I SIMPÓSIO INTERNACIONAL DE CIÊNCIAS INTEGRADAS DA UNAERP CAMPUS GUARUJÁ

Democracia participativa sem participação da comunidade. Uma análise do Zoneamento Ecológico-

Econômico da Baixada Santista.1

Carlo Romani (Cebrap) caromani@ig.com.br

Elson Maceió (Unaerp) maceio@cave.org.br

RESUMO: Este trabalho estuda as diretrizes para elaboração das políticas públicas de macro-planejamento ambiental no Estado de São Paulo entre os anos de 1998 e 2002. O estudo verifica como as políticas públicas de proteção ambiental foram postas em prática e qual foi o nível de participação dos municípios e da sociedade civil organizada nesse processo de elaboração. Para isto, foi analisada uma das etapas de elaboração do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, cuja função principal é a de estabelecer os instrumentos, as metas e as diretrizes para a gestão da zona costeira do Estado de São Paulo. O instrumento analisado foi o Zoneamento Ecológico-Econômico de uma das áreas costeiras em que foi dividido o Estado: a Região Metropolitana da Baixada Santista. O que norteia este trabalho é procurar entender se a aplicação de um modelo de desenvolvimento sustentável, meta a ser alcançada com o zoneamento, além de satisfazer os interesses desenvolvimentistas do mercado regulando de modo mais adequado o uso dos recursos naturais, atenderia, também, os interesses das comunidades residentes na área costeira em questão.

Palavras chave: Zoneamento ecológico, Sociedade civil, Desenvolvimento sustentável.

1. A gênese do Zoneamento Ecológico-econômico.

Antes de empreendermos a análise proposta sobre o Gerenciamento Costeiro, é preciso retroceder até a década de 1980 e observar a conjuntura política em que estava inserida a problemática do meio ambiente. Era uma época em que o governo federal, sob forte pressão internacional, cujo ápice ocorreu entre 1987 e 88, anos de grande devastação na Amazônia, viu-se constrangido a incluir definitivamente em sua agenda políticas públicas de proteção ambiental. Com o fim da ditadura militar, cuja política ambiental transformara o país em um imenso

1 Este artigo faz parte de uma pesquisa financiada pela CAPES junto à linha de pesquisa Conflitos Ambientais do CEBRAP/SP. Carlo Romani (FAG, CEBRAP), responsável pelo projeto, é doutor em História pela Unicamp. A pesquisa conta com a participação de Elson Maceió, graduando em Direito pela Unaerp/Guarujá. Ambos são membros do CAVE, Coletivo Alternativa Verde, de Santos.

1

1

desastre ecológico, a questão ambiental foi elevada a um outro patamar de importância durante o governo federal eleito pela via indireta em 19852. Nessa gestão federal nasce o Ministério do Meio Ambiente e o Conselho Nacional do Meio Ambiente, o CONAMA. Pela primeira vez na história brasileira, às vésperas da elaboração de uma nova Constituição, surge uma pressão popular canalizada por alguns agentes ambientalistas colocando os cuidados com o meio ambiente como uma questão prioritária para o desenvolvimento nacional. Segundo Leila Ferreira, o capítulo do meio ambiente na Constituição de 1988 “é inovador e avançado”. Ainda segundo a autora, a novidade é “a ação concorrente entre as três esferas da federação, União, Estados e municípios, como co-responsáveis pela garantia da qualidade ambiental.” (1998: 54)

Um dos frutos desse “avanço” foi a Lei Federal n º. 7661/88 que instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro. Esse plano foi elaborado por um grupo de trabalho envolvendo os governos estaduais e o governo federal coordenados pela Comissão Interministerial para os Recursos do Mar, a CIRM. A proposta inicial dessa comissão, depois transformada em lei, era a de “promover, a nível nacional, um programa de racionalização do uso dos recursos naturais costeiros, com o objetivo explícito de melhorar a qualidade de vida da população e proteger os ecossistemas litorâneos ameaçados pela ocupação desordenada do território”. (SEMA, 1996:15)3

Somente dez anos depois, o Governo do Estado de São Paulo promulgou, enfim, a Lei n º. 10019/98 que instituiu o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro. Após muitos estudos realizados enfocando os conflitos provocados pelas diferentes pressões de apropriação dos recursos naturais nos municípios do litoral, a zona costeira do Estado foi dividida em quatro grandes setores: Complexo Estuarino-Lagunar de Iguape e Cananéia; Vale do Ribeira, considerando sua bacia de drenagem; Região Metropolitana da Baixada Santista; Litoral Norte.

