universidade*lusófonade* humanidadese* tecnologia* … · universidade*lusófonade* humanidadese*...
Post on 28-Dec-2019
14 Views
Preview:
TRANSCRIPT
Universidade Lusófona de Humanidades e Tecnologia Escola de Administração de Lisboa
Curso de Verão FINANÇAS PÚBLICAS
Prof. Doutor Rui Teixeira Santos SETEMBRO DE 2011
El Pais. Com Primeira pág. de 3/4 de Setembro de 2011 EE UU reclama 28.000 millones a la banca por las hipotecas basura La agencia de vivienda acusa a 17 grandes enQdades de provocar pérdidas tras vender productos bancarios de baja calidad por 105.000 millones de dólares Los mercados caen con fuerza por el miedo a una segunda recesión El paro de EE UU y el recrudecimiento de la crisis europea hacen estragos en las Bolsas y en la deuda de la UE
La creación de empleo se estanca en Estados Unidos Las dudas sobre Italia y Grecia avivan las tormentas
El FMI advierte del riesgo de una recesión "inminente” ChrisQne Lagarde, directora del organismo internacional, afirma que el margen de maniobra es menor que en 2009.-‐ El Banco Mundial también advierte del peligro
Mercados -‐ 5 set 2011 13.00 Nasdaq 2,480.33 -‐65.71 -‐2.58% FTSE 100 5,181.73 -‐110.30 -‐2.08% IBEX 8,090.8 -‐4,41% DAX -‐3.92% CAC -‐4.66% MIBTEL -‐4,26% STOXX600 -‐3,86% STOXX 50 -‐5,58% KOSPI -‐4.39% Nikkei 8,784.46 -‐166.28 -‐1.86% TOPIX 755.82 -‐13.96 -‐1.81% Hang Seng -‐19,616.40-‐596.51 -‐2.95% Nasdaq 2,480.33 -‐2.58% Dow 11,240.30 -‐2.20% S&P 500 1,173.97 -‐2.53%
Dívida Publica a 3 anos PT 13,922% (+108,1pp) Gr 50,376% (+337,4pp) Ackerman (DB): „as condições são as mesmas que em 2008” – interrupção do mercado inter-‐ bancário. Oil (WTI) 85.17 -‐1.48% U.S. 10-‐year 1.986% 0.000 Gold 1,900.8 +1.17% EUR : USD 1.4124 -‐0.5716%
A maior depressão…
• “Main recession indicators tend to support the claim that this recession could be the most severe in the past 40 years.”
• Charles Gascom, “The Current Recession: How Bad Is It?” Federal Reserve Bank of St. Louis Economic Synopses 4 (January 8, 2009): 2, available at hup://research. stlouisfed.org/publicaQons/es/09/ES0904.pdf.
• “Black Swan”, Kalleb Nassin
Solução Schaeuble
“Chegou o momento de mostrar resultados” (5set2011)
A receita é tão simples como divcil de por em práQca: • Aumento das receitas • Diminuição das despesas • Reformas estruturais
PILARES DA MODERNIDADE • O fundador da Terceira Via e reitor da London School of
Economics and PoliQcal Science, Antony Giddens procura entender o quadro geral da contemporaneidade. Contra a leitura pósmoderna da época actual, o sociólogo inglês desenvolve o que chama de "altamodernidade". Nele, cristaliza-‐se um momento de passagem no qual categorias como segurança e confiança vão dando lugar aos conceitos de desalinhamento e risco. A aposta actual vai em direcção à realização desta "sociedade de risco" que ainda se anuncia. De certo modo a corrupção vai permiQr atenuar o risco
• Giddens define a Modernidade anterior como um modo de vida adoptado em meados do século XVI, com dois pilares: o capitalismo e a democracia políQca;
CRISE • A influencia duradoura de Keynes na poliQca monetaria dos paises
desenvolvidos com base na ideia errada (largamente refutada no século XIX, que a procura agregada (a valor constante de moeda i. é sem inflação) esta relacionada com o desemprego e que as poliQcas publicas podem por via da procura publica (criando progressiva desvalorização da moeda, ou seja inflação) criar emprego (serviu esta teoria apenas como poliQca desQnada a combater a deflação mas já não servia quando a inflação era uma ameaça)
• Transformação do “capitalismo de empresário” no “capitalismo de gestor”, com o primeiro ciclo das privaQzações e as aplicações dos recursos dos fundos de pensões
• O desemprego provocado pelos sindicatos (Hayek) • O desenvolvimento do “capitalismo popular” (Hayek e o neo-‐
monetarismo): nós conseguimos produzir para alimentar 8 mil milhões de pessoas por causa de um mecanismo expontaneo que processa uito mais informação que um Estado centralizado conseguiria absorver. Por isso o Mercado é mais eficiente.
CRISE • A nossa sociedade é o produto de crenças simbálicas que não tem
nenhum fundamento racional • Fracasso do socialismo (parte do principio impossível que todo o
conhecimento humano – de milhões de pessoas -‐ pode ser usado de maneira eficiente por uma organização centralizada, por um comando central único. Pegar em enormes recursos para produzir bens centralmente para a sociedade é um absurdo. O que diz a cada um o que deve produzir para a sociedade (pessoas que nao conhecemos) é o lucro, segundo Hayek e Mises. É tb um problema de valores: no socialismo prevalece o valor da distribuição. Porém é simplesmente impossivel distribuir sem conhecer todos os factos sem ter toda a informação. É esse o problema do socialismo.)
• Grupos de interesses e as poliQcas públicas • Queda do Muro de Berlim – segundo ciclo de privaQzações – O
Estado Mafioso
Crescimento do Estado • Modelo Totalitário-‐Socialista: Por uma falsa ideia de jusQça social (sobre a qual não existe unanimidade) imposta pela burocracia dominante (CriQca de Mises e Keynes – o erro do socialismo)
• Modelo DemocráQco-‐Keynesiano: em momentos de crises uQlizando a moeda/inflação para promover o crescimento/consumo e invesQmentos publicos. (CríQca de Hayek – trata-‐se de um erro!)
• Modelo DemocráQco-‐Interesses parQculares: o estado é sequestrado pelos lobbys e pequenos grupos de interesses que definem os subsidios e condicionam os incenQvos publicos aos seus interesses
A crise que se alimenta da crise A Grande Crise de 2007-‐2009 não foi o resultado da especulação, da desonesQdades, da excessiva exposição ao crédito do sector privado. Foi o resultado do fracasso da políQca dos governos, do fracasso das suas poliQcas monetarias e no caso portugues, pelo fracasso das poliQcas monetárias do BCE e dos efeitos preversos da adesão ao Euro – que deu aos agentes económicos informações erradas sobre a situação económica, com baixa dos juros e acesso a mecanismos de credito ilimitado. E por isso quando por efeito dos derivados do subprime (questão moral na gestão privada é fundamental tb) se instalou a desconfiança no mercado iterbancário e faltou liquidez, já estavamos perante uma consequencia do modelo de remoneração dominante no capitalismo de gestor, mas também diante do fracasso dos incenQvos publicos. E depois disso temos assisQdo a esta crise camaleónica que dura desde 2007 e que provavelmente empurra a Europa para mais uma decada perdida: • Crise do subprime • Crise de crédito/bancária • Crise económica • Crise Orçamental • Crise da dívida soberana • Recessão • Crise bancária • Segunda recessão? • Crise bancária? • Crise de sustentabilidade das Finanças Públicas: défices? • Inflação?
Recessão e QE (impressão de moeda)
• A recessão implica sempre um desajustamento no mercado de mão de obra, induzido no ciclo inflacionário anterior, devidaos erros dos empresários provocada pela distorção da taxa de juro causado pela expansão monetária e do crédito bancário. Mais importante, qualquer tentaQva de curar a depressão através de déficit e dinheiro barato, como fez José Socrates e está a fazer Obama e Dilma, embora possa funcionar temporariamente, intensifica a má alocação de recursos e apenas adia e prolonga o ajuste inevitável
• Keynes supôs erradamente que o desemprego normalmente envolve a ociosidade de recursos de todos os Qpos em todas as fases da produção.
• Neste senQdo, a economia keynesiana deixa de fora o elemento vital da escassez de recursos reais, a base dos principios económicos. No mundo ilusório Keynes de superabundância, um aumento da despesa total com recursso à emissão de moeda ou do endividamento público vai realmente aumentar o emprego e a renda real, porque todos os recursos necessários para qualquer processo de produção estará disponível nas proporções corretas, a preços correntes.
• No entanto, no mundo real de escassez, como mostra Hayek, recursos desempregados serão de Qpos específicos e em setores específicos, por exemplo dos trabalhadores sindicalizados na mineração ou siderugia. Nestas circunstâncias, um aumento das despesas pode aumentar o emprego, mas apenas porque se aumenta os preços em geral o que torna temporariamente rentável para reempregar esses recursos ociosos, combinando-‐as com recursos de outras indústrias, onde eles já estavam empregados. Quando os custos de produção mais uma vez começarem a subir dado o aumento dos preços na produção, o desemprego voltará a aparecer, mas desta vez de uma forma mais grave por causa da má alocação de recursos adicionais. O governo e o banco central, então, mais uma vez, enfrentarão o dilema de permiQr mais desemprego ou a expansão do fluxo monetário. Isso configura as condições para uma inflação monetária, com uma acelerada subida dos preços, pontuada por períodos de agravamento do desemprego, como foi o caso durante o Grande Inflação dos anos 1970 e início de 1980.
Os recursos são escassos • Em alternaQva a isso, Hayek argumenta que se deve evitar a inflação monetária e
permiQr que os preços dos recursos desempregados se reajustem naturalmente para baixo, para níveis que sejam sustentáveis com o atual nivel de rendimentos. Neste caso, o trabalho de desempregados e outros recursos serão orientados pelo sistema de preços em processos de produção que sejam sustentáveis no actual nível das despesas monetária.
• PermiQndo o ajuste de mercado as taxas dos preços e dos salários, garante-‐se assim uma estrutura de emprego de recurso coordenada com a estrutura da procura de recursos.
• Em contraste, aumentando a despesa agregada haverá um aumento de curto prazo no emprego, mas isso só provoca uma distribuição inadequada de recursos cuja inevitável correção implicará uma outra depressão. Tal correção pode ser adiada, mas nunca evitada.
• Aqueles que negam a análise de Hayek-‐ como todos os macroeconomistas contemporâneo dominante e os políQcos – o que fazem é promover cada vez mais os gastos publicos como a panacéia para nossa crise atual, aumentando ainda mais a desigualdade
• Eles acabam por conQnuar a viver na fantasia simplista keynesiana de que a escassez de recursos reais foi banida e em que a escassez de moeda e de crédito é a única restrição à aQvidade econômica.
Fundamentos Morais As regras morais podem ter três origens: • IntuiQvas: as regras morais vêm da convivência com as pessoas – São
expontaneas. As pessoas intuem os valores, coo por exemplo o da solidariedade ou da igualdade.
• Tradicionais: Nascem na familia, por tradição e hábito: como o valôr da livre iniciaQva ou da propriedade privada, sem se saber bem a razões – os conflitos sociais e ideologicos nascem desta visão da moral
• Inteletuais – racionais, nascida dos inteletuais. Construções académicas como a ideia de mercado compeQQvo
(Nada pode ser feito contra o colapso de uma empresa, com todo o drama social a não ser que exista mobilidade laboral – todos temos que perceber, até mesmo como trabalhadores que estamos expostos a riscos, e que a inflexibilidade laboral e os sindicatos são portanto geradores de ineficiencia e desemprego, que são insustentáveis.)
Fundamento do Altruismo • Quando passamos para uma Ordem Social, é o senQdo do
lucro que vai explicar como cada um serve os interesses de outros.
• Altruismo e solidariedade dominam os nossos insQntos por causa das bases tradicionais da moral familiar e da propriedade privada.
• O Socialismo pode ser sedutor pois promete garanQas de segurança às pessoas. Só que ha um problema: uma minoria de pessoas não pode dar segurança a todas as pessoas. O Estado centralizado nao dispõe da informação para isso e portanto é impossivel essa alegada segurança que o Socialismo alegadamente garante…
Âmbito das Finanças Públicas • Finanças Públicas abarcam principios económicos e princípios
jurídicos.
• Princípios económicos (Finanças Públicas) – Teorias liberais do Estado minimo (Locke, Hume, Adan Smith) – Socialismo utópico (Saint-‐Simon, Fourier e Proudhon) – Doutrina Social da Igreja (Papa Leão XIII, Rerun Novarum) – Teorias socialistas (Karl Marx, Lenine, Mao, Rosa Luxemburg) – Teorias social-‐fascistas – “socialização”(Benito Mussolini e Nicola
Bombacci) – Teorias intervencionistas -‐ John Maynard Keynes – Teonias neo-‐keynesianas/ neo-‐desenvovimenQstas – Joseph SQglitz,
Paul Davison (crescimento económico sustentável), ou Roubini – Teorias neo-‐monetaristas ( F. Hayek, Ludwig von Mises, Milton
Friedman e Ayn Rand)
Âmbito das Finanças Públicas • Princípios Jurídicos (Direito ConsQtucional Financeiro, Direito Orçamental,
Direito Fiscal, Contabilidade Publica, Direito Publico Economico e Administração Financeira Orçamental)
– ConsQtuição da República Portuguesa /1976 e Tratado de UE /Pacto de Estabilidade e Crescimento
– ConsQtuição do Brasil /1988 – artº 165 a 169) – ConsQtuição da República de Angola/2010
– Lei de Enquadramento Orçamental PT (Lei nº 91/2001, de 20 de Agosto, na republicação da Lei nº 22/2011 de 20 de Maio de 2011) e Leis Orgânicas do Governo (Decreto-‐Lei nº 86-‐A/2011 de 12 de Julho) e do Tribunal de Contas
– Lei de princípios financeiros Brasileira (Lei 4320/64) e Regimento financeiro (Lei de Responsabilidade Fiscal 101/2000)
– Lei Quadro do OGE (LQOGE), Angola, (Lei-‐quadro do OGE, Lei Nº 09/97, de 17 de Outubro, publicada no Diário da República Nº 48 de 17/10.)
– Acordos de assistência financeira internacionais (MoU com a Troika)
Programa INTRODUÇÃO ÀS FINANÇAS PÚBLICAS Aspectos gerais 1. As Finanças Públicas. Questões de ordem geral
2. Fixação de terminologia (Direito Financeiro, Economia Pública, Economia Financeira, Contabilidade Pública, PolíQca Financeira)
3. A tradição de ensino das Finanças Públicas. Ideias gerais 4. Questões metodológicas 4.1. As Finanças Públicas na convergência da Economia Pública
e do Direito Financeiro 4.2. As ciências auxiliares 5. Finanças Públicas e ÉQca PolíQca
Programa O Direito Financeiro
Noção de Direito Financeiro A autonomia do Direito Financeiro O Direito Financeiro em perspecQva histórica Divisões do Direito Financeiro
5. Relações com outros ramos do Direito Direito Financeiro e Direito Fiscal Os novos rumos do Direito Financeiro A ConsQtuição Financeira Portuguesa
8.1. A ConsQtuição Financeira formal 8.2. A ConsQtuição Financeira material
A AcQvidade Financeira do Estado
• O Estado tributa e como contraparQda presta bens públicos/ do ponto de vista orçamental o Estado tem Receitas e Despesas Públicas
• Critérios: Bem Comum/ Good Governance/ Bom Governo
• Isto significa que na realização do Bem Comum o Estado tem uma acQvidade financeira tendo em vista a saQsfação das necessidades publicas (saúde, jusQça, segurança, Educação, combate à pobreza, planeamento económico, etc.)
AcQvidade Financeira como Fenómeno PolíQco
• A AcQvidade Financeira do Estado, propõe-‐se à saQsfação
das necessidades colecQvas e concreQzada em receitas e despesas.
• A Ciência das Finanças estuda a acQvidade financeira, isto é, uma acQvidade do Estado que se exprime em receitas e despesas (Teixeira Ribeiro).
• A Ciência das Finanças desloca agora os seus estudos para o exame do conjunto de processos de decisão e de execução que possibilitam considerar, simultaneamente, não só regras jurídicas, como as do jogo políQco e das forças sociais e burocráQcas, mas também e ainda o papel económico e social ou real – que cabe aos recursos financeiros uQlizados pelo Estado.
Conceito de Finanças Públicas
• O Estado pretende que sejam saQsfeitas determinadas necessidades colecQvas; para tanto propõe-‐se produzir bens; mas a produção de bens implica despesas; o Estado precisa portanto, de obter receitas para cobrir essas despesas, isto é, precisa de dinheiro, de meios de financiamento (Teixeira Ribeiro).
• O âmbito do objecto de Finanças Públicas, se cingirá a duas acQvidades fundamentais: a de gestão dos dinheiros públicos, ou seja, a acQvidade de gestão financeira pública, ou simplesmente, a acQvidade financeira pública; e a de controlo dos dinheiros públicos, mais precisamente, a acQvidade de controlo financeiro externo (gestão e controlo dos dinheiros públicos).
Fenómeno financeiro
• Direito Financeiro PosiQvo, não se deve limitar ao “de iure condito”, mas avançar também para os caminhos “de iure condendo”, não pode hoje prescindir pelo menos em domínios relevantes, dos resultados, do valor acrescido que as vertentes mais economicistas ou sociológicas que hajam dominado a ciência das finanças tenham trazido à luz do dia.
• Os meios financeiros têm de se adquirir e servem para se uQlizar na compra de produtos e serviços ou como reserva de valor.
• O estudo cien�fico da acQvidade financeira alargou, nos dias de hoje, o seu campo de domínios e a métodos próprios das ciências sociais, o que, para além de todas as vantagens que a isso se aponta, em termos de aprofundamento e da riqueza da nova ciência das finanças, também demonstra que a acQvidade financeira, enquanto acQvidade social, não pode deixar de ser analisada na perspecQva complexa e mulQdisciplinar própria daquelas ciências. Finanças Públicas consQtuem um ramo cien�fico autónomo.
•
Finanças, doutrinas e sistemas económicos
• Três vertentes em que se tem sido perspeQvado o objeto da Ciência das Finanças Públicas: jurídica, económica e sociológica ou políQca.
• O primeiro conceito de Ciência das Finanças, que se impôs nos primórdios do séc. XX, pode resumir-‐se na seguinte definição de G. Jèze: “o estudo dos meios pelos quais o Estado promove a obtenção dos recursos necessários à cobertura das despesas públicas e reparte o correspondente encargo pelos cidadãos”.
• O estudo cien�fico da acQvidade financeira alargou, nos dias de hoje, o seu campo a domínios e a métodos próprios das ciências sociais, o que, para além de todas as vantagens que a isso se aponta, em termos do aprofundamento e da riqueza da nova ciência das finanças, também demonstra que a acQvidade financeira, enquanto acQvidade social, não pode deixar de ser analisada na perspecQva complexa e mulQdisciplinar própria daquelas ciências.
Segundo Sousa Franco, Finanças Públicas podem ser uQlizada em três senQdos fundamentais: • Sen4do Orgânico: fala-‐se de finanças públicas para designar o conjunto dos
órgãos do Estado ou de outro ente público (incluindo a parte respecQva da Administração Pública) a quem compete gerir os recursos económicos desQnados à saQsfação de certas necessidades sociais (p. ex. Ministério das Finanças);
• Sen4do Objec4vo: designa a acQvidade através da qual o Estado ou outro ente público afecta bens económicos à saQsfação de certas necessidades sociais:
• Sen4do Subjec4vo: refere a disciplina cien�fica que estuda os princípios e regras que regem a acQvidade do Estado com o fim de saQsfazer as necessidades que lhe estão confiadas.
Para Teixeira Ribeiro Finanças Públicas são os meios ou instrumentos financeiros, que são o dinheiro e os créditos; ora os meios financeiros têm de se adquirir e servem para se uQlizar na compra de produtos e serviços ou como reserva de valor. Daí que o objecQvo das Finanças Públicas seja o estudo da aquisição e uQlização de meios financeiros pelas colecQvidades públicas, das quais sobressai grandemente o Estado, que tem as suas finanças em virtude de despesas com a produção de bens, aptos para a saQsfação de necessidades. A explicação das finanças públicas: o Estado pretende que sejam saQsfeitas determinadas necessidades colecQvas, para tanto propõe-‐se produzir ou comprar os bens; mas a produção de bens implica despesa; o Estado precisa, portanto, de obter receitas para cobrir essa despesa, isto é, precisa de dinheiro, de meios de financiamento.
Programa Introdução à economia pública
As origens da expressão economia pública A intervenção do Estado na Economia
2.1. As razões da intervenção do Estado segundo Musgrave 2.1.1. A função de afectação 2.1.2. A função de redistribuição 2.1.3. A função de estabilização económica 2.1.4. Desenvolvimento e aperfeiçoamento do esquema triparQdo de Musgrave
Os bens públicos como centro da acQvidade económica do Estado 3.1. CaracterísQcas dos bens públicos 3.2. Forma de provisão de bens públicos 3.3. As externalidades A public choice A nova macroeconomia clássica
Programa IV. As InsQtuições Financeiras Da noção de insQtuição financeira Os agentes financeiros 2.1. O Parlamento
O Governo A Administração Pública Outros agentes financeiros
Primeira aproximação aos vários subsectores A Administração Autónoma A Segurança Social As Regiões Autónomas As Autarquias Locais O sector empresarial do Estado
Os Tribunais financeiros As insQtuições de enquadramento 4.1. O Orçamento do Estado (remissão)
O Património do Estado O Tesouro
Programa DA DECISÃO FINANCEIRA EM ESPECIAL Decisão financeira Razões da autonomização Os problemas económicos da decisão financeira
Dimensões do Estado, prioridades de actuações. Relacionamento com o sector privado A tentaQva de nacionalização da decisão financeira A economia do bem-‐estar As aproximações normaQvas. De Pareto a Rawls e Nozik
A decisão financeira como decisão colecQva A impossibilidade de encontrar uma solução através dos mecanismos de voto
Wicksell e a regra da unanimidade A solução de Lindhal O teorema da impossibilidade de Arrow
Problemas de decisão financeira: a public choice O papel dos políQcos O papel dos burocratas Os grupos de interesse
O consQtucionalismo económico Regras escritas versus poder discricionário Desconcentração e Descentralização Financeira O Estado, agente tradicional de decisão financeira A emergência de novos agentes de decisão financeira A descentralização financeira e o fiscal federalism
ObjecQvos, modalidades e instrumentos A experiência portuguesa. Um federalismo financeiro parcial e incompleto Descentralização da despesa Descentralização da receita
Os problemas de coordenação dos vários agentes de decisão
Programa Finanças europeias Finanças supranacionais Os bens públicos globais As finanças da Comunidade Europeia Finanças comunitárias e finanças estaduais O Tratado de Maastricht e o Pacto de Estabilidade A aplicação do Pacto A margem de manobra financeira dos Estados Calendário Europeu Fundo de Estabilização Financeira Europeia Mecanismo Europeu de Estabilização financeira
Programa
• Do Orçamento Estadual em Especial • Noções Introdutórias • O Orçamento do Estado • Orçamento e figuras afins • Aspectos históricos do Orçamento
– A evolução da insQtuição orçamental em Portugal – A disciplina jurídica do Orçamento e seus desenvolvimentos
• A nova lei de enquadramento orçamental e, em especial, a arQculação do Orçamento do Estado com os restantes orçamentos públicos
• Natureza jurídica do Orçamento
Falhas de Mercado As falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o óQmo de Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar social através do livre mercado, sem interferência do governo. São elas: • existência dos bens públicos: bens que são consumidos por diversas pessoas ao
mesmo tempo (ex. rua). Os bens públicos são de consumo indivisível e não excludente. Assim, uma pessoa adquirindo um bem público não Qra o direito de outra adquirí-‐lo também;
• existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao ganho de escala que o setor oferece (ex. água, elergia). O governo acaba sendo obrigado a assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores;
• as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos. Assim, a poluição é uma externalidade negaQva porque causa danos ao meio ambiente e a geração de empregos é uma externalidade posiQva por aumentar o bem estar e diminuir a criminalidade. O governo deverá agir no senQdo de inibir aQvidades que causem externalidades negaQvas e incenQvar aQvidades causadoras de externalidades posiQvas;
• desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em desenvolvimento a ação governamental é muito importante no senQdo de gerar crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, criar postos de trabalho e da buscar a estabilidade econômica.
Funções do Estado • Funções do Estado: um governo possui, segundo Musgrave, funções de
afetação ou alocaQvas, distribuQvas e estabilizadoras. • função de afectação ou alocaQva: relaciona-‐se à alocação de recursos por
parte do governo a fim de oferecer bens públicos (ex. estradas, segurança), bens semi-‐públicos ou meritórios (ex. educação e saúde), desenvolvimento (ex. construção de usinas), etc.;
• função distribuQva: é a redistribuição de rendas realizada através das transferências, dos impostos e dos subsídios governamentais. Um bom exemplo é a desQnação de parte dos recursos provenientes de tributação ao serviço público de saúde, serviço o qual é mais uQlizado por indivíduos de menor renda.
• função estabilizadora: é a aplicação das diversas políQcas econômicas a fim de combater a inflação e promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade do mercado em assegurar o aQngimento de tais objeQvos.
• Regulação de conflitos
Combate à pobreza • Visão de Rawls: o objecQvo da poliQca pública não é o igualitarismo, mas o combate à pobreza, o favorecimento dos mais desprotegidos. O políQca pública deve dar ao pobre sem Qrar ao mais favorecido – usando antes o resultado do crescimento economico.
• O nivelamento social faz-‐se quase sempre por via cultural : o filho do Bill Gates vai aos mesmo espetáculos, viaja, fica nas mesmas universidades que o filho da classe média-‐alta de Lisboa ou de S. Paulo. As diferenças económicas não se refletem a nível sócio-‐económico.
A teoria da “Public Choice” • Esta teoria (que é considerada como um ramo da economia) estuda as formas
como as autoridades políQcas competentes, tomam as suas decisões. • Veio considerar e destacar as decisões políQcas, de conteúdo económico e
financeiro dos governos ou dos parlamentos, estavam sujeitas a um conjunto de “poderes”, reparQdos por diferentes agentes, que, aliás, desempenhavam funções disQntas no sistema políQco; os quais, sempre e todos, interferiam, de qualquer modo, na decisão políQca, sobretudo na financeira, com fundamento na lei ou de facto.
• Admite-‐se que os políQcos agem de modo a maximizar a probabilidade da sua eleição. Esta teoria admite, assim que os representantes eleitos, os políQcos, são maximizadores de votos. Tal como as empresas são maximizadoras de lucros.
• No âmbito da Teoria da Escolha Pública tem sido dado parQcular relevo às chamadas “falhas de governo”, ou melhor, dos decisores políQcos, em parQcular no campo das Finanças Públicas e dos seus instrumentos, com destaque para o Orçamento, pretendendo-‐se, assim, fazer um paralelo expressivo com as chamadas “falhas de mercado”.
• As falhas políQcas ou falhas de governo surgem quando as decisões deste e as acções que as desenvolvem ou executam não conduzem a melhorias da eficiência económica ou não promovem a redistribuição de rendimento de forma justa.
A economia do fenómeno financeiro • Os meios pelos quais o Estado procurava, simultaneamente, conseguir quer a cobertura das despesas públicas, quer a intervenção nos domínios económico e social, através dos recursos públicos.
• O objecQvo da invesQgação cien�fica transferiu-‐se do estudo dos meios de cobertura das despesas públicas para a análise das formas de intervenção do Estado através da despesa e da receita.
INTERVENÇÃO PÚBLICA A intervenção do Estado na Economia classicamente jusQficou-‐se pelas falhas do mercado e teve várias formas desde o reconhecimento jurídico do Estado Moderno: • Estado Policial ou Estado Mínimo com funções básicas de soberania e caracterizado pelo acto e regulamento administraQvo impositório;
• Estado Prestador de Serviços Públicos por via contratual ou o Estado dos contratos de concessão;
• Estado Prestador de Serviços Públicos por administração directa do Estado em que o interesse publico é subsQtuido pelo interesse geral na economia
INTERVENÇÃO PÚBLICA
• Estado Regulador e programador ou de Fomento e Planeador
• Estado-‐Garante ou Estado de GaranQa(depois da crise de 2007/2008) onde a acQvidade �pica é a acQvidade de garanQa (garanQa dos depósitos, garanQa do emprego, etç) e seguro (Cheque-‐estudante, voucher-‐estudante, cheque-‐funcionário, cheque-‐seguro, cheque-‐utente).
Sectores Económicos
Sector Fins Recursos Gestão Público Públicos Públicos Pública Privado Privados Privados Privada 3º Sector Públicos Privados Privada 4º Sector Públicos Públicos Privada
O sector público financeiro e a sua estrutura
A AcQvidade Financeira Pública, não é, hoje exclusiva do Administração Central, não consQtuindo também uma realidade simples, linear e homogénea, mas antes uma realidade bem complexa e heterogénea. Quando hoje nos referimos às Finanças Públicas, não as podemos ligar apenas ao Estado central, pois temos de as “desviar” para o pluralismo e a heterogeneidade do sector público; mesmo se o Estado não pode deixar de conQnuar a ser considerado como paradigma e o núcleo essencial do sector público. Uma estruturação possível do sector público é a que divide em dois grandes blocos, a saber: a) O sector público AdministraQvo; b) O sector público Empresarial. Trata-‐se de uma estruturação guiada por um critério económico-‐financeiro, que, para além de outras vantagens, apresenta, no quadro do estudo das Finanças Públicas, não só uma fácil visibilidade e rápida compreensão como permite a uQlização de agregados de grandes números, disponíveis em publicações oficiais.
A gestão financeira pública como acQvidade comum a todo o sector público
Os dinheiros públicos são os que correm no SPA, como os que flúem no SPE, bem como em enQdades, puramente privadas e exteriores ao SPE, cujas acQvidades são financiadas, em parte ou no todo, por dinheiros públicos. Nesta perspecQva devemos fazer referência à acQvidade de gestão dos dinheiros públicos relaQvamente aos seguintes subsectores: I. Administração Publica Direta e Indireta A. Administração Pública Central, não sem que, dentro deste subsector,
disQnguíssemos, ainda, como centros de gestão diferenciados, os seguintes: a. Administração Central Directa; b. Fundos e Serviços Autónomos (FSA) c. Segurança Social
B. Administração Regional (Açores e Madeira) C. Administração Local (autarquias locais); D. Sector Público Empresarial, consQtuído, designadamente, pelas:
a. Empresas Públicas e EnQdades Públicas Empresariais b. Sociedades comerciais de capitais públicos e de economia mista, controladas pela maioria do capital ou pela gestão.
(No SPE podemos ainda ter em conta o SPE Regional e o SPE Local). E. Administração Independente ou Reguladora (BdP, CMVM, Aut. da Concorrência)
A gestão financeira burocráQca e a de mérito – dois modelos em confronto no SPA
A gestão financeira pública consubstancia-‐se, no essencial, na acQvidade conducente, quer à obtenção, quer à disponibilidade, quer à afectação ou distribuição dos dinheiros e outros valores públicos e serve de meio vital à realização das inúmeras outras acQvidades do Estado. Hoje pode-‐se falar de dois modelos de gestão financeira pública: o jurídico e formal e o técnico ou de mérito. O primeiro aponta para uma gestão financeira que se substancia numa �pica gestão burocráQca e hierarquizada, que conduz à total desresponsabilização dos gestores financeiros públicos, cuja acção é permanentemente condicionada por leis, normas, circulares, instruções e ordens superiores. O segundo, dirige-‐se para uma gestão financeira pública tecnocraQzada, que importa progressivamente ingredientes próprios da gestão privada, deixando de ser uma gestão autoritária, para passar a ser uma gestão guiada por critérios técnicos e preocupada com uma determinada filosofia e uma certa lógica de objecQvos.
Funções da moderna gestão financeira – planeamento, execução e controlo interno.
O planeamento, globalmente considerado, e no senQdo que aqui lhe atribuímos, é a fase em que, a análise global da situação e idenQficadas as situações críQcas, se tomam as decisões estratégicas, fixando-‐se as prioridades quanto á acQvidade financeira a desenvolver; fundamentalmente nas suas componentes de obtenção e afectação ou distribuição de recursos; processa-‐se, tanto a médio prazo, isto é, para um ciclo plurianual, como para o ciclo anual; é a fase em que não pode deixar de se proceder à previsão e à programação da globalidade da acQvidade financeira. No que toca à função de execução ou do desenvolvimento da gestão financeira pública vamos considerar toda aquela acQvidade de natureza eminentemente técnica e jurídica desenvolvida, em regra, anualmente, pela vasta rede dos gestores financeiros públicos, que se consubstancia na permanente e con�nua realização anual da receita e da despesa, ou seja, na gestão anual dos fluxos financeiros públicos; dentro, porém, das balizas fixadas pela função de planeamento. O que avulta nesta função é a subordinação a critérios técnicos de boa gestão financeira, mas também, porque temos que ter em mente o SPA a critérios de legalidade e de regularidade financeira públicas. O controlo interno organiza-‐se e funciona no interior da gestão financeira do Sector Público em regra integrado nas respecQvas estruturas organizatórias e independente dos correspondentes dirigentes. No plano da acQvidade financeira pública o controlo interno consQtui um dos elementos, uma das funções, uma das componentes internas e técnicas da moderna gestão financeira, servindo de instrumento de apoio à sua pilotagem e correcção. O controlo interno organizado no interior da gestão e à medida das necessidades desta, em termos de promover a sua mais ampla eficiência e eficácia, bem como salvaguarda de princípios como os da legalidade e regularidade financeira, consQtui, pis, modernamente, uma função indispensável ao rigor da gestão.
Orçamento de Estado Dentro da acQvidade do planeamento do Estado temos o Orçamento de Estado, que é feito por um ano fiscal. Sousa Franco refere que é possível definir orçamento como “uma previsão, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização concedida à Administração Financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da Administração em cada período anual”. Para Teixeira Ribeiro, qualquer orçamento tem dois elementos: a previsão e a limitação no tempo; o OE tem um elemento próprio que é a autorização; na verdade, prossegue, “o orçamento é sempre um mapa de previsão; as receitas e despesas que dele constam não são passadas, nem actuais, mas futuras”, resumindo, “é o documento onde se prevêem as receitas e despesas públicas autorizadas para o período financeiro”. Já Carlos Moreno refere que o OE é o quadro geral e básico da acQvidade de gestão financeira anual a desenvolver pela Administração Central, sob a batuta do seu órgão de cúpula, o Governo. Por outras palavras o OE é o resultado concreto da função de planeamento e, bem assim, a bíblia anual da função execução da acQvidade de gestão financeira pública, a cargo da Administração Central.
O processo orçamental Por processo orçamental entendemos tudo quanto, em termos de substância e de forma tenha a ver com o OE; não só directa e proximamente como indirectamente, seja a montante seja a jusante daquele. O processo orçamental, no seu conjunto, é denominado por três fases ou funções: a de planeamento, a de execução e a de acompanhamento ou controlo. Dito de outro modo, seja qual for a vertente ou o lado de que olhemos o processo orçamental, deparamos sempre, ou vamos ter a todas ou a cada uma daquelas três funções ou fases.
O processo orçamental existe tão só para servir a correcta gestão de dinheiros públicos.
Necessidade de Princípios Orçamentais • Experiência do anos 70 • Intervencionismo e tentaQva de sustentar o Estado Social e o Capitalismo tardio nos paises em desenvolvimento
• A necessidade de regulamentar o endividamento publico
• O choque petrolifero e a estagflação provocaram subida nas taxas de juros e o desequilibrio e default de vários países como os casos da Moratória do México e do Brasil
• Necessidade de regras orçamentais, nomeadamnete a regra do Equilíbrio Orçamental, considerada a regra de ouro das Finanças Públicas
Lei de Enquadramento Orçamental
(LOE)
Republicação da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado (Lei nº 91/2001, de 20 de Agosto) – quinta alteração republicada
na Lei 22/2011 de 20 de Maio
Alteração da LEO de Agosto de 2011 A Assembleia da República (AR) aprovou em 3 de Agosto de 2011 a sexta alteração à Lei de Enquadramento Orçamental que, na práQca, permiQu ao governo tapar buracos nas despesas de funcionamento dos serviços ministeriais com receitas de enQdades como a Segurança Social. Com esta alteração proposta pelo ExecuQvo, o Ministério das Finanças ganha um instrumento para subir indirectamente tectos de despesa de funcionamento do Estado sem ter de fazer um Orçamento RecQficaQvo (passando pela Assembleia da República) ou de gastar a dotação de emergência para despesas imprevistas (a dotação provisional). A mudança integra um conjunto de alterações de mais pormenor à Lei de Enquadramento Orçamental -‐ que define as regras para a realização do Orçamento do Estado -‐ avançadas pelo governo. Em teoria, o governo passa a poder aumentar as despesas de invesQmento dos ministérios (o chamado PIDDAC) transferindo receitas dos orçamentos da Segurança Social ou dos chamados Serviços e Fundos Autónomos (enQdades com mais autonomia face às Finanças, como a Saúde ou as Universidades). Até aqui, tal transferência só podia ser feita com autorização da Assembleia. A medida moQvou críQcas de toda a oposição, sobretudo do deputado do PCP Honório Novo. "Esta mudança dá a possibilidade ao governo de decidir sobre aumentos de despesa provenientes de receita da Segurança Social a transferir para o PIDDAC (programa de despesas de invesQmento) no Orçamento usurpando uma competência da Assembleia", acusou. Vítor Gaspar, ministro das Finanças, confirmou a intenção em tom irónico: "Tenho o maior gosto em reconhecer que a questão, tal como a levantou, é mais precisa do que a minha versão.”
Quais as consequências da mudança? No papel, o governo ganha a possibilidade de desviar receitas para subir despesas de invesQmento. Contudo, na práQca, o resultado é outro. Primeiro porque dentro das despesas do PIDDAC estão vários gastos que acabam por ser de funcionamento do Estado, como despesas de consultoria para um determinado projecto, por exemplo, ou pagamento de salários de pessoas afectas a esse projecto. Assim, a receita cobrada para fins sociais pode acabar por pagar um técnico que está a fazer uma estrada, passando ao lado da Assembleia da República. Mas há um impacto maior. Na práQca, o governo poderá usar esta nova opção para aumentar os tectos de despesa de funcionamento dos ministérios, algo que hoje só pode ser feito por duas vias: ou com uso da dotação provisional (um fundo de emergência para despesa imprevista, aprovado previamente pelo Parlamento com a lei do Orçamento) ou através de um Orçamento RecQficaQvo, no qual pede autorização à AR para gastar mais. Agora, as Finanças ganham legalmente uma terceira via, à margem do Parlamento: podem transferir receita de outros lados para o PIDDAC e libertar, ao mesmo tempo, caQvações de despesa de funcionamento sem ter de compensar no PIDDAC (exemplo ao lado). "O governo vai passar a poder usar as receitas adicionais da Segurança Social e dos Fundos e Serviços Autónomos como uma segunda dotação provisional", comentou ao i um ex-‐responsável pelas contas públicas portuguesas. "Consegue gerir o orçamento com mais flexibilidade e pedir menos autorizações à Assembleia da República. Mas reQra transparência ao Orçamento e controlo orçamental à Assembleia", criQca. A margem do governo vai depender só da existência e da dimensão do excedente da Segurança Social e de outras esferas. Em 2009 não houve receita adicional, mas em 2007 a Segurança Social e os Fundos e Serviços Autónomos Qveram receita adicional de 390 milhões de euros.
Objecto, âmbito e valor da LEO Objecto
A LEO estabelece no arQgo 1º que • a) As disposições gerais e comuns de enquadramento dos
orçamentos e contas de todo o sector público admi-‐ nistraQvo; • b)As regras e os procedimentos relaQvos à organização, ela-‐
boração, apresentação, discussão, votação, alteração e execu-‐ ção do Orçamento do Estado, incluindo o da segurança social, e a correspondente fiscalização e responsabilidade orçamental;
• c) As regras relaQvas à organização, elaboração, apre-‐ sentação, discussão e votação das contas do Estado, in-‐ cluindo a da segurança social.
Objecto, âmbito e valor da lei ArQgo 2º
Âmbito 1 — A presente lei aplica-‐se ao Orçamento do Estado, que abrange, dentro do sector público administraQvo, os or-‐ çamentos do subsector da administração central, incluindo os serviços e organismos que não dispõem de autonomia administraQva e financeira, os serviços e fundos autónomos e a segurança social, bem como às correspondentes contas. 2 — Os serviços do Estado que não disponham de au-‐ tonomia administraQva e financeira são designados, para efeitos da presente lei, por serviços integrados. 3 — São serviços e fundos autónomos os que saQsfa-‐ çam, cumulaQvamente, os seguintes requisitos: a) Não tenham natureza e forma de empresa, fundação ou associação públicas, mesmo se submeQdos ao regime de qualquer destas por outro diploma; b) Tenham autonomia administraQva e financeira; c) Disponham de receitas próprias para cobertura das suas despesas, nos termos da lei. 4 — Dentro do sector público administraQvo, entende-‐se por subsector da segurança social o sistema de soli-‐ dariedade e segurança social, consQtuído pelo conjunto dos subsistemas definidos na respecQva lei de bases, as respecQvas fontes de financiamento e os organismos res-‐ ponsáveis pela sua gestão. 5 — Para efeitos da presente lei, consideram-‐se integrados no sector público administraQvo, como serviços e fundos autónomos, nos respecQvos subsectores da administração central, regional e local e da segurança social, as enQdades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsector no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas úlQmas contas sectoriais publicadas pela autoridade esta�sQca nacional, referentes ao ano anterior ao da apre-‐ sentação do Orçamento. 6 — Sem prejuízo do princípio da independência orçamental estabelecido no n.o 2 do arQgo 5.o, são aplicáveis aos orçamentos dos subsectores regional e local os princípios e as regras conQdos no �tulo II, bem como, com as devidas adaptações, o disposto no arQgo 17.o, devendo as respecQvas leis de enquadramento conter as normas adequadas para o efeito.
Objecto, âmbito e valor da LEO
Valor reforçado LEO
O disposto na presente lei prevalece, nos termos do nº 3 do arQgo 112º da ConsQtuição, sobre todas as normas que estabeleçam regimes orçamentais parQculares que a contrariem. (ArQgo 3º)
Programa • Das Regras Orçamentais em Especial • As regras orçamentais clássicas • Regras orçamentais clássicas e finanças neutras • A actualidade das regras orçamentais • Da regra da plenitude em especial
– Plenitude versus desorçamentação – As consequências financeiras da desorçamentação – O regresso à plenitude orçamental – Orçamento do Estado e orçamentos autónomos – Breve referência aos vários subsectores públicos
• Da regra do equilíbrio orçamental em especial – Equilíbrio orçamental, equilíbrio financeiro e equilíbrio económico – A evolução dos critérios de equilíbrio orçamental – O equilíbrio orçamental numa perspecQva histórica – Os efeitos do défice orçamental – Défice orçamental e compromissos externos
• As novas regras de estabilidade orçamental
Princípios Clássicos
• Anualidade • Plenitude: Unidade e universalidade • Não compensação • Não Consignação • Especificação
As regras orçamentais Estas regras estão tanto formuladas na CRP como na LEO. Assim as regras orçamentais, consQtucionalmente reQdas, e ou acolhidas na lei de valor reforçado, que é a LEO, são as seguintes: • Anualidade • Plenitude, ou seja o somatório das regras da unidade e da
universalidade • Descriminação que engloba as regras da especificação, da não
compensação ou o orçamento bruto e da não consignação • Publicidade • Equilíbrio orçamental • UQlização do POCP • Moralidade que está expresso nos princípios da Transparência
Orçamental, Probidade, Solidariedade intergeracional e da Estabilidade Orçamental
Princípios com consagração ConsQtucional
ArQgo 105.º Orçamento
1. O Orçamento do Estado contém: a) A discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos; b) O orçamento da segurança social. 2. O Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de planeamento e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato. 3. O Orçamento é unitário e especifica as despesas segundo a respecQva classificação orgânica e funcional, de modo a impedir a existência de dotações e fundos secretos, podendo ainda ser estruturado por programas. 4. O Orçamento prevê as receitas necessárias para cobrir as despesas, definindo a lei as regras da sua execução, as condições a que deverá obedecer o recurso ao crédito público e os critérios que deverão presidir às alterações que, durante a execução, poderão ser introduzidas pelo Governo nas rubricas de classificação orgânica no âmbito de cada programa orçamental aprovado pela Assembleia da República, tendo em vista a sua plena realização.
