análisis político no 75

U N I V E R S I D A DN A C I O N A LD E C O LO M B I A

INSTITUTO DE ESTUDIOSPOLÍTICOS Y RELACIONESINTERNACIONALESI E P R I

COMITÉ EDITORIAL

FUNDADORFrancisco Leal BuitragoProfesor HonorarioUniversidad Nacional de Colombia Universidad de Los Andes

DIRECTORCarlos Mario PereaIEPRI, Universidad Nacional de Colombia

EDITORAJulie MassalIEPRI, Universidad Nacional de Colombia

ASESORES EDITORIALESDaniel PécautEcole des Hautes en Sciences Sociales de ParisCharles BergquistUniversidad de Washington, Seatle,departamento de HistoriaStathis N. KalyvasUniversidad del Yale, departamento de Ciencia PolíticaGonzalo Sánchez GómezGrupo de Memoria Histórica, CNRRWilliam Ramírez TobónFundación Seguridad y Democracia, ColombiaHugo Fazio VengoaUniversidad de los Andes, departamento de Historia

ASISTENTE EDITORIALCarlos Germán SandovalIEPRI, Universidad Nacional de Colombia

COMITÉ CIENTÍFICOJuan Gabriel Tokatlian ArgentinaKlaus Meschkat AlemaniaMaría Isaura Pereira de Queiroz BrasilCatherine LeGrand CanadáEric Hobsbawn Inglaterra

Preparación editorial, diagramación e impresión Gráfi cas Ducal Ltda.

Distribución Siglo del Hombre Editores

ISSN 0121-4705

Impresa en Colombia, 2012

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DOSSIER: CAMBIO CONSTITUCIONAL Y DEMOCRACIA

PRÓLOGO

REFERENDOS CONSTITUCIONALES: LEGITIMIDADES REDUNDANTES EN PROCESOS DE CAMBIO CONSTITUCIONAL EN LOS PAÍSES ANDINOS Francisco Gutiérrez SanínFabián Acuña

CAMBIO CONSTITUCIONAL Y DEMOCRACIA Julie Massal

MULTICULTURALISMO A LA COLOMBIANA Y VEINTE AÑOS DE MOVILIZACIÓN ELECTORAL INDÍGENA: CIRCUNSCRIPCIONES ESPECIALES EN LA MIRAVirginie Laurent

REFORMAS INCONSTITUCIONALES A LA CONSTITUCIÓN: ¿UN CASO AGRAVADO DE LA TENSIÓN ENTRE LA DEMOCRACIA Y EL CONSTITUCIONALISMO?Juan Gabriel Gómez

CONSTITUCIONALISMO ASPIRACIONAL: DERECHO Y CAMBIO SOCIAL EN AMÉRICA LATINA Mauricio García Villegas

INTERNACIONAL

LA ADMINISTRACIÓN DE ÁLVARO URIBE Y SU POLÍTICA EXTERIOR EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS: DE LA NEGACIÓN A LA CONTENCIÓN ESTRATÉGICA Sandra Borda Guzmán

TESTIMONIO

ENTREVISTA A JOHAN GALTUNG. CONSTRUYAMOS PAZ Y DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA: APORTES A SU DEBATE Y CONCRECIÓNHernando Roa Suárez

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análisis político nº 75, Bogotá, mayo-agosto, 2012: págs. 3 - 5

PRÓLOGO

Este número 75 de la revista Análisis Político, presenta un dossier que examina, al nivel andino, el debate sobre la relación entre cambio constitucional y democracia. En el contexto de la renovación del debate sobre el rol del constitucionalismo en Colombia, veinte años después de promulgar la Constitución de 1991, y de la multiplicación de los referendos constitucionales y asambleas constituyentes en la región andina durante las últimas dos décadas, dicha temática constituye un eje fundamental del debate político andino. A la vez, a nivel teórico, se plantean una serie de desafíos desde distintas perspectivas analíticas y disciplinarias.

El objetivo principal de la convocatoria lanzada para este número, era responder las siguientes interrogantes: ¿como el cambio constitucional orienta la construcción de la democracia? ¿Y cómo la concepción de la democracia influye el cambio constitucional? De manera más amplia, se apuntaba a examinar los enfoques conceptuales y efectos de esta relación entre cambio constitucional y democracia, relacionándolos con el análisis de diferentes procedimientos, mecanismos y actores institucionales. Esos aspectos, y otros, están contemplados en el presente número de la revista.

El presente dossier aborda esta conexión entre cambio constitucional y democracia desde diversas aristas: el estudio de las reformas inconstitucionales a la constitución, vinculado a la relación entre minorías y mayorías en la democracia (Gómez); el de los referendos constitucionales (Gutiérrez & Acuña) y de las asambleas constitucionales (Massal); y el examen detallado de dispositivos para grupos considerados específicos acorde a su identidad étnico-cultural en aras de ampliar la representación (las circunscripciones especiales para los indígenas en Colombia) (Laurent). Finalmente se presenta una perspectiva más bien enfocada en la relación entre cambio constitucional y cambio social (García Villegas). Los distintos artículos propuestos asocian reflexiones comparadas y estudios de caso detallados.

El dossier muestra de manera precisa como, en los países andinos, se presentan álgidos debates en torno a la constitución concebida como una “carta de navegación” (García) y a la vez como una fuente de legitimidad para los gobernantes pero también para sectores sociales que no se sienten o no han sido representados mediante las instituciones democráticas como el Congreso.

La primera dimensión planteada examina la relación entre el constitucionalismo y la democracia entendida como el poder de las mayorías, que refleja una tensión evidenciada cuando se presenta la necesidad de reformar el contenido de la constitución y que surgen desacuerdos sobre la orientación del cambio, por lo que se requieren unos frenos contra-mayoritarios. Se examina entonces dicha tensión abordando diferentes debates teóricos desde la perspectiva de la democracia representativa mayoritaria. Se concluye sobre la necesidad que la ciudadanía ejerza el papel de “guardián de la constitución” y la forma como puede cumplir dicho papel así como las implicaciones teóricas y políticas de esta propuesta (Gómez). La segunda dimensión analizada se refiere al rol de legitimación otorgado a los distintos mecanismos de cambio constitucional. En primer lugar, se observa un conflicto entre Congreso y Asamblea constituyente que adquiere distintos matices (en Bolivia y Ecuador particularmente, para los últimos años) y que ilustra como la Asamblea es percibida como un sustituto más legítimo que el Congreso para expresar conflictos de poder y dinámicas de cambio social, político y económico. En segundo lugar, se enfatiza la polarización de las fuerzas políticas, a menudo traducida en fuertes choques institucionales (entre gobierno, partidos, congreso e incluso organismos de control

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electoral o constitucional), al mismo tiempo que se expresa dicha polarización en torno al proyecto de cambio político que se plasma en la Constitución en debate. Todo ello se refleja tanto en el funcionamiento interno de las asambleas constituyentes, como en el mencionado conflicto entre Congreso y Asamblea, o en los referendos constitucionales (los que convocan a las asambleas y los que aprueban las constituciones emanadas de las Asambleas).Al mismo tiempo se observa cómo estos mecanismos y dispositivos son instrumentalizados por los gobernantes como fuente de legitimidad o de relegitimación, de modo incluso redundante (Gutiérrez & Acuña).

En la mayoría de los casos, las fuerzas sociales (actores organizados, partidos, movimientos sociales y la llamada “sociedad civil”) han presionado mediante protestas en la calle para la convocatoria de las asambleas constituyentes, y para participar en ellas: de este modo han otorgado una legitimidad a los gobernantes que convocan las asambleas, al convertirse en apoyos más o menos explícitos de estos contra los Congresos (cuando estos últimos tienden, en cambio, a demorar la convocatoria de las Asambleas). Pese a que los resultados no están siempre a la altura de las expectativas, se observa la insistencia en este modo de debate, ante la clara pérdida de credibilidad de los Congresos. Sin embargo, un mismo instrumento puede ser usado por actores de índole muy diversa, y plasmar proyectos heterogéneos, por lo que no hay que confundir el mecanismo de debate (la asamblea constituyente) con el resultado del debate constitucional aunque el uno influya sobre el otro mutuamente. Adicionalmente es importante diferenciar más claramente lo que se entiende por “democracia” y “democratización” pues en un mismo país existen diferentes entendidos al respecto (Massal). Otro sesgo importante a tomar en cuenta son las fracturas regionales en cada país. Las fuerzas sociales y políticas están polarizadas y promueven identidades o propuestas en torno a territorios, en particular al promocionar la autonomía regional (sea de provincias o departamentos). Este sesgo atraviesa la organización socioeconómica, pero también cuestiona la redistribución de los recursos; de allí deriva una relación tensa entre Estado central y entes regionales que claman por mayores transferencias y responsabilidades políticas. Este conflicto “regional” es especialmente álgido en Bolivia (donde el debate constitucional se cruzó con el referéndum autonómico en 2006) pero se encuentra presente de manera muy explícita en otros países de la región. Esto permite entender que la constitución puede ser aprobada mayoritariamente en ciertas regiones y no en otras dentro de un determinado país, y los referendos constitucionales evidencian esas fracturas en vez de revertirlas (Gutiérrez & Acuña). Por tanto, la capacidad de “refundar el país” mediante el cambio constitucional, tantas veces proclamada por varios actores, encuentra allí uno de los mayores obstáculos a superar: una polarización regional, cruzada con el reto de replantear el control del Estado sobre los recursos estratégicos, y finalmente por el debate sobre la reconstrucción de la nación. A esta fractura regional se suma - o por lo menos se cruza - la de las autonomías indígenas, que si bien adquiere otros matices, también interfiere en el control del estado sobre los recursos naturales y su explotación. Todas estas fracturas se plasman en el debate constitucional a través de una dispersión de los intereses en juego y de sus canales de representación, tendiendo a una fragmentación política más que a un verdadero pluralismo político.

No obstante, el caso colombiano difiere bastante de los demás países de la región, tanto por la temporalidad – la constitución fue aprobada en 1991 – como por las modalidades del debate (no existe en Colombia la dinámica del referendo constitucional, como subrayan Gutiérrez & Acuña, aunque en este país también se recurrió a una Asamblea constituyente por fuera de la vía ordinaria del Congreso) y las dinámicas del cambio en curso (García V.). Con la distancia histórica de dos décadas desde su promulgación, el balance sobre la constitución colombiana adquiere otra

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dimensión, pues esta es una oportunidad para evaluar los cambios de fondo promovidos entonces a favor de la democracia, entre otros aspectos desde el ángulo de la representación política.

En esta perspectiva, Laurent analiza de manera crítica los principales efectos de los cambios incluidos en la Constitución en torno al carácter pluriétnico y multicultural de la nación; en particular sintetiza los derroteros de la participación indígena en diferentes procesos electorales, y examina como no sólo las organizaciones indígenas sino también partidos políticos de diversas inclinaciones llegaron a hacer uso de las circunscripciones especiales (CE). Con ello cuestiona la pertinencia de semejante modo de representación especial y diferencial, dados los complejos obstáculos a su óptimo funcionamiento a partir de la reforma al sistema electoral introducida por la llamada Reforma política de 2003, a la vez que recomienda superar la perspectiva analítica de la ingeniería electoral. Así mismo advierte sobre “el dilema” que enfrenta el futuro de las circunscripciones especiales, entre por un lado, los usos desviados del mecanismo por actores no indígenas y por otro lado la dificultad y los riesgos de una definición institucional de quién es indígena para tener derecho a utilizarlo.

Finalmente, el tema transversal tal vez más visible que evidencian los estudios de caso es el carácter “refundacional” otorgado a la constitución como herramienta del cambio político y social. Al respecto García Villegas propone reflexionar en un contexto más amplio (latinoamericano) sobre diferentes “modelos” constitucionales o mejor dicho sobre conceptualizaciones diversas de la constitución, al diferenciar básicamente el “constitucionalismo preservador” y el “constitucionalismo aspiracional”, siendo este último un enfoque que relaciona la constitución con el progreso social. De allí analiza distintas opciones usadas en la región andina y en América latina por los actores sociales y políticos, para propugnar proyectos políticos basados en la constitución como fundamento del pacto social, y para otorgar a los jueces constitucionales un nuevo rol activo en la defensa de las garantías constitucionales del progreso social. Pero también señala todas las dificultades que supone dicho constitucionalismo aspiracional en contextos como los andinos de precariedad del estado de derecho y de ausencia de recursos para las políticas sociales.

El dossier en conjunto abre entonces una serie de debates que sin duda pueden estimular y renovar la reflexión desde una perspectiva pluridisciplinar, sobre la complejidad de la relación entre cambio constitucional y cambio político y social en la construcción de la democracia; sobre la tensión entre mayorías y minorías, sobre el trato dado a las minorías, pero también sobre las distintas formas de entender y poner en práctica la democracia. Esperamos que los artículos no solo aporten respuestas a algunas de las interrogantes que planteamos en la convocatoria sino que estimulen muchas otras interrogantes e investigaciones.

Julie Massal Editora revista Análisis Político

Virginie LaurentEditora invitada

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REFERENDOS CONSTITUCIONALES: LEGITIMIDADES REDUNDANTES EN PROCESOS DE CAMBIO CONSTITUCIONAL EN LOS PAÍSES ANDINOS* Francisco Gutiérrez Sanín**

Fabián Acuña***

* El presente artículo es producto de la investigación financiada por Colciencias: “Fallas estatales en el área andina: una perspectiva comparada”.

** Investigador y docente del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI), de la Universidad Nacional de Colombia.

*** Investigador del grupo “Conflicto e instituciones en una perspectiva comparada” (IEPRI), de la Universidad Nacional de Colombia.

RESUMENEste artículo se centra en los referendos constitucionales de los cinco países andinos, definidos como Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. La primera parte describe los seis referendos constitucionales que tuvieron lugar en la región. En la segunda, se muestra que estos eventos no fueron expresión de “poder ilimitado”, y se realiza un énfasis tanto en sus funciones como en sus límites. En las conclusiones, se recapitula para mostrar la tensión entre democracia y liberalismo, como óptica para entender las legitimidades redundantes.Palabras claves: referendos, constitución, democracia, legitimidad, región andina

CONSTITUTIONAL REFERENDUMS: REDUNDANT LEGITIMACY IN PROCESSES OF CONSTITUTIONAL CHANGE IN THE ANDEAN COUNTRIES

SUMMARYThis article focuses on the constitutional referendums of the five Andean countries, defined as Bolivia, Colombia, Ecuador, Peru and Venezuela. The first part describes the six constitutional referendums held in the region. In the second, it shows that these events were not an expression of “unlimited power”, emphasizing both in their function and their limits. The conclusions summarize showing the tension between democracy and liberalism, as a way to understand redundant legitimacies.Keywords: referendums, constitution, democracy, legitimacy, Andean

Fecha de recepción: 20/02/2012Fecha de aprobación: 15/04/2012

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1. EL PROBLEMA

En este artículo, y siguiendo la línea de indagación planteada en Gutiérrez y Acuña (2009), nos centramos en los referendos constitucionales de los cinco países andinos, definidos como Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. La región ha mostrado una actividad plebiscitaria muy intensa, con 20 referendos llevados a cabo entre 1985 y 2010, sin contar las intentonas fallidas (típicamente, colombianas). De ese conjunto, seis de ellos (dos en Ecuador, dos en Venezuela, uno en Bolivia y uno en Perú) han tenido carácter constitucional (ver tabla 1), entendiendo por esto referendos que deciden o promueven la instauración de una asamblea constituyente, o que aprueban la totalidad o una parte de la carta fundamental, una vez la asamblea ha culminado sus actividades.

Como se verá a lo largo de este texto, tal subconjunto tiene tres características comunes. Primero, fueron referendos promovidos por presidentes en ejercicio, para “refundar el país”, es decir, para adelantar un cambio fundamental e irreversible y para enfrentar una crisis irreparable de las viejas instituciones. La idea está bien capturada por el diagnóstico de Correa: “no se cura un cáncer con una aspirina”1. Segundo, siempre salieron triunfantes, y de hecho -con la posible excepción del Perú de Fujimori- con un margen relativamente cómodo. Esto debe de llamar la atención por al menos dos razones. Por un lado, en las elecciones presidenciales las oposiciones andinas han sufrido serios problemas de acción colectiva, cuya resolución literalmente ha tardado décadas2. En la medida en que los referendos, y más estos, dividen a los electores en dos posibles bandos -los partidarios del sí y del no- uno podría esperar que constituyeran ocasiones ideales para que la oposición pudiera superar o moderar sus problemas de acción colectiva. Esta expectativa obviamente no se ha cumplido. Por otro, una iniciativa de este tipo está erizada de dificultades, dada la magnitud del cambio que implica. A contrapelo de esto, lo que uno encuentra es que un referendo sobre las “grandes cosas” es menos derrotable que uno acerca de temas más convencionales. Tercero, son en cierta forma redundantes. Las Asambleas Constituyentes se declararon depositarias de una legitimidad refundacional, y por tanto de la totalidad de los poderes públicos. Pero, por otra parte, consultaron electoralmente esa investidura. Esto suena, y es, raro. La objeción libresca -que hoy en día la literatura especializada ya reconoce la posibilidad de que haya asambleas liberales, no revolucionarias- no es ni difícil de atender ni muy interesante, pues en particular éstas asambleas sí que estaban pidiendo para sí todos los poderes y estaban proclamando ser los heraldos de una revolución. Esta descripción no excluye a Fujimori, que en varios sentidos era el más radical de todos (Tanaka, 1998). ¿Por qué, pese a arroparse con la bandera del pueblo y la nación, tendrían que someterse a una consulta previa o ulterior?

1 “¿Es viable una asamblea constituyente?”. La hora 28 de noviembre de 2006.2 Y a veces no han llegado nunca.

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Tabla 1. Referendos Constitucionales área andina

Fuente: Elaboración propia de los autores

Así, pues, los referendos constitucionales pueden ser vistos como una invitación al “desamarre” de estructuras previas (Elster, 1989) por parte del gobernante. En la literatura especializada, los referendos a menudo se consideran una maniobra populista y plebiscitaria, para unir al “pueblo” contra “el enemigo” y para dividir al país en “buenos” y “malos”. Pero si ésta división del espacio político ya se había logrado a través de la convocatoria a la asamblea con plenos poderes, ¿no resulta redundante lanzar además un referendo?, ¿Por qué pues tuvieron lugar los referendos? ¿Y cómo explicar los resultados concretos que tuvieron en las urnas? Sugeriremos aquí que su realización está inscrita a dos procesos asociados, pero analíticamente independientes: uno, la debacle de los viejos sistemas de partidos, cuyo nicho de acción por excelencia era el congreso; y dos, la debacle paralela del viejo mundo institucional debido a las transformaciones del Estado, la sociedad y la economía relacionadas con la implementación de la agenda neoliberal en los Andes (Gutiérrez, 2005a), y a la obsolescencia de las viejas estructuras políticas (Mainwaring et al, 2006).

Típicamente, el fin del viejo mundo advino sin que el nuevo tuviera perfiles claros, es decir, se produjo una “deconstrucción sin reconstrucción”3. Por ello, los presidentes en ejercicio se encontraron en la obligación de “legitimar y relegitimar” su proceso de cambio jugando con las viejas reglas, interactuando con élites socio-económicas en esencia intactas, y dirigiéndose a sociedades partidas por fracturas regionales. Pero al hacerlo, descubrieron que era no sólo conveniente sino también necesario dirigir sus fuegos contra el congreso y neutralizarlo a través de apelaciones al pueblo. Esto permitía adelantar el proceso sin desechar las restricciones liberales -algo fundamental de cara a auditorios claves, nacionales e internacionales-, y a la vez arrinconar a la vieja clase política a través de movilizaciones populares. Dicho de otra manera, el oficialismo estaba promoviendo lo que consideraba una revolución, pero había ciertas reglas y auditorios que no podía ignorar -lo que constituye un componente específicamente constitucional del proceso, pero gobernado en parte por dinámicas extra-nacionales-, y tenía que avanzar a través de ellas sin perder sus apoyos sociales. Una tercera forma de expresarlo es que la combinación de asambleas constituyentes y referendos expresa la necesidad del ejecutivo de preservar -dadas por ejemplo las restricciones internacionales- un mínimo de liberalismo, y a la vez de compensar las violaciones posibles a las reglas de juego liberales con un superávit de democracia desde abajo. Por eso, los procesos constitucionales considerados aquí resultan -paradójicamente- en un “desamarre” del gobernante, pero en un desamarre acotado (es decir, se produce, como uno podría prever desde la explicación ofrecida aquí, un debilitamiento acotado del liberalismo, que pretende ser compensado por superávits democráticos).

3 Para retomar una expresión de un trabajo anterior sobre el proceso político peruano (Gutiérrez, 2005b).

PAIS REFERENDO FECHA EN QUE SE REALIZÓ

BOLIVIA Referendo aprobatorio de la Constitución Boliviana 25 de enero de 2009

ECUADORReferendo Convocatorio Constituyente 15 de abril de 2007Referendo aprobatorio Constituyente 28 de septiembre de 2008

PERU Refrendo aprobatorio Constitución Fujimorista 31 de octubre de 1993

VENEZUELAReferendo convocatorio a asamblea Constitucional 25 de abril de 1999

Referendo aprobatorio de la Constitución 15 de diciembre de 1999

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El enorme desgaste del “viejo mundo” explica el triunfo de los referendos constitucionales. Los otros factores explican el que hayan sido necesarios, y que -como se verá enseguida- el mecanismo haya sufrido dificultades y un claro desgaste. Aunque todos los referendos constitucionales terminaron imponiéndose, fueron traumáticos, y permitieron a la oposición construir apoyos territoriales. Allí donde se repitieron -Ecuador y Venezuela- las “segundas partes no fueron buenas”, o tan buenas, para los gobernantes.

La exposición del presente artículo procede en el siguiente orden. La primera parte describe -de manera necesariamente apretada y esquemática- los seis referendos constitucionales que tuvieron lugar en la región. En la segunda, mostramos que estos eventos no fueron expresión de “poder ilimitado”, y hacemos énfasis tanto en sus funciones como en sus límites. En las conclusiones, recapitulamos, haciendo énfasis en la tensión entre democracia y liberalismo como óptica para entender las legitimidades redundantes.

2. LOS CASOS

2.1. BoliviaLa Asamblea Constituyente “originaria”4 -es decir, fundacional y con plenos poderes- promovida por Evo Morales en 2009 se proponía “construir un nuevo Estado boliviano”. Pero tuvo que coexistir con un congreso en el que, gracias a las super-mayorías de dos tercios exigidas para aprobar todo cambio constitucional, la oposición mantenía poder de facto. El ejecutivo destrabó este punto muerto con apelaciones al pueblo. La convocatoria de la asamblea osciló entre la tesis oficial apoyada en movilizaciones populares -según la cual la asamblea constituyente debía ser “originaria” y dotada de plenos poderes- y la de la oposición, para la que la asamblea tendría que coexistir con el congreso y tener poderes limitados. Finalmente, las dos principales fuerzas del sistema político -el oficialista MAS y el opositor Podemos5- negociaron una convocatoria en la que la asamblea “no interferirá en el normal funcionamiento de los actuales poderes constituidos, hasta la aprobación del nuevo texto constitucional y el nuevo mapa institucional”6.

Esta coexistencia entre “poder constituido” y “poder constituyente” resultó extremadamente traumática, y obligó a Morales a hacer importantes concesiones. En particular:

a. El congreso fue la primera instancia en el trámite de la ley de convocatoria, y allí, la oposición provocó demoras en la aprobación, lo que ocasionó protestas y manifestaciones; pero para destrabar el bloqueo del legislativo, el ejecutivo tuvo que flexibilizar su posición frente a la convocatoria del referendo por autonomías regionales7 (Gutiérrez y Acuña, 2009) e incluir en la agenda constitucional éste debate8.

4 El art. 1 del reglamento interno de la asamblea reza: “La Asamblea Constituyente es Originaria, porque radica en la voluntad de cambio del pueblo como titular de la Soberanía… La Asamblea Constituyente convocada por Ley 3364 de 6 de marzo de 2006, es unitaria, indivisible y, es la máxima expresión de la democracia…Se encuentra legítimamente por encima del poder constituido. La Asamblea Constituyente tiene plenos poderes para redactar el nuevo texto constitucional y tiene como mandato transformar y construir un Nuevo Estado Boliviano”

5 Podemos fundado para las elecciones de 2005; el MAS tiene mayor tiempo de fundación –julio 1987- y se ha destacado por congregar intereses de bases sindicales de campesinos e indígenas, que cuentan con alguna representación desde finales de los años 90, pero es en las elecciones de 2003 donde adquiere relevancia y protagonismo a nivel nacional.

6 Art 1, ley de convocatoria de la asamblea constituyente. Ley N° 3364 de 20067 Logro alcanzado por los departamentos de la llamada “media luna fértil” de Bolivia, que se constituyeron en un factor de oposición

más fuerte que las formaciones partidistas. A propósito, para todos los conteos electorales que se presentan aquí la unidad de análisis es el nivel territorial más alto por debajo del estado nacional. Para simplificar la exposición, y pensando en un auditorio

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b. La propuesta de “refundar la nación” fue criticada por la oposición en la medida en que entendía que los bolivianos habían votado por “refundar el contrato social, no el país”. Según la oposición, el proyecto oficialista minaba los principios liberales de organización de la cosa pública, que para aquella constituían “valores universales”. Eventualmente, el MAS ajustó su propuesta9.

La ley de convocatoria contemplaba que la asamblea tenía como plazo máximo de operación un año, pero al cumplirse el término no pudo producir el texto final, lo que requirió una prórroga de sus funciones10, que se tenía que tramitar en el Congreso. Allí, la oposición nuevamente acudió a demoras. Finalmente se otorgó la prórroga por cuatro meses11 condicionada a factores de funcionamiento interno y de decisión en la asamblea.

La convocatoria a la asamblea estuvo puntuada por grandes conflictos y movilizaciones alrededor de problemas operacionales (dónde funcionaria la asamblea, cuánto duraría, y cuál sería su reglamento interno. Todos los enfrentamientos tuvieron en esencia dos escenarios: la calle -con presencia masiva de los partidarios del presidente- y el congreso, al que recalaron asuntos tan importantes como el reglamento interno de la asamblea y de hecho la propia posibilidad de reelección de Morales, que había sido decidida en la asamblea. El congreso igualmente tenía que aprobar una ley electoral transitoria establecida por la nueva carta constitucional para la realización de las elecciones generales el 6 de diciembre de 2009 y de gobernadores y alcaldes en abril de 2010. El tiempo nuevamente jugó a favor de la oposición, porque de no aprobarse con prontitud la ley, quedaban en vilo las elecciones generales de diciembre. La oposición abandonó el Congreso para impedir el trámite de la ley hasta que fueran adoptadas sus condiciones en el texto12. El abandono de la oposición fue tomado como un saboteo y nuevamente organizaciones cercanas al MAS amenazaron con tomarse el Congreso. El Consejo Nacional Electoral (CNE) intervino con nuevas demandas que el ejecutivo consideró dilatorias y en protesta el presidente Morales decidió comenzar -acompañado por líderes sociales- una huelga de hambre el 9 de abril13. La huelga de hambre terminó el 15 de abril con la promulgación de la Ley de Régimen Electoral de Transición por parte del congreso, que en el proceso había obligado al ejecutivo a ceder en su oposición a la no realización de un padrón biométrico por parte del CNE14.

