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ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS
PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS
PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
Francisco de Jesus Moita Pinto Garnel
Dissertação para obtenção do Grau de Mestre em
Engenharia Civil
Júri
Presidente: Professor António Moret Rodrigues
Orientador: Professor Francisco José Loforte Teixeira Ribeiro
Vogal: Professor Pedro Gameiro Henriques
Outubro 2009
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS
PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS
PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
Resumo
Em 29 de Janeiro de 2008 foi publicado o Decreto-Lei n.º 18/2008 que aprovou o
Código dos Contratos Públicos (CCP). Com um âmbito de aplicação que se estende a
toda a contratação pública, ao nível da sua formação, e a todos os contratos públicos
de natureza administrativa, ao nível da sua execução, o CCP revogou, entre outros, o
Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, Decreto-Lei n.º 59/99 de 2 de
Março.
Do abandono da instalada tricotomia de qualificação de empreitadas à implementação
de um novo regime de controlo de custos das empreitadas, passando pela alteração do
regime de reclamação de erros e omissões e pela desmaterialização dos
procedimentos, o CCP revolucionou princípios vigentes e consagrados há cerca de
quarenta anos na promessa de reduzir a ocorrência das habituais derrapagens de
custos e prazos nas obras públicas.
Com o auxílio de uma empresa do sector da construção foi desenvolvida uma análise
extensiva de comparação da óptica e conteúdo destes dois diplomas tão distintos ao
nível da formação e execução dos contratos de empreitada.
Resultou dessa análise esta dissertação onde, com uma linguagem simples e acessível,
é possível conhecer o conteúdo do CCP e entender as alterações por ele introduzidas.
Palavras-chave: código dos contratos públicos, contratos de empreitada, gestão
contratual, legislação
A COMPARATIVE ANALYSIS BETWEEN PORTUGUESE PUBLIC
CONTRACTS CODE (CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS) AND
LEGAL REGIME ON PUBLIC CONSTRUCTION CONTRACTS (REGIME
JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS), D.L. NO. 59/99,
OF 2 MARCH.
Abstract
The Decree-Law no. 18/2008, approving the Public Contracts Code, hereby referred
to as CCP, its Portuguese acronym, was issued on the 29th of January of 2008. With a
scope of application that extends to all public procurement and to all public contracts
of administrative nature, in terms of its execution, the CCP repealed, among others,
the Legal Regime of Public Construction Contracts, D.L. no 59/99, of 2 March.
By abandoning the trichotomy of construction contracts’ categorization, to the
implementation of a new system of cost control on contracts, the modification of
errors and omission claims system or the dematerialization of procurement
procedures, the CCP has revolutionized practices which had been in force for nearly
forty years, aiming to reduce the usual budget and deadline slips in public
construction works.
With the support of a company in the construction industry, an extensive comparative
analysis was developed on the content of these two decrees which are greatly different
in terms of formation and execution of construction contracts.
Born from the results of this analysis, this thesis, written with a simple and accessible
language, allows the reader to acquire and understand the contents of the CCP
including the changes it brought.
Keywords: public construction code, construction contracts, contracts management,
law
AGRADECIMENTOS
Dedico este trabalho à minha família que, desde o início até ao fim, foi o meu grande
suporte. Ao meu pai, à minha mãe e ao meu irmão devo quase tudo. Obrigado.
Agradeço também ao meu orientador por acreditar em mim, pela paciência e
disponibilidade. Ao Instituto Superior Técnico, mais que tudo, pelas oportunidades e
desafios que me criou. À Somague pela disponibilidade que sempre demonstrou e
pelo precioso Conhecimento que me passou.
Por último agradeço a todos os meus amigos pela companhia, pela motivação e pela
inspiração que me deram.
Obrigado.
I
ÍNDICE GERAL
ÍNDICE GERAL ................................................................................................ I
ÍNDICE DE FIGURAS .................................................................................... IV
ÍNDICE DE TABELAS .................................................................................... V
ABREVIATURAS .......................................................................................... VI
1 INTRODUÇÃO ......................................................................................... 1
1.1 Justificação .............................................................................................................................. 1
1.2 Metodologia de investigação .................................................................................................... 1
1.3 Organização da dissertação ..................................................................................................... 2
2 O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS ............................................ 1
2.1 O panorama jurídico até ao CCP ............................................................................................ 1
2.1.1 Do Decreto de 9 de Maio ao Decreto-lei 59/99 .................................................................. 1
2.1.2 Necessidade de mudança .................................................................................................. 4
2.2 A introdução do CCP .............................................................................................................. 6
2.2.1 Duplo objecto ................................................................................................................... 6
2.2.2 Substituição e revogação .................................................................................................. 8
2.2.3 Aspectos formais e sistemáticos ........................................................................................ 9
2.2.4 Operações de transposição .............................................................................................. 10
2.2.5 Publicações posteriores ao CCP ...................................................................................... 11
2.3 Âmbito de aplicação .............................................................................................................. 13
2.3.1 Âmbito de aplicação subjectivo ...................................................................................... 13
2.3.2 Âmbito de aplicação objectivo ........................................................................................ 14
2.3.3 Metodologia de aplicação ............................................................................................... 16
II
3 PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O REOP E O CCP ....................... 17
3.1 Fase de formação do contrato ............................................................................................... 17
3.1.1 Introdução ...................................................................................................................... 17
3.1.2 Qualificação das empreitadas .......................................................................................... 17
3.1.3 O Procedimento administrativo ....................................................................................... 18
3.1.3.1 Tipologias de procedimentos administrativos ......................................................... 18
3.1.3.2 A escolha dos procedimentos. ................................................................................ 20
3.1.3.3 O início da Era da desmaterialização...................................................................... 27
3.1.3.4 Peças do procedimento .......................................................................................... 28
3.1.3.5 Tramitação dos procedimentos .............................................................................. 32
3.1.3.5.1 Regras comuns ................................................................................................. 32
3.1.3.5.2 Ajuste directo ................................................................................................... 44
3.1.3.5.3 Concurso público .............................................................................................. 47
3.1.3.5.4 Concurso limitado por prévia qualificação ......................................................... 49
3.1.3.5.5 Procedimento de negociação ............................................................................. 54
3.1.3.5.6 Diálogo concorrencial ....................................................................................... 56
3.1.3.5.7 Concurso de concepção ..................................................................................... 59
3.1.3.6 Sistemas de qualificação e sistemas de aquisição dinâmicos ................................... 60
3.1.3.7 Celebração de contratos ao abrigo de acordos quadro ............................................. 61
3.2 Fase de Execução do contrato ............................................................................................... 62
3.2.1 Introdução ...................................................................................................................... 62
3.2.2 Conformação da relação contratual ................................................................................. 62
3.2.2.1 Poderes do Dono de Obra ...................................................................................... 62
3.2.2.2 O equilíbrio financeiro .......................................................................................... 63
3.2.2.3 Direitos e obrigações das partes ............................................................................. 65
3.2.2.4 Garantias administrativas do Empreiteiro ............................................................... 67
3.2.3 Consignação e contagem de prazos ................................................................................. 67
3.2.3.1 Consignação .......................................................................................................... 67
3.2.3.2 Contagem de prazos .............................................................................................. 69
3.2.3.2.1 Início da contagem do prazo de execução .......................................................... 69
3.2.3.2.2 Modo de contagem do prazo ............................................................................. 69
3.2.4 Plano de trabalhos .......................................................................................................... 70
3.2.4.1 Apresentação e aprovação do plano de trabalhos .................................................... 70
3.2.4.2 Modificação do plano de trabalhos ......................................................................... 71
3.2.5 Erros e omissões (fase de execução) ............................................................................... 72
3.2.5.1 Trabalhos de suprimento de erros e omissões ......................................................... 73
3.2.5.2 Responsabilidade pelos erros e omissões................................................................ 74
3.2.6 Trabalhos a mais ............................................................................................................ 75
3.2.6.1 Regime de controlo de custos no REOP ................................................................. 75
III
3.2.6.2 Regime de controlo de custos no CCP.................................................................... 77
3.2.6.3 Responsabilidade pelos trabalhos a mais ................................................................ 79
3.2.6.4 Preço de execução de trabalhos a mais ................................................................... 80
3.2.6.5 Prorrogação do prazo de execução da obra ............................................................. 80
3.2.7 Supressão de trabalhos.................................................................................................... 81
3.2.7.1 Indemnização por redução do preço contratual ....................................................... 81
3.2.8 Cessão da posição contratual / subcontratação ................................................................. 82
3.2.8.1 Princípio de admissibilidade e limitações previstas................................................. 82
3.2.9 Suspensão dos trabalhos ................................................................................................. 84
3.2.9.1 Suspensão por iniciativa do Empreiteiro ................................................................ 84
3.2.9.2 Suspensão por iniciativa do Dono de Obra ............................................................. 85
3.2.10 Consequências de alteração ou incumprimento do contrato ......................................... 86
3.2.10.1 Incumprimento por facto imputável ao Empreiteiro ................................................ 86
3.2.10.1.1 Atraso na execução dos trabalhos ..................................................................... 87
3.2.10.1.2 Reincidência de desvios no plano de trabalhos ................................................. 88
3.2.10.2 Incumprimento por facto imputável ao Dono de Obra ............................................ 88
3.2.10.3 Resolução do contrato pelo Dono de Obra ............................................................. 89
3.2.10.1 Resolução do contrato pelo Empreiteiro ................................................................. 89
4 CONCLUSÕES ...................................................................................... 92
4.1 Considerações finais .............................................................................................................. 92
4.2 Contribuições ......................................................................................................................... 93
4.3 Aplicabilidade e trabalhos futuros ........................................................................................ 94
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................. 95
IV
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 2.1 - Âmbito de aplicação do CCP - Alargamento do Sector Público (Valadares Tavares, 2007) .
................................................................................................................................................. 7
Figura 2.2 - Âmbito de aplicação subjectivo do CCP ........................................................................ 13
Figura 2.3 - Âmbito de aplicação objectivo do CCP ......................................................................... 15
Figura 3.1 - Valor do contrato, preço base e preço contratual ............................................................ 22
Figura 3.2 - Benefício económico .................................................................................................... 23
Figura 3.3 - Procedimentos no CCP, respectivas variáveis decisionais e máximos valores de contratos
para empreitada de obras públicas ..................................................................................................... 25
Figura 3.4 – Funcionalidades disponíveis nas plataformas electrónicas ............................................. 28
Figura 3.5 - Sequência de decisões ................................................................................................... 33
Figura 3.6 - Esquema da tramitação do procedimento por ajuste directo (R. Geral) ........................... 45
Figura 3.7 - Esquema da tramitação do procedimento por concurso público (R. Normal)................... 48
Figura 3.8 - Esquema da tramitação do procedimento por concurso limitado por prévia qualificação . 51
Figura 3.9 - Esquema da tramitação do procedimento de negociação ................................................ 55
Figura 3.10 - Esquema da tramitação do procedimento de diálogo concorrencial............................... 57
V
ÍNDICE DE TABELAS
Tabela 2.1 - Estrutura do CCP ............................................................................................................ 9
Tabela 2.2 - Transposição estrutural REOP – CCP ........................................................................... 10
Tabela 2.3 - Diplomas relevantes publicados após o D.L. n.º 18/2008 ............................................... 11
Tabela 3.1 - Princípios Orientadores dos Procedimentos Administrativos (CPA) ............................... 19
Tabela 3.2 - Tipologia dos procedimentos (Comparação) .................................................................. 19
Tabela 3.3 - Valores limite para efeitos de escolha dos procedimentos (REOP) ................................. 20
Tabela 3.4 - Critérios materiais presentes no REOP .......................................................................... 21
Tabela 3.5 - Critérios materiais presentes no CCP............................................................................. 26
Tabela 3.6 - Tipos de contratos abrangidos nos contratos e o respectivo procedimento de celebração
aplicável ........................................................................................................................................... 27
Tabela 3.7 - Limiares de competência para autorização de despesas de locação
ou da aquisição de bens e serviços..................................................................................................... 34
Tabela 3.8 - Tipificação das hipóteses de recurso à consignação parcial ............................................ 68
Tabela 3.9 – Categorias geotécnicas e o tipo de estruturas (Flor, Valadares Tavares e Pereira, 2008) . 78
Tabela 3.10 - Limites aos trabalhos a mais ....................................................................................... 79
Tabela 3.11 - Sanções pecuniárias aplicáveis para atrasos nos prazos contratuais no CCP ................. 87
Tabela 3.12 - Motivos para resolução do contrato a título sancionatório pelo Dono de Obra .............. 90
Tabela 3.13 - Motivos para resolução do contrato pelo Empreiteiro .................................................. 91
VI
ABREVIATURAS
CCP – Código dos Contratos Públicos (Decreto-lei n.º 18/2008 de 29 de Janeiro)
REOP – Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas (Decreto-lei n.º 59/99
de 2 de Março)
CPA – Código do Procedimento Administrativo
CC – Código Civil
DL – Decreto-lei
INTRODUÇÃO
1
1 INTRODUÇÃO
1.1 Justificação
Em Portugal, país onde a situação económico-financeira tem resultado num
investimento público cada vez mais reduzido e, onde o crescimento da concorrência
entre as empresas do sector da construção tem resultado em empreitadas adjudicadas
por preços cada vez mais competitivos e com risco elevado, a área da gestão
contratual é, cada vez mais, tida como crucial no sucesso, ou “sobrevivência”, dessas
mesmas empresas. Paralelamente, observou-se um crescente aumento de empreitadas
com custos finais muito superiores aos contratuais expectáveis.
Com o intuito principal de reduzir a possibilidade de ocorrência de “derrapagens” de
custos, foi publicado, em 29 de Janeiro de 2008, o D.L. nº 18/2008, que aprova o
Código dos Contratos Públicos (CCP), e que entrou em vigor seis meses depois. Este
Código prometeu revolucionar princípios vigentes e consagrados há cerca de 40 anos,
pelo que, dado o estado enfermo do sector da construção civil e obras públicas, é
aguardado com muita expectativa por todas as partes envolvidas.
Esta dissertação tem como objectivo a realização de uma análise comparativa da
óptica e conteúdo do CCP e do antigo decreto, por este revogado, o D.L. n.º 59/99 de
2 de Março (REOP). Procura-se que esta comparação seja o mais compreensível para
o leitor, tendo-se tentado incutir o máximo de objectividade possível por entre a
subjectividade que por vezes reveste questões relacionadas com o Direito e bem
vincada no CCP.
1.2 Metodologia de investigação
O processo de pesquisa implementado compreendeu duas fases distintas. Numa
primeira fase, procurou-se adquirir o conhecimento relativo ao âmbito legal e formal
relativo aos contratos de empreitada tendo-se consultado a legislação vigente ou
recentemente revogada, nomeadamente, mas não só, o REOP, o CCP, o Código Civil
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
2
(CC) e o Código do Procedimento Administrativo (CPA), apoiada pela consulta de
vários livros relacionados. Numa perspectiva de optimizar essa aquisição foram
consultados alguns livros de introdução ao tema, artigos de opinião e artigos
científicos presentes em alguns sites de onde se destaca o da Society of Construction
Law que disponibiliza diversos artigos resultantes de conferências nesta área.
Sendo o Direito uma área que, como já foi referido, não se reveste de objectividade
nem se suporta numa base de conhecimento científico como o faz a Engenharia Civil,
existiu alguma dificuldade e morosidade na compreensão de certos conceitos, tendo-
se procurado consultar pessoas experientes na área e tendo-se frequentado seminários
e apresentações relacionadas com o tema.
De referir que na elaboração deste estudo se procurou recolher elementos
actualizados, procurando adquirir um conhecimento actualizado, sem no entanto
desprezar a evolução desse mesmo conhecimento presente em artigos anteriores.
1.3 Organização da dissertação
Assim, é primeiramente abordada no Capítulo 2 a evolução histórica do regime
jurídico presente em Portugal no que concerne à formação e execução de contratos de
empreitadas de obras públicas e privadas, e feita uma análise das principais alterações
que nela se verificaram e que terminaram no CCP. Seguidamente, é realizada no
Capítulo 3 uma comparação das fases de formação e de execução do contrato,
prevista nos dois diplomas. Sendo esta dissertação direccionada numa óptica de
optimização da gestão dos contratos de empreitada, incidiu-se sobre os pontos
considerados mais sensíveis neste âmbito, tendo-se evidenciado aspectos como prazos
e formalidades legais. No Capítulo 4 apresentam-se algumas conclusões decorrentes
do trabalho desenvolvido.
O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS
1
2 O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS
2.1 O panorama jurídico até ao CCP
2.1.1 Do Decreto de 9 de Maio ao Decreto-lei 59/99
As empreitadas de obras públicas são desde há muito tempo disciplinadas pelo Direito
Administrativo. A evolução registada ao nível do regime legal em Portugal, desde a
sua génese até ao actualmente estabelecido, tem essencialmente 3 períodos, que se
descreverão abaixo.
1º Período histórico
Não desprezando alguma legislação do século XIX (designadamente as “cláusulas e
condições gerais”, de 28 de Abril de 1887, que regulavam, na Metrópole, as
empreitadas e fornecimentos de obras públicas, e as respectivas “instruções”, de 18 de
Julho do mesmo ano), este período tem o seu início no ano de 1906 com a publicação
do Decreto de 9 de Maio, que aprovou as Cláusulas e Condições Gerais das
Empreitadas e Fornecimentos de Obras Públicas. O Decreto de 9 de Maio de 1906, o
Decreto n.º 4667 de 14 de Julho de 1918 (que aprovara o novo Regulamento para a
Execução e Contabilidade dos Serviços de Obras Públicas), a Portaria nº 7702 de 24
de Outubro de 1933 (onde são publicadas as novas instruções para a arrematação e
adjudicação de Obras Públicas e respectivas liquidações) e outros inúmeros diplomas
complementares que entretanto foram surgindo, regularam, até à década de 60,
aspectos da figura como a adjudicação e celebração dos contratos, a execução e
contabilidade de empreitadas e fornecimentos de obras públicas, entre outros.
2º Período histórico
Essa legislação anteriormente referida, embora adequada na época em que foi
publicada, não acompanhou a evolução verificada na indústria da construção, não só
ao nível do volume, natureza e características das obras públicas, mas também no
campo da evolução tecnológica. De outra perspectiva, mostrava, também, ser uma
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2
legislação desequilibrada ao nível das posições das partes, Dono de Obra e
Empreiteiro, tendo, o primeiro, amplos poderes e privilégios, a vários níveis, face ao
segundo.
Neste sentido, em 1961, foi criada uma Comissão para a elaboração de um novo
diploma mais adequado às necessidades reais de então. Do trabalho dessa Comissão
resultou, em 19 de Fevereiro de 1969, publicado o Decreto-lei n.º 48871, que
aprovava o Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas. Nos mesmos
princípios deste Decreto basearam-se também os que progressivamente o foram
revendo e revogando. Embora conservando a estrutura de base, esses diplomas legais
foram introduzindo algumas alterações relevantes. É exemplo o Decreto-lei n.º
109/82, de 8 de Abril, que procurou simplificar algumas formalidades processuais e
acelerar o início da execução das obras, através da introdução de prazos para a fase de
consignação.
3º Período histórico
O início deste período histórico é marcado pela adesão de Portugal à CEE, e pela
influência do seu regime legal sobre a legislação nacional.
Em 1986 é publicado o Decreto-lei n.º 235/86 de 18 Agosto, que revogou o Decreto-
lei n.º 48871 e teve como objectivo central a actualização de um regime com 17 anos
de existência e a adaptação às novas obrigações assumidas pela adesão de Portugal à
CEE (nomeadamente as regras de concorrência constantes das Directivas 71/304/CEE
e 71/305/CEE, ambas de 26 de Julho). Diplomas como o Decreto-lei n.º 99/88 de 23
de Março (criação do Conselho de mercados de Obras Públicas e Particulares) ou o
Decreto-lei n.º100/88 de 23 de Março (estabelecimento do regime jurídico do acesso e
permanência na actividade da construção civil e obras públicas) resultaram
igualmente a necessidade de adaptações a Directivas Europeias publicadas.
Em 14 de Junho de 1993, é publicada a Directiva n.º 93/37/CE, a nova Directiva de
Coordenação de Processos (revogando a Directiva n.º 71/305/CEE que esteve na base
do Decreto-lei n.º 235/86 de 18 de Agosto). No mesmo ano, era publicado o Decreto-
lei n.º405/93 de 10 de Dezembro, com o propósito de adequar o regime a novas
realidade e a novas disposições comunitárias, o que não se verificou em determinados
pontos.
O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS
3
Em 2 de Março de 1999, eram publicados três diplomas legais relativos ao sector das
Obras Públicas e da construção civil e que constituíram uma renovação do sistema
legal existente:
O Decreto-lei n.º 59/99, que revogou o Decreto-lei n.º405/93 de 10 de Dezembro,
estabelecendo a última versão do REOP. Consistiu numa transposição mais
adequada da Directiva n.º 93/37/CE e em simultâneo da Directiva n.º 97/52/CE
do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de Outubro de 1997.
O Decreto-lei n.º 60/99, que criou o Instituto dos Mercados de Obras Públicas e
Particulares e do Imobiliário, IMOPPI, em substituição do Conselho de Mercados
de Obras Públicas e Particulares, criado pelo Decreto-lei n.º 99/88 de 23 de
Março, então revogado.
O Decreto-lei n.º 61/99, que estabeleceu o regime de ingresso e permanência nas
actividades de Empreiteiro de obras publicas e de industrial na construção civil
revogando o Decreto-lei n.º 100/88 de 23 de Março. Este diploma legal acabou
por ser revogado pelo Decreto-lei n.º 12/2004 de 9 de Janeiro.
Finalmente foram publicadas a Portaria n.º 104/2001 de 21 de Fevereiro, que publicou
os programas de concurso tipo e os cadernos de encargo tipo para as várias
modalidades de empreitada; e o Decreto-lei n.º 6/2004 de 16 de Outubro que
estabeleceu um novo regime da revisão de preços das empreitadas de obras públicas.
A partir do estudo da evolução legislativa, pode verificar-se a importância que o
sector das obras públicas e da construção civil tem na economia e sociedade
portuguesa, na medida em que o início dos três períodos decorre em momentos de
profundas alterações político-sociais, e de expectáveis desenvolvimentos económicos.
O início do primeiro período coincide com uma época conturbada politicamente, de
onde resultou a implantação da República. O segundo período inicia-se em 1969, com
o primeiro governo do Professor Marcello Caetano, num período que Portugal,
embora ainda em ditadura, mostrava querer crescer economicamente e isso verificava-
se com o aumento do investimento público. O terceiro período coincide com a entrada
significativa de fundos estruturais da Comunidade Europeia acompanhado de um
investimento público muito forte, mais concretamente ao nível das infra-estruturas
(Oliveira Antunes, 2002; Andrade e Silva, 2006).
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
4
2.1.2 Necessidade de mudança
De há uns anos a esta parte que a Engenharia Portuguesa, com especial destaque na
Engenharia Civil e no sector da Construção, se tem revestido de algum desprestígio
na medida em que não consegue preconizar soluções para os enormes desvios de
custos de empreitadas frequentemente noticiados.
