anÁlise e proposiÇÃo para a regulaÇÃo brasileira do uso da … · 2016-03-26 · a mitigação...

ANÁLISE E PROPOSIÇÃO PARA A

REGULAÇÃO BRASILEIRA DO USO DA

TECNOLOGIA DE ARMAZENAMENTO

GEOLÓGICO DE CO2

George Augusto Batista Câmara (UFBA)

[email protected]

José Célio Silveira Andrade (UFBA)

[email protected]

Paulo Sérgio Rocha (UNIFACS)

[email protected]

Luiz Eraldo Araújo Ferreira (UNIFACS)

[email protected]

A carência de uma regulação específica para a tecnologia do

Armazenamento do Dióxido de Carbono em Reservatórios Geológicos

(CGS) é uma barreira para o combate do aquecimento global e suas

consequências. O Dióxido de Carbono (CO2) é um gás de efeito estufa

e o seu armazenamento em reservatórios geológicos é destacado como

uma das principais iniciativas na mitigação deste gás. Como se trata

de uma tecnologia ainda pouco explorada, a inexistência de regulação

é um empecilho à sua utilização em larga escala. Alguns países

desenvolvidos já estruturaram o arcabouço regulatório para a

utilização do CGS. A literatura internacional indica como uma das

principais bases para a elaboração do sistema regulatório do CGS em

um país é a correlação com a regulação da indústria de petróleo e gás

natural existente. A metodologia utilizada neste artigo foi a pesquisa

bibliográfica sobre o tema principal e correlatos e a análise

comparativa. Com o propósito de aprofundar nos pontos críticos de

uma proposta brasileira para a regulação do CGS, este artigo

identifica e indica diversos aspectos técnicos, legais e estruturais que

deve conter o sistema regulatório do CGS no Brasil. Para tanto, foi

necessário realizar um levantamento do atual arcabouço legal e

regulatório da indústria do petróleo e gás existentes no Brasil. Como

resultado foi apresentado uma proposta regulatória para o CGS no

Brasil, com a sugestão do estabelecimento de uma lei específica e o

desenvolvimento dos seus principais mecanismos regulatórios.

Palavras-chaves: Armazenamento Geológico, CGS, Regulação, Brasil.

5, 6 e 7 de Agosto de 2010

ISSN 1984-9354

VI CONGRESSO NACIONAL DE EXCELÊNCIA EM GESTÃO Energia, Inovação, Tecnologia e Complexidade para a Gestão Sustentável

Niterói, RJ, Brasil, 5, 6 e 7 de agosto de 2010

2

Introdução

O mundo, hoje, sofre com as alterações climáticas decorrentes, principalmente, do

aumento de emissões e acúmulo dos Gases de Efeito Estufa (GEE) na atmosfera, provenientes

de ações antrópicas. Esta é uma das principais preocupações ambientais dos países

desenvolvidos. Atualmente, discute-se como principais ações humanas, quanto a esta

preocupação, a inação, a adaptação e a mitigação, além de grandes projetos de engenharia

planetária.

A mitigação é uma das formas de ação humana que visa remover ou reduzir as

emissões antrópicas de GEE na atmosfera terrestre. Ela é a ação humana referência deste

artigo que tem como foco principal as questões regulatórias quanto ao Armazenamento do

Dióxido de Carbono em Reservatórios Geológicos (CGS).

Segundo o Relatório de Desenvolvimento Humano 2007/2008 - Combater as

alterações climáticas: Solidariedade humana num mundo dividido, do Programa das Nações

Unidas para o Desenvolvimento - PNUD:

“As alterações climáticas são um fato científico incontestável. Não é fácil de prever com precisão

o impacto inerente às emissões de gases de efeito de estufa e há muita incerteza científica no que

diz respeito à capacidade de previsão. Mas sabemos o suficiente para reconhecer que estão em

jogo sérios riscos, potencialmente catastróficos, incluindo o degelo das calotas glaciais na

Groenlândia e na Antártida Ocidental (o que deixaria muitos países submersos) e as alterações no

curso da Corrente do Golfo, significando alterações climáticas dramáticas (PNUD, 2008)”.

O Dióxido de Carbono (CO2) é um dos principais GEE, subproduto de inúmeros

processos industriais, como a produção de cimento, fertilizantes, extração e refino de

hidrocarbonetos, geração de energia elétrica por combustíveis fóssil, dentre outros.

O Intergovernmental Panel on Climate Change - IPCC (2005) destaca as seguintes

ações para a mitigação de GEE: captura e armazenamento do dióxido de carbono em

reservatórios geológicos - CCS; melhoria da eficiência energética; preferência por

combustíveis que dependam menos intensivamente do carbono; energia nuclear; fontes de

energia renovável; refinamento dos sumidores biológicos; e redução de emissões de GEE

diferentes do CO2.

A importância da utilização da tecnologia CCS em larga escala para a redução das

emissões de CO2 é discutida, atualmente, em toda a comunidade internacional. Conforme os

estudos feitos pela Internacional Energy Agency – IEA, em 2006, com perspectivas e cenários

tecnológicos, a adequada captura e armazenagem de CO2 pode reduzir significativamente as

emissões a curto e médio prazos. O estudo afirma que dentre as atuais tecnologias existentes

ou que sejam susceptíveis a se tornarem comercialmente disponíveis nas próximas duas

décadas, o CCS contribui em torno de 20 a 28% do total das reduções de emissões de CO2,

tendo por base um horizonte até 2050.



3

O IPCC (2005) define CCS como um processo que consiste na separação de CO2,

emitido por fontes estacionárias, relacionadas com a produção de energia e também de plantas

industriais, o transporte deste CO2 e seu armazenamento, a longo prazo, em reservatórios

geológicos, isolando-o da atmosfera.