Como se mencionó anteriormente, cuando la asamblea tuvo que pedir al congreso la ampliación de tiempo, la oposición legislativa impuso sus condiciones: “Los Podemistas presentaron un documento que ponía varias condiciones. Imponer los dos tercios en la votación del borrador y las tres etapas del proceso constituyente: en grande, en detalle y en revisión; también plantearon

fundamentalmente colombiano, usamos el término “departamento”, aunque en realidad la terminología varía (estados en Venezuela, provincias en Ecuador, etc.).

8 La oposición ata la Constituyente al referéndum. La Razón 24 de febrero de 2006.9 Entrevista personal con Mamfredo Bravo, ex constituyente por Podemos, octubre de 2011.10 Además de la ampliación del tiempo de funcionamiento de la asamblea, el congreso tenía que aprobar una nueva partida presupuestal

para esos cuatro meses adicionales de funcionamiento11 De no ser así al momento de culminar la plazo de un año, sería ilegal el funcionamiento de la asamblea12 “que en las indicaciones particulares de la ley se incluyeran sus condiciones, encaminadas a no perder posibilidades de ganar las

elecciones de diciembre: la revisión del padrón electoral actualmente vigente, la reducción de circunscripciones correspondientes a los grupos indígenas, descartar el voto de los bolivianos en el extranjero y otras medidas que estaban incluidas en el texto aprobado por el oficialismo”. “Huelga de hambre de Evo Morales”, en: http://www.tintadigital.org/2009/04/20/la-huelga-de-hambre-de-evo-morales/ (Consultado el 16 de octubre de 2010).

13 “Inicia Evo Morales huelga de hambre para exigir ley electoral”. (http://www.cronica.com.mx/nota.php?id_nota=425378). Consultado el 16 de octubre de 2010.

14 “El 6 de diciembre habrá una elección y un referéndum”. La Razón 15 de abril de 2009

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la departamentalización del referéndum constituyente y que el número de votos en esa consulta fuera igual o superior a la participación ciudadana del 2 de julio de 200615.

La asamblea tenía como fecha límite de aprobación el 2 de julio de 2007, -pasando los artículos aprobados al Comité de Concordancia y Estilo-. Las mayorías necesarias para su aprobación variaban según la instancia de aprobación16. El informe final de cada comisión debía ser aprobado por mayoría absoluta17; pero en la plenaria, cada informe necesitaba de los dos tercios de votos de los miembros presentes de la plenaria. El texto final de la Constitución sería aprobada por la Plenaria, por mayoría absoluta de los miembros presentes.

La Ley de Convocatoria de referendo determinó18, además, que el texto final de la constitución sería sometido a un referendo aprobatorio19. El umbral de aprobación del referendo -convocado para el 25 de enero de 2009- era la mayoría absoluta de los votos. Esta mayoría era mucho más cómoda para Morales que la de la constituyente (2/3). Además, la apelación directa al pueblo era el terreno más propicio para el presidente, más aún cuando el referendo estaba compuesto por dos partes. Por una parte, el llamado “referéndum dirimidor” acerca de los límites máximos de tenencia de tierra establecidos por la nueva política de reforma agraria de Morales. En la constituyente se habían discutido dos límites posibles, 5 mil y 10 mil hectáreas, y ninguno obtuvo las dos terceras partes. La segunda parte ya se refería a la aprobación de la constitución. Como se ve en las tablas 2 y 3, ambas elecciones fueron ganadas ampliamente por el ejecutivo. La tabla 3 presenta el detalle regional de los resultados, al que volveremos en el análisis. Baste por ahora constatar que los departamentos de la llamada Media Luna -Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando-, se manifestaron con mayor o menor decisión por el no.

Tabla 2. Resultados referendo Dirimidor (agregado nacional)

Fuente: elaboración propia de los autores, basada en datos del OEP20.

15 En:http://www.forodac.org.bo/index.php?pg=/noticias/Anteriores/2007/07/PartidospoliticosylaAsamblea/16 El art. 70 del reglamento de la asamblea constituyente establece la forma de votación específica para cada instancia y en eventos

excepcionales. 17 Es decir, la mayoría de los miembros de la comisión, no del quórum.18 Art. 26 de la ley de convocatoria a la asamblea19 en un plazo no mayor a 120 días a partir de la convocatoria: Ley de convocatoria20 Es de destacar que para el momento de la recolección de información electoral en Bolivia, la institución se denominaba, Consejo

Nacional Electoral CNE; actualmente se cambió el nombre a Órgano Electoral Plurinacional: Tribunal Supremo Electoral OEP.

Respuestas Votos Porcentaje10000 Hs 469.385 19.35%5000 Hs 1.956.596 80.65%

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Tabla 3. Resultado referendo aprobatorio, por departamento/elecciones generales 2005 Elecciones generales 2005 Referendo aprobatorio 2009

Fuente: Elaboración propia de los autores, basada en datos del OEP.

2.2. EcuadorEl presidente ecuatoriano, Rafael Correa, basó la convocatoria a la asamblea constituyente en un diagnóstico devastador sobre las proporciones de la crisis -la declaración del cáncer y la aspirina-, en una denuncia de la constitución de 1998 que había “legitimado al neoliberalismo”, y en un ataque al congreso por su falta de representatividad21. El Presidente convocó por decreto22 a consulta popular para conformar una Asamblea Constituyente. Vemos repetido el patrón que ya apareció en Bolivia: el decreto tenía que ser sometido al congreso, en donde Correa no tenía mayorías, y la aprobación del referendo convocatorio se obtuvo gracias a presiones populares convocadas por el ejecutivo23. Los manifestantes también se pronunciaron frente a la demora de la convocatoria por parte del congreso24 y le reclamaron al presidente cumplir con su promesa constituyente25.

Aparte de las denuncias -o los temores- relativos a la implementación del modelo chavista en Ecuador26, el principal contencioso fue el otorgamiento de plenos poderes a la constituyente, y por lo tanto la amenaza permanente de revocatoria del congreso elegido en 2006.

Si los espectaculares conflictos entre ejecutivo y legislativo habían sido más la regla que la excepción para los gobiernos ecuatorianos desde la transición democrática de 1978, ahora entró a terciar otro

21 De hecho, la constitución de 1998 había sido pensada en perspectiva neoliberal, y no muy favorable al congreso (le quitó numerosos poderes). Pero ahora el ataque era mucho más abierto y agresivo. “Se supone que el Congreso es la máxima expresión de una democracia representativa, pero el 93% de los ciudadanos no se sienten representados por el Parlamento”. ¿Es viable una asamblea constituyente?. La hora 28 de noviembre de 2006.

22 Decreto Ejecutivo número 2 publicado en el Suplemento del Registro Oficial número 8, del 25 de Enero del 200723 “Congreso se inclina por Constituyente presionado por protestas”, en Hoy, 31 de enero de 2007.24 “Correístas radicales critican y amenazan al jefe de Estado”, en Hoy, 9 de febrero de 2007.25 “Organizaciones sociales, indígenas, campesinas, afroecuatorianas, centrales sindicales, barriales y minoristas de varias provincias que

apoyaron la candidatura del presidente Rafael Correa le responsabilizaron ayer por “prestarse al juego de la partidocracia” .La crítica se refiere a la falta de resultados en la convocatoria a consulta popular, cuyo debate está entrampado en el Congreso”, en Hoy, 9 de febrero de 2007.

26 “¿Hacia el socialismo?”, en Hoy, 31 de enero de 2007.

Elecciones generales 2005 Referendo aprobatorio 2009

Departamento MAS % votosPodemos %

votos Si No

Chuquisaca 54 31 51,4 48,46

La Paz 67 18 78,12 21,8

Cochabamba 65 25 64 35Oruro 63 25 73,6 26,32Potosí 58 26 80 20Tarija 32 45 43 56,6Santa Cruz 33 42 34,7 65,2Beni 16 46 32,6 67,3Pando 21 45 41 59

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actor, el Tribunal Supremo Electoral (TSE). Una vez que el gobierno entregó el estatuto para la asamblea constituyente, el TSE convocó la consulta para el 15 de abril. El congreso determinó que el TSE sobrepasó su competencia y por ésta razón destituyó al presidente de ésta entidad; el organismo electoral no acató la decisión del Parlamento y destituyó a los 52 congresistas que habían votado a favor de la defenestración del presidente del TSE27. El espectacular choque institucional generó rumores de golpe de Estado, y una declaración de apoyo irrestricto al gobierno por parte de militares y sectores afectos al gobierno. Con todo y ello, Correa obtuvo en el referendo una aplastante ventaja sobre los partidarios del No, como se muestra en la tabla 428.

La asamblea se instaló el mes de noviembre de 2007 en la ciudad costera de Montecristi29, y asumió plenos poderes, con lo que de inmediato cesó en sus funciones el congreso. La constituyente estuvo investida durante su funcionamiento de una doble función, de elaborar la carta pero a la vez de legislador provisional, mientras se elegía un nuevo congreso30. A diferencia con lo sucedido en Bolivia, el reglamento de la asamblea indicaba que ningún poder constituido puede someter a control o impugnar las decisiones de la asamblea31 y le otorga la potestad a la asamblea de legislar. Así, pues, contrariamente a Bolivia, la asamblea ecuatoriana gozó de plenos poderes reales32. La asamblea sesionó durante casi ocho meses. La regla de decisión era la mayoría absoluta y se tomaban las decisiones después de un solo debate, lo que evidentemente favorecía a las mayorías oficialistas, que contaban con una asamblea basada en reglas expeditas33.

El reglamento de la asamblea constituyente estableció que para la aprobación de la nueva carta magna se debía convocar un referendo aprobatorio dentro de los 45 días siguientes a la terminación de los trabajos de la asamblea34. La constitución sería aprobada con al menos la mitad más uno de los sufragantes35. Una vez más, una amplia mayoría respondió afirmativamente a la pregunta36 establecida en el referendo (ver tabla 4), aún con las críticas de algunos comentaristas, que indicaban que la falta de claridad de la conclusión del texto constitucional cuestionó el proceso, transformando el referendo aprobatorio como un evento plebiscitario del presidente37.

El referendo contó con un amplio abanico de fuerzas opositoras, que iban desde los partidos que habían tenido más representación en el congreso -Partido Sociedad Patriótica de Lucio Gutiérrez, el PRIAN del empresario Álvaro Noboa, y el Partido Social Cristiano, que podría calificarse de

27 “Ecuador, otra vez en crisis política”. La Hora 9 de marzo de 200728 La pregunta del referendo fue: “¿Aprueba usted, que se convoque e instale una Asamblea Constituyente con plenos poderes de

conformidad con el Estatuto Electoral que se adjunta, para que transforme el marco institucional del Estado y elabore una nueva Constitución?”.

29 Su instalación fue desde el 29 de noviembre de 2007 hasta el 26 de julio de 200830 Reglamento interno de la asamblea Art. 2. De los actos decisorios. Numeral 2, mandatos constituyentes… “Estos mandatos tendrán

efecto inmediato, sin perjuicio de su publicación en el órgano respectivo”, y numeral 3. Leyes: “Normas aprobadas por la Asamblea Constituyente en ejercicio de las facultades legislativas…”

31 Art. 3 del reglamento interno de la asamblea constituyente32 Art. 3 del reglamento interno de la asamblea constituyente33 el art. 5. Reglamento asamblea constituyente. Indica “El quórum para la instalación y funcionamiento del Pleno, lo constituye la mitad

más uno de los miembros de la Asamblea Constituyente… el Pleno de la Asamblea Constituyente aprobará sus decisiones en un sólo debate, con el voto de la mayoría absoluta de sus miembros”.

34 El art. 13 del reglamento interno de la asamblea constituyente indica el tiempo y procedimiento del referendo aprobatorio. El proceso electoral era organizado por el TSE. El referéndum aprobatorio fue aprobado mediante el concepto PLE-TSE-15-7- 8-2008 del TSE.

35 Art. 13 Reglamento interno.36 según lo indica la Constitución de 1998, en su art. 103 donde reza: “…La decisión adoptada será obligatoria si el pronunciamiento

popular contare con el respaldo de la mayoría absoluta de votantes”37 El politólogo Jorge León, consideró que los electores no prestarán atención a los manuscritos, pues “los datos internacionales indican

que entre el 85 y 90% de la gente no vota por los contenidos sino por el proponente de los temas”, en este caso, Rafael Correa. “Advierten riesgos para el Referéndum”, en La hora, 8 de junio de 2008.

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derecha tradicional- hasta movimientos de intelectuales -por ejemplo, la Concertación Nacional Democrática, liderado por el analista político César Montúfar38-, gremios de profesionales39 e indígenas, que no habían quedado satisfechos con algunas decisiones en temas estratégicos para ellos tomadas por la asamblea constituyente40.

En términos de resultados, y dados los porcentajes extremadamente altos de apoyo a la propuesta gubernamental, es difícil observar grandes diferencias regionales en la votación al primer referendo. Hay tres excepciones donde el No no obtuvo más del 80% de aprobación: en Canar, una pequeña provincia donde el PSP fue había sido el partido más votado en las legislativas, el sí “apenas” obtuvo el 64% de los sufragios, con 21% de votos negativos. En Esmeraldas, donde Noboa había superado en votos a Correa en la segunda vuelta y, el PRIAN fue el partido más votado -33%- en las legislativas, el referendo sólo alcanzó 57% de favorabilidad, siendo los votos nulos el segundo porcentaje -35%-. Orellana, de predominio del PSP -48% en las legislativas-, fue el departamento con mayor proporción de votos negativos – 38%-.

Para el referendo aprobatorio la oposición pudo manifestar más signos de vida. Es verdad que sólo en una unidad territorial ganó el No –Napo 55% negativos-. Pero en Orellana hubo empate técnico entre ambas opciones. Los dos departamentos han tenido un predominio del PSP. En otros, la votación negativa fue derrotada, pero alcanzó resultados significativos. El resultado nacional -57 contra 43%- muestra que esta vez sí hubo competencia genuina (tabla 4).

38 “Campaña se toma las calles”, en La hora, 6 de septiembre de 2008.39 “Profesionales dirán ‘NO’ al referendo”, en La hora, 26 de junio de 2008.40 “Indígenas deciden posición”, en La hora, 22 de julio de 2008.

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Tabla 4. Relación resultados referendo convocatorio y aprobatorio, con elecciones presidenciales y de congreso 2006.

Fuente: Elaboración propia de los autores, basados en datos del CNE- Ecuador41.

2.3. PerúAlberto Fujimori dio su autogolpe en 1992. Cuando cerró el congreso, contó con un amplio apoyo de la población. Su discurso estuvo dirigido principalmente contra los partidos, el parlamento y la administración de justicia42, pero el temor a sanciones internacionales y la necesidad de contar con nuevas instituciones para implementar las reformas masivas de carácter neoliberal que estaban en su agenda, lo llevaron a convocar un Congreso Constituyente Democrático -CCD- para elaborar la nueva carta magna43. Esto fue presentado por Fujimori como un proceso de “retorno a la legalidad”.

41 De igual forma como sucedió en Bolivia, en Ecuador para el momento de la recolección de información la institución electoral se denominaba, Tribunal Supremo Electoral TSE, actualmente es el Consejo Nacional Electoral CNE.

42 En el decreto-ley de bases del gobierno de emergencia y reconstrucción nacional No. 25418. 43 Estipulado en el decreto ley No. 25418.

2 vuelta presiden-cial 2006

congreso 2006 (partidos superan el 10% votación congreso)

referendo convoca-

torio 2007

referendo aprobato-rio 2008

Cor

rea

Nob

oa ID/

RED (10%)

MPAIS/PS-

FA(12%)

PRIAN (24%)

PSC (14%)

PSP (17%) si% No% si% No%

NACIONAL 57% 43% 10% 12% 24% 14% 17% 82% 12% 64% 28%AZUAY 75% 25% 16% 18% 15% 13% 18% 87% 8% 78% 16%

BOLIVAR 68% 32% 5% 9% 8% 10% 43% 81% 10% 53% 36%

CANAR 68% 32% 12% 10% 10% 10% 28% 64% 21% 70% 22%

CARCHI 58% 42% 15% 13% 32% 6% 7% 86% 9% 69% 24%

CHIMBORAZO 69% 31% 8% 11% 16% 7% 27% 81% 10% 62% 27%

COTOPAXI 75% 25% 9% 11% 12% 7% 27% 85% 7% 65% 24%

EL ORO 64% 36% 9% 17% 19% 19% 9% 99% 1% 76% 18%

ESMERALDAS 48% 52% 7% 12% 33% 8% 8% 57% 7% 70% 21%

GUAYAS 42% 58% 5% 9% 33% 22% 15% 80% 16% 51% 41%

IMBABURA 68% 32% 12% 16% 28% 6% 12% 76% 18% 75% 17%

LOJA 63% 37% 11% 16% 18% 12% 11% 87% 7% 73% 21%

LOS RIOS 51% 49% 4% 7% 19% 10% 41% 88% 9% 66% 24%

MANABI 38% 62% 4% 8% 37% 14% 10% 81% 12% 69% 22%

MORONA SANTIAGO

74% 26% 10% 7% 9% 3% 38% 81% 13% 66% 26%

NAPO 54% 46% 3% 5% 4% 8% 63% 83% 11% 39% 55%

ORELLANA 62% 38% 4% 5% 17% 3% 48% 56% 38% 47% 46%

PASTAZA 68% 32% 7% 15% 13% 4% 35% 77% 16% 56% 36%

PICHINCHA 72% 28% 20% 19% 17% 7% 12% 83% 12% 68% 25%

TUNGURAHUA 66% 34% 9% 14% 21% 9% 27% 86% 10% 58% 33%

ZAMORA CHINCHIPE

64% 36% 4% 13% 11% 17% 20% 83% 10% 69% 24%

GALAPAGOS 63% 37% 14% 14% 8% 27% 4% 85% 9% 56% 35%

SUCUMBIOS 61% 39% 5% 6% 18% 3% 37% 85% 10% 68% 24%

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Éste pasó por cuatro etapas. Primero, el 22 de noviembre de 1992 se llevaron a cabo las elecciones para el CCD, boicoteadas por los partidos de la oposición. El oficialismo -una agrupación provisional creada por Fujimori, Cambio-90, ahora asociada a la formación Nueva Mayoría (NM), integrada por figuras independientes y representativas de los sectores acomodados y conservadores44- obtuvo 44 de los 80 escaños con el 38,3% de los votos. El 29 de enero de 1993 siguieron las elecciones municipales, ganadas ampliamente por las candidaturas independientes y en las que el fujimorismo obtuvo un revés (ver tabla 5), y el 31 de octubre de 1993 se sometió a referéndum el proyecto de constitución elaborado por el CCD, que, entre otras enmiendas, introducía la reelección del presidente por un segundo período quinquenal, texto que fue aprobado por un porcentaje muy reñido. Finalmente, el 9 de abril de 1995 tuvieron lugar elecciones generales, que revalidaron a Fujimori en la presidencia con el 64,4% de los votos, frente al 21,8% obtenido por el ex secretario general de la ONU, Javier Pérez de Cuéllar, y a su partido en las legislativas con el 52,1% y el 67 de los 120 escaños del nuevo congreso unicameral. Esta mayoría en el CCD le permite modificar el texto constitucional para que se acomode al gobierno sin dificultades, debido a que en el reglamento de la CCD se establece que los acuerdos de ésta son votados por mayoría simple de los asistentes45.

La nueva constitución de Fujimori hacía parte de un proyecto de refundación del país, muy claro tanto en el discurso del presidente mismo como en el conjunto de reformas proyectadas desde el gobierno. Entre las metas estipuladas explícitamente por el artículo 2 del decreto-ley de convocatoria del CCD46, por ejemplo, estaban: 1. modificar la constitución; 2. moralizar la administración de justicia; 3.modenizar la administración pública; 4. Pacificar el país; 5. Luchar contra el narcotráfico; 6. Sancionar corrupción; 7. Desarrollar la economía de libre mercado; 8. reorganizar los servicios sociales; 9. Desarrollar esquema de descentralización. Los siguientes artículos estipulan que el presidente continuará en ejercicio de sus funciones (art. 3); que se disolverá el Congreso hasta que se dé un nuevo ordenamiento constitucional (art. 4); y que durante el tiempo que dure la modificación constitucional (transición), el presidente ejerce las funciones que corresponden al poder legislativo (art. 5). Esto dota al CCD de un carácter constituyente en el mismo pie que otros procesos considerados aquí. En el art. 1 del reglamento del CCD se determina que el “CCD es autónomo y soberano y representa a la Nación”, es decir, que ningún poder está por encima de él. A la vez, el último artículo de la ley de bases deja de hecho el ejercicio del poder en manos del ejecutivo, por cuanto entre la convocatoria del CCD y la aprobación de la nueva carta “se dejan en suspenso, los artículos de la constitución política y las normas legales que se oponen al presente decreto ley”.

Como fue típico para el período fujimorista, el cuerpo colegiado ideal era pequeño; éste tenía apenas 80 miembros. El quórum para sesionar era la mitad más uno del número legal de congresistas47. El reglamento del CCD estableció que para la aprobación del texto constituyente se debería realizar un referendo convocado por el presidente48, que fue realizado el 31 de octubre de 1993

44 Que en 1990 prefirieron votar por Vargas Llosa.45 “Art. 30, reglamento interno del CCD. Los acuerdos se toman por el voto de la mayoría simple de los asistentes. Y el numeral 6. “La aprobación de los proyectos requiere el voto de la mitad más uno de los congresistas presentes, con excepción

de las normas de la Constitución, las leyes constitucionales, y los proyectos de ley orgánica que requieren el voto de la mitad más uno del número legal.

46 Ley de bases para el gobierno de emergencia.47 Art. 13 CCD.48 El CCD emite la ley de convocatoria “Ley de Referéndum constitucional de 1993 de 1 de septiembre de 1993”, donde se determina la

realización del referéndum aprobatorio de la constitución, y el art. 4 de la presente ley determina que: “El Presidente de la República

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por el pueblo peruano. Y se estableció que la constitución se consideraría ratificada por mayoría simple49. Contrariamente a los otros eventos considerados aquí, la votación fue muy reñida. La nueva carta conquistó sólo 52% de votos por el sí50. Típicamente, el sí ganó en Lima. El voto por el No se concentró en los pobres del campo.

Tabla 5. Resultados votos segunda vuelta presidencial 1990, y referendo 1993, elecciones municipales 1993

Fuente: Elaboración propia de los autores, basados en datos del ONPE-Perú.

convocará al referéndum a que se refiere el Artículo l de la presente Ley Constitucional, dentro de los siete días siguientes a su publicación, para que se realice entre el 26 de octubre y el 26 de noviembre de l993”.

49 Art. 3 ley de convocatoria de Referendo50 48% votó negativamente

Segunda vuelta presidencial 1990 resultados referendo 1993

Departamento C90% Fredemo% SI % NO %Amazonas 59,25 40,75 35,49 48,51Ancash 76,92 23,08 43,13 42,03Apurímac 81,54 18,46 31,93 44,93Arequipa 56,09 43,91 47,3 47,13Ayacucho 80,97 19,03 39,93 39,12Cajamarca 68 32,22 40,49 41,59Callao 58,34 41,66 51,4 43,6Cusco 78,48 21,52 32,73 53,95Huancavelica 84,04 15,96 32,61 43,05Huánuco 64,07 35,93 43,82 39,93Ica 64,41 35,59 49,42 44,45Junín 67,36 32,64 53,29 37,54La Libertad 75,12 24,88 42,43 47,44Lambayeque 64,78 35,22 44,42 47,64Lima 53,31 46,69 57,07 37,93Loreto 65,22 34,78 39,19 54,55Madre de Dios 44,04 55,96 45,71 46,47Moquegua 70,96 29,04 38,8 55,27Pasco 75,46 24,54 43,31 42,07Piura 67,38 32,62 44,05 45,53Puno 63,53 36,47 17,16 67,36San Martín 86,68 13,32 43,38 40,88Tacna 58,52 41,48 42,72 51,26Tumbes 70,97 29,03 42,42 51Ucayali 58,25 41,75 59,06 32,38Nacional 62,4 37,7 52 48

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2.4. VenezuelaCuando el presidente Chávez puso el tema de la constituyente en la agenda política, una vez más asociado a un discurso de refundación, quedó claro que había dos escenarios para tramitar la convocatoria a una asamblea constituyente. Los opositores preferían el congreso, donde tenían las mayorías; el oficialismo presionaba por una consulta popular, en la que se consideraba imbatible. El oficialismo encontró en la Ley Orgánica del sufragio y participación política, que había sido reformada recientemente, el camino para la convocatoria51. Por consiguiente, pudo escoger su escenario predilecto, a través de un referendo, cuyas preguntas52 fueron aprobadas por una mayoría aplastante (ver tabla 6). “La campaña por el No estuvo débilmente organizada, sostenida por intelectuales, académicos y rezagos de militancia de los partidos tradicionales, que centraron sus críticas en la concentración de poderes en el ejecutivo (aumento del periodo constitucional y reelección, designación del vicepresidente) y el voto de las Fuerzas Armadas” (Lissidini, 2008).

En las bases de convocatoria que sometió el ejecutivo a votación, se establecía que la asamblea constituyente sería “originaria”, y que tendría poderes plenipotenciarios, entre ellos el de disolver el congreso53. Por su parte la Corte Suprema –que por entonces aún no había sido sometida a la cirugía que la alinearía con el ejecutivo - se opuso al otorgamiento de poderes plenipotenciarios de la asamblea54. Pero Chávez mantuvo la posición de revocar al congreso para así dar poderes omnímodos a la asamblea55.

La instalación de ésta no hizo sino profundizar su pugna con el congreso. En agosto de 1999 la ANC decidió restringir las competencias del legislativo en casi todas las áreas, dejándole sólo las de finanzas y contraloría y, emblemáticamente, la investigación de actos de corrupción parlamentaria.

La asamblea fue establecida para sesionar por un periodo limitado de 180 días56, y tenía dos instancias, la plenaria y las comisiones. Las decisiones se tramitaban por mayoría simple57. En las bases de la convocatoria votadas en el primer referendo, se establece que el texto constitucional sería sometido a la aprobación popular por medio de un referendo dentro de los 30 días siguientes a su sanción58 y se estipula que la Constitución quedaría definitivamente aprobada si el número de

51 “Hasta antes de la última reforma de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política no existía norma alguna que permitiera la convocatoria de un referéndum para obtener un pronunciamiento popular en este sentido. No obstante, el artículo 181 de dicha ley le dio al Presidente la potestad para convocar la celebración de un referendo, con el objeto de consultar a los electores sobre decisiones de especial trascendencia nacional. Los partidos tradicionales le dieron así un piso al Presidente para que, por iniciativa propia o con el 10% de los electores inscritos en el Registro Electoral, facilitara la “autoconvocatoria popular a la Constituyente”.