A título de exemplo se referem alguns valores publicados, pelo Tribunal de Contas,
num relatório de auditoria no início de 2009, de derrapagens de custos em 5 obras
públicas, que totalizam 289,6 milhões de euros:
Ampliação do Aeroporto Francisco Sá Carneiro, Porto – 98,8 milhões de
euros;
Casa da Música, Porto – 77,2 milhões de euros;
Túnel do Rossio, Lisboa – 9,5 milhões de euros;
Ponte Europa, Coimbra – 73 milhões de euros;
Metro até Santa Apolónia, Lisboa – 31,1 milhões de euros.
Não se compadecendo estas notícias e o tema em geral com o sucesso que a
Engenharia Civil tem tido em outros domínios, o CCP foi recebido com uma enorme
expectativa de mudança.
Sucesso = Uma tricotomia de entidades e responsabilidades
O sucesso de um empreendimento resulta efectivamente da optimização da
conjugação de três factores:
1. Da rigorosa definição, no Programa Preliminar, das pretensões do Dono de
Obra.
2. Da forma como o Projecto de Execução consegue traduzir o Programa
Preliminar.
3. Da capacidade do Empreiteiro de transformar o Projecto de Execução numa
obra.
O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS
5
Resultam então destes três factores, as três entidades com responsabilidade no sucesso
da realização de um empreendimento:
1. O Cliente (Dono de Obra)
2. O Responsável pelo desenvolvimento do projecto (Projectista)
3. A Entidade executante (Empreiteiro)
As origens dos desvios de custos
Em linha com a expectativa de mudança, atrás referida, publicou a Ordem dos
Engenheiros, em 2006, um documento denominado Recomendações da Ordem Dos
Engenheiros para a redução dos desvios de custos e de prazos nas Empreitadas De
Obras Públicas. Nesse documento são discriminadas algumas causas para os desvios
verificados (e noticiados) e propostas algumas recomendações para a redução dos
mesmos.
De uma forma sucinta, e de acordo com essa publicação as causas dos desvios de
custos que deveriam ser alvo de alteração legal são as seguintes:
1. Desorganização da Administração Pública – Descentralização dos órgãos
com competências decisionais sem uma análoga descentralização da
capacidade técnica (Donos de Obra carecidos de quadros técnicos competentes
na coordenação e acompanhamento das fases de formação e execução do
contrato);
2. Qualidade dos Projectos - Responsáveis pelo desenvolvimento do projecto
sem a qualificação exigível, desprovidos de informação essencial por parte do
Dono de Obra ou com prazos e orçamentos demasiado apertados para o seu
desenvolvimento;
3. Modelo de Contratação de empreitadas – Prazos demasiado curtos e pouca
exigência na qualificação técnica da Entidade executante.
4. Elevada concorrência no Sector da Construção – Empresas executantes
concorrem com preços baixos procurando recuperar a liquidez da empreitada
ou aumentar as suas margens durante a fase de execução, originando uma
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
6
intensa focalização na área da gestão contratual e construções de fraca
qualidade.
Na mesma publicação, a Ordem dos Engenheiros apresenta várias recomendações das
quais se destacam as seguintes:
1. Centralização das matérias relativas ao sector da construção do Ministério de
Obras Públicas e atribuição a um organismo dependente deste que coordene
estes assuntos.
2. Maior exigência na qualificação profissional dos técnicos das três entidades
com intervenção na formação e gestão dos contratos de empreitada.
3. Maior rigor na definição das peças que devem fazer parte dos projectos e na
forma de apreciar e aprovar cada fase. 4. Os custos de exploração e manutenção da obra durante a sua vida útil devem
ser atentados com o mesmo rigor e importância dos custos da fase de
execução.
5. Maior intervenção do LNEC no apoio técnico aos Donos de Obra públicos na
fase anterior à execução da obra.
6. Revisão integrada de toda a legislação do sector da construção,
compatibilizando procedimentos, garantindo coerência e clarificando
obrigações legais.
2.2 A introdução do CCP
O Decreto-lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro que aprovou o CCP, resultante de um
processo de elaboração participado, teve o seu início de aplicação seis meses depois,
em 29 de Julho de 2008, sendo apenas aplicável aos contratos cujo procedimento de
contratação tenha tido início após essa data.
2.2.1 Duplo objecto
Consistiu no primeiro diploma, como se pode ver na figura 2.1, com duplo objecto no
ordenamento jurídico.
O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS
7
Figura 2.1 - Âmbito de aplicação do CCP - Alargamento do Sector Público (Valadares Tavares, 2007).
Assim, estabeleceu o CCP:
Uma disciplina aplicável à contratação pública através de uma crítica
transposição das directivas europeias 2004/17/CE e 2004/18/CE.
Este diploma transpôs para a legislação nacional duas Directivas Comunitárias
promotoras do aumento da concorrência e da transparência dos mercados, a
2004/18/CE e a 2004/17/CE, ambas de 31 de Março.
Representando os contratos públicos uma parte relevante da economia comunitária,
movimentando 16.3% do PIB comunitário (e 13,3% em Portugal), era decisivo para o
seu mercado interno que se harmonizassem os processos de adjudicação dos mesmos.
A 2004/18/CE é a Directiva Comunitária respeitante à formação de contratos de
empreitada de obras públicas, contratos públicos de fornecimento e contratos públicos
de serviços. A 2004/17/CE respeita aos denominados ”Sectores Especiais” da Água,
Energia, Transportes e Serviços Postais.
Esta transposição está presente na Parte II do CCP.
Contraentes não públicos Contraentes
Públicos
Regime Substantivo (Parte III)
Contratos Administrativos
Outros Contratos
Formação do Contrato (Parte II)
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
8
Um regime substantivo dos contratos públicos que revistam a natureza de
administrativos.
O CCP constituiu uma integração num único diploma de disposições dispersas por
diversos decretos, aproveitando, também, para alterar significativamente as regras
respeitantes à execução de contratos públicos e administrativos.
Este regime está presente na Parte III do CCP.
2.2.2 Substituição e revogação
Procedeu à substituição e revogação, entre outros, do Decreto-lei nº 59/99, de 2 de
Março, do Decreto-lei n.º 197/99 de 8 de Junho (Regime da realização de despesas
públicas e contratação pública relativa à locação e aquisição de bens móveis e
serviços) e do Decreto-lei n.º 223/2001, de 9 de Agosto (Regime da contratação de
empreitadas, fornecimentos e prestação de serviços das águas, da energia, dos
transportes e telecomunicações), diplomas então vigentes em matéria de contratação
pública. O Decreto-lei nº 59/99, de 2 de Março, bem como os seus antecessores, pela
amplitude e abrangência do seu conteúdo, desempenharam ao longo das últimas 3
décadas um papel subsidiário da formação e execução de outros tipos de contratos
administrativos até hoje desprovidos de um regime legal satisfatório. Inclusivamente
o CPA, no art.º 189º (introduzido aquando da última revisão em 1996), remete para
normas reguladoras de outras formas de contratação pública, neste caso o Decreto-lei
nº 59/99, a disciplina geral do contrato administrativo, dando cobertura legal a esta
prática consagrada. Traduziu-se então esta integração e consolidação numa
formalização de uma prática já consagrada de há uns anos a esta parte (sobretudo a
um nível pré-contratual).
O Decreto-lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, é assim, pelos pressupostos e objectivos
que dominaram a sua elaboração, um diploma ambicioso e inédito que se pretende
que venha quebrar com um modelo obsoleto e amplamente contestado e dinamizar o
sector da construção.
O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS
9
2.2.3 Aspectos formais e sistemáticos
O CCP, aprovado pelo Decreto-lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, como já se referiu, é
constituído por 473 artigos, organizados em 5 partes distintas, e 6 anexos. A Tabela
2.1 apresenta a estrutura geral do Código:
Tabela 2.1 - Estrutura do CCP
Partes Títulos Artigos
I - Âmbito de
aplicação
I – Disposições gerais 1º - 6º
II – Sectores da água, a energia, dos
transportes e dos serviços postais
7º - 15º
II – Contratação
Pública
I – Tipos de procedimentos 16º - 33º
II – Fase de formação do contrato 34º - 111º
III – Tramitação Procedimental 112º - 218º
IV – Instrumentos procedimentais especiais 219º - 250º
V – Acordos quadro 251º - 259º
VI – Centrais de compras 260º - 266º
VII – Garantias administrativas 267º - 274º
VIII – Extensão do âmbito de aplicação 275º - 277º
III – Regime
substantivo dos
contratos
administrativos
I – Contratos administrativos em geral 278º - 342º
II – Contratos administrativos em especial 343º - 454º
IV – Regime contra-
ordenacional
455º - 464º
V – Disposições finais 465º - 472º
Anexos
I Modelo de declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos (art.º
57.º)
II Modelo de declaração de cumprimento de habilitações (art.º 81º)
III Modelo de ficha de publicitação da celebração contratual (art.º 127º)
IV Expressão matemática que traduz o requisito mínimo de capacidade financeira (art.º 164º e 165º)
V Modelo de declaração de candidato (art.º 168º)
VI Modelo de declaração bancária (art.º 179º)
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
10
É apresentada na Tabela 2.2, uma “transposição estrutural” entre as matérias
presentes, que concernem ao contrato de empreitada de obras públicas, no REOP e no
CCP, com as necessárias adaptações:
Tabela 2.2 - Transposição estrutural REOP - CCP
D.L. nº 59/99 de 2/3 CCP
Título I – Disposições gerais Parte I
Título II – Tipos de empreitada -
Título III – Formação do contrato Parte II
Título IV – Execução da empreitada Parte III
Título V – Pagamentos
Título VI – Recepção e liquidação da obra
Título VII – Rescisão e resolução convencional
da empreitada
Título VIII - Concessões de obras públicas
Título IX – Contencioso dos contratos
Título X – Subempreitadas
Título XI – Disposições finais Parte V
2.2.4 Operações de transposição
Já foi referido nesta dissertação que, na Parte II, referente à formação dos Contratos
Públicos, as Directivas Comunitárias 2004/17/CE e 2004/18/CE, de 31 de Março,
foram transpostas integralmente para o CCP. Relativamente à matéria alusiva à
execução do contrato de empreitada de obras públicas no REOP, esta foi alvo de uma
das três seguintes operações na transposição para a parte III do CCP (Torgal, 2007):
Generalização - pela vocação abrangente dos respectivos artigos, para outros
contratos administrativos. Apresentam-se como exemplos as matérias:
Adiantamento do preço (art.º 292º); garantia suplementar dos adiantamentos
(art.º 293º); prazo de pagamento (art.º 299º); recomeço da execução (art.º
298º); prémio por cumprimento antecipado das prestações (art.º 301º); cessão
da posição contratual (art.º 316º a 324º); atrasos nos pagamentos (art.º 326º).
O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS
11
Preservação – conservaram-se as seguintes matérias, no capítulo referente aos
contratos de empreitada de obras públicas, embora com muitas alterações de
extensão variável: representação das partes (art.º 344º); maior onerosidade ou
agravamento de custos (art.º 354º); consignação (art.º 355º a 360º); plano de
trabalhos (art.º 361º); suspensão dos trabalhos (art.º 365º a 369º); trabalhos a
mais (art.º 370º a 375º); trabalhos de suprimento de erros e omissões (art.º
376º a 378º); trabalhos a menos (art.º 379º a 382º).
Revogação - o conteúdo de diversas matérias passou a depender de decisão
das partes ou da entidade promotora do procedimento administrativo.
Através desta análise, pode verificar-se que a regulação de matérias, que eram
exclusivamente reguladas a respeito do contrato de empreitada de obras públicas, foi
alargada a vários tipos de contratos administrativos, não obstante ter sido igualmente
preservada uma disciplina jurídico-administrativa específica para este contrato. Por
último assistiu-se a uma significativa desregulamentação do anterior quadro legal da
execução da figura em causa.
2.2.5 Publicações posteriores ao CCP
Após a publicação do CCP, foram publicados variadas disposições legais que vieram
complementar ou alterar o mesmo decreto.
Na Tabela 2.3 são apresentados os documentos legais relevantes no âmbito do tema.
Tabela 2.3 - Diplomas relevantes publicados após o D.L. n.º 18/2008
Diplomas Âmbito
Declaração de rectificação
n.º 18-A/2008 (28/03)
Correcção de algumas inexactidões presentes no D.L. n.º 18/2008.
Decreto-lei n.º 34/2009
(06/02)
Estabelecimento de algumas medidas excepcionais de contratação pública de
forma agilizar os procedimentos e nesse sentido incentivar o relançamento da
economia. Estas incluem a redução de determinados prazos nos procedimentos de
concursos limitados por prévia qualificação e de negociação bem como elevar os
limares nacionais para celebração de contratos destinados a modernização do
parque escolar e a melhoria da eficiência energética dos edifícios públicos.
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
12
Decreto-lei n.º 143-A/2008
(25/07)
Estabelecimento dos termos a que deve obedecer a apresentação e recepção de
propostas, candidaturas e soluções no âmbito do CCP.
Decreto Legislativo
Regional n.º 34/2008/A
(28/07)
Estabelecimento de regras especiais a observar na Contratação Pública na Região
Autónoma dos Açores.
Portaria n.º 701-A/2008
(29/07)
Estabelecimento dos modelos de anúncio de procedimentos pré-contratuais
previstos no CCP a publicitar no Diário da República.
Portaria n.º 701-B/2008
(29/07)
Nomeação da comissão de acompanhamento do CCP e fixa a sua composição.
Portaria n.º 701-C/2008
(29/07)
Publicação e actualização dos limiares comunitários.
Portaria n.º 701-D/2008
(29/07)
Aprovação do modelo de dados estatísticos.
Portaria n.º 701-E/2008
(29/07)
Aprovação dos modelos do bloco técnico de dados, do relatório de formação do
contrato, do relatório anual, do relatório de execução do contrato, do relatório de
contratação e do relatório final de obra.
Portaria n.º 701-F/2008, de
29 de Julho (I Série)
Regulação da constituição, funcionamento e gestão do portal único da Internet
dedicado aos contratos públicos (Portal dos Contratos Públicos).
Portaria n.º 701-G/2008
(29/07)
Definição dos requisitos e condições a que deve obedecer a utilização de
plataformas electrónicas pelas entidades adjudicantes, na fase de formação dos
contratos públicos, e estabelecimento das regras de funcionamento daquelas
plataformas.
Portaria n.º 701-H/2008
(29/07)
Aprovação do conteúdo obrigatório do programa e do projecto de execução, bem
como dos procedimentos e normas a adoptar na elaboração e faseamento de
projectos de obras públicas, designados «Instruções para a elaboração de projectos
de obras», e a classificação de obras por categorias.
Portaria n.º 701-I/2008
(29/07)
Constituição e definição das regras de funcionamento do sistema de informação
designado por Observatório das Obras Públicas.
Portaria n.º 701-J/2008
(29/07)
Definição do regime de acompanhamento e fiscalização da execução dos projectos
de investigação e desenvolvimento e criação a respectiva comissão.
Decreto Legislativo
Regional n.º 34/2008/M
(14/08)
Adaptação à Região Autónoma da Madeira do CCP aprovado pelo Decreto-lei nº
18/2008, de 29 Janeiro.
Despacho normativo n.º 35-
A/2008 (29/07)
Aprovação do Regulamento de Publicação de Actos no Diário da República.
Revogação do despacho normativo n.º 38/2006, de 30 de Junho.
Lei n.º 59/2008 (11/09) Aprovação do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas e alteração
do artigo 4º do CCP.
Decreto-lei n.º 200/2008
(9/10)
Aprovação do Regime Jurídico aplicável à constituição, estrutura orgânica, e
funcionamento das centrais de compra.
Despacho n.º 32639-
A/2008 (26/12)
Atribuição das funções de entidade supervisora das plataformas electrónicas
previstas no CCP ao Centro de Gestão da Rede Informática do Governo (CEGER).
Despacho nº 13477/2009
(9/06)
Centralização das aquisições de bens e serviços nas unidades ministeriais de
compras.
O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS
13
2.3 Âmbito de aplicação
2.3.1 Âmbito de aplicação subjectivo
O âmbito de aplicação subjectivo - entidades adjudicantes sujeitas ao CCP -
subdivide-se em 3 grupos (Figura 2.2):
Sector Público Administrativo Tradicional (CCP, n.º 1 do art.º 2º);
Organismos de Direito Público (CCP, n.º 2 do art.º2º);
“Sectores Especiais” da Água, da Energia, dos Transportes e dos Serviços
Postais (CCP, art.º 7º).
Figura 2.2: Âmbito de aplicação subjectivo do CCP (CCP, art.º 1º, 2º e 7º; REOP, art.º 3º e 4º)
Relativamente ao REOP ressalva-se a inclusão das Fundações Públicas e da
associação entre entidades do Sector Público Tradicional e dos Organismos de Direito
Público (ver Figura 2).
O âmbito é também estendido às entidades dos denominados Sectores Especiais
referidos no art.º 7º e que antes eram âmbito do D.L. 223/2001, de 9 de Agosto, como
Entidades Adjudicantes
Sector Público Tradicional (Estado, Regiões Autónomas, Autarquias Locais, Institutos Públicos, Fundações Públicas, Associações Públicas, e Associações destas entidades adjudicantes
Organismos de Direito Público (Entidades criadas para satisfazer necessidades de interesse geral sem carácter industrial ou comercial e cuja actividade económica se não submeta à lógica do mercado e da livre concorrência) Entidades dos sectores especiais (água,
energia, transportes e serviços postais) previstas no n.º 1 do art.º 7 do CCP
DL n.º 59/99
CCP Financiamento Maioritário Controlo da Gestão Designação da maioria dos
titulares dos órgãos de administração/fiscalização
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
14
já se referiu. Face a este diploma realce-se a redução do âmbito no sector das
telecomunicações onde apenas os serviços postais estão sujeitos ao CCP.
Assim estas incluem, dentro do sector, as seguintes entidades:
Os organismos de direito público, entidades privadas que actuem ao abrigo de
direitos especiais ou exclusivos;
Entidades sobre as quais qualquer entidade, dos 2 grupos acima referidos
(Sector público tradicional e organismos de direito público), exerça influência
dominante (nas condições do n.º 2 do art.º 7º do CCP).
2.3.2 Âmbito de aplicação objectivo
Objectivamente o CCP restringe a sua aplicação aos contratos presentes no art.º 6º do
CCP, nomeadamente aqueles cujo objecto abrange prestações susceptíveis de serem
submetidas à concorrência do mercado. A sua aplicação restringe-se às entidades
adjudicantes presentes nos art.ºs 1º e 7º, de acordo com os art.º 6º e 11º do CCP.
O art.º 4º e 5º indicam os contratos excluídos e a contratação excluída do âmbito do
CCP, respectivamente. Por contratos excluídos entendem-se aqueles em que o código
não é aplicável e por contratação excluída aqueles em que apenas a parte II do código
(formação do contrato) não é aplicável. A figura 2.3 apresenta o âmbito de aplicação
objectivo do CCP.
Nos Sectores Especiais, estão sujeitos às regras do CCP os mesmos contratos
abrangidos, presentes na figura 2.3, com três excepções:
A contratação in-house é um dos exemplos de contratação excluída (figura 3)
introduzida no CCP. A inaplicabilidade do cumprimento das regras presentes para a
Empreitadas de obras públicas de valor inferior a 5.150.000€ Aquisição de serviços de valor inferior a 412.000€ Locação ou aquisição de bens móveis de valor inferior a 412.000€
O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS
15
Figura 2.3: Âmbito de aplicação objectivo do CCP (CCP, art.º 4º, 5º e 6º).
fase de formação do contrato, resultam da verificação cumulativa dos 2 pressupostos
2 a) e 2 b) do art.º 5º do CCP:
“A entidade adjudicante deve exercer sobre a outra entidade, isoladamente ou
em conjunto com outras entidades adjudicantes, um controlo análogo ao
exercido sobre os seus próprios serviços.”
“A outra entidade deve desenvolver o essencial da sua actividade em benefício
de uma ou de várias entidades adjudicantes que sobre ela exerçam controlo
análogo.”
A esses dois requisitos pertencem três conceitos vagos e indeterminados
(“isoladamente ou em conjunto”, “controlo análogo”, “essencial da actividade”) que
Contratos abrangidos no CCP (art.º 6º): Empreitadas de obras públicas Concessão de obras públicas Concessão de serviços públicos Locação ou aquisição de bens móveis Aquisição de serviços Outros contratos submetidos à concorrência
(só entidades adjudicantes referidas no n.º 1 do art.º 2º do CCP)
Exemplos de Contratos Excluídos (art.º 4º): Contratos de trabalho em funções públicas e
contratos individuais de trabalho Contratos de doação de bens móveis a favor
de qualquer entidade adjudicante Contratos de compra e venda, de doação, de
permuta e de arrendamento de bens imóveis ou contratos similares
Contratos relativos à aquisição de serviços de saúde, serviços de carácter social e serviços de educação e formação profissional
Contratos de execução ou exploração de uma obra pública ou aquisição de bens móveis e serviços nas condições da alínea a) do artigo.
Exemplos de Contratação Excluída (art.º 5º): Contratos cujo objecto abranja prestações
não susceptíveis de submissão à concorrência de mercado (ponto 1 do art.º 5º)
Contratos de aquisição de serviços a celebrar com uma outra entidade adjudicante em função de um direito exclusivo (ponto 4 a))
Contratos de atribuição de subsídios ou subvenções de qualquer natureza (ponto 4 c))
Contratos relativos à aquisição de serviços de saúde, serviços de carácter social e serviços de educação e formação profissional
Contratação in house – verificação cumulativa dos pontos 2 a) e 2 b) do artigo 5º
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
16
através de uma densificação, resultado da análise de vários acórdãos do Tribunal de
Justiça da União Europeia, se chegou a cinco mais concretos (Somague, 2008):
O adjudicatário deve ser entidade adjudicante;
O adjudicatário não deve ser participado por privados;
Não deve estar formalizada uma decisão de privatizar o adjudicatário;
A entidade adjudicante deve controlar o adjudicatário;
O destino do essencial da actividade deve ser verificado em todas as
entidades adjudicantes que controlam o adjudicatário.
2.3.3 Metodologia de aplicação
A lógica interna de aplicação do CCP, apesar da sua elevada complexidade, pode ser
reduzida assim a três fases de verificação:
1. Qualidade da entidade adjudicante;
2. Objecto contratual;
3. Relações existentes entre a entidade adjudicante e o adjudicatário.
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
17
3 PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O REOP E O CCP
3.1 Fase de formação do contrato
3.1.1 Introdução
Nesta secção abordam-se os procedimentos legais a seguir na formação de um
contrato desde a fase de escolha do procedimento adjudicatório até à celebração do
contrato, segundo o CCP. Restringe-se, a partir do presente capítulo, o âmbito do
trabalho aos contratos de empreitada de obras públicas, estabelecendo-se uma
comparação das matérias abrangidas no CCP com o conteúdo presente no antigo
diploma a eles aplicável, o REOP. Matérias específicas de outros tipos de contratos
apenas serão abordadas quando tal se revele conveniente. O regime de formação de
contratos do CCP procurou, relativamente ao existente nos diplomas que revogou,
introduzir alterações que permitissem o cumprimento das seguintes premissas:
Reduzir o número de procedimentos pré-contratuais uniformizando a
tramitação dos mesmos;
Desmaterializar, simplificar e modernizar os procedimentos pré-contratuais;
Aumentar o rigor, celeridade, imparcialidade, transparência e eficácia,
favorecendo a concorrência.