Conforme a cartilha distribuída pela Secretaria do Meio Ambiente, “esses conflitos constituem desafios a serem enfrentados pelo Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, que deverá buscar alternativas para promover o desenvolvimento sócio-econômico com a manutenção e/ou recuperação da qualidade dos ecossistemas costeiros”. (SEMA, 1998:1)4 Esse plano, finalizado em 2001 e que não foi posto em prática5, deveria ser fruto de um programa de gerenciamento elaborado pela Secretaria em conjunto com as prefeituras e a sociedade civil.

Com esse plano de gerenciamento, a intenção do Governo do Estado era a de poder realizar a administração da zona costeira de forma

2 Sobre o meio ambiente como pauta de políticas públicas, ver os trabalhos de NEDER; VIOLA e LEIS; GUIMARÃES.3 (grifo do autor).4 (grifo do autor). Inclui a Lei N º. 10.019, 3 de julho de 1998, Governo do Estado de São Paulo.5 O projeto de zoneamento proposto sofreu críticas de vários setores, inclusive dos municípios e o governo do Estado decidiu abortar os trabalhos realizados. Em 2002 foi criado outro grupo de trabalho coordenado pelos comitês de bacias hidrográficas, onde, governo do Estado espera ter maior controle sobre o processo decisório.

2

2

“participativa e democrática”. Participativa porque o plano de gestão teria como protagonistas do processo três distintos segmentos da sociedade: o Estado, as prefeituras e representantes da sociedade civil organizada, não sendo, portanto, uma via de mão única. Democrática, pois a proposta de zoneamento adjacente ao plano seria debatida em reuniões abertas com a participação do público interessado e de entidades civis representando todos os setores da sociedade. Com base na setorização do litoral, respaldado pela participação pública, e com o apoio dos instrumentos de planejamento a serem finalizados, o Governo pretendia “reverter os principais focos de degradação ambiental e, conseqüentemente, promover o desenvolvimento sustentável com a melhoria do padrão de vida da população”.(SEMA, 1998:1)

São quatro, os instrumentos de planejamento e gerenciamento do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro que deveriam garantir os meios para se alcançar os objetivos desejados:

1) Zoneamento Ecológico-Econômico – estabelece as normas disciplinadoras para a ocupação do solo e o manejo dos recursos naturais que compõem os ecossistemas costeiros, bem como aponta as atividades econômicas mais adequadas para cada zona.

2) Sistemas de Informações – opera com informações cartográficas, estatísticas e de sensoriamento remoto, possibilitando a avaliação periódica da evolução da qualidade ambiental.

3) Planos de Ação e Gestão – estabelecem um conjunto de programas e projetos setoriais, integrados, compatíveis com as diretrizes estabelecidas no zoneamento.

4) Monitoramento e Controle – orienta o licenciamento e a fiscalização das atividades sócio-econômicas, a partir do acompanhamento das modificações na cobertura vegetal, no uso do solo e das águas.

O principal instrumento de planejamento é o Zoneamento Ecológico-Econômico e a partir de sua definição se dará lugar o processo de ocupação e desenvolvimento do litoral paulista. A participação inicial do Estado nesse planejamento foi a de apresentar, através de sua Coordenadoria de Planejamento Ambiental, os parâmetros básicos para a formulação do Zoneamento Ecológico-Econômico. A proposta dos técnicos procurou, antes de tudo, identificar as diferentes unidades territoriais, agrupando-as de acordo com as suas características físicas, biológicas e sócio-econômicas. Estas unidades foram classificadas dentro de uma tipologia que as dividiu em 5 diferentes zonas. Cada uma destas zonas recebeu critérios específicos para o enquadramento das áreas costeiras dentro delas. Cada uma destas zonas recebe permissão para determinados usos estabelecidos por lei. Enfim, há ainda uma proposta de metas gerais a serem alcançadas pelas diversas áreas enquadradas em cada uma das zonas.6

6 Rodos os parâmetros e a integra da lei n º. 10.019, de 3 de julho de 1998, podem ser encontrados em www.cave.org.br na página sobre gerenciamento costeiro

