não
apenas a transferência formal de competências por via legal, mas também
as reconfigurações dos papéis de múltiplos atores educativos e várias
fontes e mecanismos de regulação, situados em escalas distintas (Barroso,
2005; Justino e Batista, 2013).
1 Faculdade de Ciências Sociais e Humanas – Universidade Nova de Lisboa, CICS.NOVA.
2 Este texto corresponde a uma síntese do trabalho apresentado no âmbito do Seminário “Processos
de descentralização em Educação” realizado em Aveiro pelo Conselho Nacional de Educação
(fevereiro de 2015).
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No primeiro plano da investigação procurou-se identificar e explicar as
tendências de evolução comuns na (re)distribuição de responsabilidades
entre atores educativos dos sistemas da UE. Trata-se, por um lado, de
reconhecer as orientações e tendências europeias, enquanto regulação
normativa, que podem estar na base da evolução dos processos de
redistribuição de responsabilidades nacionais. Por outro, analisar os
modos de regulação institucional dos vários países no que diz respeito a
esses processos, a partir de uma perspetiva comparada que mobiliza
indicadores produzidos por organizações internacionais (como a OCDE ou
a Eurydice).
Dois modelos de regulação surgiram como quadros de referência das
transformações em curso nas medidas políticas nacionais, resumidos nos
conceitos de Estado Avaliador (Neave, 1988; Broadfoot, 1996) e
Quase-Mercado (Whitty, 1996; Maroy, 2005): estes são entendidos
enquanto modelos transnacionais partilhados que orientam as evoluções
dos modos de regulação institucionais dos sistemas educativos nacionais e
permitem a sua interpretação.
A avaliação surge como o ponto comum destes dois modelos e é o que nos
permite explicar as tendências nos novos arranjos institucionais, atores
envolvidos na tomada de decisão e responsabilidades (des)centralizadas. O
primeiro refere-se a uma avaliação a posteriori dos resultados, num
contexto de pilotagem em controlo remoto por parte do Estado que define
os objetivos do sistema e avalia os resultados, deixando às autoridades
regionais ou locais os meios para atingir metas previamente fixadas. No
segundo, são as famílias que avaliam o sistema, através do seu direito de
escolha da escola, baseando-se em informação sobre os seus resultados,
num contexto de uma oferta diversificada e de um ambiente de relativa
concorrência entre escolas.
Nesse sentido, a convergência nas medidas políticas observáveis nos
sistemas da UE que podem ser analisadas à luz do fio condutor da
avaliação são: i) a concentração a nível central das responsabilidades de
definição dos objetivos gerais, enquadramento e avaliação; ii) a
descentralização de responsabilidades sobre gestão de recursos, processos
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e meios de ensino; iii) o desenvolvimento de instrumentos de avaliação;
iv) a diversificação da oferta educativa, mecanismos de livre-escolha e
participação da comunidade local na tomada de decisão nas escolas (ver, a
este propósito, Batista, 2012, 2014).
No sentido de articular elementos de convergência e as respostas
diferenciadas dos sistemas com base nas suas características, histórias e
instituições locais, propôs-se uma tipologia de padrões de distribuição de
responsabilidades entre atores educativos no seio da UE que permitisse
identificar grupos de sistemas que medeiam tendências e referenciais
partilhados através de adaptações similares (Van Haecht, 1998). Esta
tipologia foi elaborada a partir de critérios como o financiamento do
sistema educativo, a gestão de professores e recursos financeiros, a
definição de currículos e programas, a organização e processos de ensino e
os dispositivos de avaliação.