Princípios e regras orçamentais na LEO ArQgo 4º
Anualidade 1 — Os orçamentos dos organismos do sector público administraQvo são anuais. 2 — A elaboração dos orçamentos é enquadrada num quadro plurianual de programação orçamental, que tem em conta os princípios estabelecidos na presente lei e as obrigações referidas no arQgo 17.o 3 — Os orçamentos integram os programas, medidas e projectos ou acQvidades que implicam encargos pluria-‐ nuais, os quais evidenciam a despesa total prevista para cada um, as parcelas desses encargos relaQvas ao ano em causa e, com carácter indicaQvo, a, pelo menos, cada um dos três anos seguintes. 4 — O ano económico coincide com o ano civil. 5 — O disposto no número anterior não prejudica a pos-‐ sibilidade de exisQr um período complementar de execução orçamental, nos termos previstos na lei.
Princípios e regras orçamentais na LEO ArQgo 5º
Unidade e universalidade 1 — O Orçamento do Estado é unitário e compreende todas as receitas e despesas dos serviços integrados, dos serviços e fundos autónomos e do sistema de segurança social. 2 — Os orçamentos das regiões autónomas e das autarquias locais são independentes do Orçamento do Estado e compreendem todas as receitas e despesas das administrações, regional e local, incluindo as de todos os seus serviços e fundos autónomos. 3 — O Orçamento do Estado e os orçamentos das regiões autónomas e das autarquias locais devem apresentar, nos termos do arQgo 32º, o total das responsabilidades financeiras resultantes de compromissos plurianuais, cuja natureza impeça a contabilização directa do respecQvo montante total no ano em que os compromissos são assu-‐ midos ou os bens em causa postos à disposição do Estado.
Regra de Plenitude
• Esta regra e os seus dois desdobramentos têm subjacentes objecQvos compreensíveis, quais sejam os de dar transparência à gestão dos dinheiros públicos, isto é, às respecQvas obtenção e afectação; isto pelo que toca à unidade; e, pelo que concerne à universalidade, a grande preocupação, como refere textualmente a CRP, é a de impedir a “existência de dotações e fundos secretos”.
Regra da discriminação
Outra das regras orçamentais é a da descriminação orçamental, entendida como o agrupamento das regras da especificação, da não compensação e da não consignação. Estas regras estão consagradas, pelo que toca à descriminação, na alínea a) do art.º 105.º /1 CRP, no tocante à especificação no art.º 105.º /3 CRP e art.º 8.º LEO, consagra-‐a para efeitos de receitas e despesas; quanto à não compensação ou regra do orçamento bruto está a mesma esQpulada no art.º 6.º da LEO, por seu turno, a da não consignação está conQda no art.º 7.º da LEO. A descriminação mais não visa do que indicar, com rigor, as diversas fontes de que vão brotar os recursos financeiros do Estado, especificar significa individualizar com suficiência, sem cair no exagero; não compensar quer dizer inscrever receitas e despesas pelo respecQvo montante bruto, ou seja, sem dedução, quer dos encargos de cobrança das receitas, quer dos originados pela realização das despesas; não consignar traduz-‐se no facto de todas as receitas deverem servir para cobrir todas as despesas, e, portanto, de não se permiQr que certas e determinadas receitas vão cobrir certas e determinadas despesas.
Princípios e regras orçamentais ArQgo 6º
Não compensação 1 — Todas as receitas são previstas pela importância integral em que foram avaliadas, sem dedução alguma para encargos de cobrança ou de qualquer outra natureza. 2 — A importância integral das receitas tributárias corresponde à previsão dos montantes que, depois de abaQdas as esQmaQvas das receitas cessantes em virtude de benev-‐ cios tributários e os montantes esQmados para reembolsos e resQtuições, serão efecQvamente cobrados. 3 — Todas as despesas são inscritas pela sua importância integral, sem dedução de qualquer espécie. 4 — (Revogado.) 5 — O disposto nos n.os 1 e 3 não se aplica aos acQvos financeiros.
6 — As operações de gestão da dívida pública directa do Estado são inscritas nos correspondentes orçamentos que integram o Orçamento do Estado nos seguintes termos: a) As despesas decorrentes de operações de derivados financeiros são deduzidas das receitas obQdas com as mes-‐ mas operações, sendo o respecQvo saldo sempre inscrito em rubrica da despesa; b) As receitas de juros resultantes de operações associadas à emissão e gestão da dívida pública directa do Estado e ou à gestão da Tesouraria do Estado são abaQdas às despesas da mesma natureza; c) As receitas de juros resultantes das operações associadas à aplicação dos excedentes de Tesouraria do Estado, assim como as associadas aos adiantamentos de tesoura-‐ ria, são abaQdas às despesas com juros da dívida pública directa do Estado.
7 — O disposto nas alíneas do número anterior não dispensa o registo contabilísQco individualizado de todos os fluxos financeiros, ainda que meramente escriturais, as-‐ sociados às operações nelas referidas, nem a apresentação de todos eles na Conta Geral do Estado. 8 — A inscrição orçamental dos fluxos financeiros decorrentes de operações associadas à gestão da carteira de acQvos dos fundos sob administração do InsQtuto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social, I. P., é efectuada de acordo com as seguintes regras: a) As receitas obQdas em operações de derivados financeiros são deduzidas das despesas decorrentes das mesmasoperações, sendo o respecQvo saldo sempre inscrito em rubrica de receita; b) Os juros corridos recebidos nas vendas de valores representaQvos de dívida são deduzidos dos juros corridos pagos na aquisição do mesmo género de valores, sendo o respecQvo saldo sempre inscrito em rubrica de receita
Princípios e regras orçamentais ArQgo 7.o
Não consignação (não está na CRP) 1 — Não pode afectar-‐se o produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas. 2 — Exceptuam-‐se do disposto no número anterior: a) As receitas das reprivaQzações; b) As receitas relaQvas aos recursos próprios comunitários tradicionais; c) As receitas do orçamento da segurança social afectas ao financiamento dos diferentes subsistemas; d) As receitas que correspondam a transferências provenientes da União Europeia, de organizações internacionais ou de orçamentos de outras insQtuições do sector público administraQvo que se desQnem a financiar, total ou par-‐ cialmente, determinadas despesas; e) As receitas que correspondam a subsídios, donaQvos ou legados de parQculares, que, por vontade destes, devam ser afectados à cobertura de determinadas despesas; f) As receitas que resultem da disponibilização efecQva ou presumível de um bem ou serviço público quando essa disponibilização é realizada em regime de concorrência com o sector privado podem, por expressa estatuição legal, ser afectas à cobertura da correspondente despesa; g) As receitas afectas ao financiamento da segurança social, nos termos legais.
• A regra da não-‐consignação — regra que postula que «todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas» — não tem consagração consGtucional, tendo conhecido «múlQplas exceções, que derivam da existência de situações de autonomia financeira, em que as receitas de determinados organismos são afetadas à cobertura das suas despesas no âmbito da sua administração própria, e, também, de expressas determinações da lei, no senQdo de que certas despesas só podem ser efetuadas se forem cobradas receitas que as cubram (consignação de receitas, em senQdo estrito: exige-‐se então duplo cabimento da despesa, na verba da despesa e na verba da receita que a financia)» – (A. Sousa Franco, ob. cit., p. 325; no senQdo de que a regra orçamental da não-‐
consignação não tem consagração consQtucional, vejam-‐se, além deste autor, a pp. 327 e segs., J. J. Teixeira Ribeiro, «Os Poderes Orçamentais da Assembleia da República», in BoleGm de Ciências Económicas, Coimbra, vol. xxx, 1987, p. 181, e Lições de Finanças Públicas, 3.ª ed., Coimbra, 1990, p. 83, e, na jurisprudência do Tribunal ConsQtucional, embora incidentalmente, o Acórdão n.º 452/87, que versa uma questão da afetação ou consignação em senQdo amplo de receitas municipais a despesas municipais determinada pelo Estado, a qual apenas foi Qda por inconsQtucional por constar de diploma do Governo, sem dispor de autorização legislaQva).
• Porém no que toca ao Orçamento do Estado, a regra da não-‐consignação
está prevista na lei de Enquadramento do Orçamento.
Princípios e regras orçamentais na LEO
ArQgo 8º Especificação
1 — As receitas previstas devem ser suficientemente especificadas de acordo com uma classificação económica. 2 — As despesas são fixadas de acordo com uma clas-‐ sificação orgânica, económica e funcional, podendo os níveis mais desagregados de especificação constar apenas dos desenvolvimentos, nos termos da presente lei. 3 — As despesas são ainda estruturadas por programas. 4 — A especificação das receitas cessantes em virtude de benevcios fiscais é efectuada de acordo com os códigos de classificação económica das receitas.
Princípios e regras orçamentais na LEO (…) ArQgo 8º Especificação
5 — No orçamento do Ministério das Finanças será inscrita uma dotação provisional desQnada a fazer face a despesas não previsíveis e inadiáveis. 6 — São nulos os créditos orçamentais que possibilitem a existência de dotações para uQlização confidencial ou para fundos secretos, sem prejuízo dos regimes especiais legalmente previstos de uQlização de verbas que excepcio-‐ nalmente se jusQfiquem por razões de segurança nacional, autorizados pela Assembleia da República, sob proposta do Governo. 7 — A estrutura dos códigos da classificação económica das receitas e das classificações económica e funcional das despesas é definida por decreto-‐lei, podendo a especifica-‐ ção desagregada do terceiro nível de detalhe ser definida por portaria do membro do Governo responsável pela área das finanças.
O Equilíbrio orçamental
• O princípio do equilíbrio foi introduzido no séc. XIX do ponto de vista formal, contabilísQco (financeiro) – só depois da 1ª Guerra Mundial é que as doutrinas intervencionistas depuraram o seu senQdo para transformá-‐lo em princípio económico (substancial)
Equilibrio Formal • Equilíbrio formal – estrita igualdade entre as receitas e as despesas, o que traduz
a interdição dos défices de receitas e excedentes de receitas: • Interdição dos défices – sempre que a totalidade das despesas exceda a totalidade
das receitas (tributárias, patrimoniais). Os défices serão financiados: – i. Pelo recurso ao emprésQmo – que vem agravar as dificuldades financeiras
do Estado – pois vem criar um imposto suplementar (as amorQzações + os juros) – o emprésQmo é um imposto diferido e agravado, que no extremo pode conduzir o Estado à bancarrota;
– ii. Pelas manipulações monetárias – as despesas públicas vêm agravar um mal – que é a inflação, que conduz à desvalorização da moeda nacional;
• Interdição dos excedentes – mais divcil de compreender, porque o aumento das receitas contribuiria para o aumento da poupança estadual, mas: – i. Intervenção mínima do Estado; – ii. Os impostos devem ser criados de acordo com a sua indispensabilidade; – iii. “O excedente de receita de hoje é o défice de amanhã” – porque o
excedente de receitas permite a perduração das receitas. • Este equilíbrio formal foi sendo abandonado quando a unidade orçamental sofreu
algumas inflexões e em virtude do consequente aumento da intervenção do Estado, fundamentalmente após a 2ª Grande Guerra.
Equilíbrio Substancial • Equilíbrio substancial – baseia-‐se em duas teorias:
• Teoria do défice sistemáQco – elaborada por William Beveridge em 1944 – baseia-‐se no facto de o desemprego ser um mal social que não desaparece espontaneamente. Para a teoria dos défices sistemáQcos funcionar é preciso o Estado saber com rigor qual a situação conjuntural da economia -‐ porque o Estado está a mexer com as expectaQvas dos sujeitos que o compõem, pelo que as expectaQvas podem inverter o clássico jogo da oferta e da procura;
• Teoria do orçamentos cíclicos – elaborada por Perroux e Schumpeter – receitas aumentam em períodos expansionistas (em período de vacas gordas), e receitas diminuem em períodos de recessão (em período de vacas magras);
Pacto de Estabilidade e Crescimento
• O equilibrio orçamental é uma obrigação dos Estados membros
• O desvio admiQdo é até 3% do PIB • Os Estados membros apresentam dentro do calendário europeu o Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) até 15 de Abril de cada ano com a previsão de défice e caso este seja excessivo o Estado membro deve indicar a rota de correção nos próximos três anos
• A Comissão Europeia deve nos termos do Pacto de Estabilidade e Crescimento abrir um procedimento por défice excessivo contra o Estado membro.
Ley Fundamental la estabilidad presupuestaria de España
• Conselho Europeu de 21 de Julho – Crise da dívida soberana dos países periféricos do Euro
• Acerto de medidas de apoio à Grécia e redção dos Juros dos emprésQmos do FEEF
Agosto de 2011 • Crise na Bolsa • Cimeira Franco-‐Alemã propõe incluir nas consQtuições dos estados membros limites ao défice orçamental
PROPOSICIÓN DE REFORMA DEL ARTÍCULO 135 DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
• Más de treinta años después de la entrada en vigor de la ConsQtución, formando parte España de la Unión Económica y Monetaria Europea, que consolida y proyecta sus competencias en el marco de una creciente gobernanza común, y siendo cada vez más evidentes las repercusiones de la globalización económica y financiera, la estabilidad presupuestaria adquiere un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuación del Estado, del mantenimiento y desarrollo del Estado Social que proclama el ar�culo 1.1 de la propia Ley Fundamental y, en definiQva, de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos. Un valor, pues, que jusQfica su consagración consQtucional, con el efecto de limitar y orientar, con el mayor rango normaQvo, la actuación de los poderes públicos.
• Para llegar hasta aquí, la salvaguarda de la estabilidad presupuestaria ya supuso un instrumento imprescindible para lograr la consolidación fiscal que nos permiQó acceder a la Unión Económica y Monetaria y fue posteriormente recogida en normas de rango legislaQvo.
• En el mismo senQdo, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento Qene como finalidad prevenir la aparición de un déficit presupuestario excesivo en la zona euro, dando así confianza en la estabilidad económica de dicha zona y garanQzando una convergencia sostenida y duradera de las economías de los Estados Miembros.
• La actual situación económica y financiera, marcada por una profunda y prolongada crisis, no ha hecho sino reforzar la conveniencia de llevar el principio de referencia a nuestra ConsQtución, al objeto de fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española a medio y largo plazo.
• La presente reforma del ar�culo 135 de la ConsQtución Española persigue, por tanto, garanQzar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y, al mismo Qempo, garanQzar la sostenibilidad económica y social de nuestro país.
El arzculo 135 de la ConsQtución Española queda redactado como sigue (aprovado em 2 de set de 2011):
“1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. 2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros. Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permiQdo al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las EnQdades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario. 3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emiQr deuda pública o contraer crédito. Los créditos para saQsfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión. El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación al producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. 5. Una Ley Orgánica desarrollará los principios a que se refiere este ar�culo, así como la parQcipación, en los procedimientos respecQvos, de los órganos de coordinación insQtucional entre las Administraciones Públicas en materia de políQca fiscal y financiera. En todo caso, regulará:
a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las disQntas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.
b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural. c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de
incumplimiento de los objeQvos de estabilidad presupuestaria. 6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respecQvos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este ar�culo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efecQva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.
CRITÉRIOS DE EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL
1. Formulação pelos clássicos: o Orçamento estaria equilibrado quando as receitas normais (receitas fiscais e em menor expressão as receitas patrimoniais) fossem suficientes para fazer face às despesas totais. O Orçamento estaria desequilibrado quando o Estado recorria ao crédito para pagar despesas). Critério do acQvo de Tesouraria: o Orçamento está equilibrado quando as receitas efecQvas pagam as despesas efecQvas. E estará desequilibrado quando se recorre a receita não efecQva para pagar despesa efecQva. Não há défice se se contrair um emprésQmo (receita não efecQva) para pagar outro emprésQmo anterior (despesa não efecQva).
2. Critério do acQvo de Tesouraria: o Orçamento está equilibrado quando as receitas efecQvas pagam as despesas efecQvas. E estará desequilibrado quando se recorre a receita não efecQva para pagar despesa efecQva. Não há défice se se contrair um emprésQmo (receita não efecQva) para pagar outro emprésQmo anterior (despesa não efecQva). Receita EfecQva: é a receita que efecQvamente aumenta o património monetário do Estado. Despesa EfecQva: é a despesa que efecQvamente representa uma diminuição do património monetário do Estado. Receita não efecQva: receita que efecQvamente não representa um aumento do património monetário do Estado, ou seja, é uma receita em que entra dinheiro no Estado mas no mesmo montante também aumenta o passivo. Ex: crédito, emprésQmo. Despesa não efecQva: a despesa que efecQvamente não diminui o património do Estado. Ex: amorQzação de um emprésQmo; �tulos do tesouro.
CRITÉRIOS DE EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL
3. Critério do Orçamento Ordinário: a ideia associada é que que a despesa que o Estado faz num determinado ano (geração presente) deve ser financiada pela receita (fiscal) dessa geração presente; ex: construir um hospital, mas tal beneficia também a geração futura. Foi muito uQlizado na ditadura de Salazar. • Receitas e Despesas Ordinárias: receitas e despesas que se repetem em
qualidade em todos os períodos orçamentais, independentemente das variações que possam ocorrer a nível do seu montante. Portanto aquelas que em qualidade ou em espécie se repetem. Ex: despesa ordinária: pagamento de salários; receita ordinária: proveniente das tributações.
• Receitas e Despesas Extraordinárias: aquelas que qualitaQvamente não
se repetem em todos os ciclos orçamentais. Ex: receita extraordinária: alienação de património ou recurso ao crédito; despesa extraordinária: construir um hospital.
CRITÉRIOS DE EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL
4. Critério do Orçamento de Capital ou Orçamento Corrente: segundo este critério os juros da dívida pública são uma despesa corrente. O Orçamento está equilibrado quando as receitas correntes pagam as despesas correntes e as despesas de capital e quando a receita de capital paga as despesas de capital. Estará desequilibrado quando a receita de capital financia despesa corrente. Este critério aposta no invesQmento pois pode-‐se recorrer ao crédito sempre, para aumentar o património duradouro do Estado. Receitas e Despesas Correntes: aquelas que se verificam em todos os períodos orçamentais. Receitas de Capital: aquelas que diminuem o património duradouro do Estado. Relacionado com o invesQmento. Ex: alienação de património ou recorrer ao crédito. Despesas de Capital: a despesa que aumenta o património duradouro do Estado. Ex: construir uma auto-‐estrada. Passivos financeiros: são emprésQmos, contraídos pelo Estado ou cedidos pelo estado, logo geram despesa ou receita); contracção de emprésQmos ou amorQzação de emprésQmos sem juros.
O Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) 2010-‐201 deve, segundo o Governo • Definir uma estratégia clara e credível de redução do défice e correcção do crescimento da dívida até 2013; • Privilegiar a redução e contenção da despesa; • Manter um quadro geral de estabilidade fiscal que não comprometa a compeQQvidade e o emprego; • Assegurar a sustentabilidade das finanças públicas enquanto suporte do crescimento sustentado da economia; • Reforçar o quadro orçamental, orientando-‐o para uma orçamentação de base plurianual; • ArQcular-‐se com uma políQca de reformas estruturais para a modernização e compeQQvidade da economia portuguesa e para o combate ao endividamento externo. É muito importante que o PEC seja visto pelos agentes económicos, pelos analistas e nas insQtuições internacionais como uma estratégia adequada e viável para aQngir os seus objecQvos, devendo, portanto, indicar as medidas necessárias para tal. Ou seja, importa que o PEC seja credível.
A credibilidade do PEC depende da:
• Fiabilidade e, em face da incerteza ainda existente, prudência dos pressupostos macroeconómicos em que assenta • Natureza, magnitude e eficácia das medidas preconizadas •Percepção existente quanto à capacidade do Governo implementar tais medidas, o que depende da sua reputação e das condições políQcas de governabilidade existentes A comunicação do PEC é decisiva não só para a gestão políQca das condições de governabilidade, mas também para efeitos da sua credibilidade. Requer realismo. Não se pode ignorar a dificuldade da tarefa a efectuar, nem a exigência e os esforços implicados pelas medidas. Uma justa e adequada distribuição destes esforços pelos vários grupos sociais é fundamental.
Equilíbrio do orçamento dos serviços integrados (art. 23ª)
• Saldo primário (acQvo de tesouraria) – esQmula o gasto desordenado da dívida pública, porquanto exclui os encargos (juros);
• É um quebra-‐cabeças – problema das indemnizações compensatórias.
• Cláusulas de salvaguarda – conjuntura do período jusQficadamente o não permiQr – jusQficação pelo art. 20º/2 em relatórios – não há jurisprudência – situações de recessão – é uma concessão para o orçamento cíclico, aplicável a situações de abrandamento económico;
Orçamentos dos Serviços Integrados
ArQgo 23º Equilíbrio – Saldo primário dos serviços integrados • 1 — Os serviços integrados têm de apresentar saldo primário posiQvo, salvo se a conjuntura do período a que se refere o orçamento jusQficadamente o não permiQr.
• 2 — Os relatórios da proposta de lei do Orçamento do Estado e da Conta Geral do Estado apresentam a jusQfica-‐ ção a que se refere a parte final do número anterior.
Equilíbrio do orçamento dos serviços e fundos autónomos (art. 25º)
• Saldo corrigido (acQvo de tesouraria) – exclusão acQvos e passivos financeiros + saldo da gerência anterior – visa evitar défices sistemáQcos;
• Não pode ser entendido como o regresso ao critério clássico – porquanto exclui, adicionalmente, o saldo da gerência anterior;
• Com cláusulas de salvaguarda – se a execução orçamental o permiQr – o MF poderá dispensar a aplicação da regra de equilíbrio estabelecida pelo 22º/1, havendo aqui lugar a uma alteração orçamental – nunca dispensa – dada natureza dos serviços e fundos autónomos (Fundo de Fomento Cultural – tem de ser alimentado pelo OE).
•
Orçamentos de Fundos e Serviços Autónomos
ArQgo 25º Equilíbrio dos SFA
1 — O orçamento de cada serviço ou fundo autónomo é elaborado, aprovado e executado por forma a apresentar saldo global nulo ou posiQvo. 2 — Para efeitos do cômputo do saldo referido no nú-‐ mero anterior, não são consideradas receitas provenientes de acQvos e passivos financeiros, bem como do saldo da gerência anterior, nem as despesas relaQvas a acQvos e passivos financeiros. 3 — Nos casos em que, durante o ano a que respeitam os orçamentos a que se refere o n.o 1, a execução orçamental do conjunto das insQtuições do sector público administra-‐ Qvo o permiQr, poderá o Governo, através do Ministro das Finanças, dispensar, em situações excepcionais, a aplicação da regra de equilíbrio estabelecida no mesmo número. 4 — Nos casos em que seja dispensada a aplicação da regra de equilíbrio, nos termos do número anterior, o Governo: a) Aprovará as correspondentes alterações orçamentais que sejam da sua competência; b) Proporá à Assembleia da República as correspon-‐ dentes alterações orçamentais que sejam da competência deste órgão.
ArQgo 26º Recurso ao crédito dos SFA
1 — É vedado o recurso ao crédito pelos serviços e fundos autónomos. 2 — Exceptua-‐se do disposto no número anterior a con-‐ tracção de emprésQmos que dêem origem: a) A dívida flutuante, nos termos do disposto na alínea a) do arQgo 3.o da Lei n.o 7/98, de 3 de Fevereiro; b) A dívida fundada, nos termos do disposto na alínea b) do arQgo 3.o da Lei n.o 7/98, de 3 de Fevereiro, desde que se verifique a situação prevista no n.o 3 e na alínea b) do n.o 4 do arQgo anterior e que o correspondente endividamento líquido seja autorizado pela Assembleia da República. 3 — Apenas podem contrair os emprésQmos a que se refere a alínea b) do número anterior os serviços e fundos autónomos cujas leis orgânicas permitam que os mesmos disponham dessas receitas. 4 — Nos casos previstos nos n.os 2 e 3, os serviços e fun-‐ dos autónomos recorrerão prioritariamente a financiamento junto do Tesouro.
• Orçamento da Segurança Social:
ArQgo 28º Equilíbrio para a SS
1 — As receitas efecQvas do orçamento da segurança social têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efecQvas do mesmo orçamento. 2 — Os saldos anuais do subsistema previdencial re-‐ vertem a favor do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, nos termos da Lei de Bases da Segu-‐ rança Social. 3 — Para efeitos do disposto no n.o 1, não são con-‐ sideradas as receitas provenientes de acQvos e passivos financeiros, bem como, do saldo da gerência anterior, nem das despesas relaQvas a acQvos e passivos financeiros.
ArQgo 29.o
Recurso ao crédito da SS
O recurso ao crédito no âmbito do sistema de segurança social só é permiQdo ao InsQtuto de Gestão Financeira da Segurança Social, e desde que não dê origem a dívida fundada.
Princípios e regras orçamentais ArQgo 10º
Equidade intergeracional 1 — O Orçamento do Estado subordina-‐se ao princípio da equidade na distribuição de benevcios e custos entre gerações. 2 — A apreciação da equidade intergeracional incluirá necessariamente a incidência orçamental: a) Das medidas e acções incluídas no mapa XVII; b) Do invesQmento público; c) Do invesQmento em capacitação humana, co-‐finan-‐ ciado pelo Estado; d) Dos encargos com a dívida pública; e) Das necessidades de financiamento do sector empre-‐ sarial do Estado; f) Das pensões de reforma ou de outro Qpo.
Princípios e regras orçamentais ArQgo 10º-‐A
Estabilidade orçamental 1 — Os subsectores que consQtuem o sector público ad-‐ ministraQvo, bem como os organismos e enQdades que os integram, estão sujeitos, na aprovação e execução dos seus orçamentos, ao princípio da estabilidade orçamental. 2 — A estabilidade orçamental consiste numa situação de equilíbrio ou excedente orçamental, calculada de acordo com a definição constante do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas condições estabelecidas para cada um dos subsectores.
Princípios e regras orçamentais ArQgo 10º-‐B
Solidariedade recíproca 1 — A aprovação e a execução dos orçamentos dos subsectores a que se refere o nº 1 do arQgo anterior estão sujeitas ao princípio da solidariedade recíproca. 2 — O princípio da solidariedade recíproca obriga todos os subsectores, através dos seus organismos, a contribuírem proporcionalmente para a realização do princípio da estabilidade orçamental, de modo a evitar situações de desigualdade. 3 — As medidas que venham a ser implementadas no âmbito do presente arQgo devem constar da síntese de execução orçamental do mês a que respeitam.
Princípios e regras orçamentais ArQgo 10º-‐C
Transparência orçamental 1 — A aprovação e a execução dos orçamentos dos subsectores a que se refere o nº 1 do arQgo 10º-‐A estão sujeitas ao princípio da transparência orçamental. 2 — O princípio da transparência implica a existência de um dever de informação entre todas as enQdades públicas. 3 — O princípio da transparência implica, designadamente, o dever de fornecimento de informação à enQdade encarregada de monitorar a execução orçamental, nos termos e prazos a definir no decreto-‐lei de execução orçamental
Princípios e regras orçamentais ArQgo 11º
Instrumentos de gestão
1 — Os organismos do sector público administraQvo ficam sujeitos ao Plano Oficial de Contabilidade Pública, podendo ainda dispor de outros instrumentos necessários à boa gestão e ao controlo dos dinheiros e outros acQvos públicos, nos termos previstos na lei. 2 — Todos os serviços e fundos autónomos que ainda não apliquem o Plano Oficial de Contabilidade Pública ou outro plano de subsQtuição ficam sujeitos à disciplina financeira dos serviços integrados, sendo a estes equiparados para todos os efeitos, sem prejuízo do regime especial de autonomia administraQva e financeira que decorra de imperaQvo consQtucional, da sua integração nas áreas do Serviço Nacional de Saúde, da regulação e supervisão, bem como do facto de se tratar de organismos especialmente competentes para a gestão dos fundos comunitários que tenham a autonomia indispensável à sua gestão. 3 — O disposto nos números anteriores não abrange as enQdades que aplicam o sistema de normalização contabilísQca ou que elaborem as suas contas em conformidade com as normas internacionais de contabilidade.
Princípios e regras orçamentais ArQgo 12º Publicidade
1 — O Governo assegura a publicação de todos os documentos que se revelem necessários para assegurar a adequada divulgação e transparência do Orçamento do Estado e da sua execução, recorrendo, sempre que possível, aos mais avançados meios de comunicação existentes em cada momento. 2 — A obrigação prevista no número anterior é asse-‐ gurada nas Regiões Autónomas e nas autarquias locais pelos respecQvos governos regionais e câmaras municipais.
O Processo orçamental
• 1. Quem elabora o OE? • É o Ministro das Finanças que define a políQca financeira do Estado
no domínio orçamental e fiscal (art. 2º, n.º 1, a) e b) do DL 158/96, de 3/9 – Lei Orgânica do Ministério das Finanças);
• É a DGO (Direcção Geral do Orçamento) que coordena a preparação do OE, para além de parQcipar na elaboração da proposta de lei (DL 344/98, de 4/11 – Lei Orgânica da DGO, artºs. 2º, n.º 1, a)), em concreto cabendo aos seguintes serviços as tarefas de elaboração: – i. Direcção de Serviços do Orçamento;
• ii. Gabinete de Estudos de Finanças Públicas – para a elaboração dos estudos necessários à preparação das políQcas orçamentais e das contas públicas.
Processo orçamental ArQgo 12º-‐B
Programa de Estabilidade e Crescimento 1 — O processo orçamental inicia-‐se com a revisão anual do Programa de Estabilidade e Crescimento, elaborada pelo Governo e efectuada de acordo com a regula-‐ mentação comunitária. 2 — O Programa de Estabilidade e Crescimento es-‐ pecifica as medidas de políQca económica e orçamental, apresentando de forma suficiente os seus efeitos financei-‐ ros, devidamente jusQficados, e o respecQvo calendário de execução. 3 — A revisão anual do Programa de Estabilidade e Crescimento inclui um projecto de actualização do quadro plurianual de programação orçamental, a que se refere o arQgo 12.o-‐D, para os quatro anos seguintes. 4 — AAssembleia da República procede à apreciação do Programa de Estabilidade e Crescimento no prazo de 10 dias úteis a contar da data da sua apresentação, pelo Governo. 5 — O Governo envia à Assembleia da República a revisão final do Programa de Estabilidade e Crescimento, antes de o entregar definiQvamente ao Conselho Europeu e à Comissão Europeia. 6 — O disposto nos n.os 3 e 4 não prejudica a necessária aprovação do quadro plurianual de programação orçamen-‐ tal nos termos do arQgo 12.o-‐D.
Processo orçamental ArQgo 12º-‐C
Saldo orçamental 1 — O saldo orçamental das administrações públicas, definido de acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, corrigido dos efeitos cíclicos e das medidas temporárias, não pode ser inferior ao objecQvo de médio prazo. 2 — Quando não for possível o cumprimento da regra estabelecida no número anterior, o desvio é corrigido nos anos seguintes. 3 — O cumprimento do disposto nos números anteriores é objecto de parecer do conselho das finanças públicas previsto no arQgo 12º-‐I. 4 — O objecQvo de médio prazo é o definido no âmbito e de acordo com o Pacto de Estabilidade e Crescimento.
Processo orçamental ArQgo 12º-‐D
Quadro plurianual de programação orçamental 1 — O Governo apresenta à Assembleia da República, de harmonia com as Grandes Opções do Plano, uma proposta de lei com o quadro plurianual de programação orçamental. 2 — A proposta referida no número anterior deve ser apresentada e debaQda simultaneamente com a primeira proposta de lei do Orçamento do Estado apresentada após tomada de posse do Governo. 3 — O quadro plurianual de programação orçamental é actualizado anualmente, para os quatro anos seguintes, na lei do Orçamento do Estado, em consonância com os objecQvos estabelecidos no Programa de Estabilidade e Crescimento a que se refere o arQgo 12º-‐B. 4 — O quadro plurianual de programação orçamental define os limites da despesa da administração central financiada por receitas gerais, em consonância com os objecQvos estabelecidos no Programa de Estabilidade e Crescimento.
Processo orçamental 5 — O quadro plurianual de programação orçamental define ainda os limites de despesa para cada programa orçamental, para cada agrupamento de programas e para o conjunto de todos os programas, os quais são vinculaQvos, respecQvamente, para o primeiro, para o segundo e para os terceiro e quarto anos económicos seguintes. 6 — As leis de programação financeira e as transferências efectuadas no âmbito da lei de financiamento da segurança social ficam sujeitas aos limites resultantes da aplicação dos nºs 4 e 5. 7 — As despesas relaQvas a transferências resultantes da aplicação das leis de financiamento das regiões autónomas e das autarquias locais, as transferências para a União Europeia e os encargos com a dívida pública estão apenas sujeitos aos limites que resultam da aplicação do nº 4. 8 — Os saldos apurados em cada ano nos programas orçamentais e o respecQvo financiamento, nomeadamente as autorizações de endividamento, podem transitar para os anos seguintes, de acordo com regras a definir pelo Governo. 9 — A dotação provisional prevista no nº 5 do arQgo 8º concorre para os limites a que se refere o nº 4 e pode desQnar-‐se a despesas de qualquer programa.
Processo orçamental ArQgo 12º-‐E
Prazos de apresentação da proposta de lei do Orçamento do Estado 1 — O Governo apresenta à Assembleia da República, até 15 de Outubro de cada ano, a proposta de lei do Orçamento do Estado para o ano económico seguinte, acompanhada por todos os elementos a que se referem os arQgos 35º a 37º. 2 — O prazo a que se refere o número anterior não se aplica nos casos em que: a) O Governo em funções se encontre demiQdo em 30 de Setembro; b) A tomada de posse do novo Governo ocorra entre 15 de Julho e 30 de Setembro; c) O termo da legislatura ocorra entre 30 de Setembro e 31 de Dezembro. 3 — Nos casos previstos no número anterior, a proposta de lei do Orçamento do Estado para o ano económico seguinte, acompanhada pelos elementos a que se referem os arQgos 35º a 37º, é apresentada, pelo Governo, à Assem-‐ bleia da República, no prazo de três meses a contar da data da sua posse.
Processo orçamental ArQgo 12º-‐F
Discussão e votação 1 — A proposta de lei do Orçamento do Estado é discuQda e votada nos termos do disposto na ConsQtuição, na presente lei e no Regimento da Assembleia da República. 2 — A votação da proposta de lei do Orçamento do Estado realiza-‐se no prazo de 45 dias após a data da sua admissão pela Assembleia da República. 3 — O Plenário da Assembleia da República discute e vota, na generalidade, a proposta de lei do Orçamento do Estado, nos termos e nos prazos estabelecidos no Regimento da Assembleia da República.
Processo orçamental 4 — O Plenário da Assembleia da República discute na especialidade a proposta de lei do Orçamento do Estado, nos termos e prazos estabelecidos no Regimento da Assembleia da República. 5 — Com excepção das matérias votadas na especialidade pelo Plenário nos termos do nº 4 do arQgo 168º da ConsQtuição, a votação na especialidade da proposta de lei do Orçamento do Estado decorre na comissão parlamentar competente em matéria de apreciação da proposta de lei do Orçamento e tem por objecto o arQculado e os mapas orçamentais constantes daquela proposta de lei. 6 — Quaisquer matérias compreendidas na fase de votação na especialidade da proposta de lei do Orçamento do Estado podem ser objecto de avocação pelo Plenário da Assembleia da República, nos termos previstos no respecQvo Regimento. 7 — No âmbito do exame e da discussão da proposta de lei do Orçamento do Estado, a Assembleia da República pode realizar quaisquer audições nos termos gerais. 8 — Para efeitos do disposto no número anterior, pode, designadamente, a Assembleia da República convocar directamente, a solicitação da comissão especializada permanente competente em matéria orçamental, as enQdades que não estejam submeQdas ao poder de direcção do Governo e cujo depoimento considere relevante para o cabal esclarecimento da matéria em apreço.
Processo orçamental
ArQgo 12º-‐G Publicação do conteúdo integral do Orçamento O Governo assegura a publicação anual do conteúdo integral do Orçamento do Estado até ao final do segundo mês após a entrada em vigor da lei do Orçamento do Estado.
Processo Orçamental no Brasil ArQgo 165, CF/88 : as leis de iniciaQva do poder execuQvo estabelecerão: • Plano Plurianual • Lei de Diretrizes Orçamentarias (LDO) – lei ordinária
– Comprende as metas e prioridades da Administração Pública Federal, as despesas capital para o ano subsequentamento, orientações para a LOA, alterações na lei tributária e definição da políQca das agências financeiras oficiais de fomento – como o BdB, as Caixas Economicas ou habitacionais, etc)
– Lei da responsabilidade Fiscal fortalece a LDO pois estabelece dois macro objeQvos: 1. evitar défices públicos e 2. reduzir endividamentos publicos o que implica o planemento. No art 4º da LRF inclui os anexos da LDO: • Anexos: metas fiscais (receitas e despesas), resultados nominal e primário, por três anos
(inclui os dois subsequentes) • Anexos de riscos fiscais – passivos conQngentes e outros riscos e inclui as providencias a
tomar caso os riscos se realizem • Anexo: objecQvos das poliQcas monetarias, Despesas de capitai (mais de um ano)
cambiais crediQcios, metas de inflação • Anexo: cretérios dos invesQmentos incluindo os investmentos em curso
• Orçamento anual (LOA) – complementar – Previsão das Receitas e Despesas anuais
Processo de orçamentação de base zero
ArQgo 21º-‐A 1 — Sem prejuízo dos princípios e das regras orçamentais constantes da presente lei de enquadramento orçamental, a organização e a elaboração do Orçamento do Estado comporta os seguintes procedimentos: a) A sistemaQzação de objecQvos referida no nº 1 do arQgo 15º obriga a que cada um dos organismos a que se refere o nº 1 do arQgo 2º jusQfique detalha-‐ damente todas as dotações de despesa que pretende inscrever no orçamento, com base na análise de custo de estrutura e de cada uma das acQvidades que pretende desenvolver; b) Obrigatoriedade de indicação de alternaQvas para a concreQzação de cada uma das acQvidades a desenvolver; c) Análise das propostas de despesa e das alternaQvas apresentadas, em função do seu enquadramento nas acQvidades programadas; d) Avaliação e decisão sobre as propostas e as alternaQvas apresentadas.
OE base zero
2 — As regras previstas no número anterior devem preferencialmente ser aplicadas na organização e naelaboração do segundo ou do terceiro Orçamento do Estado após o início de uma nova legislatura. 3 — Compete ao Governo, mediante proposta do Ministro das Finanças, definir quais os organismos e programas incluídos no processo de orçamentação de base zero, com prioridade para os programas orçamen-‐ tais em situação de défice orçamental.
Análise e avaliação da orçamentação de base zero
ArQgo 21º-‐B 1 — A análise das propostas e das alternaQvas apre-‐ sentadas pelos organismos e serviços integrados em ministérios será feita no âmbito do respecQvo Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais ou pela Direcção-‐Geral do Orçamento. 2 — A análise das propostas e das alternaQvas apre-‐ sentadas pelos restantes organismos e serviços será feita pelo Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais do Ministério das Finanças e da Administração Pública ou pela Direcção-‐Geral do Orçamento. 3 — A avaliação das propostas e das alternaQvas engloba poderes de correcção de deficiências ou excessos de orçamentação, com fundamento no critério da adequação dos meios aos fins definidos. 4 — Compete ao Ministro das Finanças, que pode delegar, efectuar a análise final das propostas e das alternaQvas apresentadas pelos organismos referidos nos números anteriores.
Aplicação da orçamentação de base zero às empresas públicas
ArQgo 21º-‐C 1 — No âmbito dos poderes relaQvos ao exercício da função accionista nas empresas públicas, previs-‐ tos no arQgo 11.o do Decreto-‐Lei n.o 558/99, de 17 de Dezembro, alterado pelo Decreto-‐Lei n.o 300/2007, de 23 de Agosto, e pelas Leis n.os 64-‐A/2008, de 31 de De-‐ zembro, e 55-‐A/2010, de 31 de Dezembro, o Governo incluirá nas orientações estratégicas a necessidade de observância pelas empresas públicas do processo de orçamentação de base zero na elaboração dos respec-‐ Qvos orçamentos, orientadas no senQdo de contribuir para o equilíbrio económico e financeiro do conjunto do sector público e para a obtenção de níveis adequados de saQsfação das necessidades da colecQvidade. 2 — Compete ao Ministro das Finanças e ao ministro responsável pela tutela das empresas públicas em causa, que podem delegar, a verificação do cumprimento das orientações previstas no número anterior, podendo emiQr direcQvas para a sua aplicação.
Adopção da orçamentação de base zero pelos insQtutos públicos e pelas enQdades públicas empresariais
• ArQgo 21.o-‐D 1 — No âmbito dos poderes de tutela e superintendência sobre os insQtutos públicos, elencados nos arQgos 41º e 42º da Lei n.o 3/2004, de 15 de Janeiro, na redacção dada pela Lei nº 64-‐A/2008, de 31 de Dezembro, e dos poderes de tutela económica e financeira das enQdades públicas empresariais, elencados no arQgo 29º do Decreto-‐Lei n.o 558/99, de 17 de Dezembro, alterado pelo Decreto-‐Lei nº 300/2007, de 23 de Agosto, e pelas Leis n.os 64-‐A/2008, de 31 de Dezembro, e 55-‐A/2010, de 31 de Dezembro, o Governo aprovará: a) As orientações estratégicas e as directrizes necessárias para a observância pelos insQtutos públicos e enQdades públicas empresariais de orçamentação de base zero na elaboração dos respecQvos orçamentos; b) Os critérios a observar no processo tutelar de aprovação dos orçamentos dos insQtutos públicos para avaliação da sua conformidade às orientações referidas na alínea anterior.
Enquadramento orçamental da orçamentação de base zero
• ArQgo 21º-‐E Para além dos elementos informaQvos referidos no arQgo 37º, nos anos em que o orçamento de base zero seja aplicado, o Governo deve incluir na proposta de lei do Orçamento do Estado as informações relevantes relacionadas com a apresentação de cada programa sujeito a esta regra orçamental.
Regulamentação da orçamentação de base zero
• ArQgo 98º Para efeitosdo previsto no arQgo 21º-‐A e seguintes, compete ao Governo definir: a) A adaptação ao processo de orçamentação de base zero das regras relaQvas ao modo e à forma de definição concreta dos programas e medidas a inscrever no Orçamento do Estado e das respecQvas estruturas; b) O modo de aplicação do processo de orçamentação de base zero na organização e elaboração dos orçamentos dos serviços e fundos autónomos, no orçamento da segurança social, bem como no âmbito dos programas plurianuais dos serviços públicos nas áreas da saúde, educação, segurança social, jusQça e segurança pública.»