3

3

2. A representação da sociedade civil durante a elaboração do zoneamento.

Os trabalhos de execução do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro foram norteados pela concepção de que este zoneamento deveria estar a cargo de diferentes atores sociais. Esta gestão descentralizada prevista em lei, levou à constituição de um sistema colegiado de gestão, com a participação do governo estadual, municipal, e da sociedade civil, na definição do enquadramento das áreas, na administração de conflitos entre as partes envolvidas e na aprovação do zoneamento proposto. Tudo isto dentro da orientação política traçada pela Agenda 21, em que o “desenvolvimento sustentável das áreas costeiras depende de ações articuladas e coordenadas entre os municípios e os diversos setores públicos e privados da sociedade civil”. Nas palavras do Governo do Estado esse sistema colegiado visa “tornar transparente o processo de gestão e, ao mesmo tempo, aumentar qualitativamente a participação comunitária na formulação das políticas públicas”. (SEMA, 1998: 1)

Aparentemente o processo se constituiu em um avanço em relação aos modelos de gestão a que estamos habituados na sociedade brasileira. O texto elaborado pelo governo sugere que há uma preocupação em trazer para o debate e para a elaboração de políticas públicas, diferentes atores sociais, indo de encontro às tendências mais contemporâneas da administração pública. Insere-se dentro dos conceitos de reflexividade expressos inicialmente por Anthony Giddens e Scott Lash e desenvolvidos por Ulrich Beck em sua perspectiva de uma sociedade de risco. O momento atual da sociedade pode ser definido, segundo estes autores, como um período de mudanças globais que sugerem a participação efetiva de outros atores da sociedade, além do poder público, como protagonistas na elaboração de propostas e solução de problemas comuns7.

Estas mudanças globais são vistas por Beck como um período de passagem de uma sociedade fundada na indústria, onde os problemas ecológicos eram localizados, para uma sociedade em que aqueles problemas deixaram de serem setorizados e tornaram-se globais. Vivemos em uma sociedade de risco e, portanto, as questões de desequilíbrio ambiental que levam a esses riscos não podem mais ser tratadas em uma escala micro, regional. Por isso, para Beck, é de fundamental importância uma ação dos peritos técnicos que detêm o conhecimento dos riscos ambientais envolvidos em tomar posições que possam se opor à racionalidade econômica do mercado. Daí o aparente avanço do Estado ao propor um plano de gestão ambiental que prevê um zoneamento ecológico de toda a costa. Para Lash, a “modernização envolve não apenas mudanças estruturais, mas uma mudança de relacionamento entre estruturas sociais e agentes sociais. Quando a modernização alcança determinado nível, os agentes tendem a tornar-se mais individualizados8” e assim seria possível empreender ações políticas sem

7 Sobre estas modificações na sociedade ver os trabalhos de GIDDENS; BECK; LASH; TOURAINE.8 Ver a introdução escrita por Scott LASH, p. 2, in BECK.

4

4

passar pela centralização estatal. Seguindo estas referências teóricas, talvez tivesse sido uma das preocupações do Estado, ao projetar esse modelo de gestão, abrir espaço para uma representatividade plural da sociedade no âmbito das políticas ambientais. Porém, ao fazermos uma análise da representatividade dessa esfera privada da sociedade, vemos que a escolha das entidades representativas impediu, já de antemão, o avanço esperado no sentido de uma possível participação dos agentes sociais. Vejamos porque.

A elaboração geral do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro ficou sob incumbência do Grupo de Coordenação Estadual e o Zoneamento Ecológico-Econômico e os planos de ação e gestão ficaram a cargo dos grupos de trabalho regionais. O setor da Baixada Santista compreende nove municípios: Bertioga, Guarujá, Cubatão, Santos, São Vicente, Praia Grande, Mongaguá, Itanhaém e Peruíbe. Este grupo setorial reuniu 27 membros divididos em nove representantes do Governo do Estado (indicados pelas secretarias do Meio Ambiente – com dois representantes; Economia e Planejamento; Recursos Hídricos, Saneamento e Obras; Saúde; Agricultura e Abastecimento; Educação; Transportes Metropolitanos – EMPLASA; Esportes e Turismo), nove representantes das prefeituras (um para cada município envolvido) e nove representantes da sociedade civil organizada.

A escolha dos representantes da sociedade civil deveria ter sido realizada, conforme o decreto já mencionado acima, em reuniões públicas pelos respectivos segmentos sociais envolvidos. Para concorrer à escolha, estariam abertas inscrições para entidades empresariais, dos trabalhadores, dos profissionais liberais, do ensino e da pesquisa científica, organizações de moradores e grupos ambientalistas. Porém, a escolha dos representantes foi praticamente instituída pela Secretaria de Meio Ambiente através de uma resolução que dividiu o colegiado de entidades civis da seguinte forma: três representantes das associações de empresários, dois representantes de sindicatos, um representante dos profissionais liberais, um representante das entidades de ensino, um representante de associação de moradores, um representante de organizações ambientalistas.

