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Con la colaboración de:

América Latina enlas últimas décadas:procesos y retosEdición preparada por:Francisco Cebrián Abellán Francisco Javier Jover MartíRubén Camilo Lois González

AMÉRICA LATINA EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS:

PROCESOS Y RETOS

AMÉRICA LATINA EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS:

PROCESOS Y RETOS

Edición preparada por:Francisco Cebrián Abellán

Francisco Javier Jover MartíRubén Camilo Lois González

Ediciones de la Universidadde Castilla-La Mancha

Cuenca, 2018

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Edita: Ediciones de la Universidad de Castilla-La ManchaColabora: Universidade de Santiago de Compostela

Colección JORNADAS Y CONGRESOS nº 17

El procedimiento de selección de originales se ajusta a los criterios específicos del campo 10 de la CNEAI para los sexenios de investigación, en el que se indica que la admisión de los trabajos publicados en las actas de congresos deben responder a criterios de calidad equipa-rables a los exigidos para las revistas científicas.

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I.S.B.N.: 978-84-9044-317-0

Composición: Compobell

Hecho en España (U.E.) – Made in Spain (U.E.)

CONGRESO INTERNACIONAL DE GEOGRAFÍA DE AMÉRICA LATINA(9.ª. 2018. Toledo)América Latina: últimas décadas: procesos y retos, IX Congreso Internacional de

Geografía de América Latina, Toledo – Toledo, 12 al 14 de septiembre / coordinadores Francisco Cebrián Abellán, Francisco Javier Jover Martí, Rubén Camilo Lois González.– Cuenca : Ediciones de la Universidad de Castilla-La Mancha, 2018

1316 p. ; 24 cm.– (Jornadas y congresos ; 17) ISBN 978-84-9044-317-0

1. Ordenación del territorio – América Latina I. Cebrián Abellán, Francisco,coord. II. Jover Martí, Francisco Javier, coord. III. Lois González, Rubén Camilo, coord. IV.Universidad de Castilla-La Mancha, ed. V. Título VI. Serie

711.4(063) RPC 1KL

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AVANZAR, DESTRUIR, MERCANTILIZAR. INTERSECCIONES ENTRE RÉGIMEN URBANO,

EXTRACTIVISMO INMOBILIARIO Y BIENES COMUNES

PATRICIA PINTOSUniversidad Nacional de La Plata,

Instituto de Investigaciones en Humanidades y Ciencias Sociales

Resumen: En las últimas tres décadas la metropolización de Buenos Aires se ha caracterizado por importantes cambios en el patrón de crecimiento urbano. No puede desconocerse el papel fundamental que ha tenido el desplazamiento de las preferencias locacionales de las capas medias y altas, en consonancia con la cons-trucción de nuevos nichos de mercado para la vivienda, en particular la tipología de la urbanización cerrada. En este proceso, la cuenca del río Luján fue una de las principales destinatarias de las inversiones inmobiliarias para este segmento, aunque con una característica diferencial en relación a otros sectores del aglomerado, por su localización sobre ecosistemas de humedales. En esta comunicación se propone una aproximación al campo de tensiones que se produce a partir de la consolidación de un régimen urbano (Stone, 1989) marcado por el ciclo de despliegue colaborativo entre Estado y mercado (Pintos, 2012) que creó las condiciones para el extractivismo inmo-biliario sobre ecosistemas de humedales (Pintos, 2017), la afectación de territorialida-des históricas y un conjunto de conflictos distributivos resultantes. La comunicación se basa en la discusión de los tópicos teóricos en los que se sustenta la construcción del problema, con referencias a algunos ejemplos que lo ilustran.

Palabras clave: Metropolización, Poder urbano, Humedales, Urbanizaciones cerradas, Conflictos distributivos.

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Patricia PINTOS

Abstract: In the last three decades the metropolization of Buenos Aires has been characterized by important changes in the pattern of urban growth. The main role played by the movement of the middle and upper classes life style preferences, in line as the construction of new market niches for housing, in particular the type of closed urbanization, cannot be ignored. In this process, the Luján river basin was one of the main destination of real estate investments for this segment, although with different characteristic related to other sectors, due to its location on wetland ecosystems. This communication proposes an approach to the field of tensions pro-duced by the consolidation of an urban regime (Stone, 1989) marked by the cycle of collaborative deployment between State and market (Pintos, 2012) that created the conditions for extractivism real estate on wetland ecosystems (Pintos, 2017), the impact on previous occupancy forms and a set of distributive conflicts. The investi-gation is based on the discussion of the theoretical topics on which the construction of the problem is based, with some examples references that illustrate it.