52 Fueron: P1. “¿Convoca usted una Asamblea Nacional Constituyente con el propósito de transformar el Estado y crear un nuevo ordenamiento jurídico que permita el funcionamiento efectivo de una Democracia Social y Participativa?”; P2 “¿Está usted de acuerdo con las bases propuestas por el Ejecutivo Nacional para la Convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente, examinadas y modificadas por el Consejo Nacional Electoral en sesión de fecha Marzo 24, 1999 y publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.699 de fecha Marzo 25, 1999?”.

53 “Constituyente tendrá plenos poderes”, en El Universal , 11 de marzo de 1999.54 “La Asamblea Nacional Constituyente no podrá eliminar ninguno de los poderes constituidos; solamente tendrá facultades para

modernizar el Estado y crear figuras como la del ombudsman o la del primer ministro, aparte de la tarea de redactar el texto de una nueva Constitución”. Constituyente no podrá disolver poderes, en El Universal, 20 de marzo de 1999.

55 “el presidente insistió en el carácter originario de la Asamblea Nacional Constituyente, quien dijo, será la que elimine al Parlamento… Expresó que no será él quien disuelva al Parlamento, será el pueblo por medio de la Asamblea Constituyente de la cual dijo que es originaria, a pesar de que la Corte Suprema ‘le quitó la palabra a la pregunta del referendo’. ‘Ese Congreso hay que disolverlo (...) y no hay nadie que pueda evitarlo’, dijo Chávez al tiempo que solicitó de los mandatarios regionales que vayan preparando al pueblo ‘para eso, porque va a ocurrir”. “Chávez insiste en inevitabilidad de la disolución del Parlamento”, en El Universal, 19 de abril de 1999.

56 Art. 5 ley de bases de convocatoria.57 Art. 6 reglamento interno.58 Art. 11 Ley de bases de convocatoria.

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votos afirmativos era superior al número de votos negativos” (es decir, mayoría simple). El 15 de diciembre de 1999 se llevó a cabo dicha elección, obteniendo el Sí más del 70% de los votos59 (ver tabla 6). El porcentaje de abstención electoral, sin embargo, fue también alto (60%).

En las elecciones presidenciales de 1998, pocos departamentos dieron su apoyo a la oposición, pero el 82% de favorabilidad obtenido en el primer referendo constituyente constituyó un éxito monumental incluso para un Chávez que ya se acostumbraba a vapulear a sus adversarios en las urnas (y fuera de ellas). En el referendo aprobatorio la ventaja fue mucho menos amplia (ver los datos respectivos a ambos referendos en la tabla 6).

Tabla 6. Resultados votos elección presidencial 1998, y referendo consultivo 1999 y aprobatorio de la constitución 1999

Fuente: Elaboración propia de los autores, basados en datos del CNE-Venezuela.

59 La pregunta realizada fue: “¿Aprueba usted el Proyecto de Constitución elaborado por la Asamblea Nacional Constituyente?”.

Elecciones Presidenciales 1998

Referendo Consultivo Abril 99 Referendo Aprobatorio Diciembre 99P1 P2

ENTIDAD FEDERAL

Hugo Chavez

Henrique Salas SI % NO % SI % NO % SI % NO %

Distrito Federal 62,46 31,48 88,39 7,45 80,96 14,45 72,16 3,87

Amazonas 43,99 54,26 79,81 11,3 77,03 14,58 68,15 9,49

Anzoaqtegui 62 35,06 89,12 5,72 84,13 10,12 77,31 4,72

Apure 38,56 59,87 82,85 11,33 79,67 13,85 63,74 6,95

Aragua 69,05 26,26 91,82 3,37 87,53 7,6 82,6 3,14

Barinas 64,81 33,66 89,26 6,68 86,47 9,1 76,31 3,48

Boliviar 59,03 37,64 89,7 4,89 84,84 8,86 79,46 5

Carbobo 52,66 43,93 88,68 6,64 81,73 12,43 70,43 4,44

Cojedes 54,8 43,3 88,23 5,8 83,38 9,38 66,93 8,06

Delta Amcauro 46 52,21 86,8 7,39 81,77 11,93 75,67 5,04

Falcon 47,57 48,37 86,65 6,66 79,95 12,7 70,55 5,56

Guarico 56,51 41,36 88,42 5,98 84,46 9,63 74,83 5,46

Lara 58,48 38,13 89,19 5,54 82,57 11,56 74,35 4,89

Merida 51,48 45,33 85,14 9,55 79,51 14,35 69,47 4,66

Miranda 51,45 42,96 82,51 13,27 73,47 22,15 60,46 3,95

Monagas 56,54 40,92 90,95 4,79 87,57 7,88 72,36 4,24

Nueva Esparta 44,84 51,06 88,91 6,6 83,34 12,94 69,55 4,05

Portuguesa 63,31 33,72 88,02 5,32 84,24 8,63 81,37 5,7

Sucre 51,4 46,26 90,36 5,38 85,73 9,21 73,93 4,64

Tachira 47,9 48,95 83,97 10,74 77,89 16,58 72,07 4,28

Trujillo 53,83 44,09 89 5,48 84,97 8,78 76,5 5,45

Vargas 62,7 32,99 88,27 6,47 82,93 11,45 76,08 4,6

Yaracuy 50,02 46,67 87,21 5,56 81,43 10,84 73,31 6,21

Zulia 55,33 40,82 88,38 6,41 82,8 11,23 66,82 0,76

Exterior 31,7 61,6 72,09 24,96 59,48 35,53 42,38 2,15

Nacional 56,2 39,97 87,75 7,26 81,74 12,75 71,78 4,55

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3. SIMILITUDES Y DIFERENCIAS

Pasamos a analizar los procesos de los seis referendos constitucionales en los cuatro países. Nos apoyamos en esta sección en cuatro tablas (7 a 10) que describen, usando los criterios más sencillos posibles, lo que sucedió en aquellos procesos. Las primeras dos son de carácter institucional, y las últimas dos permiten reflexionar sobre los desenlaces electorales. Con respecto de la relación con el congreso (tabla 7), es claro que Bolivia constituye un caso atípico. Allí, la oposición logró forzar una -traumática- cohabitación entre parlamento y asamblea constituyente, y aunque se podría interpretar que a la postre el oficialismo logró sus objetivos, lo hizo a costa de importantes concesiones (por ejemplo el referendo autonómico, que analizamos ya en otra parte, (Gutierrez, 2009). Por otra parte, estos seis referendos tienen en común que su artillería pesada estuvo dirigida contra los congresos.

¿Por qué este agudo conflicto entre asambleas constituyentes y congresos? Por al menos tres razones. Primero, por simples razones institucionales. En los términos en los que estaba planteado el camino hacia una nueva constitución, los agentes políticos tenían que escoger entre asamblea y congreso. Aquella -la asamblea- reclamaba para sí “todos los poderes” en un proceso de refundación y de una legitimidad que se reclamaba radicalmente renovadora60. Segundo, el enorme desprestigio del congreso en los países andinos (Latinobarómetro, 2008)61 y el hecho de que la oposición tuviera allí sus principales nichos de poder, daba poderosos incentivos al ejecutivo a centrar en él sus ataques y a movilizar a la población contra él. Era a la vez el punto vulnerable y el más importante del adversario. Dicho de otra manera, la oposición era fuerte en el congreso pero no en la calle. En este juego anidado (Tsebelis, 1990) resultaba muy claro que el ejecutivo tenía que privilegiar a la calle, y la oposición al congreso. Pero esto decidió de una vez el desenlace. Si hay algo en común en los seis referendos es la tremenda soledad y la debilidad de las pocas voces que se levantaron en defensa del congreso. Hasta los opositores más radicales encontraron que era más cómodo invitar a la defensa de la democracia, o de la dignidad, que la del congreso. El planteamiento invita a una sencilla contra-argumentación: si estaban tan desprestigiados, ¿por qué los eligieron? Aquí, naturalmente, entra a jugar el factor común del presidencialismo, es decir, de la doble legitimidad democrática de los funcionarios elegidos. Mientras que los presidentes lo eran por el sistema del ballotage62, y por consiguiente podían reclamar verosímilmente estar encarnando el interés general. Los congresistas lo eran por diversas modalidades de elección proporcional, y tomaban posesión de su curul en nombre de intereses particulares. El interés particular puede ser tramitado rutinariamente en situaciones comunes, pero en aquellas de “defensa alarmada” (Gramsci, 2000) está condenado en cuanto se percibe que constituye un estorbo para la realización del interés general.

Tercero, los gobernantes estaban en los cuatro países en un proceso de “desamarre” (Elster, 1998). Esta proclividad se explica fácilmente. Querían ser reelegidos, querían margen de maniobra para impulsar una agenda reformadora a gran escala, querían desmontar las entradas a los mecanismos de decisión que permitían a sus adversarios cultivar sus bases electorales. A la vez, el congreso era el escenario por excelencia de los amarres, de los poderes de veto, de las demoras. Esto también se puede ver en términos de la gran transformación neoliberal. El congreso era el bastión de

60 O que más bien, se reclamaba legítima en tanto renovadora.61 Para el 2008, el promedio de confianza de 18 países donde fue realizado el estudio del latinobarómetro, es de 31, 3%62 Una vez más, de manera significativa, la excepción es Bolivia, en donde la elección popular del presidente era indirecta (voto popular

perfeccionado por el congreso). (Mayorga, 2000).

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las ataduras que los gobernantes, en aras fuera de implementar o de dejar atrás la experiencia neoliberal, tenían que circunvalar (Gutiérrez, 2006).

Los diseños pergeñados por todas estas asambleas -tanto para sus discusiones internas como para el parlamento que reemplazaría al que se proponían revocar- van típicamente en la línea del desamarre. Los “viejos” parlamentos bicamerales se reemplazan por unicamerales; por otra parte, las decisiones dentro de la asamblea se adoptan sin demoras y por mayoría simple (ver tabla 8). Esto contrasta con el funcionamiento característico de los congresos, en los que las reformas constitucionales necesitan varias vueltas, y supermayorías, para ser aprobadas63. Por ello, y como se observa también en la tablas 7 y 8, no debe asombrar que haya sido en Bolivia donde las instituciones hayan sido más refractarias al desmonte de las supermayorías y de las esperas. Dicho de otra manera, la comparación64 sugiere que estos aparentemente pequeños detalles de reglamento sí son significativos -muy significativos. En las narrativas aquí consideradas, las super-mayorías son el protagonista, y el foco de atención de la lucha por el desmonte de las cautelas liberales involucrada en los intentos de desamarre presidencial. El hecho de que Morales no haya podido desamarrarse tan rápida y totalmente que sus pares, le dio su sabor característico al proceso boliviano65.

Sin embargo, incluso Morales pudo sacar avante su agenda, por una cómoda y amplia mayoría, con base en apelaciones directas al proverbial “constituyente primario”. Si hay algo que asombra de la revisión de estos seis referendos es la amplitud de los apoyos que recibieron (con la excepción del de Fujimori en el Perú; allí, en contraste, Fujimori fue un campeón de las elecciones “convencionales” pero corrió peligro real en la del referendo constituyente). Tanto Chávez como Correa obtuvieron en sus respectivos referendos de convocatoria apoyos superiores al 80%, una cifra realmente asombrosa, muy poco común en las elecciones de las últimas décadas en el mundo. Este grado de entusiasmo probablemente no se pueda atribuir al proceso en sí. Por una parte, la gente seguramente no estaba muy enterada de los detalles enloquecedoramente barrocos del debate constitucional que, como ha ocurrido en Colombia, lograron confundir hasta a los expertos. La apuesta del politólogo ecuatoriano Jorge León, por ejemplo, era que los electores no prestarían atención a los contenidos de la convocatoria, pues “los datos internacionales indican que entre el 85 y 90% de la gente no vota por los contenidos sino por el proponente de los temas”, en este caso, Rafael Correa66. Por otra, había muchas expectativas concretas en juego, tanto para los actores políticos como para la gente del común, siendo Bolivia, con sus preguntas “dirimidoras”, el caso emblemático. Seguramente la consigna de refundación del país permitió en cada caso alinear expectativas y demandas heterogéneas, así como un rechazo profundamente arraigado entre amplios sectores de la población a las reformas neoliberales. Nótese que esto explicaría las magras mayorías de Fujimori, quien todavía hoy, enfermo y en la cárcel, es un super-campeón electoral67. En ese Perú agrario profundo y empobrecido, en donde la ventaja mediática no pesa (o no pesaba) tanto, la refundación neoliberal no caló68.

63 Nótese, igualmente, el contraste revelador con Colombia. Aquí, en 1991 se REFORZARON, no se debilitaron, los pesos y contrapesos, y se PROHIBIÓ la reelección presidencial, no sólo la inmediata. A la vez, no se establecieron supermayorías para las reformas constitucionales (Solano, 2010), lo que ha tenido un efecto decisivo en la trayectoria política del país en los últimos veinte años. Por lo anterior, no debe sorprender que Colombia esté ausente de esta narrativa de referendos constitucionales. Aquí, hay precisamente un déficit persistente de democracia desde abajo, y en cambio tradiciones liberales estables.

64 Con toda la prudencia acerca de las inferencias que se pueden sacar de una comparación con N pequeño. Ver Lijphart 1971 y 1975.65 Esto, por supuesto, no ahorró traumas, confrontaciones potencialmente catastróficas, etc.66 “Advierten riesgos para el Referéndum”, en La hora, 8 de junio de 2008.67 Y que en los 90s no tenía rival aparente.68 Todavía no lo hace, y el último torneo electoral peruano aún resiste una lectura en esta clave.

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Con todo y la naturaleza aplastante del triunfo del ejecutivo en algunos referendos constitucionales, el análisis no termina, sino que apenas comienza, allí. El ejecutivo ganó, y ganó con amplitud: pero no como quiso. En la sección dedicada a cada uno de los referendos, vimos cómo existió en Bolivia y en Perú regiones resistentes a la propuesta de una nueva constitución -la llamada Media Luna y la Sierra, respectivamente-. En lugar de hacerlas desaparecer, en esos países los referendos activaron las fracturas regionales. Y, en Venezuela y en Ecuador, la repetición del referendo -para refrendar el texto de la carta- evidenció un claro desgaste de la “calistenia revolucionaria”. Movilizaciones continuas producen cansancio en la población, y un texto -en la tónica del análisis de León- concita menos entusiasmos que la saga de un líder reformador.

Las tablas 9 y 10, con ser extremadamente simples, revelan algunos aspectos no tan obvios pero al menos tan importantes de los referendos constitucionales. La tabla 9 registra los resultados por el Sí con tres medidas de dispersión, usando como referente la unidad territorial aplicada para las cuatro tablas regionales de cada país: el voto mínimo por el Sí, el voto máximo por el Sí, y la varianza. La tabla 10 hace lo propio con las elecciones presidenciales inmediatamente anteriores69. Pese a la imagen del referendo como maniobra plebiscitaria, a la vez deleznable y exitosa, en apenas cuatro de estos referendos constitucionales, que son la expresión máxima de la política “fuera de la normalidad” (Buchanan y Tullock, 1962), el apoyo al presidente superó los niveles que en esencia ya tenía. Es cierto que en Venezuela y Ecuador el primer referendo saltó bastante por encima del umbral de apoyo rutinario al presidente, pero en el segundo cayó por debajo de la cota inferior. En todos los casos, hubo una notable varianza regional. Más aún, en cuatro de los procesos -las excepciones son el primer referendo, el de convocatoria a la asamblea, en Ecuador y Venezuela, que parecen haber generado una gran ola de entusiasmo genuino-, hay una gran diferencia entre el mínimo y el máximo apoyo que recibió la respectiva propuesta. Hubo una notoria diferenciación regional en la reacción a la convocatoria desde arriba.

69 Segundas vueltas, basándose en los votos obtenidos por el ganador.

Tabla 7. Relación con el congreso

PAIS Tiempo de Sesiones DESTITUYE AL CONGRESO?

BOLIVIA

6 agosto de 2006, por un periodo de 1 año, que posteriormente es modificado, y ampliado hasta el 7 de diciembre de 2007

No destituye. cohabitación (no siempre fue pacífica). La ley especial de convocatoria (Ley 3364 de 6 de marzo de 2006) en el art. 3, indica que la Asamblea es independien-te, es decir, “no depende ni está sometida a los poderes constituidos y tiene como única finalidad la reforma total de la Constitución Política del Estado. La Asamblea Constituyente no interferirá el trabajo de los poderes cons-tituidos (Legislativo, ejecutivo y judicial), los que segui-rán ejerciendo sus funciones constitucionales de manera sostenida”

ECUADORSesionó entre el 30 de noviembre de 2007 y el 24 de julio de 2008

Destituye al congreso. Declaró los Plenos Poderes, recesó al Congreso y cambió al Fiscal General y al Superinten-dente de Bancos.

PERUArt. 2. "...Su mandato dura hasta el 26 de julio de 1995…"

con el autogolpe Fujimori disuelve al congreso y la cámara de diputados, y cambia la figura de Congreso bicameral a unicameral

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País Cómo se convoca?

Relación poder constituyente con

constituidosQuórum Mayorías

decisorias

referendo aprobato-

rio

BO

LIV

IA convocada por Ley 3364 de 6 de mar-zo de 2006

Reglamento asamblea. art. 1 "...se encuentra legítimamente por encima del poder constituido... tiene plenos poderes para redactar el nuevo texto constitucional y tiene como mandato transformar y construir un Nuevo Estado Boliviano... (pero)... no interfiere en el normal fun-cionamiento de los actuales poderes constituidos..."

Art. 66 "El quórum para las sesiones de Plena-ria, de Comisión y Subcomisión se establece por ma-yoría absoluta de los miembros de la Asamblea..."

Reglamento interno asamblea constitu-yenteNumeral a) informe final de la comisión, votado por mayoría absoluta, de los miem-brosb) en plenaria, el pro-yecto en grande de la nueva constitución. Mayoría absoluta de los miembros presen-tesc). aprobación en detalle, 2/3 miembros presentes. Art. 70 Reglamento.

Art 1 “...nuevo texto consti-tucional será sometido para su aprobación a un Referén-dum …”

EC

UA

DO

R mediante Consulta Popular de 15 de abril de 2007

Reglamento asamblea. Art. 1. “La Asamblea Consti-tuyente...está dotada de plenos poderes…”. Artículo 3. Ninguna decisión de la Asamblea Constituyente será susceptible de control o impugnación por parte de alguno de los poderes constituidos... Toda autori-dad pública está obligada a su cumplimiento”.

Art. 5 Del pleno: El quórum para la instalación y funcionamiento del Pleno, lo cons-tituye la mitad más uno de los miembros de la Asamblea Consti-tuyente.;

Reglamento interno asamblea constitu-yenteArt. 5 “El Pleno de la Asamblea Consti-tuyente aprobará sus decisiones en un sólo debate, con el voto de la mayoría absoluta de sus miembros” . Art. 47 “Este texto, puesto a conside-ración del Pleno… con los votos de la mayoría absoluta de los asambleístas…”

Artículo 69...Una vez apro-bado el texto de la nueva Constitución y dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes…(será apro-bado) por, al menos, la mitad mas uno de los sufragantes

PAIS Tiempo de Sesiones DESTITUYE AL CONGRESO?

VENEZUELAdesde el 6 de agosto de 1999, hasta el 6 de diciembre de 1999

No destituye al congreso pero lo debilita progresiva-mente hasta inhabilitarlo. en el estatuto de funciona-miento indica en el art. 1, parágrafo único: "Todos los organismos del Poder Público, quedan subordinados a la Asamblea Nacional Constituyente y están en la obligación de cumplir y hacer cumplir los actos jurí-dicos estatales que emita dicha Asamblea Nacional"

Fuente: Elaboración propia

Tabla 8. Comparación diseños institucionales asambleas

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País Cómo se convoca?

Relación poder constituyente con

constituidosQuórum Mayorías

decisorias

referendo aprobato-

rioPE

RU

A través de la ley de Bases del Gobierno de Emergen-cia y recons-trucción nacional. Autogolpe Fujimori

decreto-Ley de bases del gobierno de emergencia.Art1.- El Congreso Cons-tituyente Democrático es autónomo y soberano y representa a la Nación..

Artículo 13.- El quórum para las sesiones del Congreso es de la mitad más uno del número legal de congresistas;... Artículo 30.- El quórum para las sesiones de comisión es de la mitad más uno del número hábil de sus miembros

Votaciones en las comisiones: “Art. 30. Los acuerdos se toman por el voto de la mayoría simple de los asistentes. Y el numeral 6. “La aprobación de los proyectos requiere el voto de la mitad más uno de los congresis-tas presentes, con ex-cepción de las normas de la Constitución, las leyes constitucio-nales, y los proyectos de ley orgánica que requieren el voto de la mitad más uno del número legal.

Disposiciones complementa-rias “Octava.- El Congreso aprueba una ley para regu-lar el referén-dum a fin de ratificar las nuevas nor-mas constitu-cionales y los temas legales correspon-dientes”

VE

NE

ZU

EL

A

a través de referendo que aprobó convocatoria y bases para el funciona-miento de la asamblea

Ley de bases de la asam-blea. art. 1. “...La Asam-blea... podrá limitar o definir la cesación de las actividades de las autori-dades que conforman el Poder Público…” Parágrafo único (art. 1). “Todos los organismos del Poder Pú-blico, quedan subordinados a la Asamblea Nacional Constituyente y están en la obligación de cumplir y hacer cumplir los actos ju-rídicos estatales que emita dicha Asamblea Nacional”

Art. 53. “La Asamblea Nacio-nal Constituyente sesionará con la asistencia de la mitad más uno de los constituyentes elegidos.

Art. 6 “Sus decisio-nes serán tomadas por mayoría de los presentes”

Artículo 76. ...La Asam-blea aprobará el texto cons-titu-cional...y fijará, dentro de los trein-ta (30) días siguientes, la fecha de realización del referéndum aprobatorio....

Fuente: Elaboración propia de los autores.

Tabla 9. Parámetros de dispersión de los seis referendos constitucionales

Fuente: Cálculos propios de los autores.

Ref Min Max VarBolivia 32,6 80 356,5006Perú 17,16 59,06 75,690562Ec 1 56,0924523 98,6107926 106,520957Ec2 38,7870117 76,2438837 108,473628

Ven 1 70,09 91,82 16,683528Ven 2 42,38 82,6 61,1305595

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70 Que, obviamente, no son tradicionales en el sentido en que se usa el término en Colombia. Pertenecen a partidos que no pasan de 20 o 30 años de duración, con pocas excepciones.

Elecc Min Max VarianzaelecBolOf 16 67 398,28elecEcOf 37,83 75,41 101,19

elecPerOf 44,04 86,68 106,02elecVenOf 31,7 69,05 72,05

Tabla 10. La “línea base”: qué estaba ocurriendo en las elecciones convencionales

Fuente: Cálculos propios de los autores, todos basados en los porcentajes, no en el número de votos.

4. Conclusiones

¿Y entonces? ¿Por qué se convocaron los referendos constitucionales, y por qué ganaron tan ampliamente? Se convocaron por dos razones claves. Primero, en cada caso había en curso un rediseño institucional en gran escala, provocado por aceptación o rechazo de la “gran transformación” (Polanyi, 1944) neoliberal. Para implementarla o para construir alternativas, se necesitaban en efecto nuevas instituciones. Pero segundo, ese programa tenía una doble naturaleza, que podríamos llamar revolucionaria y democrática. La refundación del país y del Estado se presentaba como revolucionaria. Pero a la vez se arropaba con el lenguaje de la democratización radical, del acercamiento del pueblo a las decisiones, de la emancipación de la coyunda de la vieja política. Esta descripción casa perfectamente también -quizás sobre todo- con el Perú de Fujimori. La refundación procede porque es necesaria, y porque la pide el pueblo. Esta doble naturaleza es fundamental para apelar a auditorios nacionales e internacionales claves para el proyecto de cada país: para legitimar y relegitimar, precisamente. En la medida en que todas estos procesos concretos se dirigen masivamente hacia desamarres -y en esa medida pueden ser consideradas como anti-liberales-, compensan su debilidad liberal con superávits democráticos, que es lo que ofrecen los referendos.

Pero la apelación al pueblo no sólo se mueve en un plano institucional, sino también en otro estratégico, relacionado con el juego anidado en el que se enfrascaron oficialismo y oposición en los cuatro países. Y esto nos lleva a la pregunta de por qué ganaron. Lo hicieron por varios factores. La asociación de los presidentes de Bolivia, Ecuador y Perú con la movilización y la lucha contra el neoliberalismo parece haber pesado; eso explicaría el relativamente mal desempeño de Fujimori. Pero si acá se encuentra una diferencia, lo común es que la lucha contra el congreso y la vieja política encarnó tanto las necesidades estratégicas de “desamarre” de los presidentes como sus posibilidades electorales. Atacar al parlamento fue un punto focal de estos referendos constitucionales, y permitió captar la indignación muy real de sectores amplios de la población con los “políticos tradicionales”70. Y esto, a su vez, permite entender por qué pudieron obtener los presidentes respectivos mayorías tan amplias para sus proyectos. Sin embargo, el ámbito plebiscitario no fue necesariamente tan especial como uno supondría; está enmarcado en un contexto de niveles de apoyo muy altos, que sugiere una profunda dualidad en términos de la legitimación de los poderes públicos, y a la vez un peligro bastante real para los prospectos de la democracia liberal en la región.

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BIBLIOGRAFÍA

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ECUADOR - www.tse.gov.ec actualmente Consejo Nacional Electoral www.cne.gob.ec - www.lahora.com.ec - www.elcomercio.com - www.hoy.com.ec - www.explored.com.ec

PERU - www.onpe.gob.pe - http://blog.pucp.edu.pe/fernandotuesta/ - www.larepublica.com.pe

VENEZUELA - www.cne.gov.ve - www.el-nacional.com - www.eluniversal.com

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EL CAMBIO CONSTITUCIONAL ¿FACTOR DE DEMOCRATIZACIÓN? Julie Massal


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sierEL CAMBIO

CONSTITUCIONAL ¿FACTOR DE DEMOCRATIZACIÓN?

Julie Massal*

*Investigadora y docente del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI), de la Universidad Nacional de Colombia.