As nove entidades titulares escolhidas foram: Ciesp – Centro de Indústrias do Estado de São Paulo; Associação Comercial de Santos, Assecob – Associação das Empresas de Construção Civil da Baixada Santista; Sindaport – Sindicato dos Portuários de Santos; Sindipetro – Sindicato dos Petroleiros da Baixada Santista; Ipec-Unisantos – Instituto de Pesquisas Científicas – Universidade Católica de Santos; Sociedade dos Amigos da Prainha Branca; Associação dos Engenheiros Arquitetos e Agrônomos de Bertioga; Movimento em Defesa da Vida.

Observando o histórico de atuação de cada uma dessas entidades na questão ambiental da Baixada Santista, sua distribuição equilibrou-se entre dois grupos distintos. Um grupo em que a preocupação com a qualidade do meio ambiente sempre foi subordinada ao interesse de expansão e especulação do mercado. Neste grupo incluem-se Ciesp, Associação Comercial, Assecob e Associação dos Engenheiros. Um outro

5

5

grupo cuja atuação aproximou-se da necessidade da preservação ambiental e da qualidade de vida do conjunto da população. Deste grupo fazem parte Sindaport, Sindipetro, Amigos da Prainha Branca, Defesa da Vida. A entidade ligada à universidade regional, cujo campo de ação inicialmente era incerto, pendeu, durante o processo, para o lado do segundo grupo.

O que se verificou na instituição desse sistema colegiado, foi que, os grupos que defendiam o interesse da maioria da população ficaram restritos a quatro ou cinco votos dentre o total de 27 membros eleitos. O Governo do Estado através dessa deliberação garantiu para seus interesses, que historicamente se distanciam dos interesses da defesa do meio ambiente, 1/3 dos votos. Um outro terço de votos foi garantido pelas prefeituras municipais que atuaram em bloco durante todo o processo do zoneamento, e representaram uma política socialmente conservadora e economicamente de privilégio aos atores do mercado, portanto, em colisão direta com a preservação do meio ambiente. O terço restante do colegiado eleito, que poderia representar os interesses da melhoria da qualidade ambiental da região, ficou diluído, cabendo ao mercado a metade dele.

Se efetivamente a vontade do Governo do Estado era fazer valer suas palavras de aumentar qualitativamente a participação comunitária na formulação das políticas públicas (SEMA, 1998), as duas únicas entidades que tem a característica de comunitárias, a associação de moradores e a ONG ambientalista, puderam influir muito pouco nas decisões tomadas. O que se viu de fato desde o início do processo é que o objetivo de descentralização proposto foi articulado de tal modo que o Estado permaneceu com o controle da elaboração do zoneamento. E assim compôs políticas que tentaram viabilizar o interesse desenvolvimentista do mercado, representado pelas entidades empresariais presentes, bem como o interesse de expansão urbana adjacente aos planos diretores municipais. Muitas vezes a união desses dois segmentos, mercado e municipalidades, deteve, em algumas sessões, a maioria dos votos do colegiado, impondo enquadramentos de áreas no zoneamento, absolutamente retrógrados do ponto de vista ambiental. Com essa vantagem, os próprios técnicos ligados à SEMA se viram constrangidos, muitas vezes, a aceitar mudanças no zoneamento inicialmente por eles recomendado. Mudanças estas que, uma vez implementadas, poderiam trazer forte incentivo à ocupação predatória de áreas anteriormente classificadas como de preservação permanente.

3. O processo de discussão durante a elaboração do zoneamento.

Muito antes da criação do grupo de trabalho já vinha sendo elaborada uma proposta de zoneamento. Num primeiro momento, os técnicos da SEMA trataram de subsidiar os municípios na formulação de seus respectivos planos diretores com a realização do inventário ambiental e de diagnósticos, visando a execução de uma proposta de zoneamento municipal. Num segundo momento de trabalho, essas informações do zoneamento municipal, foram checadas, atualizadas e

6

6

complementadas pela equipe da Secretaria. As informações levantadas foram então mapeadas em uma escala mais reduzida, abrangendo toda a área do setor, e, finalmente, formou-se um banco de dados para análise.9

Desse trabalho saiu a proposta inicial para a discussão do zoneamento feita pelos técnicos do Estado.

Oficialmente, o grupo colegiado iniciou seus trabalhos somente em agosto de 1998 com a participação de todos os representantes eleitos. Em sua primeira reunião, a Coordenadoria de Planejamento Ambiental apresentou aos membros do grupo a Lei Estadual que instituiu o Plano de Gerenciamento Costeiro e os convocou para a reunião seguinte onde foi apresentado o zoneamento proposto pelo Estado. A partir desta etapa começaram a surgir divergências entre o Estado, as prefeituras e os empresários, e entre todos estes e os ambientalistas.