Keywords: Metropolization, Urban Power, Wetlands, Gated communities, Dis-tributive conflicts

1. CAMBIOS EN LA CONFORMACIÓN DEL TERRITORIO METROPO-LITANO DE BUENOS AIRESHasta hace apenas tres décadas Buenos Aires mantenía los rasgos de una típica

ciudad del fordismo periférico, con una fuerte tendencia a la conurbación residen-cial siguiendo el característico gradiente de rentas desde el centro hacia los bordes, y un anillo industrial desjerarquizado y en progresivo abandono. Una ciudad de crecimiento relativamente compacto, construida en torno a la centralidad del puerto, organizada por un sistema de vías radiales –paralelas a los ramales ferroviarios– necesarias para asegurar el flujo de insumos para el que fuera un pujante anillo industrial consolidado durante la etapa de sustitución de importaciones, y la fluidez en el movimiento de los commodities de origen agropecuario que hasta allí llegaban procurando los destinos de ultramar. A su vez, ese tejido compacto fue consecuen-cia de un largo y virtuoso ciclo de expansión residencial que propició el acceso al suelo urbano para amplios sectores de la clase trabajadora. Este período conocido como el ciclo del “loteo popular” se prolongó por casi cuarenta años y le imprimió su sello a la estructuración del territorio metropolitano en su faz residencial.

La consolidación del neoliberalismo como proyecto político-económico que marcaría el rumbo de los años noventa vino a rubricar un momento de desindus-trialización prematura (Salama, 2012)1, contexto en el cual las políticas urbanas

1 Salama sostiene que en este proceso “La desindustrialización no sólo se relaciona con la reducción relativa de los empleos industriales, sino también con su disminución absoluta y la des-

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Avanzar, destruir, mercantilizar. Intersecciones entre régimen ...

se expresaron decididamente proclives a favorecer la tendencia estructural hacia la terciarización de la economía metropolitana. El efecto combinado de ambos procesos tuvo como consecuencia la liberación de grandes superficies industriales insertas en la estructura urbana consolidada, en particular sobre los ejes viales y su rápido reemplazo por verdaderos enclaves y corredores terciarios transformados en gigantescos centros comerciales, nuevas universidades, oficinas gubernamentales, espacios de recreación, etc.

Así pues, mientras en el fordismo la relación entre centro y periferia en las grandes ciudades tuvo un carácter jerárquico, que replicaba en las funciones eco-nómicas las jerarquías territoriales (la periferia como borde geográfico), durante el neoliberalismo las periferias fueron mutando e incorporando nuevas funciones de centralidad que en poco tiempo contribuyeron a la redistribución del dinamismo en el territorio y a producir cambios en el esquema de rentas del suelo.

Estas transformaciones fueron puestas en foco por la literatura académica que abordó el fenómeno de lo ocurrido en Buenos Aires, desde los cambios en la rela-ción entre economía y ciudad (Ciccolella y Mignaqui, 2009), la mercantilización del suelo urbano orientada al submercado de mayor solvencia (Fernández Wagner y Varela, 2003) o la privatización del crecimiento metropolitano (Pírez, 2006), cuestiones desde las cuales se analizaron las asimetrías constitutivas de la nueva configuración metropolitana en la era del capitalismo global.

El nuevo ciclo de expansión residencial se basó de manera casi excluyente en un modelo de urbanismo especulativo rentista gestado en base a la producción masi-va de urbanizaciones de perímetro cerrado o simplemente urbanizaciones cerradas (de gated communities en la literatura inglesa) que fue acompañando el despliegue de inversiones en modernas autopistas urbanas, infraestructuras que facilitaron los desplazamientos de los sectores sociales más acomodados entre el centro y los bor-des del aglomerado, reduciendo de manera sustantiva los tiempos de traslado hacia localizaciones urbanas cada vez más distantes. Como señalarían Fernández Wagner y Varela por su dinámica y magnitud estos cambios tendrían el efecto de producir una verdadera “revolución residencial” urbana (Fernández Wagner y Varela, op. cit.).

La irrupción de estos nuevos “productos” ofrecidos por el mercado inmobiliario, vino acompañada de un ideario destinado a evocar en los eventuales compradores una colección de imágenes de alto impacto emotivo y sensorial: una naturaleza prístina, la “ruralidad” idílica, el retorno a ciertos valores del pasado, las garantías de seguridad –frente al delito– para las familias y una extensa lista de atributos de exclusividad perdidos por la masividad de la gran ciudad.

trucción de una parte de su tejido industrial, en especial la parte que elabora productos de baja calidad. Se habla entonces de una desindustrialización prematura, la cual sucede en muchos países de América Latina.” (Salama, 2012: 34).