Os cinco grupos definidos funcionam como tipos-ideais, no sentido em
que não captam especificidades nacionais e alguns sistemas não são
classificáveis claramente em um ou outro tipo, embora se identifiquem
exemplos para cada um:
i) Sistemas centralizados com autonomia limitada das escolas
(França, Portugal): onde o governo central define planeamento e
regras em praticamente todas as áreas, sendo também a
principal fonte de financiamento. Desde meados dos anos
oitenta, estes sistemas iniciaram processos de desconcentração/
descentralização para autoridades regionais ou locais, mas
limitados a questões de construção e manutenção de edifícios ou
organização da rede escolar;
ii) Sistemas predominantemente centralizados com autonomia
limitada das escolas (Grécia, Itália, Roménia): nestes sistemas o
governo central permanece predominante na definição e gestão
do sistema, mas delega às escolas ou autoridades regionais e
locais algumas responsabilidades de gestão de recursos. A
principal distinção relativamente ao tipo anterior reside na
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autonomia das escolas e na certificação ou controlo de
qualidade, pois na maioria dos sistemas deste tipo são as escolas
as responsáveis pelos exames com efeitos de certificação e as
avaliações externas são raras;
iii) Sistemas federais com importância a nível das regiões
(Alemanha, Espanha, Bélgica): neste tipo são as autoridades
regionais que estão no centro do sistema educativo, definindo
regras e gerindo, mas partilhando de forma diferenciada as
responsabilidades com níveis inferiores. É um tipo mais
heterogéneo, a começar pelo grau de autonomia concedido às
escolas, embora todos se caracterizem pelo carácter federal. As
evoluções recentes deste tipo vieram introduzir elementos que
apontam para uma centralização dos sistemas, seja através da
imposição de standards nacionais ou de cooperações entre as
regiões;
iv) Sistemas de colaboração entre o Estado e o poder local
(Dinamarca, Finlândia, Polonia): neste tipo os modos de
regulação dos sistemas são partilhados entre o governo central e
autoridades locais. As autoridades locais e as escolas são os
níveis com maior peso de decisão na gestão de recursos
financeiros e pessoal;
v) Sistemas descentralizados com muita autonomia das escolas
(Suécia, Inglaterra, Holanda): neste tipo as escolas e os poderes
políticos locais, ou ambos, têm poderes e responsabilidades
consideráveis, enquanto o governo central assegura função de
planeamento, definição de estruturas e controlo/ avaliação.
As Tabelas e a Figura seguintes mostram algumas das questões onde estas
diferenças se tornam mais claras, seja ao indicar as percentagens de
decisões tomadas por nível de governo segundo a gestão do pessoal e dos
recursos financeiros ou o tipo de autonomia das escolas nos conteúdos e
processos de ensino3.
3 Para efeitos de comparação entre níveis de ensino utilizámos a classificação internacional
desenvolvida pela UNESCO, International Standard Classification of Education (ISCED). Os
níveis em análise são o ISCED 1 (que corresponde à educação primária, até ao 2º ciclo português),
ISCED 2 (ensino secundário inferior ou educação básica avançada, equivalente ao 3º ciclo) e
ISCED 3 (ensino secundário).
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Tabela 1. Decisões tomadas por nível de governo no domínio da gestão do pessoal
(ISCED 2), 2011 (%) Nível de governo
Total (Governo)
Central
Estado
(Fed.) Província/regional Sub-regional Local Escola
Sistemas
tipo i)
Portugal 83 na n na n 17 100
França 63 na 25 n n 13 100
Sistemas
tipo ii)
Grécia 75 na 25 na n n 100
Itália 44 na 50 na n 6 100
Sistemas
tipo iii)
Espanha 25 63 8 na n 4 100
Bélgica fr. n 100 n na n n 100
Sistemas
tipo iv)
Dinamarca 25 na n na 42 33 100
Finlândia n na n n 100 100
Sistemas
tipo v)
Inglaterra n na na na n 100 100
Holanda n n n n n 100 100
Suécia n na na na 42 58 100
Legenda: n – magnitude negligenciável ou de valor zero; na – não aplicável
Fonte: Education at a Glance 2012. OCDE, 2012
Como se pode verificar, o peso de cada nível de governo na tomada de
decisão difere consoante o tipo de sistema, mesmo naqueles domínios mais
descentralizados (Tabelas 1 e 2, Figura 1): a gestão de pessoal e de recursos
financeiros é predominantemente da competência do governo central nos
sistemas de tipo i) (onde se inclui Portugal), do governo federal nos de tipo
ii), partilhada entre governo local e escola no tipo iv) ou sobretudo da escola
no tipo v). O grau de autonomia também é diferente consoante os tipos de
sistemas e questões consideradas (Tabela 3), bem como a configuração de
certos dispositivos, como os instrumentos de avaliação (Tabela 4).