Ao longo de todo o processo anterior, desde a elaboração da proposta inicial de zoneamento, já se constatara uma forte ingerência na análise dos peritos técnicos do Estado (geólogos, geógrafos, arquitetos e engenheiros), por parte dos funcionários dos municípios. Nesta região do litoral paulista, de enormes interesses econômicos (porto, pólo industrial, especulação imobiliária e turismo de massa), os grupos ambientalistas são tidos como vilões locais e sofrem constante campanha contrária promovida tanto pela imprensa como pelas municipalidades, sendo acusados de contrários ao “progresso”. É comum, no discurso de candidatos a prefeito, ouvirmos que o grande problema que atrapalha o desenvolvimento da região é o “meio ambiente”. A solução para o aumento da qualidade de vida que deveria ter como meta a preservação e o uso racional e equilibrado dos recursos naturais, torna-se, no discurso político um problema. Invariavelmente, o objetivo de todas as prefeituras tem sido o de ampliar a ocupação das áreas de vegetação de proteção permanente e de explorar exaustivamente os recursos naturais, sem se preocupar com a sua renovação.

Não podemos nos esquecer de que não se trata de uma região pouco desenvolvida economicamente, ou com bom estado de preservação e poucos problemas ambientais. Muito pelo contrário, talvez seja a região ambientalmente mais degrada do país, com sérios problemas de “saúde pública, processos erosivos, degradação da cobertura vegetal pela geração de emissões gasosas tóxicas, resíduos sólidos dispostos sem tratamento e em áreas de ocupação urbana, mangues degradados e outros.” (EMPLASA)10 Este texto, escrito pelo órgão de planejamento do governo estadual, é insuspeito e mostra a gravidade da ocupação desordenada a que foi submetida a região. Uma de suas cidades, Cubatão, foi notícia no mundo inteiro ao ser considerada a cidade mais poluída do planeta11. Os idos anos de 1984 e 1985, quando o bairro de Vila Parisi em Cubatão entrou em estado de alerta e seus moradores tiveram de ser

9 Ver mapa em www.cave.org.br, na página sobre Gerenciamento Costeiro.10 Sobre a situação dos remanescentes florestais, consultar, SEMA/CETESB, 1999.11 “The dirtiest chemical town in the world is located in Brazil... Every year the slum residents have to redo their corrugated iron roofs, because the acidic rain eats them away”. Der Spiegel, 1984, n º. 50: 110, in BECK: 43. Ver o estudo técnico clássico de BRANCO.

7

7

evacuados, não podem ser facilmente apagados da memória. Os adeptos brasileiros das teses do ambientalismo de livre mercado norte-americano, o chamado stay the course proeminente durante os governos de Reagan e Bush (pai e filho), têm, ao contrário dos de lá, precedentes que por si só já deveriam ter despertado uma consciência ambiental diferenciada. Porém, o interesse do mercado, principalmente o da especulação imobiliária, sempre falou mais alto nesta parte da costa.

Assim, o que se viu durante a fase de elaboração do zoneamento, foi a proposta de um plano para discussão que, de antemão, já atendia grande parte da expectativa das prefeituras e dos empresários locais. Isto se torna claro quando observamos os estudos originais anteriores à apresentação da primeira proposta onde o enquadramento de áreas proposto no zoneamento, correspondia de forma muito mais adequada à realidade da cobertura vegetal realmente existente. E, principalmente, levava em consideração o perigo de ocupações intensivas e desordenadas, que alguns dos enquadramentos posteriormente modificados, induzem. No zoneamento final proposto os enquadramentos de algumas áreas foram sensivelmente alterados, facilitando a ocupação urbana de áreas de manguezais remanescentes.

Uma das provas de que a ação das prefeituras durante o processo de discussão conseguiu literalmente dobrar os objetivos iniciais dos peritos do Estado, foi a criação de zonas de ocupação dirigida. Para permitir legalmente a ocupação de algumas áreas, que pelo mapa de cobertura vegetal seriam classificadas como zona Z212 foi criada uma nova tipologia para classificar tais áreas como sendo Z4–OD (ocupação dirigida). Este expediente permite que loteamentos não urbanizados em áreas que apresentem remanescentes de cobertura vegetal primária sejam ocupados mediante compensação ambiental. O conceito de compensação como medida mitigatória contra danos ambientais anteriormente causados, aqui adquire um status de ação reparadora futura, deturpando o conceito original. Assim, áreas de preservação que estavam antes ilesas da especulação imobiliária, podem passar a ser vetores de ocupação.