RESUMENEste artículo propone una reflexión orientada a cuestionar un supuesto muy difundido entre los actores sociales y los gobiernos, quienes comulgan en torno a un aparente consenso: el cambio constitucional es un factor de democratización. El texto inicia por recordar las principales aristas del debate alrededor del cambio constitucional, especialmente su asociación con el tema de la democracia y la refundación. Luego, analiza la relación entre mecanismos de cambio constitucional y procedimientos democráticos del cambio político. Por último, profundiza en el cuestionamiento de la relación entre cambio constitucional y democracia al examinar el tema de la representación y participación en las asambleas constituyentes de Colombia (1991), Venezuela (1999), Ecuador (1998 y 2007-2008) y Bolivia (2006-2008). Palabras claves: democracia, constitución, participación, región andina.

CONSTITUTIONAL CHANGE ¿A FACTOR OF DEMOCRATIZATION?

SUMMARYThis article proposes a reflection aimed at challenging a widespread assumption among social actors and governments, who are in an apparent consensus: constitutional change is a factor of democratization. The text begins by recalling the main aspects of the debate about constitutional change, especially its association with the issue of democracy and refoundation. Then, it analyzes the relationship between mechanisms of constitutional change and democratic processes of political change. Finally, the article explores the question of the relationship between constitutional change and democracy while examining the issue of representation and participation in the constitutional assemblies of Colombia (1991), Venezuela (1999), Ecuador (1998 and 2007-2008) and Bolivia (2006 -2008).Keywords: democracy, constitution, participation, Andean region.


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INTRODUCCIÓN

Este artículo pretende proporcionar un aporte sintético al debate candente pero también antiguo de la relación entre cambio constitucional y democracia, al nivel de la región andina. Por ende, a partir de algunos ejemplos1, se propone una reflexión orientada en cuestionar un supuesto muy difundido entre los actores sociales y los gobiernos, quienes comulgan en torno a un aparente consenso2: el cambio constitucional es un factor de democratización. Este supuesto se expresó en las últimas dos décadas en varias oportunidades en los países andinos en discursos de actores de Colombia que convocaron Asambleas Constituyentes, en Colombia (1991), Venezuela (1999), Ecuador (1998 y 2007-2008) y Bolivia (2006-2008). Sin embargo este debate tiene raíces históricas mucho más ancladas3.

En efecto, por mucho tiempo (especialmente desde los 1980), el debate político andino ha sido dominado por el tema del cambio constitucional, a raíz de la prevalencia de este modo de reforma política (Rincón, 2006) -bajo distintas modalidades: consultas, reformas desde el poder legislativo y sobre todo asambleas constituyentes-. Si bien este debate sobre el cambio constitucional adquiere matices distintos en el tiempo y según la región o el país en el que se desarrolla (Santos, 2007), se puede hablar de un pensamiento latinoamericano que tiende a considerar el cambio constitucional como equivalente de un proceso de reforma política con vocación democratizadora, especialmente anclado en los países andinos (Andrade, 2009). En este pensamiento, se asume, muchas veces, que “cambio constitucional” es equivalente a “cambio democrático”. Nuestro propósito en el artículo es analizar y cuestionar este y otros supuestos.

Por ende, empezamos por recordar las principales aristas del debate alrededor del cambio constitucional, especialmente su asociación con el tema de la democracia y la refundación. Luego analizamos la relación entre mecanismos de cambio constitucional y procedimientos democráticos del cambio político. A continuación profundizamos en el cuestionamiento de la relación entre cambio constitucional y democracia al examinar el tema de la representación y participación en las asambleas constituyentes. A modo de conclusión, se pretende sintetizar los elementos de análisis mencionados para evaluar cuando el cambio constitucional fortalece, o no, la democracia.

CAMBIO POLÍTICO, CONSTITUCIONAL Y DISCURSO REFUNDACIONAL: ¿UN CONSENSO ILUSORIO?

En las últimas tres décadas han sido numerosos los casos de discursos políticos4 en torno a la necesidad de un cambio político radical mediante el cambio de constitución, desde actores muy diversos, tanto de oposición como de gobiernos, centralistas o descentralizadores, izquierdistas o derechistas5, en fin de toda índole. En efecto, y allí radica una primera observación, la aspiración 1 Estos ejemplos, basados en Ecuador y Bolivia, pretenden ser ilustrativos de problemáticas comunes a la región, sin negar las

especificidades de cada país.2 “Aparente consenso” porque surgen discursos convergentes en torno a la necesidad de promover mediante el cambio constitucional,

un cambio político, social económico y cultural radical tendiente a fortalecer la democracia (Ecuador 1998 y 2008, Bolivia 2006-2008, Venezuela 1999, Colombia 1991), con matices propios a cada país. Como veremos, el “consenso” esconde proyectos políticos divergentes y conceptos diversos de la “democracia”.

3 El caso paradigmático es Ecuador, donde tan solo en el siglo XX se promovieron 7 constituciones vigentes. (Paz y Miño, 2007). 4 En cuanto a Ecuador ver (Massal, 2005). En cuanto a Bolivia (Urioste, 2007).5 Lo que si puede cambiar es la modalidad escogida para promover el cambio constitucional. Por ejemplo, en Ecuador, en 1997, luego de la

destitución de A. Bucaram, se quiso usar durante el gobierno interino de F. Alarcón (1997-1998), al mismo tiempo y en un lapso muy corto (un año) tres modalidades: referéndum, reforma constitucional desde el poder legislativo y asamblea constituyente.

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siera promover dicho cambio radical mediante el cambio constitucional parece una tendencia

generalizada, independientemente de la ideología, trayectoria política o de la práctica política de los actores, sean opositores u oficiales. Esto incluye de hecho, en casos como Venezuela y Ecuador, los actores armados, especialmente el Ejército. Paralelamente, también son muy difundidos la desconfianza o el desencanto hacia las constituciones que no se aplican o no se concretan en leyes y decretos de aplicación, por lo que los cambios más anhelados quedan “en el papel”. Esta doble y aparentemente contradictoria tendencia – un fetichismo en torno de un texto fundamental que no se acata – ha generado amplios análisis y sigue objeto de reflexión (Andrade, 2009; Echeverría & Montufar, 2008; García 2004). Sin embargo es de observar un efecto negativo de esta extrema volatilidad de los mismos textos constitucionales: hasta ellos pierden legitimidad (Echevarría, 2008: 15-37; Aguilar, 2008: 39-60)6.

Pero más destacable aún es la insistencia en el tema de la “refundación” y de la democratización que supondría el cambio constitucional. Esta última tendencia del debate no deja de fortalecerse, pese a los resultados no del todo convincentes de los procesos constitucionales. ¿Cómo puede entenderse semejante paradoja?

Al respecto el caso de Ecuador es ilustrativo y evidencia la contradicción mencionada. La relación entre “la refundación” y el “cambio constitucional” es ilustrada por al menos dos momentos claves de la vida política ecuatoriana reciente (1997-1998 y 2007-2008)7. En efecto, el discurso “refundacional”8 fue especialmente contundente después de la salida de A. Bucaram del poder (golpe del 7 de febrero de 1997), reemplazado por el gobierno interino de F. Alarcón (1997-1998). Este golpe parecía cuestionar la “exitosa democratización” ecuatoriana, y fue el punto de partida de un periodo marcado por otros dos golpes de estado y una fuerte inestabilidad política, así como por el auge de movimientos sociales, y un intenso proceso de reforma electoral y política (Andrade, 2009; Massal, 2005)9. El discurso refundacional se concretó en la convocatoria de la Asamblea Constitucional, autoproclamada Constituyente, en 1997-1998, que desembocó en la Constitución de 1998. Luego el discurso surge nuevamente en el golpe del 21 de enero de 2000 contra J. Mahuad, en la alianza entre la CONAIE y oficiales del ejército llevados por L. Gutiérrez, “contra los tres poderes” (ejecutivo, legislativo y judicial). En 2005, a su vez, el propio Lucio Gutiérrez se ve destituido al perder el apoyo de las fuerzas armadas y del Congreso, y se presenta un amplio rechazo a los distintos poderes y actores políticos tradicionales10. Finalmente en 2006

6 Ambos autores señalan la pérdida de credibilidad de los procesos constitucionales debido a la extrema reversibilidad jurídica de lo pactado y a la alta discrecionalidad de los actores políticos frente a los preceptos constitucionales. Javier Rincón por su parte señala la prevalencia de las interpretaciones hechas por jueces en “sintonía” con la opinión pública, que se vuelvan más importantes que la constitución misma, dando lugar a lo que llama el “constitucionalismo popular” (Rincón, 2006: 34).

7 En un análisis comparado de los procesos constituyentes en Ecuador y Bolivia, Julio Peña hace la misma observación respecto a Bolivia: “Del proceso de regeneración de las reivindicaciones sociales, nacerá el proyecto de llevar a cabo una Asamblea Nacional Constituyente, con el fin de posibilitar una transformación estructural que permita refundar el Estado y por esta vía por vez primera incluir en él a todos los bolivianos que habían sido excluidos por las instituciones pro-neoliberales” (Peña, 2009: 83).

8 Basado principalmente en los siguientes tres argumentos: 1. hay que refundar la democracia (la democracia existente es formal, falsa, ilusa); 2. Hay que refundar los partidos políticos tradicionales (4 partidos dominan el espectro político desde 1978), 3. Hay que cambiar la clase política, corrupta y no representativa, y renovar totalmente las instituciones, especialmente el congreso, totalmente desprestigiado. En los acontecimientos mencionados, estos diferentes aspectos del discurso cobran fuerza al tiempo, aunque uno u otro se vuelva dominante.

9 Andrade analiza las representaciones sociales en torno a cambio político y los procesos de democratización en la región latinoamericana, con énfasis en el caso ecuatoriano. El nudo de su argumentación consiste en mostrar cómo las elites políticas y académicas ecuatorianas crearon el paradigma de la “gobernabilidad” y por ende, la “falta de gobernabilidad” como explicación última de todas las falencias de la democracia ecuatoriana. Por mi parte, analice los discursos de los movimientos sociales en 1997-1998 frente a la Asamblea, especialmente la CONAIE y el movimiento Pachakutik.

10 Sobre el golpe del 21 de enero de 2000, ver Massal (2005). Sobre el golpe del 20 de abril de 2005, que destituyó a L. Gutiérrez, ver De La Torre (2008). Los discursos refundacionales giran en ambos casos en torno a la democracia pero con matices distintos. En

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se dio nuevamente la aspiración refundacional con la elección de R. Correa quien convocó la Asamblea Constituyente de 2007-2008.

En fin, el discurso refundacional se vuelve omnipresente durante una década. Y evidencia tanto las expectativas altas puestas en el cambio de constitución como también la prontitud con la cual la Constitución de 1998 se vio cuestionada. Esto se debe a que, mal allá del aparente consenso en torno a la necesaria refundación, existen proyectos políticos distintos, pero a menudo mal identificados o poco conocidos; no existe un real consenso acerca de la democracia entre los diversos actores sociales y políticos, que usan este enunciado para legitimarse. Esto a su vez tiene implicaciones al tratar de entender qué democracia se quiere construir mediante el cambio constitucional. Es sorprendente ver cómo este discurso refundacional persiste en este lapso, si se consideran los múltiples obstáculos que la misma clase política opone a la “refundación”, y el agotamiento de reivindicaciones de los movimientos sociales; estas son casi similares a diez años de distancia, lo cual evidencia que la reforma política ha entrado en un callejón pese a los múltiples cambios ocurridos en las leyes electorales de 1994-1998 y a la propia Constitución de 1998 (Massal, 2006; León 2004). Por tanto, el discurso refundacional cumple en este periodo un papel que rebasa las contemplaciones del realismo; este papel es el de legitimación de los actores, o al menos de sus discursos de cambio - sobre todo cuando son actores que no necesariamente tienen acceso a otro tipo de legitimidad (electoral).

En la primera década del siglo XXI, el discurso refundacional se manifiesta de nuevo en torno a las Asamblea de Bolivia y Ecuador, mediante un discurso de cambio radical adelantado por una gran diversidad de actores sociales, que empujan la victoria de E. Morales y R. Correa, aunque es ambigua la correlación de fuerzas entre gobiernos y movimientos sociales (Peña, 2009: 79-98). En el 2007-2008 en Ecuador, el discurso refundacional tal vez no tuvo la misma expresión que en 1997 (donde la preocupación central era el tema de la gobernabilidad), sin embargo las expectativas eran muy altas; se puede evidenciar si se recuerda las palabras de M. Berraondo López (un abogado especialista en temas de derechos humanos y derechos de los Pueblos Indígenas), quien el día de la inauguración de la Asamblea (29 de noviembre de 2007) escribía en la revista “Pueblo”: “Las propuestas de Alianza País [partido oficialista, de R. Correa] cosechan apoyos que no se habían producido en la historia reciente del Ecuador, y parece que el presidente Correa con su propuesta de socialismo para el siglo XXI puede realmente iniciar el proceso de transformaciones políticas y económicas que necesita el país para fomentar el desarrollo de los grupos más desfavorecidos y reducir así los altos niveles de pobreza que existen” (Berraondo, 2007). Tal parece ser que, con el cambio de gobierno y la promesa de una nueva constitución, por segunda vez en diez años, Ecuador iba, nuevamente, a encontrar el camino del cambio político y económico-social.

Las expectativas eran igualmente muy altas en Bolivia, pues también existió en la Asamblea constituyente, inaugurada el 6 de agosto de 2006, un discurso e impulso hacia la refundación; a modo de ilustración podemos recordar la observación hecha por la representante de la fundación Konrad Adenauer en Bolivia, S. Käss: “El 6 de agosto del 2006 se inauguró la Asamblea Constituyente de Bolivia cuya misión consistía en la elaboración del nuevo texto constitucional orientado a resolver los problemas estructurales de pobreza, desigualdad y exclusión que aquejan a los bolivianos. En su inauguración

2005, el rechazo está orientado: hacia el presidente L. Gutiérrez, hacia los órganos de control dominados por los partidos que sirven sus propios intereses (tribunal electoral supremo, tribunal constitucional, Corte suprema de justicia) y hacia el congreso y los partidos electos (lema “que se vayan todos”).

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sierse destacó el carácter refundacional y plenipotenciario de la Asamblea, la cual estuvo conformada por

255 asambleístas, que en su mayoría eran indígenas, mujeres y sindicalistas” (Käss, 2009: 16)11. A su vez, el autor de la investigación (representante del PNUD), realizada durante el primer año de la Asamblea (2006-2007), (Gamboa, 2009) evidencia el nivel de esperanzas que se albergaban: “El inusitado optimismo se sustentaba una vez más sobre el deseo por consolidar un Estado plurinacional donde la reconciliación después de la crisis de octubre sangriento de 2003, permitiría visualizar un régimen democrático capaz de integrar a las mayorías indígenas en los procesos deliberativos con el objetivo de definir el rumbo del desarrollo y la orientación del poder en beneficio de los excluidos”. (Gamboa, 2009:26).

La Asamblea es el caldo de cultivo de pasiones e intereses humanos, y participa de un proceso de “reconciliación”. Y a la vez es concebida como el espacio de deliberación democrática orientada hacia un nuevo modelo de desarrollo. Ecuador y Bolivia ilustran entonces el peso de los discursos refundacionales, de las emociones y expectativas en torno a la Asamblea Constituyente. Así, se evidencia que el papel otorgado a la Asamblea Constituyente va mucho más allá de revisar aspectos constitucionales: se trata de promover cambios políticos y económicos, en aras a refundar los fundamentos de la nación en todos sus ámbitos, incluida la “descolonización” del Estado y su transformación hacia un Estado Plurinacional, como también se evidencia en los preámbulos de las constituciones12 (ver Anexo 1: Preámbulos) y en los artículos dedicados a los temas de reivindicación de los actores indígenas.

De este modo, la “asamblea constituyente”, reivindicada como modalidad del cambio “democrático” (también caracterizado como “radical, profundo, amplio, participativo”, etc.), se convierte en la herramienta de relegitimación por excelencia del proceso y del rumbo del cambio. Y la legitimación pretende afianzarse al presentar luego el proyecto de Constitución surgido de la Asamblea a referéndum para su aprobación, allí si en las urnas, como ocurrió en Ecuador (referéndum del 28 de septiembre de 2008: el si lleva el 64% y el no el 28%) o en Bolivia (referéndum del 25 de enero de 2009: fue aprobada por el 61%, rechazada por el 39%). De allí es preciso examinar cómo se vinculan los mecanismos de cambio constitucional con los procedimientos democráticos.

MECANISMOS DEL CAMBIO CONSTITUCIONAL Y PROCEDIMIENTOS DEMOCRÁTICOS: ¿HAY COINCIDENCIAS?

Para evaluar qué tan cierto es que el cambio constitucional afianza la democracia o impulsa la democratización, hay que analizar varias de las premisas incluidas en el supuesto. Una primera premisa tiende a confundir lo “constitucional” con “lo democrático”. Veamos a continuación cual problema plantea dicha premisa13.

Los términos “constitucional” y “democrático” no son equivalentes. Munck señala en este orden de ideas una confusión frecuente: “(…) en el debate sobre lo que significa cambiar la constitución de

11 La cita es de Suzanne Käss (Fundación K. Adenauer, que financió la investigación) en la introducción al texto. El autor del libro, F. Gamboa, era el representante del PNUD en la Asamblea Constituyente, y fue quien se involucró en los debates e hizo la investigación (entrevistas). Más adelante en la introducción, S. Käss evidencia que el resultado de la Asamblea fue sin embargo muy decepcionante al convertirse esta en espacio de “pugnas políticas” (pp. 16-17).

12 Constitución Ecuatoriana (2008) http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Ecuador/ecuador08.html Constitución Boliviana (2009): http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Bolivia/bolivia09.html 13 Ver la critica a este supuesto realizada por Munck Gerardo (2010), “Repensando la cuestión democrática: la región andina en el

nuevo siglo”, Revista de ciencia política, S. de Chile, vol.30, n°1, pp. 149-161. En este texto, se cuestiona esta equivalencia desde una interpretación no legalista y tomando como punto de partida una concepción sustancial de la democracia.

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forma democrática, se tiende a mezclar principios distintos” (Munck, 2010: 155); esto es “el principio del constitucionalismo” según el cual el cambio constitucional debe obedecer los procedimientos previstos en la misma constitución para realizar dicho cambio; y por otro lado una tendencia no del todo argumentada, según Munck, a considerar que un cambio a la Constitución que no se ajuste al principio de constitucionalismo, “no es democrático” (y no simplemente “ anticonstitucional”). No obstante, Munck rebate este argumento al señalar, que “si la constitución de un país no es democrática en lo que hace a sus procedimientos de cambio, el constitucionalismo por sí solo no ofrece una base para evaluar si una constitución es cambiada de forma democrática” (Munck, 2010: 155). En este sentido, Munck señala el riesgo de ofrecer una lectura estrictamente legalista al acogerse al principio de constitucionalismo, sin contemplar qué tan democráticos son los procedimientos de revisión de la constitución incluidos en la misma.

A modo de ilustración, podemos recordar que ante la dificultad de generar consensos amplios, los propios constituyentes buscan blindarse mediante el sistema de “candado”, esto es un bloqueo en la constitución misma, para impedir antes de cierto plazo su posterior reforma (Ecuador, 1997). Esta pretensión de evitar una temprana o amplia revisión constitucional con el cambio de gobiernos de turno obedece a una preocupación respecto a la volatilidad del texto constitucional, en contextos como el ecuatoriano. No obstante, los efectos del “candado” son mitigados, pues de hecho sí hubo pronto un cuestionamiento a la Constitución de 1998, reemplazada por une nueva constitución apenas diez años más tarde.

Adicionalmente, es difícil garantizar la perennidad de un texto legal cuando este se vuelve blanco de la disputa política. La Constitución como texto fundamental tiende a dividirse en dos componentes: la parte dogmática, y la parte orgánica, siendo la segunda más “fácil de reformar”, al menos en teoría (Echeverría & Montufar ,2008). En este sentido, con la parte dogmática se pretende que, más allá de la dimensión simbólica al nivel político, la constitución adquiera un carácter casi sagrado, como “ley de leyes”14.

No obstante, al mismo tiempo, la extensión misma de la constitución15, que tiende a abarcar muchos temas en detalle, hace que esta se vuelva el blanco de todas las expectativas y los anhelos de cambio, ya que allí radica la esencia del proyecto nacional. En fin, la Constitución es un símbolo fetichizado y altamente vulnerable, pero al mismo tiempo, sus propias características la vuelven paradójicamente un objeto “banalizado” de luchas políticas: dicho de modo más provocador, ya no es un texto intemporal e intocable sino que se vuelve objeto de promesa electoral en un contexto de “populismo constitucional” (Rincón, 2006: 34). Así lo ilustra el hecho mismo que la convocatoria de una Asamblea Constituyente se convierta en el tema – o incluso el lema- principal de la campaña de R. Correa en Ecuador en 2006 o en la de E. Morales en 2005.

Pero de manera más general, la pregunta sobre la relación entre cambio constitucional y procedimiento democrático es una forma de interrogar la concepción misma de la democracia que se quiere construir. Esta pregunta nos remite, desde el punto de vista teórico, a un amplio campo de reflexión sobre lo que diferencia una democracia procedimental, donde el acatamiento de las reglas del juego institucional se considera como una condición sine qua non de la calidad de la democracia, y una democracia substancial, donde el procedimiento puede ser legal pero no legítimo

14 Para un contexto teórico (desde el derecho constitucional), véase también (Tapia, 2008:121-142). 15 Así, la constitución ecuatoriana (2008) consta de 444 artículos, sin contar además las disposiciones transitorias (30) y un régimen de

transición; mientras que la Constitución Boliviana (2009) tiene una extensión de 411 artículos y 10 disposiciones transitorias.

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siery no siempre democrático, y donde hace falta algo más que un conjunto de reglas del juego

político: “substancia”, esto es, principios, valores, derechos, ciudadanía e incluso una ciudadanía participativa. Debate que ofrece una serie de matices, como lo ha demostrado la teoría clásica de la democracia, desde las conceptualizaciones de Dahl (1971), Schumpeter (1969), o Sartori (1973, 1987) hasta las definiciones “substancialistas” que enfatizan el rol de la participación política de la ciudadanía (Mouffe, 1992; Cohen & Arato, 1992; Chalmers & Vilas, 1997; PNUD, 2004 y 2008).

Si bien no se trata aquí de volver en detalle a dicho debate clásico (que es por demás bastante bien sintetizado por Munck), sí es importante resaltar que no existe una visión uniforme de “que es la democracia” entre los actores, y por ende en sus discursos y proyectos. De manera que no es suficiente un buen nivel de “satisfacción” con la democracia o la convicción de que la “democracia sea un régimen deseable” (como tienden a pregonarlo análisis basados en los Latino-barómetros, que miden más que todo percepciones), para que haya un verdadero consenso interno. Este consenso debe construirse sobre bases más concretas y contundentes; entre estas, la forma de pensar el cambio político legítimo, de realizarlo y de lograrlo es un elemento determinante (Andrade, 2009).

En este marco de reflexión, la relación entre cambio constitucional y cambio democrático es de suma importancia y complejidad. En efecto, lo constitucional no necesariamente es democrático, como lo resalta Munck. Además, como ya mencionamos, el proceso de legitimación usa los procedimientos de cambio constitucional con fines de distinta índole y para apoyar proyectos políticos divergentes16. La herramienta del cambio constitucional puede ser usada por actores de distinta obediencia ideológica o política, y con motivos distintos, según se trata de gobernantes (Chávez en Venezuela, Morales en Bolivia, Correa en Ecuador) o por actores de oposición, por ejemplo movimientos sociales, en particular indígenas, que ponen mucho énfasis en la convocatoria de Asambleas Constituyentes pero que no necesariamente pueden usarlas para lograr el cambio político anhelado. Finalmente un elemento adicional a tener en cuenta al analizar la relación entre cambio constitucional y cambio democrático, que muchas veces se pasa por alto, es el contexto nacional pero también local, que puede alterar sensiblemente el sentido del debate político e influye sobre la correlación de fuerzas. La herramienta de la Asamblea Constituyente no garantiza de por si un debate amplío, profundo, radical, representativo, participativo, etc.

Eso sin hablar siquiera del resultado del debate, el texto constitucional mismo, objeto de luchas, compromisos y juego de influencias que no necesariamente permiten un debate realizado en las condiciones óptimas para pensar el futuro de manera serena, objetiva y suficientemente pausada. Esta última observación podría objetarse: “democrático” no significa consensuado, uniforme, ni libre de tensiones y de luchas. Por supuesto que no, muy al contrario: el escenario del debate político vía el cambio constitucional no pretende acallar voces sino representarlas, ni confundirlas en una sola sino expresar una diversidad de criterios e intereses. La dificultad no radica en el conflicto, propio de la democracia (Mac Adam, Tarrow & Tilly, 2001) sino más bien en garantizar efectivamente la representación y participación de los sectores sociales y políticos, en suma que haya un pluralismo real y no una fragmentación extrema. Participar es algo más que ser presente, escuchado, consultado, o siquiera “integrado”. Pero en la práctica, ese discurso en pos de la diversidad de las expresiones sociales encuentra sus límites.

16 Respecto a los proyectos políticos, es ineludible recordar el aporte de autores como (Dagnino y Olvera, 2006).

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El siguiente acápite profundiza en estas observaciones. ¿Hasta qué punto la representación y la participación permiten que la Asamblea Constituyente sea un espacio plural y democrático de debate? Las experiencias andinas recientes permiten hacer unas anotaciones de fondo al respecto.

REPRESENTACIÓN, PARTICIPACIÓN Y ASAMBLEAS CONSTITUYENTES: ¿ILUSIONES PÉRDIDAS?

Mencionábamos anteriormente la función legitimadora del discurso de la refundación; este se ha plasmado en la reivindicación de convocar asambleas constituyentes, con cierta frecuencia, especialmente en países donde los movimientos sociales (indígenas) han recalcado su imperiosa necesidad; esto es Ecuador (1997-1998, 2007-2008) y Bolivia (2006-2008). Este énfasis en la “Asamblea Constituyente” se debe a que es vista a la vez como el modo de lograr un resultado más amplio (¿tal vez con el supuesto implícito que un texto constitucional revisado “a fondo” es más representativo?) y como el procedimiento de cambio más democrático por la amplia participación de actores sociales y políticos que supone. Vemos aquí, de paso, como la Asamblea constituyente puede reconciliar distintas concepciones de la democracia, orientadas hacia el procedimiento o hacia la sustancia, e incluso relaciona estrechamente el uno con la otra: el texto final (sustancia) depende del procedimiento.

Afloran entonces dos premisas adicionales, implícitas en el discurso relativo al cambio constitucional democrático: una sobre la representatividad del procedimiento “asamblea constituyente”, y una sobre la significación y el alcance del nuevo texto. Premisas que a su vez se relacionan con un supuesto teórico de la democracia substancial: “a mayor participación de la ciudadanía, mayor democracia”17.