Figura 1. Responsabilidade pela gestão de pessoal Distribuição de percentagens médias de estudantes em escolas onde diretores responderam que
escolas, autoridades locais/regionais ou nacional são responsáveis pelo domínio
Fonte: PISA 2009 at a Glance. OCDE, 2010
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Tabela 2. Decisões tomadas por nível de governo (%) no domínio dos recursos
financeiros (ISCED 2), 2011 Nível de governo
Total
(Governo)
Central
Estado
(Fed.) Província/ regional Sub-regional Local Escola
Sistemas
tipo i)
Portugal 83 na n na n 17 100
França 13 na 38 42 n 8 100
Sistemas
tipo ii)
Grécia 83 na n na 8 8 100
Itália 42 na 13 na 17 29 100
Sistemas
tipo iii)
Espanha n 58 25 na n 17 100
Bélgica fr. n 79 n na n 21 100
Sistemas
tipo iv)
Dinamarca n na n na 46 54 100
Finlândia n na n n 100 100
Sistemas
tipo v)
Inglaterra n na na na 25 75 100
Holanda n n n n n 100 100
Suécia n na na na 58 42 100
Legenda: n – magnitude negligenciável ou de valor zero; na – não aplicável
Fonte: Education at a Glance 2012. OCDE, 2012
Tabela 3. Autonomia das escolas em questões relativas a conteúdos e processos de
ensino (ISCED 1-3), 2010/2011 Escolha de métodos
pedagógicos
Escolha de
manuais
Critérios de agrupamento
de alunos
Conteúdo dos exames
para certificação*
Sistemas
tipo i)
Portugal 2 2 1 0
França 1 2 1 0
Sistemas
tipo ii)
Grécia 1 0 2 2
Itália 2 2 2 2
Sistemas
tipo iii)
Espanha 2 2 1 na
Bélgica fr. 2 2 2 na
Sistemas
tipo iv)
Dinamarca 2 2 2 0
Finlândia 2 3 2 na
Sistemas
tipo v)
Inglaterra 2 2 2 0
Holanda 2 2 2 0
Suécia 2 2 2 na
Legenda: 0 – Sem autonomia; 1- Autonomia limitada; 2- Autonomia completa; 3 – Possibilidades de delegação de poder pela
autoridade local; na- não aplicável;
*Dados de 2006/2007
Fonte: Key Data on Education in Europe 2009 e Key Data on Education in Europe 2012. Eurydice, 2009 e 2012
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Tabela 4. Autonomia das escolas em questões relativas a conteúdos e processos de
ensino (ISCED 1-3), 2010/2011
Provas de exame Nível de governo
responsável
Avaliações externas
escolas
Nível de governo
responsável
Sistemas
tipo i)
Portugal Sim 1 Sim 1
França Sim 1; 5 Sim 3
Sistemas
tipo ii)
Grécia Não 1 Não na
Itália Sim 1 Não na
Sistemas
tipo iii)
Espanha Não na Sim 2
Bélgica fr. Não na Sim 2
Sistemas
tipo iv)
Dinamarca Sim 1 Não na
Finlândia Não 1 Não na
Sistemas
tipo v)
Inglaterra Não na Sim 1
Holanda Sim 1 Sim 1
Suécia Não na Sim 1
Legenda: na - não aplicável. Níveis de governo: 1) Autoridade/ governo central; 2) Estados federais; 3) Autoridades regionais
ou sub-regionais; 4) Autoridades locais; 5) Escolas.