Com a tecnologia de CCS, é possível separar o CO2 emitido na queima de

combustíveis fósseis, processá-lo para a sua forma liquida e transportá-lo por dutos, rodovias

ou por via marítima para reservatórios geológicos como minas desativadas, campos de

petróleo ou outros locais onde o CO2 possa ser armazenado.

Entende-se que o termo CCS abrange desde a captura e transporte de CO2 até o seu

armazenamento geológico. Já para o termo CGS, objeto de estudo deste artigo, o conceito é

específico para a injeção e armazenamento do CO2 em reservatórios geológicos.

A IEA (2007), no trabalho intitulado “Legal Aspects of Storing CO2 – Update e

Recommendations”, aborda que o desenvolvimento de um sistema regulatório efetivo para

CGS, sem sobreposições e confusões entre diferentes organizações, é o primeiro passo em

direção a desenvolver a confiança da indústria e da comunidade nas atividades de

armazenamento geológico de CO2. Um dos aspectos levantado pela IEA é a correlação entre a

regulação do CGS com a regulação da indústria de petróleo e gás existente nos países. Isso se

dá em função da semelhança entre os processos tecnológicos e outros aspectos regulatórios.

O Brasil e as emissões de GEE Em 29 de dezembro de 2009, após a realização da COP 15, o Governo do Brasil

aprovou a Lei da Política Nacional de Mudança Climática. Segundo a lei aprovada, o Brasil,

“adotará, como compromisso nacional voluntário, ações de mitigação das emissões de gases

de efeito estufa, com vistas em reduzir entre 36,1% (trinta e seis inteiros e um décimo por

cento) e 38,9% (trinta e oito inteiros e nove décimos por cento) suas emissões projetadas até

2020”.

Antes da aprovação da Política Nacional de Mudança Climática, em 30 de novembro

de 2009, o Ministério de Ciência e Tecnologia do Governo do Brasil, apresentou os valores

das emissões do país no Inventário Brasileiro das Emissões e Remoções Antrópicas de Gases

de Efeito Estufa – Informações Gerais e Valores Preliminares. O inventário é referente ao

período de 1990 a 2005.

Pode-se observar na Tabela 01 (Emissões e remoções de CO2), a seguir, extraída do

Inventário Brasileiro, que os itens que tiveram a maior variação neste período foram o do

subsetor energético e extração e transporte de petróleo e gás natural. É certo que, de forma

global a participação das Mudanças do Uso da Terra e Florestas é a mais significativa no total

do inventário, contribuindo com 76,3% das emissões no Brasil no ano de 2005 (BRASIL,

2009).

É importante destacar que as atividades de extração e transporte de petróleo vão

contribui para o aumento das emissões no país, quando entrar em operação a produção dos

campos de petróleo e gás natural situados nas áreas das grandes jazidas nas camadas do pré-

sal no litoral brasileiro. Ciente da necessidade da utilização de ações de mitigação de GEE no

país o Governo do Brasil em dezembro de 2008 apresentou o Plano Nacional Sobre Mudança

do Clima – PNMC, tendo como base o Decreto n. 6.263, de 21 de novembro de 2007. No

Plano existe um capítulo, o nono, específico para o estudo na área de mitigação. Neste

capítulo o CGS é apresentado como uma das tecnologias a serem desenvolvidas para

viabilizar a indústria do petróleo no país, conforme o texto a seguir:



4

“A estratégia do setor de petróleo e gás prevê investimentos em pesquisa, desenvolvimento e

demonstração de tecnologias limpas para a mitigação da mudança do clima e redução do risco

carbono de suas atividades, incluindo tecnologias de seqüestro de carbono.

A captura e a estocagem de dióxido de carbono em formações geológicas é uma técnica ainda

objeto de pesquisas e avaliação em todo o mundo, que poderá contribuir para a mitigação da

mudança do clima global. A técnica viabilizaria ainda o desenvolvimento de relações sinérgicas

entre setores industriais, que são emissores geograficamente concentrados de CO2, tais como os

setores de siderurgia e de cimento, e, por exemplo, o setor petróleo e gás, que dispõe dos

reservatórios geológicos e do conhecimento especializado para a captura do gás.

A magnitude das emissões de GEE, decorrentes do crescimento das atividades do setor de petróleo

e gás, nos próximos anos, poderá requerer a utilização de tecnologias de mitigação em grande

escala. Ainda que as tecnologias necessárias ao seqüestro geológico de carbono ofereçam um

elevado potencial de mitigação das emissões de GEE, o custo de sua utilização ainda é muito

elevado, o que requer muito investimento em desenvolvimento tecnológico. Ademais, trata-se de

tecnologia ainda em estágio de desenvolvimento. Portanto, devem ser encontradas formas de

fomento específicas para esta opção tecnológica (BRASIL, 2008)”.

Tabela 01: Emissões e remoções de CO2

Setor 1990 1994 2000 2005

Variação

1990/2005 Participação

1990 Participação

2005

(Gg)1 (%)

Energia 203217 245672 316451 346990 71 21,8 22,0

Queima de Combustíveis

Fósseis 195766 238097 305889 333077 70 21,0 21,2

Subsetor Energético 22176 30643 40861 48454 119 2,4 3,1

Subsetor Industrial 64903 81913 105466 114620 77 7,0 7,3

Indústria Siderúrgica 26441 38253 40618 46418 76 2,8 2,9

Indústria Química 8610 9099 14056 14746 71 0,9 0,9

Outras Indústrias 29853 34560 50792 53456 79 3,2 3,4

Subsetor Transporte 82235 94256 124197 136155 66 8,8 8,6

Transporte Aéreo 5824 6210 9424 7689 32 0,6 0,5

Transporte Rodoviário 71339 83224 110604 123175 73 7,7 7,8

Outros Meios de Transporte

5072 4821 4169 5291 4 0,5 0,3

Subsetor Residencial 13817 15212 17015 15429 12 1,5 1,0

Subsetor Agricultura 10052 12527 14051 14808 47 1,1 0,9

Outros Setores 2584 3546 4300 3611 40 0,3 0,2

Emissões Fugitivas 7451 7575 10562 13913 87 0,8 0,9

Mineração de Carvão 1654 1355 1581 1792 8 0,2 0,1

Extração e Transporte de

Petróleo e Gás Natural 5797 6220 8981 12121

109 0,6 0,8

Processos Industriais 19456 19038 26235 25438 31 2,1 1,6

Produção de Cimento 11062 10086 16047 14349 30 1,2 0,9 Produção de Cal 3688 4098 5008 5356 45 0,4 0,3