Esas premisas son cuestionables si se examinan la composición de las asambleas, sus debates internos y sus resultados finales. Tal trabajo, de gran envergadura, demuestra en casos específicos como los de Bolivia y Ecuador que sin duda no son la excepción18, la complejidad de los consensos por construir y su fragilidad, así como su estrecha relación con un contexto local, nacional o con la relación de fuerzas del momento. A continuación examinamos de manera sintética19 las enseñanzas de ambos países, Bolivia y Ecuador.

17 Supuesto que ha sido cuestionado, pues esta relación entre participación y democracia es más ambigua de lo que da a entender la teoría sustancialista, si se miran casos concretos (presupuestos participativos, asambleas locales); anteriormente presenté una síntesis y estado del arte del debate relativo a la democracia participativa (Massal, 2010), por lo que este argumento no se desarrolla aquí. Ver también la IV Cátedra Franco-Andina: “El pueblo tiene la palabra”, Quito, FLACSO-Cooperación Francesa para la Región Andina-IFEA, 14-15 de octubre de 2009 (notas de trabajo de campo).

18 Caso de Bolivia: nos referimos principalmente al trabajo mencionado de Gamboa (2009) que detalla los conflictos internos a la asamblea y el contexto político en Bolivia, y al de Prada (2008) que analiza el texto constitucional. Caso de Ecuador: nos referimos a trabajos de P. Ospina sobre los discursos de Correa antes y durante la asamblea (2008), y a trabajos de investigación empírica como los de Peña (2009) y Vogel (2010) sobre la asamblea constituyente. Pero sobre todo, se debe resaltar el aporte de los debates reunidos en el Instituto de Investigación y Debate sobre la Gobernanza (IRG, sede en Bogotá: http://www.institut-gouvernance.org/index_fr.html).

19 Existen pocos artículos orientados explícitamente al tema de la relación entre cambio constitucional y democrático como un interrogante (Munck, 2010). La producción empírica revisada muestra gran variedad: hay monografías detalladas en cada caso pero pierden de vista las tendencias comunes, mientras las que buscan una comparación son relativamente poco detalladas; a su vez los análisis del texto constitucional (más o menos rigurosos), los documentos oficiales y las propuestas de movimientos sociales, ofrecen un rico material de análisis (ver bibliografía) pero presentan cierta dispersión en los datos disponibles y la recolección de los mismos. La literatura segundaria ordena y contextualiza esos datos y permite una visión más sintética como la que se propone aquí.

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sierEnseñanzas del caso de Bolivia: expectativas y frustración

En el caso de Bolivia, Urioste (2007) analiza el proceso constituyente incipiente, y sin conocer aún el desenlace, insistía en los acuerdos existentes en torno a la convocatoria de la Asamblea pero también las divergencias en torno al tipo de Constitución que se quería elaborar y los modelos de democracia en disputa. En la perspectiva de Urioste, hay una mezcla de ruptura y continuidad, de repetición de modelos y de invención de nuevos acuerdos y procedimientos, en un panorama de alta fragmentación y con una fuerte incertidumbre sobre el modelo de Estado y sociedad por construir, pues la sociedad boliviana quedo profundamente afectada por la fuerte ruptura de octubre de 2003 (cuando el ejército reprimió las primeras manifestaciones de la llamada “Guerra del Gas”).

Gamboa analiza en detalle el proceso constituyente, y muestra que, la Asamblea no fue un espacio de debate conforme a las expectativas (2009: 275-276)20. Tres tipos de dificultades se presentaron dentro de la Asamblea: 1. una fragmentación partidaria extrema (con dos grandes partidos, Mas y Podemos – ellos mismos internamente divididos - y muchos pequeños a veces con un solo representante); 2. Una falta de liderazgo que no permitió que un constituyente guiara los debates, muy tensos por los intereses partidarios, los enfrentamientos entre indígenas y no indígenas o entre indígenas de altas y bajas tierras; 3. Diferentes expectativas frente al propósito de la Constituyente (alcance de las reformas, con poder de legislar o no), y distintas prácticas políticas de debate así como modos antagónicos de entender la democracia (directa versus representativa, participativa, comunitaria…).

Así se puede entender el “fracaso” de la constituyente boliviana; no hubo un texto consensuado. Fue mal redactado, persistían los desacuerdos en temas polémicos (estado plurinacional, autonomías…) y se enfrentaba incluso en torno al modo de aprobación (mayoría calificada de dos tercios o absoluta). Gamboa (2009: 277-278) menciona además fuertes incoherencias en el texto final (sobre el modelo de democracia, manejo de los conflictos internos, gobernabilidad, modelo económico), debido a las tensiones ideológicas extremas. En síntesis, el conflicto interpartidista dentro de la Asamblea obstaculizó un debate más sereno y con perspectiva de largo plazo, pues el debate de la Constituyente fue opacado, durante el año 2006, por el candente enfrentamiento entre el MAS y la oposición, respecto a las autonomías departamentales.

Adicionalmente, el texto sometido a referéndum en enero de 2009 no es el texto del 2006 ni de posteriores versiones de 2007 (existen incluso divergencias sustanciales en aspectos de fondo)21. Pero el fracaso mayor de E. Morales es no haber logrado la reconciliación, lo que significa una baja legitimidad de la Constitución fuera del área de influencia del MAS, según lo plantea Gamboa: “El principal problema y efecto negativo fue que el proceso constituyente careció de concertación y una estrategia legítima de reconciliación nacional. Evo Morales ha ganado muy poco con la promulgación de la Constitución indianista, y ésta tendrá una duración mientras el MAS siga siendo un partido fuerte en el área rural y en el occidente de Bolivia” (Gamboa, 2009: 287).

20 Los prólogos al libro de Gamboa (2009) ponen en duda que la Asamblea haya sido un ejercicio de debate democrático. Así, en el prólogo nacional escrito por M. Espinoza y F. Zaratti, se leen estas líneas que emiten un juicio bastante tajante: “El mérito [de esta parte] del libro es desnudar (…) las taras del proceso y de sus protagonistas, responsables de haber privado al país de una ocasión única de un reencuentro democrático y dejar atrás años de división y polarización y de haber fomentado la intolerancia y la tendencia a confundir el error intelectual con el error moral” (prologo: 20). La decepción y frustración expresadas por estos autores, que critican el peso de los intereses partidarios, revelan a contrario el nivel de esperanzas puestas en la Asamblea.

21 Principalmente en los siguientes aspectos: extensión (reducida de más de 500 a 411 artículos); divergencias entre distintas versiones de 2007, y entre estas (diciembre de 2007) y el texto final aprobado (enero de 2009); dudas sobre el conocimiento de la versión final completa y sobre sus autores. (Gamboa, 2009:283).

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Finalmente, respecto al modelo de democracia que plantea la nueva Constitución, Gamboa se muestra igualmente prudente y escéptico: “El establecimiento de un “Estado Plurinacional” que se anuncia como la gran novedad constitucional en Bolivia, es una oportunidad de integración social en el país, pero al mismo tiempo refleja un riesgo al despreciar los equilibrios institucionales de la democracia representativa. La democracia directa pone una serie de límites a la democracia institucional, en caso de que ésta ingrese en un acelerado proceso plebiscitario” (Gamboa, 2009:288).

Por su parte, Raúl Prada (ex constituyente, y ex miembro de gobierno Morales durante unos meses en 2010), en un análisis del nuevo texto constitucional, propone las siguientes observaciones: 1. La Constitución refleja “un nuevo mapa institucional (que es) una combinación de formas liberales, indígenas y populares, en el sentido del Estado de Bienestar”, y de manera más precisa, se define al Estado como “unitario, social, de derecho plurinacional comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías”. (Prada, 2008:39). 2. En cuanto a la innovación en el ejercicio de la representación, Prada subraya que “La representación se abre a varias formas, directa y participativa, por voto universal y comunitaria de acuerdo a normas y procedimientos propios” (Prada, 2008: 39). El sistema representativo persiste pero se ve “complementado” con esas nuevas modalidades de representación, especialmente al incorporar derechos colectivos para naciones y pueblos originarios, y para ciertas minorías o grupos excluidos. Se contemplan tres concepciones de la democracia, “representativa, directa y comunitaria”.

A diferencia de Gamboa, Prada no menciona el aspecto del conflicto entre distintos conceptos de democracia (insiste en la complementariedad), y valora incluso que “la democracia retorna al devenir de la acción política y la forma primordial de deliberación” (Prada, 2008: 40), aunque no desarrolla mucho la idea. Si bien no propone en dicho artículo una interpretación crítica del texto, el tono es bastante distinto del de Gamboa, quien lee el texto a la luz del proceso constituyente conflictivo descrito anteriormente.

Enseñanzas del caso de Ecuador: un proceso dominado por el poder ejecutivo.La convocatoria de la Asamblea Constituyente en 2007 enfrenta una oposición de los partidos tradicionales derrotados en las urnas en 2006, quienes reivindican un mayor espacio en la asamblea (donde el partido de Correa, Alianza País, gana 80 de las 130 curules), y denuncian “el fin de un supuesto pluralismo político, lo cual para ellos desvirtúa y deslegitima la esencia misma del concepto de Asamblea Constituyente, al convertirla en un espacio político de una sola voz” (Peña, 2009: 87). Por otro lado, el apoyo de los movimientos indígenas a R. Correa no es del todo consolidado y se va debilitando a medida que los debates evidencian, en la Asamblea y fuera de ella, cierto desprecio de Correa hacia el Movimiento Pachakutik22, y una tendencia a aliarse con organizaciones sociales e indígenas que han sido rivales de la Confederación de nacionalidades indígenas del Ecuador (CONAIE), que es miembro del Movimiento Pachakutik (Ospina, 2008; Berraondo, 2007). De este modo, la base social y política de Correa se divide (el mismo partido oficialista AP ve enfrentarse en su seno varias tendencias, en torno al tema de la extracción de recursos naturales y la ecología por ejemplo) (Peña, 2009: 93). Sin embargo, Correa mantiene su dominio sobre la Asamblea Constituyente, y promueve su proyecto nacional “soberano”: revalorizar el papel del estado en la economía y un modo de desarrollo ajeno al neoliberalismo, la defensa de los sectores públicos y recursos públicos, siendo el agua reconocida como un recurso estratégico y un

22 El candidato Luis Macas del Movimiento Pachakutik (compuesto entre otros por la CONAIE en tanto representante de los indígenas) había conseguido tan solo 2, 1% de los votos en 2006, por lo que Correa llama a los indígenas de Pachakutik “los 2 por ciento” y les quita legitimidad en varios discursos pronunciados durante la Asamblea, dentro y fuera del recinto de la misma. Sobre sus discursos en este periodo ver (Ospina, 2008).

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sierbien inalienable23. A pesar de una relación ambigua con la CONAIE– mezcla de enfrentamiento y

dialogo – se reconocen varias de las demandas indígenas históricas, como el estado plurinacional e intercultural (Vogel, 2010).

Los debates de la Asamblea y también análisis previos o posteriores de investigadores ecuatorianos24, evidencian, no solo la dimensión refundacional del proyecto oficialista con fuerte énfasis en el estado y el modelo de desarrollo, sino también la ampliación y extensión de los derechos sociales y económicos individuales, de los derechos colectivos de los pueblos indígenas y del concepto de “Buen Vivir”. En conjunto, el proceso fue menos tumultuoso que el de Bolivia, pero tampoco faltaron los conflictos, especialmente en torno al tema del estado plurinacional e intercultural, sobre la definición del cual no había convergencia, llegándose a presentar una diversidad extrema de posiciones a favor o en contra del uno o del otro25. Las propuestas alternativas de la CONAIE generaron mucho escepticismo, y el debate se orientó hacia temas que la CONAIE no había priorizado, mientras sí lo hizo la Federación de Organizaciones Campesinas Indígenas y Negras (Fenocin), como la soberanía alimentaria26, creándose fuertes conflictos entre ambas organizaciones indígenas, rivales desde varios años en su relación con el poder. Esta cristalización de conflictos evidenció que el presidente había perdido el aval de algunos de sus aliados pero no se llegó a una ruptura total, al menos en este momento, pues la Conaie y Pachakutik llamaron a aprobar el texto constitucional, aunque con ciertas reticencias.

¿Qué tan participativo fue el proceso constituyente en Ecuador? Al respecto Juan Pablo Muñoz27, al analizar el rol desempeñado por los movimientos sociales, y Santiago Ortiz28, al examinar el contexto político y los principales hitos del debate constitucional, evidencian las siguientes características: 1. Hubo una “amplia participación” de actores sociales (según Muñoz “llegaron más de mil delegaciones de organizaciones sociales, de todo tipo de institución”), con propuestas de renovación política y de resistencia al modelo neoliberal (especialmente contra la extracción en minería, y sobre la protección del agua). Propuestas recogidas, pero a veces también, “captadas” por el gobierno, en detrimento de una verdadera alianza con los actores sociales, o llegando incluso a tildar a los movimientos de “corporativistas” y a tratarlos con cierto desprecio (según Muñoz), una visión confirmada por Ospina (2008). Así mismo, la Conaie priorizó la defensa de la plurinacionalidad, reivindicación histórica. 2. Sin embargo el escenario no fue el mismo para todos los actores sociales, siendo más “desfavorable que el de 1998” para las organizaciones de mujeres que enfrentaron el presidente, creyente declarado, quien se opuso al derecho al aborto (fue apoyado

23 Al respecto ver los documentos elaborados por el gobierno Correa para propiciar la implementación de la constitución en políticas públicas durante su segundo mandato (2009-2013), en la bibliografía final (rubrica: documentos).

24 Sobre el proceso constituyente y los debates en curso, se pueden consultar las fichas (artículos breves), procedentes de varios actores e investigadores (en distintas fechas, antes durante o justo después de la A.C) en el sitio web del Instituto Regional de Gobernabilidad (IRG, Bogotá), siendo accesibles únicamente desde un artículo del dossier (http://www.institut-gouvernance.org/fr/synthese/fiche-synthese-20.html) así como los debates y propuestas compiladas por Echeverría y Montufar (2008), críticos con el presidente y el proyecto oficialista.

25 Al respecto ver las fichas del IRG : Simbaña Floresmilo, “La plurinacionalidad en la nueva Constitución”: http://www.institut-gouvernance.org/fr/analyse/fiche-analyse-453.html

Larrea Ana Maria, “La Plurinacionalidad: iguales y diversos en busca del Sumak Kawsay”: http://www.institut-gouvernance.org/fr/analyse/fiche-analyse-456.html

26 Visión de Pedro de la Cruz, Asambleísta Nacional por Acuerdo País y Presidente de la Mesa 6 de Trabajo, Producción e Inclusión Social: “Propuestas a promover en la Asamblea Nacional Constituyente”: http://www.institut-gouvernance.org/fr/entretien/fiche-entretien-70.html

27 Muñoz Juan Pablo, “Movimientos sociales y procesos constituyentes. El caso de Ecuador 2008”: http://www.institut-gouvernance.org/fr/analyse/fiche-analyse-451.html

28 Ortiz Santiago, “El contexto político de la Asamblea Constituyente en Ecuador”: http://www.institut-gouvernance.org/fr/analyse/fiche-analyse-450.html

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por las iglesia católica y evangélicas), y tuvieron que enfrentar un bloque de asambleístas “hostil al avance de los derechos sexuales y reproductivos” (según Muñoz). 3. Jugaron un papel algunos importantes actores locales organizados (ONG, comités de desarrollo y asambleas locales) al propugnar por la incorporación de “mecanismos de participación ciudadana (presupuesto participativo, veedurías)”. 4. En conjunto el proceso, si bien fue representativo de una diversidad de actores sociales y de una efervescencia de debates ciudadanos, también se caracterizó por una fragmentación entre los actores, y una falta de articulación de sus propuestas. 5. En términos de coyuntura política, Ortiz señala que la diversidad de actores fue de algún modo absorbida por Alianza País (al adoptar las propuestas de los actores sociales, los desradicalizó) al tiempo que se logró desarmar la oposición legislativa, por lo que Correa quedo sin contrapeso y la Asamblea constituyente tuvo plenos poderes. Esto evidencia que Correa controló el espectro político y pudo imponer sus tesis, aún más fácilmente cuando su partido (AP), forjado en los meses previos a la elección de 2006, carecía aun de un programa coherente, sólido y compartido, como lo evidenciaron las posteriores divisiones en la bancada asambleísta.

Si bien, existen visiones más escépticas (como la de J. León29) en torno a los efectos y el alcance de la participación de actores sociales, aún se encuentran pocos análisis detallando los debates y las propuestas que influenciaron el texto final. En síntesis, el proceso constituyente de Ecuador aparece como abierto a la presencia de actores diversos, mientras sus propuestas compaginan con el proyecto de Correa, pero los enfrentamientos con los sectores críticos (en torno al tema de la minería y de los recursos naturales) fueron una ilustración de la dificultad del gobierno de aceptar la controversia (Ospina, 2008).

¿Cómo estos casos permiten cuestionar las premisas?Todas estas observaciones empíricas demuestran que las mencionadas premisas son un tanto frágiles; aunque es difícil evaluar los niveles de participación y representación, y sin querer minimizar el carácter deliberativo del debate constitucional, los procesos constituyentes de Bolivia y Ecuador aparecen controlados por el gobernante que inicia la Asamblea y por su respectivo partido, siendo los actores sociales de la “sociedad civil”, aliados u oponentes, o pasando de una posición a la otra, según la configuración de poder local o nacional. Y aunque los proyectos de cambio de E. Morales y R. Correa se sustentan en reivindicaciones sociales y políticas “históricas” de los movimientos indígenas, no se consolida necesariamente la legitimidad del gobernante. Muchas frustraciones persisten, en ambos casos, entre una oposición dispersa y heterogénea, y el objetivo de reconciliación o refundación parece aún un anhelo postergado.

Por ende, resurge una interrogante que ya mencionamos al principio: si los resultados (en términos de representación/representatividad, participación, y alcance del debate) no están a la altura de las expectativas, ¿por qué sigue siendo tan reivindicada la Asamblea Constituyente como modalidad de cambio?

Existen dos tipos de respuestas a semejante interrogante: por un lado, la asamblea constituyente, pese a sus limitaciones en términos de representatividad, ofrece un campo fructífero para la contienda política que es muy difícil de igualar en otros espacios representativos, especialmente el Congreso (parlamento), institución desprestigiada y no relacionada con un posible espacio de debate democrático amplio, representativo y participativo. De hecho el mismo R. Correa al rechazar presentar candidatos de su partido al congreso en 2006, y al promover una asamblea

29 Ponencia en IV Cátedra franco-andina, Quito, FLACSO- 14-15 de octubre de 2009.

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sierconstituyente con plenos poderes, participó del mencionado discurso escéptico frente al Congreso,

en Ecuador. Por otro lado, esta herramienta es a menudo utilizada – e instrumentalizada- por actores en el poder, como ya se mencionó. Esto significa que, más allá de los discursos electorales, no necesariamente buscan un debate “amplio” (pese a proceder de o a ser apoyados por movimientos sociales30), sino más bien un debate restringido u pre-orientado, que presente características acordes con sus proyectos políticos y sus alianzas del momento. Lo cual implica, en concreto, que pretenden que su partido o coalición de apoyo domine la Asamblea y que el texto constitucional refleje su propio proyecto político. Si bien no se logra tal objetivo a plenitud, debido a las tensiones y la fragmentación política, social, o regional, al menos la asamblea sí tiene un rumbo definido desde “arriba”31.

Por ende, aunque las expectativas de los actores sociales y gubernamentales no se cumplan a cabalidad, ellos tejen alianzas políticas durante la Asamblea, que les permiten luego fortalecerse y posicionarse en el debate político nacional fuera de la Asamblea. Así mismo, aunque exista cierta dispersión y un fuerte nivel de corporativismo en las demandas y reivindicaciones, que entorpecen la “visibilización” y canalización de las demandas, sí se observan avances en posicionar ciertos temas en alianza con los gobiernos32.

Los resultados de los debates son entonces matizados: no tan altos como las expectativas (no se logra mucha participación numérica, no se logra incorporar un proyecto alterno al oficialista) pero tampoco tan débiles como lo dejaría pensar la correlación de fuerzas numéricas. Un balance integral debería incluir el análisis de varios aspectos, más detallados: definir antecedentes históricos y políticos, examinar qué temas se debaten y cuáles no, cómo son definidos dichos temas y en qué términos se debaten o se tergiversan, etc. Todo lo cual implica realizar un análisis de discursos que rebasa el objetivo del presente artículo. Aun así, las síntesis existentes demuestran un panorama complejo, ambiguo, y altamente vinculado al contexto local y temporal, que no permite sacar conclusiones tajantes, sino solo tendencias33.

Todo esto nuevamente nos remite al proceso de legitimación según el cual la asamblea constituyente hace del cambio constitucional un “cambio democrático”, tanto al nivel del procedimiento como de la substancia. Ya vimos que el procedimiento tiene sus limitaciones. Además, subsisten varias interrogantes: ¿qué tan democrático es un cambio de constitución dominado por el gobierno de turno que apunta a plasmar en él su proyecto político, ideológico, económico (independientemente de la legitimidad misma de dicho proyecto)? ¿Qué tan legítimo puede ser semejante texto constitucional una vez cambie el gobierno o la relación de fuerzas al nivel nacional? De allí la débil perdurabilidad en el tiempo de constituciones relacionadas con un contexto específico, inestable políticamente como el de Ecuador, o altamente fragmentado como el de Bolivia. Y semejante

30 Afirmación que a su vez debe ser matizada y contextualizada; E. Morales perdió el apoyo de algunos movimientos que lo apoyaban durante la Asamblea constituyente; R. Correa a su vez mantiene una relación ambigua y conflictiva con movimientos sociales, especialmente indígenas, y juega de las divisiones entre los actores sociales.

31 Por ejemplo en la IV cátedra franco-andina, anteriormente mencionada, el sociólogo Jorge León considera en su ponencia que la asamblea constituyente (2007-2008) fue instrumentalizada por R. Correa, tuvo una relativamente débil y poco eficaz participación de actores sociales, y apuntaba a un objetivo claro: recentralizar, reordenar y revalorizar el papel del Estado en la economía. Lo cual es en efecto una de las dimensiones de la nueva Constitución de 2008, acorde con el proyecto nacional “soberanista” de R. Correa.

32 En el caso de Ecuador, dos temas trascendentales que resultaron del debate en la Asamblea constituyente, fueron el reconocimiento de la soberanía alimenticia, tema compartido por el gobierno y ciertos sectores indígenas y sociales (FENOCIN), y del agua como recurso público estratégico y bien inalienable. En cuanto a lo reivindicado por la CONAIE, ciertas demandas históricas fueron reconocidas (Estado plurinacional e intercultural, idiomas indígenas oficiales, derechos colectivos ampliados o extendidos).

33 Por ejemplo (Montufar, 2008:353-396; Urioste, 2007).

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volatilidad del texto constitucional afecta, a su vez, como se resaltó anteriormente, su propia legitimidad como carta política fundamental.

¿Cuándo el cambio constitucional favorece la democracia y cuando no?En síntesis cabe reformular la pregunta: “el cambio constitucional es un factor de democratización?”, que orienta el debate hasta posiciones normativas, y plantear más bien “cuando puede el cambio constitucional propiciar un cambio democrático?”, pues como vimos, el contexto, la relación de fuerzas, los antecedentes históricos y políticos, la configuración de los actores, son elementos determinantes en el procedimiento de la asamblea constituyente, que afecta la sustancia misma, el texto constitucional.

Por ende, en contextos de alta fragmentación social y política y sociedades marcadas por altos niveles de movilización social, particularmente indígena, como los de Bolivia y Ecuador, la Constitución es concebida como el fundamento del pacto social por excelencia (más que un mero marco jurídico), pero es también altamente reversible y se convierte en blanco de pugnas políticas, o incluso se vuelve sujeta a una eventual instrumentalización por los gobernantes, procedentes de actores movilizados y electos, pero que quieren inscribir su legitimidad política en la carta fundamental y no contentarse con la legitimidad electoral. Más aun cuando, como ocurrió en estos países en las últimas dos décadas, existe semejante volatilidad de las reglas del juego político y electoral.

El cambio constitucional vía la Asamblea constituyente no es en sí-mismo democrático ni favorece necesariamente la democracia, es un procedimiento que es parte de un proceso de legitimación, puede ser usado por actores de toda índole ideológica o política, y su resultado depende del contexto local, nacional (e incluso internacional), en el que se inscribe. Es el espacio de la contienda política y de la reflexión sobre los fundamentos de la sociedad y del modelo de organización política del que se quiere dotar. Pero es sobre todo el espectro de los intereses y de las pasiones, y un reflejo mismo de la sociedad en mutación.

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sierANEXO 1.

PREÁMBULOS DE LAS CONSTITUCIONES ECUATORIANA (2008) Y BOLIVIANA (2009)

Preámbulo de la Constitución ecuatoriana (2008) http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Ecuador/ecuador08.html

“NOSOTRAS Y NOSOTROS, el pueblo soberano del Ecuador, RECONOCIENDO nuestras raíces milenarias, forjadas por mujeres y hombres de distintos pueblos, CELEBRANDO a la naturaleza, la Pacha Mama, de la que somos parte y que es vital para nuestra existencia, INVOCANDO el nombre de Dios y reconociendo nuestras diversas formas de religiosidad y espiritualidad, APELANDO a la sabiduría de todas las culturas que nos enriquecen como sociedad, COMO HEREDEROS de las luchas sociales de liberación frente a todas las formas de dominación y colonialismo, y con un profundo compromiso con el presente y el futuro,

Decidimos construir : Una nueva forma de convivencia ciudadana, en diversidad y armonía con la naturaleza, para alcanzar el buen vivir, el sumak kawsay; Una sociedad que respeta, en todas sus dimensiones, la dignidad de las personas y las colectividades; Un país democrático, comprometido con la integración latinoamericana ? sueño de Bolívar y Alfaro-, la paz y la solidaridad con todos los pueblos de la tierra; Y, en ejercicio de nuestra soberanía, en Ciudad Alfaro, Montecristi, provincia de Manabí, nos damos la presente: CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR”.

Preámbulo de la Constitución boliviana (2009).http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Bolivia/bolivia09.html

“En tiempos inmemoriales se erigieron montañas, se desplazaron ríos, se formaron lagos. Nuestra amazonia, nuestro chaco, nuestro altiplano y nuestros llanos y valles se cubrieron de verdores y flores. Poblamos esta sagrada Madre Tierra con rostros diferentes, y comprendimos desde entonces la pluralidad vigente de todas las cosas y nuestra diversidad como seres y culturas. Así conformamos nuestros pueblos, y jamás comprendimos el racismo hasta que lo sufrimos desde los funestos tiempos de la colonia.

El pueblo boliviano, de composición plural, desde la profundidad de la historia, inspirado en las luchas del pasado, en la sublevación indígena anticolonial, en la independencia, en las luchas populares de liberación, en las marchas indígenas, sociales y sindicales, en las guerras del agua y de octubre, en las luchas por la tierra y territorio, y con la memoria de nuestros mártires, construimos un nuevo Estado.