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En esencia, vastísimas superficies de suelo rural fueron arcilla en las manos de las empresas inmobiliarias y su maquinaria desarrolladora: al principio a través de una brutal expansión del tejido residencial sobre tierras productivas, y más tarde, cuando esto no fue suficiente –y las empresas consideraron necesario diversificar la oferta– sobre territorio de bajos y humedales y riberas fluviales, en la más absoluta abstracción de sus costes socio-ambientales.

Como se ha señalado en trabajos anteriores, estos procesos dan cuenta acaba-da de modalidades de articulación no formalizadas pero con efectos reales entre actores del mercado y el Estado, donde éste último asume un rol abiertamente sub-sidiario del primero, en abierta contradicción con las expresiones de los decisores locales respecto a la salvaguarda del interés público, la búsqueda de la equidad en el acceso a recursos y oportunidades, la sostenibilidad ambiental y el resguardo de los valores patrimoniales locales (Pintos, 2011).

A partir de lo dicho hasta aquí, en esta comunicación se propone una aproxi-mación al campo de tensiones que se produce a partir de la consolidación de un régimen urbano (Stone, 1989) marcado por el ciclo de despliegue colaborativo entre Estado y mercado (Pintos, 2012) que creó las condiciones para el extractivismo inmobiliario (Pintos, 2017), la retracción/afectación de territorialidades históricas -en las que incluimos los comunes de la naturaleza y las formas del hábitat preexis-tentes-, y un conjunto de conflictos distributivos resultantes.

2. INTERSECCIONES ENTRE RÉGIMEN URBANO, EXTRACTIVISMO INMOBILIARIO Y BIENES COMUNES DE LA NATURALEZA

2.1. Régimen urbano: coaliciones de poder en el gobierno de la ciudadDentro del campo de las políticas urbanas, las estructuras locales de poder han

sido un objeto de análisis recurrente en las últimas décadas, a partir de enfoques que indagan sobre las articulaciones entre actores del sector público sobre los que resi-de el poder político local, los actores del sector privado que detentan la capacidad financiera y las organizaciones de la sociedad civil, a priori con menor incidencia en las decisiones pero con condiciones para articular recursos y voluntades en torno a sus propias necesidades y estrategias.

Dentro de los estudios del poder urbano se han postulado un conjunto de teorías que han buscado, cada una con sus énfasis y preocupaciones, desentrañar cómo opera la cuestión del poder en la ciudad. Entre estas aproximaciones los Análisis del Régimen Urbano (Urban Regime Analysis) se constituyeron como el enfoque dominante, dado que como marcan Mossberger y Stoker (2001), sintetizan elemen-tos provenientes de la economía política, el pluralismo y el institucionalismo. Los trabajos de Clarence Stone (Regime politics: Governing Atlanta, 1989) a partir del

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caso de la ciudad de Atlanta (1946-1988) aportan a la comprensión de cómo fue posible consolidar una alianza entre el poder político detentado por grupos de la clase media afroamericana y la comunidad de negocios representada por la clase alta blanca, sin acceso formal al gobierno. La fragmentación del poder determinaba que ambos grupos por separado no tuvieran capacidad de control sobre la ciudad, de allí que la construcción de una alianza aportaba condición de posibilidad para el gobierno urbano, y para direccionar una agenda de transformaciones, sobre todo en el plano económico. En palabras de Stone (1994).

Para comprender la formulación de políticas urbanas, debemos considerar cómo los limitados recursos que manejan los funcionarios públicos se fusio-nan con los de los actores privados para generar capacidad de gobierno. Los arreglos mediante los cuales se crean tales coaliciones de gobierno pueden denominarse regímenes –en el caso de las localidades, regímenes urbanos– (Stone et al, 1994: 223-4, la traducción es propia).

En los estudios de régimen la relación entre política y economía es analizada asumiendo su carácter bidireccional, pero los agentes que intervienen no necesaria-mente poseen total conciencia sobre la totalidad del proceso, ni tampoco precisan actuar de la misma manera en la coalición, aunque contribuyen –movidos por sus propios intereses– a su mantenimiento.

La propia noción de régimen pone énfasis sobre el sentido de estas coaliciones; esto es mantener condiciones de relativa estabilidad que las hacen permanecer más allá de los tiempos de duración de las administraciones formales.