Muitas áreas da Baixada Santista geraram conflitos de interesse entre os grupos ambientalistas e os proponentes originais. Ao todo, 76 áreas distintas não alcançaram um consenso quanto à definição da zona em que deveriam ser enquadradas. Durante quase um ano e meio esses conflitos foram discutidos nas reuniões do grupo de trabalho. Via de regra, os interesses defendidos pelas quatro entidades ligadas à defesa do meio ambiente foram derrotados nas votações realizadas, quando não houve a possibilidade de consenso. Em apenas três votações as propostas das entidades ambientalistas foram vitoriosas.

12 Z2 (zona que apresenta alterações na organização funcional dos ecossistemas primitivos, mas capacita para manter em equilíbrio uma comunidade de organismos em graus variados de diversidade, mesmo com a ocorrência de atividades humanas intermitentes e/ou de baixos impactos. Em áreas terrestres a zona pode apresentar assentamentos humanos dispersos de baixa densidade e pouco integrados).

8

8

Uma primeira análise13 mostra que, em quase todas as situações tivemos proposta conjunta da parte dos nove representantes do Estado; em todas as situações tivemos proposta conjunta da parte dos nove representantes das prefeituras municipais junto aos quatro representantes ligados às empresas e ao mercado; em quase todas as situações tivemos proposta conjunta dos quatro representantes de trabalhadores, associação de bairro e ambientalistas; o último representante da sociedade civil não seguiu nenhum bloco. Assim, vamos agrupar as representações conforme a tendência de seus interesses dividindo-os em Estado (nove votos); prefeituras (13 votos); ambientalistas (quatro votos); neutro (um voto).

Uma segunda análise mostra que em 24 situações de conflito, Estado e prefeituras coincidiram seus interesses; em outras 24 situações os representantes do Estado e os ambientalistas é que coincidiram interesses; e, em apenas nove casos, prefeituras e ambientalistas coincidiram seus interesses.

Contudo, na etapa final dos trabalhos, quando foram colocadas em votação aquelas situações conflitantes que não puderam ser resolvidas através do consenso, o panorama dos interesses mudou de perfil. Analisando o jogo de composição de propostas, veremos que, se durante as discussões sobre os conflitos os objetivos do Estado se dividiram de forma igualitária entre prefeituras e ambientalistas (24x24), durante as votações, os objetivos do Estado penderam para o lado das prefeituras. Das 54 situações de conflito que foram para votação: em 34 oportunidades o Estado e as prefeituras votaram conjuntamente; somente em 19 oportunidades o Estado votou com os ambientalistas; e em uma única situação o Estado votou de modo independente.

4. Comentários finais.

A partir deste estudo podemos chegar a algumas conclusões. Primeiro, que a escolha das entidades da sociedade civil não permitiu a participação ativa e ampla das comunidades envolvidas na discussão do plano de gerenciamento costeiro, como era o objetivo do decreto do Estado. Segundo, que o plano de elaboração da proposta inicial de zoneamento para discussão sofreu ingerências motivadas por interesses políticos de grupos empresariais através das prefeituras locais. Terceiro, que houve uma significativa mudança de posição por parte dos representantes membros do Estado no decorrer do processo de discussão dos conflitos, vindo de encontro a um maior atendimento dos interesses das prefeituras. Com estas primeiras conclusões sobre o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, é possível perceber que se estabeleceu uma enorme distância entre as metas que o Governo pretendia alcançar através das políticas postas em prática pelo seu decreto, e o resultado final dessas ações.

13 Cf. análise das atas das reuniões do grupo setorial da Baixada Santista para o Zoneamento Ecológico-Econômico. Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo.

9

9

Na década de 1970, quando a preocupação com o meio ambiente estava deixando de ser uma questão marginal para ser internalizada pelos governos, os ecologistas radicais já punham em relevo a situação de risco em que se encontra atualmente o planeta. Essas análises foram retomadas no presente por sociólogos como Beck e Robert Paehlke (1989). Porém, desde os anos setenta, Ivan Illich já afirmava que, ou

“concordamos em impor limites à produção industrial e tecnológica visando conservar os recursos naturais, preservar a estabilidade ecológica necessária à vida e favorecer o desenvolvimento e autonomia de comunidades e indivíduos... ou então os limites necessários à preservação da vida serão determinados de forma centralizada e planejada por engenheiros ecológicos, e a produção programada de um ‘meio ambiente ótimo’ será entregue aos cuidados de instituições centralizadas e tecnologias pesadas.”14