Un Estado basado en el respeto e igualdad entre todos, con principios de soberanía, dignidad, complementariedad, solidaridad, armonía y equidad en la distribución y redistribución del producto social, donde predomine la búsqueda del vivir bien; con respeto a la pluralidad económica, social, jurídica, política y cultural de los habitantes de esta tierra; en convivencia colectiva con acceso al agua, trabajo, educación, salud y vivienda para todos.

Dejamos en el pasado el Estado colonial, republicano y neoliberal. Asumimos el reto histórico de construir colectivamente el Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, que integra y articula los propósitos de avanzar hacia una Bolivia democrática, productiva, portadora e inspiradora de la paz, comprometida con el desarrollo integral y con la libre determinación de los pueblos. Nosotros, mujeres y hombres, a través de la Asamblea Constituyente y con el poder originario del pueblo, manifestamos nuestro compromiso con la unidad e integridad del país. Cumpliendo el mandato de nuestros pueblos, con la fortaleza de nuestra Pachamama y gracias a Dios, refundamos Bolivia.

Honor y gloria a los mártires de la gesta constituyente y liberadora, que han hecho posible esta nueva historia”.

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MULTICULTURALISMO A LA COLOMBIANA Y VEINTE AÑOS DE MOVILIZACIÓN ELECTORAL INDÍGENA: CIRCUNSCRIPCIONES ESPECIALES EN LA MIRA Virginie Laurent


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sierMULTICULTURALISMO A

LA COLOMBIANA Y VEINTE AÑOS DE MOVILIZACIÓN ELECTORAL INDÍGENA: CIRCUNSCRIPCIONES ESPECIALES EN LA MIRA*

Virginie Laurent**

* Las informaciones y los análisis presentados en este artículo son fruto de estudios doctorales y post-doctorales sobre las movilizaciones sociales, políticas y electorales indígenas en Colombia y en América

latina, y de una investigación en curso financiada por el Centro de Estudios Sociales (CESO) de la Universidad de los Andes, titulada Poblaciones indígenas y política(s).

Veinte años de multiculturalismo en Colombia.**Profesora Asociada, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia

Email: [email protected]

RESUMENEl artículo propone, a manera de aporte para un balance de dos décadas de multiculturalismo en Colombia, una reflexión sobre los efectos, alcances y límites de las circunscripciones especiales indígenas. En la primera parte, brinda un acercamiento a debates que sugieren la implementación de dispositivos electorales adecuados a la multiculturalidad. Posteriormente, contextualiza el caso de las circunscripciones especiales en Colombia como vía destacada, más no exclusiva, de la movilización política indígena. La segunda parte se enfoca en un análisis de la puesta en práctica de las circunscripciones indígenas, centrado en la articulación entre la influencia de factores institucionales en ellas –como la llamada Reforma Política de 2003– y dinámicas de las agrupaciones políticas involucradas. Palabras claves: Circunscripciones especiales indígenas, sistema electoral, movimiento indígena, multiculturalismo, Colombia THE COLOMBIAN WAY OF MULTICULTURALISM AND TWENTY YEARS OF INDIGENOUS ELECTORAL MOBILIZATION: SPECIAL CIRCUNSCRIPTIONS IN THE SPOTLIGHT

SUMMARYThe article proposes, as a contribution to an assessment of two decades of multiculturalism in Colombia, a reflection on the purpose, scope and limits of special indigenous circumscriptions. The first part provides an approach to discussions suggesting the implementation of electoral measures suitable for multiculturalism. Then, it contextualizes the case of special districts in Colombia, as an outstanding means but not exclusive, of indigenous political mobilization. The second part focuses on an analysis of the implementation of indigenous districts, focusing on the articulation between the influence of institutional factors –such as the so-called political reform of 2003- and dynamics of the political groups involved.Keywords: Special indigenous circumscriptions, electoral system, indigenous movement, multiculturalism, Colombia


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INTRODUCCIÓN

Más allá de matices propios de cada contexto nacional, los países latinoamericanos se han distinguido, a partir de finales de los ochenta, por sus dinámicas de apertura oficial a la multiculturalidad y su traducción en multiculturalismo: reformas constitucionales, enfoque diferencial y acción positiva a favor de grupos de población considerados como particulares; ratificación de convenios destinados a asegurar la protección de las “minorías”1. Para el caso de Colombia –y de forma relativamente “pionera” en el continente–, el carácter multiétnico y pluricultural de la nación se hace explícito en la Constitución adoptada en 1991, con la que se les abre a los indígenas la opción de ser igual y diferente a partir de su acceso a derechos generales –en cuanto ciudadanos como cualquier otro– pero también específicos –en función de criterios étnico-culturales2. Entre otros, la Carta Magna de 1991 asegura la presencia de tres cargos electos “de las comunidades indígenas” en el Congreso de la República –dos para el Senado y uno para la Cámara de Representantes– elegidos a través de circunscripciones especiales3. En su artículo 171 estipula que “[h]abrá un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción especial por comunidades indígenas (…)”. Asimismo, el artículo 176 prevé: “[l]a ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos (…)”, disposición que vendrá a ser reglamentada a través de la Ley 649 de 20014.

En la continuidad de reflexiones iniciales sobre candidaturas y resultados electorales motivados alrededor de las circunscripciones indígenas hasta los primeros años del 2000 (Laurent 1997, 2005), el presente artículo propone profundizar el análisis sobre los efectos, alcances y límites de la transformación en las reglas del juego electoral nacional que constituye la experiencia de dichos mecanismos de representación. Al cabo ya de dos décadas de su aprendizaje, resulta estimulante poner una mirada crítica sobre esta medida sugerida en aras de fomentar una mayor inclusión de los “grupos étnicos” en el ámbito parlamentario –en este caso, los indígenas. A la vez, aporta para un balance de lo que, desde la Constitución de 1991, han sido veinte años de multiculturalismo5. Con

1 Se retoman aquí las definiciones propuestas por Isabelle Tabeada (citada en Cunin, 2005: 38) para referirse a la multiculturalidad en términos de “(…) coexistencia, en el seno de un mismo sistema estatal, de varios segmentos de población que se diferencian por la práctica de una lengua o de una religión diferente a aquella del grupo mayoritario o también por la referencia a una filiación histórica o a una ‘identidad cultural’ específica” y al multiculturalismo como una “forma de gestión política de la multiculturalidad, es decir, el reconocimiento institucional de la naturaleza multicultural de la sociedad en cuestión y la inscripción consecuente de unas medidas legislativas que buscan preservar los derechos culturales de cada uno de los grupos en cuestión y particularmente de los grupos minoritarios”. Para una mirada sobre este proceso en América Latina, ver por ejemplo (Assies et al, . 1999; Gros, 2000; Sánchez, 1996).

2 Hasta entonces, la ley 89 de 1890 –declarada anticonstitucional solamente en 1996– se refería a “la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada”. La propuesta constitucional de 1991 se acerca a la fórmula de “ciudadanía multicultural” que avanza Kymlicka (1996) para conjugar garantías del sistema de ciudadanía liberal clásica –fundada en los valores universales y la igualdad– con el reconocimiento de derechos culturales diferenciales para grupos específicos: “minorías nacionales” –es decir, culturas anteriormente dotadas de autogobierno y concentradas en un Estado mayor–, y “grupos étnicos” –surgidos de la inmigración.

3 En paralelo, la Constitución de 1991 ratifica el derecho de los indígenas a acceder a la propiedad de territorios colectivos (resguardos) y a disponer de autoridades políticas propias (cabildos); reconoce los idiomas indígenas como oficiales y registra el derecho de los habitantes indígenas del país a la doble nacionalidad en zonas de frontera; propone su trato adaptado a su especificidad cultural para educación, salud, medio ambiente y justicia; y señala la necesidad de que se respete la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas, y de llevar a cabo una consulta previa de éstas para tomas de decisiones y leyes que las involucran. Ver entre otros (Gros, 1993; Laurent, 2005; Padilla, 1995; Pineda, 1997).

4 Sobre los entresijos legales que rodearon la concretización de dicha ley, ver (Borrero, 2003). Puede mencionarse que para la Cámara de Representantes funciona también una circunscripción nacional especial que asegura dos curules para comunidades afrocolombianas. Ver (Agudelo, 2005; Cunin, 2003; Escandón, 2011).

5 Vale la pena destacar que no son numerosos los trabajos que abordan el caso de las circunscripciones especiales (al respecto ver Escandón, 2011; Escobar A., Martínez M. y Adames S., 2005; Laurent, 1998-2005; Peñaranda, 2009) y que poco se ha trabajado en Colombia, para tener en cuenta la conexión del estudio electoral con dinámicas más amplias de movilización política indígena y con base en la articulación entre reivindicaciones identitarias y manejo estatal de la etnicidad desde la Constitución de 1991 (al respecto ver Laurent, 2005-2010).

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siereste fin, en la primera parte se propone un acercamiento a debates que sugiere la implementación

de dispositivos electorales adecuados a la opción multicultural; posteriormente, se vuelve sobre una contextualización del caso específico de las circunscripciones especiales en Colombia, como vía destacada más no exclusiva de la movilización política indígena en el país. La segunda parte se enfoca en un análisis de la puesta en práctica(s) de las circunscripciones indígenas, centrado en la articulación entre la influencia que pueden tener en ellas factores institucionales –como los que introdujo la llamada Reforma Política de 2003– y dinámicas de las agrupaciones políticas que compiten dentro de ellas.

I. PARADIGMA MULTICULTURAL, REPRESENTACIÓN Y MOVILIZACIÓN ELECTORAL INDÍGENA: EL LEGADO DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991

1. Multiculturalidad, democracia e ingeniería institucional: debates en serieInteresarse por las circunscripciones especiales en Colombia remite a preguntas que no se limitan a este país: algunas se enfocan, desde un nivel general, a la forma de concebir la nación y al equilibrio entre diversas comunidades dentro de una misma sociedad; otras son relativas a la proyección de la diversidad hacia distintos ámbitos, como el político-electoral.

¿Multiculturalismo vs universalismo?La multiplicación y politización de reivindicaciones identitarias en diversas regiones del mundo, así como el surgimiento en las últimas décadas de –nuevos– paradigmas nacionales fundados en el respeto de la(s) diferencia(s), han dado materia para reflexiones. Frente a la crisis manifiesta del modelo universalista de “integración a través de la uniformización”, habría que tener en cuenta los posibles peligros que recela la opción del multiculturalismo: repliegue, estigmatización y homogeneización comunitaria; dispersión de los individuos alrededor de intereses particulares; pluralismo “de fachada”6. Semejante debate alrededor del multiculturalismo se transcribió claramente en Colombia, desde las discusiones que estimularon las circunscripciones étnicas dentro de la Asamblea Constituyente de 1991. Como recuerda Escandón (2011): mientras que para los representantes indígenas y aliados a sus reivindicaciones, las medidas de acción positiva se leían como medio para corregir siglos de discriminación y exclusión, sus opositores temían este dispositivo como factor de división y obstáculo a la cohesión social.

Pero este tipo de debate en sí se revelaría estéril cuando solamente se plantea en términos de oposición entre lo general y lo particular –dicho de otra forma, cuando se atiene a discutir entre prioridades de índole nacional y (super)vivencias comunitarias7. Frente a ello, resultaría más acertado recurrir a fórmulas alternativas con el fin de hacer posible una ampliación del ejercicio democrático: por ejemplo mediante la combinación de referencias identitarias, valores universales y subjetividad –tal como lo proponen Touraine (1997) y Wiewiorka (1997)–, o desde la articulación del reconocimiento con cuestiones relativas a la distribución equitativa de recursos económicos, y a partir de un nuevo estatus del individuo dentro del grupo, como par a tener en cuenta para la tomas de decisiones –como lo plantea Fraser (2000).

6 Al respecto, ver por ejemplo (Adler, 1997; Barber, 1995; Camilleri, 1997; Canet y Duchastel, 2003; Castells, 1997; Constant, 2000; Dieckhoff, 2000; Dieckhoff y Jaffrelot, 2006; Doytcheva, 2005; Feher, 1995; Jaccoud, 1992; Mesure y Renaut, 1999; Padilla, 1995; Renaut, 1997; Rocher y Salée, 1997; Roulleau-Berger, 1995; Sartori, 2000; Taylor, 1992;Todorov, 1995; Touraine, 1988-1997; Walzer, 1995-1997; Wieviorka, 1993-1997).

7 Sobre este aspecto, consultar entre otros (Balibar, 1991-1997; Chaves, 2011; Gros, 2000; Hoffmann y Rodríguez, 2007; Laurent, 2005; Mongin, 1995; Schnapper, 1997; Touraine, 1997; Wieviorka, 1997).

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Multiculturalidad y sistema electoral: fines y ajustesEn paralelo, la transcripción de la multiculturalidad en el ámbito de las elecciones, lleva a tener en cuenta una serie de criterios en cuanto a los fines que con ello se persigue y los ajustes que implica. Al respecto, el tema de la “representación diferenciada” ha sido abordado desde la ciencia política a partir de una perspectiva que resulta interesante para la reflexión aquí propuesta: como medio para limitar riesgos de conflictos en sociedades divididas étnicamente hablando. Sobre este punto, Reilly (2001) y Norris (2003) por ejemplo, hacen énfasis en la importancia que se da a la ingeniería constitucional y el diseño institucional para promover un tratamiento pacífico de los antagonismos fundados en diferencias culturales, lingüísticas, raciales y/o religiosas. Así las cosas, inspirado por North (1990), Reilly (2001: 5) arguye que “[l]as instituciones son las reglas y las coacciones que forman la interacción humana y, por tanto, incentivan los comportamientos. Reducen la incertidumbre, por establecer estructuras estables y previsibles para las interacciones entre la gente, como individuos o grupos”. En el mismo orden de ideas, Norris (2003: 209) subraya que las reglas electorales servirían para estructurar la competición política de modo que se puedan acomodar los intereses de grupos culturales diferentes, con el fin de limitar los conflictos y asegurar la estabilidad política de largo plazo a través de la cooperación étnica.

De manera más puntual, los mismos autores resaltan los argumentos de Sartori (1994) y Lijphart (1984) sobre el papel clave que cumplen los sistemas electorales en dichos arreglos institucionales y llaman la atención sobre la posición de este último a favor de los sistemas de representación consociacional –en otras palabras la gestión, institucionalizada y proporcional, del acceso al aparato estatal para el conjunto de los grupos sociales. Sobre lo anterior escribe Norris (2003: 213-214):

(…) las minorías políticas son perdedores persistentes en los sistemas mayoritarios, excluidos de las instituciones representativas de manera reiterativa, lo cual reduce su fe en la imparcialidad de los resultados electorales y erosiona su respaldo difuso al sistema democrático en general (…)(…) por el contrario, en contextos de representación proporcional y con mayor razón con la incorporación de partidos de minorías étnicas en los parlamentos y coalición de gobierno a través de la teoría consociacional, sus seguidores sentirían progresivamente que tienen más que decir en el proceso político, de tal forma que las minorías terminarían sintiéndose más satisfechas con las reglas del juego democrático, el sistema electoral y sus resultados (…) [traducción propia]

No obstante, también es válido destacar el llamado de atención que la misma autora hace, por un lado, sobre la falta de resultados empíricos que permitan sacar este tipo de conclusión; por otro lado, sobre la necesidad de enfoques “multidimensionales”: los ciudadanos pueden confiar en sus representantes locales pero darles poca legitimidad al parlamento como institución; asimismo, es posible que respalden los ideales democráticos pero que critiquen los resultados de sus gobernantes (Norris, 2003: 216). Por su parte, en lugar del consociacionalismo, Reilly (2001: 20-24) considera más adecuadas fórmulas a favor del centripetalismo: que puedan mitigar los efectos posiblemente destructivos de la etnicidad, a partir de sistemas electorales que fomenten la cooperación y el acomodamiento entre grupos rivales, y que más bien tiendan a borrar lo que marca su diferenciación.

Otro aspecto significativo que según Norris (2003: 227-228) contribuye a matizar posiciones a favor de sistemas de representación proporcional, es que éstos no son la única vía para facilitar la inserción de minorías en la palestra electoral. Tal como lo apunta, en algunos casos los sistemas mayoritarios pueden ser discriminatorios frente a partidos pequeños, pero permitir arreglos

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sierespecíficos para la representación de minorías etno-políticas a través de curules especiales. Figura

que, como se sabe, se destaca para el caso colombiano.

Identidad étnica y representación ¿especial? en América LatinaPor cierto, en Colombia no se están presentando riesgos de división étnica en las dimensiones conocidas bajo otras latitudes. En contraste con éstos –que han revelado “guerras de identidades” en Europa oriental, Asia o África–, de las experiencias latinoamericanas resaltan contextos donde las “minorías” formulan reivindicaciones estructuradas en términos de una voluntad de integración –autorregulada– en la nación. Así las cosas, los movimientos étnicos que surgieron desde los años sesenta, han conducido una lucha con el objetivo de afirmarse como ciudadanos en pleno derecho –sin pretensión alguna de escisión (Gros, 2000; Laurent, 2005; Le Bot, 2000). Ahora bien, incluso en semejantes condiciones no sobra una mirada cuidadosa hacia agrupaciones, estrategias y discursos fundados en una afirmación de la etnicidad como posible factor de divisiones en entornos que dan cuenta de una fragmentación del tejido social y altos grados de violencia –tal como el que se observa en Colombia desde hace décadas, pero también el que revela el contexto boliviano de los últimos años, con la agudización de rivalidades regionales a las que se superponen elementos de “oposición poblacional” entre indígenas y no indígenas8.

Por otra parte, es igualmente importante no perder de vista el que, fuera de escenarios abiertamente conflictuales, y tal como lo anota Benhabib (2002: 406) con base en la experiencia de Quebec, “la relación entre identidad de grupo y democracia liberal, entre liberalismo y cultura, y entre multiculturalismo y ciudadanía se ha ubicado en la agenda de los estudios políticos a lo largo de los años 1990”. Con ello se va identificando la apertura de nuevos espacios de participación política, responsabilidades y toma de decisiones de grupos sociales antes excluidos por motivo de su(s) diferencia(s) –de género, étnicas y/o raciales. Con base en observaciones similares para el caso de América latina, Van Cott (2003) propone un estudio acerca de la interrelación entre cambio institucional y partidos étnicos en esta región del mundo. Después de analizar la incidencia de variables relacionadas con el cambio institucional en la formación y viabilidad de los partidos étnicos en América latina, llega a la conclusión de que son insuficientes en sí para explicar dichos fenómenos9. Como contraparte, hace un llamado a que se revisen paralelamente cambios más amplios ocurridos en el contexto político y dinámicas inherentes a los movimientos sociales. Posición por la que de hecho se apostó en estudios de casos latinoamericanos con el fin de tener una visión de conjunto sobre cambio institucional y dinámicas de los movimientos sociales, y hacia diversas formas de reivindicar el ejercicio del poder en cuanto que indígenas: a nivel comunitario; a través de organizaciones sociales; a partir de experiencias de representación y/o participación en cargos del ejecutivo o del legislativo10.

Además, de manera sugestiva para la discusión que aquí interesa, Van Cott (2003) plantea que la introducción de circunscripciones electorales especiales, ha tenido un impacto favorable para los partidos indígenas en Colombia, aunque subraya que dichas circunscripciones fueron creadas

8 Abundan en la literatura las reflexiones relativas al caso colombiano (remitirse, entre otros, a las colecciones de las revistas Análisis Político y Colombia Internacional); sobre Bolivia, ver por ejemplo (Do Alto y Poupeau, 2008).

9 La autora define partido étnico como “una organización autorizada para participar en las elecciones locales o nacionales, cuyos líderes y miembros en su mayoría se identifican a sí mismos como parte de un grupo étnico no gobernante, y cuya plataforma electoral incluye demandas y programas de naturaleza étnica o cultural” (Van Cott, 2003: 27).

10 Al respecto ver por ejemplo (Albó, 2003; Brett, 2006; Dehouve, 2004; Guerrero y Ospina, 2003; Lacroix, 2005; Laurent, 1997-2005-2007-2008-2010; Le Bot, 1994; León et al., 2005; Massal, 2005; Ortiz, 2004; Recondo, 2001; Van Cott, 2005; Viqueira y Sonnleitner, 2000; Yashar, 1997).

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después de que los movimientos indígenas demostraran su habilidad para elegir candidatos en la Asamblea Nacional Constituyente. Al respecto comenta:Una vez instaladas, las circunscripciones especiales no sólo garantizaron una representación mínima legal, sino que también proveyeron recursos para expandir la representación por encima del nivel mínimo. Los partidos indígenas en Colombia han utilizado los recursos asignados a sus senadores para construir partidos en niveles de gobierno no reservados a los indígenas. También se han beneficiado de la plataforma que la prensa nacional les otorga a los senadores nacionales (Van Cott, 2003: 38).

Elementos positivos que sin embargo se matizarían con el tiempo –especialmente a partir de la Reforma Política de 2003, como se propone mostrar en estas páginas.

¿Qué representación?, y ¿qué democracia?Por último, considerar las circunscripciones especiales indígenas en Colombia invita a una reflexión sobre formas de enfocar la representación –y con ella, la democracia– en la medida en que remiten a la delegación del debate y la toma de decisiones en mandatarios escogidos a través de las elecciones. No obstante, también es importante recordar los reparos enunciados frente a semejante vía, en relación con su poca eficiencia independientemente de su carácter formal, y la exigencia de “modos alternativos” de relacionarse con el poder, en pro de una participación más directa. Como señala al respecto Ortiz (2004) para el caso de América latina, a partir de la década de 1960, los llamados nuevos movimientos sociales llegarían a jugar un papel significativo a favor del cambio social y de un sistema político diferente. Desde una visión contestataria frente al Estado y nutridos por una dimensión identitaria más allá de la referencia clasista, expresarían una fuerte “crítica a una democracia representativa que se reduce al voto cada cierto tiempo, despolitizando y empobreciendo el ejercicio de la ciudadanía” (Ortiz 2004: 27). Y con ello tendería a vislumbrarse un doble desafío: el de la democracia participativa como alternativa a los límites de la representativa; y el de la ubicación de la(s) identidad(es) y una apertura necesaria hacia la “demodiversidad” (Ortiz, 2004: 33, citando a De Souza Santos).

En paralelo, frente a fórmulas que serían meramente simbólicas o descriptivas –desde las cuáles incluir se entendería a través de hacer presente en la arena política–, se defendería la idea de una representación substantiva, fundada en una adecuación entre representantes y representados y en la actividad de los elegidos en pro de defender los intereses de sus electores (Pitkin, 1985; Wills, 2007). En este sentido se haría necesaria la distinción entre inclusión y representación a partir de una articulación dinámica entre ciudadanía en general, movimientos sociales, partidos políticos y políticas públicas11.

Sobre estos mismos temas, es válido tener en cuenta que las organizaciones indígenas nacidas en Colombia a partir de los años setenta, se caracterizaron durante años, por asumir una posición de abstención frente a sistemas políticos que consideraban demasiado cerrados. Sin embargo, en parte como resultado de los procesos de “ampliación democrática” implementados en las últimas décadas –y así como se puede observar un fenómeno similar en otros países de la región–, han

11 Se toma prestada esta referencia a la articulación entre inclusión y representación política del trabajo de Wills (2007), quién propone una reflexión sobre las limitaciones de la primera para asegurar la segunda, a propósito del caso de las mujeres en Colombia. Para sus análisis, parte de los estudios de Dahl (1971) sobre la correlación, en los regímenes democráticos, entre el nivel de inclusión a la comunidad con derecho a participar de la vida política y el grado de apertura a las expresiones contestatarias públicas. Con base en ello, opone el concepto de inclusión en términos de presencia física al de representación, retomando la propuesta de representación sustantiva que brinda Pitkin (1985).

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sieroptado por ampliar su accionar hacia los escenarios electorales12. Postura a partir de la cual

quedaría por preguntarse quién representa a quién: ¿en qué medida las personas que acceden a cargos públicos a través de la competencia electoral, actúan de acuerdo a las reivindicaciones que dicen encarnar –en este caso, las de las organizaciones indígenas?

2. Circunscripciones especiales y movilizaciones indígenas: nada solo para los indios

Entre instituciones y actores, una apuesta metodológica ineludibleCon base en la presentación general de estos debates –acerca de la manera de pensar la nación, la democracia y la representación, o sobre los mecanismos políticos y electorales que fomentan y sus impactos–, queda por hacer una precisión de índole metodológica. De hecho, tal como lo expresa Braud (2006: 383), fuera de la pregunta de saber cómo las disposiciones jurídicas son susceptibles de incidir en el comportamiento electoral y el funcionamiento del sistema político, no puede pensarse de manera aislada la influencia que tiene en ellos el tipo de escrutinio; éste debe leerse en interacción con factores institucionales pero también elementos de coyuntura política, culturales e históricos.

En este sentido, para un entendimiento a profundidad de los efectos de las circunscripciones especiales indígenas en sus primeros –veinte– años de actividad, se hace necesario ampliar la mirada analítica: para interesarse por los marcos que ofrecen y los cambios que introducen en las instituciones, pero también, para interrogarse sobre lo que ocurre con los actores que ponen en escena, sus dinámicas y formas de movilización sociales y políticas –en particular aquí, las organizaciones que se postulan al Congreso a través de dicha vía. Asimismo, más allá de tener en cuenta el número de inscritos dentro de la circunscripciones especiales indígenas y los resultados electorales que logran –de por sí dicientes como primeros indicadores en términos cuantitativos sobre la votación generada en este espacio de competición–, resulta pertinente recurrir también a una perspectiva cualitativa para considerar los perfiles de candidatos y las estrategias que promueven. Para tal fin es recomendado poner en perspectiva la reflexión sobre las circunscripciones indígenas como –supuestas– herramientas especiales de representación y su desarrollo en dos décadas de práctica(s), con dimensiones más amplias de la experiencia político-electoral “indígena” que, en el mismo lapso de tiempo, ha venido expandiéndose fuera del ámbito reservado del Congreso: a nivel local, regional y nacional.

Veinte años de movilización electoral indígena en ColombiaEn el contexto sugerido por la Constitución de 1991, la década de los años noventa fue testigo de un renuevo entre las organizaciones indígenas surgidas en el país veinte años antes, con la proyección de sus aspiraciones en el escenario electoral y con la multiplicación de candidaturas en nombre de

12 Como anota Van Cott (2003: 26-27), “(…) a pesar de la diversidad étnica y racial de Latinoamérica, hasta la década de los noventa, los partidos políticos organizados alrededor de una etnia eran escasos en la región [aun lo son, “indígenas” en términos amplios/genéricos, no asociados a una etnia (…). En los cuatro países [Colombia, Ecuador, Bolivia, Venezuela], los movimientos indígenas formaron partidos políticos siguiendo la codificación de derechos constitucionales especiales para comunidades indígenas o los cambios en las leyes electorales que disminuyeron las barreras para entrar al sistema de partidos políticos”. Para el caso colombiano, han llegado a impactar a favor de la inserción indígena en el escenario electoral, no sólo su reconocimiento oficinal sino también medidas en pro de la descentralización y de una mayor participación ciudadana –iniciadas a través de la Reforma municipal de 1986 y ratificadas en la Constitución de 1991. Es sin embargo importante anotar que, desde dichos años, no ha dejado de ser sometida a cuestionamientos internos, en el seno del movimiento indígena, la perspectiva de su participación electoral: por traer el riesgo de generar divisiones y quedarse demasiado poco eficaz para hacer valer las peticiones e intereses de los grupos de población que concierne. Al respecto ver por ejemplo (Laurent, 2005-2010).