As alterações, no cumprimento destas premissas definidas, criariam, segundo um
estudo efectuado pela Deloitte sobre os impactos da introdução do CCP, um potencial
de poupanças anuais superiores a 300 milhões de euros ao Estado (DELOITTE,
2008).
3.1.2 Qualificação das empreitadas
A primeira grande diferença que se verificou aquando da publicação do CCP foi o
abandono da instalada tricotomia de qualificação de empreitadas, de acordo com o
regime de remuneração do Empreiteiro:
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
18
Empreitada por preço global;
Empreitada por série de preços;
Empreitada por percentagem.
Esta mudança trouxe algumas alterações, nomeadamente no próprio regime de
remuneração, onde deixam de existir os últimos dois tipos de empreitadas mas
também ao nível da alteração de significado legal de alguns termos como o valor do
contrato. Relativamente à primeira, o abandono do regime de série de preços,
instalado desde o DL n.º 48871 de 19 de Fevereiro de 1969, revestiu-se de alguma
polémica na medida em que muitos o consideravam como tendo uma aplicação
simples, muito generalizada e de fácil convivência por parte do Estado. A segunda é
explicada mais à frente.
3.1.3 O Procedimento administrativo
A formação, não só dos contratos de empreitada, mas também dos outros contratos
administrativos, é realizada através de um procedimento administrativo (definido, no
art.º 1º do CPA, como “a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à
formação e manifestação de vontade da administração pública ou à sua execução”).
Estes procedimentos, com um âmbito objectivo e subjectivo já definido, devem-se
orientar por dois tipos de princípios incluídos no mesmo diploma e apresentados na
Tabela 3.1 (Caupers, 2007).
3.1.3.1 Tipologias de procedimentos administrativos
Para a formação de contrato cujo objecto abranja prestações que estão ou sejam
susceptíveis de estar submetidas à concorrência de mercado, as entidades adjudicantes
devem adoptar um dos procedimentos previstos na lei (CCP, art.º 16). A Tabela 3.2
mostra os procedimentos compreendidos no CPA, no REOP e no CCP.
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
19
Tabela 3.1 - Princípios orientadores dos procedimentos administrativos (CPA)
Princípios Gerais (CPA)
Legalidade (art.º 3º) Prossecução do interesse público (art.º 4º) Igualdade (art.º 5º) Proporcionalidade (art.º 5º) Justiça (art.º 6º) Imparcialidade (art.º 6º) Boa fé (art.º 6º) Colaboração da administração com os particulares (art.º 7º) Participação (art.º 8º) Decisão (art.º 9º) Desburocratização e da eficiência (art.º 10º) Gratuitidade (art.º 11º) Acesso à justiça (art.º 12º);
Princípios Gerais do
Procedimento (CPA)
Inquisitório (art.º 56º) Celeridade (art.ºs 57º e 58 º) Publicidade do impulso processual (art.º 55º) Colaboração dos interessados (art.º 60º)
Tabela 3.2 - Tipologia dos procedimentos (comparação)
CPA (art.º 182º) REOP (art.º 47º) CCP (art.º 16º)
Concurso público Concurso público Concurso público
Concurso limitado por prévia
qualificação
Concurso limitado com
publicação de anúncio
Concurso limitado por
prévia qualificação
Concurso limitado sem
apresentação de candidaturas
Concurso limitado sem
publicação de anúncio
Negociação com ou sem
publicação prévia de anúncio Concurso por negociação
Procedimento por
negociação
Diálogo concorrencial
Ajuste directo Ajuste directo Ajuste directo
De forma geral, o que se pode concluir acerca das alterações efectuadas é que se
consagrou a existência de três tipos de procedimentos principais, o ajuste directo, o
concurso limitado por prévia qualificação e o concurso público (normal e urgente); e
dois tipos de procedimentos “marginais”, o procedimento por negociação e o diálogo
concorrencial. Existem também, por último, os denominados instrumentos
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
20
procedimentais especiais, como o concurso de concepção, os sistemas de aquisição
dinâmicos e os sistemas de qualificação.
Houve uma diminuição de procedimentos relativamente aos diplomas que revoga
tendo sido eliminados o Concurso limitado sem publicação de anúncio (D.L. n.º
59/99) ou o seu “semelhante” Concurso limitado sem apresentação de candidaturas
(D.L. n.º 197/99), o Procedimento por negociação sem publicação prévia de anúncio
(D.L. n.º 197/99) e a Consulta prévia (D.L. n.º 197/99).
Existiu uma vontade do legislador de promover a transparência e a concorrência na
medida em que os procedimentos referidos eram, talvez, os menos abonatórios deste
espírito.
3.1.3.2 A escolha dos procedimentos.
No REOP a escolha do procedimento adjudicatório dependia directamente do valor
estimado do contrato. A Tabela 3.3 apresenta os valores máximos admitidos (REOP,
art.º 48):
Tabela 3.3 - Valores limite para efeitos de escolha dos procedimentos (REOP)
Tipo de Procedimento Valor estimado do contrato1
Concurso público ou limitado com publicação de anúncio ilimitado Concurso limitado sem publicação de anúncio < 124.699,47 €
Concurso por negociação < 39.903,83 €
Ajuste directo com consulta obrigatória a 3 entidades < 24.939,89 €
Ajuste directo sem consulta obrigatória < 4.987,98 € 1 corresponde ao preço base de concurso nas empreitadas de preço global e ao custo provável dos trabalhos (estimado sobre as medições do projecto) nas empreitadas por série de preços e por percentagem (REOP, art.º 48)). Podia também depender de algumas circunstâncias previstas (critérios materiais) nos
art.ºs 122º, 134º e 136º do REOP para escolha independente do valor das empreitadas
como se pode observar na Tabela 3.4.
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
21
Tabela 3.4 - Critérios Materiais presentes no REOP
Tipo de procedimento
aplicável Critério material para a sua aplicação
Concurso Limitado com Publicação de
Anúncio
Complexidade do objecto justificativa de uma maior exigência na qualificação dos concorrentes.
Concurso por negociação
1. Irregularidade ou não aceitabilidade de propostas apresentadas em concurso público ou limitado e o concurso por negociação se destine ao mesmo objecto contratual;
2. Obras para fins de investigação, ensaio ou aperfeiçoamento; 3. Obras cuja natureza/condicionalismos não permitam uma fixação
prévia e global dos preços; 4. Nos termos dos critérios materiais aplicáveis ao Ajuste directo.
Ajuste directo
1. Ausência ou inadequação das propostas apresentadas pelas situações previstas nas alíneas b), c), e) e f) do n.º 1 do art.7º e o ajuste directo se destine ao mesmo objecto contratual;
2. Obras cuja execução, por motivos técnicos, artísticos ou de protecção de direitos exclusivos, só possa ser confiada a 1 entidade;
3. Impossibilidade de cumprimento dos prazos exigidos pelos concursos públicos, limitados ou por negociação por facto não imputável ao Dono de Obra;
4. Contratos novos que sejam repetição de anteriores obras desde que: o objecto contratual esteja em conformidade com o projecto base
comum; o Dono de Obra e a entidade executante sejam os mesmos; o contrato inicial tenha sido celebrado mediante um concurso
público, ou limitado com publicação de anúncio (e não tenham decorrido mais de 3 anos desde a sua celebração).
5. Contratos declarados secretos ou sujeitos a medidas especiais de segurança.
No CCP os critérios de escolha do procedimento adequado alteram-se. Passa a ser
respeitado o seguinte faseamento no processo de escolha:
1. Liberdade de escolha entre o Ajuste Directo, Concurso Público e Concurso
Limitado por Prévia Qualificação;
2. Escolha do procedimento em função de critérios materiais;
3. Outras regras de escolha do procedimento - Escolha em função do tipo de
contrato (CCP, art.º 31º), da entidade adjudicante (CCP, art.º 32º) e escolha de
procedimento para a formação de contratos mistos (CCP, art.º 33º);
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
22
Princípio da liberdade de escolha
No CCP, impera o princípio da liberdade de escolha entre o procedimento de ajuste
directo, de concurso público e de concurso limitado. No entanto esta escolha terá
como consequência o condicionamento do valor do contrato a celebrar (CCP, art.º
18º).
Já foi explicado o significado de valor de contrato segundo o REOP. Também aqui o
CCP inovou introduzindo um novo regime que assenta na seguinte relação entre 3
valores (Figura 3.1):
Figura 3.1 - Valor do contrato, preço base e preço contratual
O valor de contrato é entendido como o “valor máximo do benefício económico que,
em função do procedimento adoptado, pode ser obtido pelo adjudicatário com a
execução de todas as prestações que constituem o seu objecto” (CCP, art.º 17º).
O termo benefício económico, no caso de empreitadas de obras públicas, entende-se
como a soma de 4 valores (CCP, art.º 17º) conforme é apresentado na figura 3.2.
Valor do Contrato Preço Base Preço Contratual
Preço contratual
Preço base
Valor do contrato
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
23
Figura 3.2 - Benefício económico (CCP, art.º 17º).
O preço base, se o contrato implicar a existência de um, corresponde ao valor
máximo que a entidade adjudicante se dispõe a pagar pela execução de todas as
prestações que constituem o seu objecto (CCP, art.º 47º).
Corresponde ao mais baixo dos seguintes valores:
Valor fixado no caderno de encargos como parâmetro base do preço
contratual;
Valor máximo do contrato a celebrar permitido pela escolha do procedimento,
se for celebrado nos termos dos artigos 19 º (para empreitadas de obras
públicas);
Valor máximo da competência do órgão para autorizar despesas (Ver tabela
3.7 com os limiares de autorização de despesa na secção relativa às regras
comuns na formação dos contratos);
O preço contratual referido no primeiro ponto é “o preço a pagar, pela entidade
adjudicante, em resultado da proposta adjudicada, pela execução de todas as
prestações que constituem o objecto do contrato” (CCP, art.º 97º). Neste sentido o
preço contratual:
Benefício Económico
Preço a pagar pela entidade
adjudicante ou por terceiros
Valor dos bens móveis que a
entidade adjudicante
disponibilize ao adjudicatário
(apenas válido para empreitadas de obras públicas)
Valor de quaisquer contraprestações a efectuar em favor do adjudicatário
Valor das vantagens que decorram
directamente para o adjudicatário e que possam ser
configuradas como contrapartidas
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
24
Inclui todos os erros e omissões apresentados em fase de formação de contrato
pelos concorrentes (sem que exista, no decorrer destes, obrigação de o Dono
de Obra corrigir o preço base inicialmente estabelecido);
Não inclui modificações objectivas do contrato, reposições do equilíbrio
financeiro ou prémios por antecipação
Na apresentada relação entre estes três valores/conceitos, verificam-se portanto as
seguintes condições de aceitação (CCP, art.ºs 17º, 47º e 70º):
O preço contratual pode coincidir com o preço base e com o valor do contrato;
O preço contratual não pode ser superior nem ao preço base nem ao valor do
contrato;
O preço base pode coincidir com o valor do contrato mas não pode ser
superior.
Na figura 3.3 estão representados os procedimentos existentes para formação de
contratos de empreitadas de obras públicas, segundo o CCP, e as variáveis que irão
influenciar o valor do contrato máximo inerente a cada tipo de procedimento.
Incluem-se já na mesma, as medidas introduzidas pelo D.L. 34/2009 de 06 de
Fevereiro.
Escolha do procedimento em função de critérios materiais
A escolha do procedimento permite a celebração de contratos de empreitadas de obras
públicas de qualquer valor se for realizada em função dos critérios materiais presentes
nos artigos 23º a 30º, no CCP.
Na tabela 3.5 é apresentada uma descrição sucinta dos critérios materiais mais
importantes para a aplicação de cada procedimento.
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
25
De acordo com o D.L. N.º 18/2008 (29/01) De acordo com o D.L. N.º 34/2009 (06/02)
Figura 3.3: Procedimentos no CCP, respectivas variáveis decisionais e máximos valores de contratos para empreitada de obras públicas.
Concurso Público
Ajuste Directo
Concurso Limitado P.Q.
Negociação
Diálogo Concorrencial
QUALQUER
VALOR
< 150.000,00€
< 1.000.000,00€
< 150.000,00€
(1)
Ent. Adj. Banco Portugal ou outra incluída no art.º
2º n.º2 (ODP)?
C. Materiais: art.º 24º .2?
Respeita a algum c. material do art.º 24º (excepto .2) ou do art.º
25º?
Anúncio Publicado no JOUE?
C. Materiais: art.º 24º e 28º?
C. Materiais: art.º 29º?
C. Materiais: art.º 30º?
Anúncio Publicado no
JOUE?
(1) Valor inferior ao referido na alínea c) do art.º 7º da directiva n,º 2004/18/CE e actualizado de 2 em 2 anos. À data o valor está estabelecido em 5.150.000€ (alínea c) da Portaria n.º 701-C/2008 de 29/07).
QUALQUER VALOR
QUALQUER VALOR
QUALQUER VALOR
D.L. 34/2009 de 06/02. art.º 1º?
D.L. 34/2009 de 06/02. art.º 4º?
Parque Escolar (1)
Melhoria da eficiência energética de edif. públicos
< 2.000.000,00€
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26
Tabela 3.5 - Critérios materiais presentes no CCP
Tipo de procedimento
aplicável Critério material para a sua aplicação
Ajuste directo (art.ºs 24º e 25º
do CCP)
1. Ausência de concorrentes/propostas em anterior concurso público ou limitado por prévia qualificação e não alteração significativa dos correspondentes cadernos de encargos e requisitos mínimos de capacidade técnica e financeira;
2. Exclusão de todas as propostas em anterior concurso público, concurso limitado por prévia qualificação ou diálogo concorrencial e não alteração significativa do caderno de encargos. Quando as propostas tenham sido excluídas com fundamento no ponto 2 do artigo 70º os contratos de empreitada de obras públicas restringir-se-ão aos valores previstos na alínea b) do artigo 19º;
3. Impossibilidade de cumprimento dos demais procedimentos por facto não imputável à entidade adjudicante;
4. Motivos técnicos, artísticos ou relacionados com protecção dos direitos exclusivos que obrigue a adjudicação a apenas uma determinada entidade;
5. Contratos declarados secretos, sujeito a medidas especiais de segurança ou quando a defesa de interesses essenciais do Estado o exigir;
6. Novas obras que consistam na repetição de obras similares objecto de contrato anteriormente celebrado pela mesma entidade adjudicante nas condições previstas na alínea a) do artigo 25º;
7. Obras para fins de investigação, experimentação, de estudo ou de desenvolvimento (nas condições previstas na alínea b) do artigo 25º);
8. Obra a realizar ao abrigo de um acordo quadro. Concurso público /
Limitado por prévia
qualificação (art.º 28º do CCP)
A escolha destes procedimentos, sem publicação de anúncio no JOUE, em função de critérios materiais pode ser realizada nas mesmas condições previstas para o ajuste directo, excepto quando só seja possível a adjudicação a uma entidade (CCP, art.º 28º).
Procedimento por negociação
(art.º 29º do CCP)
1. Contratos que em anterior concurso público ou limitado por prévia qualificação, cujo anúncio tenha sido publicado no JOUE, ou em diálogo concorrencial, tenham sido excluídas todas as propostas com fundamento no n.º 2 do artigo 70º e não tenham havido alterações significativas no caderno de encargos.
2. Contratos cuja natureza ou condicionalismo da prestação que constitui o seu objecto impeçam a fixação prévia de um preço base no caderno de encargos.
3. Obras públicas para fins de investigação, experimentação, de estudo ou desenvolvimento desde que a realização destas não tenham interesses económicos implícitos.
Diálogo concorrencial
(art.º 30º do CCP)
Pode ser adoptado na formação de contratos que sejam particularmente complexos, impossibilitando a adopção de concurso público ou concurso limitado por prévia qualificação, nas condições dos pontos 2, 3 e 4 do artigo 30º.
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
27
Escolha do procedimento em contratos mistos
Os contratos mistos são contratos resultantes da fusão de dois ou mais contratos ou de
partes de contratos distintos. Podem ainda resultar da inclusão num contrato de
aspectos próprios de outros negócios jurídicos, enunciando que em qualquer dos casos
há fusão e não simples cúmulo. Enquanto, no REOP, era simplesmente aplicado o
regime previsto para o tipo de contrato com a componente de maior expressão, no
CCP as condições de celebração e formação deste tipo de contratos estão previstas no
seu artigo 32º e apresentadas na tabela 3.6.
Tabela 3.6 - Tipos de contratos abrangidos nos contratos e o respectivo procedimento que celebração aplicável.
Tipos de contratos integrantes Procedimento Adoptável
Contratos de empreitada de obras públicas; Contrato de locação ou de aquisição de bens
móveis ou de serviços. Desde que o valor do contrato seja inferior ao mais baixo dos limiares presentes no CCP para cada um em separado.
Ajuste directo
Concurso público
Concurso limitado por prévia qualificação
sem publicação de anúncio no JOUE
Contratos de empreitada de obras públicas; Contrato de locação ou de aquisição de bens
móveis ou de serviços; Concessão de obras públicas, de serviços
públicos ou de sociedade.
Desde que o valor do contrato seja inferior ao mais baixo dos limiares presentes no CCP para cada um em separado).
Concurso público
Concurso limitado por prévia qualificação
3.1.3.3 O início da Era da desmaterialização
Com a publicação do D.L. n.º 18/2008 em 29/01, do D.L. n.º 143-A/2008 de 25/7 e da
Portaria n.º 701-G/2008, Portugal entra definitivamente na era da desmaterialização
dos procedimentos contratuais. De acordo com o art.º 2º do D.L. n.º 143-A/2008,
todas as “comunicações, trocas e arquivos de dados e informações previstos no CCP
processam-se através de plataformas electrónicas que obedecem aos princípios e
regras”.
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
28
Plataformas electrónicas entendem-se como “um conjunto de meios, serviços e
aplicações informáticas, necessários ao funcionamento dos procedimentos
electrónicos prévios à adjudicação de um contrato público” (D.L. 143-A/2008, art.º
2º) que se regem por princípios e regras definidos não só no D.L. 143-A/2008 mas
também na Portaria 701-G/2008, como se referiu.
A Figura 3.4 apresenta a gama de funcionalidades disponibilizadas pelas plataformas
electrónicas:
Figura 3.4 – Funcionalidades disponíveis nas plataformas electrónicas.
3.1.3.4 Peças do procedimento
O processo de um procedimento contratual, consoante a sua tipologia, integra
diversos elementos como:
Programa de procedimentos
É o regulamento que define os termos a que obedece a fase de formação do contrato
até à sua celebração e o seu conteúdo prevalece sobre o do anúncio publicitado (CCP,
art.ºs 41º e 132º).
Avaliação e negociação de propostas
Abertura e consulta de propostas e candidaturas
Adjudicação de proposta e habilitação dos concorrentes
Preparação e aprovação do concurso
Disponibilização das peças de procedimento
Publicação de concursos / envio de convites
Esclarecimentos e rectificação às peças de
procedimento
Registo e entrega de propostas e candidaturas
PLATAFORMA
ELECTRÓNICA DE
CONTRATAÇÃO
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
29
O programa de procedimentos, ao abrigo do CCP, corresponde a uma versão
minimalista do programa de concurso constante no REOP e, tal como este, não se
destina a integrar o contrato. O CCP especifica separadamente o conteúdo do
programa de procedimentos para cada um dos procedimentos:
Concurso público – conteúdo de acordo com o art.º 132º;
Concurso limitado por prévia qualificação – conteúdo de acordo com o art.º
164º;
Procedimento de negociação – conteúdo de acordo com o art.º 196º;
Diálogo concorrencial – conteúdo de acordo com o art.º 206º.
Caderno de encargos
Este elemento revela-se de uma importância crucial neste diploma pois nele passarão
a constar todas as cláusulas a incluir no contrato a celebrar em qualquer
procedimento, incluindo o ajuste directo. Esta alteração reflecte a vontade do
legislador em autonomizar o contrato face ao regime legal, não obstante a sua
formação e conteúdo estarem sujeitas às condições presentes nos artigos 42º e
seguintes do CCP (sendo considerado nulo no incumprimento do n.º 8 do art.º 43º).
Por outro lado esta nova figura que reveste agora o caderno de encargos foi também
um instrumento contra a banalização que o revestiu durante o anterior regime onde o
seu conteúdo era constantemente plagiado ao longo das empreitadas que se sucediam.
Destaca-se do conteúdo constante nestes artigos:
Os cadernos de encargos contêm cláusulas relativas a aspectos da execução do
contrato submetidos ou não à concorrência (vinculativos) onde podem, ou não,
ser fixados parâmetros base com limites mínimos ou máximos aos quais as
propostas se devem vincular, respectivamente (CCP, nºs 3 a 5 do art.º 42, art.º
56º);
O programa e o projecto de execução da solução da obra a realizar, e cujo
conteúdo obrigatório foi publicado na Portaria n.º 701-H/2008, de 29/07,
passam a integrar formalmente o caderno de encargos (nas condições previstas
nos nºs 2 a 7 do art.º 43º do CCP). Com excepção do caso em que o projecto é
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
30
uma dos aspectos de execução do contrato a celebrar submetidos à
concorrência (a “antiga” concepção - construção), a responsabilidade de
execução dos mesmos será sempre da entidade adjudicante.
Sempre que se revele necessário, deverá incluir análises de base e de campo,
estudos geológicos e geotécnicos, estudos ambientais, estudos de impacte
social, económico e cultural, resultados dos ensaios laboratoriais, um plano de
prevenção e gestão dos resíduos de construção e demolição e um planeamento
das operações de consignação (total ou parcial);
As especificações técnicas devem constar no caderno de encargos (CCP, art.º
49º). Estas estão definidas na Directiva 2004/18/CE de 31/03, como a
totalidade das prescrições técnicas constantes, nomeadamente, do caderno de
encargos, que definem as características exigidas ao material, produto ou
fornecimento, que permitem caracterizá-los de modo a que correspondam à
utilização a que a entidade adjudicante os destina)
Foi publicada a Portaria n.º 701-H/2008 onde está definido o conteúdo a prever no
programa e no projecto de execução, contemplados no caderno de encargos de
contratos de empreitada de obras públicas.
Termos de referência
É um elemento restrito aos concursos de concepção e que deve incluir todo o
conteúdo previsto no art.º 226º do CCP e disponibilizado nas mesmas condições dos
restantes elementos do procedimento. Os concursos de concepção serão abordados
mais adiante nesta dissertação.
Anúncios de publicitação dos procedimentos
Não obstante não serem, os anúncios, considerados como peças de um procedimento
e, ao contrário do que sucedia no anterior diploma, surge no CCP a obrigatoriedade de
publicitação nacional destes no Diário da República. Mantém-se, ainda assim, os
benefícios adjacentes à publicitação comunitária no Jornal Oficial da União
Europeia. Esses benefícios serão abordados a partir do ponto 3.1.2.5 relativo à
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
31
tramitação dos vários procedimentos constantes no CCP. Constam no CCP, os
seguintes tipos de publicitação:
Anúncio – contém informação sobre a obra a realizar e destina-se a publicitar
a mesma, estando a sua forma dependente do procedimento adoptado:
Concurso público – conforme os artigos 130º e 131º do CCP;
Concurso público urgente – conforme o art.º 157º do CCP;
Concurso limitado por prévia qualificação – conforme o artigo 167º do
CCP;
Procedimento por negociação – conforme o artigo 197º do CCP;
Diálogo concorrencial – conforme o artigo 208º do CCP;
Concurso de concepção - conforme o artigo 224º e 225º do CCP.