As políticas para o meio ambiente no capitalismo pós-industrial, chamadas por André Gorz de tecnofascismo, podem muito bem, numa situação limite de risco planetário transformarem-se numa espécie de eco-fascismo sob o comando de poucos experts. Portanto, a crença na ação desses experts, como Beck gostaria que ocorresse, não é compartilhada hoje pelos seguidores mais “suaves” daqueles antigos ecologistas radicais, sob o risco de caminharmos para uma ditadura de peritos. A autonomia libertária numa sociedade ecológica e socialmente equilibrada, como Illich e Gorz gostariam que ocorresse, encontra eco hoje em propostas bem menos radicais para o desenvolvimento de uma economia cooperativa15, e para a descentralização administrativa e financeira em torno de comunidades livres, como é a proposta da democracia ecológica elaborada por Roy Morrison.

Nesse panorama de idéias atual, o que parece que o governo do Estado gostaria de ter feito? Inicialmente, tentou promover uma descentralização administrativa das políticas ambientais coordenada por um pequeno grupo de experts. Assim, pensou que através desse plano conseguisse controlar e manter equilibrada a ganância dos mercados locais e a destruição dos recursos naturais. Trouxe para esse palco uma inexpressiva parcela da comunidade com o objetivo de legitimar o discurso político e o processo decisório do gerenciamento dentro das modernas teorias participativas de descentralização. O resultado que esperava era o de um avanço na formulação de políticas ambientais em direção ao desenvolvimento sustentável, mantendo a gestão política sob o seu controle.

Um objetivo que, por princípio, não se sustenta em si mesmo. Democracia participativa com controle do Estado é uma ação incompatível. Da mesma forma, democracia participativa com desequilíbrio de forças entre o mercado e a sociedade, não existe. Enfim, o próprio conceito de desenvolvimento sustentável, como bem demonstraram Nobre e Amazonas (2002), é somente uma tentativa de adequar o velho ideal de acúmulo ilimitado de capital, já presente desde 14 cit. in CROALL & RANKIN:128.15 Esse cooperativismo não tem sido entendido como uma atividade autogerida pelos trabalhadores, mas como uma medida paliativa aceita para substituir a administração privada de empresas falidas por causa da reorganização do próprio mercado.

10

10

as primeiras formulações teóricas sobre o capitalismo existentes em Locke e Adam Smith, para uma época em que o Capital se dá conta de que os recursos naturais não são eternamente inesgotáveis. A idéia de um desenvolvimento sustentável nada mais é do que uma roupa nova do capitalismo em sua fase tardia para regular novamente a escassez, ou seja, administrar o conflito sobre as propriedades. Porém, a regulação da escassez numa sociedade de mercado depende exatamente do poder (político, econômico e social) que tem cada indivíduo ou grupo, portanto, do acúmulo primitivo de propriedades, e não, como quer fazer crer a tese do desenvolvimento sustentável, de um acordo possível de ser estabelecido com a participação daqueles que ainda não tem acesso a ela. O conceito de desenvolvimento sustentável encerra em si mesmo uma utopia impossível de ser realizada: a idéia de que o planeta seria capaz de reciclar tudo aquilo que consome. Uma idéia que em seu estado limite beira o ridículo. Numa analogia orgânica sugere a possibilidade de que alguém poderia se alimentar das próprias fezes indefinidamente.

A proposta de teses para o uso adequado dos recursos naturais sob o controle do conjunto da sociedade aponta para uma política muito próxima à concebida por Paehlke, para quem os “valores de primeira-ordem (ou os valores da economia de mercado) e proteção ambiental não são mutuamente excludentes, nem necessariamente em conflito.”(1995: 352) Talvez, estes valores comecem a não mais entrar em conflito naquela parte do planeta onde a distribuição de propriedades seja mais equilibrada e, portanto, a igualdade social é maior. Fato que permite que a política municipal ou regional deixe de ser controlada exclusivamente por pequenos coronéis ou caciques donos do mercado local ou os testa de ferro destes. Talvez, também não haja este tipo de conflito onde as comunidades locais já se encontrem bastante organizadas na defesa de seus interesses imediatos e tenham força, representatividade e bastante dinheiro em caixa, podendo assim fazer valer, através de maciça propaganda e ações públicas, sua opinião sobre a qualidade de vida que lhes interessa. Aqui, ao sul do Equador, a realidade ainda está muito distante dessa pretensão civilizada do capitalismo e são raras as vitórias conseguidas pelas comunidades locais na defesa de seus interesses contra a especulação do mercado16.