Programa
• Conteúdo do Orçamento • A estrutura formal do Orçamento – O arQculado – Os mapas
• Problemas do arQculado – Em especial os “cavaleiros orçamentais” e as autorizações
• ao Governo – As medidas de políQca fiscal
Programa • Preparação e Aprovação do Orçamento • A competência para a preparação do Orçamento • Critérios de preparação orçamental • A integração entre Orçamento e planificação • O papel do Ministério das Finanças • A informação ao Parlamento • A votação do Orçamento • Poderes da Assembleia da República e procedimentos de
votação • O atraso na aprovação do Orçamento • As vinculações externas do Orçamento • A Lei de Estabilidade Orçamental
Direito ConsQtucional Financeiro ArQgo 106.º da CRP
Elaboração do Orçamento 1. A lei do Orçamento é elaborada, organizada, votada e executada, anualmente, de acordo com a respecQva lei de enquadramento, que incluirá o regime aQnente à elaboração e execução dos orçamentos dos fundos e serviços autónomos. 2. A proposta de Orçamento é apresentada e votada nos prazos fixados na lei, a qual prevê os procedimentos a adoptar quando aqueles não puderem ser cumpridos. 3. A proposta de Orçamento é acompanhada de relatórios sobre: a) A previsão da evolução dos principais agregados macroeconómicos com influência no Orçamento, bem como da evolução da massa monetária e suas contraparQdas; b) A jusQficação das variações de previsões das receitas e despesas relaQvamente ao Orçamento anterior; c) A dívida pública, as operações de tesouraria e as contas do Tesouro; d) A situação dos fundos e serviços autónomos; e) As transferências de verbas para as regiões autónomas e as autarquias locais; f) As transferências financeiras entre Portugal e o exterior com incidência na proposta do Orçamento; g) Os benevcios fiscais e a esQmaQva da receita cessante.
ArQgo 104ª da C Rep de Angola (Orçamento Geral do Estado)
1. O Orçamento Geral do Estado consQtui o plano financeiro anual ou plurianual consolidado do Estado e deve reflecQr os objecQvos, as metas e as acções conQdos nos instrumentos de planeamento nacional. 2. O Orçamento Geral do Estado é unitário, esQma o nível de receitas a obter e fixa os limites de despesas autorizadas, em cada ano fiscal, para todos os serviços, insQtutos públicos, fundos autónomos e segurança social, bem como para as autarquias locais e deve ser elaborado de modo a que todas as despesas nele previstas estejam financiadas. 3. A lei define as regras da elaboração, apresentação, adopção, execução, fiscalização e controlo do Orçamento Geral do Estado. 4. A execução do Orçamento Geral do Estado obedece ao princípio da transparência e da boa governação e é fiscalizada pela Assembleia Nacional e pelo Tribunal de Contas, em condições definidas por lei.
ArQgo 161.o da CR Angola (Competência políQca e legislaQva)
Compete à Assembleia Nacional, no domínio políQco e legislaQvo: (…) c) Conferir ao Presidente da República autorizações legislaQvas e apreciar, para efeitos de cessação de vigência ou modificação, os decretos legislaQvos presidenciais autorizados, nos termos da lei; d) Apreciar, para efeitos de conversão em lei ou rejeição, os decretos legislaQvos presidenciais provisórios; e) Aprovar o Orçamento Geral do Estado; (…)
O que disQngue a apresentação formal das receitas (contabilísQca) da apresentação substancial (com base em critérios)?
a. AcQvo patrimonial do Estado – o orçamento corrente e o orçamento de capital b. Critério clássico – receitas normais (patrimoniais e tributárias) e não normais (credi�cias) c. – receitas efecQvas e não efecQvas – alteração do património de tesouraria/ AcQvo de tesouraria -‐ ex: pagamento de impostos – é receita efecQva / contracção de emprésQmos – receita não efecQva – porque implica uma inscrição nas despesas como amorQzação de emprésQmos (+ juros – encargos correntes da dívida pública) d. Orçamento ordinário – receitas ordinárias e extraordinárias (repeQção qualitaQva das receitas nos vários orçamentos)
Orçamento de Estado ArQgo 13º
Conteúdo formal e estrutura
1 — O Orçamento do Estado contém, relaQvamente ao período a que respeita, as dotações das despesas e as previsões das receitas relaQvas aos organismos referidos no nº 1 do arQgo 2º, devidamente quanQficadas, bem como as esQmaQvas das receitas cessantes em virtude de benevcios tributários. 2 — As dotações, previsões e esQmaQvas referidas no número anterior formam, respecQvamente, o orçamento do subsector dos serviços integrados, adiante designado por orçamento dos serviços integrados, o orçamento do subsector dos serviços e fundos autónomos, incluindo os dos vários serviços e fundos, adiante designado por orçamento dos serviços e fundos autónomos, e o orça-‐ mento do sistema de solidariedade e segurança social, adiante designado por orçamento da segurança social.
Sistema de gerência e sistema de exercício
• -‐ O que é abrangido no OE? • i. Orçamento de gerência – neste incluem-‐se no OE todas as receitas a cobrar efecQvamente durante o ano e a despesas a realizar efecQvamente, independentemente do momento em que juridicamente tenham nascido;
• ii. Orçamento de exercício – neste inscrevem-‐se todos os créditos e débitos originados naquele período orçamental, independentemente do momento em que se virão a concreQzar.
• iii. Sistema português – sistema de gerência, com uma concessão ao sistema de exercício, admite-‐se o fecho de despesas num período complementar até 15 de Fevereiro (normalmente), mas nos úlQmos anos, tem sido até 21 de Janeiro, isto é a efecQvação dos créditos originados ou autorizados até 31 de Dezembro podem ser realizados até 21 de Janeiro do ano seguinte, relevando para efeitos de execução orçamental do ano anterior. Isto está estabelecido no Decreto de execução orçamental, pois a determinação do sistema faz parte do poder de execução orçamental.
• Vantagens do sistema de gerência: – 1. é fácil e clara a execução, mas dificulta a responsabilização de cada
Governo pela elaboração e execução dos orçamentos que lhe são imputáveis; – 2. No entanto os orçamentos de exercício têm uma desvantagem – num
determinado ano não sabemos ao certo qual a situação de tesouraria, não sabemos ao certo quais são as despesas que têm de ser pagas durante esse ano.
• Para obviar os inconvenientes do orçamento de gerência (dificuldades na responsabilização de cada Governo, pela elaboração e execução dos orçamentos que lhe são imputáveis) o legislador previu:
iv. que a elaboração do orçamento fizesse um enquadramento da perspecQva plurianual (Mapa XVII – Responsabilidades contratuais plurianuais – ver art. 29º da LEO); v. que os orçamentos dos organismos do sector público administraQvo integrem programas, medidas, projectos ou acções que impliquem encargos plurianuais, prevendo: 1. a depesa total de cada programa; 2. as parcelas desses encargos relaQvos ao ano em causa; 3. com carácter indicaQvo, as despesas de cada 1 ou 2 anos seguintes. (ATENÇÃO: mesmo quando a lei prevê a existência de mapas plurianuais, as verbas neles incluídas devem ser inscritas no OE de cada ano, sob pena de não poderem ser realizadas por falta de cabimento orçamental – 106º/1 da CRP)
Harmonização com os planos
• O Orçamento do Estado é desenvolvido de harmonia com as Grandes Opções e demais planos elaborados nos termos e para os efeitos previstos no �tulo II da parte II da ConsQtuição da República Portuguesa, desig-‐ nadamente mediante a gestão por objecQvos.
Gestão por objecQvos 1 — Os orçamentos e contas dos organismos a que se refere o nº 1 do arQgo 2º devem ser objecto de uma sistemaQzação por objecQvos, compaQbilizada com os objecQvos previstos nas Grandes Opções do Plano, considerando a definição das acQvidades a desenvolver por cada organismo e respecQvos centros de custos e tendo em conta a totalidade dos recursos envolvidos, incluindo os de capital, visando fundamentar as decisões sobre a reorientação e o controlo da despesa pública: a) No conhecimento da missão, objecQvos e estratégia do organismo; b) Na correcta arQculação de cada área de acQvidade em relação aos objecQvos; c) Na responsabilização dos agentes empenhados na gestão das acQvidades pela concreQzação dos objecQvos e bom uso dos recursos que lhes estão afectos; d) Na idenQficação de acQvidades redundantes na ca-‐ deia de valor do organismo a jusQficada reafectação dos recursos nelas consumidos. 2 — Os desenvolvimentos orçamentais referidos no n.o 1 obedecem à estruturação por programas prevista na presente lei.
Orçamentos por Programas
ArQgo 18º Regime
1 — Sem prejuízo da sua especificação de acordo com as classificações orgânica, funcional e económica, as despesas inscritas nos orçamentos que integram o Orçamento do Estado estruturam-‐se por programas, nos termos previstos na presente lei.
Programas orçamentais 1 — O programa orçamental inclui as despesas corres-‐ pondentes a um
conjunto de medidas que concorrem, de forma arQculada e complementar, para a concreQzação de um ou vários objecQvos específicos, relaQvos a uma ou mais políQcas públicas, dele fazendo necessariamente parte integrante um conjunto de indicadores que permitam avaliar a economia, a eficiência e a eficácia da sua realização. 2 — A avaliação da economia, da eficiência e da eficácia de programas com recurso a parcerias dos sectores público e privado tomará como base um programa alternaQvo visando a obtenção dos mesmos objecQvos com exclusão de financiamentos ou de exploração a cargo de enQdades privadas, devendo incluir, sempre que possível, a esQmaQva da sua incidência orçamental líquida. 3 — O Governo define agrupamentos de programas de acordo com as respecQvas áreas de actuação. 4 — O programa orçamental pode ser executado por uma ou várias enQdades pertencentes: a) Ao mesmo �tulo; b) Ao mesmo ou a diferentes subsectores da administração central. 5 — Cada programa orçamental divide-‐se em medidas, podendo exisQr programas com uma única medida. 6 — Os programas orçamentais com financiamento comunitário devem idenQficar os programas comunitários que lhes estão associados.
Medidas ArQgo 20º
1 — A medida compreende despesas de um programa orçamental correspondente a projectos ou acQvidades, bem especificados e caracterizados, que se arQculam e complementam entre si e concorrem para a concreQzação dos objecQvos do programa em que se inserem. 2 — A medida pode ser executada por uma ou várias enQdades pertencentes ao mesmo ou a diferentes subsec-‐ tores da administração central. 3 — Cada medida divide-‐se em projectos ou acQvida-‐ des, podendo exisQr medidas com um único projecto ou acQvidade. 4 — O projecto ou acQvidade correspondem a unidades básicas de realização da medida, com orçamento e calen-‐ darização rigorosamente definidos. 5 — As medidas, projectos ou acQvidades podem ser criados no decurso da execução do Orçamento do Estado. 6 — As alterações decorrentes da criação de medidas, nos termos do número anterior, devem constar expressa-‐ mente do relatório informaQvo sobre a execução orçamental a publicar mensalmente.
Endividamento ArQgo 16º-‐A
Financiamento do Estado 1 — Para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da sua execução, incluindo os serviços e fundos autónomos, o Orçamento do Estado estabelece a variação máxima do endividamento líquido global directo do Estado. 2 — Em acréscimo à variação máxima do endividamento líquido global directo referida no número anterior, o Estado pode financiar-‐se antecipadamente até ao limite de 50% das amorQzações previstas de dívida pública fundada a realizar no ano orçamental subsequente. 3 — Caso seja efectuado financiamento antecipado num determinado ano orçamental, o limite de endivi-‐ damento do ano subsequente é reduzido pelo financiamento antecipado efectuado, mas pode ser aumentado até 50 % das amorQzações de dívida pública fundada a realizar no ano orçamental subsequente.
A prorrogação da vigência do OE anterior
Orçamento provisório(12º-‐H da LEO) • a. Em que casos surge?
– i. No caso de rejeição da proposta de LOE; – ii. No caso de tomada de posse do Governo entre o dia 15 de Julho e o dia
14 de Outubro; – iii. No caso de caducidade da proposta de LOE em virtude da demissão do
Governo proponente ou de Governo anterior não ter apresentado qualquer proposta;
– iv. No caso de não votação parlamentar de proposta de LOE. • b. Regras de execução do orçamento provisório:
– i. Quanto às receitas – autorização para arrecadação; – ii. Quanto às despesas – autorização para realização, de acordo com a regra
dos duodécimos das despesas apresentadas de acordo com a classificação orgânica;
– iii. Regime transitório – imputação das receitas e despesas às contas do novo ano económico iniciado em 1 de Janeiro.
•
Prorrogação da vigência da lei do Orçamento
ArQgo 12º-‐H Prorrogação da vigência da lei do Orçamento
1 — A vigência da lei do Orçamento do Estado é pror-‐ rogada quando se verifique: a) A rejeição da proposta de lei do Orçamento do Estado; b) A tomada de posse do novo Governo, se esta Qver ocorrido entre 1 de Julho e 30 de Setembro; c) A caducidade da proposta de lei do Orçamento do Estado em virtude da demissão do Governo proponente ou de o Governo anterior não ter apresentado qualquer proposta; d) A não votação parlamentar da proposta de lei do Orçamento do Estado. 2 — A prorrogação da vigência da lei do Orçamento do Estado abrange o respecQvo arQculado e os correspondentes mapas orçamentais, bem como os seus desenvolvimen-‐ tos e os decretos-‐leis de execução orçamental.
3 — A prorrogação da vigência da lei do Orçamento do Estado não abrange: a) As autorizações legislaQvas conQdas no seu arQcu-‐ lado que, de acordo com a ConsQtuição ou os termos em que foram concedidas, devam caducar no final do ano económico a que respeitava a lei; b) A autorização para a cobrança das receitas cujos re-‐ gimes se desQnavam a vigorar apenas até ao final do ano económico a que respeitava a lei; c) A autorização para a realização das despesas relaQvas a serviços, programas e medidas plurianuais que devam exQnguir-‐se até ao final do ano económico a que respeitava aquela lei. 4 — Durante o período transitório em que se manQver a prorrogação da vigência da lei do Orçamento do Estado respeitante ao ano anterior, a execução do orçamento das despesas obedece ao princípio da uQlização por duodé-‐ cimos das verbas fixadas nos mapas orçamentais que as especificam, de acordo com a classificação orgânica, sem prejuízo das excepções previstas na alínea a) do n.o 5 do arQgo 43.o
5 — Durante o período transitório em que se manQver a prorrogação da vigência da lei do Orçamento do Estado respeitante ao ano anterior, o Governo e os serviços e fundos autónomos podem: a) EmiQr dívida pública fundada, nos termos previstos na respecQva legislação; b) Conceder emprésQmos e realizar outras operações acQvas de crédito, até ao limite de um duodécimo do montante máximo autorizado pela lei do Orçamento em cada mês em que ela vigore transitoriamente; c) Conceder garanQas pessoais, nos termos previstos na respecQva legislação.
6 — As operações de receita e de despesa executadas ao abrigo do regime transitório são imputadas às contas respeitantes ao novo ano económico iniciado em 1 de Janeiro. 7 — Para efeitos do disposto no número anterior, os decretos-‐leis de execução das leis do Orçamento do Estado que entrem em vigor com atraso estabelecem os procedimentos a adoptar nos casos em que nestas deixem de constar dotações ou sejam modificadas designações de rubricas existentes no Orçamento anterior e por conta das quais tenham sido efectuadas despesas durante o período transitório. 8 — Durante o período transitório em que se manQver a prorrogação da vigência da lei do Orçamento respeitante ao ano anterior, o Governo pode aprovar, por decreto-‐lei, as normas de execução orçamental necessárias para dis-‐ ciplinar a aplicação do regime estabelecido no presente capítulo.
Jurisprudência do TC Avaliação da inconsQtucionalidade
• A jurisprudência do Tribunal ConsQtucional está há muito assente na matéria, considerando que a revogação (ou a caducidade) de uma norma não impede, por si só, a possibilidade de apreciação úQl da sua eventual inconsQtucionalidade, para efeitos de declaração desta úlQma com força obrigatória geral. Como se escreveu no Acórdão n.º 73/90 deste Tribunal, «enquanto a revogação tem, em princípio, uma eficácia prospecGva (ex nunc), a declaração de inconsQtucionalidade de uma norma tem, por via de regra, uma eficácia retroacGva (ex tunc) (cfr. o arQgo 282.º, n.º 1, da ConsQtuição). Daí que, neste úlQmo caso, possa haver interesse na eliminação dos efeitos produzidos medio tempore (cfr. o Acórdão n.º 238/88, publicado no Diário da República, II Série, de 21 de Dezembro de 1988)» (in Diário da República, II Série, n.º 165, de 19 de Julho de 1990. Segundo esta jurisprudência, existe interesse relevante para a apreciação e declaração de inconsQtucionalidade, com força obrigatória geral, sempre que tal declaração for indispensável para eliminar os efeitos produzidos pela norma quesQonada durante o período de vigência (vejam-‐se, entre outros, os Acórdãos n.os 17/83, 103/87, 415/89 e 135/90, in Acórdãos do Tribunal ConsGtucional, 1.º Vol., pp. 93 e segs., Diário da República, I Série, n.º 103, de 6 de Março de 1987, e II Série, n.º 213, de 15 de Setembro de 1989, e n.º 207, de 7 de Setembro de 1990, respecQvamente, além dos acima referidos Acórdãos n.os 238/88 e 73/90).
• (...) tem de começar por averiguar-‐se se existe qualquer interesse jurídico relevante ou uGlidade no conhecimento da questão da inconsQtucionalidade da norma cuja vigência cessou pelo decurso do tempo. A resposta a tal questão há-‐de encontrar-‐se através de um juízo de prognose sobre se seria adequado que o Tribunal ConsQtucional uQlizasse a faculdade de fixação aos efeitos da inconsQtucionalidade, no caso da sua eventual declaração, com alcance mais restrito do que o previsto no n.º 1 do arQgo 282.º da ConsQtuição, limitando os efeitos temporais dessa declaração, de tal modo que a mesma teria puro alcance doutrinal ou teórico.
Qual o conteúdo da proposta de lei de OE?
• a. ArQculado (LEO); • b. Mapas orçamentais (LEO) – ao todo 21 mapas:
– 1. Mapas orçamentais de base (vinculaQvos): • A. Mapas I a III, V a VIII, X, XI e XV.
– 2. Mapas orçamentais derivados (não vinculaQvos) – os restantes. • c. Para além disso, a proposta de lei é acompanhada por:
– 1. desenvolvimentos orçamentais (LEO) – que contém a estruturação das receitas e das despesas até ao nível máximo de desagregação;
– 2. relatório (LEO) – que contém a jusQficação da políQca orçamental implementada;
• 3. elementos informaQvos (LEO) – todos os elementos necessários à tomada de opções no âmbito da políQca orçamental.
Lei do Orçamento de Estado
Conteúdo formal e estrutura
A lei do Orçamento do Estado contém o arQculado e os mapas orçamentais. (ArQgo 30º da LEO)
ArQculado
• 1 — O arQculado da lei do Orçamento do Estado comtém, designadamente:
• a) A aprovação dos mapas orçamentais; • b) As normas necessárias para orientar a execução orçamental; • c) A indicação do desQno a dar aos fundos resultantes dos
eventuais excedentes dos orçamentos dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos;
• d) A eventual indicação das verbas inscritas no orçamento que, para assegurar a consecução de objecQvos de políQca orçamental, ficam caQvas, até o Governo autorizar a sua uQlização, total ou parcial, nos casos em que a evo-‐ lução da execução orçamental o permita;
• e) A determinação do montante máximo do acréscimo de endividamento líquido e as demais condições gerais a que se deve subordinar a emissão de dívida pública fundada pelo Estado, através do Governo, e pelos serviços e fundos autónomos, durante o ano económico;
ARTICULADO
f) A determinação dos montantes suplementares ao acréscimo de endividamento líquido autorizado, nos casos em que se preveja o recurso ao crédito para financiar as despesas com as operações a que se refere a antecedente alí-‐ nea d) ou os programas de acção conjuntural; g) A determinação das condições gerais a que se devem subordinar as operações de gestão da dívida pública legalmente previstas; h) A determinação do limite máximo das garanQas pessoais a conceder pelo Estado, através do Governo, e pelos serviços e fundos autónomos, durante o ano económico; i) A determinação do limite máximo dos emprésQmos a conceder e de outras operações de crédito acQvas, cujo prazo de reembolso exceda o final do ano económico, a realizar pelo Estado, através do Governo, e pelos serviços e fundos autónomos; j) A determinação do limite máximo das antecipações a efectuar, nos termos da legislação aplicável; l) A determinação do limite máximo de eventuais compromissos a assumir com contratos de prestação de serviços em regime de financiamento privado ou outra forma de parceria dos sectores público e privado;
ArQculado m) A determinação dos limites máximos do endividamento das Regiões Autónomas, nos termos previstos na respecQva lei de finanças; n) A eventual actualização dos valores abaixo dos quais os actos, contratos e outros instrumentos geradores de despesa ou representaQvos de res-‐ ponsabilidades financeiras directas ou indirectas ficam isentos de fiscalização prévia pelo Tribunal de Contas; o) O montante global máximo de autorização financeira ao Governo para saQsfação de encar-‐ gos com as prestações a liquidar, referentes a contratos de invesQmento público no âmbito da Lei de Programação Militar, sob a forma de locação; p) As demais medidas que se revelem indispensáveis à correcta gestão financeira dos serviços integrados, dos serviços e fundos autónomos e do sistema de segurança social no ano económico a que respeita a lei do Orçamento. 2 — As disposições constantes do arQculado da lei do Orçamento do Estado devem limitar-‐se ao estritamente necessário para a execução da políQca orçamental e financeira.
Mapas orçamentais
• Os mapas a que se refere a alínea a) do n.o 1 do arQ-‐ go anterior são os seguintes:
• Mapa I, «Receitas dos serviços integrados, por classi-‐ ficação económica»;
• Mapa II, «Despesas dos serviços integrados, por classi-‐ ficação orgânica, especificadas por capítulos»;
• Mapa III, «Despesas dos serviços integrados, por clas-‐ sificação funcional»;
• Mapa IV, «Despesas dos serviços integrados, por clas-‐ sificação económica»;
• Mapa V, «Receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com especificação das receitas globais de cada serviço e fundo»;
• Mapa VI, «Receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação económica»;
• Mapa VII, «Despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com especificação das despesas globais de cada serviço e fundo»;;
Mapas orçamentais
• Mapa VIII, «Despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação funcional»;
• Mapa IX, «Despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação económica»;
• Mapa X, «Receitas da segurança social, por classifica-‐ ção económica»; • Mapa XI, «Despesas da segurança social, por classifi-‐ cação funcional»; • Mapa XII, «Despesas da segurança social, por classi-‐ ficação económica»; • Mapa XIII, «Receitas de cada subsistema, por classifi-‐ cação económica»; • Mapa XIV, «Despesas de cada subsistema, por classi-‐ ficação económica»; • Mapa XV, «Despesas correspondentes a programas»; • Mapa XVI, «ReparQção regionalizada dos programas e medidas, de
apresentação obrigatória, mas não sujeito a votação»; • Mapa XVII, «Responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços
integrados e dos serviços e fundos autónomos, agrupadas por ministérios»;
• Mapa XVIII, «Transferências para as regiões autónomas»; Mapa XIX, «Transferências para os municípios»; Mapa XX, «Transferências para as freguesias»; Mapa XXI, «Receitas tributárias cessantes dos serviços
• integrados, dos serviços e fundos autónomos e da segu-‐ rança social».
Proposta de lei • ArQgo 34º
• 1 — A proposta de lei do Orçamento do Estado tem uma estrutura e um conteúdo formal idênQcos aos da lei do Orçamento.
• 2 — A proposta de lei do Orçamento é acompanhada pelos desenvolvimentos orçamentais, pelo respecQvo rela-‐ tório e pelos elementos informaQvos previstos na presente secção, bem como por todos os demais elementos necessários à jusQficação das decisões e das políQcas orçamental e financeira apresentadas.
• 3 — Os elementos informaQvos a que se refere o número anterior podem ser apresentados sob a forma de anexos autónomos ou de elementos integrados no relatório que acompanham a proposta de lei.
Desenvolvimentos orçamentais • ArQgo 35º
1 — Os desenvolvimentos orçamentais que acompanham a proposta de lei do Orçamento do Estado compreendem: a) O desenvolvimento das receitas e das despesas dos serviços integrados; b) Os orçamentos dos serviços e fundos autónomos; c) O orçamento da segurança social. 2 — O desenvolvimento das receitas dos serviços in-‐ tegrados integra um quadro de observações que indicam, designadamente, as principais caracterísQcas de cada rubrica de receitas e as respecQvas bases legais. 3 — Os desenvolvimentos das despesas dos serviços integrados organizam-‐se por ministérios e apresentam asdespesas de cada um dos respecQvos serviços, especificadas, até aos níveis máximos de desagregação, de acordo com as classificações económica e funcional. 4 — O orçamento de cada serviço e fundo autónomo apresenta as respecQvas receitas e despesas especificadas, até aos níveis máximos de desagregação, de acordo com as classificações económica e funcional. 5 — Os desenvolvimentos orçamentais dos serviços integrados, o orçamento de cada serviço e fundo autónomo e o orçamento da segurança social evidenciam as despesas relaQvas aos programas e medidas a cargo da respecQva enQdade gestora.
Conteúdo do relatório • ArQgo 36º
1 — O relatório da proposta de lei do Orçamento do Estado contém a apresentação e a jusQficação da políQca orçamental proposta. 2 — O relatório referido no número anterior inclui a análise dos principais elementos relaQvos aos seguintes aspectos: a)Evolução e projeções dos principais agregados macroeconómicos com influência no Orçamento do Estado; b) Evolução da situação financeira do sector público administraQvo e, em parQcular, do Estado, incluindo serviços integrados, serviços e fundos autónomos e sistema de solidariedade e segurança social; c) Linhas gerais da políQca orçamental; d) Adequação da políQca orçamental proposta às obrigações decorrentes do Tratado da União Europeia e da União Económica e Monetária; e) Impacte orçamental das decisões relaQvas às políQcas públicas; f) Medidas de racionalização da gestão dos dinheiros e outros valores públicos; g) Outras matérias relevantes para a apresentação e jusQficação das principais decisões e políQcas orçamentais propostas.
Elementos informaQvos ArQgo 37º
1 — A proposta de lei do Orçamento do Estado é acompanhada, pelo menos, pelos seguintes elementos informaQvos: a) Indicadores financeiros de médio e longo prazos; b) Programação financeira plurianual; c) Memória descriQva das razões que jusQficam o recurso a parcerias dos sectores público e privado, face a um programa alternaQvo elaborado nos termos do n.o 2 do arQgo 19º; d) Informação individualizada sobre despesas anuais e plurianuais com parcerias público-‐privadas; e) EsQmaQva do orçamento consolidado do sector público administraQvo, na ópQca da contabilidade pública e na ópQca da contabilidade nacional; f) Memória descriQva das razões que jusQficam as diferenças entre os valores apurados, na ópQca da contabilidade pública e na ópQca da contabilidade nacional; g) Orçamento consolidado dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos e orçamento consolidado do Estado, incluindo o da segurança social; h) Situação do endividamento global do conjunto das administrações públicas e das empresas públicas, das empresas de capitais públicos, das parcerias público-‐privadas, das empresas regionais e das empresas municipais;
Elementos informaQvos ArQgo 37º (cont)
(…) A proposta de lei do Orçamento do Estado é acompanhada, pelo menos, pelos seguintes elementos informaQvos: i) Situação da dívida pública, das operações de tesou-‐ raria e das contas do Tesouro; j) Situação financeira e patrimonial do subsector dos serviços integrados; l) Situação financeira e patrimonial do subsector dos serviços e fundos autónomos; m) Situação financeira e patrimonial do sistema de so-‐ lidariedade e de segurança social; n) Transferências financeiras entre Portugal e o exterior com incidência na proposta de orçamento; o) Transferências orçamentais para as regiões autónomas; p) Transferências orçamentais para os municípios e freguesias; q) Transferências orçamentais para as empresas públi-‐ cas e outras insQtuições não integradas no sector público administraQvo; r) Elementos informaQvos sobre os programas orça-‐ mentais; s) JusQficação das previsões das receitas fiscais, com discriminação da situação dos principais impostos; t) Benevcios tributários, esQmaQvas das receitas ces-‐ santes e sua jusQficação económica e social; u) Despesas cruzadas pelas diversas classificações or-‐ çamentais; v) IdenQficação de medidas desQnadas à cobertura da receita cessante que resulte da criação ou alargamento de quaisquer benevcios fiscais. 2 — A apresentação dos elementos informaQvos sobre a situação patrimonial dos serviços e fundos autónomos depende da aplicação a cada um do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP).
O Orçamento das despesas
a) Como são apresentadas as despesas dos serviços integrados? Classificação orgânica (Mapa II), funcional (Mapa III) e económica (Mapa IV). b) O que são créditos orçamentais? São todas as verbas, em contabilidade, que se desQnam à saQsfação de uma despesa. c) Que Qpo de créditos orçamentais existem? a. EsQmaQvos – apresentação indicaQva; b. LimitaQvos – verbas com montantes máximos; c. Provisionais – créditos suplementares; d. optaQvos – ou créditos bloqueados (ou caQvos); e. ampliáveis (66º da Ley General Presupuestaria) – que podem ser reforçados pelo Governo em função dos montantes arrecadados de receitas (consignadas ou de compromissos).
Classificação de despesas a. Despesas obrigatórias e não obrigatórias:
i. Obrigatórias – resultam da lei ou de contrato (zona vinculada do orçamento) – haverá necessidade de votação anual pelo Parlamento (ver orçamento das Comunidades Europeias e orçamento francês, que disQngue “acQvidades em curso” de “acQvidades novas”). Temos de disQnguir as despesas consoante a margem de discricionariedade – é de conferir a alguns dos créditos um regime especial (despesas obrigatórias de montante certo). Alguns casos:
1. Dotação para pagamento de indemnização a que a Administração Central seja condenada; 2. Votação anual das despesas não obrigatórias (com uma ampla margem de discricionariedade).
ii. Não obrigatórias – são aquelas que resultam de decisão discricionária do Estado
b. Despesas certas (vencimentos de pessoal, juros de dívida consolidada, encargos das operações amorQzáveis, ztulos de renda vitalícia) e variáveis (aquisição de material, pagamento de férias, graQficações extraordinárias e não especificadas na lei, ajudas de custo) (Regulamento da Contabilidade Pública de 1881) – complementam a primeira disQnção
Financiamento do Estado
• ArQgo 16º-‐A • 1 — Para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes
da sua execução, incluindo os serviços e fundos autónomos, o Orçamento do Estado estabelece a variação máxima do endividamento líquido global directo do Estado.
• 2 — Em acréscimo à variação máxima do endivida-‐ mento líquido global directo referida no número anterior, o Estado pode financiar-‐se antecipadamente até ao limite de 50 % das amorQzações previstas de dívida pública fundada a realizar no ano orçamental subsequente.
• 3 — Caso seja efectuado financiamento antecipado num determinado ano orçamental, o limite de endividamento do ano subsequente é reduzido pelo financiamento ante-‐ cipado efectuado, mas pode ser aumentado até 50 % das amorQzações de dívida pública fundada a realizar no ano orçamental subsequente.
Unidade de tesouraria Resolução do Conselho de Ministros nº 14/2011 A presente resolução do Conselho de Ministros autoriza o InsQtuto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público, I. P. (IGCP), a emiQr valores escriturais representaQvos de emprésQmos internos de médio e longo prazo designados por cerQficados especiais de dívida de médio e longo prazo (CEDIM). O empenho no alargamento e efecQva concreQzação do princípio da unidade da tesouraria do Estado originou, em 2009, a actualização do regime jurídico aplicável aos cerQficados especiais de dívida de curto prazo (CEDIC), mediante a entrada em vigor da Resolução do Conselho de Ministros n.o 111/2009, de 25 de Novembro. Tal instrumento está hoje ao alcance de todas as enQ-‐ dades abrangidas pelo princípio da unidade de tesouraria, desde o sector público administraQvo às enQdades que integram o sector empresarial do Estado, as quais passaram a poder aplicar os respecQvos excedentes de tesouraria em CEDIC. Porém, estes cerQficados conformam um instrumento de aplicação de disponibilidades a curto prazo, prevendo-‐se como prazo máximo admissível 18 meses. No contexto actual, considera-‐se adequado que as enQdades integrantes do universo abrangido pela regra da uni-‐ dade de tesouraria possam aceder a aplicações por prazos mais dilatados através de instrumentos não negociáveis em mercado, tendo em vista o reforço e consolidação do princípio da unidade de tesouraria do Estado. É o que agora se concreQza ao admiQr a possibilidade de o IGCP emiQr valores escriturais representaQvos de emprésQmos internos da República Portuguesa por prazos superiores a 18 meses, designados por cerQ-‐ ficados especiais de dívida de médio e longo prazo (CEDIM). Prossegue-‐se, assim, a promoção da integração, opQmização e flexibilidade na gestão da dívida pública nacional e dos excedentes de tesouraria das enQdades abrangidas pela regra da unidade de tesouraria do Estado, com a conse-‐ quente opQmização da administração financeira do Estado e a minimização dos custos da dívida pública. Foi ouvida a Comissão de Mercado dos Valores Mobiliários. Assim: Nos termos do n.o 5 do arQgo 11.o da Lei n.o 7/98, de 3 de Fevereiro, alterada pela Lei n.o 87-‐B/98, de 31 de Dezembro, e da alínea g) do arQgo 199.o da ConsQtuição, o Conselho de Ministros resolve: 1 — Autorizar, mediante proposta do Ministro de Estado e das Finanças, o InsQtuto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público, I. P. (IGCP), a emiQr, em nome e representação da República Portuguesa, valores escriturais representaQvos de emprésQmos internos de médio e longo prazo, denominados em moeda nacional e designados por cerQficados especiais de dívida de médio e longo prazo (CEDIM). 2 — Estabelecer que todas as enQdades abrangidas pelo princípio da unidade de tesouraria podem apli-‐ car as respecQvas disponibilidades de tesouraria em CEDIM.
Alterações orçamentais da competência da Assembleia da República
• ArQgo 50º-‐A Competem à Assembleia da República as alterações orçamentais que: a) Consistam na inscrição de novos programas; b) Consistam num aumento do montante total das despesas de cada programa aprovadas no mapa XV da lei do Orçamento; c) Consistam em transferências de verbas entre pro-‐ gramas; d) Consistam numa alteração do orçamento das recei-‐ tas dos serviços integrados, do orçamento dos serviços ou fundos autónomos ou da segurança social determi-‐ nadas por alterações dos respecQvos orçamentos das despesas, da competência da Assembleia da República; e) Envolvam um acréscimo dos respecQvos limites do endividamento líquido fixados na lei do Orçamento do Estado; f) Consistam num aumento do montante total das des-‐ pesas do orçamento da segurança social, com excepção das referidas a prestações que consQtuam direitos dos beneficiários do sistema de segurança social; g) Envolvam transferências de verbas do orçamento da segurança social entre diferentes grandes funções ou funções no respeito pela adequação selecQva das fontes de financiamento consagradas na Lei de Bases do Sistema de Segurança Social.
O DisposiQvo-‐Travão e a exclusividade do direito de emenda parlamentar
• a. Origens
– a. Lei de 20 de Março de 1907 – art. 13º previa que não era lícito nenhum dos membros da Câmara apresentar projectos de aumento de despesas e de diminuição de receitas
– b. A lei de 9 de Setembro de 1908 vem limitar o poder das Câmaras quantas às iniciaQvas do aumento das despesas e diminuição das receitas;
– c. A lei de 15 de Março de 1913 veio permiQr que durante a discussão do orçamento pudesse haver iniciaQva parlamentar, não sendo a mesma permiQda durante a vigência do orçamento;
– d. O art. 97º da ConsQtuição de 1933, veio consagrar o mesmo princípio previsto na Lei de 1913;
• e. O art. 167º, n.º 2 da actual CRP manteve-‐o.
Alterações orçamentais e lei travão Regime atual
As alterações orçamentais carecem de ser autorizadas por lei do parlamento, mediante iniciaQva exclusiva do Governo, em processo absolutamente paralelo com o que é próprio do orçamento normal ou ordinário. A chamada lei travão, não é nada mais nem menos do que a disposição do art.º 167.º /2 da CRP. Esta norma impede os deputados e os grupos parlamentares de avançarem com projectos de lei ou de alterações que impliquem aumento das despesas e diminuição das receitas previstas no OE, mas tão só durante o exercício orçamental, nada impede que tal aprovação tenha lugar para produzir efeitos no exercício seguinte; aliás a lei travão é a consequência lógica do princípio de que a iniciaQva orçamental compete exclusivamente ao Governo.
Lei Travão • O regime actual – o que está em causa é a estabilidade do consenQmento
parlamentar, a estabilidade da execução orçamental e o direito exclusivo de iniciaQva pertencente ao Governo:
• a. Durante a discussão do orçamento – o Parlamento detém a exclusividade do direito de emenda parlamentar;
• b. Durante a vigência do orçamento – é proibida a iniciaQva parlamentar que incida sobre aumento de despesas e diminuição de receitas. Assim: – i. Há iniciaQva parlamentar que provoca aumento de
despesas e diminuição de receitas (art. 167º, n.º 2 da CRP) – a proposta é inválida e, consequentemente, ineficaz, salvo se traduzir um aumento de despesas e diminuição das receitas apenas para os anos subsequentes;
– ii. Há iniciaQva parlamentar que provoca diminuição de despesas e aumento de receitas – a proposta é válida porque não contraria o 167º, n.º 2 da CRP, mas ineficaz, porque carece da iniciaQva governamental para inscrição no OE, que é exclusiva.
•
ConsQucionalização do Equilíbrio Orçamental
• Proposta de Merckel e Sarkosy • A questão da consQtucionaliação de limites orçamentais e a necessidade de avaliar as variáveis cíclicas
• Hierarquia das Leis e o Direito Europeu • O modelo do arQgo 135º da ConsQtuição espanhola aprovado no dia 2 de Setembro de 2011
As alterações orçamentais • – esquema do regime legal (arts. 49º e ss da LEO) • • • As alterações orçamentais – existem dois Qpos de alterações
orçamentais: • As alterações do orçamento das receitas; • As alterações do orçamento das despesas. • Não confundir as alterações orçamentais com o direito de iniciaQva,
conferido exclusivamente ao Governo, e com o direito de emenda, conferido exclusivamente à AR. Assim, mesmo que estejamos perante alterações orçamentais da competência da AR, é sempre da competência do Governo a iniciaQva em apresentar propostas de alteração. A intervenção da AR apenas vem garanQr a transparência e a clareza financeira e nunca poderá por em causa a estabilidade da lei orçamental.
Alterações ao OE • Regra básica -‐ art. 50-‐A º da LEO: • Competem à AR todas as alterações dos mapas orçamentais de
base, salvas as excepções previstas por lei (arts. 49º a 52º da LEO)
• Competem ao Governo, desde que as regras gerais fiquem definidas por Decreto-‐Lei: – i. Alterações dos desenvolvimentos orçamentais que não impliquem alterações dos mapas orçamentais de base;
– ii. As alterações do mapas derivados; – iii. Alterações referentes a transições de saldos; – iv. As demais alterações permiQdas por lei (arts.49º a 52º)
Alteração do Orçamento das receitas: Situações possíveis:
Modificação dos mapas das receitas: 1. mapas orçamentais de base – da competência da AR; 2. mapas derivados – da competência do Governo; 3. desenvolvimentos orçamentais – da competência do Governo, desde que não impliquem alteração dos mapas orçamentais de base.
Mudança dos serviços de um Ministério para o outro – transferências: 1. são da competência da AR, se implicarem uma alteração dos mapas orçamentais de base; 2. são da competência do Governo, nos restantes casos.
Criação de novas receitas a serem arrecadadas pelo Estado: 1. Receitas de direito privado – o Governo é competente para alterar; 2. Receitas coacQvas, sempre da competência da AR, desde que sejam determinadas por alterações dos respecQvos orçamentos das despesas da competência da AR (art. 50º-‐A da LEO)
a. Criação de impostos e taxas; b. Criação de receitas consignadas.
3. Aumento do défice orçamental, é da competência da AR, desde que no orçamento das receitas esteja em causa um acréscimo dos respecQvos limites do endividamento líquido fixados na LOE respecQva (art. 51º, n.º 1, alínea b) da LEO). 4. Restantes verbas – o Governo é competente – art. 51º da LEO.
O Orçamento das despesas: É um sistema de alterações mais rígido – em causa está a unidade orçamental
fundamental, delimitada pelo orçamento por programas e pelo orçamento por acQvidades:
i. No orçamento por programas, o programa é o limite de intervenção do Governo, o que quer significar que a AR tem a competência: 1. para criar novos programas; 2. para aumentar o montante total das despesas de cada programa; 3. para transferir verbas entre programas, com as limitações previstas no art. 51º, n.º 5 da LEO.
ii. No orçamento por acQvidades: 1. o capítulo (desagregação própria da classificação orgânica) é o limite da intervenção do Governo; 2. a função (desagregação própria da classificação funcional) é o limite da intervenção do Governo.
Assim, o aumento ou a diminuição dos poderes conferidos ao Governo, passaria, respecQvamente, por criar muitos capítulos dentro de um programa ou por criar muitos programas dentro de um capítulo.
Aleração da despesa • A AR apenas tem a competência para alterar/transferir verbas que se reportem a montantes
globais inseridos em programas, capítulos e funções, salvo:
• i. No orçamento dos serviços integrados (art. 50-‐Aº da LEO): – 1. Criação de verbas:
• a. que impliquem uma diminuição total do montante de cada capítulo; • b. que impliquem um aumento total de cada capítulo ou alterações funcionais,
desde que as verbas tenham contraparQda: – i. em aumento de receitas consignadas; – ii. em saldos de dotações de anos anteriores cuja uQlização seja permiQda
por lei; – iii. em reforço ou inscrição de receitas de transferências provenientes dos
serviços e fundos autónomos ou do orçamento da segurança social; – iv. na dotação provisional.
– 2. Transferência de verbas: • a. Transferências entre capítulos, desde que decorrentes das modificações das
leis orgânicas do Governo ou dos Ministérios ou da transferência ou sucessão de competências entre diferentes serviços;
• b. Transferências entre capítulos ou de natureza funcional desde que tenham contraparQda na dotação provional.
• c. Transferências entre rubricas do mapa da classificação económica das despesas (mapa derivado).
Alterações orçamentais
ArQgo 49º Regime geral
1 — As alterações ao Orçamento do Estado obedecem ao disposto no presente capítulo. 2 — Sem prejuízo do disposto no número anterior, o arQculado da lei do Orçamento do Estado pode esta-‐ belecer as regras complementares a que se subordinarão as alterações do orçamento em causa.
Leis de alteração orçamental
ArQgo 50º Leis de alteração orçamental
1 — A estrutura e o conteúdo das leis de alteração or-‐ çamental obedecem ao disposto no capítulo II do �tulo III, cujas normas são aplicáveis com as necessárias adaptações. 2 — O Governo poderá definir por decreto-‐lei as re-‐ gras que entender necessárias à aplicação do disposto no número anterior. 3 — As leis de alteração orçamental entram em vigor na data da sua publicação, salvo disposição em contrário delas constante.