Anúncio de pré-informação – deve ser enviado para o JOUE referindo as
características essenciais do contrato de empreitada, se o somatório dos
contratos a realizar nos doze meses seguintes perfizerem um preço contratual
estimado superior a 5.150.000 €, conforme última actualização da Portaria n.º
701-C/2008 de 29/07 (CCP, art.º 34º);
Anúncio periódico indicativo – respeitante apenas a contratos e acordos
quadro que digam respeito a actividades dos sectores especiais que devem
enviar o anúncio para publicação no JOUE, conforme o disposto no artigo
(CCP, art.º 35º).
Os anúncios publicados em Diário da República devem obedecer aos modelos
publicados aprovados pela Portaria n.º 701-A/2008 publicada a 29 de Julho (ver
Tabela 3 no ponto 2.2.5), de acordo com o previsto no n.º 1 do artigo 130.º, no n.º 1
do artigo 157.º, no n.º 1 do artigo 167.º, no n.º 1 do artigo 197.º, no n.º 1 do artigo
208.º, no n.º 1 do artigo 224.º, na alínea a) do n.º 1 do artigo 242.º, no n.º 2 do artigo
245.º e no n.º 1 do artigo 276.º do CCP.
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
32
3.1.3.5 Tramitação dos procedimentos
No seguimento de uma mudança de paradigmas na contratação pública, a tramitação
dos procedimentos no CCP, apresentou bastantes alterações relativamente ao REOP.
Sem prejudicar a análise que se irá realizar para cada um dos procedimentos
destacam-se, desde já, as seguintes alterações:
Harmonização de procedimentos, com fases e actos procedimentais comuns;
Regime de erros e omissões de detecção obrigatória;
A fase de habilitação existe apenas para o adjudicatário (pós-adjudicação);
Eliminação do acto público e da cerimónia solene de abertura das propostas;
Informatização (encurtamento de prazos, incluindo para apresentação de
propostas).
O rigoroso cumprimento da tramitação de um procedimento é imperativo na validação
do próprio contrato. Já referia o art.º 185º do CPA, entretanto revogado pelo CCP, que
“os contratos administrativos são nulos ou anuláveis (...) quando forem nulos ou
anuláveis os actos administrativos de que haja dependido a sua celebração”. O art.º
283º do CCP reitera este facto declarando que “os contratos são nulos se a nulidade
do acto procedimental em que tenha assentado a sua celebração tenha sido
judicialmente declarada ou possa ainda sê-lo”.
E, conforme refere a regra da prevalência, as normas constantes no CCP, não só
relativas à fase de formação como também à fase de execução, prevalecem sobre
qualquer desconformidade presente nas peças do procedimento atrás referidas (CCP,
art.º 51º).
3.1.3.5.1 Regras comuns
Não obstante as regras específicas de cada procedimento, procurou o legislador
proceder a uma uniformização dos procedimentos. Apresentam-se, assim, neste ponto,
algumas regras comuns entre os procedimentos presentes que interessam destacar,
efectuando-se uma comparação com as correspondentes temáticas no REOP.
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
33
Contagem dos prazos
A contagem dos prazos na fase de formação de contrato, tal como já se sucedia no
REOP, inclui apenas os dias úteis, salvo nos prazos de apresentação das propostas,
candidaturas e soluções que são contínuos, não se suspendendo aos sábados,
domingos e feriados (CCP, art.º 470º).
Decisão de contratação, de autorização de despesa e de escolha do
procedimento
A figura 3.5 mostra a sequência dos procedimentos que se iniciam com a decisão de
autorizar a despesa inerente ao contrato que se pretende celebrar pelos órgãos
competentes estipulados e decisão de contratar nas condições previstas nos artigos 36º
a 39º do CCP. A decisão de escolha do procedimento para a formação do contrato
cabe ao órgão competente para a decisão de contratar (CCP, art.º 38º).
Figura 3.5 - Sequência de decisões.
Não sendo, de todo, do âmbito das empreitadas de obras públicas, é de realçar que o
CCP revogou o D.L. 197/99, de 08/06 (regime jurídico de realização de despesas
públicas e da contratação pública relativa à locação e aquisição de bens móveis e
serviços), com excepção dos art.ºs 16º a 22º e 29º, referentes aos limiares para
autorização de despesa (tabela 3.7).
Prazo para solicitação de esclarecimentos e rectificação das peças do
procedimento
Conforme previsto no art.º 50º do CCP, após a publicação das peças do procedimento,
existirá um prazo para solicitação de esclarecimentos e de proceder a eventuais
rectificações de erros e omissões das mesmas. Os esclarecimentos devem ser
Autorização de despesa
Decisão de contratar Decisão de escolha do Procedimento
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
34
Tabela 3.7 - Limiares de competência para autorização de despesas de locação ou da aquisição de bens
e serviços (art.ºs 16º a 22º e 29º do D.L. n º 197/99, de 8/06). Entidades Limiar autorizado (custo total da locação
ou da aquisição de bens ou serviços) (€)
Presidente da Câmara 149.639,37
Câmara Municipal Sem limite
Delegável no Presidente da Câmara 748.196,85
Directores–gerais ou equiparados 99.759,58
Órgãos máximos dos serviços com
autonomia administrativa e
financeira
199.519,16
Ministros 3 740 984,25
Primeiro-Ministro 7.481.968,46
Conselho de Ministros Sem limite
colocados pelos interessados, por escrito e nas condições do mesmo artigo, no
primeiro terço do prazo fixado para apresentação das propostas. A entidade
adjudicante deverá prestar os mesmos, também por escrito, com publicação
electrónica e notificação a todos os interessados, até ao segundo terço do mesmo
prazo. Estas últimas condições, inclusivamente o prazo referido, são igualmente
aplicáveis para as rectificações acima referidas.
Não existiram, então, alterações face ao que vigorava com o REOP:
Regras de Participação
Na fase de formação de contrato estão previstas condições para participação nos
procedimentos, tal como no REOP.
O âmbito de aplicação objectivo é ligeiramente alterado de duas formas. Enquanto no
REOP o conceito de concorrente respeitava a todo o processo de formação de
contrato, no CCP, este está dividido da seguinte forma (CCP, art.ºs 52º a 54º; REOP,
art.ºs 54º a 58º):
Candidato – “entidade, pessoa singular ou colectiva, que participa na
fase de qualificação de um concurso limitado por prévia qualificação, de
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
35
um procedimento de negociação ou de um diálogo concorrencial,
mediante a apresentação de uma candidatura” (CCP, art.º 52º).
Concorrente – “entidade, pessoa singular ou colectiva que participa em
qualquer procedimento de formação de um contrato mediante a
apresentação de uma proposta” (CCP, art.º 53º).
Relativamente ao conceito de agrupamento de concorrentes, é introduzido o regime
de exclusividade na participação, e este é alargado a “pessoas singulares ou
colectivas, qualquer que seja a actividade por elas exercida”.
No que refere aos impedimentos à participação nos procedimentos, existe uma
semelhança de conteúdos entre o CCP e o REOP. Não podem ser candidatos,
concorrentes ou integrar qualquer entidade que esteja em qualquer uma das situações
de impedimento indicadas no art.º 55º do CCP (com correspondência no art.º 55º do
REOP) e das quais se destacam as seguintes:
Tenham, a qualquer título, prestado, directa ou indirectamente, assessoria ou
apoio técnico na preparação e elaboração das peças do procedimento;
Casos já presentes no REOP como dívidas ao Fisco e à Segurança Social,
condenação criminal e insolvência.
Nesse sentido terão de apresentar documentos que o comprovem como habilitado a
integrar o contrato (CCP, art.º 81º). A principal alteração entre o CCP e o REOP
prende-se com o momento de apresentação dos mesmos. No primeiro estes são apenas
exigíveis à respectiva entidade escolhida, apenas na fase de adjudicação, enquanto no
segundo, eram exigíveis a qualquer entidade aquando da apresentação das propostas
(CCP, art.º 77º; REOP, art.º 73º).
Apresentação das propostas
A proposta é a “declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade
adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo”
(CCP, art.º 56º).
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
36
O Empreiteiro deverá elaborar e apresentar a proposta, no prazo estipulado no
caderno de encargos e consecutivamente nos prazos mínimos estabelecidos no art.º
63º do CCP, conforme o procedimento escolhido (ver tramitações específicas de cada
procedimento), no modo de apresentação descrito no art.º 62º do CCP.
A proposta deve ser constituída pelos seguintes documentos indicados no art.º 57º do
CCP:
Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos (assinada pelo
Empreiteiro ou seu representante legal, segundo o modelo constante no anexo
I do CCP);
Documentos com aspectos da execução submetidos à concorrência: atributos
da proposta;
Documentos exigidos pelo Dono de Obra, no programa de procedimentos,
relativos a aspectos não submetidos à concorrência;
Documento justificativo de um preço anormalmente baixo resultante directa
ou indirectamente das peças do procedimento;
Lista de preços unitários;
Plano de trabalhos;
Projecto de execução se submetido à concorrência (concepção/construção).
O REOP permitia a formulação de 3 tipos de propostas:
Simples;
Condicionada (“que envolve alterações no caderno de encargos” segundo o
art.º 77º do REOP);
Com projecto ou variante ao mesmo (REOP, art.º 78º).
No CCP as duas últimas são integradas, no artigo 59º, no conceito de proposta
variante, definidas como propostas que contêm atributos que digam respeito a
condições contratuais alternativas permitidas pelo caderno de encargos, o qual, como
se mostrou, é integrado formalmente pelo projecto de execução.
O prazo de manutenção das propostas, tal como no REOP, está fixado em 66 dias
contados da data do termo do prazo para apresentação das propostas (ou da data do
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
37
acto público, no caso do REOP). O Dono de Obra pode, no entanto, fixar um prazo
superior no programa de procedimentos ou no convite (no REOP esta possibilidade
estava condicionada à apresentação de proposta acompanhada de projecto base)
(CCP, art.º 65º; REOP, art.º 104º).
Erros e omissões do caderno de encargos (Fase pré-contratual)
A Omissão representa um trabalho necessário à execução da obra, mas não previsto
no projecto, ou não contemplado para efeitos de remuneração (na lista de medições);
o Erro consiste numa quantificação deficiente de trabalho, necessário à execução da
obra, no projecto ou na lista de medições (Oliveira Antunes, 2002). Os dois conceitos
estão sempre associados na medida em que o regime aplicado é o mesmo. A omissão
parte da ausência de informação enquanto o erro parte de uma errada quantidade.
Os erros e omissões podem dizer respeito a (CCP, art.º61º):
Aspectos ou dados que se revelem desconformes com a realidade –
correspondência relativa com a alínea a) do ponto 1 do art.º 14º do REOP, esta
realidade “aparente” pressupõe um exame das condições locais durante a fase
de apresentação da proposta;
Espécie ou quantidade de prestações estritamente necessárias à integral
execução do objecto do contrato a celebrar – correspondência relativa com a
alínea b) do ponto 1 do art.º 14º do REOP – erros de cálculo, de medição do
projecto e omissões do projecto ou do caderno de encargos;
Condições técnicas de execução do objecto do contrato, a celebrar, que o
interessado não considere exequíveis.
O regime de erros e omissões foi alvo de uma reformulação profunda, subdividindo-
se agora no CCP, em duas fases, no sentido de promover a transparência:
Fase Pré-contratual;
Fase de Execução.
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
38
Esta alteração provém da vontade do legislador em elevar a qualidade dos projectos
executados, aumentando a responsabilidade de todas as partes, incluindo-se nestas o
projectista, o Dono de Obra, o Empreiteiro e o Tribunal de Contas (realçando-se as
novas competências atribuídas a este em 2006). O REOP era totalmente omisso a
respeito da correcção pré-contratual de erros e omissões do projecto que são
influentes na elaboração das propostas. Assim, a sua presença no CCP constitui um
incentivo à análise crítica do projecto apresentado no procedimento contratual e ao
maior controlo da despesa pública, sendo os seus custos e implicações, para o
Empreiteiro, traduzidos na proposta.
Os erros e omissões do caderno de encargos detectáveis na fase de formação do
contrato devem ser listados e apresentados, de forma expressa e inequívoca, ao órgão
competente para a decisão de contratar, até ao termo do quinto sexto do prazo fixado
para apresentação das propostas. A entidade adjudicante deverá pronunciar-se sobre
os mesmos até ao termo do prazo fixado para apresentação das propostas, sendo que o
prazo é suspenso desde o quinto sexto do prazo acima citado até ao momento dessa
pronunciação. Todos os erros e omissões não aceites de forma expressa pelo Dono de
Obra são considerados rejeitados.
Tanto as listagens dos erros e omissões detectados como a decisão correspondente
pela entidade adjudicante devem ser publicitadas em plataforma electrónica
possibilitando a consulta de qualquer interessado (CCP, art.º 61º). Sendo justo que
todos os interessados sejam informados de qualquer esclarecimento prestado pelo
cliente em fase de formação de contrato, a partilha das listas de erros e omissões,
conforme o artigo do CCP referido, não gerou o mesmo consenso.
Não obstante a discussão ser sempre um importante veículo na procura da melhor
escolha, houve quem tivesse considerado esta alteração “um desrespeito pelo esforço
real das partes que deve ser equilibrado para que não haja aproveitamento da
oposta” (CATELA, 2008). No termo “partes” entende-se estarem incluídas as
Publicação dos Erros e Omissões: de todos e para todos
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
39
empresas, que, no simples objectivo de participar num procedimento, se vêem
obrigadas a rever todo o projecto e anexar a listagem à proposta apresentada.
Não estando a execução desta revisão ausente de custos associados, esta alteração
multiplicará esses mesmos custos, que antes eram apenas assumidos pelo
adjudicatário, pelo número de empresas concorrentes. Com o mesmo objectivo desta
medida é publicada outra que deixa de considerar dos trabalhos de suprimento de
erros e omissões de projecto como trabalhos a mais (CCP, art.º 370º). Sendo, estas
medidas, polémicas, os benefícios que dela se esperam, não só em termos de
qualidade de projecto final como de redução de custos pós adjudicação, justificam o
risco da decisão.
Critérios de adjudicação: avaliação e exclusão das propostas
Factores de apreciação de propostas
Tanto no CCP como no REOP, as propostas devem ser analisadas conforme o critério
de adjudicação estabelecido. O REOP considerava, no art.º 105º, que o critério em
que se baseia a adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa
enquanto o CCP acrescenta a este, no seu art.º 74º, o do mais baixo preço.
No REOP, tanto os factores e subfactores de apreciação das propostas, aplicáveis ao
critério da proposta economicamente mais vantajosa, assim como os coeficientes de
ponderação deviam ser publicados no programa de concurso e, como refere Oliveira
Antunes (2002), reduziam-se normalmente a três: valia técnica (onde se incluíam
subfactores como o programa de trabalhos, a memória justificativa e descritiva e o
plano de pagamentos, entre outros), preço e prazo (não deixando, no entanto, de
existir bastantes mais critérios que poderão ser escolhidos pelo Dono de Obra e que
deveriam ser apresentados no programa de concurso sob a forma de uma ponderação
percentual).
As temáticas da responsabilidade legal pelos custos decorrentes de erros e omissões
assim como o patamar máximo de 50% permitido para estes (incluindo os trabalhos a
mais) serão abordados e discutidos pormenorizadamente no ponto dedicado aos erros e
omissões durante a fase de execução do contrato.
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
40
No CCP, estes factores “devem abranger todos, e apenas, os aspectos da execução
submetidos à concorrência pelo caderno de encargos” (CCP, art.º 75º) e que devem
estar definidos no caderno de encargos “através de limites máximos e mínimos,
consoante os casos, sem prejuízo de limites resultantes das vinculações legais ou
regulamentares aplicáveis” (CCP, art.º 42º). Na fase da avaliação das propostas
apenas podem ser considerados factores e subfactores elementares.
À escolha do critério da proposta economicamente mais vantajosa está implícita a
divulgação do respectivo modelo de avaliação (elaborado de acordo com o disposto
no art.º 139º do CCP analisado na tramitação do procedimento por concurso público)
no programa de procedimentos.
O critério do mais baixo preço, por seu lado, só pode ser utilizado quando o preço a
pagar pela entidade adjudicante seja o único aspecto do caderno de encargos
submetido à concorrência (CCP, art.º 74º).
Critérios de exclusão
As propostas deverão ser excluídas nas situações previstas no art.º 70º e 146º do CCP
das quais se destacam:
Não apresentação das condições, relativas a atributos da proposta submetidos
à concorrência, no caderno de encargos, pelas quais o concorrente se dispõe a
contratar;
Apresentação de atributos que não cumpram os parâmetros base definidos ou
que violem aspectos da execução não submetidos à concorrência no caderno
de encargos;
Impossibilidade de avaliação (forma de apresentação);
Quando o preço contratual seja superior ao preço base;
Quando o preço for considerado anormalmente baixo nas condições do art.º
71º - preço inferior em 40%, 50%, ou mais, que o preço base, para
empreitadas de obras públicas ou nos restantes contratos, respectivamente, se
este estiver estipulado no caderno de encargos. Quando não estiver estipulado,
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
41
a entidade adjudicante deve fundamentar a sua decisão. Antes de qualquer
exclusão, por preço anormalmente baixo, o Dono de Obra deverá dar
oportunidade, ao concorrente, de prestar esclarecimentos quanto ao mesmo,
podendo ser consideradas as justificações presentes no ponto 4 do art.º 71º do
CCP;
Existência de indícios de falseamento das regras da concorrência;
Outros motivos formais (proposta fora de prazo, falta de documentação, entre
outros definidos no art.º 146º);
No REOP os critérios de rejeição de propostas não eram tão amplos e resumiam-se
aos presentes no seu art.º 94º:
Não cumprimento do prazo de entrega das propostas;
Não entrega de todos os documentos exigidos legalmente e no programa de
concurso;
Documentos entregues não redigidos na língua portuguesa ou acompanhados
de tradução legal;
Carência de algum elemento presente no modelo aplicável presente no Anexo
III do REOP.
Os concorrentes cujas propostas sejam rejeitadas têm agora estipulado 10 dias de
calendário para estudarem o processo e, tendo constituído uma base argumental
suficiente, o contestarem judicialmente. No REOP esse prazo era estipulado, pela
comissão de análise de propostas (conforme definição do art.º 60º do respectivo
documento), durante o acto público de concurso.
Outra questão colocada frequentemente é relativa à forma como se dará cumprimento
à incorporação do valor correspondente ao suprimento dos erros e omissões, sendo o
preço contratual um parâmetro base do contrato, se o valor exceder este valor base
(CCP, n.º 1 b) do art.º 57º, n.º3 e 4 do art.º 42º, n.º 7 do art.º 61º). Sendo justa a
exclusão de um concorrente aquando da apresentação de um preço não competitivo, é
insustentável do ponto de vista ético, a rejeição de uma proposta que devido a uma
listagem elevada de Erros e Omissões (possível resultado de uma leitura atenta do
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
42
Projecto ou simplesmente da existência de um Projecto sem qualidade). O Dono de
Obra detém a liberdade de poder alterar, ou não, o parâmetro base relativo ao preço
contratual (CCP, art.º 61º). O aumento desse parâmetro está sujeito ao limite do limiar
que permite a escolha do respectivo procedimento, sob pena de ser obrigado a dar
início a um novo.
Adjudicação
Adjudicação é o “acto pelo qual o órgão competente para a decisão de contratar
aceita a única proposta apresentada ou escolhe uma de entre as propostas
apresentadas” (CCP, art.º 73º). Esta deve ser realizada segundo um dos dois critérios
referidos anteriormente, critério da proposta economicamente mais vantajosa ou
critério do mais baixo preço e a decisão deve ser tomada e notificada aos concorrentes
até ao termo do prazo da obrigação de manutenção das propostas ou, em data
posterior, em disposição com os nºs 2 e 3 art.º 76º (CCP, art.º 76º).
Constituem causas de não adjudicação (e revogação da decisão de contratar) as
presentes no art.º 79º do CCP:
Ausência de candidatos ou de propostas de concorrentes;
Exclusão de todas as candidaturas ou propostas;
Necessidade de alteração das peças do procedimento por circunstância
imprevisível;
Circunstâncias supervenientes ao termo do prazo fixado para apresentação das
propostas (já não há condições para efectuar o concurso, por incapacidade de
cumprimento dos prazos procedimentais.);
Preço desproporcionado em procedimento por ajuste directo com convite a
apenas um concorrente e sem inclusão de preço base no caderno de encargos;
Nenhuma das soluções seja satisfatória das necessidades e exigências da
entidade adjudicante, num procedimento de diálogo concorrencial.
Uma das novidades do CCP foi a obrigação à indemnização, no caso de decisão de
não adjudicação pelo terceiro e quarto fundamentos acima referidos, dos concorrentes
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
43
que tenham visto as suas propostas excluídas, tendo a entidade adjudicante a
obrigação de dar início a novo procedimento no prazo máximo de 6 meses no caso do
terceiro fundamento.
Escolhido o concorrente deverá ser seguido um procedimento pós adjudicatório que
se inicia com a entrega, pelo concorrente seleccionado, da documentação de
habilitação (nas condições dos art.ºs 81º a 87º do CCP). Contrariamente ao que
ocorria no regime do REOP em que todos os concorrentes apresentavam os
documentos antes da apresentação da proposta, no CCP esta ocorre no fim do
procedimento. Seguidamente deverá o adjudicatário proceder à prestação da caução
(art.ºs 88º a 91º), à confirmação dos compromissos assumidos com terceiras
entidades relativamente a atributos ou condições presentes na sua proposta
conjunta (art.ºs 92º e 93º) e, finalmente, à celebração do contrato (art.ºs 94º a 106º)
tal como já era previsto no REOP.
No seguimento dos trâmites pós-adjudicatórios atrás referidos, e na presença das
situações abaixo apresentadas deve a entidade adjudicante adjudicar a proposta
ordenada em lugar subsequente nos seguintes casos:
Não apresentação dos documentos de habilitação no prazo fixado no
procedimento, nas condições do art.º 86º;
Falsidade de documentos e declarações (art.º 87º);
Não prestação da caução (art.º 91º);
Não confirmação de compromissos (art.º 93º);
Não outorga do contrato por facto imputável ao concorrente, nas condições do
art.º 105º, com consequente perda da caução prestada.
Sendo comum a todos os tipos de procedimentos, este conjunto de regras alusivas à
formação do contrato constitui obrigação mesmo que omitidas em artigos específicos
referentes à tramitação de cada procedimento.
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
44
3.1.3.5.2 Ajuste directo
O Ajuste Directo, é definido no art.º 112º do CCP como “o procedimento em que a
entidade adjudicante convida directamente uma ou várias entidades à sua escolha a
apresentar proposta, podendo com elas negociar aspectos da execução do contrato a
celebrar”.
O REOP verificava uma insuficiência quanto à tramitação respeitante a este
procedimento. O CCP completa-a e flexibiliza-a, elevando-o mesmo a procedimento
“central” do Código.