Produção de Amônia 1683 1689 1663 1922 14 0,2 0,1

Produção de Alumínio 1184 1502 1604 1846 56 0,1 0,1 Outras Indústrias 1840 1663 1913 1966 7 0,2 0,1

Mudança no Uso da Terra e

Florestas 709073 747785 1183081 1202134 70 76,1

76,3



5

Mudança no Uso da Terra 703969 738794 1174363 1194659 70 75,6 75,9

Bioma Amazônia 410069 444893 694028 714324 74 44,0 45,4

Bioma Cerrado 188679 188679 379239 379239 101 20,3 24,1 Outros Biomas 105221 105221 101097 101097 -4 11,3 6,4

Aplicação de Calcário nos

Solos 5103 8991 8717 7474 46 0,5 0,5

TOTAL 931746 1012496 1525767 1574562 69 100,0 100,0

Fonte: BRASIL (2009).

Atualmente a Petrobras já realiza alguns testes no Brasil em escala piloto para a

utilização da tecnologia do CGS. Essa iniciativa tem como um dos principais agente

impulsionador a exploração e produção de petróleo e gás na camada do pré-sal no litoral

brasileiro. Entretanto, devido a relação da tecnologia CGS com a indústria petrolífera, outros

setores, como o petroquímico, não despertaram para o uso dessa tecnologia como uma ação

de mitigação dos GEE emitidos. Isso seria de grande importância para o estabelecimento do

marco regulatório dessa tecnologia.

Se por um lado o setor industrial petrolífero, especialmente a Petrobras, já está se

antecipando para a possível utilização da tecnologia do CGS, por outro lado o arcabouço

regulatório brasileiro não tem uma estrutura regulatória que possa ser aplicada a esta

tecnologia. Haja vista que o marco regulatório existente do setor de petróleo e gás natural não

foi concebido com a intenção de regular a utilização de tal tecnologia.

Outro fator que pode acelerar as decisões quanto ao estabelecimento do marco

regulatório no Brasil para o CGS é a aprovação de uma metodologia de Mecanismo de

Desenvolvimento Limpo (MDL) junto a United Nations Framework Convention on Climate

Change - UNFCCC.

A possibilidade de inclusão de projetos de CGS como MDL foi discutida,

inicialmente, na primeira sessão da 11ª Conferência das Partes da Convenção-Quadro das

Nações Unidas sobre Mudança do Clima (COP 11) e na 1ª Reunião das Partes do Protocolo

de Quioto (MOP 1) em dezembro de 2005 em Montreal/Canadá, quando ficou decidido:

organizar uma oficina sobre estas questões em maio de 2006; solicitar submissões pelas partes

em CGS, como atividades de projetos de MDL, abordando questões como relatos das

prestações de contas dos limites dos projetos, fugas e permanência; o Executive Board (EB)

dos MDLs, considerar propostas para novas metodologias de projetos com CGS, e; considerar

todo o material já desenvolvido nos encontros passados para a tomada de decisão. Em

dezembro de 2006, em Nairóbi na COP 12/MOP2 foi decidido que seria necessário mais

tempo para considerar, cuidadosamente, as questões referentes à adoção de uma metodologia

do CGS como MDL (IEA, 2007).

Na reunião de Polznan na Polônia (COP 14/ MOP 4), ocorrida em dezembro de 2008,

continuou-se a discussão sobre a proposta de uma metodologia de MDL para o CGS. Destaca-

se que a proposta apresentada para a metodologia abrange o armazenamento do CO2 nas

seguintes formações geológicas: aqüíferos salinos, campos depletados de óleo e gás e a

injeção em locais onshore e offshore. Ficam fora desta metodologia o armazenamento em

oceanos e as tecnologias de recuperação avançadas de hidrocarbonetos. As definições, quanto

à aprovação da metodologia, foram novamente postergadas para a reunião em Copenhague

UNFCCC, 2009).

Em Copenhague, dezembro de 2009 (COP 15/MOP 5), foi reconhecida a importância

do CGS como uma tecnologia de redução possível, tendo em conta as preocupações

relacionadas às seguintes questões pendentes, nomeadamente: não-permanência, incluindo o

tempo de permanência a longo prazo; medição, notificação e verificação; impactos



6

ambientais; os limites do projeto; Direito Internacional; responsabilidades; o potencial de

resultados perversos; segurança, e; cobertura de seguro e indenização por danos causados por

infiltração ou vazamento (UNFCCC, 2009). Entretanto nenhuma decisão relevante foi

tomada.

É importante destacar que metodologias de MDL para o CGS já foram apresentadas à

UNFCCC, como as da empresa Shell para projetos situados no Vietnã e na Malásia (IEA,

2007).

O artigo Este artigo propõe uma estrutura regulatória no Brasil para o uso da tecnologia CGS.

Para tanto, ele foi desenvolvido contendo, inicialmente, esta introdução, um tópico referente à

metodologia científica e a base bibliográfica e tem como principais resultados alcançados a

proposta das etapas do projeto de CGS para o Brasil e o seu modelo regulatório, ajustados à

realidade do país. O artigo é finalizado com uma parte direcionada para discussões e outra

para a sua conclusão.