Alterações orçamentais da competência do AR
ArQgo 50º-‐A Alterações orçamentais da competência da Assembleia da República
Competem à Assembleia da República as alterações orçamentais que: a) Consistam na inscrição de novos programas; b) Consistam num aumento do montante total das des-‐ pesas de cada programa aprovadas no mapa XV da lei do Orçamento; c) Consistam em transferências de verbas entre programas; d) Consistam numa alteração do orçamento das receitas dos serviços integrados, do orçamento dos serviços ou fundos autónomos ou da segurança social determinadas por alterações dos respecQvos orçamentos das despesas, da competência da Assembleia da República; e) Envolvam um acréscimo dos respecQvos limites do endividamento líquido fixados na lei do Orçamento do Estado; f) Consistam num aumento do montante total das despesas do orçamento da segurança social, com excepção das referidas a prestações que consQtuam direitos dos beneficiários do sistema de segurança social; g) Envolvam transferências de verbas do orçamento da segurança social entre diferentes grandes funções ou funções no respeito pela adequação selecQva das fontes de financiamento consagradas na Lei de Bases do Sistema de Segurança Social.
Alterações orçamentais da competência do Governo
ArQgo 51º 1 — No âmbito da execução dos programas orçamentais, competem ao Governo as alterações orçamentais não referidas no arQgo anterior. 2 — Competem ao Governo as alterações orçamentais que consistam num aumento do montante total das des-‐ pesas de cada programa aprovadas no mapa XV da lei do Orçamento do Estado, quando as mesmas resultem:
a) De saldos de gerência ou dotações de anos anteriores cuja uQlização seja permiQda por lei;
b) Da dotação provisional. 3 — As alterações efectuadas nos termos do número anterior devem constar do relatório de execução dos pro-‐ gramas a que se refere o arQgo 72º-‐A.
Publicação das alterações orçamentais
Nos casos em que a respecQva publicidade não seja assegurada através da obrigatoriedade da publicação no Diário da República dos actos que as aprovam, as alte-‐ rações orçamentais são divulgadas através da publicação no mesmo Diário dos mapa da lei do Orçamento do Estado modificados em virtude das alterações neles introduzidas durante o trimestre em causa:
a) Até ao final do mês seguinte a cada trimestre, no caso dos três primeiros trimestres do ano económico;
b) Até final do mês de Fevereiro, no caso do 4º trimestre.
Vinculações externas do OE
O OE é elaborado de acordo com as GOP (Grandes Opções do Plano), as obrigações decorrentes de lei e de contrato; Art. 105º/2 da CRP Art. 16º (despesas obrigatórias) e 17º (vinculações externas) da LEO Modelo de vinculação em cascata: a) Convergência e Estabilidade da UE – Pacto de Estabilidade e
Crescimento e demais compromissos no ambito do Semestre Europeu;
b) Programa de Estabilidade e Crescimento c) Plano; d) Programação financeira; e) Orçamento.
Vinculações externas do OE • Plano: • Natureza do Plano – é um acto sui generis, que contém preceitos
de opQmização, não define os actos, mas como agir; • Instrumento jurídico com reduzido alcance práQco; • Vinculação do Orçamento e não apenas da proposta de lei, como
resultava do regime anterior (art. 9º da LEO91); • É obrigatória a votação da LOE depois da votação das GOP’s (como
resulta do art. 222º do Regimento da AR). • Acordo com a Troika • Outros relaQvos ao semestre Europeu e ao governo da zona euro
(Consleho especial para governo economico da europa, um orgão intergovernamental proposto pelo eixo fraco alemão da UE)
Vinculações externas do OE • Lei e contrato: • Vinculação do Orçamento e não apenas da proposta de lei, como resultava do
regime anterior (art. 9º da LEO91); • Outras fontes de obrigações: lei, contrato, actos administraQvos, sentenças
judiciais, e outros factos geradores de obrigações de despesa; • Reconhecimento da existência de despesas obrigatórias; • Reconhecimento das obrigações decorrentes do Tratado da União Europeia:
– i. É irrelevante saber quem deve aprovar os planos de convergência e de estabilidade;
– ii. O modelo consQtucional português não prevê a intervenção do parlamento nos assuntos comunitários;
– iii. Os Planos de Convergência e de Estabilidade são um mero documento administraQvo ou políQco – a LOE não está assim subordinada a um parâmetro que não tem estatuto jurídico definido: • 1. os indicadores de convergência não se reportam apenas a agregados orçamentais; • 2. os agregados são definidos em termos de contabilidade nacional e não contabilidade pública;
• 3. respeitam a todo o sector público administraQvo e não apenas à Administração Central do Estado.
Vinculações externas do OE iv. Melhor solução – uma lei de programação financeira plurianual : 1. Tipo de avaliação – dos critérios empíricos (avaliação directa, penúlQmo exercício, corrigido ou não, e média dos úlQmos exercícios) aos critérios económicos (modelos de previsão – projecção no tempo dos dados – e de decisão – consequência – ) 2. decorrência lógica dos compromissos do Estado português perante a UE; 3. é um quadro geral de orientação que permite disciplinar o orçamento anual; 4. é um instrumento de racionalização da decisão financeira – o que se quer saber é se o orçamento equilibrado ou deficitário corporiza uma decisão racional, o que torna a gestão financeira flexível; 5. É diferente do Plano – trata-‐se agora de racionalizar a tomada de decisão financeira e de disciplinar as FP (estabelecer pressupostos e cenários, avaliando as repercussões sobre as receitas e despesas);
Vinculações do OE 6. É um mero documento administraQvo, se bem que seria vantajoso conferir o estatuto de lei, na maior parte dos orçamentos, mas que autovincula as Administrações – dois modelos:
a. PerspecQvas rígidas – programação financeira para eliminação gradual do défice até uma determinada data (modelo francês); b. PerspecQvas deslizantes (entre 3 a 5 anos) – por exemplo estabelece-‐se todos os anos para os próximos 4 anos (em cada ano há um ano novo que entra e outro que sai da análise) – modelo norte-‐americano, italiana, sueco, dinamarquês.
7. Âmbito – central, regional e local (do vinculaQvo ao esQmaQvo, indicaQvo) a. Vinculação – depende de serem aprovadas como lei as perspecQvas, mas seria de aplicar apenas relaQvamente ao ano 1 e deveria respeitar apenas a alguns agregados de despesas/endividamento – com possibilidade de revisão – no Ordenamento português a programação não vincula, mas faria senQdo aproximá-‐lo
i. do modelo italiano – do orçamento trienal dezlizante; ii. do modelo anglo-‐saxónico – minuciosa programação plurianual das despesas públicas de todos os sectores da Adminitração Central.
b. EsQmaQva – nos restantes anos.
Fragilidades do Processo Orçamental Português
• O processo orçamental português apresenta importantes fragilidades. Em termos genéricos, o processo é caracterizado por mecanismos de planeamento assentes numa lógica de fluxos de caixa, anualidade e ausência de enfoque nos resultados a alcançar. Por seu turno, os mecanismos de controlo e prestação de contas são muito detalhados, baseados na legalidade e regularidade da despesa, com elevada carga burocráQca.
• As mais importantes fragilidades do sistema são a elevada fragmentação do processo orçamental, a ausência do quadro orçamental plurianual para ancorar a despesa e a existência de um sistema contabilísQco incompleto (e, de forma mais genérica, a ausência de um sistema de suporte à avaliação do desempenho).
Fragmentação do processo orçamental • A fragmentação do processo orçamental manifesta-‐se em dois planos disQntos:
• Num primeiro plano, há a considerar as diferenças de metodologia entre a ópQca da contabilidade nacional e ópQca da contabilidade pública. A coexistência destas duas ópQcas traduz-‐se em diferenças, que nos úlQmos anos têm assumido parQcular expressão, quer ao nível do universo das enQdades que fazem parte do sector público quer ao nível do apuramento da receita e despesa do ano. Estas diferentes abordagens afetam a transparência das contas públicas e dificultam o controlo orçamental em “tempo real”.
• Num segundo plano, há a considerar a fragmentação orgânica dentro da própria contabilidade pública. A Administração Central é consQtuída por mais de 500 enQdades, reparQdas em serviços integrados (sem autonomia financeira e financiados essencialmente pelo Orçamento do Estado) e Fundos e Serviços Autónomos (que são financiados por transferências do Orçamento do Estado e por receitas próprias e detêm autonomia financeira). A elaboração e execução do orçamento e a prestação de contas não são centralizados a nível dos Ministérios, o que obriga o Ministério das Finanças a manter várias centenas de interlocutores, tornando divcil manter “em tempo real” uma visão global e analíQca do orçamento e impedindo um controlo orçamental eficaz. Esta situação é agravada pelo facto das regras relaQvas à elaboração e execução do orçamento assentarem em detalhe e complexidade excessivos.
Ausência de um quadro orçamental plurianual
• O Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) tem sido o único instrumento de programação orçamental de médio-‐prazo. O PEC apresenta as intenções de políQca orçamental do Governo e define objeQvos orçamentais para um horizonte de 4 anos a um nível bastante agregado. Tipicamente as medidas apresentadas para aQngir os objeQvos orçamentais definidos são insuficientemente detalhadas, calendarizadas e quanQficadas. A experiência passada revela que os objeQvos definidos são largamente incumpridos, não havendo qualquer mecanismo endógeno que permita a correção de desvios (ver quadro 16 no fim do ppt)
Sistema contabilísQco incompleto • Os sistemas contabilísQcos e de informação disponíveis deverão ser melhorados de forma a fornecer informação para uma boa gestão e uma prestação efeQva de contas.
• O facto de a informação sobre a execução orçamental ser ainda em larga medida baseada numa óQca de caixa, impede um conhecimento atempado da totalidade dos compromissos assumidos.
• Por seu turno, a complexidade e fragmentação do orçamento dificultam a obtenção de informação consolidada sobre a posição financeira do sector público.
Programa Execução Orçamental Aspectos gerais O regime da contabilidade pública Princípios de execução do orçamento de despesas Princípios de execução do orçamento de receitas As alterações orçamentais A fiscalização da execução orçamental. Remissão Controlo e Responsabilização Financeira SECÇÃO I: Controlo Interno e Controlo Externo Razões da autorização do capítulo O controlo financeiro como desenvolvimento da tradicional fiscalização financeira As tentaQvas de integrar o controlo financeiro numa função autónoma do Estado, ou de autonomizar a função de controlo financeiro SenQdo e extensão do controlo A importância das experiências estrangeiras O sistema nacional do controlo financeiro
Controlo interno. Critério e órgãos O Conselho Coordenador do Sistema de Controlo Interno O controlo externo
Do controlo externo em especial Sistemas de controlo externo
Programa SECÇÃO II: Do Tribunal de Contas em Especial • LEI Nº 5/96 Orgânica do Tribunal de Contas • DECRETO Nº 23/01 Aprova o Regulamento do Tribunal de Contas • DECRETO Nº 24/01 Aprova o Regime e a Tabela de Emolumentos Do Tribunal de Contas
O Tribunal de Contas. Aspectos gerais Breve resenha histórica: o modelo britânico do auditor O Tribunal de Contas, a ConsQtuição de 1976 e a legislação subsequente A fiscalização prévia A fiscalização concomitante A fiscalização sucessiva O parecer sobre a Conta Geral do Estado em especial Responsabilidade financeira
A importância e problemas Modalidades de responsabilidade financeira
Outras formas de responsabilização A criminalização das irregularidades financeiras e a problemáQca da corrupção Conselho de Prevenção da Corrupção
Lei nº 54/2008 de 4 de Setembro Regulamento de Organização e Funcionamento do Conselho de Prevenção da Corrupção (CPC) de 3 de Dezembro de 2008
SECÇÃO III: Do Conselho das Finanças Públicas Recuperação do modelo do auditor, coexisQndo com o modelo francês do TC
Execução Orçamental • Princípios • 1. Duodécimos:
– 1. regra de disciplina e de gestão orçamental; – 2. tem excepções – que a LEO remete para a execução orçamental (não só no OE, como na
prorrogação da vigência do OE anterior); – 3. regime da libertação dos créditos (legislação da contabilidade pública) – necessidade de
jusQficação da libertação + vinculo da realização das despesas dos créditos libertados. • 2. Gestão flexível – dois instrumentos:
– 1. congelamento e caQvação de verbas – não tem cobertura na LEO – gestão restriQva; – 2. Fundo de estabilização conjuntural – crédito condicional que poderá ser inscrito no OE,
tratar-‐se-‐á de uma dotação que apenas poderá ser uQlizada se a conjuntura assim o permiQr/obrigar – gestão expansionista.
• 3. Período complementar –seria vantajoso que a LEO mencionasse de forma expressa o período complementar, mas é o DEO que o fixa, em detrimento da disciplina orçamental.
Execução Orçamental • 4. Segregação de funções (exisQa no anQgo art. 39º/1 da LEO) – disQnção entre o ordenador e o
pagador de diferentes serviços – é um mecanismo fundamental de controlo – 1. orçamento das receitas – quem tem interesse na liquidação (reparQção), não deve ter
interesse em cobrar; – 2. orçamento das despesas – ordenador é diferente do pagador – abandono do controlo
prévio judicial e administraQvo em Portugal, seria preferível um sistema de heterocontrolo interno, simples e leve por recurso ao sistema informáQco.
• 5. Contabilidade de compromissos (e não apenas contabilidade de caixa – montante global dos créditos libertados) – resulta do RAFE (DL 155/92, de 28/7) – art. 10º: – 1. primeiros movimentos assumidos pelo estado e discriminados por aQvidade, com
indicação da rubrica de classificação económica insQtuída; – 2. encargos assumidos durante a gestão; – 3. encargos assumidos nos anos anteriores.
• 6. Mora nos pagamento do Estado – e se Estado não procede ao pagamento das dívidas atempadamente? Faria senQdo impôr ao Estado o pagamento dos juros legais a contar de um determinado período de não pagamento (45º da Lei General Pressupuestaria espanhola).
• A Troika veio exigir ao estado portugues que regularizasse os pagamentos ate um maximo de 30 dias conforme decorria aliás do entendimento anterior do PEC IV (OE para 2011).
Decreto-‐Lei de Execução (art. 42º da LEO)
• E enquanto não for aprovado o DEO? Aplicação do DEO do ano anterior, à semelhança do caso previsto no Orçamento provisório.
• Decreto –lei de Execução orçamental – xi. Sujeito a apreciação parlamentar? 169º, n.º 1 da CRP e 199º, n.º 1, alínea b)
(competência administraQva e não legislaQva); – xii. Faria senQdo sustentar o conteúdo regulamentar da execução orçamental;
• Unidade – um único decreto contendo SI, SFA e SS (salvo quando se jusQfique o contrário, exemplos: alterações orçamentais);
• Conteúdo do DLE – i. Indicação das dotações não submeQdas ao regime dos duodécimos; – ii. Indicação das dotações caQvas ou condicionadas; – iii. Indicação das despesas que dependem da intervenção dos serviços
centrais; – iv. Prazos para autorização de despesas; – v. Demais normas necessárias – exemplo: período complementar.
• Publicação até ao final do mês seguinte ao da entrada em vigor do OE (final de Fevereiro).
Execução Orçamentos • Receitas:
– i. Tipicidade qualitaQva – necessidade de inscrição e classificação (39º/3), autorização para aquele ano
– ii. Operações: • 1. Liquidação – determinação do montante concreto que o Estado tem a receber de outrem – serviços liquidadores de receitas – DGCI e DGAIEC;
• 2. Arrecadação e cobrança – entrada efecQva dos montantes nos cofres do Estado – cabe ao Tesouro (DGT).
Execução Orçamentos • Despesas (art. 42º LEO)
• i. Tipicidade quanQtaQva – vinculação relaQvamente à inscrição e ao limite dos montantes inscritos; • ii. Requisitos :
– 1. legalidade – nos termos da lei; – 2. inscrição prévia e cujo montante não exceda cumulaQvamente o que está previsto
(cabimentação); – 3. princípio da execução estrita – respeito rigoroso das regras de execução, as verbas não podem
ter aplicação diversa; – 4. duodécimos; – 5. OE condiciona encargos assumidos pela Administração; – 6. Economicidade e prévia jusQificação (eficácia, eficiência e economia) – análise custo-‐benevcio.
• iii. Fases da realização da despesa: – 1. autorização pela autoridade competente; – 2. processamente – Qtulação numa folha de crédito; – 3. verificação – legalidade e cabimento; – 4. liquidação – determinação do montante exacto; – 5. autorização de pagamento – declaração dirigida ao cofre público para que pague;
• 6. pagamento da despesa – é o acto de despesa.
Execução orçamental ArQgo 42º
Princípios 1 — As operações de execução do orçamento das receitas e das despesas obedecem ao princípio da segregação das funções de liquidação e de cobrança, quanto às primeiras, e de autorização da despesa, de autorização de pagamento e de pagamento, quanto às segundas. 2—A segregação de funções a que se refere o número anterior pode estabelecer-‐se entre diferentes serviços ou entre diferentes agentes do mesmo serviço. 3 — Nenhuma receita pode ser liquidada ou cobrada, mesmo que seja legal, sem que, cumulaQvamente: a) Tenha sido objecto de correcta inscrição orça-‐ mental; b) Esteja adequadamente classificada. 4 — A liquidação e a cobrança podem, todavia, ser efectuadas para além dos valores previstos na respecQva inscrição orçamental. 5 — As dotações constantes do orçamento das des-‐ pesas consQtuem o limite máximo a uQlizar na realização destas.
6 — Nenhuma despesa pode ser autorizada ou paga sem que, cumulaQvamente: a) O facto gerador da obrigação de despesa respeite as normas legais aplicáveis; b) A despesa em causa disponha de inscrição orçamental, tenha cabimento na correspondente dotação, esteja adequadamente classificada e obedeça ao princípio da execução do orçamento por duodécimos, salvas, nesta úlQma matéria, as excepções previstas na lei; c) A despesa em causa saQsfaça o princípio da economia, eficiência e eficácia. 7 — Salvo disposição legal em contrário, o cabimento a que se refere a alínea b) do número anterior afere-‐se pelas rubricas do nível mais desagregado da classificação económica e respeitando, se aplicável, o cabimento no programa, projecto ou acQvidade. 8 — O respeito pelos princípios da economia, eficiên-‐ cia e eficácia, a que se refere a alínea c) do n.o 6, deverá ser verificado, em parQcular, em relação às despesas que, pelo seu elevado montante, pela sua conQnuidade no tempo, uma vez iniciadas, ou por qualquer outro moQvo envolvam um dispêndio significaQvo de dinheiros públicos. 9 — Para além dos requisitos exigíveis, a realização de qualquer despesa à qual esteja consignada determinada receita fica também condicionada à cobrança desta receita em igual montante.
Competência/Decreto Lei de Execução Orçamental 1 — O Governo define, por decreto-‐lei, as operações de execução orçamental da competência dos membros do Governo e dos dirigentes dos serviços sob sua direcção ou tutela. 2 — Em cada ano, o Governo estabelece, por decreto-‐lei, as disposições necessárias à execução da lei do Orçamento do Estado, incluindo o da segurança social res-‐ peitante ao ano em causa, sem prejuízo da aplicação imediata das normas desta lei que sejam exequíveis por si mesmas. 3 — Para efeitos do disposto no número anterior, o Governo deve aprovar num único decreto-‐lei as normas de execução do Orçamento do Estado, incluindo as rela-‐ Qvas ao orçamento dos serviços integrados, aos orça-‐ mentos dos serviços e fundos autónomos e ao orçamento da segurança social. 4 — O disposto no número anterior não impede que, durante o ano económico, sejam aprovados outros decretos-‐leis de execução orçamental, sempre que tal se jusQfique. 5 — O decreto-‐lei relaQvo à execução do orçamento dos serviços integrados, dos serviços e fundos autónomos e do orçamento da segurança social contém: a) A indicação das dotações orçamentais em rela-‐ ção às quais não será aplicável o regime dos duodécimos; b) Aindicaçãodasdotaçõesorçamentaisqueficam caQvas e das condições a que fica condicionada a sua uQlização, total ou parcial; c) A indicação das despesas ou pagamentos cuja autorização depende da intervenção dos servi-‐ ços centrais incumbidos de coordenar e con-‐ trolar globalmente a execução do orçamento dos serviços integrados e dos orçamentos dos ser-‐ viços e fundos autónomos e a do orçamento da segurança social; d) Os prazos para autorização de despesas; e) As demais normas necessárias para execução do Orçamento do Estado e de cada um dos orçamentos por ele abrangidos. 6—O decreto-‐lei a que se referem os n.os 2 e 5 é publicado até ao final do mês seguinte ao da entrada em vigor da lei do Orçamento do Estado.
Decreto-‐Lei de Execução (art. 43º da LEO)
• E enquanto não for aprovado o DEO? Aplicação do DEO do ano anterior, à semelhança do caso
previsto no Orçamento provisório.
• Decreto –lei de Execução orçamental – i. Sujeito a apreciação parlamentar? 169º, n.º 1 da CRP e 199º, n.º 1, alínea b)
(competência administraQva e não legislaQva); – ii. Faria senQdo sustentar o conteúdo regulamentar da execução orçamental;
• Unidade – um único decreto contendo SI, SFA e SS (salvo quando se jusQfique o contrário, exemplos: alterações orçamentais);
• Conteúdo do DLE – i. Indicação das dotações não submeQdas ao regime dos duodécimos; – ii. Indicação das dotações caQvas ou condicionadas; – iii. Indicação das despesas que dependem da intervenção dos serviços centrais; – iv. Prazos para autorização de despesas; – v. Demais normas necessárias – exemplo: período complementar.
• Publicação até ao final do mês seguinte ao da entrada em vigor do OE (final de Fevereiro)).
Regimes de execução 1 — A execução do orçamento das despesas subordina-‐se ao
regime: a) De autonomia administraQva, na parte respeitante ao orçamento dos serviços integrados; b) De autonomia administraQva e financeira, na parte res-‐ peitante aos orçamentos dos serviços e fundos autónomos; c) Especial de execução do orçamento da segurança social. 2 — O disposto no presente capítulo é aplicável a to-‐ dos os regimes de execução orçamental a que se refere o número anterior. 3 — A Lei de Bases da Contabilidade Pública estabelece as bases dos regimes de execução orçamental, de acordo com o disposto na presente lei.
Assunção de compromissos ArQgo 45º
1 — Apenas podem ser assumidos compromissos de despesa após os competentes serviços de contabilidade exararem informação prévia de cabimento no documento de autorização da despesa em causa. 2 — Os compromissos que dêem origem a encargos plurianuais apenas podem ser assumidos mediante prévia autorização, a conceder por portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da tutela, salvo se, alternaQvamente: a) Respeitarem a programas, medidas, projectos ou acQvidades constantes do mapa XV da lei do Orçamento do Estado, que sejam consistentes com o quadro plurianual de programação orçamental a que se refere o arQgo 12.o-‐D; b) Os respecQvos montantes não excederem, em cada um dos anos económicos seguintes, os limites e prazos estabelecidos, para este efeito, na lei. 3 — O primeiro ano da execução das despesas respei-‐ tantes aos compromissos plurianuais deve corresponder àquele em que é assumido o compromisso em causa, com as excepções legalmente previstas.
Execução Orçamentos Receitas:
i. Tipicidade qualitaQva – necessidade de inscrição e classificação (39º/3), autorização para aquele ano ii. Operações:
1. Liquidação – determinação do montante concreto que o Estado tem a receber de outrem – serviços liquidadores de receitas – DGCI e DGAIEC; 2. Arrecadação e cobrança – entrada efeQva dos montantes nos cofres do Estado – cabe ao Tesouro (DGT).
Despesas i. Tipicidade quanQtaQva – vinculação relaQvamente à inscrição e ao limite dos montantes inscritos; ii. Requisitos (39º/5):
1. legalidade – nos termos da lei; 2. inscrição prévia e cujo montante não exceda cumulaQvamente o que está previsto (cabimentação); 3. princípio da execução estrita – respeito rigoroso das regras de execução, as verbas não podem ter aplicação diversa; 4. duodécimos; 5. OE condiciona encargos assumidos pela Administração; 6. Economicidade e prévia jusQificação (eficácia, eficiência e economia) – análise custo-‐benevcio.
iii. Fases da realização da despesa: 1. autorização pela autoridade competente; 2. processamente – Qtulação numa folha de crédito; 3. verificação – legalidade e cabimento; 4. liquidação – determinação do montante exacto; 5. autorização de pagamento – declaração dirigida ao cofre público para que pague;
6. pagamento da despesa – é o acto de despesa.
Execução dos Orçamentos • (Lei de Bases da Contabilidade Pública e RAFE – DL 155/92) • DGT – DL 186/98, de 7 de Julho – art. 1º, n.º 2 – tem como missão:
i. assegurar a administração da tesouraria central do Estado; ii. prestação de serviços conexos a enQdades do SPA; iii. operações de intervenção financeira do Estado; iv. estudo, preparação e acompanhamento das matérias respeitantes ao exercício da tutela financeira sobre o SPA; v. accionista;
vi. Equilíbrio da tesouraria do Estado – DGT arQcula as suas funções com o InsQtuto de Gestão do Crédito Público – accionamento de sistemas de financiamento de curto prazo (art. 3º do RTE).
DL 191/99, de 5 de Junho – Regime da Tesouraria do Estado: i. Unidade de tesouraria – art. 2º -‐ DGT – executar o orçamento dos SI e assegurar aos SFA a
prestação de serviços equiparados aos de acQvidade bancária (através de contas abertas na DGT). ii. Extensão da unidade de tesouraria – RA e Autarquias locais – possibilidade de contas abertas; iii. As contas abertas são remuneradas. iv. Entrada e saída de fundos
1. Entrada: a. Cobrança efectuada por serviços públicos com funções de caixa (art. 7º -‐ DGT, Tesourarias da Fazenda Pública e outros serviços públicos autorizados); b. Cobrança efectuada por outras enQdades colaboradoras (art. 8º) – prestação de serviços de cobrança; c. DUC -‐art. 11º -‐ obrigação pecuniária entre o Estado e devedor d. Pagamento – 15º (meios) – moeda corrente a outros meios de pagamento com as caracterísQcas dos uQlizados pelos bancos. e. Pagamento efectuado nos termos previstos na lei consQtui efeito liberatório (art. 20º).
2. Saída: a. Realização com os meios de pagamento do tesouro (art. 24º) – e estes obedecem à lei geral – ver art. 15º -‐ remissão; b. Autorização – Director Geral (art. 25º); c. ResQtuições e reembolsos (art. 26º) – cálculo do imposto ou receita indevidamente cobrada.
NOVO REGIME DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO ESTADO.
INSTRUÇÕES:As que, a seguir, se transmitem, aprovadas por despacho o Secretário de Estado do Orçamento. I INTRODUÇÃO 1. A úlQma revisão da ConsQtuição da República Portuguesa introduzida pela Lei nº 1/89 de 1 de Janeiro permiQu, no seu arQgo 108º, a formalização e apresentação do Orçamento do Estado por Programas. A publicação da Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei nº.8/90, de 20 de Fevereiro) estabeleceu as bases contabilísQcas e os regimes aplicáveis, tendo o Decreto-‐Lei nº 155/92, de 28 de Julho definido as regras orientadoras do Novo Regime de Administração Financeira do Estado. 2. A Reforma da Administração Financeira do Estado, pelas suas con-‐sequências, é uma das mais importantes reformas estruturais que o País pretende concreQzar, num enorme esforço de modernização técnica e tecnológica, a fim de obter a informação aos mais diversos níveis para melhor gerir os recursos existentes na Administração Pública.
3. A Direcção-‐Geral da Contabilidade Pública (DGCP), dando resposta aos conceitos expendidos pelo legislador (artº 17º da referida Lei nº 8/90), conceptualizou um Sistema de Informação para a Gestão Orçamental (SIGO), cujo escopo e preocupação fundamental se baseiam nas seguintes vertentes: • da gestão económica -‐ consubstanciada na relevação das acQvidades e dos programas, quer em
termos de custos e de despesas efectuadas, quer em termos de objecQvos a aQngir. A contabilidade analíQca de gestão é também um instrumento que potencia, quer um adequado conhecimento da incidência da despesa e/ou da receita, quer dos resultados a aQngir;
• da gestão financeira -‐ assente num adequado controlo orçamental de receitas (liquidações, anulações, cobranças e reembolsos) e despesas (cabimentos prévios, compromissos e pagamentos). A reforma orçamental consubstancia um novo Qpo de pagamento das despesas públicas -‐ a Transferência Electrónica Interbancária (TEI), que tem a sua origem no sistema de informação contabilísQca. Todo este sistema é o garante do cumprimento das "regras de ouro" da contabilidade pública. Assim, o controlo do acQvo realizável e do passivo exigível, juntamente com as previsões de tesouraria elaboradas pelos diferentes Serviços e Organismos, permite quer uma gestão orçamental mais adequada e consentânea com uma economia em mudança estrutural, quer uma gestão financeira mais conforme com uma gestão opQmizada da dívida pública;
• da gestão de recursos humanos -‐ a construção de uma base de dados com as caracterísQcas inerentes e necessárias à gestão desta problemáQca, permite aos Serviços um conhecimento atempado de todas as situações necessárias à gestão dos respecQvos meios humanos e à aplicação do algoritmo para cálculo dos abonos e descontos;
• da gestão patrimonial -‐ a "performance" do sistema conduzirá a um elevado grau de desburocraQzação e normalização de procedimentos, a par do conhecimento dos bens inventariáveis, da gestão dos aprovisionamentos do parque automóvel e da posição de terceiros.
Execução dos Serviços Integrados Os Serviços Integrados i. Art 46º da LEO ii. Autonomia administraQva – regime regra – práQca de actos próprios no âmbito da gestão corrente – art. 3º do RAFE. iii. Duplo cabimento – art. 20º do RAFE
1. receitas consignadas; 2. pagamento a efectuar por conta destas; 3. ficam condicionados ao montante da receita arrecadada e dos créditos inscritos no OE.
iv. Especificação e dotação provisional (8º/5 da LEO) 1. uQlizada para cobrir os pagamentos dos vencimentos da função pública, na parte correspondente aos aumentos anuais acordados com os sindicatos depois de iniciado o ano económico; 2. uQlizada para fazer face ao pagamento de indemnizações a que o Estado é condenado (calamidade pública e visitas de representantes estrangeiros do Estado); 3. função de “guardião do tesouro” do MF – só liberta as verbas se os reforços de verbas não puderem ser assegurados através de alterações com contraparQdas noutras verbas dos orçamentos dos mesmos serviços.
4. o art. 8º/5 não é feliz – o que são despesas imprevisíveis e inadiáveis? Talvez fizesse senQdo disQnguir as previstas no OE (com aplicação na dotação provisional) das não prevista no OE (nestas úlQmas talvez fizesse senQdo criar créditos provisionais ou globais – ex: no ME é inscrito uma “dotação a desagregar” pelas várias Universidades, esta desagregação está dependente de autorização administraQva.
v. O problema do princípio da segregação de funções – o RAFE suprimiu o princípio da segregação de funções entre ordenador e pagador de diferentes serviços – só a circular da DGO é que determinam tal princípio – impondo que, dentro de cada serviço, as funções de ordenador e pagador sejam desempenhadas por diferentes agentes (Circulares da DGCP, Série B, n.º 968, de 21 de Maio de 1993 e Série A, n.º 1225, de 4 de Março de 1994) -‐ a LEO voltou a recebê-‐lo no art. 39º/1. vi. Serviços integrados – as operações do Tesouro: 1. Operações orçamentais:
a. Previstas no orçamento; b. Sujeitam-‐se aos processos próprios de execução dos orçamentos de receitas e despesas; c. Estão sujeitas ao controlo administraQvo; d. Dão origem à inscrição definiQva na CGE; e. Provocam saída irreversível de fundos dos cofres públicos.
2. Operações de tesouraria (Operações específicas do Tesouro – OET) – para suprir dificuldades na execução do orçamento: a. Realizadas à margem do OE; b. Movimentam fundos que revertem na afectação normal da execução do orçamento; c. Não estão sujeitas à regra da anualidade; d. São imprescri�veis; e. Essas saídas de fundos darão origem a uma nova entrada nos cofres até à concordância do crédito.
3. Tipos: a. antecipação de receitas do Estado; b. gestão de liquidez ou valorização dos recursos de curto prazo – colocar junto de insQtuições bancárias de eventuais disponibilidades de tesouraria; c. gestão de caixa de curto prazo -‐ gestão de fundos a cargo do Tesouro.
4. Regime: a. documentação obrigatória; b. precedência de ordens de pagamento relaQvamente às operações de tesouraria acQva; c. fiscalização do TC; d. inclusão na CGE e nas contas mensais próprias do Tesouro.
5. Funções principais: a. antecipação de receitas e despesas – saQsfação oportuna de encargos orçamentais (art. 30º, n.º 1 b) do RTE) – deve ser efectuada por via orçamental – por conta do ano económica em que Qverem lugar; b. antecipação fundos do Orçamento da UE (art. 30º, n.º 1 c) do RTE) – até ao fim do período complementar; c. antecipação fundos das autarquias locais e RA (art. 30º, n.º 1 d) do RTE) – até ao fim do período complementar; d. colocação junto de insQtuições de disponibilidades em excesso; e. gestão de fundos;
6. uQlização de instrumentos de políQca monetária – regulando a oferta e procura de moeda – possível nos casos dos Bilhetes do Tesouro – ver noção de operações de mercado aberto.
Execução do orçamento dos serviços integrados
ArQgo 46º 1 — A execução do orçamento dos serviços integrados é assegurada: a) Na parte respeitante às receitas, pelos serviços que as liquidam e que zelam pela sua cobrança, bem como pela rede de cobranças do Tesouro; b) Na parte respeitante às despesas, pelos membros do Governo e pelos dirigentes dos serviços, bem como pelo sistema de pagamentos do Tesouro. 2 — A lei define, em função das suas caracterísQcas ou montantes, as operações de execução orçamental, desig-‐ nadamente as autorizações de despesa que incumbem aos membros do Governo. 3 — No âmbito da gestão corrente dos serviços integrados, incumbem aos respecQvos dirigentes e responsáveis pelos serviços de contabilidade as operações de execução orçamen-‐ tal, cabendo especialmente aos dirigentes a práQca dos actos de autorização de despesa e de autorização de pagamento.
Execução do orçamento dos serviços e fundos autónomos
Os Serviços e Fundos Autónomos i. 47º da LEO ii. Autonomia administraQva e financeira art. 6º da Lei 8/90, de 20/2, receitas próprias num mínimo de 2/3 das despesas totais + jusQficação para a adequada gestão – necessidade de DL ou Lei, salvo imperaQvo consQtucional (exemplo Universidades) /44º do RAFE – personalidade jurídica e de autonomia adm., financeira e patrimonial – InsQtutos Públicos – contabilidade digráfica (patrimonial), são disposições muito escassas:
1. é necessário o estabelecimento de um regime jurídico-‐financeiro claro; 2. há que encontrar formas de controlo e de acompanhamento da execução orçamental destes serviços; 3. há que encontrar formas que assegurem a gestão de tesouraria mais racional – e encontrar uma forma de compensar a regra da unidade de tesouraria – reforçar as transferências do Estado para estes serviços.
• iii. Categorias: • 1. De carácter administraQvo • 2. De carácter comercial, industrial e financeiro • iv. Abandono das regras da contabilidade pública e adopção da contabilidade digráfica
(primeiros IACEP, IAPMEI e INE): • v. Planos de contabilidade sectoriais – a consolidação tornou-‐se divcil e muito pouco fiável; • vi. Problema resolvido pela aprovação do POCP – e definição das passagens entre os diversos
planos; • vii. Todos os SFA estão obrigados a uma elaboração de uma contabilidade pública – em nome
da consolidação orçamental: • 1. acatamento das regras de execução orçamental? Cabimento e duodécimos? • 2. acatamento das regras de elaboração do orçamento na lógica da contabilidade pública? • viii. As contas de ordem • 1. Obrigatoriedade de inscrição das verbas em contas de ordem – porquanto não há unidade de
tesouraria; • 2. ConsQtui uma forma de as verbas dos SFA’s transitarem pela tesouraria do Estado; • 3. Contas de ordem ou unidade de tesouraria? Nem sempre consQtuem as contas de ordem uma
forma de colmatar a falta de unidade de tesouraria, dadas as múlQplas derrogações casuísQcas; • 4. Contas de ordem ou plenitude orçamental? Não há conflito principalmente porque há
previsão das verbas dos SFA’s nos mapas orçamentais; • 5. Há alguma relutância em os SFA’s manterem os depósitos no Tesouro: • 6. aos depósitos seguem-‐se sempre os levantamentos; • 7. os depósitos não são remunerados – faria senQdo criar remunerações? É um problema de
incenQvo...
ix. Apresentação dos projectos de orçamentos 1. Obrigatoriedade de apresentação do orçamento: 2. sanção pecuniária para os dirigentes dos serviços; 3. sanção aos SFA’s – impedir o levantamento de transferências do OE enquanto não for apresentado o orçamento para o ano seguinte.
x. Execução dos orçamentos 1. Regime pouco claro – baseia-‐se na contabilidade digráfica; 2. Compensação da unidade de tesouraria – reforço das transferências para estes serviços; 3. Reforço dos mecanismos de autocontrolo – obrigatoriedade de parQcipação nos órgãos da direcção destes serviços – de um representante do MF; 4. Mandato dos representantes da Fazenda Pública deve estar limitado temporalmente.
xi. Reposição de saldos 1. Saldos?
a. Receita própria dos SFA? b. Financiamento de despesas de carácter reproduQvo (despesas de invesQmento)?
2. Há normas que permitem a transição de saldos de um ano para o outro – sectores da saúde e educação; 3. Noutros casos (IFADAP e IAPMEI) – há uma obrigação de reposição dos saldos de gerência aos cofres do Estado embora voltem a receber – isto chama-‐se de controlo de verbas à saída; 4. Noutros casos ainda – há a regra de reposição dos saldos de gerência. 5. Solução adoptada – deverá obrigar-‐se os SFA’s a repor (transferir os excedentes para o Estado? Repare-‐se o que sucede com o ISP – DL 156/83, de 14/4 – obrigatoriedade de repor a diferença entre receitas e despesas após aprovação das contas. Isso passa por uma redefinição das funções do Tesouro – de gerar excedentes de tesouraria.
Execução do orçamento dos serviços e fundos autónomos
ArQgo 47.o 1 — A execução dos orçamentos dos serviços e fundos autónomos incumbe aos respecQvos dirigentes, sem prejuízo das autorizações de despesas que, nos termos da lei, devam ser concedidas pelos membros do Governo. 2 — A realização das despesas com a aquisição de bens e serviços ou a realização de empreitadas pelos serviços e fundos autónomos fica sujeita ao regime da contratação pública, salvas as excepções previstas nas normas comu-‐ nitárias e na lei. 3 — Os serviços e fundos autónomos uQlizam priorita-‐ riamente as suas receitas próprias não consignadas por lei a fins específicos para a cobertura das respecQvas despesas. 4 — Só nos casos em que as receitas próprias a que se refere o número anterior se revelem insuficientes, os fundos e serviços autónomos procederão à cobertura das respecQvas despesas através das transferências que recebam do orçamento dos serviços integrados ou dos orçamentos de outros serviços ou fundos autónomos.
Execução do orçamento da segurança social
A execução da Segurança Social i. 48º da LEO ii. Regime especial de execução
1. aplicação supleQva do regime geral da execução do OE; 2. regras especiais que respeitem à execução do orçamento da SS 3. Orçamento das receitas
a. Contribuições depositadas à ordem do IGFSS (são receita do InsQtuto); b. O IGFSS alimenta e financia outras insQtuições de SS, com base em orçamentos de tesouraria, conforme se prevê no DEO; c. 45º/5 da LEO -‐ IGFSS (plano de tesouraria) + outras insQtuições (que têm os seus planos de tesouraria) – na ópQca do TC a práQca do IGFSS viola a Lei de Bases da SS, porque tais verbas deveriam estar em poder dos Centros Regionais da SS – assim os centros ficam impedidos de gerirem autonomamente as dotações orçamentais;
Execução do orçamento da segurança social
d. Unidade de tesouraria -‐ pertencente ao IGFSS, em nome da racionalidade na realização das despesas absolutamente essenciais, além disso as receitas dos Centros Regionais são insignificantes face ao montante global das receitas (comparQcipações dos utentes dos serviços de saúde, venda de impressos e multas). e. Origem da unidade de tesouraria (1977 e 1978) -‐ 18 Centros Regionais (cada um deles é um distrito) – quatro excedentários (Lisboa, Porto, Aveiro e Braga), os restantes deficitários – daí a razão de ser da unidade de tesouraria do IGFSS; f. Hoje em dia:
i. IGFSS; ii. 5 Centros Regionais (Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve);
iii. Serviços sub-‐regionais da SS – subdivisões dos Centros Regionais.
Execução do orçamento da segurança social
4. Orçamento das despesas a. Não faz senQdo a aplicação do regime duodecimal – prestações sociais – aspecto contemplado no DOE (40º/5 a) da LEO). b. Não há período complementar – o sistema de contabilidade digráfica da SS não é compa�vel com a existência de período complementar – numa ópQca de tesouraria, ou de caixa todos os movimentos realizados a parQr de 1 de Janeiro pertencem ao novo ano:
i. Pagamentos depois de 31/12 são do ano seguinte; ii. Pagamentos que transitam de um ano para o outro – surgem no balanço do ano anterior como responsabilidades (relaQvas a prestações não pagas até 31/12) – a orientação do TC é diferente – há que voltar a orçamentar essas verbas no ano posterior e proceder ao processamento dessas despesas. iii. Saldos – serão uQlizados mediante prévia autorização a conceder pelo Governo, através de despacho conjunto do MF e do Trabalho e Solidariedade.
Execução do orçamento da segurança social
ArQgo 48.o 1 — Incumbe ao InsQtuto de Gestão Financeira da Segurança Social a gestão global da execução do orçamento da segurança social, no respeito pelo disposto na presente lei e nas normas especificamente aplicáveis no âmbito do sistema. 2 — O InsQtuto de Gestão Financeira da Segurança Social só pode realizar operações de financiamento mediante autorização do Governo, a conceder através de despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Trabalho e da Solidariedade. 3 — Os saldos de gerência do orçamento da segurança social serão uQlizados mediante prévia autorização a conceder pelo Governo, através de despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Trabalho e da Solidariedade. 4 — As cobranças das receitas e os pagamentos das despesas do sistema de segurança social são efectuados pelo InsQtuto de Gestão Financeira da Segurança Social, que as-‐ sume as competências de tesouraria única do sistema de segurança social em arQculação com a Tesouraria do Estado. 5 — A execução do orçamento do sistema de segurança social tem por base os respecQvos planos de tesouraria, elaborados pelo InsQtuto de Gestão Financeira da Segurança Social. 6 — As entradas e saídas de fundos do sistema de segurança social são efectuadas através do InsQtuto de Gestão Financeira da Segurança Social, directamente ou por intermédio de enQdades colaboradoras, onde se mantêm depo-‐ sitados os seus excedentes e disponibilidades de tesouraria.
A Responsabilidade financeira
O que gera a práQca de actos financeiros ilegais e irregulares? A práQca de actos financeiros ilegais e irregulares podem acarretar dois Qpos de consequências:
A. No plano do valor jurídico do acto financeiro (inexistência, invalidade, ineficácia ou irregularidade):
1. no plano administraQvo a. operações orçamentais
i.arrecadação de receitas ii. realização de despesas
b. operações específicas do tesouro c. actos de gestão patrimonial, acQvos e passivos.