Fonte: Education at a Glance 2011. OCDE, 2011
No segundo plano da investigação (Batista, 2014) efetuou-se uma análise
comparativa de perfis históricos de três sistemas educativos, pertencentes
a tipos diferentes: o português, o da Comunidade Francesa da Bélgica e o
inglês. Este trabalho permitiu traçar a evolução da distribuição de
responsabilidades entre atores educativos e das políticas adotadas nos três
contextos, contribuindo para o debate sobre a convergência ou divergência
na evolução dos sistemas educativos.
Em cada um dos sistemas, identificaram-se elementos relativos aos
modelos de regulação apresentados enquanto orientações globais da
evolução dos sistemas da UE (resumidos na Tabela 5): a definição central
de objetivos e metas globais, políticas de descentralização ou autonomia
das escolas, desenvolvimento de instrumentos de avaliação, mecanismos
de escolha da escola por parte das famílias e participação de
representantes locais nos órgãos da escola. No caso específico do sistema
português, destacámos por um lado a importância conferida aos processos
de descentralização e autonomia das escolas, que se traduziu na legislação
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da transferência contratualizada de competências, a nova abordagem ao
currículo e a criação de instrumentos de avaliação, como exames nacionais
e o programa de avaliação externa das escolas, como reveladores da
expressão do modelo de Estado Avaliador. Por outro lado, a flexibilização
de critérios de matrícula dos alunos, apoios financeiros às escolas
privadas, reforço legislativo da participação formal das famílias na
educação e a publicação sistemática dos resultados dos exames das escolas
pelos media, como elementos característicos do Quase-Mercado.
Porém, foi também possível sublinhar as especificidades de cada um dos
sistemas na apropriação das tendências europeias. A evolução dos
processos de (re)distribuição de responsabilidades desenvolvem-se no
contexto de situações prévias distintas ou mesmo antagónicas, o que se
traduz em movimentos que parecem contraditórios, como é o caso dos
principais objetivos dos documentos legais considerados como marcos de
referência das mudanças nos três sistemas (a negrito na tabela): se a Lei de
Bases do Sistema Educativo (LBSE), em Portugal, coloca a tónica em
processos de desconcentração e descentralização, o “décret missions” na
Comunidade Francesa da Bélgica ou o “Education Reform Act” em
Inglaterra visam principalmente a definição de objetivos comuns e o
desenvolvimento de mecanismos de monitorização e avaliação
correspondentes. Outras diferenças são visíveis no tipo de atores
envolvidos, no período em que ocorreram as principais alterações, na
extensão das reformas, nas motivações para as medidas implementadas, na
particular combinação de medidas, ou na especificidade do desenho e uso
de determinados instrumentos, como é o caso das avaliações externas aos
alunos. Para além da dependência da trajetória histórica das instituições
que remetem para possíveis resistências, é de considerar as condições
favoráveis à mudança, que podem situar-se a um nível global ou no
interior do sistema.