METODOLOGIA A metodologia deste trabalho tem como base a pesquisa bibliográfica sobre o tema e a

análise comparativa. Inicialmente foi realizada a pesquisa junto às propostas internacionais

para a regulação do CGS e do arcabouço legal e regulatório brasileiro da indústria do petróleo

e gás. Por fim, foi apresentada uma proposta para a regulação do CGS no Brasil e respectiva

conclusão e recomendações.

Propostas Internacionais de regulação do CGS Devido à necessidade de reduzir as emissões de CO2 na atmosfera, alguns países

desenvolvidos já estruturaram os seus sistemas regulatórios do CGS. Isso em virtude da

contribuição deles nas emissões mundiais de CO2. Segundo a IEA (2009), em 2007, os 30

países mais ricos que participam da Organisation for Economic Co-operation and

Development - OECD contribuíram com 44,9% de todas as emissões mundiais de CO2. Este

montante é extremamente representativo na quantidade total de emissões mundiais de 2007,

que foi de 28.962 milhões de toneladas de CO2.

Dentre os países desenvolvidos, em relação ao sistema regulatório do CGS, destacam-

se os Estados Unidos e a Austrália e o bloco econômico da União Européia.

Nos Estados Unidos, a atividade de injeção de substâncias e resíduos no subsolo é

realizada há mais de 50 anos. Esta prática é entendida como essencial para muitas atividades

humanas, incluindo a produção petrolífera, a produção química, a produção alimentar, a

produção industrial e mineral. Segundo o inventário FY 2000 National Injection Well,

atualmente, existem mais de 375.000 poços com substâncias injetadas no país (ESTADOS

UNIDOS, 2002).

Nas últimas décadas, devido à atividade de injeção, muitos Estados, Territórios e o

próprio Governo Federal dos Estados Unidos desenvolveram programas e métodos para a

proteção das fontes subterrâneas de águas potáveis. É neste contexto que o Governo Federal

dos Estados Unidos delegou a U.S. Environmental Protection Agency - EPA o

desenvolvimento de padrões mínimos da atividade de injeção de substâncias no subsolo. Em

1979, foram estabelecidos os regulamentos do Underground Injection Control Program -

UIC, que não impõem exigências jurídicas aos Estados ou Territórios. Ele resume prescrições

legais ou regulamentares. Inclusive, ele é enfático quanto à conservação do poder

discricionário para adotar abordagens, caso-a-caso, que difere do documento se for

necessário.



7

Em 25 de julho de 2008, a EPA apresentou uma proposta para a regulação de injeção

do CO2 em reservatórios geológicos. Ela propõe que, inicialmente, a injeção de CO2 seja

enquadrada em uma categoria existente de injeção de substâncias, pois ainda estaria em fase

de projeto-piloto e, após a sua utilização em larga escala, fosse criada uma categoria

específica para o CO2 (ESTADOS UNIDOS, 2008),

Já na Austrália, o Governo Federal estabeleceu e publicou em 25 de novembro de

2005, por intermédio do Ministerial Council on Mineral and Petroleum Resources - MCMPR

“Os Princípios Orientadores do Dióxido de Carbono para a Captura e Armazenamento

Geológico”.

A publicação do MCMPR tem o objetivo de apresentar os “Princípios Orientadores”

para que seja alcançado um padrão mínimo nacional das atividades de CGS em cada Estado

da Federação australiana. Ele aborda seis questões-chaves fundamentais de um sistema

regulatório, são elas: processos de avaliação e aprovações; acesso e direitos de propriedade;

transporte; acompanhamento e verificação; responsabilidades operacionais e de pós-

encerramento; e as questões financeiras (AUSTRÁLIA, 2005).

Para dar suporte às atividades de CGS off-shore, o Governo Federal da Austrália

desenvolveu emendas à legislação petrolífera existente (Commonwealth Offshore Petroleum

Act 2006 - OPA) tendo como objetivo fornecer acesso e direitos de propriedade do CGS em

águas australianas, no intuito de garantir que as atividades sejam desenvolvidas em coerência

com os princípios orientadores para regulamentar o CGS (AUSTRÁLIA, 2009).

Alguns Estados da Federação Australiana já estabelecem algumas questões

regulatórias do CGS em suas legislações, é o caso das leis: The South Australian Petroleum

Act 2000 do Estado da Australian South e da Queensland Petroleum and Gas (Production and

Safety) Act 2004 do Estado da Queensland, que tratam o transporte e armazenamento de

substâncias em reservatórios naturais, incluindo o CO2. Entretanto, o Estado que mais

avançou na elaboração de uma regulação específica para o CGS foi o de Victória

(VICTORIA, 2008).

O bloco econômico formado pelos países da Europa teve a proposta de sua regulação

para o CGS apresentada em janeiro de 2008. Ela é denominada de Proposta de Directiva do

Parlamento Europeu e do Conselho Relativa à Armazenagem Geológica de Dióxido de

Carbono, datada de 23 de janeiro de 2008 (CCE, 2008). A proposta da União Européia teve

como principal motivação e objetivos: A eficiência energética e as energias renováveis são, a longo prazo, as soluções mais sustentáveis,

no que respeita quer à segurança do aprovisionamento quer ao clima. Todavia, se não

aproveitarmos também a possibilidade de capturar o dióxido de carbono das instalações industriais

e o armazenar em formações geológicas (...), não conseguiremos reduzir em 50% até 2050 as

emissões de CO2 a nível da União Europeia ou no mundo. Nos próximos 10 anos, proceder-se-á à

substituição de cerca de um terço da capacidade energética existente na Europa com base no

carvão. A nível internacional, o consumo de energia da China, da Índia, do Brasil, da África do Sul

e do México fará aumentar drasticamente a procura mundial, que deverá ser satisfeita, em grande

parte, com combustíveis fósseis. O presente quadro jurídico destina-se a garantir que a captura e a

armazenagem de CO2 sejam uma opção de atenuação viável e se processem com segurança e

responsabilidade [sic]. (CCE, 2008).