Stone (2001) sintetiza los aspectos clave del régimen urbano en cinco puntos: (1) la identificación de una agenda, que comprende al conjunto de actuaciones y políticas públicas que apuntan a mantener, reformar o transformar la ciudad, por cuanto la coalición entre actores se estructura básicamente en torno a ella. En ocasiones la agenda se da a conocimiento público bajo la forma de eslóganes que definen cursos de acción o propósitos de gestión más o menos explícitos, que operan como mensajes para “el afuera”2; (2) estos acuerdos son relativamente esta-bles en el tiempo, aunque no estáticos, ni tampoco se producen para cada tema a medida que los mismos ingresan en la agenda; (3) por lo general los acuerdos se sustentan sobre una base intersectorial, que opera en la regulación de los temas que ingresan en la agenda, de forma que sean representativos del interés colectivo y no sólo de los grupos de poder que dominan la coalición (identificados por Stone

2 Refiriéndose al caso de Atlanta Stone cita como ejemplo el eslogan “la ciudad demasiado ocu-pada para odiar” utilizado entre los años 1950 y 1960, o “la ciudad que funciona” usado en Chicago durante el gobierno del alcalde Richard J. Daley (Stone, 2001)

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como las élites); (4) los acuerdos se caracterizan por su informalidad, es decir por estar por fuera de cualquier legitimidad institucionalizada. Esta combinación entre informalidad e intersectorialidad, así como la ausencia de un rol de comando pone de relieve la importancia de la cooperación entre las partes que la integran a fin de consolidar los acuerdos y; (5) los acuerdos tienen un carácter productivo, es decir, proporcionan capacidad para actuar y aportar recursos, impulsando la agenda a un nivel que no sería viable sin ellos.

No se desconoce que para la aplicación del concepto de régimen urbano deben ser considerados ciertos factores contextuales que diferencian a las ciudades nor-teamericanas con mayor dependencia de los capitales locales y capacidad de gene-ración de sus propios recursos; con respecto a las ciudades latinoamericanas –más próximas al modelo de ciudad europeo– que dependen de la transferencia de recur-sos desde los gobiernos centrales; como tampoco hay que perder de vista la mayor autonomía política de las primeras con respecto a la marcada sujeción a decisiones centralizadas o la concreción de manera directa de proyectos de inversión pública de diversa índole desde las esferas nacional y provincial, en las segundas.

Los trabajos de Stone distinguen cuatro tipos de regímenes, documentados en base a investigaciones sobre ciudades norteamericanas que, aunque como él mismo reconoce representan simplificaciones de un repertorio de mayor complejidad, aportan para ilustrar ciertos comportamientos típicos: los regímenes de manteni-miento buscan sostener el statu quo de la acción, se centran en la prestación de servicios de rutina y sólo requieren de la validación periódica en las urnas, esa condición de “umbral” los coloca como referencia para la comparación con otros regímenes. La correlación entre impuestos bajos y un mínimo de exigencias a los funcionarios públicos los hace ser relativamente populares; pero como contrapar-tida las administraciones que los impulsan acreditan un menor lucimiento frente a regímenes más activos.

Los regímenes de desarrollo son aquellos interesados en promover el desarrollo económico con un énfasis marcado en la valorización de rentas de la tierra, a tra-vés de acciones que terminan transfiriendo una parte sustantiva de ese valor a los eventuales inversores/desarrolladores. Stone argumenta que cualquier compromiso de recursos por parte de los inversores privados requiere de un conjunto de acciones públicas a modo de incentivos (como la inversión en infraestructuras, la sanción de regulaciones especiales o incentivos fiscales) como pasos necesarios para asegurar la factibilidad de sus proyectos.

Los regímenes progresistas de clase media apuntan a consolidar agendas con temas como el ambiente, la vivienda social, la política cultural y el patrimonio his-tórico. Las administraciones progresistas requieren del monitoreo de las acciones de las élites y la calibración de incentivos y sanciones para obtener uno adecuado

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equilibrio entre actividades viables y restricciones. En este régimen la participación ciudadana adquiere un rol fundamental para informar a los ciudadanos sobre las complejidades de la gestión y mantener un compromiso constante con las acciones de gobierno.

Finalmente, los regímenes de expansión de oportunidades de las clases más bajas fijan su atención sobre aspectos como la inversión social y la igualdad de oportunidades, e incorporan como líneas de actuación más importantes la educación de calidad, capacitación laboral, accesibilidad al transporte y mejores oportunida-des para el acceso a la vivienda. Para Stone se trata de regímenes en gran medida hipotéticos, debido a la limitación de recursos de las clases bajas y a los desafiantes problemas de coordinación que enfrentan las administraciones que los impulsan.

Los Análisis de Régimen Urbano vinieron a renovar los estudios sobre el poder en la ciudad al sugerir “que tanto el pluralismo como el elitismo se centraban infructuosamente en discutir la organización del poder “sobre” (el control de los recursos), cuando lo que realmente había que discutir era el poder “para” (la capacidad para movilizar recursos en coaliciones)” (Leyva Botero, 2012: 220). Precisamente esta preeminencia de la naturaleza relacional del poder hace que el “poder para” pueda ser todavía más relevante que el ejercicio en solitario del poder delegado, que no siempre posee la capacidad para articular voluntades e impulsar una agenda de actuación.