2. no plano jurisdicional a. visto do Tribunal de Contas – determina a ineficácia do acto (poderia determinar inexistência e invalidade);
i. O visto do Tribunal de Contas 1. Âmbito (44º, n.º 1) – actos, contratos ou outros instrumentos geradores de despesa ou representaQvos de responsabilidades financeiras directas ou indirectas; 2. Incidência (art. 46º)
a. Actos no qual resulte um aumento da dívida pública fundada dos serviços e fundos autónomos e demais enQdades RA, AL, InsQtutos Públicos e insQtuições de SS – excepto (art. 47º)
i. actos e contratos praQcados pelas enQdade do art. 2º, n.º 2 e 3; ii. actos do Governo e do governo regional que não determinem encargos orçamentais ou de tesouraria e se relacionem exclusivamente com a tutela e gestão dessas enQdades; iii. �tulos definiQvos de contratos precedidos de minutas visadas; iv. contratos de arrendamento, fornecimento de água, gás e electricidade ou afins (limpeza, segurança, assistência técnica); v. contratos de recuperação de créditos do Estado; vi. outros actos previstos na lei.
b. Contratos escritos de obras públicas, aquisição de bens e serviços, bem como aquisições patrimoniais que impliquem despesa; c. Minutas dos contratos fixados em valor igual ou superior aos fixados nas leis do orçamento nos termos do art. 48º -‐ celebrados por escritura pública e com encargos a serem saQsfeitos no acto da sua celebração.
Recusa e efeitos: do VISTO a. Fundamentos: i. Nulidade; ii. encargos sem cabimento em verba própria ou violação directa de normas financeiras; iii. ilegalidade que altere ou possa alterar o resultado financeiro.
b. Efeitos: i. ineficácia a parQr da data da noQficação da decisão aos serviços e organismos interessados; ii. os trabalhos realizados ou bens adquiridos poderão ser pagos até à data da recusa.
b. fiscalização concomitante ou sucessiva. B. No que se refere ao agente que o praQcou, ou a outros relacionados e à licitude do acto – sujeição a diversas sanções ou invesQdo em obrigações diversas, resultantes da violação da lei – a isto chamamos responsabilidade pela práQca de actos financeiros. Valor Juridico dos atos praQcados pelo TC
Direito ConsQtucional Financeiro
ArQgo 107.º da CRP Fiscalização
A execução do Orçamento será fiscalizada pelo Tribunal de Contas e pela Assembleia da República, que, precedendo parecer daquele tribunal, apreciará e aprovará a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurança social.
Controlo orçamental e responsabilidade financeira
ArQgo 58º
Controlo orçamental 1 — A execução do Orçamento do Estado fica sujeita a controlo, nos termos da LEO e da demais legislação aplicável, o qual tem por objecto a verificação da legalidade e da regularidade financeira das receitas e das despesas públicas, bem como a apreciação da boa gestão dos dinheiros e outros acQvos públicos e da dívida pública.
2 — A execução do Orçamento do Estado é objecto de controlo administraQvo, jurisdicional e políQco. 3 — O controlo orçamental efectua-‐se prévia, concomitante e sucessivamente à realização das operações de execução orçamental.
Controlo administraQvo • 4 — O controlo administraQvo compete ao próprio serviço
ou insQtuição responsável pela respecQva execução, aos respecQvos serviços de orçamento e de contabilidade pública, às enQdades hierarquicamente superiores, de superintendência ou de tutela e aos serviços gerais de inspecção e de controlo da Administração Pública.
• 5 — Os serviços ou insQtuições responsáveis pela exe-‐ cução orçamental e os respecQvos serviços de orçamento e de contabilidade pública elaboram, organizam e mantêm em funcionamento sistemas e procedimentos de controlo interno das operações de execução do Orçamento, os quais poderão envolver, nos casos em que tal se jusQfique, o recurso a serviços de empresas de auditoria.
Controlo administraQvo
• ArQgo 67.o-‐A • Informação a prestar por outras enQdades pertencentes ao sector público administraQvo
• As enQdades referidas no n.o 5 do arQgo 2.o remetem ao Ministério das Finanças os elementos informaQvos definidos no decreto-‐lei de execução orçamental.
O controlo interno
O DL n.º 166/98, de 25 de Junho contem os primeiros princípios orientadores, referentes, quer à organização, arQculação e funcionamento de todo o sistema de controlo interno, quer os domínios de controlo, quer às modalidades, quer aos seus métodos e técnicas, quer à sua planificação, quer aos resultados; e isto ao nível da globalidade da acQvidade de gestão orçamental, financeira e patrimonial pública.
Organização do controlo interno relaQvo à execução do OE
A organização do controlo financeiro interno para efeitos de controlo da execução do OE limita-‐se apenas à Administração Central, incluindo os FSA e às InsQtuições da Segurança Social, pois como sabemos a Administração Regional e Local e o SPE gozam de independência orçamental relaQvamente ao OE e só na medida em que este preveja transferências da Administração Central para aquelas Administrações ou para Empresas do Estado poderá controlar-‐se a execução de tais transferências. O primeiro controlo é o “auto-‐controlo pelos órgãos competentes dos próprios serviços e organismos”, ou seja, o controlo de 1.º nível; segundo, pelo controlo interno sucessivo e sistemáQco da gestão, designadamente através de auditorias a realizar, isto é, o controlo interno de 2.º e alto nível. Enquanto o controlo de 1.º nível é feito pelos próprios serviços com autonomia administraQva, através dos seus serviços de contabilidade e pelos FSA através dos meios de fiscalização interna, o controlo de 2.º nível é feito pelas várias delegações do DGO, seja através dos pedidos mensais de libertação de créditos orçamentais, que até podem ser recusados; seja através do exame de mapas mensais e trimestrais referentes às respecQvas contas de execução orçamental e que os FSA são obrigados a remeter à DGO.
O sistema de controlo externo.
São quatro as enQdades que detêm poderes e competências de controlo financeiro externo: a Assembleia da República, o Conselho das Finanaçs Públicas, o Tribunal de Contas e o Tribunal de Contas Europeu.
Controlo jurisdicional • controlo jurisdicional da execução do Orçamento do Estado compete ao Tribunal de Contas e é efectuado nos termos da respecQva legislação.
• O controlo jurisdicional de actos de execução do Orçamento e a efecQvação das responsabilidades não financeiras deles emergentes incumbem também aos demais tribunais, designadamente aos tribunais administraQvos e fiscais e aos tribunais judiciais, no âmbito das respecQvas competências.
O controlo externo do Tribunal de Contas Português
O TC é um órgão de soberania e o órgão supremo de controlo financeiro externo no plano técnico e no jurisdicional. Rege-‐se pela Lei n.º 98/97, bem como pela Lei 14/96, manQda em vigor pela primeira. Esta lei foi republicada em 2006 pela Lei 48/2006 de 29 de Agosto e alterada depois pela Lei 35/2007 de 13 de Agosto (apenas o arQgo 65º). Estão confiadas ao TC, para além do visto prévio, duas missões fundamentais: de auditor financeiro público, tanto do SPE e de outras enQdades de direito privado e a de julgamento e efecQvação das responsabilidades financeiras dos gestores públicos, mas apenas do SPA. O tribunal controla a legalidade e a regularidade das receitas e das despesas públicas e aprecia a economia, a eficiência e a eficácia da gestão financeira pública, podendo ainda realizar auditorias de qualquer Qpo, bem como avaliar o controlo interno Junto TC foi criado o Conselho de Prevenção da Corrupção em 2008 • Lei n.º 54/2008, de 4 de Setembro -‐ Cria o Conselho de Prevenção da Corrupção,
enQdade administraQva independente a funcionar junto do Tribunal de Contas
O Tribunal exerce controlo à priori, isto é prevenQvo e à posteriori, ou seja, sucessivo e a qualquer momento, durante o exercício, isto é concomitante. Organiza-‐se em três secções especializadas: a 1.º secção encarregada do visto prévio; a 2.ª secção encarregada da fiscalização concomitante e sucessiva de verificação, controlo e auditoria; e a 3.º secção encarregada do julgamento de verificação dos processos de efecQvação de responsabilidades e multa; para as questões mais importantes funciona em Plenário (um presidente e 18 juízes). O controlo prévio tem por fim essencial verificar se os instrumentos geradores de despesa ou representaQvos de responsabilidades financeiras, directas ou indirectas, estão conformes coma lei e têm cabimento orçamental. O controlo à posteriori tem por finalidades pronunciar-‐se sobre a execução orçamental do OE e dos Orçamentos das Regiões Autónomas, mediante a elaboração de pareceres sobre as respecQvas contas (obrigatório o parecer para a Conta Geral do Estado, mas não é vinculaQvo), desQnados, respecQvamente, ao Parlamento e às Assembleias LegislaQvas; avaliar os sistemas de controlo interno; proceder a auditorias de contas e ainda a auditorias de qualquer Qpo ou natureza, designadamente auditorias de gestão. O Tribunal pode ainda desenvolver o controlo da acQvidade financeira pública, antes do encerramento da respecQva gerência; é a chamada, pela Lei de Bases do TC, fiscalização concomitante.
As modalidades de controlo do TC
As modalidades �picas de controlo financeiro a que pode proceder o Tribunal, de acordo com a sua lei orgânica, são: o controlo à priori, ou prévio, o controlo à posteriori ou sucessivo e o que a lei designa por fiscalização concomitante e que mais não será do que o controlo que pode ter lugar antes do encerramento do exercício. O controlo à priori corresponde ao conhecido “visto” do TC, que se consubstancia na verificação da conformidade legal e do cabimento orçamental de despesas ou responsabilidades financeiras geradas por determinados actos, contratos ou outros instrumentos competentes para aqueles efeitos.
Tipos de Controlo do Tribunal de Contas -‐ Controlo à posteriori, que é o que tem lugar após terminado o exercício ou gerência e elaboradas as contas anuais. Trata-‐se de uma apreciação que dá origem a um relatório e parecer, do qual podem constar juízos de valor sobre a legalidade e a correcção financeira das operações examinadas, ou seja, sobre a economia, eficiência e eficácia da gestão e sobre a fiabilidade dos sistemas de controlo interno; note-‐se que estamos aqui no domínio exclusivo do controlo da execução orçamental do OE. -‐ Controlo à posteriori do TC pode consubstanciar-‐se na auditoria de contas ou auditoria financeira, não de todas as enQdades do SPA que as elaboram, mas daquelas que o tribunal decide examinar em cada ano; esta auditoria tem fundamentalmente por fim apreciar a fidedignidade e a integralidade das contas e das demonstrações financeiras, bem como a situação financeira e patrimonial da enQdade a que elas respeitam. No fundo aprecia a boa gestão financeira, se isto acontecer poderemos então falar em auditoria integrada – legalidade e boa gestão. -‐ Controlo sucessivo pode consubstanciar-‐se na auditoria do desempenho ou na auditoria de resultados ou na auditoria da gestão, nos termos mais amplos e completos. -‐ Controlo ex-‐post do Tribunal pode consubstanciar-‐se no que a lei chama “verificação interna da contas”, a qual consiste na “análise e conferência da conta, nas instalações do Tribunal e apenas para demonstração numérica das operações que integram o débito e o crédito de gerência com evidência dos saldos de abertura e encerramento, “deve ser homologada pela 2.º Secção”.
Conselho das Finanças Públicas
ArQgo 12º-‐I 1 — É criado um órgão independente, o conselho das finanças públicas, cuja missão consiste em pronunciar-‐se sobre os objecQvos propostos relaQvamente aos cenários macroeconómico e orçamental, à sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas e ao cumprimento da regra sobre o saldo orçamental, prevista no arQgo 12.o-‐C, da regra da despesa da administração central, prevista no arQgo 12.o-‐D, e das regras de endividamento das regiões autónomas e das autarquias locais previstas nas respecQvas leis de financiamento. 2 — O conselho deve integrar personalidades de reco-‐ nhecido mérito, com experiência nas áreas económica e de finanças públicas. 3 — A composição, as competências, a organização e o funcionamento do conselho, bem como o estatuto dos respecQvos membros, são definidos por lei.
Controlo Jurisdicional Europeu • O Tribunal de Contas Europeu (TCE) exerce igualmente uma função de controlo externo porquanto as suas competências e poderes de controlo estão definidos nos Tratados, podem ser autónoma e directamente, exercidos no território português, no tocante a toda a receita e despesa, respecQvamente, desQnada ou oriunda do Orçamento da União. O TCE deve não só elaborar anualmente uma declaração de fiabilidade sobre as contas da União Europeia, como examinar a legalidade, a regularidade e a boa gestão financeira das receitas e despesas comunitárias e das operações subjacentes.
Controlo políQco 1 — A Assembleia da República exerce o controlo políQco sobre a execução do Orçamento do
Estado e efecQva as correspondentes responsabilidades políQcas, nos termos do disposto na ConsQtuição, no Regimento da Assembleia da República, na presente lei e na demais legislação aplicável. 2 — No exercício das suas funções de controlo da execução do Orçamento do Estado, compete à Assembleia da República, designadamente, tomar a Conta do Estado e acompanhar a execução orçamental, nos ter-‐ mos do disposto na presente lei. 3 — O Governo envia tempesQvamente à Assembleia da República todos os elementos informaQvos necessários para a habilitar a acompanhar e controlar, de modo efecQvo, a execução do Orçamento do Estado, designadamente relatórios sobre: a) A execução do Orçamento do Estado, incluindo o da segurança social; b) A execução do orçamento consolidado das insQtuições do sector público administraQvo; c) As alterações orçamentais aprovadas pelo Governo; d) As operações de gestão da dívida pública, o recurso ao crédito público e as condições específicas dos emprésQmos públicos celebrados nos termos previstos na lei do Orçamento do Estadoe na legislação relaQva à emissão e gestão da dívida pública; e) Os emprésQmos concedidos e outras operações acQvas de crédito realizadas nos termos previstos na lei do Orçamento do Estado; f) As garanQas pessoais concedidas pelo Estado nos termos previstos na lei do Orçamento do Estado e na legislação aplicável, incluindo a relação nominal dos beneficiários dos avales e fianças concedidas pelo Estado, com explicita-‐ ção individual dos respecQvos valores, bem como do montante global em vigor; g) Os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia.
Controlo PolíQco 4 — Os elementos informaQvos a que se refere a alínea a) do número anterior são enviados, pelo Governo, à Assembleia da República mensalmente e os restantes trimestralmente, devendo, em qualquer caso, o respec-‐ Qvo envio efectuar-‐se nos 60 dias seguintes ao período a que respeitam. 5 — O Tribunal de Contas envia à Assembleia da República os relatórios finais referentes ao exercício das suas competências de controlo orçamental. 6 — A Assembleia da República pode solicitar ao Governo, nos termos previstos na ConsQtuição e no Regimento da Assembleia da República, a prestação de quaisquer informações suplementares sobre a exe-‐ cução do Orçamento do Estado, para além das previstas no n.o 1, devendo essas informações ser prestadas em prazo não superior a 60 dias.
Controlo PolíQco 7 — A Assembleia da República pode solicitar ao Tribunal de Contas: a) Informações relacionadas com as respecQvas funções de controlo financeiro, a prestar, nomeadamente, mediante a presença do pre-‐ sidente do Tribunal de Contas ou de relatores em sessões de comissão, nomeadamente de inquérito, ou pela colaboração técnica de pes-‐ soal dos serviços de apoio do Tribunal; b) Relatórios intercalares sobre os resultados do controlo da execução do Orçamento do Estado ao longo do ano; c) Quaisquer esclarecimentos necessários à apre-‐ ciação do Orçamento do Estado e do parecer sobre a Conta Geral do Estado. 8 — Sempre que se jusQfique, o Tribunal de Contas pode comunicar à Assembleia da República as infor-‐ mações por ele obQdas no exercício das suas compe-‐ tências de controlo da execução orçamental.
Controlo PoliQco aposteriori
• ArQgo 72.o-‐A • Relatório com indicadores de resultados • O Governo envia à Assembleia da República, até 31 de Março, um relatório da execução dos programas orçamentais no ano anterior, explicitando os resultados obQdos e os recursos uQlizados.
A responsabilidade pela práQca de actos financeiros
Tipos: i. Responsabildade políQca – através da CGE e algumas disposições consQtucionais. i. Responsabilidade criminal – associados à práQca de diversos crimes relacionados com a acQvidade financeira:
1. crimes de responsabilidade a. corrupção acQva e passiva – arts. 16º a 19º da Lei 34/87, de 16/7. b. violação de normas de execução orçamental – art. 14º da Lei 34/87, de 16/7.
2. crimes financeiros: a. peculato (simples, de uso ou por erro de outrem); b. recebimento de contribuição não devida; c. recebimento de emolumentos não devidos; d. aceitação de interesses parQculares em serviço público; e. abuso de confiança.
iii. Responsabilidade disciplinar – quando comeQda por funcionário ou agente administraQvo ou outra enQdade sujeita a poder disciplinar – o poder disciplinar é um poder discricionário e as sanções são a�picas – por vezes é a lei financeira que disciplina e qualifica directamente certos comportamentos. iv. Responsabilidade civil – os prejuízos causados pela práQca de acto financeiro ilegal são indemnizáveis, como quaisquer outros prejuízos – consagração de responsabilidade civil para o Estado? Art. 36º do Decreto n.º 22257, de 25 de Fevereiro de 1933. v. Responsabilidade financeira – que interessa destrinçar à frente.
A responsabilidade pela práQca de actos financeiros
Caracteres das várias responsabilidades: i. Carácter cumulaQvo – porquanto não excluem umas das outras. Responsabilidade financeira: i. As enQdades são responsáveis pela reintegração dos fundos, valores ou dinheiros públicos; ii. As sanções são de dois Qpos: multas ou reposições (daí a disQnção entre responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória);
1. Fundamento da responsabilidade: reintegração da Fazenda Nacional por valores; 2. Objecto: valores objecto de lesão e não o prejuízo causado. 3. Dois Qpos de sanções: multa ou reposição.
iii. A responsabilidade financeira é pessoal – solidária ou subsidiária -‐ e nunca dos órgãos, organismos ou serviços (que estão adstritos ao dever de prestar contas) iv. DisQngue-‐se da responsabilidade civil – é independente do prejuízo efecQvo da Administração – pode ser cumulada com a indemnização – é uma pura responsabilidade objecQva, com excepção nos casos em que há imputação por culpa; v. É efecQvada pelo Tribunal financeiro competente e nunca pelo Tribunal judicial; vi. Decorre da própria lei, independentemente da averiguação de quaisquer prejuízos; vii. Feição prevenQva e puniQva em face da responsabilidade civil – pode de certa forma subsQtuir a responsabilidade civil.
A responsabilidade pela práQca de actos financeiros
Responsabilidade reintegratória i. Obrigação ex lege (art. 59º, n.º 1 da LOPTC):
1. alcance – as contas dos responsáveis dos serviços públicos são organizadas na forma de conta corrente:
a. se no saldo final o crédito for igual ao débito – o responsável é declarado quite – e ilibado de responsabilidade financeira; b. se no saldo final o crédito for superior ao débito – é credor da Fazenda; c. se no saldo final o crédito for inferior ao débito – está o infractor em alcance – esta situação gera responsabilidade financeira desde que:
i. houver atraso na entrega de fundos; ii. subtracção de valores; iii. omissão de receitas; iv. qualquer falta no cofre, erro de cálculo ou outras causas que não possam atribuir-‐se a infidelidade do agente, arrebatamento, perda, destruição de valores e dinheiros públicos e outros casos de força maior; v. quando o tesoureiro da Fazenda Pública não tenha em cofre quanQa que devia estar nele em função da escrita.
2. desvio de dinheiros e outros valores – perda, absoluta ou relaQva por acto intencional do infractor; 3. pagamentos indevidos – pagamento efectuado contra lei ou regulamento.
A responsabilidade pela práQca de actos financeiros
Responsabilidade reintegratória ii. O âmbito da obrigação abrange apenas “as importâncias abrangidas pela infracção”; iii. A efecQvação da responsabilidade é por sentença (art. 94º da LOPTC
1. o juiz não está vinculado ao montante indicado no requerimento do MP – pode condenar em quanQa inferior ou superior; 2. o juiz poderá avaliar a culpa – ver art. 64º da LOPTC – em caso de negligência pode reduzir ou relevar a responsabilidade em que Qver incorrido o infractor – devendo jusQficar a respecQva decisão.
iv. Quem são os responsáveis? É necessária a mera culpa (art. 61º, n.º 5 da LOPTC): 1. Agente ou agentes de facto (art. 61º, n.º1 da LOPTC) – é responsabilidade directa. 2. Subsidiária (permissão, indicação ou nomeação, ou pelas funções de fiscalização – art. 62º, n.º 3 da LOPTC), e solidária (art. 63º da LOPTC), se exisQrem vários responsáveis:
a. Gerentes ou membros de conselhos administraQvos (art. 61º, n.º 3 da LOPTC); b. Funcionários que nas suas relações com os agentes administraQvos, não esclareçam os assuntos da sua competência de harmonia com a lei.
A responsabilidade pela práQca de actos financeiros
Responsabilidade sancionatória (art. 65º nº 3 da LOPTC) i. Fundamentos ii. Tipos
1. Infracções financeiras a. Não liquidação, cobrança ou entrega nos cofres do Estado de receitas devidas; b. Violação das normas de elaboração e execução do orçamento, assunção, autorização ou pagamento de despesas públicas; c. Falta de efecQvação ou retenção indevida dos descontos legalmente obrigatórios a efectuar ao pessoal; d. Falta de apresentação de contas nos prazos legais; e. Adiantamento por conta de pagamentos não previstos na lei; f. UQlização de emprésQmos públicos em finalidade diversa da legalmente prevista; g. UQlização indevida de fundos movimentados por operações de tesouraria para financiar despesas públicas.
.
A responsabilidade pela práQca de actos financeiros
2. Infracções processuais financeiras (art. 66º da LOPTC):
a. Falta de prestação de informações pedidas; b. Introdução nos processos ou contas de elementos suscep�veis de introduzirem o Tribunal
em erro; c. Falta de apresentação tempesQva de
documentos que a lei obrigue a remeter. 3. Infracções alheias ao domínio da responsabilidade financeira – sobre quem impenda o dever de colaboração.
A responsabilidade pela práQca de actos financeiros
iii. Medida legal das penalidades: 1. graduação em função (art. 67º, n.º 2 da LOPTC)
a. gravidade do acto; b. consequências; c. grau de culpa; d. nível hierárquico; e. situação económica; f. antecedentes; g. montante material dos valores públicos.
2. Limites das infracções financeiras: a. Limite mínimo – metade do vencimento líquido mensal; b. Limite máximo – vencimento líquido anual dos responsáveis ou, caso não aufira vencimento, o correspondente ao Director-‐Geral. c. Casos especiais:
i. Dolo – limite mínimo é igual a 1/3 do limite máximo; ii. Negligência – limite máximo é reduzido a metade.
•
3 — Para cumprimento do disposto nos números anteriores, o Governo apresenta à Assembleia da República, até 30 de Abril, além das Grandes Opções do Plano, um relatório contendo, designadamente: a) As orientações gerais de políQca económica e, em especial, as orientações de finanças públicas específicas para Portugal no âmbito da União Europeia; b) A avaliação da consolidação orçamental no contexto da União Europeia; c) A evolução macroeconómica recente e as pre-‐ visões no âmbito da economia nacional e da economia internacional; d) A evolução recente das finanças públicas, com destaque para a análise das contas que serviram de base à úlQma noQficação relaQva aos défices excessivos; e) A execução orçamental no 1º trimestre do res-‐ pecQvo ano; f) A evolução das finanças públicas e a orientação da despesa pública a médio prazo, incluindo as projecções dos principais agregados orçamen-‐ tais para os próximos três anos. 4 — O debate de orientação da políQca orçamental é sujeito a perguntas dos grupos parlamentares e inclui um debate generalizado, encerrado pelo Governo.
Apreciação da revisão do Programa de Estabilidade e Crescimento
1 — O Governo submete à apreciação da Assembleia da República a revisão anual do Programa de Estabilidade e Crescimento, efectuada de acordo com a regulamentação comunitária. 2 — A Assembleia da República procede à apreciação a que se refere o número anterior no prazo de 10 dias úteis a contar da data da apresentação na Assembleia. 3 — O Governo envia à Assembleia da República a revisão final do Programa de Estabilidade e Cresci-‐ mento, antes de o entregar definiQvamente ao Conselho e à Comissão.
Controlo da despesa pública • ArQgo 62º
1 — As despesas dos organismos referidos no n.o 1 do arQgo 2.o deverão ser sujeitas a auditoria externa, pelo menos de oito em oito anos, abrangendo a avaliação da missão e objecQvos do organismo, bem como a economia, eficiência e eficácia da despesa correspondente. 2 — O sistema e os procedimentos de controlo interno das operações de execução do Orçamento a que se refere o n.o 5 do arQgo 58.o devem ser sujeitos a auditoria no quadro do funcionamento do Sistema de Controlo Interno (SCI), à luz dos respecQvos princípios de coor-‐ denação e tendo presentes os princípios de auditoria internacionalmente consagrados. 3 — O Governo informará a Assembleia da República dos programas de auditorias que promoverá por sua iniciaQva no ano em curso, para efeitos de cumprimento do disposto nos n.os 1 e 2, acompanhados dos respecQvos termos de referência. 4 — Em acréscimo ao disposto no número anterior, a Assembleia da República determinará em cada ano ao Governo duas auditorias suplementares para os efeitos previstos no n.o 1 e solicitará ao Tribunal de Contas a auditoria de dois organismos do Sistema de Controlo Interno (SCI), para os efeitos previstos no n.o 2. 5 — Os resultados das auditorias a que se referem os n.os 3 e 4 devem ser enviados à Assembleia da Repú-‐ blica no prazo de um ano, prorrogável até 18 meses, por razões devidamente jusQficadas. 6 — O Governo responde em 60 dias às recomendações da Assembleia da República que incidirem sobre as auditorias referidas nos n.os 4 e 5.
• Chegou a estar acordado entre o PS e o PSD no ambito do PEC IV a criação de uma comissão técnica de auditoria no Parlamento para evitar novos recursos ao Banco de Portugal. É este o modelo de fiscalização permanente da despesa pública
Sistemas e procedimentos do controlo interno
• ArQgo 63º • O Governo envia à Assembleia da República, acompanhando o relatório da Conta Geral do Estado, uma informação sobre os resultados do funcionamento do sistema e dos procedimentos do controlo interno das operações de execução do orçamento a que se refere o n.o 5 do arQgo 58.o, especificando o respecQvo impacte financeiro.
ArQgo 65º Cooperação entre as instâncias de controlo
Sem prejuízo das respecQvas competências fixadas na ConsQtuição e na lei, os órgãos e serviços encarregados do controlo interno e externo da execução do Orçamento do Estado cooperam entre si, tendo em vista o melhor desempenho das suas funções.
Informação a prestar pelos municípios e Regiões Autónomas
Com o objecQvo de permiQr uma informação con-‐ solidada do conjunto do sector público administraQvo, os municípios e as Regiões Autónomas devem remeter ao Ministério das Finanças, nos termos e com a perio-‐ dicidade a definir no decreto-‐lei de execução orçamen-‐ tal, os seguintes elementos: a) Orçamentos, contas trimestrais e contas anuais; b) Informação sobre a dívida contraída e sobre os
acQvos expressos em �tulos da dívida pública.
Sistemas de Informação • A Unidade de Missão Inovação e Conhecimento (UMIC, 2006), refere que
“um dos objecQvos do desenvolvimento da Sociedade da Informação é o de contribuir para a modernização, racionalização, responsabilização e revitalização da Administração Pública (AP). Um sistema integrado que permita a implementação do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), no Sector Publico AdministraQvo (SPA), afigura-‐se como uma medida de grande relevo para se aQngir aquele desiderato”. Neste contexto, tal como no sector privado, estes sistemas assumem-‐se como a ferramenta indutora da aplicação das técnicas e processos em uso neste sector, ao SP.
• Em Portugal, a prossecução dos objecQvos da Reforma da Administração Financeira do Estado (RAFE) e a implementação do POCP, induziram e aceleraram a adesão aos sistemas ERP, como se infere da existência de dois grandes projectos em curso: a Rede Integrada de Gestão Orçamental e dos Recursos do Estado (RIGORE) da responsabilidade do Ministério das Finanças e da Administração Pública (MFAP) e o Sistema Integrado de Gestão do Ministério da Defesa Nacional (SIG/MDN).
Responsabilidade pela execução orçamental
ArQgo 70º 1 — Os Qtulares de cargos políQcos respondem polí-‐ Qca, financeira, civil e criminalmente pelos actos e omis-‐ sões que praQquem no âmbito do exercício das suas funções de execução orçamental, nos termos da Cons-‐ Qtuição e demais legislação aplicável, a qual Qpifica as infracções criminais e financeiras, bem como as respec-‐ Qvas sanções, conforme sejam ou não comeQdas com dolo. 2 — Os funcionários e agentes são responsáveis dis-‐ ciplinar, financeira, civil e criminalmente pelos seus actos e omissões de que resulte violação das normas de execução orçamental, nos termos do arQgo 271.o da ConsQtuição e da legislação aplicável.
Responsabilidade financeira
ArQgo 71º Sem prejuízo das formas próprias de efecQvação das restantes modalidades de responsabilidade a que se refere o arQgo anterior, a responsabilidade financeira é efecQvada pelo Tribunal de Contas, nos termos da respecQva legislação. ArQgo 72º Remessa do parecer do Tribunal de Contas Para efeitos da efecQvação de eventuais responsa-‐ bilidades financeiras ou criminais decorrentes da exe-‐ cução do Orçamento do Estado, o Plenário da Assem-‐ bleia da República pode deliberar remeter às enQdades competentes o parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado, quer esta seja ou não aprovada.
Contas ArQgo 73.o
Conta Geral do Estado 1 — O Governo deve apresentar à Assembleia da República a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurança social, até 30 de Junho do ano seguinte àquele a que respeite. 2 — A Assembleia da República aprecia e aprova a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurança social, precedendo parecer do Tribunal de Contas, até 31 de Dezembro seguinte e, no caso de não aprovação, deter-‐ mina, se a isso houver lugar, a efecQvação da corres-‐ pondente responsabilidade. 3 — O parecer do Tribunal de Contas será acompa-‐ nhado das respostas dos serviços e organismos às ques-‐ tões que esse órgão lhes formular. 4 — A Conta Geral do Estado inclui o relatório, os mapas contabilísQcos gerais, os agrupamentos de contas e os elementos informaQvos.
Programa • DAS DESPESAS E RECEITAS PÚBLICAS EM ESPECIAL • • Despesas Públicas • Noção de despesas públicas • Classificação e Qpologia das despesas públicas • Aspectos políQcos da despesa pública • Aspectos económicos da despesa pública. Remissão • Aspectos jurídicos da despesa pública. Remissão • Tendências históricas da despesa pública
– A lei de Wagner – A contestação da lei de Wagner – Aumento real e aumento aparente da despesa
• A Despesa Pública em Portugal – A estrutura da despesa – Comparações internacionais
• • Receitas Tributárias • SECÇÃO I: Impostos e Demais Figuras Tributárias • O Estado Fiscal • As receitas tributárias e a sua importância no financiamento público • Modalidades de receitas tributárias
– Os impostos – As taxas – As contribuições especiais – Dificuldades da construção de um regime jurídico unificado
dos tributos • A problemáQca comunitária na caracterização da taxa • A influência comunitária na caracterização da taxa • Classificação de impostos
Programa SECÇÃO II: Sistemas Fiscais A noção de Sistema Fiscal e as suas diversas acepções Tipologia dos sistemas fiscais A ideia de Sistema Fiscal Ideal
Princípios inspiradores do sistema fiscal Breve excurso histórico
JusQça Eficiência Transparência
Do princípio da jusQça em especial Diferentes concepções de jusQça O princípio do benevcio e o da capacidade contribuQva A tributação do rendimento A tributação do consumo A tributação do património A generalidade e igualdade As dificuldades de concreQzação
Do princípio da eficiência Eficiência na ópQca da receita Eficiência na ópQca económica A curva de Laffer
Eficiência na ópQca social Sistema Fiscal Português. Breve análise e remissão
Programa SECÇÃO III: A ConsQtuição Fiscal A ConsQtuição Fiscal ConsQtuição Fiscal na teoria e na práQca A ConsQtuição formal
O princípio da igualdade Concepção inicial Evolução posteriores
Princípio da legalidade e erosão da soberania fiscal. Primeiras noções Os contratos fiscais A irretroacQvidade fiscal A anualidade ConsQtuição material. Aspectos essenciais Do princípio da igualdade em especial
Igualdade horizontal e igualdade verQcal Os benevcios fiscais O princípio da jusQça O princípio da eficiência
A tributação do rendimento A tributação do consumo A tributação do património A fiscalidade infra-‐estadual A fiscalidade local A fiscalidade regional A ConsQtuição Fiscal e a ConsQtuição Fiscal Comunitária
Harmonização comunitária Concorrência fiscal prejudicial
Outras condicionantes da ConsQtuição Fiscal Aspectos internacionais da fiscalidade
Programa Dívida Pública Fixação terminológica e opção pelo conceito de dívida pública Os grandes problemas da dívida pública Efeitos económicos, políQcos e sociais da dívida pública A questão do ónus intergeracional em especial Dívida Pública e redistribuição de riqueza Dívida Pública e ilusão financeira Breve referência histórica A dívida pública na ConsQtuição de 1976
Os poderes da Assembleia da República, do Governo e do InsQtuto de Gestão do Crédito Público A dívida pública na práQca
O novo regime jurídico da dívida pública Natureza jurídica do contrato de emprésQmo público A gestão da dívida pública
Órgãos Princípios Do InsQtuto de Gestão do Crédito Público em especial
Modalidades de emprésQmos públicos EmprésQmos públicos e valores mobiliários A evolução da dívida pública e a União Económica e Monetária O regime de concessão de garanQas pessoais pelo Estado
Mercados financeiros • Os mercados financeiros são aqueles em que se negoceiam �tulos
que implicam compromissos futuros de pagamento. O mais conhecido pela sua radiante actualidade é o mercado de dívida pública.
• O mercado de dívida pública é o mercado onde se encontram, por um lado, os países que precisam de financiamento e, por outro, os invesQdores que estão dispostos a proporcionar-‐lhes esse financiamento. Já sabemos que quando um Estado tem défice (menores rendimentos do que gastos) precisa de pedir prestado e uma das formas para o fazer é emiQr �tulos de dívida pública. Esses �tulos que emite são comprados por invesQdores que o que fazem na realidade é emprestar ao Estado esse dinheiro em troca de, num prazo de tempo determinado, o Estado lhes devolver esse dinheiro juntamente com uma percentagem de juros. À percentagem de juros chama-‐se rentabilidade.
• O sistema de venda de �tulos é por leilões
O Crédito Público e a Dívida Pública
• Crédito público – corresponde à existência de uma situação em que se verifica uma dilação temporal entre duas prestações que deveriam ser simultâneas, derivando daí um benevcio para um dos sujeitos da operação:
• Elemento subjecQvo – o ente público é Qtular da posição jurídica passiva na relação de crédito (não confundir com a noção de crédito interpúblico – operações entre duas enQdades públicas (ex. Estado e Regiões Autónomas) – ou com a noção de crédito das enQdades públicas -‐ em que o Estado empresta e provoca,consequentemente, despesa);
Crédito público – corresponde à existência de uma situação em que se verifica uma dilação temporal entre duas prestações que deveriam ser simultâneas, derivando daí um benevcio para um dos sujeitos da operação: Elemento subjecQvo – o ente público é Qtular da posição jurídica passiva na relação de crédito (não confundir com a noção de crédito interpúblico – operações entre duas enQdades públicas (ex. Estado e Regiões Autónomas) – ou com a noção de crédito das enQdades públicas -‐ em que o Estado empresta e provoca,consequentemente, despesa); Elemento objecQvo:
i. Créditos e dívida principais – o Estado é devedor de uma determinada quanQa; ii. Créditos e dívida acessórios – em que o Estado responde subsidiariamente; iii. Créditos e dívida efecQvos – o Estado é devedor a outra enQdade estranha ao sector
público; iv. Créditos e dívida fic�cios – o Qtular do crédito é também o próprio Estado, através,
por exemplo, dos serviços e fundos autónomos; v. Dívida corrente ou administraQva -‐ o Estado é devedor devido a uma espera de
preços, forçada ou voluntária, de algum dos seus credores; vi. Crédito e dívida vitalícia -‐ atribuição pelo Estado a enQdades do direito a prestações
sem base financeira, em virtude da práQca de serviços considerados excepcionais, relevantes ou disQntos (ex. pensões de sangue);
vii. Crédito e dívida empresarial – resultam da acQvidade empresarial das pessoas colecQvas públicas e nela se integram;
viii. Divida pública aquisiQva – recurso ao financiamento privado – resultado da aquisição de bens pelo recurso ao leasing ou por project finance;
Dívida pública – contraparQda do crédito público, que engloba o conjunto das dívidas do Estado que representam uma rubrica do passivo i. Representa todas as situações passivas de que o Estado é Qtular; ii. Abrange todo o conjunto de situações derivadas do recurso ao emprésQmo público como de todas as outras operações de crédito:
1. Dívida principal ou directa – operações de crédito praQcadas no interesse do Estado; 2. Dívida acessória – operações de crédito em que o Estado é sujeito acessório, como garante de outros sujeitos públicos ou privados.
iii. Dívida Pública financeira (é diferente da dívida nacional, porquanto esta representa todas as dívidas da comunidade nacional a todos os outros países ou insQtuições internacionais de crédito) – o Estado é devedor em virtude de uma operação financeira, pela qual lhe foram prestados aQvos financeiros, devendo reembolsá-‐los e pagar juros ou rendas:
1. Dívida Pública flutuante – aquela em que o período de vencimento é inferior a um ano – resultante do crédito de curto prazo; 2. Dívida Pública fundada – de duração superior a um ano, resultante do crédito a longo prazo:
a. Perpétua ou consolidada (ou apenas consolidados) – sem prazo de reembolso (remível, se há lugar a reembolso, ou irremível, se não há lugar a reembolso) – em Portugal todos os consolidados são remíveis a 10 anos; b. Temporária – com prazo de reembolso:
i. Vencimento em momento incerto; ii. Vencimento em momento certo (amorQzável).
Órgãos de gestão da dívida pública:
• Junta dos Juros (1797); • Junta da Administração das Rendas (1846); • Junta do Crédito Público (Lei 1933, art. 1.º) • InsQtuto de Gestão do Crédito Público (a parQr de 1997 – regulado
pelo DL 160/96, de 4 de Setembro) – corresponde ao modelo mais actualizado de gestão da dívida pública – Portugal foi o 4º país no mundo a criar este InsQtuto (à semelhança da Nova Zelândia e Irlanda) e tem como principais funções a gestão da dívida pública funcionando como uma insQtuição bancária, com as vantagens das decisões poderem ser mais especializadas e menos dispersas em termos políQcos.
• A DGT gere a dívida flutuante – ver o conceito de operações específicas do Tesouro (OET’s).
EmprésQmo Público • EmprésQmo Público – é o acto pelo qual o Estado beneficia de uma
transferência de meios de liquidez, consQtuindo-‐se na ulterior obrigação de reembolsar e pagar juros (é mais amplo que o crédito privado, pois pelo menos este não abrange consolidados):
• EmprésQmos forçados e voluntários – i. Forçado – caracteriza-‐se por, no momento da contracção do
emprésQmo, o devedor público praQcar um acto unilateral de autoridade, impondo um sacrivcio que consiste na privação de determinados bens. É diferente do imposto, porquanto no emprésQmo forçado há direito a reembolso – no emprésQmo público não falamos em emprésQmo forçado;
– ii. Voluntário – acto jurídico bilateral – o Estado recolhe fundos comprometendo-‐se a realizar em contraparQda diversos Qpos de prestações correlaQvas (reembolso e pagamento de juros ou de rendas): • 1. patrióQcos – emiQdos em situações de grave crise nacional.
• 2. voluntários s.s. – emiQdos em quaisquer circunstâncias.
EmprésQmo Público
EmprésQmos perpétuos e temporários • i. Perpétuo – em relação ao qual se não contrata a resQtuição do capital, mas apenas o pagamento pelo Estado de juros ou rendas;
• ii. Temporário – são aqueles em que existe um prazo certo para o reembolso final, que põe termo ao emprésQmo.
EmprésQmo Público i. Curto prazo – vencimento no período orçamental 1. Saque ao abrigo da conta-‐corrente do Estado junto do Banco Central; 2. Suprimentos junto de insQtuições bancárias e de crédito; 3. Bilhetes do Tesouro – são �tulos a curto prazo que o Estado lança nos mercados monetários (políQcas de mercado aberto) – são lançados bilhetes do Tesouro até 90 dias – em nome da regularização do mercado monetário; 4. Contratos de dívida flutuante com o Banco de Portugal – quando é insuficiente o limite da conta corrente gratuita.
EmprésQmo Público ii. Longo prazo – vencimento para além do período orçamental: 1. Consolidados – conferem ao credor o direito de receber juros sem limite temporal, embora nunca haja reembolso de capital – úlQmo caso em Portugal – “os consolidados dos centenários” em 1940 – para absorver a liquidez excessiva da economia e relançar a dívida pública; 2. Rendas perpétuas – são espécies idênQcas aos consolidados – consQtuem formas de aplicação obrigatória de dinheiros de certas pessoas colecQvas perpétuas de uQlidade pública recebendo, em troca rendas anuais 3. Rendas vitalícias (curto prazo) – até à morte do prestamista:
a. Individuais b. ColecQvas (tonQnas – introduzidas pelo banqueiro italiano Lorenzo TonQ) – vão acumulando até à morte do úlQmo prestamista;
4. Obrigações – emprésQmo amorQzável �pico a. Anuidades termináveis ou obrigatórias – pagamento de prestações, com juros e amorQzação do capital (prevê encargos da dívida pública):
i. Anuidade constante ii. Anuidade variável
b. Sistemas de caixas de amorQzação – criação de um InsQtuto, com direito a verba fixa, desQnado à aquisição de �tulos, para destruir ou conservar. c. Sistema de saldos orçamentais – amorQzação é feita pelos excedentes orçamentais que se consigam acumular – é um sistema irregular; d. AmorQzação por sorteio – todos os anos o Estado reembolsa um determinado número de �tulos, determinados por sorteio, por forma a que o emprésQmo seja totalmente amorQzado num determinado prazo; e. Reembolso simultâneo – o Estado amorQza todo o emprésQmo numa determinada data;
5. CerQficados de aforro – �tulos vencíveis a médio prazo, desQnados à captação de pequenas poupanças e fortemente personalizados; 6. Promissórias de Fomento Nacional (anQgas) – forma de regular as reservas de caixa dos bancos e insQtuições de crédito; 7. Abertura de linhas de crédito – possibilidade de Estado sacar sobre determinadas insQtuições de crédito; 8. EmprésQmos consignados – emprésQmos feitos por InsQtuições de crédito ao Estado para realização de determinados fins (ex. emprésQmos do Banco Mundial).
A quem compete autorizar as operações da dívida pública?
A quem compete estabelecer o regime da dívida pública? Dois níveis diversos – o da criação da dívida pública e o dos efeitos da criação da dívida pública A criação da dívida pública
i. Dívida pública flutuante (por corporizarem apenas receitas de tesouraria), renda vitalícia e perpétua (por dependerem da vontade do prestamista ou renQsta) não dependem de autorização da AR;
ii. 161º, alínea h) da CRP – dívida pública fundada – já vem da ConsQtuição de 1822 (art. 102, n.º X)
A quem compete autorizar as operações da dívida pública?
iii. A autorização não pode ser um cheque em branco: 1. implica a definição das condições gerais – art. 19º da Lei 1933:
a. Montante a reembolsar; b. Prazo; c. Remuneração.