Segundo a Directiva da União Européia, a obrigatoriedade do CGS estimula uma

absorção mais célere, mas a um custo adicional substancial; entregue às regras do mercado do

carbono, o CGS será adotado se e quando for economicamente rentável. Foi decidido não

tornar o CGS obrigatório na fase atual (CCE, 2008).

http://www.ret.gov.au/resources/mcmpr/Pages/mcmpr.aspx



8

Nos dias 11 e 12 de dezembro de 2008, a Comunidade Européia, em virtude da crise

econômica mundial, rediscutiu os compromissos da União Européia de combate às mudanças

climáticas. O documento no 17215/08 do Conselho da União Européia, denominado Energia e

Mudanças Climáticas – Elementos do Compromisso Final apresenta os novos compromissos

da união, contendo metas específicas para cada país (CONSELHO DA UNIÃO EUROPÉIA,

2008). Como desdobramentos desta reunião, foram aprovados alguns textos propostos para

regulações específicas voltadas para as questões de mudanças climáticas pelo Parlamento

Europeu.

Em 17 de dezembro de 2008, o Parlamento Europeu divulgou os textos das regulações

aprovados. Dentre estes textos, está a aprovação do texto, por meio do processo de co-

decisão: primeira leitura, da regulação para o armazenamento geológico de CO2

(PARLAMENTO EUROPEU, 2008).

O arcabouço Legal e Regulatório Brasileiro do Petróleo As atividades de exploração, desenvolvimento e produção da indústria do petróleo e

gás natural no Brasil são monopólio da União, estabelecido na Constituição de 1988. Em

1995 foi aprovada a Emenda Constitucional nº 9, que flexibiliza o monopólio da União para

as atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural.

Em consonância com a Emenda Constitucional nº 9, em 06 de agosto de 1997, o

Congresso Nacional aprovou a Lei nº 9.478/97, denominada de “Lei do Petróleo”, que dispõe

sobre a política energética nacional e implementa outras medidas. Essa Lei estabelece também

as condições para o exercício das atividades econômicas abrangidas pelo monopólio da

União, concernentes à importação e exportação de Petróleo e Gás Natural, ao Refino de

Petróleo, ao Processamento de Gás Natural e ao Transporte de Petróleo e Gás Natural e seus

derivados.

A Lei do Petróleo estabelece a estrutura organizacional governamental para a

regulação da indústria do petróleo e gás natural. Ela criou o Conselho Nacional de Política

Energética – CNPE com a atribuição de propor políticas nacionais e medidas específicas

dirigidas ao aproveitamento racional das fontes de energia, visando à efetivação dos objetivos

da Política Energética Nacional. Como autoridade competente para regular, contratar e

fiscalizar as atividades econômicas da indústria do petróleo e gás natural, a Lei do Petróleo,

também criou a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP.

À ANP também cabe elaborar os editais e promover as licitações para a concessão dos

direitos de exercício de atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e

gás natural. Sendo assim, a ANP celebra os contratos entre ela e os concessionários e cabe

também a ela fiscalizar a execução dos mesmos.

A indústria brasileira do petróleo e gás natural tem como principais instrumentos

regulatórios as resoluções, portarias, editais e contratos emitidos pela ANP e resoluções do

CNPE. O atual regime de contratação é o de concessão, entretanto, com as novas descobertas

a tendência é que seja estabelecido o regime de partilha de produção, específico para a região

do Pré-sal. Estabelecendo assim, dois tipos de regime de contratação para a indústria do

petróleo no Brasil.

Para compor o arcabouço legal referente à indústria de petróleo e gás natural, o

Governo Federal do Brasil, em 04 de março de 2009, aprovou a lei Nº 11.909. Esta lei é

voltada especificamente para as atividades relativas ao transporte de gás natural, de que trata o

art. 177 da Constituição Federal, bem como sobre as atividades de tratamento, processamento,

estocagem, liquefação, regaseificação e comercialização de gás natural.



9

Conforme já relatado anteriormente, é importante destacar a inexistência no arcabouço

regulatório brasileiro da indústria do petróleo e gás natural de controles estabelecidos para a

injeção, inspeção e monitoramento do armazenamento geológico do CO2.

RESULTADOS

Proposta da estrutura para projetos de CGS no Brasil A definição das etapas de um projeto de CGS é o início para o estabelecimento da

estrutura regulatória desta tecnologia. Para uma melhor compreensão da dinâmica das etapas,

a Figura 01 busca ilustrar o contexto de um projeto de CGS. No primeiro cenário a situação

apresentada é de um parque industrial sem a existência de um projeto de CGS. No segundo

cenário a existência do projeto de CGS é representada em suas diversas etapas.

City Gate

CAPTURA TRANSPORTE

INJEÇÃO E

MONITO-

RAMENTO

PÓS

ENCERRA-

MENTO

CO2 CO2

CO2 CO2

CO2 CO2

CO2

Cenário Base Cenário com o Projeto de CGS

Papel do Estado: Regular as emissões de CO2 e conceder direitos ao

terceiro CO2 armazenado

de propriedade

do EstadoConcessionário responsável pelas execução das etapas e o CO2 de

propriedade do Estado

Propriedade do

emissor ele pode

capturar e fazer o que

achar melhor

Figura 01 – Ilustração dos cenários antes e depois da implantação de um projeto de CGS.

Além das etapas ilustradas na Figura 01 existem outras que também foram identificadas

como importantes num projeto de CGS. Segue a identificação e as definições sugeridas para

estas etapas:

Levantamento de Informações Técnicas (acervo) - informações prévias que a autoridade

competente detém sobre assuntos relacionados com o CGS.