Voltando ao plano de gerenciamento costeiro, o que efetivamente ocorreu? O Governo do Estado subestimou o poder e a coesão das prefeituras municipais associadas aos interesses do mercado regional. Não se deu conta de que o perfil político dos prefeitos da região visava o retorno imediato em termos de dividendos econômicos e eleitorais não mantendo preocupações de médio e longo prazo. Não tinha uma avaliação da fraqueza das organizações ambientalistas locais e, portanto, não ampliou sua representatividade com receio de perder o controle do processo decisório. O resultado foi que acabou perdendo-o do

16 Como exemplo, a vitória obtida pela AmaLeblon, Associação de Moradores do Leblon, e outras comunidades do Rio de Janeiro, contra o projeto Niemayer, de alargamento desta avenida como parte do anel viário municipal. Mas nesse caso, como bem mostra ALONSO, tratam-se de comunidades com potencial econômico elevado e influência decisiva na mídia.

11

11

mesmo modo. Com os ambientalistas e as comunidades isoladas do sistema de gestão, foram as forças do mercado e os políticos regionais que acabaram controlando a formulação do Zoneamento Ecológico-Econômico.

Bibliografia consultada:

Atas das reuniões do grupo setorial da Baixada Santista para o Zoneamento Ecológico-Econômico. Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo.

ACESLRAD, Henri. “O zoneamento ecológico-econômico e a multiplicidade de ordens socioambientais na Amazônia”, Novos Cadernos NAEA, Belém, v.3, n º. 2, dez/2000.

ALONSO, Angela e COSTA, Valeriano. “Environmental perception and political mobilization in Rio de Janeiro and São Paulo: a comparative analysis”, in Melissa LEACH e outros (ed.), Science, citisenship and globalization. DRC Series, Zed Press, 2004.

BECK, Ulrich. Risk society. Londres. SAGE, 1992.

BRANCO, Samuel. O fenômeno Cubatão. São Paulo. Convênio CETESB/Ascetesp, 1984.

CROALL, Stephen & RANKIN, Willian. Conheça Ecologia. São Paulo. Proposta Editorial, 1981.

EMPLASA Cenário Regional. Região de Metropolização da Baixada Santista. Secretaria de Planejamento e Gestão, 1994.

FERREIRA, Leila. A questão ambiental. São Paulo. Boitempo, 1998.

GIDDENS, Anthony. As conseqüências da modernidade. São Paulo. Ed. Unesp, 1991.

GORZ, André. Ecology as politics. Londres. South End Press, 1980.

GUIMARÃES, R. Ecopolitics in the Third World: An institucional analysis of environmental management in Brazil. Tese de PHD, University of Connecticut, 1986.

ILLICH, Ivan. A convivencialidade. Lisboa. Pub. Europa/América, 1976.

LASH, Scott. “Reflexive modernization: the aesthetic dimension”, Theory, Culture & Society 10, n º. 3.

MARTINEZ ALIER, Joan. De la economia ecológica al ecologismo popular. Montevidéu, Nordan, 1995.

MORRISON, Roy. Ecological democracy. Boston. South End Press, 1995.

NEDER, Ricardo. Crise socioambiental. São Paulo. Annablume, 2002.

NOBRE, Marcos e AMAZONAS, Maurício (org.) Desenvolvimento sustentável: a institucionalização de um conceito. Brasília. IBAMA, 2002.

PAEHLKE, Robert. Environmentalism and the future of progressive politics. New Haven. Yale University Press, 1989.

12

12

_________, Robert. “Environmental values and Democracy: The challenge of the next century”; in VIG & KRAFT, Environment and Democracy, 1995.

ROMANI, Carlo. “Uma análise do zoneamento ecológico da baixada Santista”, 8 º. Congresso Internacional de Direito Ambiental, anais: Fauna, políticas públicas e instrumentos legais, São Paulo, Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2004.

SEMA. Macrozoneamento do Litoral Norte. São Paulo, 1996.

______. Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, São Paulo, 1998.

SEMA/CETESB. Mapeamento dos Ecossistemas Costeiros do Estado de São Paulo, 1999.

TOURAINE, Alain. Le retour de l’acteur. Paris. Fayard, 1983.

VIOLA, Eduardo e LEIS, Hector. “A evolução das políticas ambientais no Brasil”, in Daniel HOGAN (org.), Dilemas socioambientais e desenvolvimento sustentável. Campinas, Ed. Unicamp, 1992.

13

13