2. Onde estão previstas as condições gerais? a. Na LOE – o Governo está autorizado;
b. Para além dos limites da LOE – necessitará de lei habilitante que defina as condições gerais.
iv. Publicação – o MF publica a Obrigação Geral do EmprésQmo que se trata do reconhecimento consQtuQvo da dívida de imposto; v. Subscrição – o interessado adquire �tulos do emprésQmo, consQtuindo-‐se credor do Estado (a dívida pode ser Qtulada ou não – entre nós a dívida é Qtulada – só a dívida flutuante é não Qtulada, por uma questão de rapidez e liquidez)
A quem compete autorizar as operações da dívida pública?
Os efeitos da criação da dívida pública – art. 105º, n.º 4 e Lei 7/98, de 3 de Fevereiro, que vem estabelecer a gestão da dívida pública, com alguns casos dignos de nota: i. Conversão de emprésQmos existentes (art. 13º) – nos termos e condições da emissão e do contrato – admiQdas a voluntária e a facultaQvas (com respeito pela lei e desde que tenha a mesma dignidade formal), proibida a forçada. ii. Prescrição dos emprésQmos (art. 14º) – rendas perpétuas e vitalícias – no caso de o credor as não exigir – 5 anos a parQr do vencimento e 10 anos nas rendas vitalícias há abandono a favor do Fundo de Regularização da Dívida Pública.
A quem compete autorizar as operações da dívida pública?
O Aval do Estado em especial (Dívida Pública acessória) Aplicação da teoria dos dois níveis Noção de aval – acto unilateral, pelo qual o Estado garante o cumprimento de dívidas de outras enQdades, assumindo, em caso de incumprimento as respecQvas responsabilidades perante os credores – a noção de aval abrange:
i. Aval cambiário – assinatura pelo DGT dos �tulos representaQvos das operações de crédito avalizadas – regulado na Lei 112/97, de 16/9; ii. Fiança -‐ regulada na Lei 112/97, de 16/9; iii. Outorga de contratos relaQvos às operações de crédito avalizadas e emissão de declaração de aval autenQcado com o selo branco da DGT, desde que dentro dos limites definidos na LOE (actual art. 57.º), ou previstos em lei especial habilitante.
EnQdade avalista i. Detém a responsabilidade extra-‐cambiária; ii. A responsabilidade é acessória;
iii. A responsabilidade é não subsidiária.
A quem compete autorizar as operações da dívida pública?
Regime ou efeitos do aval ou qualquer garanQa pessoal – regulados na Lei 112/97, de 16/9: i. Autorização do MF; ii. Contém algumas garanQas do Estado (arts. 19º a 22º)
1. Entrega de comprovaQvos da amorQzação; 2. prestação de contas pelos beneficiários; 3. DGT – fiscalização; 4. De acordo com o art. 22º o Estado detém um privilégio creditório mobiliário
geral sobre os bens das enQdade beneficiárias das garanQas; 5. Prestação de contragaranQas (art. 11º).
Endividamento das regiões autónomas e das autarquias locais
• ArQgo 12º-‐A 1 — As regiões autónomas não podem endividar-‐se para além dos valores inscritos no Orçamento do Estado, nos termos das respecQvas leis de financiamento, sem prejuízo do disposto no arQgo 87º 2 — As autarquias locais só podem endividar-‐se nos termos das suas leis de financiamento, sem prejuízo do disposto no arQgo 87º 3 — O aumento do endividamento em violação dos números anteriores origina uma redução das transferências do Orçamento do Estado devidas nos anos subsequentes, de acordo com os critérios estabelecidos nas respecQvas leis de financiamento.
Programa Receitas Patrimoniais e Outras Breves noções sobre o património do Estado O património do Estado numa perspecQva administraQva e numa financeira O património do Estado e a saQsfação de necessidades públicas As receitas patrimoniais. Breve descrição Das receitas das privaQzações em especial
Regime jurídico Efeitos Modalidades Balanço do processo de privaQzações
Outras receitas Das transferências em especial
Transferências internas Transferências da União Europeia
Teoria da tributação • Pelo conceito da equidade, cada indivíduo deve contribuir com uma quanQa
"justa"; pelo conceito da progressividade, as alíquotas devem aumentar à medida que são maiores os níveis de renda dos contribuintes; pelo conceito da neutralidade, a tributação não deve desesQmular o consumo, produção e invesQmento; e, por fim, pelo conceito da simplicidade, o cálculo, a cobrança e a fiscalização relaQva aos tributos devem ser simplicados a fim de reduzir custos administraQvos.
• Impostos são tributos cobrados cujo valor arrecadado não tem um fim específico. As contribuições são tributos cujos recursos devem ser legalmente desQnados a finalidades pré-‐estabelecidas. Taxas são tributos para manutenção do funcionamento de um serviço dirigido a uma comunidade de indivíduos.
• O IRS e o ISC são os impostos directos sobre parQculares e empresas. Sobre o patrimonio recai o o IMI e MTI.
• Impostos indirectos são o IVA ou sobre produtos específicos (tabaco, alcool, gasolina etc.)
• Uma críQca constante aos impostos "em cascata" ou "cumulaQvos" são a conseqüente inibição à integração verQcal da produção e a perda de compeQQvidade em termos internacionais. Face a isso, grande importância tem sido dada ao imposto sobre o valor Acrescentado/adicionado (IVA) em diversas economias do planeta. Suas principais vantagens são a neutralidade, a dificuldade de sonegação por concentrar a tributação no comercio/atacado, dentre outras. Todavida, tal imposto permaneceria infringindo o conceito da progressividade, como faz o atual ICMS (Imposto sobre circulação de Mercadorias e serviços do Brasil).
Despesas públicas Tipologia económica
• Despesas de inves4mento e de funcionamento: as primeiras são as que contribuem para a formação de capital – técnico – do Estado; as segundas consubstanciam os gastos necessários ao normal funcionamento da máquina administraQva.
Despesas públicas Tipologia económica
• Despesas em bens e serviços e de transferência: As primeiras são as que asseguram a criação de uQlidades, através da compra de bens ou serviços pelo Estado, enquanto as segundas se limitam a redistribuir recursos a novas enQdades, quer do sector público, quer do sector privado.
• As despesas de transferência podem agrupar-‐se em transferência de rendimentos (uma bolsa de estudo, por exemplo) e transferências de capital (uma subvenção para invesQmentos de uma empresa pública), sendo que as primeiras não alteram e as segundas alteram o património duradouro do Estado.
• Podem também agrupar-‐se em transferências directas (como é o caso de pagamento de uma pensão) e indirectas (como sucede com um subsídio aos preços), consoante aumentem directamente os rendimentos disponíveis ou promovam apenas um benevcio indirecto, consubstanciado no aumento das possibilidades de consumo.
Despesas públicas Tipologia económica
• Despesas produ4vas e reprodu4vas: As primeiras criam directamente uQlidades (como acontece com a sustentação da polícia); as segundas contribuem para o aumento da capacidade produQva, gerando pois uQlidades acrescidas, mas no futuro (como sucede com a construção de estradas, o financiamento da invesQgação cien�fica, etc.).
Despesas públicas: uma classificação doutrinal
• Despesas ordinárias e extraordinárias: As primeiras são as que, com grande verosimilhança, se repeQrão em todos os períodos financeiros; são, por assim dizer, os encargos permanentes do Estado (por exemplo vencimento dos funcionários). As segundas são as que não se repetem todos os anos, são divceis de prever, não se sabendo, pois, quando voltarão a repeQr-‐se (é o caso dos subsídios para minorar efeitos de catástrofes).
Despesas públicas: uma classificação doutrinal
• Despesas correntes e de capital: As primeiras são as que o Estado faz, durante o período financeiro, em bens consumíveis, ou que se vão traduzir na compra de bens consumíveis (exemplo: vencimentos de funcionários, compra de papel, os subsídios a pobres); as segundas são a realizadas em bens duradouros (por exemplo a construção de estradas) e no reembolso de emprésQmos. As despesas afectas aos bens duradouros são, por definição, despesas de invesQmento.
Despesas públicas: uma classificação doutrinal
• Despesas efec4vas e não efec4vas: As primeiras são as que se traduzem, sempre, numa diminuição do património monetário do Estado; implicam sempre uma saída efecQva e definiQva de dinheiros da tesouraria. As segundas são as que, embora representem uma diminuição do património da tesouraria, têm, como contraparQda, o aparecimento de uma verba de idênQco valor do passivo patrimonial (por exemplo o reembolso de emprésQmos: sai dinheiro da caixa, mas elimina-‐se também uma dívida).
Despesas públicas: uma classificação doutrinal
• Despesas plurianuais e anuais: As primeiras são aquelas cuja efecQvidade se prolonga por mais de um ano (é o caso da generalidade das despesas com obras públicas) e, as segundas, são as que se não prolongam por mais de um ano. Note-‐se que no OE só se inscreve a “faQa” das despesas plurianuais prevista para o ano a que respeita.
Classificação orçamental das despesas
• Orgânica: nesta classificação as despesas repartem-‐se por departamentos da Administração (capítulos) e por serviços (divisões) e, eventualmente, subdivisões; e, dentro de cada divisão ou subdivisão, por arQgos, números e, se necessário, alíneas;
Classificação orçamental das despesas
• Económica: Esta classificação disQngue as despesas em correntes e de capital, umas e outras descriminadas por agrupamentos, subagrupamentos e rubricas;
Classificação orçamental das despesas
• Funcional: as despesas aqui agrupadas de acordo com a natureza das funções exercidas pelo Estado. Esta classificação apresenta vantagens para o contribuinte que assim fica a conhecer a primazia que o governo dá a cada função, ou por outras palavras as prioridades de acção dp Governo, por exemplo, com a Segurança interna, com a Defesa, com o Ensino, Saúde, etc., podendo fazer comparações com anos precedentes.
Classificação orçamental das despesas
• Despesas por programa: um programa de despesas é um conjunto de verbas desQnadas à realização de determinado objecQvo, abrangendo um ou vários projectos.
Receitas públicas – sua Qpologia económica
a) Receitas patrimoniais: estas receitas são as obQdas pela exploração do património estadual (a venda de frutos, as rendas de prédios, os dividendos de acções, o produto da alienação do património imobiliário, etc.); trata-‐se de receitas, hoje mais do que no passado, de reduzida importância; sendo, porém, de destacar os dividendos do SPE; b) Receitas tributárias: são fundamentais para o Estado moderno e provêm dos impostos; c) Receitas crediPcias: são as que resultam do recurso ao crédito, maximé da contracção de emprésQmos pelo Estado, no interior ou no exterior do País.
Receitas públicas – uma arrumação doutrinal
• Receitas ordinárias e extraordinárias: as primeiras são as que o estado cobra num ano e voltará a cobrar, com toda a probabilidade, nos anos seguintes. As segundas são as que, tendo sido cobradas num ano, não voltarão a ser cobradas, com toda a verosimilhança, nos anos seguintes;
Receitas públicas – uma arrumação doutrinal
• Receitas correntes e de capital: as primeiras são as que provêm do rendimento do próprio período (impostos); as segundas resultam do aforro (emprésQmos);
Receitas públicas – uma arrumação doutrinal
• Receitas obrigatórias e voluntárias: As primeiras são percebidas pelo Estado, em virtude de obrigações impostas aos cidadãos pela lei; são aquelas cujo montante é fixado por via da autoridade; as segundas são as que o Estado percebe em virtude de obrigações resultantes de negócios jurídicos; são aquelas cujo montante é negocialmente estabelecido.
Autonomia das Finanças Locais o n.º 1 do arQgo 6.º da ConsQtuição estabelece o princípio de que o Estado português é unitário «e respeita na sua organização os princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização democráQca da administração pública». Como se afirma em recente estudo, a ConsQtuição de 1976 reagiu contra a tradicional centralização políQca e administraQva do Estado na monarquia liberal, na I Répública e no Estado Novo, reconhecendo «às comunidades locais uma verdadeira autonomia face ao Estado-‐administração, erigindo-‐se as autarquias locais em administração autónoma. Isto é, as autarquias locais existem não para realizarem interesses gerais da organização central do Estado, mas para prosseguirem os interesses específicos das respecQvas populações através de órgãos próprios — cujos Qtulares são eleitos pelas pessoas residentes ou ligadas à respecQva circunscrição territorial autárquica» [J. Casalta Nabais, «A Autonomia Local (Alguns Aspectos Gerais)», Coimbra, 1990, separata do número especial do BoleGm da Faculdade de Direito de Coimbra — Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró — 1986, p. 51; veja-‐se, ainda, Gomes CanoQlho e Vital Moreira, ConsGtuição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., 2.ª ed., 1985, pp. 381 e segs., e a Carta Europeia de Autonomia Local constante de convenção assinada em Estraburgo em 15 de Outubro de 1985, aprovada para raQficação pela Resolução da Assembleia da República, n.º 28/90, in Diário da República, I Série, n.º 285, de 23 de Outubro de 1990]. O Título VII da Parte III da ConsQtuição regula o Poder Local, dizendo-‐se no n.º 1 do arQgo 237.º, norma que abre o capítulo I desse Título, que a «organização democráQca do Estado compreende a existência de autarquias locais», pessoas colecQvas territoriais dotadas de órgãos representaQvos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respecQvas. O arQgo 239.º da ConsQtuição estabelece que a lei regula as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, «de harmonia com o princípio da descentralização administraQva». A matéria da autonomia financeira das autarquias locais é objecto do arQgo 240.º da ConsQtuição, subordinado à epígrafe «património e finanças locais». Transcreve-‐se este arQgo, que provém integralmente da versão originária da ConsQtuição: 1 — As autarquias locais têm património e finanças próprios. 2 — O regime das finanças locais será estabelecido por lei e visará a justa reparQção dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau. 3 — As receitas próprias das autarquias locais incluem obrigatóriamente as provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela uQlização dos seus serviços.
GaranQa da autonomia financeira das autarquias e património próprio
A exigência consQtucional de que as autarquias tenham património e finanças próprios traduz precisamente a garanQa da autonomia financeira desses entes territoriais, pressuposto dos próprios poder e autonomia locais (sobre este ponto, veja-‐se o Acórdão n.º 82/86 deste Tribunal, in Diário da República, I Série, n.º 76, de 2 de Abril de 1986, p. 785). Os municípios, mais importantes autarquias locais presentemente existentes, devem dispor de meios financeiros suficientes para o exercício das competências que cabem nas suas atribuições consQtucionais e legais, devendo tais meios ter origem na lei, não podendo, por isso, os municípios receber quaisquer formas de subsídios ou comparQcipações atribuídos de forma individualizada pela Administração Central (cfr. o arQgo 13.º, n.º 2, da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, em que se prevê à concessão excepcional de auxílio financeiro pelo Estado, em casos bem delimitados. Tal concessão de auxílio financeiro acha-‐se regulamentada pelo Decreto-‐Lei n.º 363/88, de 14 de Outubro. Sobre este ponto, veja-‐se J. Casalta Nabais, Estudo cit., p. 89). Como se exprime o arQgo 9.º, n.º 2, da Carta Europeia de Autonomia Local, «os recursos financeiros das autarquias locais devem ser proporcionais às atribuições previstas pela ConsQtuição ou por lei», devendo ainda pelo menos uma parte dos recursos financeiros autárquicos provir «de rendimentos e de impostos locais» (n.º 3 do mesmo arQgo 9.º). A gestão desses meios patrimoniais há-‐de ser determinada autonomamente pelos órgãos livremente eleitos do poder local, não podendo ficar totalmente dependente de actos administraQvos ou de instruções do Estado, sem prejuízo de uma acQvidade tutelar deste. No que toca especialmente aos municípios, além de estar consQtucionalmente assegurado que nas suas receitas próprias estão incluídas obrigatoriamente as provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela uQlização dos seus serviços (arQgo 240.º, n.º 3, da ConsQtuição, preceito aplicável a todas as autarquias locais), o arQgo 254.º da Lei Fundamental prevê que os mesmos municípios «parQcipam, por direito próprio e nos termos definidos pela lei, nas receitas provenientes dos impostos directos» (sobre o senQdo desta norma, vejam-‐se J. Casalta Nabais, Estudo cit., p. 91, nota 191; Gomes CanoQlho e Vital Moreira, ConsGtuição, cit., 2.º vol., p. 407; A. Sousa Franco, Finanças Públicas, cit., p. 240; sobre os aspectos gerais da autonomia local, nos planos financeiros e administraQvo, e sobre o carácter imperfeito do nosso sistema presente, veja-‐se D. Freitas do Amaral, Curso de Direito AdministraGvo, I, Coimbra, 1986, pp. 422, 490 e segs., maxime 492).
Principio do equilíbrio financeiro entre o Estado e as Autarquias
O n.º 2 do arQgo 240.º da ConsQtuição consQtui um preceito chave na estruturação da autonomia financeira das autarquias locais. Apontam-‐se, além da reserva de lei (o regime de autonomia financeira local há-‐de constar da lei das finanças locais), as finalidades que hão-‐de ser visadas pela própria lei das finanças locais: a justa reparQção dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias (princípio da solidariedade) e a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau (princípio da igualdade acGva — cfr. A. Sousa Franco, Sobre a ConsGtuição Financeira de 1976-‐1982, Lisboa, DGCI, 1983, pp. 10-‐11; do mesmo autor, Finanças Públicas, cit., p. 189). Comentando aquele preceito da ConsQtuição, escrevem Gomes CanoQlho e Vital Moreira: No n.º 2 consagra-‐se como princípio consQtucional o equilíbrio financeiro, primeiro, entre o Estado e as autarquias locais e, depois, das autarquias locais entre si. No primeiro caso, trata-‐se do equilíbrio financeiro verGcal, porque através dele se pretende assegurar uma distribuição, equilibrada («justa reparQção») das receitas entre o Estado e as pessoas colecQvas territoriais autónomas. No segundo caso, trata-‐se do equilíbrio financeiro horizontal, pois visa-‐se corrigir as desigualdades entre autarquias do mesmo grau. De acordo com a lei, este equilíbrio financeiro — verQcal e horizontal — é realizado principalmente através de um fundo de equilíbrio financeiro (cfr. Decreto-‐Lei n.º 98/84, arQgos 5.º e seguintes), anualmente financiado pelo orçamento do Estado e reparQdo pelos municípios de acordo com determinados critérios. O montante do financiamento do fundo pelo Estado há-‐de ser suficiente para alcançar a justa reparQção das receitas públicas tendo em conta, por um lado, o volume das receitas próprias dos municípios e, por outro lado, a extensão das suas tarefas e a dimensão das suas necessidades quando confrontadas com as do Estado (ConsGtuição, cit., 2.º vol., p. 388; a referência feita ao Decreto-‐Lei n.º 98/84, há-‐de hoje ter-‐se por feita para os arQgos 8.º a 10.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro).
• Em especial no que tocava às receitas próprias das autarquias locais, nota Sousa Franco que, nas duas leis das finanças locais de 1979 e de 1984, se estabelecia uma dependência global das finanças autárquicas do Orçamento do Estado, na medida em que a reparQção das parQcipações em impostos e a própria parQcipação na receita global do Estado resultava de critérios estabelecidos anualmente no Orçamento do Estado (arQgos 5.º e 8.º da Lei n.º 1/79, de 2 de Janeiro; arQgos 6.º e 7.º do Decreto-‐Lei n.º 98/84, de 29 de Março). Sendo a reparQção dos recursos feita anualmente pela Lei do Orçamento do Estado «em termos largamente discuQdos e, no passado, contestados» (ob. cit., 3.ª ed., p. 193), era manifesta essa dependência global. A anterior Lei das Finanças Locais, de 1987, diminuiu, em alguma medida, essa dependência, pois que procurou quanQficar os critérios de reparQção e consagrá-‐los em normas gerais e abstractas [cfr. arQgos 4.º, n.º 1, alíneas a), b) e f), 8.º a 10.º; em matéria de FEF, a lei do Orçamento do Estado limita-‐se a fixar, em cada ano, as percentagens deste fundo para transferências correntes e de capital, não podendo, porém, a percentagem relaQva às transferências de capital ser inferior a 40% — cfr. arQgo 10.º, n.º 2, da Lei n.º 1/87 — sobre a história deste preceito, veja-‐se o Parecer do Conselho ConsulQvo da Procuradoria-‐Geral da República de 3 de Dezembro de 1987, publicado no Diário da República, II Série, n.º 116, de 19 de Maio de 1988, pp. 4558-‐4559].
Valor reforçado da Lei das Finanças Locais e o FEF
• A questão de saber se a lei das finanças locais poderia ser qualificada como lei de valor reforçado em relação à lei do orçamento foi incidentalmente abordada por este Tribunal no Acórdão n.º 82/86, in Diário da República, I Série, n.º 76, de 2 de Abril de 1986, p. 787, antes da segunda revisão, consQtucional. Nessa altura, sustentou-‐se, citando Gomes CanoQlho, «A Lei do Orçamento na Teoria da lei», in Estudos em Homenagem ao Professor Teixeira Ribeiro, II, Coimbra, 1979, pp. 543 e segs., que, ainda que se pudesse sustentar o valor reforçado da lei das finanças locais, daí não poderia concluir-‐se que Qvesse valor hierárquico superior ao da lei do Orçamento do Estado. Simplesmente estas conclusões teriam hoje de ser examinadas à face dos dados decorrentes da segunda revisão consQtucional, em especial do disposto nos arQgos 115.º n.º 2, e 28.º, n.º 1, alínea b), da actual redacção da ConsQtuição].
• O arQgo 240.º, n.º 2, da Lei Fundamental estabelece que «[o] regime das finanças locais será estabelecido por lei e visará a justa reparQção dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau». O FEF é uma imposição consQtucional ao legislador ordinário, visto que a justa reparGção dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias é alcançada pela atribuição de transferências de fundos do Orçamento do Estado para as autarquias. Embora a ConsQtuição não diga como é calculado o FEF, há-‐de entender-‐se que ele não pode ser reduzido a um montante tal que impeça «a justa reparQção dos recursos públicos», no plano verQcal, isto é, que comprometa o núcleo essencial da autonomia financeira local. Mas não pode falar-‐se de um montante certo de FEF garanQdo consQtucionalmente, em cada ano económico.
Princípio da igualdade de tratamento das Autarquias Locais
• Entende-‐se que o Estado está vinculado a tratar os diferentes municípios de forma não discriminatória, tendo perQnência a discussão, no caso concreto, sobre se houve violação do princípio da igualdade decorrente do modo como foram feitas as retenções relaQvamente a cada um dos municípios.
• O princípio da igualdade funciona como limite objecQvo da discricionariedade legislaGva, impedindo que o legislador trace disQnções legislaQvas que acarretem uma discriminação, uma desigualdade de tratamento materialmente infundada, sem qualquer fundamento razoável. Como se escreveu no Acórdão n.º 39/88 deste Tribunal, «|o| princípio da igualdade não proíbe, pois, que a lei estabeleça disQnções. Proíbe, isso sim o arbítrio; ou seja, proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer jusQficação razoável, segundo critérios de valor objecQvo, consQtucionalmente relevantes. Proíbe ainda a discriminação; ou seja, as diferenciações, de tratamento fundadas em categorias meramente subjecQvas, como são as indicadas exemplificaQvamente no n.º 2 do arQgo 13.º (in Diário da República, I Série, n.º 52, de 3 de Março de 1988; na doutrina, consulte-‐se J. J. Gomes CanoQlho, Direito ConsGtucional, Coimbra, 1991.
American Job Act • Main items in President Obama's nearly $450 billion plan include extension and increase in payroll tax break for workers ($175 billion); payroll tax cut for employers ($65 billion); aid to states to help prevent teacher/police layoffs ($35 billion); spending to modernize schools ($30 billion); infrastructure spending ($50 billion); investments in vacant/foreclosed properQes ($15 billion); summer jobs/worker training ($5 billion); infrastructure bank ($10 billion); unemployment extension ($49 billion); tax credits for long-‐term unemployed ($8 billion).
Acordo com a Troika Enquadramento
No sen4do de fazer face aos principais desafios... -‐ Consolidação das finanças públicas;
-‐ Promoção do crescimento económico e correcção dos desequilíbrios macroeconómicos ; financiamento da economia portuguesa. ... o Programa assenta em 3 pilares ..1. Trajetória de ajustamento orçamental ambiciosa; 2. Prossecução da agenda de reformas estruturais; -‐ Reforço e dinamização do setor financeiro; ... refle4ndo um trade-‐off apropriado entre o ajustamento necessário para recuperar a confiança dos mercados e as ações que promovam o crescimento, o emprego, salvaguardando a proteção dos grupos mais vulneráveis.
Acordo com a Troika Cenário
1 -‐ Ajustamento Orçamental • Cenário Macro: -‐ Contração do PIB em cerca de 2% em 2011 e 2012; recuperação da aQvidade
económica a parQr de 2013 assente nas exportações; -‐ Correção dos desequilíbrios externos. • Metas orçamentais : -‐ Défice público (%PIB): 5,9% em 2011, 4,5% em 2012 e 3% em 2013; -‐ Dívida pública: estabilização em 2013.
• Estratégia de consolidação orçamental -‐ 2011: implementação rigorosa do OE2011 e das medidas anunciadas na atualização anual do PEC (março 2011); -‐ 2012 e 2013: medidas anunciadas na atualização anual do PEC (março 2011), reforçadas por medidas adicionais com claro enfoque no lado da despesa.
Acordo com a Troika Programa de Ajustamento Económico e Financeiro
• Programa de Ajustamento Económico e Financeiro • 1 -‐ Ajustamento Orçamental • • Enfoque na redução de despesa • Medidas de consolidação orçamental em 2012 e 2013 % PIB • Redução de Despesa 3,4 Aumento de Receita 1,7 Impacto Total 5,1 • Medidas de redução de despesa: • • Congelamento de salários na função pública e de pensões até 2013 (exceto para
pensões mais reduzidas) e limitações nas promoções; • Redução em 1%/ano do no de trabalhadores na AC e em 2%/ano na AL e nas Regiões; • Contribuição especial sobre pensões acima dos 1500 €;
• • Controlo apertado dos custos na Saúde, na Educação e na Defesa; • Redução de custos com os sistemas de benevcios de saúde na Administração Pública; • Racionalização na Administração Pública; • Redução da despesa com benevcios sociais de natureza não contribuQva; • Redução de custos no SEE e Serviços e Fundos Autónomos; • Redução de transferências para autarquias e regiões autónomas; • Redução de despesas de capital.
Programa de Ajustamento Económico e Financeiro
1 -‐ Ajustamento Orçamental Medidas de aumento da receita: 1,7% do PIB em 2012 e 2013 • Congelamento de todos os benevcios fiscais; • Revisão e limitação dos benevcios e deduções fiscais em sede de IRS e IRC; • Limitação da redução de impostos nas regiões autónomas; • Englobamento de rendimentos (incluindo prestações sociais em espécie) para efeitos de aplicação das taxas de IRS; conclusão do processo de convergência no regime de IRS de pensões e rendimentos do trabalho; • Revisão da estrutura de taxas do IVA: redução de isenções e alterações nas listas de bens e serviços; •Revisão dos impostos específicos sobre o consumo (tabaco, automóveis, eletricidade) e indexação à inflação; • Combate à informalidade e evasão fiscal; • Reavaliação do valor patrimonial de imóveis; redução das isenções temporárias do IMI; reequilíbrio gradual da tributação sobre imóveis (reforço do IMI em detrimento do IMT). Âmbito de aplicação alargado – Administração Central, Regional e Local
Programa de Ajustamento Económico e Financeiro
1 -‐ Ajustamento Orçamental Programa ambicioso e alargado de privaQzações • Transportes, Energia, Comunicações, Seguros, entre outros; avaliação do potencial de privaQzação. Administração Fiscal (AF): melhoria na eficiência da máquina fiscal • Fusão dos serviços da AF e estudo da fusão com a Segurança Social; • Racionalização da rede de reparQções de finanças; • Reforço de recursos dedicados à inspeção na AF e dos poderes de inspeção da AF central em todo o território; • Interação com o sistema judicial: sistema de informação integrado entre a AF e tribunais; criação de task force de juízes para acelerar resolução de processos superiores a 1 M€.
Programa de Ajustamento Económico e Financeiro
Reformas Estruturais Enquadramento Orçamental e Qualidade das Finanças Públicas Na sequência da revisão da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) recentemente aprovada pela Assembleia da República: • Alargamento do âmbito de controlo orçamental, em especial ao SEE e às PPP, e intensificação dos mecanismos de monitorização/avaliação; • Reforço da transparência (informação adicional numa base regular e alargada): encargos assumidos e não pagos, execução orçamental, número de trabalhadores na Administração Pública; • Reforço dos poderes de controlo do Ministro das Finanças; • Criação do Conselho das Finanças Públicas. A LEO conjugada com as medidas de reforço do quadro orçamental e as mmedidas de consolidação orçamental exigem a revisão da Lei das Finanças Locais e da Lei das Finanças Regionais.
Programa de Ajustamento Económico e Financeiro
Reformas Estruturais Racionalização da Administração Pública: Melhoria do ambiente de negócios ao nível central, local e regional •Redução de cargos dirigentes e serviços; serviços parQlhados; mobilidade; • Análise custo/benevcio de enQdades públicas/semipúblicas (fundações e associações, entre outras); idenQficação de potencial duplicação de serviços; • Reorganização de câmaras municipais e freguesias. Fiscal devalua4on: Redução dos custos de trabalho e promoção da compeQQvidade • Recalibração, neutral do ponto de vista orçamental, do sistema fiscal; • Redução da taxa social única (TSU) compensada por medidas fiscais (em impostos que não prejudiquem a compeQQvidade) e por cortes permanentes na despesa pública; • Especial atenção (i) no impacto social do aumento de impostos; (ii) na garanQa da sustentabilidade do sistema de pensões; (iii) nos mecanismos dde transmissão de forma a garanQr redução efeQva de preços.
Acordo com a Troika Sector Financeiro
Reforço do Setor Financeiro ObjeQvo: assegurar que sistema bancário está em condições de financiar a economia. Medidas de precaução com vista a restaurar a confiança dos mercados/ proximidade de divulgação dos stress tests – backstop facility/garanQr um processo de desalavancagem gradual da economia. • Manutenção da Liquidez do Sistema: reforço do limite máximo para concessão de garanQas pessoais do Estado ao setor financeiro, de 20 mil milhões € para 35 mil milhões €. bancos e elaboração de planos de financiamento que garantam um recurso estável ao financiamento de mercado, salvaguardando o impacto na economia. • Requisitos de capital: reforço dos rácios de capital core Tier 1 para 9% até final de 2011 e 10% até final de 2012. Aumento do limite máximo previsto para recapitalização pública das insQtuições de crédito para 12 mil milhões€.
Processo de controlo administraQvo e políQco do Acordo com a Troika
• Resolução da Assembleia da República n.º 112/2011
ConsQtuição de uma comissão eventual para acompanhamento das medidas do programa de assistência financeira a Portugal • Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2011 Cria a estrutura de missão para o acompanhamento da execução do memorando conjunto com a União Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu
Documento de Estratégia 2011-‐2015 • Publicado pelo Governo Português no dia 1 de Setembro de 2011 • O Documento de Estratégia Orçamental (DEO) apresenta as grandes linhas
da consolidação orçamental a médio prazo da economia portuguesa, incluindo um cenário de finanças públicas para os próximos quatro anos, compa�vel com os objeQvos definidos no Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) acordado com a Comissão Europeia (CE), Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco Central Europeu (BCE). A elaboração deste documento bem como a data da sua publicação -‐ final de Agosto de 2011 -‐ faz parte da condicionalidade estrutural do memorando de políQcas económicas e financeiras do PAEF. A parQr do próximo ano, este documento será parte integrante do Programa de Estabilidade e Crescimento a ser apresentado até ao final de Abril, no âmbito do Semestre Europeu.
• O Governo propõe-‐se apresentar, em simultâneo com o Orçamento do Estado de 2012, uma estratégia de implementação dos novos procedimentos da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO). Essa estratégia deverá definir que o quadro orçamental plurianual para a Administração Central previsto na LEO seja apresentado em simultâneo com o PEC, permiQndo uma integração dos dois documentos a parQr do próximo ano.
DiagnósQco
• O DOE faz o diagnósQco da situação portuguesa
• Esta semana (5 a 10 set 2011) estão a sair os números da CE, OCDE e FMI sobre os crescimento económico
• (O FMI aponta para a possibilidade de uma recessão global e a CE admite que a Europa possa não acompanhar os EUA na dupla recessão ou recessão em W)
!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!
!"
Gráfico I.1. PIB Portugal e alguns dos seus parceiros europeus (2000=100)
Fontes: Eurostat e Ministério das Finanças.
O baixo crescimento da produtividade é particularmente preocupante uma vez que, no longo prazo, o
nível da produtividade condiciona o nível dos salários reais e, por conseguinte, o nível de bem-estar
social. A desaceleração da produtividade é em grande parte explicada pelo abrandamento da
acumulação de capital por trabalhador, num quadro de um modelo de desenvolvimento económico pouco
eficaz na captação de investimento direto estrangeiro e relutante à tomada de posições de controlo, por
parte de capital estrangeiro, através da aquisição de posições em empresas cotadas em bolsa.
Ao longo da década de 90, a perspetiva de participação na área do euro e a sua concretização posterior,
constituiu um alargamento de oportunidades para o desenvolvimento da economia portuguesa, que, a
terem sido bem aproveitadas, teriam permitido significativos ganhos ao nível da eficiência e da
produtividade. Por um lado, a estabilidade monetária e financeira contribuiria para condições de
financiamento favoráveis, por outro lado, uma maior integração dos mercados de bens e serviços e do
mercado de capitais geraria ganhos de eficiência, criando condições que promoveriam o crescimento
económico. Porém, o pleno aproveitamento dos benefícios de uma maior integração europeia exigiria a
adoção de políticas económicas que garantissem a estabilidade orçamental e financeira, por um lado, e
favorecessem a concorrência e a abertura da economia, por outro.
A opção por proteger alguns sectores da entrada de novos operadores e de condicionar a aquisição e o
controlo de empresas por capital estrangeiro traduziu-se na falta de concorrência e em baixos níveis de
investimento e de inovação. Em termos de afetação de recursos, esta abordagem favoreceu a
acumulação de capital no sector dos bens e serviços não transacionáveis (como a construção e o
comércio a retalho).
Comparativamente aos parceiros europeus, Portugal apresenta várias debilidades nas condições que
oferece para o desenvolvimento da atividade empresarial, designadamente ao nível da rigidez e
segmentação do mercado de trabalho, do deficiente funcionamento do sistema de justiça e do baixo nível
de qualificações do seu capital humano. Estes fatores têm debilitado a capacidade de atração de capital
estrangeiro e condicionado o investimento nacional dentro do país.
90
100
110
120
130
140
150
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Alemanha IrlandaGrécia EspanhaFrança ItáliaAE -17 Portugal
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015
!"
I.1.2 Finanças públicas numa trajetória insustentável
Na última década, a política orçamental foi conduzida de forma imprudente
Ao longo da última década, Portugal seguiu uma política orçamental imprudente que conduziu o sector
público a uma situação de endividamento excessivo. O preocupante nível de dívida pública entretanto
atingido deve-se fundamentalmente à acumulação sucessiva de défices orçamentais que resultaram em
grande parte de uma deterioração estrutural das contas públicas.
Desde a entrada na área do euro, Portugal registou défices orçamentais quase sempre acima de 3% do
PIB. De facto, apenas em 1999 (2,7%), 2000 (2,9%) e 2002 (2,9%) o défice orçamental se situou abaixo
do valor de referência de 3,0% estabelecido no Pacto de Estabilidade e Crescimento, que apenas pode
ser ultrapassado em condições excecionais e de forma temporária (Gráfico I.2). Durante este período, o
défice orçamental apresentou um valor médio de 4,6% do PIB.
No período em análise, Portugal foi formalmente sujeito ao Procedimento dos Défices Excessivos por três
vezes. O primeiro episódio decorreu entre 2002 e 2004. O segundo teve lugar entre 2005 e 2008. O
terceiro, que continua aberto, começou em 2009. Adicionalmente, as finanças públicas portuguesas
nunca estiveram numa posição superavitária ou próxima do equilíbrio, conforme previsto nas regras do
Pacto de Estabilidade e Crescimento. Assim, a política orçamental conduzida nos últimos anos levou a
que a dívida pública em percentagem do PIB evoluísse de aproximadamente 50% em 1999 para cerca de
93% em 2010.
Gráfico I.2. Défice e dívida pública (em percentagem do PIB)
Fontes: INE, Banco de Portugal e Ministério das Finanças.
Ao longo da última década observou-se igualmente um forte incremento do peso do Estado na economia, prosseguindo a tendência crescente evidenciada desde a segunda metade da década de 80. A título de exemplo, o consumo público aumentou de cerca de 14% do PIB, em 1985, para níveis ligeiramente acima de 21% em 2010 (Gráfico I.3). Até meados da década de 90, as despesas com o pessoal deram um forte contributo para o aumento do consumo público. Já na última década, em grande parte devido à empresarialização dos hospitais, as prestações sociais em espécie influenciaram decisivamente a tendência de subida, mais do que compensando a diminuição do peso das despesas com o pessoal.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
0123456789
101112131415
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Déf ice orçamental
Dívida pública - eixo dir.
!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!
!"
Gráfico I.3. Evolução do Consumo Público (em percentagem do PIB)
Fonte: INE.
Analisando a evolução da receita corrente estrutural e da despesa corrente primária estrutural, é possível
verificar que a política seguida por Portugal foi diferente da generalidade dos países da área do euro. De
1999 a 2008, ambas as variáveis cresceram significativamente em Portugal, com particular incidência na
despesa (Gráfico I.4). Deste modo, o saldo corrente primário estrutural reduziu-se de 3,3% do PIB em
1999 para 1,8% em 2008 (Gráfico I.5). Na área do euro a receita permaneceu relativamente estável
enquanto a despesa verificou um aumento significativo, o que se traduziu numa redução deste saldo de
5,5% do PIB em 1999 para 3,9% em 2008. Portugal apresentava assim uma posição de finanças públicas
mais frágil do que a média da área do euro no início da crise.
Gráfico I.4. Receita e Despesa Estrutural (em percentagem do PIB)
Gráfico I.5. Saldo Corrente Primário Estrutural (em percentagem do PIB)
Fontes: AMECO e Ministério das Finanças.
Em 2009, o saldo corrente primário estrutural sofreu uma redução tanto em Portugal como na área do
euro. A receita corrente primária caiu em 0,7 p.p. do PIB em Portugal por oposição a um aumento de 1,6
p.p. nos países europeus. Do lado da despesa verificou-se um aumento de 4,1 p.p. do PIB, em Portugal.
Na área do euro observou-se um aumento de 3,3 p.p. Neste contexto, Portugal passou a apresentar um
défice corrente primário estrutural das contas públicas de 3% do PIB. No conjunto dos países da área do
euro, o saldo também diminuiu mas permaneceu positivo em 2,2% do PIB. De facto, tal desempenho só
foi possível pois a maioria dos países participantes na área do euro dispunha de uma margem de
segurança suficientemente grande para amortecer os efeitos da crise, sem colocar em perigo a situação
02468
1012141618202224
1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009
Consumo PúblicoDespesas com pessoalPrestações sociais em espécieOutros
32
34
36
38
40
42
44
46
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
PT - Rec. corrente estrutural AE - Rec. corrente estrutural
PT - Desp. corrente prim. estrutural AE - Desp. corrente prim. estrutural-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
5
6
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Portugal Área do euro
!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!
!"
Gráfico I.3. Evolução do Consumo Público (em percentagem do PIB)
Fonte: INE.
Analisando a evolução da receita corrente estrutural e da despesa corrente primária estrutural, é possível
verificar que a política seguida por Portugal foi diferente da generalidade dos países da área do euro. De
1999 a 2008, ambas as variáveis cresceram significativamente em Portugal, com particular incidência na
despesa (Gráfico I.4). Deste modo, o saldo corrente primário estrutural reduziu-se de 3,3% do PIB em
1999 para 1,8% em 2008 (Gráfico I.5). Na área do euro a receita permaneceu relativamente estável
enquanto a despesa verificou um aumento significativo, o que se traduziu numa redução deste saldo de
5,5% do PIB em 1999 para 3,9% em 2008. Portugal apresentava assim uma posição de finanças públicas
mais frágil do que a média da área do euro no início da crise.
Gráfico I.4. Receita e Despesa Estrutural (em percentagem do PIB)
Gráfico I.5. Saldo Corrente Primário Estrutural (em percentagem do PIB)
Fontes: AMECO e Ministério das Finanças.
Em 2009, o saldo corrente primário estrutural sofreu uma redução tanto em Portugal como na área do
euro. A receita corrente primária caiu em 0,7 p.p. do PIB em Portugal por oposição a um aumento de 1,6
p.p. nos países europeus. Do lado da despesa verificou-se um aumento de 4,1 p.p. do PIB, em Portugal.
Na área do euro observou-se um aumento de 3,3 p.p. Neste contexto, Portugal passou a apresentar um
défice corrente primário estrutural das contas públicas de 3% do PIB. No conjunto dos países da área do
euro, o saldo também diminuiu mas permaneceu positivo em 2,2% do PIB. De facto, tal desempenho só
foi possível pois a maioria dos países participantes na área do euro dispunha de uma margem de
segurança suficientemente grande para amortecer os efeitos da crise, sem colocar em perigo a situação
02468
1012141618202224
1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009
Consumo PúblicoDespesas com pessoalPrestações sociais em espécieOutros
32
34
36
38
40
42
44
46
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
PT - Rec. corrente estrutural AE - Rec. corrente estrutural
PT - Desp. corrente prim. estrutural AE - Desp. corrente prim. estrutural-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
5
6
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Portugal Área do euro
!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!
!"
Gráfico I.3. Evolução do Consumo Público (em percentagem do PIB)
Fonte: INE.
Analisando a evolução da receita corrente estrutural e da despesa corrente primária estrutural, é possível
verificar que a política seguida por Portugal foi diferente da generalidade dos países da área do euro. De
1999 a 2008, ambas as variáveis cresceram significativamente em Portugal, com particular incidência na
despesa (Gráfico I.4). Deste modo, o saldo corrente primário estrutural reduziu-se de 3,3% do PIB em
1999 para 1,8% em 2008 (Gráfico I.5). Na área do euro a receita permaneceu relativamente estável
enquanto a despesa verificou um aumento significativo, o que se traduziu numa redução deste saldo de
5,5% do PIB em 1999 para 3,9% em 2008. Portugal apresentava assim uma posição de finanças públicas
mais frágil do que a média da área do euro no início da crise.
Gráfico I.4. Receita e Despesa Estrutural (em percentagem do PIB)
Gráfico I.5. Saldo Corrente Primário Estrutural (em percentagem do PIB)
Fontes: AMECO e Ministério das Finanças.
Em 2009, o saldo corrente primário estrutural sofreu uma redução tanto em Portugal como na área do
euro. A receita corrente primária caiu em 0,7 p.p. do PIB em Portugal por oposição a um aumento de 1,6
p.p. nos países europeus. Do lado da despesa verificou-se um aumento de 4,1 p.p. do PIB, em Portugal.
Na área do euro observou-se um aumento de 3,3 p.p. Neste contexto, Portugal passou a apresentar um
défice corrente primário estrutural das contas públicas de 3% do PIB. No conjunto dos países da área do
euro, o saldo também diminuiu mas permaneceu positivo em 2,2% do PIB. De facto, tal desempenho só
foi possível pois a maioria dos países participantes na área do euro dispunha de uma margem de
segurança suficientemente grande para amortecer os efeitos da crise, sem colocar em perigo a situação
02468
1012141618202224
1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009
Consumo PúblicoDespesas com pessoalPrestações sociais em espécieOutros
32
34
36
38
40
42
44
46
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
PT - Rec. corrente estrutural AE - Rec. corrente estrutural
PT - Desp. corrente prim. estrutural AE - Desp. corrente prim. estrutural-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
5
6
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Portugal Área do euro
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015
!"
financeira das Administrações Públicas. Pelo contrário, Portugal não tinha condições para reagir ao novo
contexto sem que daí resultasse um grave desequilíbrio estrutural das contas públicas (ver Caixa 1).