Projeto - etapa de elaboração e desenvolvimento do projeto de CGS que pode ser feita pela

própria equipe da autoridade competente indicada ou por empresa contratada ou pelo

operador. Outra seqüência para a realização de um projeto de CGS é a que uma empresa

emissora de CO2 elabora o projeto e apresenta à Autoridade Competente Indicada.

Captura1 - etapa de um projeto de CGS que abrange desde a separação do CO2 na fonte

estacionária, sua compressão e envio a um city gate (quando existir).

Transporte - etapa de um projeto de CGS que envolve o envio do CO2 do city gate (quando

existir) para o local de injeção, podendo ser feito por diversos tipos de moldais logístico

(dutos, caminhões, navios, trens e outros).

Injeção - etapa de um projeto de CGS que envolve o início da introdução do CO2 no

reservatório geológico até o seu término.

1 A existência desta etapa caracteriza o projeto como sendo de um projeto de CCS ao invés de CGS. Contudo, como o foco

deste artigo é o CGS a nomenclatura utilizada para o projeto continuará sendo CGS.



10

Monitoramento pós-injeção - etapa de um projeto de CGS, iniciada posteriormente ao

encerramento da etapa de injeção do CO2 no reservatório geológico, caracterizada pelo

acompanhamento do comportamento do reservatório geológico com o CO2 injetado pelo

Operador. Esta etapa tem um tempo determinado e é de responsabilidade da empresa que

realizou a injeção.

Pós encerramento - etapa de um projeto de CGS, caracterizada pela transferência de

responsabilidade da área onde foi injetado o CO2, do Operador para a autoridade competente

indicada. É composta por atividades de monitoramento e inspeção. Não tem prazo

determinado.

Existem questões em um projeto de CGS que precisam estar muito bem definidas e

estabelecidas no marco regulatório antes da execução do projeto. Dentre elas pode-se destacar

o direito a propriedade do CO2 armazenado e a responsabilidade após o armazenamento. Para

a proposta apresentada neste artigo, o direito de propriedade do CO2 armazenado é do Estado

e a responsabilidade após o armazenamento é da Autoridade Competente Indicada e das

empresas participantes do projeto de CGS.

Após a definição das etapas que compõem um projeto de CGS, a Figura 02 apresenta a

possível relação com as esferas governamentais. Ressaltando-se que as esferas

governamentais se resumiram a Federal e a Estadual. Esta seleção se deu em função dos

marcos regulatórios estabelecidos na Constituição, na Lei do Petróleo e na Lei do Gás.

City Gate

CAPTURA

CONCEPÇÃO DO PROJETO

Licitação DesenvolvimentoEdital

TRANSPORTEINJEÇÃO E

MONITO-

RAMENTO

PÓS

ENCERRA-

MENTO

Contrato

Etapa Regulada pela Autoridade

Competente Indicada EstadualEtapas Reguladas pela Autoridade Competente Indicada Federal

Etapa conduzida pela Autoridade Competente Indicada Federal com

participação ativa da Autoridade Competente Indicada Estadual

CO2 CO2

Figura 02 – Etapas do Projeto de CGS e a relação com as Autoridades Competentes Indicadas.

É importante destacar a diferença estabelecida neste artigo entre Autoridade

Competente (AC) e Autoridade Competente Indicada (ACI). A Autoridade Competente é toda

autoridade que tem algum tipo de interferência nas etapas de um projeto de CGS, seja pela

necessidade de emissão de licenças ou qualquer outro tipo de instrumento governamental e/ou

fiscalizações. Já a Autoridade Competente Indicada é aquela nomeada para conduzir um

projeto ou etapas de um projeto.

Cada esfera governamental deverá ter uma Autoridade Competente Indicada para a

condução ou participação em um projeto de CGS. As competências das Autoridades

Competentes Indicadas deverão ser estabelecidas em uma lei específica e as questões infra-



11

legais deverão ter regulações desenvolvidas pelas Autoridades Competentes Indicadas tanto

da esfera Federal como da Estadual.

As ações da Autoridade Competente Indicada em um projeto de CGS deverão ter

caráter decisório de cunho técnico (inclusive para a detenção de conhecimento), financeiro e

fiscal. Além da responsabilidade da condução do projeto de CGS, após a transferência da

responsabilidade pela empresa operadora que realizou os serviços de injeção.

Conseqüentemente, a Autoridade Competente Indicada conduzirá todas as ações de

manutenção e monitoramento do projeto para garantir a sua confiabilidade.

A independência da Autoridade Competente Indicada é um fator crítico em um projeto

de CGS. É fato que as ações da Autoridade Competente Indicada envolverão tanto o poder

governamental quanto a iniciativa privada, instituições não-governamentais e a própria

sociedade e, para que a condução de um projeto de CGS seja realizada sem qualquer

interferência, sua independência é um ponto que merece destaque.

Proposta de regulação para projetos de CGS no Brasil Para o melhor entendimento da aplicação da proposta de regulação apresentada por este

artigo, para os projetos de CGS no Brasil, foi elaborado o seu detalhamento ilustrado na

Figura 03. É importante destacar que esta proposta teve como referência a regulação atual

brasileira para a exploração e produção de petróleo e gás, além da regulação ambiental

vigente.

Na proposta apresentada neste artigo o processo do CGS foi dividido em quatro etapas,

denominadas de Projeto/Pesquisa, Armazenamento de CO2, Monitoramento Pós Injeção e Pós

Encerramento.

A etapa de Projeto/Pesquisa é direcionada para a elaboração do projeto de CGS e suas

atividades iniciais. Nela, está inserida uma fase de pré-projeto na qual faz parte todo o

processo licitatório do projeto de CGS. Ela contém as responsabilidades financeiras (seguros e

sanções) e ambientais, principalmente com relação às licenças. A operação, nesta etapa, está

relacionada com os primeiros estudos sísmicos (se necessários) e testes no reservatório para a

injeção. Em todas as etapas, a necessidade de apresentação de relatórios de acompanhamento

é crítica. Nas etapas em que existe a figura de um Operador, os relatórios deverão ser

apresentados à Autoridade Competente Indicada que deverá aprová-los ou não. Esta etapa

poderá ser realizada por uma empresa proponente de um projeto de CGS, que deverá

apresentá-lo a Autoridade Competente Indicada que julgará a sua relevância e aprovação.