O CCP apresenta dois regimes para o ajuste directo:
Regime Geral (disposto nos art.ºs 114º a 127º do CCP);
Regime Simplificado (disposto nos art.ºs 128º e 129º do CCP).
Sendo apenas o primeiro aplicável aos contratos de empreitada de obras públicas, será
o único a ser analisado detalhadamente.
Outra alteração importante consiste no critério de conveniência aplicado através da
possibilidade da entidade adjudicante poder convidar 1 ou mais entidades à sua
escolha para apresentarem propostas, de acordo com as disposições presentes no art.º
113º do CCP.
A figura 3.6 apresenta a tramitação deste procedimento. São apresentados alguns
comentários importantes relativos a algumas fases da tramitação:
1 - O procedimento inicia-se com o envio do convite à apresentação de proposta
(acompanhado do caderno de encargos base) nos moldes especificados no art.º 115º
do CCP a 1 ou mais entidades (CCP, art.º 114º) ou agrupamentos nas condições do
art.º 117º. Nos contratos públicos âmbito e condicionados ao D.L. n.º 34/2009 deve a
entidade adjudicante convidar pelo menos 3 entidades distintas para apresentação da
proposta (D.L. n.º 34/2009, art.º 6º). Se o prazo para apresentação da proposta for
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
45
inferior a 9 dias então, os esclarecimentos e rectificação respeitantes às peças do
procedimento podem ser efectuados até à véspera do termo do referido prazo.
Figura 3.6 - Esquema da tramitação do procedimento por ajuste directo (Regime Geral).
2 - Na existência de mais de 1 proposta, deverá ser designado um júri que conduzirá
os procedimentos para formação do contrato (CCP, art.ºs 67º a 69º) inclusive a fase
de negociação dos atributos das propostas (CCP, art.º 118º). As formalidades
relativas a esta fase estão expressas no artigo 120º do CCP. Terminada a fase de
negociação, deverão os concorrentes apresentar as versões finais integrais das
CONVITE C/ CADERNO DE ENCARGOS (ART.º 115º)
1 OU MAIS CONVIDADOS (N.º1 DO ART.º 114º) / PELO MENOS 3
CONVIDADOS (D.L. 34/2009, ART.º 6º)
SESSÃO DE NEGOCIAÇÃO (ART.º 118º E 120º)
ADJUDICAÇÃO
APRESENTAÇÃO DOCUMENTOS HABILITAÇÃO (ART.º 126º)
NEGOCIAÇÃO?
APRESENTAÇÃO DAS PROPOSTAS
VERSÃO FINAL DAS PROPOSTAS (ART.º 121)
RELATÓRIO PRELIMINAR (ART.º 122)
AUDIÊNCIA PRÉVIA (ART.º 123º)
RELATÓRIO FINAL (ART.º 124) PROJECTO DE DECISÃO (N.º 1 ART.º 125º)
POSSIBILIDADE DE CONVIDAR O
CONCORRENTE A MELHORAR A SUA
PROPOSTA (N.º 2 ART.º 125º)
PUBLICAÇÃO DA FICHA (ART.º 127º)
1 PROPOSTA + 1 PROPOSTA
SIM NÃO
1
2
3
4
5
AJUSTE DIRECTO – REGIME GERAL (art.º 112º a 127º)
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
46
propostas. Estas não devendo conter atributos, indicados como inegociáveis,
diferentes das propostas iniciais, não mais poderão ser alteradas a partir do momento
da sua entrega (CCP, art.º 121º).
3 - Deverá ser elaborado um relatório preliminar, após a análise das propostas e
aplicação do critério de adjudicação escolhido, onde deverão estar presentes uma
classificação ordenada das mesmas e uma proposta de exclusão das propostas pelos
motivos já abordados, presentes no art.º 146º do CCP ou por estas terem atributos
inegociáveis diferentes das propostas iniciais (CCP, art.ºs 121º e 122º).
4 - Depois de elaborado e enviado o relatório preliminar a todos os concorrentes,
deverão estes pronunciar-se sobre ele por escrito, no prazo fixado pelo júri (não
inferior a 5 dias) ao abrigo do direito de audiência prévia (conforme o art.º 100º do
CPA, “os interessados têm o direito a ser ouvidos no procedimento antes de ser
tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido
provável desta”, para além de que “a realização da audiência dos interessados
suspende a contagem de prazos em todos os procedimentos administrativos”). Sobre
as observações efectuadas pelos concorrentes ao abrigo da audiência prévia deverá o
júri elaborar um relatório final fundamentado (nas condições do art.º 124º do CCP).
Na verificação de uma alteração da classificação ordenada das propostas, deverá o júri
realizar uma nova audiência prévia (CCP, art.ºs 123º e 124º).
5 - Escolhido o adjudicatário, e não sendo aplicável ao ajuste directo o disposto no
art.º 81º do CCP, este deverá apresentar, num prazo razoável, o disposto no art.º 126º
do CCP:
Comprovativo que não tenha sido condenado por sentença transitada em
julgado pelos crimes referidos na alínea i) do art.º 55º do CCP;
Alvarás ou títulos de registo emitidos pelo Instituto da Construção ou
Imobiliário contendo as suas habilitações (CCP, 3. do art.º 81º) ou, não sendo
titular do mesmo, de uma declaração emitida pelo mesmo organismo
comprovativa de habilitação de execução (a) do 5. do art.º 81º do CCP).
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
47
3.1.3.5.3 Concurso público
Em relação ao antes definido no REOP, perspectiva-se um enfraquecimento do
procedimento através de concurso público, deixando de ser o mais solene e
importante. No CCP, são apresentadas duas modalidades de concursos públicos:
Normal (disposta nos art.ºs 130º a 154º);
Urgente (disposta nos art.ºs 155º a 161º).
A modalidade urgente é apenas aplicável a contratos de locação ou de aquisição de
bens móveis ou de aquisição de serviços, não sendo por isso âmbito de análise nesta
dissertação.
A figura 3.7 apresenta a tramitação deste procedimento. São apresentados alguns
comentários importantes relativos a algumas fases da tramitação:
1 - O procedimento inicia-se com a publicitação do mesmo através de anúncio
publicado no Diário da República ou com extensão internacional através da
publicação simultânea adicional no Jornal Oficial da União Europeia (CCP, art.ºs
130º e 131º). A partir da data de publicação do anúncio até à data fixada para
apresentação das propostas, as peças do procedimento (programa de procedimento e
caderno de encargos) deverão estar à disposição dos concorrentes (CCP, art.º 133º).
2 - O prazo mínimo para apresentação das propostas varia conforme o concurso
público tenha sido publicitado internacionalmente ou não. Caso não tenha existido
publicidade internacional o prazo mínimo para apresentação das propostas é de 20
dias podendo ser reduzido a 11 dias, no caso de manifesta simplicidade dos trabalhos
(CCP, art.º 135º). No caso de o concurso ter sido publicitado internacionalmente o
prazo mínimo estipulado para apresentação de propostas é de 47 dias, sendo de 36
dias quando tiver sido publicado anúncio de pré-informação ou anúncio periódico
indicativo e de 22 dias nas condições das alíneas a) e b) do ponto 2 do art.º 136º do
CCP.
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
48
Figura 3.7 - Esquema da tramitação do procedimento por concurso público (Regime Normal).
3 - No dia imediato ao termo do prazo, deverá então o júri publicitar
electronicamente a lista dos concorrentes (CCP, art.º 138º). Um concorrente poderá
reclamar por não inclusão na mesma lista num prazo de 3 dias após a sua publicação
(CCP, art.º 139º).
4 – A avaliação das propostas deve ser realizada de acordo com o modelo previsto
no art.º 139º do CCP, no qual os factores e subfactores elementares são pontuados
CONCURSO PÚBLICO (art.º 130º a 154º)
CONSULTA E FORNECIMENTO DAS PEÇAS
DO CONCURSO (ART.º 133º)
PUBLICAÇÃO DA LISTA DE CONCORRENTES (N.º1 ART.º 138º)
ANÚNCIO DR + JOUE (ART.º 130º E 131º)
APRESENTAÇÃO DAS PROPOSTAS (ART.º
62º E 135º)
ANÚNCIO DR (ART.º 130º)
EMPREITADAS
< 5.150.000€
RELATÓRIO PRELIMINAR (ART.º 146º)
AUDIÊNCIA PRÉVIA (ART.º 147º)
RELATÓRIO FINAL (ART.º 148º)
ADJUDICAÇÃO
APRESENTAÇÃO DOS DOCUMENTOS DE HABILITAÇÃO (ART.º 83º)
CONSULTA E FORNECIMENTO DAS PEÇAS
DO CONCURSO (ART.º 133º)
APRESENTAÇÃO DAS PROPOSTAS (ART.º
62º E 136º)
ENVIO DE ANÚNCIO DE ADJUDICAÇÃO (ART.º 78º)
SE TIVER SIDO PUBLICITADO NO JOUE
A
3
AVALIAÇÃO DAS PROPOSTAS (ART.ºS 70º E 139º)
5
4
1
2
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
49
(numa escala previamente definida) e multiplicados pelos respectivos coeficientes de
ponderação, resultando a pontuação global da proposta no somatório das pontuações
parciais. Outra introdução importante, embora fora do âmbito de estudo da
dissertação, é a possibilidade de adoptar uma fase de negociação nas propostas no
caso de contratos de concessão de obras públicas ou de serviços públicos.
5 - No relatório preliminar, elaborado após a análise das propostas e aplicação do
critério de adjudicação escolhido, deverão estar presente uma classificação ordenada
das mesmas e a proposta de exclusão das propostas (CCP, art.º 146º). Posteriormente
procede-se à audiência prévia (CCP, art.º 123º) e à elaboração do relatório final (CCP,
art.º 148º).
3.1.3.5.4 Concurso limitado por prévia qualificação
O concurso limitado por prévia qualificação tem uma certa correspondência com o
procedimento por concurso público que era aplicável no REOP. É o “paradigma” de
procedimento no CCP e destaca-se, no disposto para a sua tramitação, a existência de
uma fase prévia de qualificação dos candidatos, sendo apenas permitida aos
seleccionados a apresentação de proposta e a não existência de uma fase de
negociação (CCP, art.ºs 162º a 192º).
É um procedimento que pode ser subdividido em 2 fases: concurso de qualificação e
concurso de adjudicação. Na primeira fase serão avaliadas as capacidades técnica e
económica dos candidatos e qualificados no mínimo 5 candidatos (CCP, art.º 164º).
Poderá ser avaliada apenas uma delas no caso de o anúncio de concurso não tiver sido
publicitado no JOUE e a entidade adjudicante assim o entenda (CCP, 5. do art.º 164º).
Na segunda fase serão avaliadas as propostas dos concorrentes (CCP, art.º 163º).
Os requisitos mínimos de capacidade técnica e financeira, tal como sucedia no
concurso público do REOP, deverão estar indicados no programa do concurso,
devendo ser “adequados à natureza do objecto contratual” (CCP, art.º 165º). O
âmbito dos primeiros é extenso e pode contemplar “situações, qualidades,
características ou outros elementos” de ordem técnica que não devem ser de forma
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
50
alguma fixados de forma discriminatória, particularmente “a experiência curricular
dos candidatos” de forma a abrir o mercado a novas empresas (CCP, 1. e 5. do art.º
165º). A capacidade financeira é avaliada pela expressão presente no anexo IV do
CCP (podendo ser acumuladas de outros requisitos mínimos conforme o 4. do art.º
164º e o 3. do art.º 165º do CCP:
V – preço base ou, na ausência deste, o valor económico estimado do contrato;
t – taxa de juro EURIBOR, a 6 meses, acrescida de 200 pontos base, à data da publicação do anúncio;
R – média dos resultados operacionais nos últimos 3 exercícios;
f – factor entre 1 e 10 a estabelecer no programa de concurso.
A figura 3.8 apresenta a tramitação deste procedimento. São apresentados alguns
comentários importantes relativos a algumas fases da tramitação:
1 - Relativamente ao prazo para os interessados manifestarem interesse em
participar no procedimento, ressalva-se a situação de publicação de anúncio
periódico (que dispensa a publicação de anúncio no JOUE), no qual é estabelecido
um prazo máximo de 11 meses, desde essa mesma publicação, para, de forma escrita,
os interessados manifestarem esse interesse, devendo a entidade adjudicante
endereçar o convite à apresentação de candidaturas no prazo máximo de um mês após
o término do referido prazo (CCP, art.º 167º). Tal como para os concursos públicos o
caderno de encargos e o programa de concurso devem estar acessíveis desde a
publicação do anúncio. Nos casos de excepção previstos no D.L. n.º 34/2009, sempre
que se revele necessário como medida de aceleração do procedimento, poderá a
entidade adjudicante apenas disponibilizar o caderno de encargos aquando do envio
do convite aos candidatos qualificados. Deve o programa de concurso, neste caso,
anexar uma identificação do objecto do contrato a celebrar e a descrição sumária das
prestações deste.
Os períodos para esclarecimentos e rectificação das peças do procedimento são
aplicáveis, nas duas fases, de acordo com o art.º 50º do CCP. Se estes se processarem
para além dos prazos estabelecidos para apresentação das propostas, então os últimos
V t R f
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
51
Figura 3.8 - Esquema da tramitação do procedimento por concurso limitado por prévia qualificação.
CONCURSO LIMITADO POR PRÉVIA QUALIFICAÇÃO (ART.º 162º a 192º)
CONSULTA E FORNECIMENTO DAS PEÇAS DO CONCURSO (ART.º 133º)
PUBLICAÇÃO DA LISTA DE CANDIDATURAS (ART.º 177º)
ANÁLISE DAS CANDIDATURAS (ART.º 178º)
ANÚNCIO DR + JOUE (ART.º 167º E 131º)
APRESENTAÇÃO DE CANDIDATURAS (ART.º 170º E 173º)
ANÚNCIO DR (ART.º 167º)
RELATÓRIO PRELIMINAR DA FASE DE QUALIFICAÇÃO (ART.º 184º)
EMPREITADAS
< 5.150.000€
AUDIÊNCIA PRÉVIA (ART.º 185º)
RELATÓRIO FINAL DA FASE DE QUALIFICAÇÃO (ART.º 186º)
DECISÃO DE QUALIFICAÇÃO (ART.ºS 187º E 188º)
CONVITE DOS CANDIDATOS QUALIFICADOS (ART.º 189º)
ANÚNCIO PUBLICADO NO JOUE?
APRESENTAÇÃO DAS PROPOSTAS (ART.º 62º E 190º)
CONSULTA E FORNECIMENTO DAS PEÇAS DO CONCURSO (ART.º 133º)
APRESENTAÇÃO DE CANDIDATURAS (ART.º 170º E 174º)
NÃO
SIM
APRESENTAÇÃO DAS PROPOSTAS (ART.º 62º E 191º)
(B) Fase de Qualificação
Fase de Adjudicação
1
2
3
4
6
5
(A) (VER CONCURSO PÚBLICO)
7
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
52
deverão ser prorrogados, no mínimo, por período equivalente ao atraso (CCP, art.º
175º).
2 - A elaboração das candidaturas deve ser realizada nos modos definidos nos art.ºs
168º a 171º do CCP e a sua apresentação realizada com respeito aos seguintes prazos
mínimos:
9 dias a contar da data de publicação do anúncio no Diário da República, na
inexistência de publicidade internacional;
37 dias a contar da data de publicação do anúncio no JOUE ou do anúncio
periódico indicativo. Este prazo mínimo pode ser reduzido em até 7 dias, se
os anúncios forem preparados e enviados electronicamente, de acordo com o
n.º 3 do art.º 174º do CCP (CCP, art.º 167º e 174º).
De acordo com o D.L. n.º 34/2009, e no âmbito deste, os 37 dias referidos
podem ser reduzidos até um prazo não inferior a 15 dias para os contratos
públicos, âmbito deste documento. Ainda no âmbito deste diploma, no caso
de os anúncios terem sido preparados e enviados electronicamente, o referido
prazo pode ser reduzido até 10 dias.
3 - Tal como sucede com a apresentação da lista dos concorrentes após a apresentação
das propostas (fase regida quase na totalidade pelo disposto para o procedimento de
concurso público (A)), o júri do procedimento deve publicitar a lista dos candidatos
no dia seguinte ao termo dos prazos mínimos anteriormente referidos. Qualquer
interessado que não tenha sido incluído na lista poderá reclamar no prazo de 3 dias
após a publicitação da lista (CCP, art.º 177º).
4 - A análise das candidaturas pode ser realizada através de um modelo simples de
selecção ou através de um modelo complexo de selecção, denominado de Sistema de
selecção. No primeiro são aceites todas as candidaturas que preencham os requisitos
mínimos de capacidade técnica e financeira enquanto no segundo é utilizado um
critério de qualificação da maior capacidade técnica e financeira tendo como base um
modelo em tudo semelhante ao de avaliação das propostas (previsto no art.º 139º do
CCP), sendo qualificados os classificados os que preencherem os lugares previstos no
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
53
programa de concurso (CCP, art.ºs 164º,179º e 181º). Podem também ser instituídos
sistemas de qualificação de interessados em participar no concurso, conforme
disposto nos art.ºs 245º a 250º do CCP.
5 - Após a análise das candidaturas deve ser elaborado um relatório preliminar da
fase de qualificação devendo, este, incluir uma lista ordenada dos candidatos que
preencham os requisitos mínimos exigidos (se tiver sido utilizado um modelo
complexo de selecção) e uma proposta de exclusão das candidaturas que não
cumpram as alíneas referidas no n.º 2 do art.º 184º (CCP, art.º 184º). Após o envio do
relatório, os candidatos têm um prazo não inferior a 5 dias, ao abrigo do direito de
audiência prévia para se pronunciarem sobre o mesmo.
Após análise dessas observações, o júri deverá proceder às modificações necessárias,
elaborando assim o relatório final da fase de qualificação. Se apenas se verificar
nesta fase a existência de qualquer candidatura que não cumpra alguma alínea do
ponto 2 do art.º 184º dever-se-á proceder a nova audiência prévia e consequente
processo (CCP, art.ºs 185º e 186º).
6 - A notificação de elaboração do relatório final e respectiva decisão final deve ser
acompanhada de um convite à apresentação de propostas (CCP, art.ºs 188º e 189º).
7 – A apresentação das propostas deve decorrer no cumprimento dos seguintes
prazos mínimos (CCP, art.ºs 190º e 191º):
20 Dias (ou 11 dias no caso de simplicidade dos trabalhos) a contarem da
data de envio do convite, na inexistência de publicidade internacional;
35 Dias a contarem da data de envio do convite, quando o anúncio tiver sido
publicitado no Jornal Oficial da União Europeia;
36 Dias a contarem da data de envio do convite, quando tiver sido publicado
um anúncio de pré-informação, podendo ser de 22 dias nas condições das
alíneas do ponto 2 do art.º 191º do CCP.
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
54
No âmbito do D.L. n.º 34/2009, com extensão aos contratos de empreitada sem
anúncio no JOUE, o prazo para apresentação das propostas pode ser reduzido para um
prazo não inferior a 10 dias.
Ao restante processo é aplicável a tramitação do concurso público (A).
3.1.3.5.5 Procedimento de negociação
A tramitação do procedimento por negociação é no CCP (art.ºs 193º a 203º),
praticamente remetida na íntegra para a respeitante ao procedimento de concurso
limitado por prévia qualificação (B) (contemplando por isso também uma fase de
qualificação com recurso aos modelos simples ou complexos e a possibilidade de
instituição de sistemas de qualificação), sendo a principal alteração a existência de
uma sessão de negociação sobre as versões iniciais das propostas, entregues pelos
concorrentes, de onde sairão as versões finais das mesmas, nas condições dos art.ºs
118º a 121º, 201º e 202º do CCP.
A figura 3.9 apresenta a tramitação deste procedimento. São apresentados alguns
comentários importantes relativos a algumas fases da tramitação:
1 - A apresentação das candidaturas não pode ser feita num prazo inferior a 37 dias
a contar da data de envio do anúncio para o JOEU (ou, se publicado o anúncio
periódico conforme o ponto 3 do art.º 167º, da data de envio do convite à
apresentação de propostas definido no ponto 5 do mesmo artigo) (CCP, art.º 198º). De
acordo com o D.L. n.º 34/2009, e no âmbito deste, os 37 dias referidos podem ser
reduzidos até um prazo não inferior a 15 dias para os contratos públicos, âmbito deste
documento. Ainda no âmbito deste diploma, no caso de os anúncios terem sido
preparados e enviados electronicamente, o referido prazo pode ser reduzido até 10
dias.
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
55
Figura 3.9 - Esquema da tramitação do procedimento de negociação.
NEGOCIAÇÃO (ART.º 193º a 203º)
CONSULTA E FORNECIMENTO DAS PEÇAS DO CONCURSO (ART.º 133º)
ANÚNCIO DR + JOUE (N.º 2 ART.º 197º E 131º)
APRESENTAÇÃO DAS CANDIDATURAS (ART.º 170º E 198º)
ANÚNCIO DR (N.º 1 ART.º 197º)
CONVITE DOS CANDIDATOS QUALIFICADOS (ART.º 189º E 199º)
ANÚNCIO PUBLICITADO NO JOUE?
APRESENTAÇÃO DAS PROPOSTAS (ART.º
62º E 190º)
CONSULTA E FORNECIMENTO DAS PEÇAS DO CONCURSO (ART.º 133º)
APRESENTAÇÃO DAS CANDIDATURAS (ART.º 170º E 198º)
NÃO SIM
APRESENTAÇÃO DAS PROPOSTAS (ART.º
62º E 191º)
(B) (ver Concurso Limitado)
PUBLICAÇÃO DA LISTA DE CONCORRENTES (N.º1 ART.º 138º)
AVALIAÇÃO DAS PROPOSTAS (ART.º 70º, 139º, 146º A 148º)
SESSÃO DE NEGOCIAÇÃO (ART.º 118º A 120º, 201º)
VERSÃO FINAL DAS PROPOSTAS (ART.º 121)
RELATÓRIO PRELIMINAR (ART.º 152)
AUDIÊNCIA PRÉVIA (ART.º 153º)
RELATÓRIO FINAL (ART.º 154)
ADJUDICAÇÃO
APRESENTAÇÃO DOCUMENTOS HABILITAÇÃO (ART.º 83º)
ENVIO DE ANÚNCIO DE ADJUDICAÇÃO (ART.º 78º) SE TIVER SIDO PUBLICITADO NO JOUE
QUALQUER VALOR (ALÍNEA E) DO N.º 1
DO ART.º29)
INDEPENDENTE DO PREÇO BASE (ALÍNEA A)
DO N.º 1 DO ART.º29)
1
2
3
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
56
2 - Nos casos de excepção previstos no D.L. n.º 34/2009, sempre que se revele
necessário como medida de aceleração do procedimento, poderá a entidade
adjudicante apenas disponibilizar o caderno de encargos aquando do envio do
convite aos candidatos qualificados. Deve o programa de concurso, neste caso, anexar
uma identificação do objecto do contrato a celebrar e a descrição sumária das
prestações deste.
3 - No âmbito do D.L. n.º 34/2009, com extensão aos contratos de empreitada sem
anúncio no JOUE, o prazo para apresentação das propostas pode ser reduzido para
um prazo não inferior a 10 dias.