En lo que sigue, esta aproximación a los estudios del poder en la ciudad servirá como campo analítico para abordar las transformaciones metropolitanas –a las que se ha hecho referencia al comienzo de este trabajo– con foco en lo ocurrido en el febril proceso de urbanización de humedales que integran la cuenca baja del río Luján, en el noroeste del aglomerado metropolitano de Buenos Aires.

El pasaje desde el neoliberalismo al neodesarrollismo progresista denuda un continum de actuaciones en estos territorios que permiten postular la existencia de regímenes urbanos de desarrollo, que funcionan como coaliciones informales confor-madas por los gobiernos locales en concierto con las élites económicas dispuestas a dinamizar el crecimiento urbano a condición de la valorización especulativa del suelo.

2.2. Régimen urbano de desarrollo y extractivismo inmobiliario a las puertas de la ciudad

2.2.1. Cuenca baja del río Luján. Cuando la naturaleza es el producto inmobiliarioLa cuenca del río Luján integra junto a la de los ríos Reconquista y Matanza-

Riachuelo el sistema de grandes cuencas hídricas de la Región Metropolitana de Buenos Aires que desaguan en el Río de La Plata. En particular, la cuenca baja del río Luján ocupa una superficie de unos 700 km2 (aproximadamente el 20% del

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total de la superficie de la cuenca (Figura 1) donde la relevancia de su patrimonio ambiental a las puertas del delta del río Paraná ha sido reconocida por la exis-tencia de tres reservas naturales de jurisdicción estatal y otras tantas de gestión privada3.

El mercado desarrollador inmobiliario ha focalizado buena parte de su activi-dad en este sector de la cuenca4, ofreciendo una naturaleza idealizada que incluye visuales a paisajes y condiciones de accesibilidad a cuerpos de agua, lo que a la vez es un condicionante para la elección de las localizaciones de estos empren-dimientos. Estas condiciones naturales y el aliciente de mayores rentabilidades han sido claramente el motor para el desplazamiento de las preferencias de los desarrolladores inmobiliarios hacia espacios cada vez más alejados, desestimados por décadas para cualquier proyecto residencial.

3 A fines de 2017, a partir de la fusión de las reservas naturales Otamendi y Río Luján, más un sector de islas del delta de Campana se creó el Parque Nacional Ciervo de los Pantanos.

4 Los desarrollos inmobiliarios de tipo cerrado localizados en este sector de la cuenca vienen en aumento y hacia finales de 2014 ya eran 66 y ocupaban unas 9200 ha. (Pintos, 2018).

Figura 1Cuencas hídricas metropolitanas y cuenca baja del río Luján. Silvina Fernández. 2016.

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Con la expectativa puesta en la obtención de rentas diferenciales los humeda-les son modificados al extremo para producir una forma de naturaleza reedificada, modelada a la medida de un imaginario que se pretende muy exclusivo y por lo mismo muy excluyente. El tipo de naturaleza resultante está al servicio de las repre-sentaciones construidas por la publicidad de las empresas, y para ello se la somete a transformaciones que desnaturalizan por completo sus atractivos primigenios.

La propuesta urbanística responde a un urbanismo ubicuo, y consiste en repli-car cuerpos de agua producidos artificialmente, áreas urbanizadas con formas sinuosas en torno a ellos que aseguran la mayor cantidad de parcelas frentistas al agua, y vastísimas superficies parquizadas con variedades exóticas que han hecho desaparecer todo vestigio de los humedales allí existentes y de sus formas de vida pasadas.

En resumidas cuentas, los procedimientos para la urbanización de humedales a fin de tornarlos habitables y visualmente atractivos para el mercado de bienes raíces hacen necesaria la drástica transformación de ambientes y ecosistemas nativos5; lo que resulta contradictorio con la promesa publicitaria de una naturaleza prístina.

Las empresas que promueven emprendimientos urbanísticos como estos lo hacen a costa de la destrucción definitiva de ambientes con innegable gravitación metropolitana por su valor paisajístico y ecosistémico. Sin prejuicios acerca del valor de la naturaleza, modelan estos particulares territorios como si se tratara de un lienzo en blanco sobre el cual plasmar las expectativas y fetiches de quienes allí van a residir.

En los aspectos de fondo, la transformación de estos valiosos ecosistemas metropolitanos guarda numerosos puntos de contacto con otras prácticas extracti-vistas que avanzan sobre distintos territorios apropiándose de bienes comunes de la naturaleza, subalternizados a una lógica de matriz productivista que los valora únicamente desde su condición de potenciales mercancías y que, adicionalmente lleva a la privatización sin pausa de recursos que poseen otros significados para los pobladores relacionados de manera directa o indirecta a ellos a lo largo del tiempo.