As finanças públicas revelam um problema de disciplina orçamental
O setor público tem revelado um grave problema de disciplina orçamental, o que tem fragilizado a
confiança dos agentes económicos no desempenho das contas públicas portuguesas. Esta falta de
disciplina contribuiu para que, entre 1999 e 2008, se verificassem desvios médios do défice orçamental
de 0,8% do PIB face aos valores previstos nas atualizações dos Programas de Estabilidade e
Crescimento (PEC), para os respetivos anos em que foram publicadas. Cumulativamente, este desvio
representou um total de, aproximadamente, 8% do PIB.
De igual modo, as previsões para o saldo orçamental foram tendencialmente otimistas (Gráfico I.6). Com
efeito, os objetivos a médio prazo para o saldo orçamental previstos nas atualizações dos PEC
apontavam geralmente para situações próximas do equilíbrio para o período final coberto pelo Programa.
Porém, o desempenho orçamental observado ficou tipicamente aquém das metas definidas, tendo
Portugal falhado sucessivamente o cumprimento dos ajustamentos orçamentais previstos nos diferentes
programas.
Gráfico I.6. Saldos Orçamentais previstos e observados (em percentagem do PIB)
Fonte: INE e Ministério das Finanças Nota: Os valores apresentados para a previsão correspondem aos valores que foram reportados nas atualizações dos PEC.
Os sucessivos desvios verificados sugerem que as regras orçamentais não são suficientemente fortes
para assegurar que as metas de médio-prazo definidas sejam cumpridas. O problema reside sobretudo
ao nível da capacidade de controlar a execução orçamental e de garantir a realização da estratégia de
consolidação orçamental anunciada.
Existe um elevado nível de dívida não contabilizado nas contas públicas
Para além do endividamento público excessivo, existe um elevado nível de dívida de entidades públicas e
de responsabilidades futuras do Estado que não estão refletidas nas contas das Administrações Públicas.
PEC 1999-2002PEC 2001-2004
PEC 2003-2006
PEC 2005-2009 (Junho)
PEC 2006-2010
PEC 2010-2013
-12
-10
-8
-6
-4
-2
01999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Observado
!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!
!"#
De destacar, por um lado, o Setor Empresarial do Estado (SEE), excluindo o sector financeiro, fortemente
deficitário e, por outro, as Parcerias Público-Privadas (PPP) envolvendo encargos futuros elevados.
O SEE1 tem vindo a acumular um excessivo nível de endividamento, resultado de um fraco desempenho
financeiro. No final de 2010, o valor total da sua dívida bancária rondava os 19% do PIB. Este conjunto de
empresas apresenta uma estrutura financeira frágil, assente num passivo muito elevado, de
mil milhões, e num capital próprio negativo na ordem dos Esta situação de fragilidade
constitui um risco considerável para as contas públicas. Refira-se, a este respeito, a integração de três
das empresas públicas de transportes no perímetro das Administrações Públicas, em contas nacionais,
com um impacto de cerca de 0,4% do PIB no valor do défice orçamental de 2007 e de 0,5% em 2008,
2009 e 2010. Para além deste risco orçamental, existe também um efeito de crowding-out do setor
privado: o elevado nível de endividamento do SEE, designadamente junto dos bancos, absorve uma
fração considerável do crédito que, desta forma, não pode ser destinado ao setor privado, com destaque
para as PMEs e as empresas exportadoras.
À semelhança de outros países, mas numa escala invulgar, as PPP foram um modelo amplamente usado em Portugal para o financiamento de obras públicas, principalmente infraestruturas rodoviárias, ferroviárias e de serviços de saúde. Neste tipo de estruturas contratuais, o financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela exploração incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado. A extensiva utilização deste tipo de contratos fez com que o valor das responsabilidades por pagamentos futuros do Estado aos parceiros privados represente hoje cerca de 14% do PIB (considerando o valor atualizado dos cash-flows futuros). Estes compromissos assumidos aumentam a pressão sobre as contas públicas no médio prazo, uma vez que o desembolso anual do Estado atinge o seu máximo em 2016 (Gráfico I.7). A título de exemplo do risco inerente a estas operações, refira-se o impacto no défice orçamental que a revisão da exceção do tratamento a dar a três contratos envolvendo PPP teve no défice orçamental2: 0,1% do PIB em 2009 e 0,5% em 2010.
Gráfico I.7. Encargos Brutos com as Parcerias Público Privadas (em percentagem do PIB)
Fonte: INE e Ministério das Finanças Nota: Encargos das PPP a preços constantes com IVA
1 O Sector Empresarial do Estado considerado na análise engloba todas as Empresas do Sector Público Não Financeiro, incluindo as atualmente abrangidas pelo perímetro de consolidação das Administrações Públicas. 2 No âmbito da revisão de Abril de 2011 da primeira notificação do Procedimento dos Défices Excessivos, por parte do INE.
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
2011 2016 2021 2026 2031 2036 2041 2046
Rodoviárias Saúde
Ferroviárias Outros
O endividamento externo da economia portuguesa a4ngiu níveis muito elevados
• Portugal acumulou nos úlQmos 10 anos um nível de endividamento excecionalmente elevado, quer quando comparado com a sua história recente, quer quando confrontado com os seus parceiros europeus. A dívida externa bruta, um indicador do total das dívidas do setor público e do setor privado ao estrangeiro, aumentou de cerca de 100% do PIB em 1999 para 230% do PIB em 2010 (Gráfico I.8). Atualmente, Portugal encontra-‐se entre os países mais endividados da área do euro (Gráfico I.9).
!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!
!"#
atempado da totalidade dos compromissos assumidos. Por seu turno, a complexidade e fragmentação do
orçamento dificultam a obtenção de informação consolidada sobre a posição financeira do sector público.
I.1.3 O endividamento externo da economia portuguesa O endividamento externo da economia portuguesa atingiu níveis muito elevados
Portugal acumulou nos últimos 10 anos um nível de endividamento excecionalmente elevado, quer
quando comparado com a sua história recente, quer quando confrontado com os seus parceiros
europeus. A dívida externa bruta, um indicador do total das dívidas do setor público e do setor privado ao
estrangeiro, aumentou de cerca de 100% do PIB em 1999 para 230% do PIB em 2010 (Gráfico I.8).
Atualmente, Portugal encontra-se entre os países mais endividados da área do euro (Gráfico I.9).
Gráfico I.8. Dívida externa bruta portuguesa (em percentagem do PIB)
Gráfico I.9. Dívida externa bruta em 2010 (em percentagem do PIB)
Fonte: Banco de Portugal Fontes: AMECO, Banco de Portugal e FMI
Nota: No caso da Irlanda a posição da dívida externa refere-se a 30 Junho de 2010
Também em termos líquidos, isto é, descontando a acumulação de ativos financeiros externos por parte
dos agentes económicos residentes, é visível o ritmo de crescimento do endividamento externo da
economia portuguesa ao longo da última década. A posição de investimento internacional agravou-se
significativamente tendo passado de 32% do PIB em 1999 para cerca de 108% em 2010 (Gráfico I.10).
Em termos de posição de investimento internacional, Portugal ocupa a posição mais desfavorável de
entre os países da área do euro (Gráfico I.11).
!
"!
#!!
#"!
$!!
$"!
#%%% $!!! $!!# $!!$ $!!& $!!' $!!" $!!( $!!) $!!* $!!% $!#!
0 200 400 600 800 1000 1200
Irlanda
Países Baixos
Bélgica
Portugal
Áustria
França
Finlândia
Grécia
Espanha
Alemanha
Itália
!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!
!"#
atempado da totalidade dos compromissos assumidos. Por seu turno, a complexidade e fragmentação do
orçamento dificultam a obtenção de informação consolidada sobre a posição financeira do sector público.
I.1.3 O endividamento externo da economia portuguesa O endividamento externo da economia portuguesa atingiu níveis muito elevados
Portugal acumulou nos últimos 10 anos um nível de endividamento excecionalmente elevado, quer
quando comparado com a sua história recente, quer quando confrontado com os seus parceiros
europeus. A dívida externa bruta, um indicador do total das dívidas do setor público e do setor privado ao
estrangeiro, aumentou de cerca de 100% do PIB em 1999 para 230% do PIB em 2010 (Gráfico I.8).
Atualmente, Portugal encontra-se entre os países mais endividados da área do euro (Gráfico I.9).
Gráfico I.8. Dívida externa bruta portuguesa (em percentagem do PIB)
Gráfico I.9. Dívida externa bruta em 2010 (em percentagem do PIB)
Fonte: Banco de Portugal Fontes: AMECO, Banco de Portugal e FMI
Nota: No caso da Irlanda a posição da dívida externa refere-se a 30 Junho de 2010
Também em termos líquidos, isto é, descontando a acumulação de ativos financeiros externos por parte
dos agentes económicos residentes, é visível o ritmo de crescimento do endividamento externo da
economia portuguesa ao longo da última década. A posição de investimento internacional agravou-se
significativamente tendo passado de 32% do PIB em 1999 para cerca de 108% em 2010 (Gráfico I.10).
Em termos de posição de investimento internacional, Portugal ocupa a posição mais desfavorável de
entre os países da área do euro (Gráfico I.11).
!
"!
#!!
#"!
$!!
$"!
#%%% $!!! $!!# $!!$ $!!& $!!' $!!" $!!( $!!) $!!* $!!% $!#!
0 200 400 600 800 1000 1200
Irlanda
Países Baixos
Bélgica
Portugal
Áustria
França
Finlândia
Grécia
Espanha
Alemanha
Itália
Endividamento externo líquido • Também em termos líquidos, isto é, descontando a acumulação de aQvos financeiros externos por parte dos agentes económicos residentes, é visível o ritmo de crescimento do endividamento externo da economia portuguesa ao longo da úlQma década. A posição de invesQmento internacional agravou-‐se significaQvamente tendo passado de 32% do PIB em 1999 para cerca de 108% em 2010 (Gráfico I.10). Em termos de posição de invesQmento internacional, Portugal ocupa a posição mais desfavorável de entre os países da área do euro (Gráfico I.11).
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015
!"#
Gráfico I.10. Posição de investimento internacional (em percentagem do PIB)
Gráfico I.11. Posição de investimento internacional em 2010
(em percentagem do PIB)
Fonte: Banco de Portugal Fontes: AMECO, Banco de Portugal e FMI
Nota: No caso da Irlanda a posição de investimento internacional refere-se a 30 Junho de 2010
A acumulação de dívida da economia portuguesa resultou de um aumento das necessidades de
financiamento do setor público e do setor privado não financeiro. Dada a participação limitada do setor
privado não financeiro no mercado de capitais, as suas necessidades de financiamento foram
maioritariamente satisfeitas pelo sistema bancário português, que por sua vez recorreu à emissão de
dívida junto de não residentes. A concentração de um elevado nível de endividamento externo no setor
público e no sistema bancário, colocou a economia portuguesa numa situação vulnerável a alterações
das condições de liquidez e de perceção de risco nos mercados internacionais de instrumentos de dívida.
A interligação entre o risco de crédito soberano e o risco de crédito do sistema bancário é muito forte
como demonstrado na atual crise de dívida soberana. A deterioração do mercado da dívida soberana
gera perdas potenciais nas carteiras de dívida pública dos bancos e diminui o valor do colateral e das
garantias do Estado detidas por estes. Neste contexto, deteriorações das notações de rating da dívida
soberana são frequentemente seguidas de revisões em baixa do rating dos bancos, determinando um
agravamento das condições de financiamento de ambos os sectores. O aumento do risco de crédito
bancário afeta igualmente o risco soberano, designadamente pelos efeitos sobre as finanças públicas dos
mecanismos de apoio à estabilidade do sistema financeiro. A gestão do risco macro-sistémico impõe a
necessidade de uma margem acrescida de prudência na condução das políticas orçamental e de
supervisão do sistema financeiro.
A entrada de Portugal na área do euro determinou um relaxamento das restrições de liquidez e uma melhoria das condições financeiras dos portugueses
A entrada de Portugal na área do euro determinou uma melhoria das condições de financiamento da
economia portuguesa que passou a beneficiar de taxas de juro reais mais baixas e menos voláteis e do
acesso a um mercado alargado de financiamento no exterior sem incorrer em risco cambial. Estas
condições foram potenciadas por uma avaliação relativamente benigna do risco nos mercados
internacionais, e em particular pela reduzida discriminação de risco de crédito entre os emitentes dos
países da área do euro (Gráfico I.12).
-120
-100
-80
-60
-40
-20
0
20
40
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Administrações PúblicasSector FinanceiroSociedades não Financeiras e ParticularesAutoridades MonetáriasPosição de investimento internacional
-120 -100 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60
Bélgica
Alemanha
Países Baixos
Finlândia
Áustria
França
Itália
Espanha
Grécia
Irlanda
Portugal
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015
!"#
Gráfico I.10. Posição de investimento internacional (em percentagem do PIB)
Gráfico I.11. Posição de investimento internacional em 2010
(em percentagem do PIB)
Fonte: Banco de Portugal Fontes: AMECO, Banco de Portugal e FMI
Nota: No caso da Irlanda a posição de investimento internacional refere-se a 30 Junho de 2010
A acumulação de dívida da economia portuguesa resultou de um aumento das necessidades de
financiamento do setor público e do setor privado não financeiro. Dada a participação limitada do setor
privado não financeiro no mercado de capitais, as suas necessidades de financiamento foram
maioritariamente satisfeitas pelo sistema bancário português, que por sua vez recorreu à emissão de
dívida junto de não residentes. A concentração de um elevado nível de endividamento externo no setor
público e no sistema bancário, colocou a economia portuguesa numa situação vulnerável a alterações
das condições de liquidez e de perceção de risco nos mercados internacionais de instrumentos de dívida.
A interligação entre o risco de crédito soberano e o risco de crédito do sistema bancário é muito forte
como demonstrado na atual crise de dívida soberana. A deterioração do mercado da dívida soberana
gera perdas potenciais nas carteiras de dívida pública dos bancos e diminui o valor do colateral e das
garantias do Estado detidas por estes. Neste contexto, deteriorações das notações de rating da dívida
soberana são frequentemente seguidas de revisões em baixa do rating dos bancos, determinando um
agravamento das condições de financiamento de ambos os sectores. O aumento do risco de crédito
bancário afeta igualmente o risco soberano, designadamente pelos efeitos sobre as finanças públicas dos
mecanismos de apoio à estabilidade do sistema financeiro. A gestão do risco macro-sistémico impõe a
necessidade de uma margem acrescida de prudência na condução das políticas orçamental e de
supervisão do sistema financeiro.
A entrada de Portugal na área do euro determinou um relaxamento das restrições de liquidez e uma melhoria das condições financeiras dos portugueses
A entrada de Portugal na área do euro determinou uma melhoria das condições de financiamento da
economia portuguesa que passou a beneficiar de taxas de juro reais mais baixas e menos voláteis e do
acesso a um mercado alargado de financiamento no exterior sem incorrer em risco cambial. Estas
condições foram potenciadas por uma avaliação relativamente benigna do risco nos mercados
internacionais, e em particular pela reduzida discriminação de risco de crédito entre os emitentes dos
países da área do euro (Gráfico I.12).
-120
-100
-80
-60
-40
-20
0
20
40
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Administrações PúblicasSector FinanceiroSociedades não Financeiras e ParticularesAutoridades MonetáriasPosição de investimento internacional
-120 -100 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60
Bélgica
Alemanha
Países Baixos
Finlândia
Áustria
França
Itália
Espanha
Grécia
Irlanda
Portugal
Vulnerabilidade portuguesa • A acumulação de dívida da economia portuguesa resultou
de um aumento das necessidades de financiamento do setor público e do setor privado não financeiro.
• Dada a parQcipação limitada do setor privado não financeiro no mercado de capitais, as suas necessidades de financiamento foram maioritariamente saQsfeitas pelo sistema bancário português, que por sua vez recorreu à emissão de dívida junto de não residentes.
• A concentração de um elevado nível de endividamento externo no setor público e no sistema bancário, colocou a economia portuguesa numa situação vulnerável a alterações das condições de liquidez e de perceção de risco nos mercados internacionais de instrumentos de dívida.
Risco bancário e Risco soberano • A interligação entre o risco de crédito soberano e o risco de
crédito do sistema bancário é muito forte como demonstrado na atual crise de dívida soberana.
• A deterioração do mercado da dívida soberana gera perdas potenciais nas carteiras de dívida pública dos bancos e diminui o valor do colateral e das garanQas do Estado deQdas por estes. Neste contexto, deteriorações das notações de raGng da dívida soberana são frequentemente seguidas de revisões em baixa do raGng dos bancos, determinando um agravamento das condições de financiamento de ambos os sectores.
• O aumento do risco de crédito bancário afeta igualmente o risco soberano, designadamente pelos efeitos sobre as finanças públicas dos mecanismos de apoio à estabilidade do sistema financeiro. A gestão do risco macro-‐sistémico impõe a
A entrada de Portugal na área do euro determinou um relaxamento das restrições de liquidez
A economia portuguesa que passou a beneficiar de taxas de juro reais mais baixas e menos voláteis e do acesso a um mercado alargado de financiamento no exterior sem incorrer em risco cambial. Estas condições foram potenciadas por uma avaliação relaQvamente benigna do risco nos mercados internacionais, e em parQcular pela reduzida discriminação de risco de crédito entre os emitentes dos países da área do euro (Gráfico I.12). Os portugueses passaram a ter mais liquidez e houve uma melhoria do novel de vida
!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!
!"#
Gráfico I.12. Taxas de rendibilidade da dívida pública a 10 anos
(diferenciais face a Alemanha em pontos base)
Fonte: Reuters
Na última década, os rácios de endividamento dos particulares e das sociedades não financeiras
registaram aumentos acentuados, situando-se entre os mais elevados da área do euro (Gráfico I.13). No
caso dos particulares, o aumento do endividamento foi acompanhado de uma diminuição significativa da
taxa de poupança em percentagem do rendimento disponível que passou de 10,6% em 2000 para um
mínimo de 7,0% em 2007. O endividamento dos particulares foi usado sobretudo para aquisição de
habitação própria, mas também em despesas de consumo. No caso das empresas, a composição dos
empréstimos bancários sugere uma predominância do financiamento de atividades relacionadas com o
sector imobiliário e serviços.
Gráfico I.13. Dívida dos Particulares e Empresas não Financeiras (em percentagem do PIB)
Fonte: Banco de Portugal. Nota: (*) Dívida Financeira.
A expansão do crédito ao setor privado não financeiro foi sustentada pelo sistema bancário que acedia a
financiamento nos mercados de dívida por grosso em condições muito favoráveis. Esta expansão teve
implicações sobre a estrutura de financiamento do sistema bancário, com um aumento significativo do
peso das fontes de financiamento mais voláteis no total de recursos. O rácio de transformação dos
depósitos em crédito aumentou, para a média do sistema bancário português, para valores muito
elevados (cerca de 160%), ainda que com diferenças significativas entre bancos.
!"##
#
"##
$##
%##
&##
'###
'"##
()*!++
()*!##
()*!#'
()*!#"
()*!#,
()*!#$
()*!#-
()*!#%
()*!#.
()*!#&
()*!#+
()*!'#
/0123) 405)*6)
7809:;)5 <=>)*?)
49@53) A15;32)
7)B=C=DA)3E8= F3*5G*63)
H:=903) F0)*I)
40
60
80
100
120
140
160
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Particulares (*) Empresas não f inanceiras
Endividamento de parQculares e empresas (2000-‐2007)
• Na úlQma década, os rácios de endividamento dos parQculares e das sociedades não financeiras registaram aumentos acentuados, situando-‐se entre os mais elevados da área do euro (Gráfico I.13).
• No caso dos parQculares, o aumento do endividamento foi acompanhado de uma diminuição significaQva da taxa de poupança em percentagem do rendimento disponível que passou de 10,6% em 2000 para um mínimo de 7,0% em 2007. O endividamento dos parQculares foi usado sobretudo para aquisição de habitação própria, mas também em despesas de consumo.
• No caso das empresas, a composição dos emprésQmos bancários sugere uma predominância do financiamento de aQvidades relacionadas com o sector imobiliário e serviços.
!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!
!"#
Gráfico I.12. Taxas de rendibilidade da dívida pública a 10 anos
(diferenciais face a Alemanha em pontos base)
Fonte: Reuters
Na última década, os rácios de endividamento dos particulares e das sociedades não financeiras
registaram aumentos acentuados, situando-se entre os mais elevados da área do euro (Gráfico I.13). No
caso dos particulares, o aumento do endividamento foi acompanhado de uma diminuição significativa da
taxa de poupança em percentagem do rendimento disponível que passou de 10,6% em 2000 para um
mínimo de 7,0% em 2007. O endividamento dos particulares foi usado sobretudo para aquisição de
habitação própria, mas também em despesas de consumo. No caso das empresas, a composição dos
empréstimos bancários sugere uma predominância do financiamento de atividades relacionadas com o
sector imobiliário e serviços.
Gráfico I.13. Dívida dos Particulares e Empresas não Financeiras (em percentagem do PIB)
Fonte: Banco de Portugal. Nota: (*) Dívida Financeira.
A expansão do crédito ao setor privado não financeiro foi sustentada pelo sistema bancário que acedia a
financiamento nos mercados de dívida por grosso em condições muito favoráveis. Esta expansão teve
implicações sobre a estrutura de financiamento do sistema bancário, com um aumento significativo do
peso das fontes de financiamento mais voláteis no total de recursos. O rácio de transformação dos
depósitos em crédito aumentou, para a média do sistema bancário português, para valores muito
elevados (cerca de 160%), ainda que com diferenças significativas entre bancos.
!"##
#
"##
$##
%##
&##
'###
'"##
()*!++
()*!##
()*!#'
()*!#"
()*!#,
()*!#$
()*!#-
()*!#%
()*!#.
()*!#&
()*!#+
()*!'#
/0123) 405)*6)
7809:;)5 <=>)*?)
49@53) A15;32)
7)B=C=DA)3E8= F3*5G*63)
H:=903) F0)*I)
40
60
80
100
120
140
160
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Particulares (*) Empresas não f inanceiras
• A expansão do crédito ao setor privado não financeiro foi sustentada pelo sistema bancário que acedia a financiamento nos mercados de dívida por grosso em condições muito favoráveis. Esta expansão teve implicações sobre a estrutura de financiamento do sistema bancário, com um aumento significaQvo do peso das fontes de financiamento mais voláteis no total de recursos. O rácio de transformação dos depósitos em crédito aumentou, para a média do sistema bancário português, para valores muito elevados (cerca de 160%), ainda que com diferenças significaQvas entre bancos.
• A parQr de 2008, e no quadro da crise económica e financeira global, o sector privado iniciou um rápido e significaQvo processo de ajustamento. As necessidades de financiamento do sector privado não financeiro caíram logo em 2009 para níveis semelhantes aos mínimos observados ao longo da úlQma década, tendo permanecido relaQvamente inalteradas em 2010 (Gráfico I.14).
• Por seu turno, o sector financeiro aumentou a poupança financeira para níveis máximos dos úlQmos 15 anos.
• Em contraste, o setor público aumentou substancialmente as necessidades de financiamento em 2009, tendo praQcamente anulado o impacto do ajustamento do sector privado nas necessidades de financiamento do total da economia. Desta forma as necessidades de financiamento total diminuíram apenas muito ligeiramente.
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015
!"#
A partir de 2008, e no quadro da crise económica e financeira global, o sector privado iniciou um rápido e
significativo processo de ajustamento. As necessidades de financiamento do sector privado não
financeiro caíram logo em 2009 para níveis semelhantes aos mínimos observados ao longo da última
década, tendo permanecido relativamente inalteradas em 2010 (Gráfico I.14). Por seu turno, o sector
financeiro aumentou a poupança financeira para níveis máximos dos últimos 15 anos. Em contraste, o
setor público aumentou substancialmente as necessidades de financiamento em 2009, tendo
praticamente anulado o impacto do ajustamento do sector privado nas necessidades de financiamento do
total da economia. Desta forma as necessidades de financiamento total diminuíram apenas muito
ligeiramente.
Gráfico I.14. Necessidades de Financiamento por Sectores Institucionais (em percentagem do PIB)
Fonte: Banco de Portugal
As vulnerabilidades associadas ao elevado endividamento externo revelaram-se no quadro da crise da dívida soberana
Os riscos de endividamento excessivo da economia portuguesa materializaram-se recentemente no
quadro da crise da dívida soberana iniciada no Outono de 2009. A avaliação do risco soberano português
foi-se tornando progressivamente mais desfavorável, o que colocou fortes pressões sobre os custos de
financiamento do setor público e sobre o financiamento do sistema bancário, culminando na perda de
acesso a financiamento externo em condições normais de mercado. O Estado substituiu o financiamento
externo por financiamento junto de residentes, sobretudo junto do sistema bancário português. Por sua
vez, os bancos passaram a recorrer extensivamente ao financiamento junto do Eurosistema e tornaram
significativamente mais restritivas as condições de concessão de crédito à economia. O agravamento da
restrição financeira veio expor as debilidades associadas ao endividamento excessivo dos vários sectores
económicos e tornou imperativo o início de um processo de desalavancagem da economia portuguesa.
O elevado nível de dívida externa acumulada coloca um grande desafio em termos de financiamento da
economia portuguesa num quadro em que os credores privados não residentes revelam um apetite
!"#!"$!"%!&!'!#!$%$#'&"%"$"#
"(()
"(('
"((*
"((&
"(((
$%%%
$%%"
$%%$
$%%+
$%%#
$%%)
$%%'
$%%*
$%%&
$%%(
$%"%
,-./012/134-5-67/ 894.-:1;:7</2-15=-1>75/5497:-
8-4792/29?1>75/5497:/? @26757?.:/A=-1;BC074/
As vulnerabilidades associadas ao elevado endividamento externo revelaram-‐se no quadro da crise da dívida soberana
Os riscos de endividamento excessivo da economia portuguesa materializaram-‐se recentemente no quadro da crise da dívida soberana iniciada no Outono de 2009. A avaliação do risco soberano português foi-‐se tornando progressivamente mais desfavorável, o que colocou fortes pressões sobre os custos de acesso a financiamento externo em condições normais de mercado. O Estado passou a financiar-‐se nos bancos e os bancos passaram a financiar-‐se exclusivamente no eurosistema e tornaram mais restriQvas as regras de acesso ao crédito O elevado nível de dívida externa acumulada coloca um grande desafio em termos de financiamento da economia portuguesa num quadro em que os credores privados não residentes revelam um apeQte limitado por instrumentos de dívida emiQdos por enQdades nacionais. Deste modo, e em termos prospeQvos, é fundamental promover a diversificação das fontes de financiamento da economia portuguesa. Especificamente é crucial subsQtuir instrumentos de dívida por invesQmento de não residentes no capital de empresas localizadas em Portugal.
ObjecQvo: desalavancagem do sector financeiro e do sector público
• O processo de desalavancagem da economia portuguesa é inevitável e desejável, tendo-‐se já iniciado de forma mais evidente no sector privado. Porém, se por um lado este processo é desejável, por outro lado importa assegurar que se desenvolve de uma forma ordeira não pondo em causa o financiamento da economia -‐ em grande parte canalizado pelo sector bancário -‐, e a agenda de transformação estrutural assente na promoção da iniciaQva privada e da aQvidade das empresas portuguesas num ambiente concorrencial.
Transformação estrutural do Estado • Esta agenda de transformação inclui a própria transformação estrutural
do Estado, que é condição essencial para a sustentabilidade do ajustamento das administrações públicas. Nesse senQdo, serão adotadas medidas que introduzam melhorias no funcionamento da administração pública, designadamente por via da eliminação de aQvidades redundantes e da simplificação e reorganização dos serviços. Neste contexto, serão reforçados os mecanismos de controlo sobre a criação e o funcionamento de todas as enQdades públicas, incluindo empresas públicas, fundações e associações. A forma e o fundamento da intervenção pública serão sistemaQcamente reavaliados. Proceder-‐se-‐á à exQnção de enQdades públicas.
• A responsabilidade financeira e de gestão das regiões autónomas e municípios será também fortalecida. Ao nível do processo orçamental, serão introduzidos procedimentos que simplifiquem o processo de elaboração e execução do orçamento e que fortaleçam os mecanismos de controlo de risco sobre a evolução das finanças públicas.
Agenda de privaQzações • A agenda de transformação envolve também a adoção de um
ambicioso programa de reformas estruturais, orientadas para a modernização e o reforço da compeQQvidade da economia portuguesa.
• O programa de privaQzações é, neste contexto, um pilar fundamental, enquadrando-‐se nos objeQvos de redução do peso do Estado na economia e de aprofundamento da integração europeia, designadamente por via da abertura do capital das empresas ao invesQmento estrangeiro. O invesQmento direto estrangeiro e a tomada de parQcipações por não residentes em empresas portuguesas são veículos que permitem aceder a financiamento externo sem incorrer em endividamento adicional e que, no médio e longo prazo, conduzirão a um aumento da concorrência e da eficiência.
Nova lei da concorrência • O aumento da concorrência será ainda reforçado com a adoção de um novo projeto da Lei da Concorrência que separe de forma clara os procedimento de aplicação das regras da concorrência dos procedimentos penais, em harmonização com o quadro legal de concorrência da União Europeia. No final de Junho passado foi criado um tribunal especializado em matéria de concorrência, regulação e supervisão que deverá entrar em funcionamento em Março de 2012. Serão analisadas alterações ao quadro regulamentar no senQdo de reforçar a independência dos reguladores.
Desvalorização Fiscal • A desvalorização fiscal consQtui um outro elemento chave
na estratégia de aumentar a compeQQvidade da economia portuguesa. O Orçamento para 2012 incluirá uma medida da desvalorização fiscal. A ideia da desvalorização fiscal é a de diminuir o preço relaQvo das exportações e aumentar o preço relaQvo das importações através de uma combinação de uma diminuição nas contribuições patronais para asegurança social (taxa social única – TSU), acompanhada por um aumento do IVA, de forma a garanQr a neutralidade orçamental. Em termos gerais o aumento do IVA compensa o efeito da redução na TSU nos preços domésQcos aumentando o preço das importações. Desta forma, a desvalorização fiscal permite reproduzir alguns efeitos de uma desvalorização cambial.
Alterações nas profissões reguladas
• Outro aspeto fundamental da estratégia do Governo são as alterações previstas no âmbito dos serviços e profissões reguladas, com o objeQvo de aumentar a concorrência dentro destas profissões. Será, nomeadamente, efetuada uma revisão do número de profissões reguladas e liberalizado o acesso ao exercício destas profissões por profissionais qualificados e estabelecidos na União Europeia.
Reforma da JusQça • A reforma do sistema judicial é reconhecidamente urgente para o bom funcionamento da economia, dado que sem ela muitas das reformas previstas nos outros sectores não verão o seu efeito totalmente realizado. Até final de 2011 será concluída uma avaliação que visa acelerar os procedimentos dos tribunais e melhorar a sua eficiência e será também reforçado o quadro de resolução alternaQva de li�gios para facilitar o acordo extrajudicial. Pretende-‐se igualmente pôr em práQca um orçamento mais sustentável e transparente para o sistema judicial.
Flexibilização laboral
• Finalmente serão adotadas medidas que promovam o bom funcionamento do mercado de trabalho, conferindo-‐lhe uma maior flexibilidade, com o objeQvo de reduzir o risco de desemprego de longa duração e favorecer a criação de emprego.
Outras medidas previstas no DEO • Nova proposta de lei das Fundações Nacionais e estrangeiras nao confecionais (revolução do Estado Paralelo com a inclusão na administração directa deste Qpo de organizações).
• As novas Leis Orgânicas dos Ministérios preverão a redução de pessoal.
• Levantamento das enQdade publicas, ou quase públicas e mistas ate ao próximo ano:
Reforma administraQva e redução do peso do Estado Fundações vão ter de responder a quesQonário para provarem a sua viabilidade As enQdades públicas e quase-‐públicas terão, até ao final do ano, de responder ao documento que vai definir se são exQntas, reorganizadas, privaQzadas ou reintegradas no Estado. Esse futuro ser-‐lhes-‐á indicado até ao final de 2012. As fundações e as insQtuições que beneficiem de transferências do Estado vão ter de responder obrigatoriamente a um inquérito para provarem que são realmente vitais ou se, pelo contrário, poderão até vir a ser exQntas. De acordo com o Documento de Estratégia Orçamental divulgado pelo Governo, as respostas a este inquérito serão a base da avaliação de cada uma das enQdades públicas e quase-‐públicas. As empresas têm de responder ao documento até ao final de Dezembro de 2011. A avaliação do custo/benevcio e da viabilidade financeira das insQtuições ficará a cargo dos serviços do Ministério das Finanças (liderado por Vítor Gaspar, na foto) e dos ministérios responsáveis pelo sector de acQvidade das fundações. Documento de Estratégia Orçamental define que a avaliação a estes “censos” estará concluída até ao final do segundo semestre de 2012. Consoante cada análise, a decisão pode passar pela “respecQva manutenção ou exQnção, bem como sobre a conQnuação ou cessação dos apoios financeiros ou mesmo sobre a possível integração no âmbito dos serviços sujeitos à administração directa do Estado”, revela o documento. Antes mesmo do final de 2012, até ao final do mês de Julho, “serão adoptados novos regimes jurídicos para os diferentes Qpos de enQdades, definindo as regras aplicáveis à sua criação, funcionamento, monitorização, reporte, avaliação do desempenho e exQnção, aumentando o controlo sobre essas enQdades”.
Outras medidas concretas Quanto ao Ensino Pré-‐Escolar, Básico e Secundário, em matérias relacionadas com questões curriculares e de qualificação será apresentado um conjunto de medidas com impacto significaQvo na redução da despesa pública – em parQcular, ao nível da necessidade de contratação de recursos humanos –, de entre as quais merecem referência especial as seguintes: • supressão de ofertas não essenciais no Ensino Básico; • revisão criteriosa de planos e projectos associados à promoção do sucesso escolar; • reavaliação e reestruturação da iniciaQva Novas Oportunidades; • outras medidas de racionalização de recursos, nomeadamente quanto ao número de alunos por turma, no ensino regular e nos cursos EFA (“Educação e Formação de Adultos”).
Outras medidas concretas • Em conformidade com o estabelecido no Programa do
Governo e no PAEF, um dos objeQvos primordiais do Governo para a presente legislatura é garanQr, a médio prazo, a sustentabilidade financeira do Serviço Nacional de Saúde (SNS), assegurando a qualidade e o acesso efeQvo dos cidadãos aos cuidados de saúde.
• Para o efeito, foi delineado um conjunto de medidas de ajustamento orçamental norteadas por dois pressupostos fundamentais: (i) reparQção equitaQva do esforço pelos diversos stakeholders do sector, designadamente organismos e insQtuições do Ministério da Saúde, profissionais de saúde, sector convencionado, fornecedores, utentes, entre outros; e (ii) medidas com impacto orçamental sustentável no médio e longo prazo.
Outras medidas concretas No domínio da Segurança Social coloca-‐se o desafio de, por um lado, garanQr um nível adequado de proteção social, em parQcular relaQvamente às franjas da população mais afetadas pela atual crise económica e financeira e, por outro, assegurar que a despesa no domínio das prestações sociais está em linha com o exigente processo de consolidação orçamental que permiQrá o cumprimento dos objeQvos em matéria de défice e dívida do sector público definidos pelo Governo. Neste contexto, destacam-‐se as seguintes medidas a implementar num quadro de médio prazo: Congelamento das pensões à exceção das pensões mais baixas Em linha com o proposto no PAEF, a implementação desta medida implicará que apenas as pensões mínimas sociais e rurais serão atualizadas à taxa de inflação em 2012 e 2013. As restantes pensões não serão atualizadas. Aplicação de uma contribuição especial com incidência sobre as pensões acima de 1500€ Em linha com o proposto no PAEF, a introdução de uma contribuição extraordinária sobre as pensões pagas pelo sector público a parQr de 2012, prevista no PAEF, replica a redução salarial efetuada através do arQgo 19.o da Lei do Orçamento do Estado para 20111. Esta medida terá impactos sobre as pensões, nomeadamente as que são pagas pela Segurança Social e pela Caixa Geral de Aposentações e deverá implicar a eliminação da contribuição extraordinária de solidariedade criada pelo arQgo 162.o da mesma lei. Melhoria dos procedimentos inerentes à aplicação da condição de recursos no acesso a prestações sociais. Pretende-‐se com esta medida, em linha com o proposto no PAEF, a melhoria dos procedimentos inerentes à aplicação da condição de recurso no acesso a prestações sociais não contribuQvas no senQdo de proteger as famílias de menores rendimentos, permiQndo ao mesmo tempo uma poupança na despesa inerente às referidas prestações. O princípio seguido será o de estender a aplicação das condições de recurso a outras prestações do regime não contribuQvo e a criação de regras nalgumas prestações do regime contribuQvo, de forma a garanQr um acesso socialmente justo aos recursos disponíveis.
Reforma dos Sistemas de Prestações de Desemprego Em linha com o proposto no PAEF e com vista a combater o desemprego de longa duração e fortalecer as redes de apoio social, será apresentado pelo Governo um conjunto de ações, previamente discuQdas com os parceiros sociais e envolvendo: • A redução do prazo contribuQvo para acesso ao Subsídio de Desemprego de 15 para 12 meses; 1 Lei no 55-‐A/2010, de 31 de Dezembro. • A redução do período máximo de concessão do Subsídio de Desemprego a 18 meses; • A definição de um limite máximo do valor da prestação de Subsídio de Desemprego a 2,5 vezes do Índice de Apoio Social (IAS); • A redução do valor da prestação de Subsídio de Desemprego ao fim de 6 meses de atribuição (no mínimo em 10%); • A majoração do subsídio de desemprego a casais desempregados com filhos a cargo; Reestruturação Voluntária das Dívidas As autoridades tomarão as medidas necessárias para autorizar a Administração Fiscal e a Segurança Social a uQlizar uma maior variedade de instrumentos de reestruturação, baseados em critérios claramente definidos e rever a legislação com vista à remoção de impedimentos à reestruturação voluntária de dívidas.
PolíQca Fiscal no Processo de Consolidação Orçamental
• Como referido anteriormente, e apesar da estratégia de consolidação orçamental assentar em grande parte na redução da despesa, a situação das finanças públicas em Portugal e o cumprimento do PAEF tornam necessário proceder a um ajustamento também pela via fiscal. A linha estratégica de consolidação orçamental por esta via, no período compreendido entre 2012 e 2014, compreende os seguintes quatro vetores: (i) ajustamento fiscal fundamentalmente por via do alargamento da base tributável; (ii) reforço do combate à fraude e à evasão fiscais; (iii) reforma estrutural da administração tributária; e (iv) reforma do sistema fiscal por via da simplificação dos impostos sobre o rendimento.
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015
!!"
Quadro III.8 Medidas de consolidação orçamental 2012-2013 Efeito direto em cada ano, face a um cenário de políticas invariantes
Fonte: Ministério das Finanças. Nota: Os totais podem não coincidir com a soma das parcelas por questões de arredondamento.
No que se refere às medidas adicionais para 2012, estas têm em vista compensar o desvio, em termos estruturais, de execução do ano anterior. Com efeito, excluindo todas as operações com natureza temporária, o saldo de 2011 deverá atingir cerca de 6,8% do PIB. Adicionando o efeito da variação da componente cíclica no défice (+0,8 p.p. do PIB) e o acréscimo de despesa com juros (+0,6 p.p.), as medidas de consolidação, na ordem dos 3,8% do PIB, permitirão cumprir o objetivo de um défice não superior a 4,5 % do PIB (Quadro III.9).
!"#! !"#$
%&'&()&*+,-./-%/01/02-- !"# $"#%/01/020-3,'-,-1/00,24 #"% #"%&'()*+,-*(.'/0*/1,+234'1/(,/56(78'/9:;+4<, #"$ #"$=*0678'/0'/(:-*3'/0*/56(<4'(234'1/9:;+4<'1/,.3,>?1/0*/3*1.347@*1/(,1/,0-411@*1/(,/A0-4(41.3,78'/&*(.3,+/*/(,/A0-4(41.3,78'/=*)4'(,+/*/B'<,+"/;*-/<'-'/0*/-*040,1/1*<.'34,41/0*/3*0678'/0*/(:-*3'/0*/<'(.3,.,0'1
#"$ #"$
56/072*8/0-0,3&2&0 #"C #"D&'(.34;6478'/*19*<4,+/,9+4<2>*+/,/.'0,1/,1/9*(1@*1/,<4-,/0*/ED##/*63'1/<'-/3*)3,1/1*-*+F,(.*1/G/3*0678'/0'1/1,+234'1/0,/A0-4(41.3,78'/H:;+4<,"/*-/$#EE
#"$ #"#
I619*(18'/0,/3*)3,/0*/4(0*J,78'/0,1/9*(1@*1"/*J<+64(0'/,/,<.6,+4K,78'/0,1/9*(1@*1/-,41/;,4J,1 #"% #"%H'69,(7,/(,/0*19*1,/<'-/93*1.,7@*1/1'<4,41/>4,/3*5'37'/0,/,9+4<,78'/0,/<'(0478'/0*/3*<631'1/*/'6.3,1/3*)3,1/0*/*+*)4;4+40,0*
#"E #"E
56/072*8/0-0,3&2&0-/'-/0193&/ #"D #"!=*0678'/0*/0*19*1,/9:;+4<,/<'-/1,:0*"/(,1/23*,1/0'/-*04<,-*(.'"/.,J,1/-'0*3,0'3,1"/16;L141.*-,1/9:;+4<'1/0*/1,:0*/*/9+,('1/0*/3**1.36.63,78'/0'1/F'194.,41
#"D #"!
:,(0)',-&(7/6'9.&, #"M #"%N*040,1/0*/3,<4'(,+4K,78'/0'1/1*3>47'1/*/<'(.3'+'/0*/<61.'1/'9*3,<4'(,41/(,/A0-4(41.3,78'/H:;+4<, #"% #"!A93'56(0,-*(.'/0,/3,<4'(,+4K,78'/0,/3*0*/*1<'+,3/*/,6-*(.'/0,/*54<4O(<4,/('/,93'>414'(,-*(.' #"$ #"E=*0678'/0*/<61.'1/('/I*<.'3/P-93*1,34,+/0'/P1.,0' #"E #"#;)<0=.&,0 #"E #"E=*0678'/0*/<61.'1/('/I*<.'3/P-93*1,34,+/0'/P1.,0'/*/('1/I*3>47'1/*/Q6(0'1/A6.R('-'1S/3*>418'/0,1/4(0*-(4K,7@*1/<'-9*(1,.R34,1/*/0'1/<61.'1/'9*3,<4'(,41
#"E #"E
>)762-./01/02-3,66/(7/ #"E #"E=*0678'/0*/.3,(15*3O(<4,1/9,3,/'6.3'1/16;1*<.'3*1/0,1/A0-4(41.3,7@*1/H:;+4<,1 #"E #"#=*0678'/0*/;*(*5T<4'1/1'<4,41/0*/(,.63*K,/(8'/<'(.34;6.4>, #"# #"E?(@/07&'/(7, #"C #"$=*0678'/0,/0*19*1,/0*/<,94.,+ #"$ #"$=*0678'/0,/.3,(15*3O(<4,/9,3,/A6.,3U64,1/*/=*)4@*1/A6.R('-,1 #"E #"#=*0678'/0*/<61.'1/('/I*<.'3/P-93*1,34,+/0'/P1.,0'/ #"$ #"#A)'/(7,-./-B/3/&72 E"C #"%?'1,07,0-0,<6/-2-16,.)*+, E"# #"$
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
I'-1/63/(72J/'-.,-5?K
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015
!!"