Comparando os dois regimes jurídicos, a principal alteração é que, no CCP, o
procedimento passa a ser regulado em toda a sua extensão, e não parcialmente
como no REOP (CCP, art.º 133º).
3.1.3.5.6 Diálogo concorrencial
Este novo procedimento, regendo-se na sua maioria pelo disposto para o
procedimento de concurso limitado por prévia qualificação, é constituído por 3 fases
(CCP, art.º 205º):
Apresentação de candidaturas e qualificação dos concorrentes;
Apresentação das soluções e diálogo com os candidatos qualificados;
Apresentação e análise das propostas e adjudicação.
Perante as condições de adopção deste procedimento, realça-se a inexistência de um
caderno de encargos (que será construído após concluído o diálogo com os
concorrentes) e a obrigatoriedade de aprovação de uma memória descritiva das
necessidades e exigências do contrato a celebrar (CCP, art.º 207º).
A figura 3.10 apresenta a tramitação deste procedimento. São apresentados alguns
comentários importantes relativos a algumas fases da tramitação.
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
57
Figura 3.10 - Esquema da tramitação do procedimento de diálogo concorrencial.
A (VER CONCURSO PÚBLICO)
DIÁLOGO CONCORRENCIAL (ART.º 204º a 218º)
CONSULTA E FORNECIMENTO DAS PEÇAS DO CONCURSO (ART.º 133º)
ANÚNCIO DR + JOUE (N.º 2 ART.º 197º E 131º)
APRESENTAÇÃO DAS CANDIDATURAS (ART.º 170º E 198º)
B (ver Concurso Limitado)
CONVITE DOS CANDIDATOS QUALIFICADOS (ART.º 209º)
APRESENTAÇÃO DE SOLUÇÕES (ART.º 210º E 62º)
RELATÓRIO PRELIMINAR DE ADMISSÃO E EXCLUSÃO DAS SOLUÇÕES (N.ºS 1 E 2 ART.º 212º)
AUDIÊNCIA PRÉVIA (N.º 3 ART.º 212º)
RELATÓRIO FINAL DE ADMISSÃO E EXCLUSÃO DAS SOLUÇÕES (N.º 4 DO ART.º 212º)
DECISÃO SOBRE A ADMISSÃO E EXCLUSÃO DAS SOLUÇÕES (N.º 5 ART.º 212º)
DIÁLOGO COM OS CANDIDATOS QUALIFICADOS (ART.º 213º E
FIM DO PROCEDIMENTO (ART.º 213º E 214º)
NOTIFICAÇÃO DA CONCLUSÃO DO DIÁLOGO (ART.º 216º)
1 SOLUÇÃO
NOTIFICAÇÃO DA CONCLUSÃO DO DIÁLOGO + CONVITE COM CADERNO DE ENCARGOS (ART.º 189º, 216º E 217º)
RELATÓRIO DO DIÁLOGO (ART.º 215º)
NÃO
SIM
APRESENTAÇÃO DAS PROPOSTAS (ART.º 62º E 135º)
1
2
3
4
5
6
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
58
1 - A fase de apresentação de candidaturas deve ser precedida de publicitação no
Diário da República e de anúncio do diálogo concorrencial no JOUE nas condições
do art.º 131º do CCP, “independentemente do preço base fixado em caderno de
encargos” (CCP, art.º 208º).
2 - Após qualificação dos candidatos (mínimo de três, conforme disposto no art.º 206º
do CCP) estes são convidados, nas condições do art.º 209º do CCP, a apresentar
“soluções susceptíveis de satisfazer as necessidades e as exigências identificadas”.
3 - Após a recepção das soluções dos candidatos, é elaborado um relatório
preliminar onde são propostas a admissão e a exclusão das mesmas, com
fundamento nas alíneas do ponto 2 do art.º 212º do CCP. Procede-se depois a
audiência prévia e relatório final nas condições dos art.º 123º e do mesmo art.º 212º
do CCP.
4 - O júri do procedimento reúne-se então com os candidatos qualificados,
estabelecendo um diálogo, nas condições e formalidades presentes no art.º 214º do
CCP, terminando o mesmo quando for identificada uma solução que satisfaça as
necessidades e exigências do Dono de Obra, ou seja, declare que as mesmas não
estavam presentes em nenhuma proposta. Qualquer das situações deve estar presente
num relatório de diálogo efectuado (CCP, art.ºs 214º e 215º).
5 - Os candidatos cujas soluções tenham sido consideradas no diálogo, não obstante
não serem a solução preferida, são convidados e notificados a apresentarem
proposta baseada na mesma solução identificada, no prazo mínimo de 40 dias, desde
a data de envio do convite (CCP, art.º 218º). Esta situação é criadora de uma certa
injustiça, na medida em que o candidato que apresentou a solução identificada se vê
na situação de outros candidatos se aproveitarem “gratuitamente” e correr o risco de
perder o concurso para propostas “mais baratas” baseadas na sua solução.
6 - Sobre as propostas não é prevista nenhuma fase de negociação.
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
59
3.1.3.5.7 Concurso de concepção
As empreitadas de concepção-construção surgiram nos finais dos anos setenta do séc.
XX quando se generalizou o recurso a formas de consulta, adjudicação e contratação
diferentes das tradicionais. Assim, como alternativa ao processo tradicional – design
and build – surgiu o concurso de concepção, aconselhável “nos casos em que a
especificidade dos projectos a ela obrigam, isto é, mais precisamente, em que as
técnicas de execução e a natureza dos equipamentos condicionam as relações a
adoptar para satisfazer os programas de obra” (Preâmbulo do D.L. n.º 341/88, de 28
de Setembro).
O objectivo do concurso de concepção é permitir a selecção de um ou de mais
trabalhos de concepção, ao nível do estudo prévio ou similar, nos domínios artístico,
do ordenamento do território, do planeamento urbanístico, da arquitectura, da
engenharia ou do processamento de dados (CCP, art.º 219º). Esta selecção deve ser
realizada de forma criteriosa, procurando garantir a qualidade do produto final. A não
verificação desta condição conduz à existência de múltiplos projectos de reduzida
qualidade e custos mais elevados, na medida em que a base pouco densificada
definida em programa de concurso origina frequentemente a introdução de muitas
alterações e um aumento dos custos. Por outro lado, como agravante está o facto de o
âmbito dos trabalhos se estender, neste caso, à concepção da obra e elaboração de
projectos e estudos acessórios e alternativos (Amaral, Quadros e Andrade, Aspectos
jurídicos da Empreitada de Obras Públicas, Coimbra, 2001).
Se no REOP o âmbito de utilização deste procedimento foi ligeiramente limitado,
fundamentado na restrição exclusiva a obras cuja complexidade técnica e elevada
especialização o justificassem, no CCP, como refere Catela, surge uma “quase-
proibição” da mesma (Catela, 2008). No CCP os pressupostos das doutrinariamente
denominadas empreitadas de concepção-construção são praticamente abandonados
nascendo um regime de excepção cuja utilização se limita a “casos excepcionais
devidamente fundamentados, nos quais o adjudicatário deva assumir, nos termos do
caderno de encargos, obrigações de resultado relativas à utilização da obra a
realizar, ou nos quais a complexidade técnica do processo construtivo da obra a
realizar requeira, em razão da tecnicidade própria dos concorrentes, a especial
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
60
ligação destes à concepção daquela” (CCP, art.º 43º).
Regra geral, a modalidade escolhida é o concurso público, sendo apenas permitido o
concurso limitado por prévia qualificação na necessidade de realização de uma
avaliação técnica dos candidatos, pela natureza dos trabalhos de concepção. Não são,
no entanto, aplicáveis as disposições comuns para estas previstas, e já referidas, mas o
constante nos art.º 221º a 236º (Concursos de Concepção) (CCP, art.º 220º).
Num concurso de concepção, um documento importante são, como já se referiu no
ponto 3.1.2.4, os termos de referência, perante os quais os concorrentes podem
apresentar um ou mais trabalhos de concepção (CCP, art.º 229º).
Estes devem (CCP, art.º 226º):
Descrever, de uma forma a mais completa possível, as características,
pormenores, referências e outros requisitos estéticos, funcionais ou técnicos,
que devem estar previstos nos trabalhos de concepção;
Conter os critérios de selecção dos trabalhos;
Conter a intenção de celebração, por ajuste directo, na sequência de concurso,
de um contrato de prestação de serviços para concretização/desenvolvimento
do trabalho.
A identidade dos trabalhos deve permanecer no anonimato até estar elaborado o
relatório final do concurso. A restante tramitação está presente até ao art.º 236º do
CCP.
3.1.3.6 Sistemas de qualificação e sistemas de aquisição dinâmicos
São incluídas ainda duas figuras de origem comunitária nos sistemas procedimentais
especiais, os sistemas de qualificação e os sistemas de aquisição dinâmicos, que
embora já utilizados em diversas empresas, como a EDP, em Portugal há alguns anos,
ganharam, com o CCP, um novo incentivo à sua implementação que permitirá um
aumento da dinâmica funcional dos procedimentos.
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
61
Os primeiros podem ser instituídos quando o contrato a celebrar respeite
subjectivamente aos Sectores Especiais, e consistem em sistemas de qualificação de
interessados em participar em concursos limitados por prévia qualificação ou em
procedimentos de negociação de contratos de empreitadas de obras públicas, de
contratos de locação ou de aquisição de bens móveis ou de contratos de aquisição de
serviços por estes promovidos (CCP, art.º 245º).
Os segundos, cujo âmbito de aplicação objectivo se limita aos contratos de locação ou
de aquisição de bens móveis consistem em sistemas totalmente electrónicos criados
de modo a permitir a celebração de contratos de aquisição de bens ou de serviços de
uso corrente (CCP, art.º 237º).
3.1.3.7 Celebração de contratos ao abrigo de acordos quadro
O acordo quadro é “o contrato celebrado entre uma ou várias entidades
adjudicantes e uma ou mais entidades, com vista a disciplinar relações contratuais
futuras a estabelecer ao longo de um determinado período de tempo”, 4 anos,
“mediante a fixação antecipada dos respectivos termos” (CCP, art.º 251º).
Podem ser realizados, pelas entidades adjudicantes, acordos quadro em duas
modalidades nas seguintes situações (CCP, art.º 252º):
Acordo com uma entidade – quando nele estiverem suficientemente
especificados todos os aspectos da execução dos contratos a celebrar ao seu
abrigo.
Acordo com várias entidades – quando nele não estiverem totalmente
contemplados ou suficientemente especificados os aspectos da execução dos
contratos a celebrar ao seu abrigo.
Estas condições visam evitar que os acordos quadro sejam celebrados de modo a
impedir, restringir ou falsear a concorrência.
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
62
O procedimento de formação dos acordos quadro deve seguir as mesmas normas e
tramitação de um contrato que tenha o valor acumulado de todos os constituintes
desse acordo quadro (CCP, art.º 253º). Não é obrigada a entidade adjudicante a
celebrar contratos, ao seu abrigo, salvo disposição constante desse mesmo acordo, no
entanto, o Empreiteiro do acordo, pela celebração do acordo quadro, obriga-se a
celebrá-los sempre que a entidade adjudicante o requeira.
3.2 Fase de Execução do contrato
3.2.1 Introdução
Tal como sucede na fase de formação do contrato, tratada no subcapítulo anterior, o
CCP regulamenta a fase de execução do contrato com um elevado rigor formal.
Constitui o contrato, segundo o CCP, “ para o contraente público e para o co-
contratante, situações subjectivas activas e passivas que devem ser exercidas e
cumpridas de boa fé e em conformidade com os ditames do interesse público”(CCP,
art.º 286º).Assim, para ambas as partes contratuais esta é uma fase onde é necessária
uma impreterível atenção ao conteúdo do contrato celebrado pois, em muitas
situações, a perda de um prazo, a inobservância de uma formalidade pode significar o
sacrifício de direitos de conteúdo económico significativo.
Neste subcapítulo, abordar-se-ão alguns momentos e conceitos que, ocorrendo nesta
fase são muito importantes na óptica da gestão contratual continuando o paralelismo
com o regime anterior, do REOP. Matérias específicas de outros tipos de contratos
apenas serão abordadas quando tal se revele conveniente
3.2.2 Conformação da relação contratual
3.2.2.1 Poderes do Dono de Obra
Nos termos do CCP e do contrato o Dono de Obra tem os seguintes poderes de
autoridade: de direcção e fiscalização, de modificação unilateral das cláusulas
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
63
respeitantes ao conteúdo e ao modo de execução das prestações, de aplicação de
sanções por inexecução do contrato e de resolução unilateral do contrato (CCP,
art.º 302º).
A aplicação prática desses poderes, sobre a forma de declarações, reveste a natureza
de acto administrativo. Todas as outras declarações sobre interpretação e validade
ou execução do contrato constituem meras declarações negociais (CCP, art.º 307º).
Refere também o CCP que todos os actos administrativos do Dono de Obra relativos à
execução do contrato constituem título executivo, ou seja, este pode exigir o seu
cumprimento imediato pela via judicial (CCP, art.º 309º).
Direcção e fiscalização -Visam assegurar a realização do interesse público
objecto do contrato e o seu exercício não deve exceder o exactamente
necessário ao mesmo, não perturbando a execução do contrato por parte do
Empreiteiro (CCP, art.ºs 303º a 305º). A sua execução é realizada, para além
do previsto contratualmente, na forma de ordens, directivas ou instruções.
Devem, estas, ser emitidas por escrito ou, quando as circunstâncias impuserem
a forma oral, reduzidas a escrito e notificadas ao Empreiteiro no prazo de 5
dias.
Modificação unilateral das cláusulas respeitantes ao conteúdo e ao modo
de execução das prestações (CCP, art.ºs 311º a 315º);
Sancionatório (CCP, art.º 329º);
Resolução unilateral do contrato (CCP, art.º 334º);
Estes 3 poderes serão abordados mais à frente em subcapítulos específicos.
3.2.2.2 O equilíbrio financeiro
No contrato administrativo, no qual figura de um lado o Empreiteiro (empresa
particular) cujo interesse se restringe ao proveito económico a que tem direito e, de
outro, o Sector Público que, após a formação do contrato sobre a proposta mais
vantajosa no procedimento, denota um interesse que pode ser alterado e ampliado à
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
64
medida que o interesse público o imponha, existindo, assim, a possibilidade de
alteração unilateral do contrato por parte do contratante, tendo em vista que este
representa um interesse que se sobrepõe ao interesse do particular. Existe assim uma
supremacia do interesse público sobre o privado, não obstante existirem cláusulas nos
contratos administrativos intocáveis, cujo objectivo é a manutenção um certo
"equilíbrio contratual". Tais cláusulas são usualmente denominadas por cláusulas
económico-financeiras.
A reposição do equilíbrio financeiro limita-se, no entanto, ao definido no princípio
geral, que estabelece que esta só deve ocorrer nas situações previstas na lei ou, em
regime de excepção, no contrato.
O Empreiteiro tem direito à reposição do equilíbrio financeiro sempre que o
fundamento para a modificação dos pressupostos assumidos no contrato e conhecidos
por ambas as partes, seja:
O interesse público;
A alteração anormal e imprevisível das circunstâncias imputável a uma
decisão do Dono de Obra, adoptada fora do exercício dos seus poderes de
conformação na relação contratual, que se repercuta de modo específico na
situação contratual do outro contratante;
No caso de o Dono de Obra praticar ou der causa a facto de onde resulte
maior dificuldade, e com isso agravamento dos custos, na execução dos
trabalhos, segundo o princípio da maior onerosidade.
O prazo para reclamar essa reposição, no 3º caso, é de 30 dias a contar da data do
evento. (CCP, art.ºs 282º e 354º). O resultado de uma reposição do equilíbrio
financeiro, se verificada, não deverá colocar nenhuma das partes em situação mais
favorável do que aquela que resultava do equilíbrio inicialmente estabelecido. A
reposição é normalmente realizada através da prorrogação do prazo de execução das
prestações ou de vigência do contrato, revisão de preços e pagamento pelo dono da
obra do decréscimo de receitas esperadas ou do agravamento dos custos (CCP, art.º
282º).
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
65
3.2.2.3 Direitos e obrigações das partes
No âmbito dos contratos de empreitada são definidos, na secção II do Título II, os
direitos e obrigações das duas partes contratuais, o Dono de Obra e o Empreiteiro.
Os aspectos aí referidos são os seguintes:
Manutenção da boa ordem no local dos trabalhos - É obrigação do
Empreiteiro a manutenção da boa ordem no local dos trabalhos devendo, nesse
sentido, eliminar comportamentos de menor integridade no desempenho dos
deveres, indisciplina ou desrespeito de qualquer agente integrante da
empreitada (CCP, art.º 346º);
Publicidade - É obrigação do Empreiteiro mediante autorização do Dono de
Obra (CCP, art.º 347º);
Menções obrigatórias no local dos trabalhos - É obrigação do Empreiteiro a
afixação, de forma visível, de todos os elementos referidos no art.º 348º do
CCP e de manutenção de cópia dos alvarás ou títulos de registo dos
subcontratados ou comprovativo do INCI (CCP, art.º 348º);
Meios destinados à execução da obra e dos trabalhos preparatórios ou
acessórios – É obrigação do Empreiteiro disponibilizar e fornecer todos os
meios necessários para a realização da obra e dos trabalhos acessórios e
preparatórios (estando aqui incluídos os materiais, mão de obra e
equipamentos) assim como realizar esses mesmos trabalhos. Constitui uma
alteração face ao previsto no REOP pois, na falta de estipulação contratual, o
empreiteiro passará a ser responsável por todos os encargos inerentes aos
mesmos (CCP, art.º 349º e 350º; REOP, art.º 24º);
Expropriações, servidões e ocupação de prédios – Constituindo um tema
omisso no REOP no que refere às expropriações, é definido no CCP que
constitui obrigação do Dono de Obra promover o procedimento administrativo
de expropriação, constituição de servidões e ocupação de prédios necessários à
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66
execução dos trabalhos assim como o respectivo pagamento de
indemnizações. Define também o CCP que as expropriações devem estar
concluídas, na sua totalidade, antes da celebração do contrato (CCP, art.º 351º
e 352º);
Caução – O CCP mantém o valor de 5% aplicado sobre o valor total ou
parciais (excepto diversa previsão contratual) que o Dono de Obra tenha que
pagar ao Empreiteiro (Reforço da Caução).
A principal diferença para o REOP relaciona-se com a liberalização da
caução e execução da mesma. O CCP inovou neste campo na medida em que
alterou a definição dos prazos de garantia de 5 anos, com a recepção definitiva
para 10 anos no caso dos elementos construtivos estruturais, 5 anos no caso de
elementos construtivos não estruturais ou instalações técnicas e 2 anos no caso
de equipamentos autonomizáveis. Neste sentido quando o prazo de garantia
for superior a 2 anos, a caução tem de ser liberada em 25%, 30 dias após o
termo do segundo ano do prazo de garantia. Depois de 30 dias sobre o termo
de cada ano adicional, deverá, então, ser liberada a parte proporcional dos
restantes 75% sendo que pelo menos 75% da caução têm de estar liberados 30
dias após o termo do quinto ano. Face à alteração introduzida nos prazos de
garantia é justo que a liberação da caução seja igualmente proporcional sendo
que relativamente aos elementos construtivos estruturais, apenas poderá, o
dono da obra reter 25% passados os primeiros 5 anos, 25% da caução,
devendo liberá-los em partes iguais, isto é, 5%, nos restantes cinco anos.
Relativamente à execução da caução a grande introdução no CCP foi a
renovação do valor da caução que tenha sido executada para satisfação de
importâncias devidas pelo não cumprimento das obrigações do Empreiteiro
(sanções pecuniárias, prejuízos incorridos ao Dono de Obra por
incumprimento do contrato pelo Empreiteiro e cláusulas penais contratuais). A
execução indevida da caução passa também a conceder ao Empreiteiro direito
de indemnização por prejuízos provocados. (REOP, art.ºs 112º, 113º, 114º e
226º; CCP, art.ºs 295ª, 353º e 397º);
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
67
Reposição do equilíbrio financeiro por agravamento dos custos na
realização da obra – Conforme abordado em capítulo próprio (CCP, art.º
354º).
3.2.2.4 Garantias administrativas do Empreiteiro
Observou-se no CCP a uma uniformização do regime e dos prazos das reclamações
ou reservas do Empreiteiro que devem constar de auto, relativamente aos respectivos
dispostos no REOP.
Constituem-se, nesta situação, como opções para o Empreiteiro (CCP, art.º 345º):
Exarar as reclamações ou reservas no próprio auto;
Apresentá-las nos 10 dias subsequentes à data da sua notificação;
Exarar as reclamações ou reservas no auto de forma genérica, juntando a
exposição fundamentada num prazo de 15 dias.
O Dono de Obra deve decidir a reclamação no prazo de 15 dias, equivalendo o seu
silêncio a deferimento da reclamação ou aceitação da reserva. A falta de formalização
em auto de eventos ou actos sujeitos à mesma implica a respectiva inoponibilidade
(rejeição antecipada) ao Empreiteiro (CCP, art.º 345º).
A forma de contagem dos prazos está explicada no subcapítulo seguinte relativo à
consignação.
3.2.3 Consignação e contagem de prazos
3.2.3.1 Consignação
Mantendo a mesma definição presente no REOP, a consignação consiste na
facultação do “acesso aos prédios, ou parte dos mesmos, onde os trabalhos devem ser
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68
executados e fornecer-lhe os elementos, que nos termos contratuais, sejam
necessários para o início dos trabalhos” (REOP, art.º 150º; CCP, art.º 356º).
O regime de consignação deve constar no contrato e nele poderá estar prevista a
elaboração de um plano final de consignação, que devendo ser imediatamente
comunicado ao Empreiteiro, consiste numa densificação do plano apresentado para
efeito de apresentação das propostas dos concorrentes (CCP, art.º 357).
O Dono de Obra pode, tal como no REOP, proceder a uma consignação total ou a
várias consignações parciais. Na Tabela 3.8 são apresentadas as hipóteses de recurso
à consignação parcial.
Tabela 3.8 - Tipificação das hipóteses de recurso à consignação parcial.
REOP
(art.º 153º)
- Operações de consignação demoradas devido à extensão e
importância da obra ou impossíveis de serem realizadas na totalidade
por outras circunstâncias.
CCP
(art.º 358º)
- Ausência, antes da celebração do contrato, de posse administrativa
da totalidade dos prédios necessários à execução da obra.
- Grave prejuízo para o interesse público causado pelo adiamento do
início da execução dos trabalhos provocado pela morosidade das
operações preparatórias de uma consignação total.
- Modificação relevante das condições locais existentes.
O prazo máximo para se proceder à consignação, de 22 dias após a celebração do
contrato presente no REOP é estendida para 30 dias no caso da consignação total ou
da primeira consignação parcial, devendo as outras serem iniciadas assim que
possível (REOP, art.º 152º; CCP, art.º 359º). Caso a consignação total ou a primeira
parcial ocorram em prazo posterior ao definido no contrato ou no plano final da
consignação o Dono de Obra deverá informar o INCI no prazo de 5 dias após a data
real da mesma, apresentando justificação para tal ocorrência (CCP, art.º 358º).