Mecanismos de mercado como los referidos se sostienen para alimentar los engranajes de una lógica de acumulación individualizada en los que se ensambla la comodificación de la naturaleza (Romero, 2009) con la valorización monetaria de los procesos sociales y naturales, mecanismos que dejan traslucir “un proceso ideo-lógico de construcción, naturalización, conservación y ampliación de un imagina-rio individualizado capaz de conquistar constantemente nuevos espacios, «lugares comunes» de cuya existencia poco a poco se pierde conciencia” (Mattei, 2013: 19).

5 Para alcanzar estos propósitos el mercado inmobiliario viene ejerciendo una drástica transfor-mación del terreno natural a través de obras de terraplenamiento, relleno, excavaciones y refulados en zonas que en principio integraban el patrimonio ambiental de humedales pre-deltaicos.

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2.1.2. Hacia una caracterización del régimen urbano de desarrollo en los muni-cipios de la cuenca baja del río LujánSe postula aquí que los mecanismos propios del extractivismo de bienes comu-

nes de la naturaleza forman parte central de un régimen urbano de desarrollo que presentan características en común en todos los municipios de la cuenca baja. Esto se inscribe en una matriz de políticas urbanas abiertamente pro-mercado, articula-das a un discurso desarrollista con el que se busca su legitimación pública.

En la práctica, la aplicación sistemática de estas formas de valorización inmobi-liaria con suelo a valor inicial de mercado muy por debajo al de otras localizaciones más consolidadas comporta una transferencia de rentas urbanas hacia el sector pri-vado (propietarios del suelo y desarrolladores inmobiliarios), con mínimos benefi-cios para el resto de los actores del territorio y en contrapartida, una multiplicidad de conflictos de orden distributivo.

Entre estos últimos sobresalen los efectos sobre las inundaciones6 debidos al alteo de las planicies inundables y la polderización de los perímetros de estas urbanizaciones, que se comportan como verdaderos diques al escurrimiento natural del agua. La megaurbanización San Sebastián (Figura 2) es un caso paradigmático de esto, la sección de la planicie de inundación del río –considerando la situación previa– se redujo en el lugar de su construcción en un 44% (Malagnino, 2011), haciendo que en situaciones de crecientes extraordinarias el excedente hídrico haya comenzado a afectar sectores que antes no eran inundables.

Para justificar los drásticos cambios producidos por estas operaciones inmobi-liarias sobre ambientes de humedales, la política urbana apela al eufemismo de la “puesta en valor” de sectores supuestamente “marginales” del territorio. Un justifi-cante que carece de anclaje en una política pública explícita o al menos en objetivos de gobierno, y mucho menos en la consideración de sus eventuales impactos. La “puesta en valor” funciona como argumento multitarget, para eludir la cuestión de fondo ¿a quiénes se beneficia con estos cambios? y sobre todo ¿cuáles son los potenciales conflictos que los mismos generan?

En trabajos anteriores hemos caracterizado esta modalidad como de prescinden-cia colaborativa de los estamentos estatales frente a la eficacia realizadora del mer-cado (Pintos, 2017) muestra elocuente de la ajenidad gubernativa sobre territorios de inestimable valor ecosistémico, subalternizados sin mediaciones a la lógica del beneficio empresario.

6 Entre los años 2012 y el 2015, el río Luján registró unas 12 crecidas importantes y al menos 4 provocaron inundaciones severas, con miles de evacuados y daños incalculables a la propiedad. Las estadísticas muestran que en esos tres años la ciudad de Luján sufrió más inundaciones que a lo largo del período 1967-1985.

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Los actores que conforman esta coalición informal desde el Estado son básica-mente el Intendente municipal y los funcionarios de rango político (secretarios y subsecretarios) y a nivel provincial las áreas responsables de otorgar las factibili-dades finales a los emprendimientos (en materia urbanística, hidráulica y ambien-tal), llegando a intervenir en ocasiones hasta el propio Gobernador. En cuanto al sector privado la gama de actores no se reduce solamente al ámbito nacional e incluye a los propietarios del suelo, los grandes desarrolladores-constructores, pequeños y medianos inversores, inversores-usuarios y operadores inmobiliarios.

Desde un lugar menos central –al menos en un comienzo– pero con importante gravitación a partir de las conflictividades emergentes se constituyen como actores de peso una constelación de organizaciones socio-ambientales, asambleas de inun-dados y referentes de universidades públicas con asiento en la región. A ellos se debe la difusión de los desatinos de la política urbanística y un decidido posiciona-miento crítico que ha ido ganando espacio en la sociedad, permeando de a poco en la estructura de decisiones sobre la problemática. En una segunda línea de acción se ubican los colegios profesionales y los medios de comunicación que atendiendo a posiciones atravesadas por factores coyunturales, actúan validando o posicionán-dose críticamente frente a las transformaciones referidas.