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fuerzas políticas construidas sobre sus bases13. Dichas fuerzas apuntaron en adelante a definirse en términos de una doble apuesta: ser lo suficientemente pero no demasiado indígenas para articularse a un electorado compuesto de manera no exclusiva por votantes indígenas. En efecto, presentarse bajo el calificativo de indígena permite proclamar una idoneidad frente a otros partidos y brinda legitimidad a partir de la estrecha relación que se dice tener, con las “bases comunitarias” y con una larga experiencia de lucha por el reconocimiento de sus derechos. No obstante, las opciones políticas indígenas también se caracterizan por su contacto con elementos que rebasan cualquier asignación comunitaria. Por cierto, aparte de lo ventajoso que pueda revelarse el uso simbólico de la indianidad14 para conquistar votos, de ninguna forma es viable defender la tradición en beneficio de conductas de encierro y repliegue identitario.

Por lo tanto, al lado de reivindicaciones de y para los indígenas, sus plataformas políticas incluyen cuestiones de orden nacional: fortalecer la democracia participativa, fomentar la economía solidaria, respaldar iniciativas a favor de la paz o apelar a una reforma agraria. Asimismo, las fuerzas políticas indígenas agrupan entre sus filas a varios candidatos y elegidos no-indígenas15.

Fundada en la doble apuesta de manifestar vínculos directos con los pueblos indígenas, pero también con preocupaciones que atañen a la sociedad en su conjunto–, la presencia de las fuerzas políticas indígenas se consolida en el escenario electoral al filo de los noventa, para un balance matizado. Por un lado, la dinámica electoral dio lugar al fortalecimiento de la visibilidad de los pueblos indígenas en la sociedad y su conquista de un nuevo estatus en tanto actores políticos. Sin embargo, también reveló numerosas divisiones y falta de preparación por parte

13 El Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia (AICO) –relevó nacional de su predecesor a nivel regional (Movimiento de Autoridades Indígenas del Suroccidente)– y la Organización Nacional Indígena de Colombia – ONIC, por primera vez en 1990 se movilizan para elecciones con la convocatoria de la Constituyente. Cuatro años después, en 1994, tres fuerzas compiten en nombre del movimiento indígena en el escenario electoral: mientras AICO se mantiene, la ONIC se divide para dar forma a dos organizaciones paralelas, antes de renunciar a su personería jurídica y a la opción de competir electoralmente; la Alianza Social Indígena (ASI) –creada en 1991– encabeza la representación de la zona andina; por su parte el Movimiento Indígena Colombiano (MIC) –surgido en 1993 y presente en la palestra electoral hasta 1998– asume el liderazgo de la zona selva-llano (para más información al respecto ver (Laurent 1998-2005). Además de estas organizaciones, hay que hacer mención de algunas candidaturas indígenas dentro de los partidos tradicionales o, más recientemente, entre fuerzas independientes (Polo Democrático Independiente, Polo Democrático Alternativo, Movimiento Huella Ciudadana, Cambio Radical, Partido de Integración Nacional, entre otros) –sobre todo en elecciones para Congreso (ver más adelante). Asimismo, se puede subrayar la aparición y desaparición sucesiva de varias agrupaciones cuya denominación busca reflejar un vínculo directo con el movimiento indígena (tales como los llamados Partido Indígena Colombiano o Visión Étnica Huella Ciudadana, Movimiento Social e Indígena, entre otros). Por último es de resaltar que la Alianza Social Indígena se convirtió en Alianza Social Independiente en el 2011.

14 Se entiende aquí por indianidad la reivindicación de una identidad específica y genérica en cuanto que indígena(s) que no debe implicar una visión uniforme del “ser indígena” y de las demandas de poblaciones que muestran una gran diversidad de una región a otra. Al respecto es igualmente importante anotar que, más allá de enfoques esencialistas/culturalistas según los cuales la identidad se interpretaría como innata y fundada en criterios objetivos, la subjetividad adquiere una importancia central en los procesos de auto y heterodefinición (al respecto ver por ejemplo Bayart, 1996; Poutignat y Streiff-Fenart, 1995; Wieviorka, 1993).

15 La mayoría de éstos apuntan a puestos de menor visibilidad: concejos municipales o asambleas departamentales. Pero algunos tienen aspiraciones mayores: las alcaldías de capitales departamentales como Bogotá o Medellín; ser concejal de Bogotá; adquirir una curul en la Cámara de Representantes a través de la circunscripción especial para comunidades afrocolombianas (en 1994, Zulia Mena, parlamentaria negra, fue elegida en nombre de la Alianza Social Indígena); o incluso aspirar al primer cargo de la República (en el 2006, la Alianza Social Indígena contó con un candidato –Antanas Mockus– para las elecciones presidenciales). Al respecto ver Laurent 2005. Si bien en algunos casos, el hecho de “prestar su nombre” a candidatos conocidos en el escenario electoral, pero aislado de los principales partidos políticos, permitió multiplicar las victorias de las organizaciones indígenas, en ciertas oportunidades, de manera especialmente significativa. Así las cosas, la Alianza Social Indígena ganó la Alcaldía de Bogotá (con Antanas Mockus) en el 2000 y la de Medellín (con Sergio Fajardo), en el 2003, y (con su sucesor, Alonso Salazar) en el 2007. No obstante, como contraparte – a nivel no sólo nacional, sino también departamental y municipal–, se plantea la pregunta del compromiso de estos elegidos “convertidos de última hora”, frente a las organizaciones que supuestamente representan. En algunas ocasiones –como ocurrió con el respaldo de la ASI a los candidatos presidenciales Antanas Mockus (2006) y Sergio Fajardo (2010)–, la cuestión de los avales originó fuertes desacuerdos y peleas internas que dieron lugar a disidencias (ver más adelante).

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sierde las organizaciones y los líderes que pretenden representarlas, así como un margen de acción

extremadamente restringido debido a su posición muchas veces minoritaria, cuando logran acceder a las corporaciones públicas. Este último aspecto podría contribuir a “legitimar” indirectamente un sistema en el que las opciones políticas indígenas tendrían acceso sólo en apariencia frente a las “leyes de la mayoría”. No obstante, es prudente distinguir las posibilidades y los posibles limitantes impuestos a estos elegidos en función de la corporación a la que acceden –vinculadas con el poder legislativo o del ejecutivo, a nivel nacional, regional o local– y tener en cuenta el caso de algunas victorias significativas para el movimiento indígena –aunque sean pocas16.

Por otra parte, igualmente es importante acordarse de que la opción electoral no es sino una entre varias formas de formular sus peticiones y/o ejercer el poder entre las poblaciones indígenas. De hecho siguen rigiendo entre ellas autoridades reivindicadas y reconocidas como tradicionales. Asimismo, las organizaciones no han renunciado a modos de movilización que pueden considerarse como menos institucionalizados que su participación en elecciones, a través de la reactivación, después de la aprobación de la Constitución de 1991, de dinámicas de protesta conocidas como mingas –en otras palabras, esfuerzos colectivos para el bien de todos– y reivindicadas como de resistencia tanto frente a las políticas estatales –en especial, las posiciones gubernamentales que apuntan a defender el desarrollo nacional en trasfondo de neoliberalismo– como frente a los actores armados17.

II. ESPECIFICIDAD – ELECTORAL – EN PRÁCTICAS… Y CUESTIONAMIENTOS

Dentro de este panorama general de veinte años de movilización electoral indígena en Colombia, las circunscripciones especiales merecen una atención particular por diversas razones. En primer lugar, en la medida en que, como se señaló, son –aunque entre otras– una clara expresión de las medidas a favor de la acción positiva adoptadas por la Constitución de 1991. En segundo lugar, porqué, a pesar de prestarse expresamente a fines de una representación diferenciada de los grupos étnicos, han tendido a revelar una serie de posibles debilidades: por un lado, han sido el escenario para múltiples disputas –no únicas pero especialmente visibles– entre organizaciones y/o líderes indígenas; por otro lado, porque parecen reflejar una tendencia creciente hacia “cada vez más caciques para pocos indios”. De hecho, en los últimos años las circunscripciones especiales han tendido a despertar apetitos electorales entre un número creciente de fuerzas y actores políticos marcados por variadas trayectorias y posiciones ideológicas, y no siempre cercanos a organizaciones y/o bases indígenas. Aspecto que no deja de contrastar con las pocas curules concernidas por esta opción de llegar al Congreso más allá de la fuerte carga simbólica que puede significar, y que, al parecer, podría explicarse, por un lado, por un aprendizaje no limitado a las fuerzas políticas indígenas del uso de las circunscripciones especiales como herramienta del juego electoral y, por otro lado, por algunos efectos –directos e indirectos– de la Reforma Política de 2003.

16 Dichas victorias se han dado principalmente en el departamento del Cauca, marcado por la larga trayectoria del movimiento indígena: llegada de Floro Tunubalá a la gobernación en el 2000 y conquista repetida de alcaldías y concejos de los municipios de Jambaló, Toribío, Silvia, Belálcazar entre otros, desde principios de los noventa. Para una visión de conjunto, consultar (Laurent, 2005).

17 Sobre dichas movilizaciones por vías de hecho en el periodo post-Constitución de 1991 –y en especial sobre la llamada Minga de Resistencia Indígena, Campesina y Popular iniciada en octubre de 2008, ver por ejemplo (Archila, 2008; Laurent, 2005-2010).

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1. “No hay curul para tanta gente”: circunscripciones especiales, apetitos electorales y disputas post-electoralesDe acuerdo al artículo constitucional 171, para tener derecho a inscribirse en las circunscripciones especiales indígenas, un candidato debe “haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una organización indígena, calidad que se acreditará mediante certificado de la respectiva organización, refrendado por el Ministro de Gobierno”. Nada deja entender, sin embargo, que un no indígena no tenga derecho a competir en estas circunscripciones –siempre y cuando, desde luego, cumple con dichos requisitos, los cuales, de manera llamativa, someten la representación indígena al visto bueno de las autoridades estatales. Por otra parte, es importante tener en mente que los artículos relativos a las circunscripciones especiales no prevén condición específica alguna para el electorado, en tanto que indígenas y no indígenas pueden votar por los candidatos que se presentan en las circunscripciones especiales.

Durante los primeros quince años que siguieron la Constitución de 1991, los candidatos que alcanzaban la mayor cantidad de votos para acceder a las curules aseguradas por estas circunscripciones, se caracterizaban por tener una trayectoria reconocida desde el movimiento indígena y contar con un aval de algunas de sus organizaciones electorales consolidadas a nivel regional y nacional. Con ello, lograban asegurarse a la vez un voto de respaldo, entre un electorado indígena y desde sus zonas de origen, pero también un significativo voto de opinión, desde las grandes ciudades, en un entorno marcado por el descredito de los llamados “partidos tradicionales” frente a los cuales podían identificarse como candidatos alternativos18.

Fuera de este “perfil ideal” de sus elegidos, otro rasgo llamativo acerca de las circunscripciones especiales indígenas en Colombia, es que también desde sus inicios han sido objeto de múltiples disputas que surgieron bien sea a la hora de definir quién competiría a través de dicha modalidad, bien sea para pelearse las curules asignadas, después de las elecciones. En efecto, con la movilización indígena en el escenario electoral rápidamente se hizo claro que las organizaciones en presencia no necesariamente defendían la misma “causa” y no estaban extensas de rivalidades más allá de dinámicas y discursos a favor de la “unidad indígena” –lo cual llegó a percibirse, entre otros escenarios, a partir de los comicios para Congreso19. Poco después de la aprobación de la Constitución de 1991, con motivo de las primeras elecciones parlamentarias que la seguiría y por un desacuerdo entre los delegados de la zona andina, y los de la Amazonía y la Orinoquía, para definir quién sería el candidato de la ONIC al Senado, se operó la escisión dentro de dicha organización que contribuyó a la creación de la Alianza Social Indígena (ASI) y, posteriormente, del Movimiento Indígena Colombiano MIC. Asimismo, en 1994 dos candidatos de la ASI –Francisco Rojas y Jesús Piñacué– se opusieron como rivales para la misma curul especial para Senado. También es de recordar el pleito que, después de las elecciones parlamentarias de 1998, enfrentó dos candidatos en la circunscripción especial para Senado, y en el que el perdedor –Gabriel Muyuy, del MIC– demandó al ganador –Martín Tenganá, de AICO– porque éste no tenía 30 años en el momento de su elección, condición requerida para ser senador conforme al artículo 172 de la Constitución20.

18 Es importante destacar que el hecho que los candidatos que se presentan en las circunscripciones especiales reciban un alto voto de opinión no significa que no puedan valerse de un respaldo expresado también desde las comunidades indígenas; de hecho en términos generales más bien se ha podido percibir esta doble tendencia. Al respecto ver (Laurent, 2005).

19 “Unidad indígena” es por ejemplo el nombre dado al periódico creado y difundido por la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) a partir de los años ochenta. No obstante, desde sus inicios el movimiento indígena ha podido dar cuenta de una heterogeneidad relativa y de procesos de divisiones internas, lo cual igualmente ha llegado a expresarse muy temprano a través de su proyección en el escenario electoral. Al respecto ver por ejemplo (Laurent 1998-2005).

20 Sobre estos episodios y, de manera general, para acercarse a las posibilidades y limitantes planteadas para –y por– el movimiento indígena, frente a las circunscripciones especiales, ver Laurent 2005.

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sierAdemás de esta competencia constante entre organizaciones y candidatos indígenas, las elecciones

parlamentarias del 2006 dejaron al descubierto un problema sin precedentes, en tanto que, en la circunscripción especial para Senado, el “voto en blanco” superó el número de sufragios expresados a favor de los candidatos inscritos (59.67% de los sufragios)21. Según la Constitución de 1991, esta situación inesperada tendría como consecuencia la necesidad de repetir las elecciones, pero quedaría una duda por resolver: saber cuáles serían, en este caso, los candidatos autorizados a tomar parte en la nueva batalla.

Para resolver esta complicación, se organizó entonces una mesa de concertación entre funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil y del Consejo Nacional Electoral y representantes de las organizaciones indígenas, durante la cual estos últimos unieron sus voces para impedir la convocatoria a nuevas elecciones pero con base en diferentes argumentaciones. Mientras el Movimiento de Autoridades rechazaba contundentemente la validez del número mínimo de votos para la circunscripción especial, la Alianza Social Indígena no asumía ninguna posición al respecto. Por cierto, la curul reclamada por AICO –perdida en caso de no haber logrado el umbral supuestamente requerido, significaría su conquista para la ASI. Después de varias semanas de negociaciones con el Consejo Nacional Electoral, se descartó la opción, difícil de concretar, de convocar a nuevas elecciones, y el Movimiento de Autoridades logró salvar su personería jurídica: en común acuerdo se admitió que el umbral no aplica para la circunscripción especial22.

Independientemente de la salvación del Movimiento de Autoridades, este pleito demostró sin duda la manera cómo las reglas del juego electoral pueden influir en la vida –o muerte– de las organizaciones políticas indígenas. De manera más específica, fue una clara expresión de la puesta en marcha del Acto Legislativo n° 1 del 2003, votado para introducir cambios en el sistema electoral colombiano en cuanto a los procedimientos utilizados para la elaboración de las listas, el conteo de los votos y la repartición de las curules23. Dicha llamada “reforma política”, cuyos efectos –directos y colaterales– no tardaron en hacerse evidentes en el uso de las circunscripciones especiales: no sólo en cuanto a estrategias y resultados electorales de las organizaciones y los líderes indígenas, sino también entre nuevos tipos de competidores en agrupaciones políticas no indígenas, interesados en acceder a curules aseguradas en el Congreso. 2°) (Re)ingeniarse la ingeniería: reforma política de 2003 y sus efectos colaterales en el uso de las circunscripciones especiales

Nuevas reglas del juego, nuevas estrategias indígenasFrente a la imposibilidad de obtener un número de votos suficientes para asegurar la elección de sus candidatos en la circunscripción ordinaria, desde el 2006 la ASI y el movimiento AICO procedieron a una “táctica de retaguardia” basada en recurrir, de forma prioritaria, a las circunscripciones especiales. Así las cosas, con motivo de las elecciones legislativas de 2006, el Movimiento de Autoridades y la Alianza Social Indígena juntaron cuatro candidatos para la circunscripción especial indígena: Ramiro Estacio (9.901 votos) y Lorenzo Almendra (6.926) en representación del primero; Jesús Piñacué (24.196) y Eulalia Yagari (9.123), con un aval de la segunda. En dos oportunidades anteriores (1998 y 2002), sin embargo, Jesús Piñacué había

21 Este y los demás datos electorales presentados a continuación han sido consultado en la Registraduría Nacional del Estado Civil.22 Comunicado del Consejo Nacional Electoral recuperado de www.registraduria.gov.co el 12.04.2007.23 Sobre la reforma política de 2003 y algunos de sus efectos generales, ver por ejemplo (García y Hoskin, 2006; Rodríguez Pico, 2005;

Rodríguez Raga, 2005).

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sido candidato –y había salido elegido, con alta votación– en nombre de la ASI dentro de la circunscripción ordinaria24.

A su vez, las elecciones parlamentarias de 2010 se mostraron interesantes en cuanto a la definición de las listas en competición, los resultados que originaron y las reflexiones que estos últimos sugieren acerca de la validez de las circunscripciones especiales para asegurar la representación de los grupos étnicos. Como era de esperarse, varios candidatos apostaron al Senado dentro de la circunscripción especial, a través de las organizaciones ASI y AICO –en otras palabras, las únicas organizaciones que se caracterizan por su permanencia en la palestra electoral del país desde principios de los noventa. Por la ASI compitieron Marco Avirama (5.899 votos), María Clemencia Ramírez (5.246) y Hernando Chindoy (4.595); por el Movimiento AICO, se presentaron Germán Carlosama (14.145 votos), Floro Tunubalá (4.084) y Ernesto Hernández (1.486).

Sin embargo, igualmente, sobresalió una lista encabezada por una destacada lideresa indígena nasa del Cauca, Aída Quilcué25, respaldada en disidencia de la ASI. En efecto, a pocas semanas de las elecciones, un amplio sector de las comunidades y organizaciones indígenas del Cauca –encabezado por el Consejo Regional Indígena del Cauca y una de sus principales “subregionales”, la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte (ACIN)– optó por salirse de la ASI dada su oposición a la decisión de la directiva de la organización de respaldar al candidato presidencial Sergio Fajardo –considerado como “uribista” y “neoliberal” por estos mismos sectores26. Por recolección de firmas –modalidad alterna a la del aval para hacer posible la inscripción de candidatos en las contiendas electorales–, la que hasta entonces era opción para ser candidata al Senado en nombre de la Alianza Social Indígena, se convirtió de esta forma en candidata al Senado en nombre de un –nuevo– llamado Movimiento Social Indígena.

¿”Partidos de indios” versus “partidos con indios”?Por otra parte, dado los límites del potencial electoral de las organizaciones indígenas, varios candidatos indígenas –entre los cuales hay algunos dotados de una trayectoria larga en el movimiento indígena y en el escenario electoral– acudieron a fuerzas políticas más amplias con el fin de ganarse un mayor respaldo. De esta forma, desde el 2006 los preparativos de las elecciones parlamentarias dan lugar a una nueva configuración: después del auge de las organizaciones político-electorales indígenas en la década de 1990, partidos –no específicamente o explícitamente indígenas– de varias inclinaciones “izquierda-derecha”, llegan a contar con la presencia de “sus propios” candidatos indígenas entre sus filas –obviamente sin por ello asegurar su elección.

Así, en el 2006 tres líderes indígenas ex-miembros del Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia (Floro Tunubalá) y de la Alianza Social Indígena (Francisco Rojas y Gerardo Jumí), fueron candidatos al Senado en nombre del Polo Democrático Alternativo –expresión de la oposición frente a Álvaro Uribe (2002-2010). Asimismo, una mujer de ascendencia arhuaca, Belkis Izquierdo, se inscribió para la Cámara de Representantes en nombre de la organización Cambio Radical –por su parte cercana a la fuerza gubernamental. Ninguno de estos candidatos, sin embargo, salió elegido. Por el contrario, una candidata –wayúu– del Polo (Orsinia Polanco),

24 En las elecciones de 2002, Jesús Piñacué había alcanzado 83.594 votos.25 Dicha candidata, quien fue “Consejera Mayor” del CRIC del 2007 al 2009, había logrado una visibilidad nacional en los meses

anteriores por haber liderado la Minga iniciada en octubre del 2008.26 Al respecto ver por ejemplo Tensiones electorales dividen al Movimiento Social Indígena, recuperado de http://www.eltiempo.com/

elecciones2010/tensiones-electorales-dividen-al-movimiento-social-indigena_7018489-1 el 25.01.2010; De la Minga al Senado, recuperado de http://www.lasillavacia.com/historia/7108 el 3.02.2010.

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sierfue electa como Representante a la Cámara después de haberle ganado a otra candidata wayúu de

la Alianza Social Indígena (Rosa Iguarán) dentro de la circunscripción especial indígena.

De nuevo, con motivo de las elecciones de Congreso del 2010, se afirmó esta tendencia a la multiplicación de ambiciones de acceder a las curules reservadas desde fuerzas políticas varias sin relación –ni explícita, ni aparente– con el movimiento indígena: numerosas candidaturas se registraron –dentro de la circunscripción especial– con un aval del Polo Democrático Alternativo y del llamado Partido de Integración Nacional (PIN)27. Este mismo fenómeno se observó, además, en el marco de la competición para la Cámara de Representantes: fuera de las listas presentadas por el movimiento AICO y la ASI, la circunscripción especial indígena contó con la inscripción de candidatos en la contienda electoral con un aval del Polo Democrático Alternativo. Al respecto, vale la pena anotar que, independientemente de todas las divergencias entre las organizaciones indígenas AICO, ASI y MSI, éstas propusieron listas encabezadas por personas cuyas trayectorias se conocen –aunque sea en variados grados– por su cercanía y acompañamiento al movimiento indígena. Por el contrario, las listas de las demás fuerzas políticas en competición en la circunscripción especial indígena para Senado fueron conducidas por figuras ajenas a los procesos reivindicativos indígenas de las últimas décadas.

Con base en estas aspiraciones, los resultados de dichas elecciones revelaron unas aparentes incongruencias. En primer lugar, es de señalar la flagrante falta de correlación que se pudo percibir entre el número de votos obtenidos por la/os candidata/os en competición desde las circunscripciones especiales, y su eventual elección. Sin duda, es importante relacionar este último punto con otra novedad que trajo la reforma política de 2003 y que invita de nuevo a medir el impacto de esta última en el funcionamiento de estas circunscripciones. Si bien en los primeros años que siguieron la adopción de la Constitución de 1991, se aseguraba la ganancia de las curules a los candidatos que reunían la mayor cantidad de votos expresados a su favor –a título personal–, la preocupación por la disciplina partidaria –con la constitución de listas únicas por partido– sugerida por la reforma, contribuyó a modificar dicha regla; hoy en día, resultan electas en el marco de las circunscripciones especiales las personas que obtienen la mayor cantidad de votos, pero ya no en valor absoluto sino entre las organizaciones con la votación más alta.

Así las cosas, a pesar de haber logrado la mayor cantidad de votos entre los competidores (14.361 votos), pero dado que su organización apenas llegó en cuarta posición, la candidata del MSI no alcanzó una curul en el Senado. Éstas fueron asignadas, entre las fuerzas políticas ganadoras, a los candidatos que pudieron reunir la más alta votación: con 5.899 votos y 14.145 votos respectivamente, Marco Avirama (ASI), y Germán Carlosama (AICO) se convirtieron en senadores de la República, aunque los sufragios expresados a su favor estuvieran por debajo de la votación conseguida por Aída Quilcué.

En segunda instancia, es de subrayar la forma cómo, ya por segunda vez consecutiva y con base en la misma lógica asociada a la repartición de curules en función de los resultados de las organizaciones –y no de los candidatos–, uno de los candidatos del Polo Democrático Alternativo (Hernando Hernández) ganó la única curul indígena de la Cámara de Representantes en detrimento de los candidatos inscritos en nombre de la ASI y AICO. De mucha mayor amplitud

27 También presente en las circunscripciones ordinarias, el PIN fue fuertemente cuestionado por ser considerado organización prestanombre para políticos paramilitares investigados por la justicia; ver por ejemplo El tarjetón cuestionado, en http://www.lasillavacia.com/historia/6540, 7 de febrero de 2010, recuperado el 10 de febrero de 2010.

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que estas últimas, y a la manera de una “competencia desleal”, el principal partido de la izquierda colombiana ganó de lejos dentro de la circunscripción especial, con 50.370 votos a cambio de 25.663 votos y 17.836 votos para las organizaciones indígenas ASI y AICO.

Finalmente, pueden mencionarse una serie de dudas enfocadas en la pedagogía electoral frente a la dificultad del manejo que implica para los votantes el complejo y poco explícito diseño del tarjetón utilizado desde el año 2006. En éste se presentan unas casillas a los electores, quienes deben marcarlas con una equis en función de sus preferencias. En ninguna parte, sin embargo, aparecen en dicho tarjetón el nombre de los partidos o la foto de los aspirantes –sino solamente los logos de las fuerzas en competición y un número atribuido a cada candidato. Primera característica que, dada la cantidad de opciones, puede prestarse para confusiones: probablemente no todos los electores recuerdan el número de los candidatos a la hora de votar; tampoco todos identifican fácil el logo de las fuerzas políticas. Sumado a lo anterior, es de anotar que, tanto para Senado como para Cámara se juntan, en una misma plancha, las casillas correspondientes a las diferentes circunscripciones (nacional ordinaria, nacional especial indígena, nacional especial para comunidades afrocolombianas). Concretamente, esto se traduce en la repetición de algunas casillas, tal como las que se refieren a partidos en competición en una(s) y otra(s) de las circunscripciones o a la opción del “voto en blanco”.