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
69
No caso de verificação de alterações relevantes das condições do local existentes
comparativamente com as que serviram de base à elaboração das propostas, deve ser
determinada a necessidade de um projecto de alteração e, na verificação da mesma e
na ausência de outras soluções (consignações parciais), o prazo para se proceder à
consignação é suspenso. A alteração relevante das condições existentes pode dar,
também, direito a resolução do contrato pelo Empreiteiro como se verificará em
respectivo capítulo.
Pode também o contrato ser resolvido pelo Dono de Obra e pelo Empreiteiro nas
situações, presentes nos art.ºs 405º e 406º do CCP respectivamente, e que serão
referidas no ponto relativo às consequências de alteração ou incumprimento do
contrato.
A concretização formal da consignação de uma obra assenta na elaboração de um
auto de consignação onde se fará referência ao contrato. No caso de consignações
parciais deverão ser lavrados tantos autos, quanto o número de consignações (REOP,
art.º 155º; CCP, art.º 359º).
3.2.3.2 Contagem de prazos
3.2.3.2.1 Início da contagem do prazo de execução
A contagem do prazo de execução inicia-se na data da consignação total ou da
primeira parcial ou na data em que o Dono de Obra comunique a aprovação do Plano
de Segurança e Saúde, se esta for posterior. Não consiste este num mero prazo
indicativo, mas imperativo, traduzindo uma das mais importantes cláusulas (REOP,
art.º 151; CCP, art.º 362º; Andrade e Silva, 2006).
3.2.3.2.2 Modo de contagem do prazo
Na fase de execução verifica-se uma alteração importante face ao previsto no REOP e
diz respeito à não suspensão do prazo nos sábados, domingos e feriados. A contagem
dos prazos é feita continuamente e não se inclui no prazo o dia do evento a partir do
qual o mesmo começa a correr (REOP, art.º 274º; CCP, art.º 471º).
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
70
3.2.4 Plano de trabalhos
O plano de trabalhos, mantendo a mesma definição conceptual do REOP, “destina-
se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos
parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à
especificação dos meios com que o Empreiteiro se propõe executá-los, bem como à
definição do correspondente plano de pagamentos” (REOP, art.º 159º; CCP, art.º
361º).
3.2.4.1 Apresentação e aprovação do plano de trabalhos
No REOP a apresentação do plano de trabalhos definitivo devia ser efectivada num
prazo máximo de 44 dias após a consignação não devendo constituir uma “revolução”
do plano apresentado em fase de concurso. Num prazo máximo de 22 dias após a sua
apresentação, deveria o Dono de Obra pronunciar-se quanto à aprovação do mesmo,
sob pena de o mesmo ser considerado definitivamente aceite (REOP, art.º 159º).
No CCP o plano de trabalhos apresentado com a proposta passa a ser, em regra, o
plano de trabalhos definitivo. Não se prevê nenhuma possibilidade de alteração ao
plano de trabalhos excepto na existência de um plano final de consignação, situação
em que o Empreiteiro pode ajustar o plano de trabalhos constante da proposta. Não
poderão no entanto esses ajustamentos envolver a alteração do preço contratual, prazo
de execução da obra e prazos parciais definidos no mesmo plano de trabalhos (CCP,
art.º 361º).
Se, por outro lado, o plano final de consignação introduzir modificações substanciais
ao plano de trabalhos gera-se o direito à reposição do equilíbrio financeiro (CCP, art.º
282º).
A aprovação do plano de trabalhos ajustado deverá ser realizada (na sua totalidade)
pelo Dono de Obra num prazo máximo de 5 dias após a notificação do mesmo pelo
Empreiteiro, findos os quais ocorre deferimento tácito. Todo o processo de
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
71
ajustamento do plano de trabalhos (apresentação e aprovação) deverá estar concluído
antes da data de consignação total ou da primeira consignação parcial (CCP, art.º
361º).
3.2.4.2 Modificação do plano de trabalhos
A modificação do plano de trabalhos poderá ocorrer mediante certas condições. Ao
abrigo do REOP, o Dono de Obra poderia alterar o plano de trabalhos, a qualquer
momento, devendo o Empreiteiro ser indemnizado pelos danos sofridos em
consequência dessa mesma alteração.
O Empreiteiro também poderia, igualmente, em qualquer ocasião apresentar um novo
plano de trabalhos devidamente justificado desde que:
Não provocasse prejuízo à obra ou prorrogações do prazo de execução;
Se por facto a ele não imputável, devidamente justificado, a isso fosse
obrigado, estando este acto sujeito à pronunciação do Dono de Obra, no prazo
de 22 dias, sob pena deste ser aceite automaticamente (REOP, art.º 160º).
No CCP a alteração do plano de trabalhos é mais limitada e está apenas prevista para
as seguintes situações:
Na verificação de desvios do plano de trabalhos que ponham em risco o
cumprimento do prazo de execução (ou de prazos parciais) sem justificação
crível. Constitui dever do Dono de Obra notificar o Empreiteiro para, no
prazo de 10 dias, proceder à alteração do mesmo e apresentar medidas de
recuperação do respectivo atraso, sob consequência de o primeiro poder
apresentar o seu próprio plano de trabalhos acompanhado de uma justificação
de viabilidade (CCP, art.º 404º).
Por razões de interesse público ou alteração anormal e imprevisível das
circunstâncias (CCP, art.º 311º e 312º).
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
72
Na existência de erros e omissões que prejudiquem o normal
desenvolvimento do mesmo devendo o Empreiteiro propor as respectivas
modificações necessárias (que apenas poderão envolver alterações ao custo e
ao prazo nos termos preconizados no n.º 2 do art.º 377º e no art.º 378º do
CCP) ao Dono de Obra que se deve pronunciar até 15 dias depois sob pena de
este ser automaticamente aceite (CCP, art.º 376º, 377º e 378º)
3.2.5 Erros e omissões (fase de execução)
Como já foi referido, o Regime de Erros e Omissões dividiu-se em duas fases: Fase
Pré-contratual (abordado nas regras comuns aos procedimentos de formação de
contratos) e Fase de execução.
A apresentação pelo Empreiteiro da listagem de erros e omissões da primeira fase é
feita até 5/6 do prazo de apresentação das propostas com excepção daqueles
“actuando com a diligência objectivamente exigível em face de circunstâncias
concretas sejam apenas detectáveis na fase de execução do contrato” (CCP, art.º
61º). Este artigo 61º do CCP, que define os erros e omissões durante a fase de
execução do contrato, contendo alguns conceitos a requerer alguma densificação,
tem-se verificado como um dos artigos que mais tem estimulado a litigiosidade entre
partes contratuais.
No REOP, o prazo para o Empreiteiro proceder à apresentação da referida listagem
de erros e omissões do projecto (caso o mesmo não fosse da sua autoria) situava-se
durante a fase de execução do contrato e era de 66 dias após a data da consignação
(ou outro prazo estipulado no caderno de encargos desde que não inferior a 15 dias).
O Dono de Obra tinha, a partir desse momento, 44 dias para responder sobre as
mesmas, sob pena de estas serem aceites. Na eventualidade de o Dono de Obra
detectar erros e omissões cuja identificação atempada fosse impossível, devia
notificar o Empreiteiro, atribuindo-lhes um determinado valor, tendo o último afecto
um prazo de 11 dias para os reclamar. Esta situação é mais explanada no CCP como
está apresentado seguidamente (REOP, art.º 14º).
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
73
3.2.5.1 Trabalhos de suprimento de erros e omissões
No CCP o Empreiteiro tem obrigatoriedade de execução de todos os trabalhos de
suprimento de erros e omissões (incluídos na secção de modificações objectivas ao
contrato) que lhe sejam ordenados pelo Dono de Obra, devendo este último entregar
todos os elementos necessários para o efeito, salvo quando o Empreiteiro for o
responsável pelo projecto de execução (CCP, art.º 376º).
No entanto a ordem de execução dos mesmos só é válida no cumprimento das
seguintes situações:
Se o somatório dos preços atribuídos a esses trabalhos com preços de
anteriores trabalhos de suprimento de erros e omissões e trabalhos a mais não
excederem 50% do preço contratual;
Se o Empreiteiro não tiver exercido o direito de resolução do contrato, sendo
os trabalhos ordenados de espécie diferente ou da mesma espécie mas
realizados em condições diferentes e este não disponha de recursos para a sua
execução. Estará no entanto o Empreiteiro, caso dê seguimento a esta recusa,
sujeito às sanções previstas no art.º 372º do CCP (CCP, art.ºs 332º, 371º, 372º
e 376º).
Quando for ordenada a execução de trabalhos de suprimento de erros e omissões,
detectados mas não expressamente aceites pelo Dono de Obra durante a fase de
formação do contrato, é dever especial do mesmo apresentar uma justificação para
importância da sua execução e fazê-la constar do relatório final da obra. Na
verificação de que os erros e omissões e os trabalhos de supressão referidos são
prejudiciais ao desenvolvimento do plano de trabalhos, o Empreiteiro deverá alterá-lo
como se referiu no capítulo respeitante à modificação do Plano de trabalhos (CCP,
art.º 376º).
A fixação do preço e prazo de execução destes trabalhos deve ser realizada da mesma
forma que a respectiva aos trabalhos a mais podendo, como nestes dar origem a
prorrogação do prazo nos seguintes casos (CCP, art.ºs 373º, 374º e 377º):
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
74
Erros e omissões detectadas na fase de formação do contrato e não aceites pelo
Dono de Obra;
Erros e omissões que actuando com a diligência objectivamente exigível em
face das circunstâncias concretas tenham sido apenas detectáveis na fase de
execução do contrato.
Erros e omissões, tal como no ponto anterior, apenas detectáveis na fase de
execução do contrato e não apresentados nos 30 dias seguintes à data em que
fosse exigível essa detecção.
3.2.5.2 Responsabilidade pelos erros e omissões
Tal como no REOP, também no CCP a autoria do projecto é determinante na
assunção das responsabilidades relativamente aos erros e omissões. O Dono de Obra é
responsável pelos trabalhos de suprimento de erros e omissões quando estes resultem
de elementos por si elaborados ou disponibilizados, com algumas excepções nas quais
a responsabilidade é remetida para o Empreiteiro (CCP, art.º 378º):
Quando a detecção dos erros e omissões fosse exigível na fase de formação de
contrato (excepto se tenham sido, efectivamente detectados pelos concorrentes
mas rejeitados pelo Dono de Obra);
Não sendo exigível a detecção dos erros e omissões, se o Empreiteiro
ultrapassar em 30 dias a data em que lhe fosse exigível a detecção, sendo neste
caso a responsabilidade deste, reduzida para 50% do seu valor total;
Quando o projecto tenha sido da autoria do Empreiteiro excepto se esses erros
e omissões tenham sido induzidos por elementos elaborados ou
disponibilizados pelo Dono de Obra.
Quando os erros e omissões resultem do incumprimento de obrigações de concepção
por terceiros (ex: gabinetes de projecto) o Dono de Obra deverá exercer o direito de
ser indemnizado pelos mesmos, estando o Empreiteiro dependente do exercício desse
direito pelo Dono de Obra nos casos em que a responsabilidade é sua. O valor da
responsabilização a terceiros está limitado, no entanto ao triplo do valor dos
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
75
honorários a que tenham direito, excepto se a mesma tiver resultado de dolo ou
negligência grave (CCP, art.º 378).
Assim se tenta, em paralelo com um mais apertado controlo de custos de empreitada,
criar um sistema onde se aumenta a responsabilização de todas as partes
intervenientes num projecto de empreitadas: Dono de Obra, Empreiteiro e
projectistas. A assumpção da responsabilidade pelos trabalhos de suprimento poderá
ser um potencial incentivo a litigiosidade entre estas três partes, no entanto esta
desvantagem é resultado de um sistema cujo objectivo é como se referiu, de
responsabilização global esperando-se que as mesmas sejam razoáveis no exercício
dos respectivos direitos e deveres.
3.2.6 Trabalhos a mais
3.2.6.1 Regime de controlo de custos no REOP
Na procura de compatibilização entre o princípio da estabilidade do objecto do
concurso e o princípio da melhor procura do interesse público, que determina que ao
longo da obra possam ser introduzidas alterações, por razões de segurança, estéticas,
funcionais, entre outras, a lei veio permitir que fossem adicionados trabalhos a mais
ao objecto inicial (Menezes, 2000).
No entanto, sempre foi uma constante, de há muitos anos a esta parte, a verificação
nos contratos de empreitada, de que os custos finais da execução do mesmo excediam
largamente os previstos quer no momento da decisão de contratar quer no da
celebração do contrato. Na procura de contrariar esta realidade o REOP, aquando da
sua publicação, definiu um inovador regime de controlo de custos da execução de
empreitada assente na necessidade de uma melhor fundamentação dos trabalhos a
mais, submetendo-os mesmo a partir de certa altura à concorrência inerente à escolha
do Empreiteiro e da respectiva proposta de acordo com as regras dos procedimentos
de formação dos contratos.
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
76
Definia, o REOP, três intervalos de valores acumulados de trabalhos a mais previstos
no art.º 26º, alterações de projecto da iniciativa do Dono de Obra ainda que
decorrentes de erro ou omissão do mesmo, trabalhos resultantes de alterações
(variantes) do projecto e alterações ao plano de trabalhos. Cada intervalo estaria
sujeito a um diferente processo de autorização de realização (REOP, art.º 26º e 45º):
Para um valor acumulado inferior a 15% do valor do contrato ou 5 milhões de
euros, o Dono de Obra poderia autorizar a realização dos mesmos;
Para um valor acumulado superior a 15% do valor do contrato ou 5 milhões de
euros, teria o Dono de Obra de elaborar uma proposta fundamentada (e
instruída com um estudo realizado por uma entidade externa e independente)
dos mesmos trabalhos estando a sua realização dependente de autorização por
parte da entidade competente para a realização da despesa inicial;
Para um valor acumulado superior a 25% do valor do contrato, os trabalhos só
poderiam ser adjudicados mediante a aplicação de procedimento
administrativo de formação de novo contrato adequado.
Este regime revelou-se apenas como um entrave à atribuição de trabalhos a mais e
não como um instrumento de eliminação das causas dos mesmos, como a própria
nomenclatura de “controlo de custos” traduz.
Pecou igualmente o legislador por ignorar que, apesar de tudo, os trabalhos a mais
constituem uma despesa em benefício das entidades públicas pois não são mais que
um sobrecusto que o Empreiteiro teve na realização da empreitada derivada de
múltiplos motivos mas de um só:
O controlo de custos será sempre de difícil obtenção na medida em que os
contratos e os trabalhos são sempre contabilizados com base numa previsão da
realidade.
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
77
3.2.6.2 Regime de controlo de custos no CCP
A definição conceptual dos trabalhos a mais é semelhante à que resulta do REOP,
permanecendo a exigência dos seguintes requisitos cumulativos (Critérios Materiais)
(CCP, art.º 370º; REOP, art.º 26º):
Os trabalhos devem destinar-se à mesma empreitada;
Os trabalhos sejam necessários por força de circunstância imprevista;
Os trabalhos não podem ser técnica ou economicamente separados do contrato
sem inconveniente grave para o Dono de Obra;
Os trabalhos, ainda que separáveis da execução do contrato, sejam
estritamente necessários ao acabamento da empreitada;
Os trabalhos de suprimento de erros e omissões não são trabalhos a mais.
A ordenação de execução de trabalhos a mais assenta em quatro requisitos
cumulativos (Critérios Formais) (CCP, art.º 370º):
O contrato tenha sido celebrado na sequência de um dos procedimentos de
formação previstos na parte II do CCP;
Quando o contrato tenha sido precedido de concurso público ou limitado por
prévia qualificação e o anúncio publicado no Jornal Oficial da União
Europeia, se o somatório dos preços dos trabalhos a mais com o preço
contratual for igual ou superior a €6.242.000 (CCP, art.º 19º, alínea b));
O preço atribuído aos trabalhos a mais, somado do preço de anteriores
trabalhos a mais e deduzido de quaisquer trabalhos a menos, não pode exceder
5% do preço contratual (ou 25% em obras cuja execução seja afectada por
condicionalismos naturais com especiais características de imprevisibilidade
como obras maritimo-portuárias e obras complexas do ponto de vista
geotécnico como a construção de túneis);
O somatório do preço atribuído aos trabalhos a mais com os de anteriores
trabalhos a mais e dos trabalhos de suprimento de erros e omissões não pode
exceder 50% do preço contratual;
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
78
Constitui o terceiro ponto um esclarecimento a uma falha do REOP que não aclarava
que, na prática, o que realmente interessa no controle de custos é o valor que no final
acresce ao custo final da empreitada, e não o valor de trabalhos a mais.
É igualmente interessante perceber que tipos de obras são abrangidos pelos limites de
5 e 25% definidos no mesmo terceiro ponto. Flor, Tavares e Pereira (2008) definem
na tabela 3.9 as tipologias de obras geotécnicas e respectiva classificação, segundo o
Euro Código 7, conforme o nível de complexidade, risco e incerteza:
Tabela 3.9 – Categorias geotécnicas e o tipo de estruturas (Flor, Valadares Tavares e Pereira, 2008)
Categoria
Geotécnica
Nível de
complexidade
Experiência
no mesmo
tipo de
estrutura
Informação
Geotécnica
Risco
(exterior)
Tipo de estrutura
1 Reduzido Existe Experiência e
dados
qualitativos
Reduzido Pequenas e simples
2 Normal Existe Dados
quantitativos,
ensaios de
campo e
laboratório
Normal Sapatas, ensoleiramentos,
estacas, estruturas de
contenção, escavações,
encontro de pontes,
terraplenagens e aterros,
ancoragens, escoras, túneis em
rocha não fracturada nem com
requisitos especiais
3 Normal e
Elevada
Reduzida /
Parcial
Dados
quantitativos,
ensaios de
campo e
laboratório,
outros ensaios
Normal e
elevada
Estruturas que abrangem
grandes áreas, não usuais,
envolvendo riscos anormais,
envolvendo terrenos
complexos, em áreas de
sismicidade elevada e em
terrenos instáveis.
As categorias 1 e 2 devem estar, segundo os mesmos autores, limitadas a 5% de
trabalhos a mais, e a categoria 3, pela associação a níveis de complexidade, risco e
incerteza mais elevados preenchendo por isso os requisitos do CCP para as obras onde
os trabalhos a mais poderão atingir 25% do preço contratual.
Ficam assim definidos três grandes limites aos trabalhos a mais, como se observa na
tabela 3.10. Relativamente ao REOP para além da alteração dos patamares, acabou-se
com a necessidade de o Dono de Obra consultar uma entidade independente para
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
79
poder propor ao órgão competente a realização de trabalhos a mais que excedam certa
percentagem de valor, que, como já se referiu, não provou ser eficaz na prática.
Tabela 3.10 - Limites aos trabalhos a mais.
Primeiro limite:
Regra Geral
5%
Segundo limite:
Excepção
25%
Terceiro limite:
Trabalhos a mais
+
Erros e omissões
50%
3.2.6.3 Responsabilidade pelos trabalhos a mais
É obrigação do Empreiteiro a execução dos trabalhos a mais se os mesmos tenham
sido ordenados, por escrito, pelo Dono de Obra e este tenha fornecido todos os
elementos necessários à sua execução. Por outro lado e à semelhança do que é
aplicado aos trabalhos de suprimento de erros e omissões, bem como se verificava no
REOP, o Empreiteiro não está sujeito a esta obrigação quando tiver optado pela
resolução do contrato ou, se os trabalhos forem de espécie diferente ou da mesma
espécie mas realizados em condições diferentes e este não disponha de recursos para a
sua execução (CCP, art.º 371º).
Terá neste caso, ou no caso em que entenda não estarem verificados os pressupostos
conceptuais anteriormente referidos, 10 dias para reclamar e fundamentar contra a
ordem referida. O Dono de Obra terá, então, 10 dias para apreciar a reclamação
podendo, caso a considere injustificada (CCP, 325º e 372º; REOP, art.º 26º):
Notificar o Empreiteiro para a execução dos trabalhos, com um prazo
mínimo de 5 dias de antecedência;
Executar os trabalhos directamente, ou com recurso a terceiros, se houver
manifestação peremptória do Empreiteiro em não executar os trabalhos,
ficando sujeito ao disposto nos pontos 2 a 4 do art.º 325º (incumprimento por
facto imputável ao Empreiteiro).
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
80
3.2.6.4 Preço de execução de trabalhos a mais
Os trabalhos a mais da mesma espécie deverão ser pagos ao preço proposto
originalmente pelo Empreiteiro (preço contratual e os prazos parciais de execução
previstos no plano de trabalhos), se realizados nas mesmas condições. Caso isto não
suceda, reserva-se ao Empreiteiro o direito de apresentar novos preços, alegando
maior onerosidade (CCP, art.º 373º).
Para trabalhos de espécie diferente ou trabalhos da mesma espécie de outros
previstos no contrato mas a executar em condições diferentes deverá o
Empreiteiro apresentar uma proposta de preço e prazo de execução no prazo de 10
dias a contar da data de recepção da ordem (redução face aos 15 dias previstos no
REOP). O Dono de Obra terá então 10 dias para se pronunciar, podendo fazer uma
contra-proposta, correspondendo o silêncio à aceitação da proposta do Empreiteiro.
Na ausência de acordo definitivo sobre os preços e/ou prazo de execução, serão
aplicados os preços da contra-proposta, fazendo-se a correcção e acréscimo de juros
moratórios quando houver acordo ou decisão judicial ou arbitral sobre o assunto
(Oliveira Antunes, 2002; CCP, art.º 373º; REOP, art.º 27º).
3.2.6.5 Prorrogação do prazo de execução da obra
Constituindo uma alteração importante no CCP, o prazo de execução da obra é
proporcionalmente prorrogado de acordo com os prazos definidos anteriormente,
conforme o previsto no art.º 373º do CCP (regra não aplicável aos trabalhos de
espécie diferente), mas apenas quando estejam em causa trabalhos a mais cuja
execução prejudique o normal desenvolvimento do plano de trabalhos (CCP, art.º
374º).
Trabalhos de suprimento de erros e omissões também originam a prorrogação do
prazo da empreitada como foi referido no respectivo capítulo (CCP, art.º 377º).
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
81
3.2.7 Supressão de trabalhos
Existe supressão de trabalhos (ou trabalhos a menos) quando são retirados trabalhos
que faziam parte do projecto (aqui considerando o projecto inicial e trabalhos
incluídos, durante a fase de execução, como trabalhos a mais) (Menezes, 2000).
A definição conceptual é idêntica à dos trabalhos a mais. O Empreiteiro executa os
trabalhos em conformidade com o contrato onde os mesmos são definidos e
dimensionados de forma inequívoca. Salvo as impossibilidades de cumprimento já
referidas neste trabalho, o Empreiteiro só pode deixar de executar qualquer trabalho
caso o Dono de Obra emita uma ordem especificando os trabalhos a menos (CCP,
art.º 379º).
O preço correspondente aos trabalhos a menos é deduzido no preço contratual. Caso
os trabalhos a menos (para além de trabalhos a mais ou de suprimento de erros e
omissões) incorram sobre trabalhos já executados pelo Empreiteiro, o valor
correspondente aos mesmos não deverá ser deduzido ao preço contratual, e o
Empreiteiro terá direito à importância despendida com as demolições que terá
despendido (CCP, art.ºs 379º e 380º; REOP, art.º 29º).