No caso do sistema português, foi no contexto do pós 25 de abril e da
entrada do país na então Comunidade Europeia que o tema da
descentralização foi ganhando destaque na legislação educativa. As
propostas de reforma do sistema de ensino, desencadeadas tanto no
interior (nomeadamente a partir dos trabalhos da Comissão de Reforma do
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Sistema Educativo) como pelo exterior (em particular pelo relatório da
OCDE, em 1984), incentivavam um papel acrescido por parte de
municípios, escolas e outros atores locais na tomada de decisão no sistema
educativo. A evolução do enquadramento legal aponta porém para
avanços e recuos na questão da transferência de responsabilidades para
municípios e autonomia das escolas, sendo que as mudanças alcançadas
são limitadas e o sistema permanece predominantemente centralizado. A
tradição histórica de distribuição de responsabilidades entre níveis e atores
educativos explica em parte estas limitações. Logo após a LBSE,
procedeu-se a um processo de desconcentração para estruturas regionais,
em detrimento de descentralização para níveis locais, o que acabou por
reforçar o peso do poder da administração central e regional. A ação de
alguns intervenientes, em particular dos sindicatos, dificulta a modificação
de alguns instrumentos característicos da centralização do sistema
educativo, como o sistema central de recrutamento e colocação de
professores. Por fim, a apropriação de novas responsabilidades depende da
vontade e capacidade dos atores locais, encontrando aí algumas
resistências por parte de atores tradicionalmente afastados da tomada de
decisão nas escolas. Além disso, a existência de diferentes entendimentos
acerca da distribuição de responsabilidades também contribui para
explicar por que o alcance das mudanças efetuadas é considerado aquém
das expetativas. A questão da autonomia das escolas é reveladora. A este
respeito, importa realçar a importância da experiência do modelo de
gestão democrática das escolas (Lima, 2006), que apesar de curta parece
ainda hoje influenciar as perceções dos professores e estar na base das
críticas aos diferentes modelos de administração das escolas que foram
adotados desde então. Os princípios de colegialidade e liberdade de
professores na gestão de assuntos na escola, vividos durante esse período,
afastam-se consideravelmente da conceção transmitida pela administração
central, que privilegia a autonomia enquanto instrumento de gestão para
obtenção de resultados.
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Tabela 5. Elementos relativos às tendências globais nos três casos em análise Portugal Bélgica (Fr) Inglaterra
Def. central objetivos/metas Currículo nacional com
competências e metas a atingir (2001)
Decreto Missions
(1997); Comissão Pilotagem
(2002);
Contrat pour l’école (2005)
Education Reform Act
(1988); Currículo Nacional
Obrigatório.
Políticas
descentralização/autonomia LBSE (1986); “Autonomia” (89; 91-2012);
Transferência
competências municípios (99-2008).
Tradicional autonomia
poderes organizadores/redes de
ensino
(Liberdade de ensino)
Local Management of
Schools, Grant-Maintained Schools
(1988)
Diversificação estatuto das escolas.
Instrumentos de avaliação Testes aos alunos em
todos os ciclos (2013); Avaliação externa das
escolas (2006).
Indicadores do ensino
(2006); CEB (2008);
Inspeção escolas
(2007).
Standards Achievement
Tests; Reformulação
Programa Av. Ext
Escolas (92, 2004) Mecanismos relativos à
escolha de escola
Critérios geográficos
mas possibilidade
escolha; Apoios financeiros
Ensino Privado (1980);
Rankings, site IGE.
Liberdade de ensino
(princípio
constitucional); Setor privado
financiado pela
Comunidade.
Assisted Places
Schemes (1980), Open
Enrolment (1988) Informação escolas;
Liberdade escolha,
> Diversificação Participação de representantes
locais nos órgãos da escola
Reformulações
modelos de
administração e gestão das escolas (desde 98).
Conselho de
Participação nas
escolas (1997).
School Governing
Bodies (1980).
Este exercício permite enquadrar o debate sobre os processos de
descentralização educativa em Portugal no âmbito das transformações em
curso em vários sistemas da UE.
O papel da avaliação permitiu-nos, por um lado, explicar as principais
tendências europeias sobre a distribuição de responsabilidades entre atores
educativos, em particular ao nível dos atores implicados na tomada de
decisão e das responsabilidades (des)centralizadas. Neste contexto, o tipo
de convergência que é possível identificar entre os sistemas educativos da
UE tem que ver com as ideias e modelos, os objetivos e o aumento do
leque de atores a participar e envolvidos na execução das políticas
educativas.
Porém, e como foi possível demonstrar através da tipologia e da análise
aos três perfis históricos, existem diferenças nos processos de
(re)distribuição de responsabilidades em cada sistema, nomeadamente ao
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nível do tipo de atores envolvidos ou na configuração de medidas. A
explicação para estas diferenças reside no percurso histórico de cada
sistema e das suas políticas educativas, bem como da sua efetiva
implementação.
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