A segunda etapa é composta pelo início do armazenamento em escala do CO2 no

reservatório. Para tanto, todas as instalações já devem estar prontas, assim como a obtenção

das licenças de operação. Nesta etapa, também são necessárias novas garantias financeiras

(seguros e sanções). Além dos relatórios de acompanhamento, o Operador deverá apresentar o

Programa Anual de Trabalho, no qual deverá constar o conjunto de atividades a serem

realizadas no decorrer do ano, e o Programa Anual de Armazenamento no qual o operador

deverá discriminar as previsões de armazenagem, oriundas do processo de armazenamento de

cada local/área. Nesta etapa, todo o monitoramento será feito pelo Operador cabendo às

Autoridades Competentes as inspeções e fiscalizações.

A terceira etapa, denominada de Monitoramento Pós Injeção, é caracterizada pelo

encerramento das atividades de injeção do CO2 no reservatório geológico e a transferência da

responsabilidade do Operador para a Autoridade Competente Indicada. Esta transferência é

caracterizada pelo documento que representa o aceite do encerramento. A partir da assinatura



12

deste documento, o Operador não tem mais responsabilidades sobre o armazenamento,

cabendo à Autoridade Competente Indicada dar continuidade às atividades necessárias.

Por fim, a etapa de Pós Encerramento, na qual existem as operações de manutenção do

reservatório, principalmente no poço, os monitoramentos necessários e a elaboração de

relatório de acompanhamento. Tudo isso a ser realizado pela Autoridade Competente Indicada

ou um terceiro. Nesta etapa, serão mantidas todas as inspeções necessárias para a verificação

das condições do reservatório e do meio ambiente (lençóis freáticos e fauna e flora da

superfície, dentre outros) a serem realizadas por demais Autoridades Competentes. Projeto/Pesquisa Armazenamento do CO2 Monitoramento Pós Injeção Pós Encerramento

Licenças das

Autoridades

Competentes

(Prévia,

Instalação, outras)

Plano de

Avaliação

Operação

Seguro/Cauções

para Pesquisa/

Exploração Certidões das

Autoridades

Competentes

Análise pela ACI:

-Aprovação,

-Solicitação de

Ajustes ou

-Reprovação

Licenças das

Autoridades

Competentes

(Instalação,

Operação, outras)

Plano de

Desenvolvimento

Relatórios de

Acompanhamento

Seguro/Cauções

para o

armazenamento

Programa Anual

de Trabalho

Programa Anual

de

Armazenamento

Documentação

prévia para a

Autoridade

Competente

Ambiental

Documentação prévia

para a Autoridade

Competente Ambiental

Inspeções/

Fiscalizações

(ACI e AC’s)

Relatórios de

Acompanhamento

S

Operação

Monitoramento

Inspeções/

Fiscalizações

(ACI e AC’s)

Operações de

Encerramento

(técnicas,

contábeis e

jurídicas)

Monitoramento

Inspeções/

Fiscalizações

(ACI e AC’s)

Relatórios de

Acompanhamento

Aceite do

Encerramento

Transferência de

responsabilidade

para Autoridade

Competente

Indicada

Seguro/Cauções

para o

Encerramento

Relatórios de

Acompanhamento

Operações Pós

encerramento

MonitoramentoInspeções

(demais AC’s)

Atividades do Concessionário.

Atividades das AC’s -

Autoridades Competentes.

Proposta de Projeto de CGS (ACI)

Licitação para concessão de

armazenamento da área selecionada

Fase

Aprovada?

(ACI)

Análise pela

ACD:

-Aprovação,

-Solicitação de

Ajustes ou

-Reprovação

N

Pré

-pro

jeto

Fase

Aprovada?

(ACI)

S

N

Atividades da ACI - Autoridade

Competente Indicada

Análise pela ACI:

-Aprovação,

-Solicitação de

Ajustes ou

-Reprovação

Fase

Aprovada?

(ACI)

S

N

Legenda:

Estudo de Viabilidade Técnica e

Econômica e apresentação de propostas

Figura 03 – Representação das atividades previstas em um projeto de CGS para o Brasil, suas

seqüências, etapas e responsabilidades.

DISCUSSÕES

A aprovação de um marco regulatório específico para o CGS no Brasil é um fator crítico

para o maior controle das atividades envolvendo esta tecnologia. Itens de extrema relevância

são apresentados a seguir e devem ser contemplados na regulação do CGS no Brasil. Alguns

destes itens têm caráter universal e outros têm um caráter específico para a regulação

brasileira do CGS. Muitas das situações destacadas foram contempladas nas propostas de

regulações internacionais existentes para o CGS.

Como a proposta para a regulação do CGS no Brasil, apresentada neste artigo, seguiu a

estrutura atual estabelecida para a indústria do petróleo e gás natural no país, com isso, faz-se

necessária a elaboração e aprovação de uma lei voltada para o CGS no Brasil. Esta lei deve

apresentar definições específicas, determinar as relações entre as autoridades competentes,

nomear as autoridades competentes indicadas para conduzir o CGS no país e conter a base

para que seja desenvolvida toda a regulação infra legal necessária.



13

Uma questão que precisa ser abordada e definida nesta lei é o direito à propriedade do

CO2 durante as etapas de armazenamento e monitoramento pós injeção. Outra questão

também importante é a especificação da substância a ser injetada.