3.2.7.1 Indemnização por redução do preço contratual
O REOP estabelecia também algumas regras que protegiam o Empreiteiro no âmbito
da ocorrência de trabalhos a menos para que o equilíbrio contratual se mantivesse. No
CCP verificou-se a manutenção dessas regras, com as necessárias adaptações (CCP,
art.º 381º; REOP, art.º 35º):
Na verificação que o preço contratual final (preço contratual afectado de
alterações por actos ou factos imputáveis ao Dono de Obra) é inferior ao preço
de adjudicação em valor igual ou superior a 20%, o Empreiteiro terá direito a
uma indemnização correspondente a 10% do valor da diferença verificada.
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
82
Para uma diferença inferior a 20%, o Empreiteiro não tem direito a nenhuma
compensação constituindo um risco inerente ao próprio contrato.
3.2.8 Cessão da posição contratual / subcontratação
É comum a confusão feita entre cessão da posição contratual e subcontratação. A
subcontratação distingue-se de cessão da posição contratual porque, nesta última, o
cedente desliga-se da posição de contratante, que passa a ser ocupada pelo
cessionário. Na subcontratação aquele que o gere mantém a sua anterior posição
contratual e limita-se a constituir, à custa dela, outra posição dela dependente sem que
a sua responsabilidade na empreitada seja reduzida (C.C.P, art.º 320º).
No âmbito da cessão da posição contratual e subcontratação, sublinhe-se a
necessidade de distinguir as duas situações aqui subjacentes, aplicando-se à primeira
situação exclusivamente as normas constantes na parte geral (art.ºs 316º a 324º do
CCP) e à segunda também as normas específicas da parte do contrato de empreitada
de obras públicas (art.ºs 383º a 386º do CCP).
3.2.8.1 Princípio de admissibilidade e limitações previstas
Assim, destaca-se a aplicação do princípio de admissibilidade, durante a fase de
formação do contrato para as duas situações desde que não exista estipulação
contratual em contrário e outra coisa não resulte da natureza do contrato (CCP, art.º
316º).
No REOP, a cessão da posição contratual estava sempre dependente da concordância
das duas partes sob pena de originar motivo para rescisão contratual enquanto na
subcontratação o Dono de Obra só se podia opor se o subempreiteiro não dispusesse
de condições legais para execução dos trabalhos destinados.
A subcontratação estava restrita a empresas que cumprissem as 3 primeiras alíneas do
art.º 54º (condições de admissão a concurso) e o seu valor acumulado não poderia
ultrapassar 75% do valor de adjudicação da obra (REOP, art.ºs 148º e 265º).
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
83
No CCP também existem limites e no decurso da execução do contrato ambas as
situações pelo Empreiteiro carecem de autorização do Dono de Obra. A cessão da
posição contratual e a subcontratação pelo empreiteiro são vedadas nas seguintes
situações (CCP, art.º 317º e 319º):
Quando a escolha do Empreiteiro tenha sido determinada por ajuste directo em
que era o único convidado, porque tinha, por exemplo, uma aptidão técnica
específica, entre outros casos em que só possa ser convidada uma entidade.
Para a subcontratação esta proibição é apenas válida se os trabalhos objecto
desta tiverem sido determinantes para a escolha do procedimento referido;
Quando o cessionário ou subempreiteiro forem entidades abrangidas por
causas de impedimento;
Quando existirem fortes indícios de actos susceptíveis de falsear a
concorrência.
Pelo desrespeito das condições presentes no art.º 318º do CCP.
Aos limites anteriormente referidos para a cessão da posição contratual e
subcontratação são acrescentados os seguintes, restritos, neste caso, à subcontratação:
A subcontratação é vedada às empresas definidas no primeiro número do art.º
383º do CCP;
Não pode o empreiteiro subcontratar, como já não o podia no REOP, um valor
total superior a 75% do preço contratual, estando já, neste, incluídos todos os
trabalhos a mais e a menos, de suprimento de erros e omissões e de reposição
do equilíbrio financeiro.
Estes limites são igualmente aplicáveis aos contratos de subempreitada realizados
entre subempreiteiros e terceiros.
Relativamente à subcontratação pelo Empreiteiro durante a fase de execução,
cumpridos os limites acima referidos, só poderá ser rejeitada caso o Dono de Obra
fundamente que a mesma envolve um aumento do risco de cumprimento das
obrigações contratuais (CCP, art.º 320º).
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
84
A cessão da posição contratual pelo Dono de Obra só pode ser recusada pelo
Empreiteiro quando este fundamente que essa cessão envolve um aumento de risco de
incumprimento das obrigações contratuais ou a diminuição das garantias do
Empreiteiro.
3.2.9 Suspensão dos trabalhos
Ao longo da execução de uma empreitada podem ocorrer factos ou circunstâncias que
aconselhem ou tornem inevitável a suspensão dos trabalhos. A ambas as partes se
reserva o direito de suspender os trabalhos mediante a verificação de determinados
requisitos e condições.
O CCP refere, no art.º 297º, que a execução das prestações contratuais pode ser,
totalmente ou parcialmente, suspensa se se verificar:
Impossibilidade temporária do cumprimento do contrato por mora na entrega
pelo Dono de Obra ou disponibilização de meios ou bens necessários à
execução;
Excepção de não cumprimento invocada pelo Empreiteiro (direito de recusa
da sua prestação contratual que é conferido a qualquer um dos contraentes se
verificar que a outra parte contratual não efectua a que lhe compete ou não
oferece o seu cumprimento simultâneo (CC, art.º 428º).
A comunicação da intenção de suspensão por qualquer uma das partes deverá tomar a
forma escrita e formalizada através da elaboração de auto de suspensão (CCP, art.º
369º).
3.2.9.1 Suspensão por iniciativa do Empreiteiro
O Empreiteiro poderá no CCP suspender os trabalhos, por um período máximo de 10
dias seguidos, apenas uma vez em cada ano se:
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
85
O prazo de execução for igual ou superior a 1 ano;
Não existir oposição expressa do Dono de Obra;
Os prazos parciais e final da obra não fiquem comprometidos.
Poderá ainda, o Empreiteiro, suspender os trabalhos se obtiver autorização do Dono
de Obra (não podendo desta suspensão incutir um acréscimo na duração e no custo
global da empreitada), ou nas seguintes condições (CCP, art.º 366º e 367º):
Manifesta falta de condições de segurança (por motivo não imputáveis ao
Empreiteiro);
Ausência de pagamento de qualquer quantia contratual tendo decorrido um
mês sobre a data do respectivo vencimento e o Dono de Obra, tendo sido
comunicado, de forma escrita, 15 dias antes da suspensão, não tenha
regularizado a dívida em questão.
No REOP o Empreiteiro podia suspender, os trabalhos por 8 dias seguidos ou 15 dias
interpolados nas situações previstas no seu art.º 185º.
3.2.9.2 Suspensão por iniciativa do Dono de Obra
O Dono de Obra pode, por sua vez, suspender os trabalhos no cumprimento dos
seguintes fundamentos (CCP, art.º 365º):
Existir falta de condições de segurança;
Houver necessidade de se estudar alterações a introduzir ao projecto;
Qualquer autoridade administrativa competente o recomendar ou o determinar
de forma vinculativa.
No REOP, as condições de suspensão dos trabalhos pelo Dono de Obra estão
previstas no seu art.º 186º.
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
86
3.2.10 Consequências de alteração ou incumprimento do contrato
Conforme o art.º 311º do CCP, o contrato pode ser alterado nas seguintes situações:
Por acordo entre as partes;
Por decisão judicial/arbitral;
Por acto administrativo do Dono de Obra quando o fundamento seja razões do
interesse público.
Não deixa assim de ser um poder unilateral do Dono de Obra, como o era no REOP,
com limites legais e consequências associadas.
Os fundamentos para a modificação do contrato são, como se já referiu no ponto
referente à modificação do plano de trabalhos, a alteração das circunstâncias em que
foi celebrado o contrato e razões de interesse público. Estas alterações efectuadas não
podem, contudo, abranger as prestações principais objecto do contrato, nem delas
pode resultar, dentro de um intervalo de tempo “injustificável”, uma modificação da
ordenação das propostas avaliadas na fase de formação do contrato (CCP, art.ºs 312º e
313º). Esta regra insere-se também nas várias medidas de promoção do rigor,
imparcialidade, transparência e favorecimento à concorrência, presentes no CCP.
Se as alterações resultarem do fundamento do interesse público ou da alteração
anormal e imprevisível das circunstâncias imputável ao Dono de Obra, o Empreiteiro
tem direito à reposição do equilíbrio financeiro. Outros casos de alteração anormal e
imprevisível das circunstâncias conferem direito à modificação do contrato ou a uma
compensação financeira, segundo critérios de equidade (CCP, art.º 314º).
3.2.10.1 Incumprimento por facto imputável ao Empreiteiro
O CCP refere que caso o Empreiteiro não cumpra de forma exacta e pontual as
obrigações contratuais assumidas por facto a ele imputável, e após uma primeira
notificação por parte do Dono de Obra para o seu cumprimento em prazo razoável (e
não se tendo, entretanto, tornado impossível a sua realização ou o dono perdido o
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
87
interesse na sua realização), pode o último sancionar o Empreiteiro de diferentes
formas (CCP, art.º 325º):
Efectivação, directa ou por intermédio de terceiros, das prestações em falta
(sendo o novo contrato elaborado de acordo com a parte II do Código);
Resolução do contrato por incumprimento definitivo.
Conforme referido no mesmo artigo, a aplicação dos dois pontos anteriores não
prejudica o Dono de Obra de aplicar sanções ao Empreiteiro previstas no contrato ou
na lei.
3.2.10.1.1 Atraso na execução dos trabalhos
Na existência de atrasos relativamente ao prazo de início da obra, prazos parciais
vinculativos e prazo de conclusão da obra, pode o Dono de Obra aplicar uma sanção
contratual conforme o previsto no art.º 403º do CCP, tendo sido preservados os
valores previstos no REOP (REOP, art.º 201º):
Tabela 3.11 - Sanções pecuniárias aplicáveis para atrasos nos prazos contratuais (CCP, art.º 403º).
Prazo de início ou de conclusão 1 ‰ do preço contratual por dia
Prazos parciais vinculativos 0,5‰ do preço contratual por dia
O contrato pode prever valores pecuniários mais elevados, não podendo ser superiores
ao dobro dos valores indicados na tabela anterior. Relativamente ao valor acumulado
de multas contratuais, este não pode exceder, tal como estava previsto no REOP, 20%
do preço contratual. Foi no CCP introduzida a possibilidade de elevar este valor para
30% nos casos em que o Dono de Obra não resolva o contrato, por deste acto resultar
grave prejuízo para o interesse público.
Caso o atraso na execução dos trabalhos seja recuperado e a obra seja terminada deve
o Dono de Obra proceder ao reembolso das respectivas quantias ao Empreiteiro (CCP,
art.ºs 329º e 403º).
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
88
3.2.10.1.2 Reincidência de desvios no plano de trabalhos
Após cumprimento do disposto no ponto relativo à modificação do plano de trabalhos,
caso ocorra reincidência de desvios do mesmo que injustificadamente ponham em
risco o cumprimento do prazo de execução (ou prazos parcelares) já abordada no
ponto relativo ao plano de trabalhos, o Dono de Obra pode tomar posse administrativa
da obra e dos bens móveis e imóveis a ela afectos e fazer executar a obra directamente
ou por intermédio de terceiros (CCP, art.ºs 325º e 404º).
3.2.10.2 Incumprimento por facto imputável ao Dono de Obra
Quando o incumprimento seja imputável ao Dono de Obra, o Empreiteiro
independentemente de poder resolver o contrato, como será abordado seguidamente,
pode invocar:
Excepção de não cumprimento;
Direito de retenção.
A excepção de não cumprimento (já explicada no ponto relativo à suspensão dos
trabalhos), invocável pelo Empreiteiro, só pode ser efectivada se não implicar grave
prejuízo para a realização do interesse público. Nesta situação, este direito, que deve
ser notificado e justificado, ao Dono de Obra, com uma antecedência mínima de 15
dias, só pode ser exercido se a realização das respectivas prestações coloque em causa
a viabilidade económico-financeira do Empreiteiro ou seja excessivamente onerosa
(CCP, art.º 327º).
À invocação do direito de retenção, sobre os bens do Dono de Obra, é aplicável o
mesmo procedimento do direito à invocação da excepção de não cumprimento,
designadamente no que se refere à ponderação do interesse público e prazo de
notificação prévia (CCP, art.º 328º).
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
89
Na existência de atraso nos pagamentos o Empreiteiro tem direito a juros moratórios
sobre o montante em dívida. No caso de existir desacordo sobre o montante em dívida
deve o Dono de Obra efectuar o pagamento sobre a importância em que haja acordo
do Empreiteiro, sendo que se da apreciação das reclamações apresentadas pelo
Empreiteiro se verificar que a mesma é inferior ao efectivamente devido, devem ser
igualmente aplicados, sobre essa diferença, juros moratórios (CCP, art.º 326º).
3.2.10.3 Resolução do contrato pelo Dono de Obra
Refere o art.º 330º do CCP que a extinção do contrato se pode verificar nas seguintes
situações:
Causas constantes no Direito Civil – Cumprimento, impossibilidade definitiva,
desistência do Dono de Obra, morte ou incapacidade das partes, entre outras
Revogação por acordo de ambas as partes (CCP, art.º 331º);
Resolução por decisão judicial ou arbitral ou por decisão do Dono de Obra
(CCP, art.º 330º).
Por decisão do Dono de Obra pode este resolver o contrato a título sancionatório
(CCP, art.º 333º), por razões de interesse público (CCP, art.º 334º) ou com
fundamento na alteração anormal e imprevisível das circunstâncias conforme o
art.º 335º do CCP.
As causas para resolução do contrato a título sancionatório, previstas nos art.ºs
333º e 405º do CCP, são as compiladas e apresentadas na Tabela 3.12.
3.2.10.1 Resolução do contrato pelo Empreiteiro
O Empreiteiro tem o direito de resolver o contrato, por via judicial ou arbitral, nas
situações compiladas e apresentadas na Tabela 3.13 (CCP, art.ºs 332º e 406º).
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
90
Tabela 3.12 - Motivos para resolução do contrato a título sancionatório pelo Dono de Obra
Motivos para resolução do contrato a título sancionatório pelo Dono de Obra
(CCP, art.ºs 333º e 405º)
Incumprimento definitivo do contrato por facto imputável ao Empreiteiro;
Incumprimento, por parte do Empreiteiro, de ordens, directivas ou instruções
relativas à execução do contrato;
Oposição reiterada do Empreiteiro ao exercício do poder de fiscalização;
Cessão da posição contratual ou subcontratação em desacordo com os termos e
limites legais ou contratuais;
Valor acumulado das multas contratuais superiores aos limites presentes art.º 329º
do CCP;
Incumprimento de decisões judiciais ou arbitrais pelo Empreiteiro;
Não renovação do valor da caução pelo Empreiteiro;
Insolvência do Empreiteiro;
Incumprimento, de forma grave e reiterada, do disposto na legislação de segurança,
higiene e saúde no trabalho;
Se o Empreiteiro, tendo faltado, sem justificação aceitável por parte do Dono de
Obra, à consignação, seja reincidente numa segunda consignação;
Atraso no início da execução dos trabalhos por prazo superior a 1/40 do prazo de
execução da obra, por facto imputável ao Empreiteiro;
Quando o Empreiteiro não der início à execução de trabalhos a mais, tendo
decorrido 15 dias da decisão do Dono de Obra, indeferindo a reclamação do
primeiro e reiterando a sua ordem inicial de execução;
Quando o Empreiteiro, de forma infundada ou fora dos casos previstos no código,
der origem à suspensão dos trabalhos e desta suspensão advenham graves prejuízos
para o interesse público;
Quando o Empreiteiro der origem a novos desvios ao plano de trabalhos (nas
condições do artigo 404º do CCP);
Quando o Empreiteiro não cumpra com as obrigações a que está vinculado durante
o prazo de garantia.
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP
91
Tabela 3.13 - Motivos para resolução do contrato pelo Empreiteiro
Motivos para resolução do contrato pelo Empreiteiro
(CCP, art.ºs 332º e 406º)
Alteração anormal e imprevisível das circunstâncias, quando não constitua prejuízo
para o interesse público ou, caso o implique, quando a manutenção do contrato
ponha em risco a viabilidade económico-financeira ou se mostre excessivamente
onerosa;
Incumprimento definitivo do contrato por facto imputável ao Dono de Obra;
Incumprimento nos pagamentos pelo Dono de Obra por período superior a 6 meses
(aumento significativo face aos 132 dias considerados no REOP) ou quando a verba
em dívida seja superior a 25% do preço contratual;
Exercício ilícito dos poderes previstos no art.º 302º do CCP, pelo Dono de Obra;
Incumprimento de decisões judiciais ou arbitrais pelo Dono de Obra;
Se a consignação não se realizar no prazo de 6 meses (aumento significativo face aos
154 dias considerados no REOP) contados da data de celebração do contrato;
Mantendo o prazo disposto no REOP (art.º 154º), se ocorrer a interrupção dos
trabalhos por mais de 120 dias, seguidos ou interpolados, motivados pela retardação
da consignação ou consignações subsequentes;
Quando ocorrer uma redução superior a 20% (ou 30% como se viu) do preço
contratual depois de avaliados os trabalhos a mais, a menos e de suprimento de erros
e omissões;
Quando a suspensão da empreitada, por caso de força maior, se mantiver por período
superior a 1/5 do prazo de execução da obra;
Quando a suspensão da empreitada, por motivo imputável ao Dono de Obra, se
mantiver por período superior a 1/10 do prazo de execução da obra;
Quando o Dono de Obra praticar ou der causa a facto donde resulte maior
dificuldade na execução da obra, com danos para o Empreiteiro superiores a 20% do
preço contratual;
Por atraso nos pagamentos superiores a: 30 dias (após vencimento das facturas,
tendo o Empreiteiro que suspender os trabalhos) + 15 dias (notificação prévia de
suspensão dos trabalhos) + 1/10 do prazo da obra.
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
92
4 CONCLUSÕES
4.1 Considerações finais
De uma comparação teórica entre dois diplomas tão distintos e, sendo um deles
bastante recente (CCP), dificilmente se poderão tirar conclusões concretas, relativas
às eventuais repercussões práticas dessas mesmas diferenças. Acresce a esse factor a
constatação de que a maioria das grandes empreitadas actualmente em execução ainda
se encontra regida pelo REOP. O que resultou, de facto, desta análise foram ideias,
opiniões e suspeitas face a determinadas áreas de aplicação do código.
Face aos objectivos assumidos pelo Governo relativamente à Parte II do CCP, relativa
à formação dos contratos (que mais não foi que uma transposição para o Direito
português de normas europeias), de incutir um maior rigor e celeridade na matéria de
contratação pública aliada a uma transparência e eficácia procedimentais, perspectiva-
se que os mesmos sejam atingidos a curto/médio prazo. A intenção codificadora
(através do alargamento do âmbito de aplicação dos procedimentos), a
desmaterialização dos mesmos (com a substituição do “papel” pelo ficheiro
informático), a sistematização e uniformização dos vários procedimentos (com muitos
deles a partilharem partes significativas da sua tramitação) serão atributos que
contribuem nesse sentido.
No entanto há outras características que poderão conduzir no sentido oposto como a
nova linguagem adoptada (muito mais complexa e suscitadora de dúvidas e, por isso,
pouco apropriada para um sector como o da construção), o confuso dualismo contrato
público/contrato administrativo apresentado, a geometria variável verificada (limiares
comunitários, sectores especiais, …), a difícil integração desta Parte II com o regime
substantivo presente na parte III, entre outras.
Relativamente à formação do contrato no CCP, assumiu-se também, uma intenção de
responsabilizar as entidades adjudicantes e os responsáveis pela elaboração dos
projectos de execução e de facto, quase toda esta parte vai de encontro a esse
objectivo, exceptuando-se o polémico e revolucionário regime para os erros e
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
93
omissões. Este regime considerando a obrigatoriedade de verificação dos erros e
omissões numa fase pré-contratual por todos os concorrentes, a remissão da
responsabilidade pelos trabalhos de suprimento, embora de forma camuflada, para o
Empreiteiro e a rejeição de qualquer proposta que apresente algum atributo que não
cumpra os parâmetros base definidos no caderno de encargos (em particular, o preço
base), será um regime muito penoso para o Empreiteiro. E nesse sentido para o
próprio Dono de Obra que dele necessita para a execução do contrato.
No regime substantivo introduzido com a parte III do CCP, o legislador, muito
embora com o intuito de criar mecanismos mais eficazes de controlo da despesa
pública, apresentou um espírito algo protector para com o Dono de Obra. Denota-se
alguma desigualdade entre as partes (indo contra o objectivo assumido de as
aproximar), que será tendencialmente agravada na confirmação da vontade expressa
de promover a desregulamentação do sector e a de primar a autonomia contratual e a
livre vontade das partes.
Por outro lado o novo regime dos trabalhos a mais, com um limite muito baixo de 5%
do preço contratual revela uma baixa confiança na capacidade de gestão das empresas
públicas e um desinteresse pela optimização da execução. Sendo necessária a
formação de contratos (com respectivo procedimento) para todos os trabalhos a mais
acima desse limite (nos casos em que é aplicável), perspectivam-se grandes
dificuldades de manutenção do bom andamento dos trabalhos em obras mal
“preparadas”.
4.2 Contribuições
É importante referir que não pretendia esta dissertação resolver as mais variadas
questões que têm sido fortemente levantadas e discutidas no último ano, face à
entrada em vigor do CCP. Tal era obviamente impossível.
O seu objectivo era, de facto, criar um instrumento que facilitasse a compreensão dos
temas e conteúdos presentes em ambos os Diplomas e sensibilizasse o leitor para as
ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
94
alterações verificadas com a publicação do CCP. Com um enfoque assumido nos
contratos de empreitada de obras públicas e destacando as áreas que mais importância
têm na sua gestão, foi nesse sentido que o autor procurou clarificar, organizar e
sistematizar o conteúdo encontrado.
4.3 Aplicabilidade e trabalhos futuros
Permitindo esta dissertação entender o que foi introduzido e o que mudou com a
publicação do CCP e revogação do REOP, torna-se uma boa ferramenta para todas as
entidades se prepararem para as repercussões que esta alteração terá num futuro
próximo.
Um trabalho que pode ser desenvolvido será a elaboração de tabelas de resposta
rápida às questões mais prementes ou habituais dos trabalhadores nos vários sectores
das empresas (Departamento Comercial. Departamento de Produção, entre outros).
Teria como base um inquérito aos mesmos e optimizaria ainda mais o trabalho
elaborado nesta dissertação.
Sendo necessária uma concretização prática das conclusões teóricas para se poder
elaborar conclusões concretas mais válidas, seria de grande importância e interesse a
validação prática de todos os objectivos assumidos pelo CCP. Desde a comparação
entre resultados como a relação custo final / custo previsto, prazo final / prazo
previsto de empreitadas ao abrigo dos dois diplomas até à eficiência dos próprios
procedimentos administrativos e à taxa de conflitos contenciosos verificados, pensa-
se que estes trabalhos seriam de muito interesse para todas as partes.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
95
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO
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Legislação Aplicável no âmbito desta dissertação.