Figura 2 Megaurbanización San Sebastián.

Sitio web http://www.barriosansebastian.com.ar/ 2018

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Con la intención de reconstruir esquemáticamente la matriz de este régimen urbano de desarrollo en municipios de la cuenca baja del río Luján (Pilar, Campana, Escobar y Tigre) se identifican sus principales elementos constitutivos, así como algunos ejemplos concretos que permiten ilustrar esta orientación:

1. Liberalización del territorio a los requerimientos del mercado en relación a la demanda de suelo potencialmente utilizable para el desarrollo de proyectos inmobiliarios en general, y en ambientes de humedales en particular. Los cambios normativos que modifican el status jurídico del suelo transfieren valor de manera directa a los agentes inversores y por regla general, este pro-cedimiento no incluye los mecanismos de captura de las plusvalías urbanas generadas.

Como ejemplo de esto, en 2009, el municipio de Escobar sancionó la orde-nanza del Plan Estratégico Municipal7 que habilitaría la incorporación de más de 6000 ha de humedales y sectores insulares con destino a “desarrollos extraurbanos”. El municipio de Escobar no coparticipó del valor otorgado a esas tierras por el cambio normativo, que fue internalizado en su totalidad por las empresas que allí radicaron sus desarrollos inmobiliarios.

2. Repliegue del Estado de las funciones de planificación y regulación. En ese con-texto las dependencias de planeamiento municipales han resignado capacidad de acción y la regulación estatal se reduce a unos mínimos con el argumento de no desalentar los proyectos de inversión. Se derogan ordenanzas que imponen limitaciones y se sancionan otras que las flexibilizan, la práctica de la excepción al ordenamiento instituido se vuelve un procedimiento regular, los municipios omiten el ejercicio del poder de control de lo que sucede en el territorio.

Citamos aquí el caso del municipio de Pilar, que luego de sancionar en 2012 una ordenanza por la que fijaba la prohibición a la construcción de empren-dimientos inmobiliarios sobre humedales8, la deroga apenas dos años más tarde9 con el objetivo de habilitar al emprendimiento Verazul.

3. Presencia de actores representativos del sector desarrollador-constructor (grandes empresas o consorcios de empresas) que frente a la permeabilidad de la intervención pública encuentran condiciones de fertilidad territorial para la inversión en desarrollos inmobiliarios, con una presencia dominante en segmentos favorables a la especulación rentista.

Las empresas desarrolladoras-constructoras que dominan este segmento del mercado inmobiliario poseen una considerable presencia en estos munici-pios (EIDICO S.A., Consultatio S.A. DYOPSA y Supercemento SAIC, y

7 Ordenanza municipal ordenanza 4729/09.8 Ordenanza municipal 99/12.9 Ordenanza municipal 186/14.

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J.P.Urruti S.A.) y aquí han constituido su plataforma para la expansión hacia otros destinos en el país y el exterior.

4. Autonomización creciente de estos actores a la sujeción de lo público, compor-tamiento que se identifica en el incumplimiento deliberado de las regulaciones. Los proyectos inmobiliarios avanzan sin sobresaltos con prescindencia de los procedimientos administrativos y legales de aplicación habitual. La regulariza-ción ex-post se transforma en una práctica corriente, que finalmente se institu-cionaliza a partir de la aprobación de los “hechos consumados”.

La megaurbanización San Sebastián (Pilar) es un claro ejemplo de esto. En 2004 la empresa (EIDICO S.A.) comenzó las tareas de movimiento de suelos y pre venta de los terrenos con antelación a la obtención de las factibilidades técnicas necesarias. Frente a la acción de la justicia (2007) debió retomar las tramitaciones que le permitieron obtener las factibilidades finales entre los años 2008 y 2011, cuando ya se había concretado el 85% de las infraestruc-turas, removido más de 60 millones de m3 de suelo y vendido 3500 lotes.

5. Las grandes empresas desarrolladoras-constructoras despliegan su influencia sobre los agentes claves de gobierno en las esferas municipal y provincial, ejerciendo su capacidad de lobby sobre el proceso de toma de decisiones o sobre factores que las desencadenan. Su fortaleza financiera les posibilita planificar sus acciones a la espera del marco de oportunidades políticas que incidirá inclinando las decisiones a su favor.

En 2007, tres años antes de la convalidación del Plan estratégico de Escobar (2010) la empresa Consultatio S.A. adquirió 1440 has de humedales en una zona tipificada normativamente como Área complementaria10. Luego de la convalidación provincial de esa norma11, las tierras pasaron a formar parte de una gran área habilitada para este tipo de proyectos urbanísticos. La compra del suelo y los anuncios públicos sobre el proyecto operaron como mecanis-mos de presión para los decisores y legisladores locales.