As propostas de projeto de CGS devem ser iniciadas pela autoridade competente indicada

com a identificação de uma área emissora formada por fontes estacionárias, análise da melhor

forma de transporte e a seleção inicial dos locais. Sendo que, caberá ao operador a

apresentação do estudo de viabilidade técnica e econômica desta proposta de projeto. Caso a

proposta de um projeto for apresentada por uma empresa ela deverá ser aprovada pela

Autoridade Competente Indicada. As funções e responsabilidades de cada ator na estrutura de

um projeto de CGS devem estar muito bem definidas.

As principais fontes de recursos no sistema regulatório para o CGS seriam a cobrança de

taxas ou impostos dos emissores de CO2 e a obtenção de possíveis créditos de carbono

provenientes dos projetos de CGS. Os recursos deveriam ser vinculados às autoridades

competentes indicadas assim como a sua prestação de contas.

A estrutura necessária para a regulação do CGS não pode ter impacto significativo no

valor total de um projeto de CGS nem no valor do CO2 armazenado. Esta é uma premissa que

deve ser seguida durante toda a estruturação do sistema regulatório do CGS no Brasil e na sua

execução. Estes custos não podem ser empecilho para a concepção e operação de um projeto

de CGS e não devem ser item crítico para a Autoridade Competente Indicada, nem para o

emissor, quanto menos para o Operador envolvido em um projeto de CGS.

A citação da existência de CO2 armazenado no documento de posse das propriedades que

estão localizadas em áreas dos projetos de CGS deve ser uma ação prevista na regulação do

CGS no Brasil.

A seleção do local onde será feita a armazenagem do CO2 é uma questão relevante em

um projeto de CGS. Existem critérios técnicos devido às características do CO2 relativas à

seleção do local que precisam ser levados em consideração, como sua topografia (vales e

depressões são potenciais acumuladores de CO2) e a falta de ventos constantes que ajudaria a

dissipar o CO2 em casos de vazamentos ou fugas. As questões sócio-econômicas dos locais

também devem ser levadas em consideração.

É necessário estabelecer um limite mínimo das quantidades totais de injeção de CO2 num

reservatório geológico para que um projeto seja considerado um projeto de CGS. Um

exemplo que pode ser tomado como referencia é o da proposta da União Européia, que

estipula uma quantidade mínima de 100.000 toneladas. Esta medida se faz necessária para que

atividades como as de recuperação avançada de hidrocarbonetos, que não têm a finalidade de

armazenamento geológico de CO2 e sim de tecnologias de recuperação de hidrocarbonetos,

não sejam consideradas como CGS. Contudo, elas poderão ser consideradas se forem

previamente planejadas para atender às especificações de um projeto de CGS após a

recuperação dos hidrocarbonetos existentes.

A necessidade de pagamento ao proprietário da posse das terras, assim como, aos Estados

e Município é uma questão relevante na regulação do CGS e precisa ser analisada e tratada

claramente. A princípio, devido à proximidade com a indústria do petróleo, pode-se aproveitar

o que atualmente é praticado, estabelecendo um paralelo com os royalties e demais impostos

pagos.

Para as situações em que a injeção do CO2 é utilizada para a recuperação de

hidrocarbonetos, deve-se manter o vinculo dos pagamentos a serem feitos com a produção do

óleo ou gás. Já para a implantação de um projeto específico de CGS, caracterizado



14

exclusivamente pela injeção do CO2 no reservatório geológico, deve-se relacionar os

pagamentos de impostos e royalties à tonelada de CO2 injetada. É certo que estes pagamentos

deverão ser feitos pela autoridade competente indicada, gestora do projeto, e vinculado ao

volume de CO2 injetado no reservatório geológico. Outros tipos de benefícios como isenção

de impostos para o Município que abrigar um projeto de CGS também podem ser aplicados.

A definição do prazo ao qual o Operador terá responsabilidade sobre a injeção realizada é

outro ponto importante a ser contemplado na regulação do CGS. Em função do longo período

de duração do armazenamento geológico do CO2, a proposta da União Européia estabeleceu

um período de 30 anos de responsabilidade para o Operador. Todavia, faz-se necessária uma

análise para o estabelecimento destes prazos em virtude das peculiaridades e contexto do

Brasil.

É importante destacar que a proposta da regulação brasileira para o CGS deve prever

situações em que os cenários estabelecidos sejam os piores possíveis. Ela precisa descrever

mecanismos claros quanto a fugas e as piores conseqüências que estas fugas podem acarretar;

falência de Operadores; parada de um projeto por motivos de força maior; a extinção das

Autoridades Competentes Indicadas; dentre outros.

CONCLUSÕES

Neste artigo, foi levantada e discutida a necessidade da regulação da tecnologia CGS e

sua aplicação, tendo como principal resultado a apresentação de um modelo regulatório para o

CGS no Brasil.

A sugestão da estrutura proposta para a regulação do CGS teve, como propósito, o

aproveitamento de toda a estrutura legal existente e a aplicação, com os seus devidos ajustes,

para a regulação desta nova tecnologia. Para tanto a regulação da indústria do petróleo foi um

referencial para o desenvolvimento do modelo proposto.

A elaboração e aprovação de uma lei específica que estabelecesse o marco legal e

regulatório para as atividades de injeção de CO2 em reservatórios geológicos no país é um

passo necessário a ser dado. Assim como, as definições quanto as Autoridades Competentes a

serem envolvidas em um projeto de CGS e as Autoridades Competentes Indicadas das esferas

Federal e Estadual que teriam a responsabilidade de conduzir as ações relacionadas ao CGS

no país.

O estabelecimento de um sistema regulatório bem estruturado é o primeiro passo para o

alcance da confiança da sociedade nesta tecnologia e para que haja um ambiente institucional

propício ao recebimento de investimentos. E deve ter como objetivo a utilização de uma

tecnologia que busca a minimização das conseqüências das atividades humanas junto aos

condutores das mudanças climáticas.

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