Quadro III.8 Medidas de consolidação orçamental 2012-2013 Efeito direto em cada ano, face a um cenário de políticas invariantes
Fonte: Ministério das Finanças. Nota: Os totais podem não coincidir com a soma das parcelas por questões de arredondamento.
No que se refere às medidas adicionais para 2012, estas têm em vista compensar o desvio, em termos estruturais, de execução do ano anterior. Com efeito, excluindo todas as operações com natureza temporária, o saldo de 2011 deverá atingir cerca de 6,8% do PIB. Adicionando o efeito da variação da componente cíclica no défice (+0,8 p.p. do PIB) e o acréscimo de despesa com juros (+0,6 p.p.), as medidas de consolidação, na ordem dos 3,8% do PIB, permitirão cumprir o objetivo de um défice não superior a 4,5 % do PIB (Quadro III.9).
!"#! !"#$
%&'&()&*+,-./-%/01/02-- !"# $"#%/01/020-3,'-,-1/00,24 #"% #"%&'()*+,-*(.'/0*/1,+234'1/(,/56(78'/9:;+4<, #"$ #"$=*0678'/0'/(:-*3'/0*/56(<4'(234'1/9:;+4<'1/,.3,>?1/0*/3*1.347@*1/(,1/,0-411@*1/(,/A0-4(41.3,78'/&*(.3,+/*/(,/A0-4(41.3,78'/=*)4'(,+/*/B'<,+"/;*-/<'-'/0*/-*040,1/1*<.'34,41/0*/3*0678'/0*/(:-*3'/0*/<'(.3,.,0'1
#"$ #"$
56/072*8/0-0,3&2&0 #"C #"D&'(.34;6478'/*19*<4,+/,9+4<2>*+/,/.'0,1/,1/9*(1@*1/,<4-,/0*/ED##/*63'1/<'-/3*)3,1/1*-*+F,(.*1/G/3*0678'/0'1/1,+234'1/0,/A0-4(41.3,78'/H:;+4<,"/*-/$#EE
#"$ #"#
I619*(18'/0,/3*)3,/0*/4(0*J,78'/0,1/9*(1@*1"/*J<+64(0'/,/,<.6,+4K,78'/0,1/9*(1@*1/-,41/;,4J,1 #"% #"%H'69,(7,/(,/0*19*1,/<'-/93*1.,7@*1/1'<4,41/>4,/3*5'37'/0,/,9+4<,78'/0,/<'(0478'/0*/3*<631'1/*/'6.3,1/3*)3,1/0*/*+*)4;4+40,0*
#"E #"E
56/072*8/0-0,3&2&0-/'-/0193&/ #"D #"!=*0678'/0*/0*19*1,/9:;+4<,/<'-/1,:0*"/(,1/23*,1/0'/-*04<,-*(.'"/.,J,1/-'0*3,0'3,1"/16;L141.*-,1/9:;+4<'1/0*/1,:0*/*/9+,('1/0*/3**1.36.63,78'/0'1/F'194.,41
#"D #"!
:,(0)',-&(7/6'9.&, #"M #"%N*040,1/0*/3,<4'(,+4K,78'/0'1/1*3>47'1/*/<'(.3'+'/0*/<61.'1/'9*3,<4'(,41/(,/A0-4(41.3,78'/H:;+4<, #"% #"!A93'56(0,-*(.'/0,/3,<4'(,+4K,78'/0,/3*0*/*1<'+,3/*/,6-*(.'/0,/*54<4O(<4,/('/,93'>414'(,-*(.' #"$ #"E=*0678'/0*/<61.'1/('/I*<.'3/P-93*1,34,+/0'/P1.,0' #"E #"#;)<0=.&,0 #"E #"E=*0678'/0*/<61.'1/('/I*<.'3/P-93*1,34,+/0'/P1.,0'/*/('1/I*3>47'1/*/Q6(0'1/A6.R('-'1S/3*>418'/0,1/4(0*-(4K,7@*1/<'-9*(1,.R34,1/*/0'1/<61.'1/'9*3,<4'(,41
#"E #"E
>)762-./01/02-3,66/(7/ #"E #"E=*0678'/0*/.3,(15*3O(<4,1/9,3,/'6.3'1/16;1*<.'3*1/0,1/A0-4(41.3,7@*1/H:;+4<,1 #"E #"#=*0678'/0*/;*(*5T<4'1/1'<4,41/0*/(,.63*K,/(8'/<'(.34;6.4>, #"# #"E?(@/07&'/(7, #"C #"$=*0678'/0,/0*19*1,/0*/<,94.,+ #"$ #"$=*0678'/0,/.3,(15*3O(<4,/9,3,/A6.,3U64,1/*/=*)4@*1/A6.R('-,1 #"E #"#=*0678'/0*/<61.'1/('/I*<.'3/P-93*1,34,+/0'/P1.,0'/ #"$ #"#A)'/(7,-./-B/3/&72 E"C #"%?'1,07,0-0,<6/-2-16,.)*+, E"# #"$
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
I'-1/63/(72J/'-.,-5?K
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015
!!"
Quadro III.8 Medidas de consolidação orçamental 2012-2013 Efeito direto em cada ano, face a um cenário de políticas invariantes
Fonte: Ministério das Finanças. Nota: Os totais podem não coincidir com a soma das parcelas por questões de arredondamento.
No que se refere às medidas adicionais para 2012, estas têm em vista compensar o desvio, em termos estruturais, de execução do ano anterior. Com efeito, excluindo todas as operações com natureza temporária, o saldo de 2011 deverá atingir cerca de 6,8% do PIB. Adicionando o efeito da variação da componente cíclica no défice (+0,8 p.p. do PIB) e o acréscimo de despesa com juros (+0,6 p.p.), as medidas de consolidação, na ordem dos 3,8% do PIB, permitirão cumprir o objetivo de um défice não superior a 4,5 % do PIB (Quadro III.9).
!"#! !"#$
%&'&()&*+,-./-%/01/02-- !"# $"#%/01/020-3,'-,-1/00,24 #"% #"%&'()*+,-*(.'/0*/1,+234'1/(,/56(78'/9:;+4<, #"$ #"$=*0678'/0'/(:-*3'/0*/56(<4'(234'1/9:;+4<'1/,.3,>?1/0*/3*1.347@*1/(,1/,0-411@*1/(,/A0-4(41.3,78'/&*(.3,+/*/(,/A0-4(41.3,78'/=*)4'(,+/*/B'<,+"/;*-/<'-'/0*/-*040,1/1*<.'34,41/0*/3*0678'/0*/(:-*3'/0*/<'(.3,.,0'1
#"$ #"$
56/072*8/0-0,3&2&0 #"C #"D&'(.34;6478'/*19*<4,+/,9+4<2>*+/,/.'0,1/,1/9*(1@*1/,<4-,/0*/ED##/*63'1/<'-/3*)3,1/1*-*+F,(.*1/G/3*0678'/0'1/1,+234'1/0,/A0-4(41.3,78'/H:;+4<,"/*-/$#EE
#"$ #"#
I619*(18'/0,/3*)3,/0*/4(0*J,78'/0,1/9*(1@*1"/*J<+64(0'/,/,<.6,+4K,78'/0,1/9*(1@*1/-,41/;,4J,1 #"% #"%H'69,(7,/(,/0*19*1,/<'-/93*1.,7@*1/1'<4,41/>4,/3*5'37'/0,/,9+4<,78'/0,/<'(0478'/0*/3*<631'1/*/'6.3,1/3*)3,1/0*/*+*)4;4+40,0*
#"E #"E
56/072*8/0-0,3&2&0-/'-/0193&/ #"D #"!=*0678'/0*/0*19*1,/9:;+4<,/<'-/1,:0*"/(,1/23*,1/0'/-*04<,-*(.'"/.,J,1/-'0*3,0'3,1"/16;L141.*-,1/9:;+4<'1/0*/1,:0*/*/9+,('1/0*/3**1.36.63,78'/0'1/F'194.,41
#"D #"!
:,(0)',-&(7/6'9.&, #"M #"%N*040,1/0*/3,<4'(,+4K,78'/0'1/1*3>47'1/*/<'(.3'+'/0*/<61.'1/'9*3,<4'(,41/(,/A0-4(41.3,78'/H:;+4<, #"% #"!A93'56(0,-*(.'/0,/3,<4'(,+4K,78'/0,/3*0*/*1<'+,3/*/,6-*(.'/0,/*54<4O(<4,/('/,93'>414'(,-*(.' #"$ #"E=*0678'/0*/<61.'1/('/I*<.'3/P-93*1,34,+/0'/P1.,0' #"E #"#;)<0=.&,0 #"E #"E=*0678'/0*/<61.'1/('/I*<.'3/P-93*1,34,+/0'/P1.,0'/*/('1/I*3>47'1/*/Q6(0'1/A6.R('-'1S/3*>418'/0,1/4(0*-(4K,7@*1/<'-9*(1,.R34,1/*/0'1/<61.'1/'9*3,<4'(,41
#"E #"E
>)762-./01/02-3,66/(7/ #"E #"E=*0678'/0*/.3,(15*3O(<4,1/9,3,/'6.3'1/16;1*<.'3*1/0,1/A0-4(41.3,7@*1/H:;+4<,1 #"E #"#=*0678'/0*/;*(*5T<4'1/1'<4,41/0*/(,.63*K,/(8'/<'(.34;6.4>, #"# #"E?(@/07&'/(7, #"C #"$=*0678'/0,/0*19*1,/0*/<,94.,+ #"$ #"$=*0678'/0,/.3,(15*3O(<4,/9,3,/A6.,3U64,1/*/=*)4@*1/A6.R('-,1 #"E #"#=*0678'/0*/<61.'1/('/I*<.'3/P-93*1,34,+/0'/P1.,0'/ #"$ #"#A)'/(7,-./-B/3/&72 E"C #"%?'1,07,0-0,<6/-2-16,.)*+, E"# #"$
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
I'-1/63/(72J/'-.,-5?K
!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!
!"#
Quadro III.9. Conta das Administrações Públicas em Contabilidade Nacional 2011-2015
Fonte: Ministério das Finanças. Nota: Os totais podem não coincidir com a soma das parcelas por questões de arredondamento.
Pelo lado da despesa, são abrangidas por estas medidas as rubricas que apresentam maior peso na conta das AP: despesas com o pessoal e prestações sociais. No caso da primeira, é de destacar os efeitos das medidas de contenção das despesas com o pessoal, refletindo a política de restrições nas admissões e de congelamento salarial que representarão uma poupança de 0,4% do PIB, quer em 2012, quer em 2013, face a um cenário de políticas invariantes
salarial em linha com a inflação.
Relativamente às prestações sociais, e procurando a repartição equitativa dos esforços de consolidação orçamental, adota-se a suspensão da regra de indexação das pensões, excluindo a atualização das pensões mais baixas (0,4% do PIB face a um cenário de políticas invariantes), a implementação de uma contribuição especial aplicável a todas as pensões acima de 1500 euros, com regras semelhantes ao processo de redução dos salários na função pública realizado em 2011 (0,2% do PIB) e ainda medidas que visam o reforço da aplicabilidade da condição de recursos e outras regras de elegibilidade que deverão contribuir em cerca de 0,1% do PIB para a contenção da despesa pública. Estas medidas, excluindo a contribuição especial sobre as pensões superiores a 1500 euros, deverão permitir uma poupança de igual montante, em 2013.
2010 2011 2012 2013 2014 2015
1. Receitas Fiscais 22.2 23.7 24.4 24.7 24.8 24.9
Impostos s/Produção e Importação 13.4 14.0 14.9 15.1 15.2 15.3
Impostos s/Rendimento e Património 8.9 9.6 9.5 9.6 9.6 9.6
2. Contribuições Sociais 12.2 12.5 12.6 12.4 12.3 12.1
Das quais: Contribuições Sociais Efectivas 8.9 9.4 9.5 9.5 9.5 9.5
3. Outras Receitas Correntes 4.5 4.6 4.7 4.6 4.8 4.8
4. Total Receitas Correntes (1+2+3) 38.9 40.7 41.7 41.7 41.8 41.85. Consumo Intermédio 5.1 4.8 4.2 3.9 3.9 3.7
6. Despesas com Pessoal 12.2 11.6 11.4 10.9 10.4 9.9
7. Prestações Sociais 21.8 22.0 21.8 21.4 21.1 20.7
Das quais: Prestações que não em Espécie 17.0 17.3 17.5 17.4 17.1 16.8
8. Juros (PDE) 3.0 4.2 4.8 5.0 5.1 5.0
9. Subsídios 0.7 0.7 0.6 0.6 0.5 0.5
10. Outras Despesas Correntes 2.5 2.2 1.9 1.8 1.7 1.7
11. Total Despesa Corrente (5+6+7+8+9+10) 45.4 45.4 44.8 43.6 42.7 41.5Da qual: Despesa Corrente Primária (11-8) 42.4 41.3 40.0 38.6 37.6 36.4
12. Poupança Bruta (4-11) -6.5 -4.8 -3.1 -1.9 -0.9 0.313. Receitas de Capital 2.6 2.0 1.3 1.3 1.3 1.214. Formação Bruta de Capital Fixo 3.3 2.5 2.0 1.7 1.6 1.5
15. Outras Despesas de Capital 2.0 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6
16. Total Despesas de Capital (14+15) 5.2 3.1 2.6 2.3 2.2 2.117. Total Receitas (4+13) 41.5 42.7 43.0 42.9 43.1 43.018. Total Despesa (11+16) 50.6 48.5 47.4 45.9 44.9 43.5
Da qual: Total Despesa Primária 47.6 44.3 42.6 40.9 39.8 38.519. Cap. (+)/ Nec. (-) Financiamento Líquido (17-18) -9.1 -5.9 -4.5 -3.0 -1.8 -0.5
20. Dívida Pública 92.9 100.8 106.1 106.8 105.0 101.8
Em % do PIB
!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!
!"#
Quanto às taxas de juro de curto prazo, consideraram-se as estimativas usadas pelo Banco de Portugal para 2011 e 2012, mantendo-se constante este último valor para os anos seguintes. Para as taxas de juro de longo prazo considerou-se a taxa de juro de longo prazo da dívida pública estimada no âmbito do PAEF.
Finalmente, em relação à taxa de câmbio foi tida em conta informação disponibilizada pelo BCE, no âmbito do exercício do Eurosistema4, para os anos 2011 e 2012, mantendo-se constante nos três últimos anos do horizonte de previsão.
II.2 Previsões para a Economia Portuguesa e Riscos Inerentes
II.2.1 Previsões
Como referido, o cenário macroeconómico atual reflete, em grande medida, as opiniões das Instituições Internacionais envolvidas no desenho do PAEF e a informação mais recente inerente ao desenvolvimento da atividade económica, tanto nacional como internacional. Nestes termos, prevê-se, para 2011, uma contração real do PIB de 2,2% em termos reais, a qual está associada a uma forte redução da procura interna assente num processo de desalavancagem dos sectores público e privado, ainda que, em parte, compensada pelo contributo positivo esperado da procura externa.
Quadro II.2. Principais Indicadores (taxa de variação, %)
!Legenda: (p) previsão; Fontes: INE e Ministério das Finanças.
Para 2012, prevê-se que o PIB registe uma quebra de cerca de 1,8%, retomando-se, nos anos posteriores, o processo de crescimento económico. Para esta evolução será determinante o contributo
4 Dados usados também pelo Banco de Portugal no Boletim de Verão.
PIB e Componentes da Despesa (em termos reais)PIB 1.3 -2.2 -1.8 1.2 2.5 2.2
Consumo Privado 2.3 -4.4 -3.3 -0.7 0.8 0.8Consumo Público 1.2 -3.2 -6.5 -4.0 -1.0 -2.1Investimento (FBCF) -4.9 -10.6 -5.6 3.9 4.1 3.0Exportações de Bens e Serviços 8.8 6.2 6.4 6.5 6.4 6.3Importações de Bens e Serviços 5.1 -3.9 -1.3 1.6 2.8 2.7
Evolução dos PreçosDeflator do PIB 1.1 1.4 1.4 1.3 1.3 1.4IPC 1.4 3.5 2.3 1.4 1.4 1.5
Evolução do Mercado de TrabalhoEmprego -1.5 -1.5 -1.0 0.3 1.0 1.1Taxa de Desemprego (%) 10.8 12.5 13.2 13.0 12.6 12.3Produtividade aparente do trabalho 2.9 -0.7 -0.8 0.9 1.4 1.1
Saldo das Balanças Corrente e de Capital (em % do PIB)Necessidades líquidas de f inanciamento face ao exterior -8.4 -6.8 -4.3 -2.7 -2.4 -1.2
- Saldo da Balança Corrente -9.8 -8.0 -5.7 -4.0 -3.5 -2.3 da qual Saldo da Balança de Bens -10.0 -8.2 -6.6 -5.1 -4.0 -3.0- Saldo da Balança de Capital 1.4 1.2 1.4 1.3 1.1 1.0
2015(p)2010 2011(p) 2012(p) 2013(p) 2014(p)
!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!
!"#
Gráfico II.1. Contributos para a Variação em Volume do PIB (pontos percentuais)
Legenda: (e) estimado; (p) previsão. Fontes: INE e Ministério das Finanças.
O gráfico anterior evidencia a importância do contributo da procura externa líquida para o crescimento do PIB em todo o horizonte de previsão. Embora o contributo da procura interna seja positivo em 2014 e 2015, continuam a ser as exportações o principal determinante do crescimento do PIB. Em 2013, será a menor contração do consumo privado associado à evolução esperada para a procura externa e o investimento que justificam a forte aceleração que se espera para o crescimento do PIB. Em 2014, prevê-se que o contributo do consumo privado seja já positivo e o contributo do consumo público marginalmente negativo.
Quanto ao mercado de trabalho, no 1.º semestre de 2011 a taxa de desemprego situou-se em 12,2% e o emprego total diminuiu 2,4%,5 estimando-se para o conjunto do ano uma taxa de desemprego de 12,5%. Para 2012, estima-se ainda uma deterioração da taxa de desemprego, ano a partir do qual se prevê o início de uma recuperação das condições do mercado de trabalho.
Após a quebra verificada no produto potencial ao longo da primeira década de 2000, estima-se que o produto potencial recupere nos próximos anos, em resultado de um contributo mais positivo da produtividade total dos fatores e um contributo menos negativo quer do fator trabalho quer do fator capital.
5 De referir a alteração metodológica adotada pelo INE nos inquéritos trimestrais ao emprego sobre estas variáveis, que impede a comparabilidade direta com os valores reportados nos anos anteriores.
!"
!#
!$
!%
!&
!'
(
'
&
%
$
&(() &('(*+,-* &(''*+.- &('&*+.- &('%*+.- &('$*+.- &('#*+.-
/012340*56789:0 /012340*5;<=7>0*?18,2@74,1@0 560>369*AB@,619*CDE37:95?F
!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!
!"#
Quadro II.3. Crescimento Económico Mundial !"#$#%&'%()'*(+,'-./%)'#01%',%23%
Legenda: (*) com base no PIB avaliado em paridade de poder de compra. ** 2009. Fonte: (P) - Previsão do FMI, World Economic Outlook, Junho de 2011.
Para esta situação tem contribuído, no caso dos EUA, a persistência de elevados desequilíbrios macroeconómicos, a fragilidade da recuperação do mercado de habitação, as restrições inerentes à concessão de crédito e o ainda fraco dinamismo do mercado de trabalho. Este conjunto de fatores tem consequências negativas sobre o desempenho da procura interna privada, também influenciada pelo próprio processo de desalavancagem das famílias.
Já em relação à área do euro, de realçar os receios existentes quanto à sustentabilidade das finanças públicas em alguns dos seus estados membros, bem como as implicações dos atuais processos de ajustamento orçamental sobre o arrefecimento da procura interna e a crise do mercado da dívida soberana com um elevado risco de contágio inerente e com possíveis repercussões na já elevada volatilidade dos mercados financeiros e na diminuição do nível de confiança dos agentes económicos.
Em estreita ligação com estes fatores, são de referir os seguintes riscos potenciais que poderão afetar negativamente a evolução das principais variáveis macroeconómicas:
1. Condições de financiamento mais restritivas na economia portuguesa. Para além da evolução do mercado da dívida soberana na área do euro, analisada no capítulo I do presente texto, e como consequência desta, tem-se vindo a assistir a um aumento progressivo da exigência dos critérios aplicados na concessão de empréstimos a particulares e a empresas. Esta maior restritividade na concessão de crédito estará relacionada, em grande medida, com o aumento do custo de capital e restrições de balanço dos bancos, bem como com uma deterioração das expectativas relativas à atividade económica em geral.
2. Evolução da procura externa relevante para as exportações portuguesas condicionada pelo crescimento económico dos nossos principais parceiros comerciais. Neste contexto, a
(%)
Economia Mundial 100.0 5.1 4.3 4.5 Economias avançadas 52.3 3.0 2.2 2.6 das quais:
EUA 19.7 3.0 2.5 2.7 Área do Euro, da qual : 14.6 1.8 2.0 1.7
Alemanha 4.0 3.6 3.2 2.0 França 2.9 1.5 2.1 1.9 Itália 2.4 1.3 1.0 1.3 Espanha 1.8 -0.1 0.8 1.6
Reino Unido 2.9 1.4 1.5 2.3 Japão 5.8 4.0 -0.7 2.9
Outras economias, das quais : China 13.6 10.3 9.6 9.5 India 5.4 10.4 8.2 7.8 Rússia 3.0 4.0 4.8 4.5 Brasil 2.9 7.5 4.1 3.6
Por memória UE-27 21,3** 1.8 2.0 2.1
Estrutura 2010* 2010 2011P 2012P
Estratégia Orçamental
III. ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL
III.1 Desenvolvimentos Recentes das Finanças Públicas: 2007-2011
Em 2011 verificar-se-á a inversão da deterioração acentuada das contas públicas que ocorreu desde 2008 no contexto da crise financeira e económica internacional e com a persistência numa orientação expansionista para a política orçamental, até meados de 2010.
Com efeito, em 2007, o défice orçamental foi reduzido para 3,1% do PIB (Quadro III.1)7, menos 2,8 p.p. relativamente a 2005, enquanto a dívida pública se situava nos 68,3% do PIB.
Quadro III.1. Saldo Orçamental e Dívida Pública (em percentagem do PIB)
Fontes: INE, Banco de Portugal e Ministério das Finanças. Nota: (a) Saldo corrigido dos efeitos cíclicos e de medidas temporárias.
No final de 2008, em resposta à crise económica e financeira, os países da União Europeia desenvolveram uma estratégia concertada de estímulo orçamental, na qual, o contributo de cada estado-membro deveria ter em conta a sua específica situação orçamental. Esta ação conjunta passava pela
timely-targeted-temporaryou seja, deveriam produzir efeitos rapidamente, servir propósitos pontuais bem determinados e ser facilmente reversíveis.
Portugal, que se encontrava ainda longe do objetivo de médio prazo para o saldo orçamental (-0.5% do PIB), dispunha de uma margem de manobra muito limitada para a política anti-cíclica necessária para fazer face à crise. Não obstante, a opção do Governo português foi a de conduzir uma expansão orçamental muito superior ao valor médio acordado pela União Europeia e a de adoptar medidas com custos de reversão muito elevados. Esta estratégia refletiu-se na degradação da situação orçamental das administrações públicas (AP), cujo défice atingiu, em 2009, o valor histórico de 10,1% do PIB. De igual modo, o défice primário estrutural aumentou, de 1,1% do PIB, em 2007, para cerca de 6,6% do PIB, em 2009 (ver Caixa 1).
A conta das AP, em 2008 e mais acentuadamente em 2009, refletiu não só o efeito dos estabilizadores
automáticos, em particular através da quebra da receita fiscal, mas também o aumento da despesa pública.
7 Na notificação do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE), de Março de 2011, o INE procedeu à revisão da conta das Administrações Públicas desde 2007, incluindo, no seu perímetro, na ótica de contas nacionais, três empresas públicas de transporte (REFER, Metropolitano de Lisboa e Metro do Porto, com um impacto de 0,5% do PIB, em 2010) e procedeu à alteração do tratamento dos contratos envolvendo três PPP (0,5% do PIB, em 2010).
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Saldo global -5.9 -4.1 -3.1 -3.5 -10.1 -9.1 -5.9
Saldo primário -3.4 -1.4 -0.2 -0.5 -7.2 -6.1 -1.7
Saldo estrutural(a) -5.5 -4.1 -4.1 -5.1 -9.5 -10.7 -6.2
Var. saldo estrutural : 1.4 0.0 -1.1 -4.4 -1.2 4.5
Saldo primário estrutural(a) -3.0 -1.4 -1.1 -2.1 -6.6 -7.7 -2.0
Dívida Pública 62.8 69.5 68.3 71.6 83.0 92.9 100.8
!"#$%&'()
*)
!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!
!"#
No que respeita à receita fiscal, esta diminuiu de 24% do PIB em 2007 para 21,7% em 2009, resultado não só da quebra real do PIB, mas também de outros fatores, nomeadamente a significativa contração dos preços, a quebra abrupta das vendas de bens duradouros, a contração das importações extra-comunitárias, o aumento da poupança das famílias e a diminuição, em um ponto percentual, da taxa normal do IVA, em Julho de 2008. A quebra na receita fiscal foi, assim, a principal responsável pela redução da receita em 1,4 p.p. do PIB, no período em análise (Quadro III.2).
Quadro III.2. Conta das Administrações Públicas 2007 2011
Fontes: INE e Ministério das Finanças Nota: Os totais podem não coincidir com a soma das parcelas por questões de arredondamento.
Por seu turno, a receita contributiva aumentou 0,9 p.p. do PIB, apesar da redução do emprego e da diminuição da taxa contributiva, no contexto da Iniciativa para o Investimento e o Emprego. Este resultado terá sido justificado, não só pela contenção na redução da base contributiva, como também pelas medidas de combate à evasão e fraude contributiva e ao aumento dos salários acima da inflação, que se registou em 2009 e se refletiu na evolução da despesa pública com pessoal.
No mesmo período (2007-2009), a despesa pública aumentou 5,5 p.p. do PIB, tendo os principais contributos sido dados pelas prestações sociais (+3,4 p.p.) e, em menor grau, pela despesa de capital (+0,8 p.p.), consumo intermédio e despesas com o pessoal (+0,5 p.p. em cada).
2007 2008 2009 2010 2011
1. Receitas Fiscais 24,0 23,8 21,7 22,2 23,7
Impostos s/Produção e Importação 14,5 14,1 12,6 13,4 14,0
Impostos s/Rendimento e Património 9,5 9,7 9,0 8,9 9,6
2. Contribuições Sociais 11,6 11,9 12,5 12,2 12,5
Das quais: Contribuições Sociais Efectivas 8,5 8,8 9,0 8,9 9,4
3. Outras Receitas Correntes 4,8 4,7 4,6 4,5 4,6
4. Total Receitas Correntes (1+2+3) 40,4 40,4 38,8 38,9 40,75. Consumo Intermédio 4,4 4,4 4,9 5,1 4,8
6. Despesas com Pessoal 12,1 12,0 12,6 12,2 11,6
7. Prestações Sociais 18,5 19,3 21,9 21,8 22,0
Das quais: Prestações que não em Espécie 14,6 15,1 17,0 17,0 17,3
8. Juros (PDE) 2,9 3,0 2,9 3,0 4,2
9. Subsídios 0,8 0,7 0,8 0,7 0,7
10. Outras Despesas Correntes 2,3 2,2 2,6 2,5 2,2
11. Total Despesa Corrente (5+6+7+8+9+10) 41,0 41,6 45,7 45,4 45,4Da qual: Despesa Corrente Primária (11-8) 38,1 38,6 42,9 42,4 41,3
12. Poupança Bruta (4-11) -0,6 -1,3 -7,0 -6,5 -4,813. Receitas de Capital 0,8 0,7 0,9 2,6 2,014. Formação Bruta de Capital Fixo 2,7 2,9 2,9 3,3 2,5
15. Outras Despesas de Capital 0,6 0,1 1,1 2,0 0,6
16. Total Despesas de Capital (14+15) 3,3 3,0 4,1 5,2 3,117. Total Receitas (4+13) 41,1 41,1 39,7 41,5 42,718. Total Despesa (11+16) 44,3 44,6 49,8 50,6 48,5
Da qual: Total Despesa Primária 41,4 41,6 46,9 47,6 44,319. Cap. (+)/ Nec. (-) Financiamento Líquido (17-18) -3,1 -3,5 -10,1 -9,1 -5,9
20. Dívida Pública 68,3 71,6 83,0 92,9 100,8
Em % do PIB
!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!
!"#
Quadro III.3. Comparação da Conta das AP em 2011 com OE2011
Fonte: Ministério das Finanças. Nota: A comparação por rubrica entre estes dois exercícios deve revestir-se de especial prudência devido ao facto de a estimativa para 2011 apresentada no OE2011 ter algumas alterações metodológicas face à metodologia habitual, afetando, em particular, as rubricas de despesas com o pessoal, consumo intermédio e prestações sociais, mas sem qualquer impacto no saldo orçamental. Os totais podem não coincidir com a soma das parcelas por questões de arredondamento.
O objetivo de 5,9% para o défice de 2011 é um objetivo central do PAEF. Este valor será respeitado, embora, na ausência de medidas adicionais, se possa identificar um desvio de execução orçamental estimado em 1,1 p.p. do PIB (Quadro III.4). Este desvio decorre fundamentalmente do comportamento de quatro rubricas orçamentais: nas despesas com o pessoal onde eram esperadas reduções significativas no número de efetivos da administração central (quase 4% no ano), contudo, até Junho essa redução terá sido de apenas 0,9%. Por outro lado, o efeito da redução média de 5% na tabela salarial da administração pública foi mitigado por promoções em alguns ministérios. Também ao nível dos consumos intermédios, transferências de capital e da outra receita corrente, a execução orçamental aponta para resultados piores do que o esperado. Importa ainda referir que a execução orçamental do primeiro semestre será substancialmente agravada numa perspetiva de Contas Nacionais, por um lado, porque a evolução da despesa se apresenta menos favorável, por outro, pela inclusão de uma série de efeitos de natureza temporária. No que respeita a estas one- , tratam-se da assunção da dívida de duas empresas da Região Autónoma da Madeira, uma em virtude da concessão de uma garantia e outra
OE DEO DEO-OE1. Receitas Fiscais 23,0 23,7 0,6
2. Contribuições Sociais 12,5 12,5 0,0
3. Outras Receitas Correntes 4,4 4,6 0,1
4. Total Receitas Correntes (1+2+3) 39,9 40,7 0,85. Consumo Intermédio 4,7 4,8 0,1
6. Despesas com Pessoal 10,7 11,6 0,9
7. Prestações Sociais 21,4 22,0 0,6
Das quais: Prestações que não em Espécie 16,9 17,3 0,4
8. Juros (PDE) 3,6 4,2 0,6
9. Subsídios 0,7 0,7 0,0
10. Outras Despesas Correntes 2,1 2,2 0,1
11. Total Despesa Corrente (5+6+7+8+9+10) 43,2 45,4 2,2Da qual: Despesa Corrente Primária (11-8) 39,6 41,3 1,7
12. Poupança Bruta (4-11) -3,3 -4,8 -1,513. Receitas de Capital 1,1 2,0 0,814. Formação Bruta de Capital Fixo 2,2 2,5 0,3
15. Outras Despesas de Capital 0,3 0,6 0,3
16. Total Despesas de Capital (14+15) 2,5 3,1 0,617. Total Receitas (4+13) 41,1 42,7 1,618. Total Despesa (11+16) 45,7 48,5 2,8
Da qual: Total Despesa Primária 42,1 44,3 2,219. Cap. (+)/ Nec. (-) Financiamento Líquido (17-18) -4,6 -5,9 -1,2
20. Dívida Pública 87,9 100,8 13,0
Em % do PIB Var. p.p.
!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!
!"#
Neste contexto, a condução de uma política orçamental terá de ser fortemente restritiva, em particular nos primeiros anos do ajustamento, quando a componente cíclica da economia contribuirá mais negativamente para este processo.
As medidas definidas para 2011 deverão permitir atingir neste ano uma redução significativa no défice estrutural mas este, ainda assim, deverá exceder os 6% do PIB, e ficar acima dos valores observados antes da crise económica e financeira (Gráfico III.1). Acresce que o agravamento dos custos de financiamento, impõe agora que a correção no saldo primário estrutural tenha que ser muito forte (atingindo um saldo positivo superior a 4% do PIB) de forma a cumprir o OMP em 2015.
Gráfico III.1. Evolução do Saldo Orçamental
(em percentagem do PIB)
Fontes: INE e Ministério das Finanças.
Já para 2012, prevê-se que o esforço de consolidação orçamental se consubstancie em medidas com impacto no saldo na ordem dos 3,8% do PIB face ao ano anterior, isto é, cerca de mais 0,8 p.p. do que o previsto no PAEF. Face a um cenário de políticas invariantes, ao incluir-se, nomeadamente, os efeitos do congelamento de salários na função pública e a suspensão da regra de indexação das pensões, excluindo a atualização das pensões mais baixas, estas medidas representam um ajustamento de 4,6 p.p. do PIB (Quadro III.8).
!"#$%&&&
!"%$%&&&
!'$%&&&
!($%&&&
!)$%&&&
!#$%&&&
%$%&&&
#$%&&&
)$%&&&
($%&&&
#%%* #%%' #%%+ #%"% #%"" #%"# #%", #%") #%"-
./012&34567576/0 ./012&869:;692&34567576/0 ./012&<02=/0
!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!
!"#
na despesa pública com saúde e consumos intermédios. Em relação ao SEE, estimam-se para o médio prazo efeitos mais fortes ao nível da redução das suas despesas operacionais e de capital, ao mesmo tempo que se prevê um crescimento do valor das suas vendas.
No entanto, existem alguns fatores que poderão contribuir positivamente para os resultados aqui apresentados. Não se está, por exemplo, a considerar explicitamente o efeito que se espera não despiciendo das reformas estruturais em curso ao nível do crescimento económico. Esta situação permitirá não só reduzir os custos do serviço da dívida pública face às hipóteses subjacentes a este cenário como também impulsionará o contributo do sector privado para o crescimento económico. Nesta perspetiva, algumas das medidas de consolidação orçamental, imprescindíveis no curto prazo, poderão vir a ser retiradas ainda neste horizonte de projeção.
Pelo contrário, num cenário de políticas invariantes já a partir de 2012, a situação de défice orçamental não só não seria corrigida como ainda agravada no curto prazo, tornando a dinâmica da dívida pública claramente insustentável (Gráfico III.2).
Gráfico III.2. Comparação com cenário sem medidas de consolidação 2011-2015 (em percentagem do PIB)
Défice das AP
Dívida das AP
Fonte: Ministério das Finanças.
Neste cenário contrafactual a partir de 2012, estão a retirar-se todas as medidas especificadas no Quadro III.8, e a admitir um cenário de políticas invariantes face ao observado num passado recente: ao nível do
39
41
43
45
47
49
51
2011 2012 2013 2014 2015
Despesa total - sem medidas
Despesa total
Receita total
Receita total - sem medidas
90
95
100
105
110
115
120
125
2011 2012 2013 2014 2015
Dívida - sem medidas Dívida
!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!
!"#
na despesa pública com saúde e consumos intermédios. Em relação ao SEE, estimam-se para o médio prazo efeitos mais fortes ao nível da redução das suas despesas operacionais e de capital, ao mesmo tempo que se prevê um crescimento do valor das suas vendas.
No entanto, existem alguns fatores que poderão contribuir positivamente para os resultados aqui apresentados. Não se está, por exemplo, a considerar explicitamente o efeito que se espera não despiciendo das reformas estruturais em curso ao nível do crescimento económico. Esta situação permitirá não só reduzir os custos do serviço da dívida pública face às hipóteses subjacentes a este cenário como também impulsionará o contributo do sector privado para o crescimento económico. Nesta perspetiva, algumas das medidas de consolidação orçamental, imprescindíveis no curto prazo, poderão vir a ser retiradas ainda neste horizonte de projeção.
Pelo contrário, num cenário de políticas invariantes já a partir de 2012, a situação de défice orçamental não só não seria corrigida como ainda agravada no curto prazo, tornando a dinâmica da dívida pública claramente insustentável (Gráfico III.2).
Gráfico III.2. Comparação com cenário sem medidas de consolidação 2011-2015 (em percentagem do PIB)
Défice das AP
Dívida das AP
Fonte: Ministério das Finanças.
Neste cenário contrafactual a partir de 2012, estão a retirar-se todas as medidas especificadas no Quadro III.8, e a admitir um cenário de políticas invariantes face ao observado num passado recente: ao nível do
39
41
43
45
47
49
51
2011 2012 2013 2014 2015
Despesa total - sem medidas
Despesa total
Receita total
Receita total - sem medidas
90
95
100
105
110
115
120
125
2011 2012 2013 2014 2015
Dívida - sem medidas Dívida
Conclusão • A comparação entre estes dois cenários ilustra bem a necessidade de prosseguir com a estratégia orçamental definida, sob pena de se alcançar rapidamente uma situação de finanças públicas insustentáveis. Um cenário de ausência de correção dos desequilíbrios da economia portuguesa comprometeria irremediavelmente o crescimento da economia e as condições de vida das gerações futuras, enquanto a implementação rigorosa, por parte de todos os agentes económicos, das medidas e reformas estruturais definidas permiQrá, pelo contrário, retomar a trajetória de finanças públicas sustentáveis e potenciadoras do crescimento económico.
Programa • OS NOVOS DESAFIOS DAS FINANÇAS PÚBLICAS • • Neo-‐liberalismo e Finanças Públicas • Finanças Públicas num ambiente neo-‐liberal • Regulação versus produção de bens públicos • As formas de aproximação público-‐privadas • A empresarialização dos serviços públicos • Das parcerias público-‐privadas em especial • O debate sobre o financiamento dos serviços públicos
– Em especial os serviços de saúde e de ensino • A Segurança Social • • A Fiscalidade em Busca de Novos Caminhos • As novas questões fiscais • O mal-‐estar fiscal e a hipótese de regras fixas • O novo contexto das reformas fiscais
– A globalização e a liberdade de circulação dos factores de produção
– Fiscalidade e inovação tecnológica • A fiscalidade ecológica • Desvalorização fiscal e compeQQvidade externa
Programa • III. A Era da Austeridade • A crise de Crédito e o mercado de dívida • O Aperto financeiro europeu e os seus efeitos na economia africana • Do Estado Providencia ao Estado Garante: poliQcas orçamentais
orientadas para o reforço da confiança no sistema financeiro mundial • Qual o maior problema: Inflação ou deflação • O perfil da intervenção do FMI para a estabilização das Finanças Públicas.
Os casos da Islândia, Irlanda, Grécia e Portugal • Programas de apoio • Falhanço da Grécia e eventual saída do Euro • Que nova ordem financeira mundial? • As nova era das nacionalizações e a consolidação do sistema bancário :
UQlização do FEEF para financiar os bancos para além das dividas soberanas.
• O Impacto da crise soberana europeia e americana na economia mundial
Acordo de 21 de Julho no CE • O acordo de 21 de Julho no Conselho Europeu tornou a vida mais segura
para Espanha e Itália? • A ideia de fornecer o EFSF com mais flexibilidade é boa. As mudanças de
regras são de longe os aspectos mais interessantes do acordo. • Actualmente, a EFSF só pode conceder créditos. Sob as novas regras, será
capaz de agir prevenQvamente. Como o Fundo Monetário Internacional, que terá uma linha de crédito flexível. Será capaz de comprar �tulos em mercados secundários, e será capaz de recapitalizar os bancos. Ele pode fazer todas estas para qualquer país da zona do euro, mesmo aqueles que não fazem parte de um programa de EFSF comum.
• Mas há um porém. O Conselho Europeu não elevou o teto de emprésQmo ao EFSF de € 440 mil milhões. E portanto não dinheiro para socorrer bancos ou a Espanha e a Italia.
• Ha ainda as dificuldades das regras internas do EFSF como as da unanimidade e a da parQcipação do sector privado no resgate dos países e dos bancos.
• Foi bom para adiar tudo para depois das ferias… a caminho de um grande ajustamento já para Outubro.
Conclusão A Origem da atual crise
• As políQcas postas em práQca para resolver esses dois eventos -‐ o primeiro, a acumulação dramáQca de reservas cambiais dos países asiáQcos para fortalecer-‐se contra futuras crises, e, em seguida, a flexibilização monetária aplicada pelo Federal Reserve para lidar com as consequências do boom da Internet -‐ levaram diretamente ao colapso bancário e hoje conQnua, rolando a série de crises da dívida soberana.
• No entanto, esses eventos foram apenas o começo. O que realmente definiu o futuro foi a resposta políQca a 11/09, a série chocante de ataques terroristas que têm seu 10 º aniversário neste fim de semana. Nem nos seus sonhos mais delirantes poderiam Osama bin Laden teria imaginado o dano a longo prazo as suas atrocidades desencadeariam nas economias ocidentais.(
Conclusão • O 11/9 custou à América mais do que Bin Laden previu. A
esQmaQva de Joseph SQglitz aponta para 3000-‐5000 biliões de dolares o custo total. Mas teve outras consequências, para além de duas guerras baseadas em informações falsas: o despres�gio moral dos militares americanos com a negação do habeas corpus e com a tortura aos presos, para além da morte de mais de um milhão de iraquianos e 130 mil afegãos, bem como 1,8 milhões refugiados e 1,7 milhões de deslocados. Além disso, provocou mais de 600 mil Veteranos de Guerra deficientes que terão de ser tratados nos hospitais americanos e receber pensões para o resto das suas vidas, para além do fato dramáQco de 18 veteranos do Iraque e do Afeganistão se suicidarem por dia nos EUA como efeito colateral das guerras.
Conclusão • Do ponto de vista económico a guerra tem efeitos duradouros e
prova ainda os limites da iniciaQva pública mal dirigida: esta foi também a primeira guerra americana integralmente financiada com recrso ao crédito, o que a juntar à descida dos impostos feitas por G. W. Bush conduziu aos actuais problemas orçamentais dos EUA.
• Em vez de consumirem os seus produtos e manterem a sua economia, os americanos viram o seu dinheiro e o crédito do governo serem desviados para armas o que deprimiu a Economia. Em resposta e para mascarar a situação as autoridades monetárias imprimiram moeda provocando o irresponsável endividamento das famílias e o bolha imobiliária que levará muitos anos para ser absorvida. As familias viram a sua dívida aumentar para 17000 dolares per capita e provavelmente mais metade disso ainda se as conQgências futuras acontecerem...
Conclusão • A herança do 11/9 não foi toda negaQva contudo: permiQu que a América e o mundo tomassem consciência que a dívida não é o caminho do desenvolvimento, nem provoca crescimento económico e mais uma vez, que as soluções keynesianas estão erradas. Infelizmente, quer na Europa, quer nos EUA (com o pacote dos American Job Act por exemplo anunciado em 8/SET/11 por Obama) a ilusão keynesiana conQnua a estar presente na governação dos EUA, mesmo sabendo que não resulta.
• Mas isso não tem que ver com as Finanças Públicas mas com a Economia PolíQca e com o sequestro da decisão pública por grupos minoritários...
Em todas as grandes catástrofes, os danos a longo prazo tendem a ser infligidos não pelo evento em si, mas pela resposta ao mesmo.
top related