6. Implicancias negativas de orden socio-ambiental sobre la población residen-te en zonas de humedales intervenidos por proyectos inmobiliarios. Frente a esta conflictividad surgen un conjunto de organizaciones y movimientos socio-ambientales que a partir de la construcción de un saber local cuestionan el estado de cosas vigente, interponen controversias socio técnicas12, y ponen de relieve su capacidad para incidir en la modificación de los proyectos o

10 Según Ordenanza municipal 411/79, de Delimitación Preliminar de Áreas.11 Decreto Provincial 2741/1012 Para Merlinsky el concepto de controversia socio técnica “es muy importante para entender

aquellos procesos sociales en que actores no expertos cuestionan y en algunos casos se movilizan en contra de la decisión de actores expertos que promueven nuevas instalaciones –o su reacondicio-

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bien paralizarlos. En la mayoría de los casos cuentan con el acompañamiento de medios de prensa independientes, que colaboran dando visibilidad pública a los conflictos y con el apoyo de investigadores de universidades nacionales, que aportan su acervo de conocimiento científico. Como productividades de estos conflictos se reconoce su incidencia sobre la sanción de ordenanzas, la denegatoria de factibilidades técnicas a los emprendimientos, la paralización de obras o bien la intervención judicial.En el año 2008 se hace público un conflicto entre familias isleñas, distin-tas organizaciones socio-ambientales locales y el emprendimiento “Colony Park” (Islas del delta de Tigre). Luego de dos años de conflicto que forzaron a la intervención tardía del propio municipio y del OPDS (autoridad pro-vincial en materia ambiental), se sancionó la paralización de las obras, se denegó la declaración de impacto ambiental al emprendimiento y se exigió la presentación de un plan de recuperación ambiental del área.

3. REFLEXIONES FINALESComo se ha señalado a lo largo de estas páginas los impactos de este modelo

urbanizador son incontrastables. Con la ocupación y destrucción de las planicies de inundación y humedales de la cuenca baja se han hecho evidentes un conjunto de conflictos ecológico-distributivos o conflictos de “justicia ambiental” (Martínez Allier, 2006) resultantes de la conversión de estos territorios en verdaderas zonas de sacrificio de las periferias urbanas, puestas al servicio del capital suntuario, pero sobre todo de la especulación inmobiliaria. Esto no sucede desligado de las con-secuencias sobre los territorios de su entorno, que ajenos al banquete especulativo sólo son depositarios de sus externalidades más negativas.

Prácticas extractivistas como estas consideran a los bienes comunes de la natu-raleza sólo desde su potencial para la valorización del capital inmobiliario y a sus habitantes históricos como un factor eventualmente conflictivo, aunque desdeñable desde sus incidencias reales. En definitiva, han pasado a formar parte de un régimen urbano que asume a la maquinaria realizadora del mercado inmobiliario como uno de los engranajes de la gobernanza urbana.

Por más de dos décadas esto ha sido indiscutiblemente de esta manera: gobier-nos locales permeables a garantizar la fluidez de las inversiones en el territorio y empresas dispuestas a invertir a costa de múltiples guiños a la ilegalidad. En su evo-lución el régimen ha ido incorporando nuevos actores propios del territorio que lle-garon para quebrantar la linealidad entre acción ilegítima y validación automática.

namiento–, la aplicación de normativas y/o la incorporación de tecnologías que implican riesgos de salud o ambientales” (Merlinsky, 2017: 228-229).

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Los últimos años han venido marcados por profundos cambios sociales, económicos, ambientales, cultu-rales, políticos o tecnológicos, que han tenido una indudable repercusión en América Latina. Las lógicas globales han servido para impulsarlos, de la mano de la facilidad del capital y de empresas de diferen-te procedencia sectorial para moverse en busca de espacios de oportunidad. Esto ha favorecido reloca-lizaciones industriales y territoriales de la producción. Han sido transformaciones operadas en contextos económicos en los que han alternado aceleración y crisis económicas de escala planetaria. En paralelo las lógicas locales han actuado como respuestas nece-sarias y contrapunto obligado, poniendo en valor los recursos endógenos, los procesos productivos y las tradiciones y usos sociales anclados en los territorios. Quedan profundas transformaciones paisajísticas, reorientaciones productivas, nuevas relaciones de la población con el territorio, cambios urbanos, conflictos sociales por la apropiación y el reparto de los recursos, o aumento de la vulnerabilidad social y ambiental. El libro, de vocación inequívocamente geográfica, recoge un conjunto de aportaciones que permiten pulsar los procesos y retos que afectan a Iberoamérica en nues-tro tiempos. Ese es título y el espíritu del trabajo, que seguramente contribuirá a entender mejor los espacios y las temáticas analizadas.


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