Sin duda, estos elementos pueden generar desconcierto entre los electores, y consecuencias inesperadas para las fuerzas políticas, tales como el episodio post-elecciones de Congreso del 2006 descrito en las páginas anteriores y como de nuevo se observó en el 2010. Dicho año, de los 718.349 votos expresados en la circunscripción especial para Cámara, sólo 205.442 fueron válidos –entre los cuales, 111.573 fueron considerados “en blanco indígenas” por la Registraduría Nacional del Estado Civil. Por un lado, son muchos los votos nulos que se contabilizan debido a una doble o triple votación –errónea e indebida– realizada para cada una de las posibles circunscripciones de una misma corporación (Senado o Cámara). Por otro lado, es posible pensar que no todos los sufragios expresados a favor de los partidos no indígenas inscritos –también– en las circunscripciones indígenas, van intencionalmente dirigidos a respaldar opciones de representación de los pueblos indígenas; por el contrario, entre los resultados es importante tener en cuenta unos cuantos errores de los votantes, aunque, por cierto, sea imposible contabilizarlos.

REFLEXIONES FINALES: LAS CIRCUNSCRIPCIONES ELECTORALES ESPECIALES A PRUEBA

A manera de reflexiones finales queda seguramente claro que, más que permitir sacar una conclusión, la evolución de las circunscripciones electorales especiales en las primeras dos décadas desde su implementación, invita a abrir un debate. Bajo la influencia –fluctuante– de la ingeniería electoral y en la mira de múltiples actores y agrupaciones políticas –con un grado de cercanía variable al movimiento indígena, y que en parte reflejan la heterogeneidad interna de este último–, plantean la cuestión de su pertinencia y eficacia, como mecanismo de representación –en términos de una articulación virtuosa entre electores y elegidos– y, más aún, como supuesto mecanismo de representación diferencial.

Parte de los obstáculos a un buen funcionamiento de este tipo de herramienta a favor de la acción positiva en nombre del principio de igualdad en la diferencia, reside seguramente en el hecho de que, tal como lo subraya Pippa Norris (2006: 227), la etnicidad es un concepto particularmente difícil de operacionalizar y mediar, y no bastan indicadores fundados en el número y el tamaño

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sierde los grupos étnicos para dar cuenta de ella; para ser pertinentes éstos deben ser cruzados con

otras dimensiones, entre las cuales por ejemplo la repartición geográfica o el grado de politización de dichos grupos, pero también y sobre todo, la fuerza a partir de la cual desde su subjetividad, reivindican y movilizan sus identidades.

Con ello, el futuro de las circunscripciones especiales enfrenta un dilema. Por un lado, en el estado actual de cosas –que atestigua de su reglamentación poco precisa–, se corre el riesgo de un sinnúmero de posibles deslices y desviaciones: lejos de sus objetivos oficiales, la medida que apunta a hacer legible la diversidad nacional en el escenario electoral, hoy en día se presta para tácticas de conquista de las curules por parte de partidos potentes y/u “organizaciones de papel” alejados –o por lo menos ajenos– a las poblaciones indígenas y su experiencia de movilización social. Por otro lado, si se opta por definir pautas más estrictas para autorizar la inscripción de candidatos en el marco de dichas circunscripciones, queda planteada la pregunta de saber qué criterios definir al respecto y a quién –o, a qué institución– le corresponde juzgar de la validez del carácter indígena –o cercano al movimiento indígena– de los competidores. Elementos que dejan augurar de una ¡larga vida por venir!, para los interrogantes que aún genera –entre múltiples otros campos, para el ámbito electoral– la traducción del enfoque diferencial en políticas públicas.

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REFORMAS INCONSTITUCIONALES A LA CONSTITUCIÓN: ¿UN CASO AGRAVADO DE LA TENSIÓN ENTRE LA DEMOCRACIA Y EL CONSTITUCIONALISMO?

Juan Gabriel Gómez Albarello


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sierREFORMAS

INCONSTITUCIONALES A LA CONSTITUCIÓN: ¿UN CASO AGRAVADO DE LA TENSIÓN ENTRE LA DEMOCRACIA Y EL CONSTITUCIONALISMO?

Juan Gabriel Gómez Albarello*

* Investigador y docente del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI), de la Universidad Nacional de Colombia.

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RESUMENLa imposición de límites sustantivos, no meramente procedimentales, a las reformas constitucionales puede considerarse como un caso agravado de la tensión entre la democracia y el constitucionalismo. En este artículo muestro que esos límites son hoy una tendencia global del constitucionalismo contemporáneo. Con base en un análisis comparado, presento evidencia y argumentos que contradicen la tesis de Melissa Schwartzberg según la cual los límites sustantivos no son coherentes con el ideario democrático. No obstante, ese mismo examen sirve para dar cuenta de la indeterminación del contenido de esos límites y de la extraordinaria discreción del poder judicial al interpretarlos. A modo de conclusión, presento una tesis acerca del papel de la ciudadanía en la defensa de la constitución, basada en una lectura mayoritaria de la democracia.Palabras claves: democracia, constitucionalismo, reformas, activismo judicial.""UNCONSTITUTIONAL REFORMS TO THE CONSTITUTION: A CASE AGGRAVATED THE TENSION BETWEEN DEMOCRACY AND CONSTITUTIONALISM?

SUMMARYThe substantive limits imposed to constitutional reforms, not merely procedural, can be considered an aggravated case of the tension between democracy and constitutionalism. This paper shows, first, that those substantive limits are now a global trend of contemporary constitutionalism. Second, based on a comparative analysis, I present evidence and arguments that contradict the thesis of Melissa Schwartzberg according to which substantive limits are not consistent with democratic ideals. However, the same test also shows the high degree of uncertainty concerning the content of those limits and the extraordinary discretion the judiciary exerts when interprets them. By way of conclusion, based on a majoritarian reading of democracy, I present a thesis about the role citizens can play in the defense of the constitution. Key words: democracy, constitutionalism, constitutional, judicial activism.


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El funcionamiento ordinario de la democracia se basa en la regla de la mayoría. No obstante, esta regla es insuficiente para caracterizar a un sistema como democrático. Sin garantías para la libre discusión, la rendición de cuentas y la circulación de mayorías y minorías, la democracia carecería de verdadero significado. En efecto, la democracia se asocia con la autonomía política de los ciudadanos, esto es, con su capacidad para darse a sí mismos las leyes que los gobiernan, ya sea de forma directa o a través de sus representantes. Esa autonomía política quedaría distorsionada y destruida si los ciudadanos no pudieran discutir libremente acerca de las leyes que los gobiernan; si la mayoría de turno se eximiera de rendirle cuentas al resto de los ciudadanos y se perpetuara en el poder.

Para conjurar estos peligros, las democracias han impuesto límites a las mayorías. Aunque resulta paradójico, lo cierto es que para asegurar el funcionamiento ordinario de la regla de la mayoría, las democracias han erigido frenos contramayoritarios en sus constituciones. Dicho de otro modo, para que la mayoría pueda gobernar, hay instituciones que se encargan de limitar a la mayoría.

En esta paradoja reside la tensión fundamental entre la democracia y el constitucionalismo. Si la mayoría hiciera caso omiso de los frenos contramayoritarios, entonces incurriría en la autofagia democrática: destruiría la democracia mediante procedimientos democráticos. Sin embargo, si los frenos contramayoritarios le impidieran a la mayoría realizar cambios fundamentales a la estructura del estado y de la sociedad, entonces su condición misma de mayoría quedaría en entredicho: carecería de capacidad para decidir, con lo cual la democracia dejaría de ser el gobierno de la mayoría, esto es, dejaría de ser democracia.

Sin soslayar la paradoja, varios teóricos políticos contemporáneos han procurado mostrar que el vínculo entre la democracia y el constitucionalismo es indisoluble. Norberto Bobbio ([1984]1986 y [1985]1989) ha pensado la democracia desde un punto de vista procedimental, esto es, como conjunto de reglas de juego de la política, y ha insistido en que el componente constitucional-liberal hace parte de la definición misma de la democracia; Jürgen Habermas ([1992]1996 y 2001) ha abordado el asunto mediante un modelo en el cual el origen de la autonomía privada y la autonomía política es codependiente; y Stephen Holmes (1995) ha destacado el efecto que tienen los compromisos previos contenidos en las constituciones, que limitan a las mayorías, en la dinámica de cooperación social e intergeneracional.

Aunque el vínculo entre la democracia y el constitucionalismo es indisoluble, la tensión entre la una y el otro también lo es. Esa tensión se manifiesta de forma agravada en el caso de reformas constitucionales mediante las cuales se busca alterar el contenido básico de la constitución. Si se acepta que no todas las normas constitucionales tienen el mismo valor, que algunas de esas normas tienen un carácter tan fundamental que una modificación a su contenido alteraría toda la arquitectura institucional, entonces se sigue que es entendible y justificable que haya límites sustantivos al poder de reforma constitucional que tienen las mayorías. Esos límites sustantivos pueden ser expresos o implícitos: los unos corresponden a las cláusulas pétreas, esto es, cláusulas insertas en el texto constitucional que prohíben de forma rotunda la reforma de ciertos aspectos de la constitución; los otros han sido deducidos de la idea misma de constitución como garantía de la libertad civil y política de los ciudadanos y como instrumento de regulación del conflicto político.

Expresos o implícitos, los límites sustantivos a la capacidad de las mayorías para reformar la constitución remiten a preguntas que conciernen a la sustancia misma del constitucionalismo: si el constituyente originario ha podido establecer límites al poder de reforma constitucional,

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dos

sier¿por qué el constituyente derivado no podría deshacerlos? ¿Acaso las generaciones presentes

deben someterse sin discusión a la tiranía de las generaciones pasadas? ¿No es la deferencia hacia los compromisos del pasado la negación de la capacidad de las generaciones presentes para gobernarse democráticamente?

Uno puede aceptar los frenos contramayoritarios y, sin embargo, oponerse a la idea de límites sustantivos para reformar la constitución. Tal es la postura de Melissa Schwatzberg (2007). Esta autora ha refinado las objeciones hechas a los límites sustantivos de reforma constitucional al afirmar que esos límites a) sofocan la capacidad de aprendizaje y experimentación de la sociedad, b) trasladan la capacidad de adaptación social y cambio político de la arena pública a los estrados judiciales, c) reifican la protección de los derechos fundamentales e impiden que los ciudadanos reconozcan el carácter falible de quienes diseñaron esa protección y d) inhiben la práctica de revisión y cambio que es consustancial a la democracia1. Schwartzberg suplementa su crítica afirmando que la más de las veces las cláusulas pétreas tienen un mero valor exhortatorio. Basada en la experiencia ateniense, su argumento consiste en mostrar que las cláusulas pétreas son establecidas para contener la decisión precipitada de las mayorías en situaciones de crisis, pero que las mayorías se deshacen de ellas precisamente cuando se enfrentan a esas crisis. Así, pues, lo que estaba escrito en piedra se deshace como si estuviera escrito en la arena.

En este artículo voy a presentar argumentos y evidencia que contradice la tesis de Schwartzberg. En la primera parte, voy a mostrar que los límites sustantivos de reforma a la constitución, tanto los consagrados de forma expresa como los implícitos, son hoy una tendencia global del constitucionalismo contemporáneo. En segundo lugar, voy a argumentar que son coherentes con el ideario democrático. En la tercera parte, voy a mostrar que esos límites han sido puntos de referencia fundamentales en la resolución de crisis políticas provocadas por presidentes y legisladores que han querido mantenerse en el poder. No obstante, en la cuarta parte, el examen comparado de la jurisprudencia constitucional sobre límites sustantivos de reforma a la constitución servirá para destacar los altos niveles de indeterminación de esta noción y la extraordinaria discreción que tienen los órganos de control constitucional para aplicarla en numerosos casos, incluidos aquellos en los cuales las cortes han validado la posibilidad de la reelección presidencial a pesar de estar prohibida en la constitución. Por ello, a modo de conclusión, presentaré una tesis acerca del papel de la ciudadanía en la defensa de los límites sustanciales de la constitución basada en una lectura mayoritaria de la democracia.

1. LAS CLÁUSULAS PÉTREAS EN EL CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÁNEO

La tensión entre la democracia y el constitucionalismo en lo que respecta a los límites sustantivos para reformar la constitución ha sido un problema planteado desde la creación misma de los modernos regímenes representativos. A finales del siglo XVIII, Thomas Jefferson y Thomas Paine abogaron por la posibilidad de revisar periódicamente la constitución. A su juicio, esa revisión era un corolario del principio democrático: si el gobierno debe basarse en el consentimiento de los gobernados, las generaciones futuras que no dieron su consentimiento a la constitución aprobada

1 Schwartzberg fundamenta sus objeciones mediante un examen de cuatro experiencias históricas: i) innovación legal y compromiso previo en Atenas; ii) demandas de cambio legal durante la Guerra Civil y el periodo de la Commonwealth en la Inglaterra del siglo XVII; iii) autoconciencia de la falibilidad de los Padres Fundadores de la Constitución de los Estados Unidos y iv) alternativas a la cláusula pétrea en la Alemania de la segunda posguerra, así como la consecuencia no intencionada de que la Corte Constitucional invoque su aplicación en casos que no guardan relación con la experiencia original que motivó la inclusión de la cláusula pétrea.

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en el pasado deberían tener asegurada la oportunidad de revisar las normas que les legaron sus predecesores. A esta idea hizo eco la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1793 al señalar, en su artículo 28, que “Un pueblo tiene siempre el derecho de revisar, reformar y cambiar su Constitución. Una generación no puede sujetar a sus leyes a las generaciones futuras.”2

Si el epítome de la postura democrática radical es este artículo 28, el del constitucionalismo es el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789: “Una sociedad en la que la garantía de los derechos no está asegurada, ni definida la separación de poderes, no tiene constitución.” Aunque no es igual de específico, el artículo 112 de la Constitución de Noruega, promulgada en 1814, remite a este principio y puede considerarse como la primera cláusula pétrea propiamente dicha. Lo que hicieron los constituyentes noruegos en ese artículo fue reconocer su falibilidad al establecer que la reforma de la Constitución debía llevarse a cabo cuandoquiera que la experiencia mostrara que alguna de sus partes tuviese que ser modificada. Sin embargo, a renglón seguido, establecieron que dicha reforma nunca debería “contradecir los principios encarnados en esta Constitución” y que tendría que limitarse a modificar aspectos particulares sin “alterar su espíritu.” Aunque la constitución noruega ha sido objeto de reformas sustanciales, nadie ha invocado el artículo 112 para oponerse a su puesta en vigor. Puesto que no ha habido una polémica de fondo sobre el asunto, no ha habido tampoco una determinación precisa acerca de cuáles son los aspectos de esa constitución que están más allá del poder de reforma del parlamento.

Setenta años después, la Asamblea Nacional francesa estableció la primera cláusula pétrea con contenido específico. La ley constitucional del 14 de agosto de 1884, que reformó la ley constitucional del 25 de febrero de 1875 relativa a la organización de los poderes públicos, dispuso: “La forma republicana de gobierno no puede ser objeto de ninguna propuesta de revisión.” Esta cláusula fue incorporada en la Constitución de 1946 (art. 95) y en la Constitución de 1958 (art. 89). Como puede apreciarse en la tabla 1 es la cláusula pétrea más común en el constitucionalismo contemporáneo.

Tabla 1. Cláusulas Pétreas en el Constitucionalismo Contemporáneo3

2 Una reafirmación reciente de este principio es el artículo 273 (7) de la Constitución de Pakistán: “Para remover cualquier duda, por este medio se declara que no hay ninguna limitación al poder del Majlis-e-Shoora (parlamento) para reformar la Constitución por vía de adición, modificación o rechazo de cualquiera de sus disposiciones.” El texto constitucional original de 1973 no contenía esta norma. Ella fue añadida en 1985 como respuesta a la doctrina de la Corte Suprema de India según la cual la estructura básica de la constitución no podía ser reformada. En 1981, esa corte declaró inconstitucional el artículo 55 (5) de la Cuadragésimo Segunda Enmienda Constitucional, de igual contenido al artículo citado aquí.

3 La mayoría de los textos constitucionales consultados están disponibles en el sitio de derecho constitucional comparado de la Universidad de Berna, http://www.servat.unibe.ch/icl/index.html, de la Universidad Georgetown, http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/constudies.html, así como en en inglés y en francés de Wikisource, http://en.wikisource.org/wiki/Category:National_constitutions y http://fr.wikisource.org/wiki/Catégorie:Constitutions

País, año de promulgación de la constitución y artículo que con-

tiene la cláusula pétrea

Forma re-publicana de gobier-

no

Indepen-dencia y/o integridad del territo-

rio

Principio democrá-tico y/o

pluralismo

Derechos humanos

y/o Estado de derecho

Separación iglesia estado

Límites a la reelección presiden-

cial

Japón 1947 (art. 97) �

Italia 1947 (art. 139) �

Alemania Fed. 1949 (art. 79 3) � � �

Francia 1958 (art. 89) �

Kuwait 1963 (art. 175) �

Grecia 1975 (art. 110) � � �

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dos

sierPaís, año de promulgación de la

constitución y artículo que con-tiene la cláusula pétrea

Forma re-publicana de gobier-

no

Indepen-dencia y/o integridad del territo-

rio

Principio democrá-tico y/o

pluralismo

Derechos humanos

y/o Estado de derecho

Separación iglesia estado

Límites a la reelección presiden-

cial

Portugal 1976 (art. 288) � � � � �

Argelia 1976 (art. � � �

Irán 1979 (art. 177) �

Honduras 1982 (art. 374) � � �

Turquía 1982 (art. 4) � � � �

El Salvador 1983 (art. 248) � �

Brazil 1988 (art. 60) � �

Benín 1990 (art. 156) � � �

Burkina Fasso 1991 (art. 165) � � �

Mauritania 1991 (art. 99) � � �

Rumanía 1991 (art. 152) � � �

Malí 1992 (art. 118) � �

Turkmenistán 1992 (art. 115) �

Angola 1992 (art. 236) � � � � �

Cabo Verde 1992 (art. 313) � � � �

Djibouti 1992 (art. 88) � � �

Togo 1992 (art. 144) � � �

Rep. Checa 1993 (art. 9) � �

Moldova 1994 (art. 142) �

Tayikistán 1994 (art. 110) � � � �

Guinea Ecuatorial 1995 (art. 104) � � �

Bosnia y Herz. 1995 (art. X) �

Armenia 1995 (art. 114) � � �

Kazajistán 1995 (art. 91) � �

Azerbaiyán 1995 (art. 158) � � � � �

Camerún 1996 (art. 64) � � �

Chad 1996 (art. 225) � � � � �

Ucrania 1996 (art. 157) � �

Namibia 1998 (art. 131) �

Níger 1999 (art. 136) � � � � � �

Venezuela 1999 (art. 6) � �

Costa de Marfil 2000 (art. 127) � � �

Senegal 2001 (art. 103) �

Baréin 2002 (art. 120) �

Rep. Dominicana 2002 (art. 120) � �

Qatar 2003 (146) �

Afganistán 2004 (art. 149) �

Mozambique 2004 (art. 292) � � � � �

Congo (R. Dem.) 2006 (art. 220) � � � � �

Tailandia 2007 (art. 291) �

Ecuador 2008 (art. 84) �

Madagascar 2010 (art. 165) � � �

Marruecos 2011 (art. 175) � �

Sudán del Sur 2011 (art. 10) �

Fuente: Elaboración propia del autor.

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El segundo hito en materia de cláusulas pétreas, hartamente conocido, es la declaración del carácter intangible de los derechos fundamentales consagrados en las constituciones de la segunda posguerra, así como del fundamento democrático del poder del estado. A este respecto, el punto de referencia es la Ley Fundamental de Alemania Federal de 1949. No obstante, un antecedente muy importante es el artículo 97 de la Constitución de Japón de 1947. Aunque su redacción no se conforma a la técnica normativa parece más una declaración solemne, su valor como cláusula pétrea no debería ser puesto en duda. Puesto que aparece inmediatamente después del artículo relativo a las reformas constitucionales, su carácter de límite sustancial es bastante claro. Dice el artículo 97:

Los derechos humanos fundamentales garantizados por esta Constitución al pueblo de Japón son el fruto de la antigua lucha del hombre por la libertad; han sobrevivido a numerosas pruebas severas a través del tiempo y se confían a ésta y a las futuras generaciones para que los custodien permanentemente en forma inviolable.

El artículo 79 numeral 3 de la Ley Fundamental alemana es más preciso. Establece que no está permitida ninguna reforma que afecte la estructura federal del estado ni tampoco la que altere los principios de respeto a los derechos humanos (art 1), del fundamento democrático del orden estatal ni del derecho de resistencia contra quienquiera que atente contra dicho fundamento (art. 20). Al contrario del art. 97 de la Constitución del Japón, esta cláusula pétrea refleja un desarrollo endógeno de revisión del constitucionalismo alemán. La idea de la cláusula pétrea de la Constitución del Japón provino de la comisión estadounidense que redactó el borrador que, con algunas enmiendas, luego aprobó el parlamento (Hellegers, 2002; Moore y Robinson, 2002). En cambio, la cláusula pétrea alemana, también llamada cláusula de eternidad, es el resultado de la reacción contra el positivismo jurídico que no reconocía, ni reconoce todavía, ninguna clase de límites materiales a las reformas constitucionales (Dietze, 1956). Como lo muestra la tabla 1, su influencia ha sido bastante amplia.

Un examen comparado revela que la adopción de cláusulas pétreas es un fenómeno común en la llamada “tercera ola” de los procesos de democratización, esto es, los procesos de transición a la democracia que han seguido a la caída de las dictaduras y a los regímenes unipartidistas comunistas (Huntington, 1991). A ello hay que agregar un factor idiosincrático cultural. En el continente africano son los países franco y lusoparlantes, siguiendo el modelo de sus metrópolis, los que incluyen cláusulas pétreas en sus constituciones.

La prohibición de reformar el principio de separación de la iglesia y el estado también es un fenómeno idiosincrático. Esta cláusula se ha incluido en países donde la religión católica o el Islam son las confesiones con más adeptos. La prohibición de alterar los límites a la reelección presidencial, una cláusula mucho menos común, refleja también la experiencia particular de los países donde ella ha sido incluida.

Consideradas desde un punto de vista normativo, estas dos cláusulas pétreas son una derivación del ideario del constitucionalismo: la separación iglesia-estado es una garantía del pluralismo cultural y político; los límites a la reelección presidencial son un freno contramayoritario a la tentación de algunos líderes de perpetuarse en el poder. La prohibición de realizar reformas que afecten la integridad del territorio es mucho más difícil de justificar desde este punto de vista. La intangibilidad del territorio no corresponde a un principio político general. Esta cláusula meramente refleja la experiencia histórica de conflicto con otros estados, en particular, con

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sieruna potencia imperial o el temor a las propuestas de secesión que pudiesen formular algunas

minorías.

Los temas incluidos en la tabla 1 no son exhaustivos. Varias constituciones, siguiendo el modelo de la Ley Fundamental alemana, prohíben modificaciones a su estructura federal; otras lo hacen al carácter unitario del estado. Unas y otras son idiosincráticas puesto que ni la forma federal ni la unitaria son un componente esencial del ideario constitucional lo mismo podría decirse de la forma republicana de gobierno. Lo que resulta verdaderamente problemático desde el punto de vista de ese ideario es la inclusión de cláusulas pétreas en las cuales se establece como oficial una religión4.

Esto último plantea el problema de si puede especificarse desde un punto de vista normativo cuáles son los límites sustantivos a las reformas constitucionales. Si ello no fuere posible, entonces esos límites dependerían únicamente de la voluntad política de quienes los establecieron y de quienes se siguen adhiriendo a ellos, sin poder contar con ningún criterio para evaluar críticamente esa adhesión. Este problema torna a ser mucho más agudo en los casos en los cuales cortes encargadas de ejercer el control de constitucionalidad de las leyes se han arrogado el poder de invalidar reformas constitucionales por razones de fondo, a pesar de que no haya ninguna cláusula pétrea de la cual deriven el poder para hacerlo.

La Corte Suprema de Justicia de India ha sido la primera en haber invalidado una reforma constitucional con el argumento de que viola principios fundamentales de la Constitución5. En Kesavananda Bharati v. State of Kerala6, una decisión proferida en 1973, la Corte india examinó la validez de tres reformas constitucionales que fueron aprobadas por el Parlamento. Esas reformas tenían un doble propósito: por un lado, reafirmar su poder para modificar la Constitución; por el otro, sustraer del poder judicial la revisión de las leyes de reforma agraria, en particular, con el fin de impedir controversias judiciales acerca del precio establecido sobre bienes expropiados por el gobierno7. La Corte confirmó la validez de dos de ellas de forma condicionada y, en un caso, el de la Vigesimoquinta, declaró inconstitucional una de sus secciones.

El punto central a destacar aquí es el establecimiento de la doctrina de la estructura básica de la Constitución (Austin, 1999, 258-277; Baxi, 1985, 64 ss. y Morgan, 1981). De acuerdo con esta doctrina, el poder del Parlamento para reformar8 la Constitución no es ilimitado. Ese poder no

4 Tal es el caso de las Constituciones de Marruecos (1962, art. 106 y 2011, art. 175), Irán (1979, art. 177), Argelia (1996, art. 178), Baréin (2002, art. 120) y Afganistán (2004, art. 149).

5 La posibilidad de quitarle validez a una reforma constitucional por violación a principios no consagrados en la constitución ya había sido planteada por la Corte Constitucional de Alemania Federal en la década de 1950 pero únicamente a modo de obiter dicta. Hasta ahora, esa Corte no ha invalidado ninguna reforma constitucional por razones de fondo (Gözler, 2008, 84-88). La Corte Constitucional de Turquía en 1965 y en 1971 (Gözler, 2008, 95-97) y la de Italia en 1988 (Sentenza N. 1146, disponible en http://www.giurcost.org/decisioni/1988/1146s-88.html) han hecho pronunciamientos similares, con iguales consecuencias.

6 Disponible en http://indiankanoon.org/doc/257876/ 7 Las reformas en cuestión fueron aprobadas en 1971 luego de un agitado proceso electoral como reacción a una doctrina establecida

por la misma Corte en 1967 (Golak Nath v. State of Punjab). Aunque en esa ocasión la Corte prefirió no invalidar la Decimoséptima Enmienda, aprobada en 1964 y referida al mismo tema de reformas agrarias, estableció que hacia futuro el Parlamento no tendría el poder de alterar los derechos fundamentales incluidos en la Parte III de la Constitución de India, ni siquiera por la vía de la reforma constitucional.

8 En inglés la palabra con la cual se designa la actividad de reformar es to amend, la cual tiene la connotación específica de corregir o mejorar. De este sentido se sirvieron varios de los magistrados indios para darle fundamento a la doctrina de la estructura básica. La palabra reforma, o su equivalente en otros idiomas, carece de las connotaciones mencionadas y sólo con dificultad puede ser interpretada para justificar límites sustantivos al poder de realizar cambios a una estructura previa. (Gözler, 2008, 69-70).

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puede abarcar sus aspectos más esenciales. De lo contrario, la identidad misma de la Constitución quedaría destruida9.

Si se puede discernir una estructura básica, los magistrados que articularon esta doctrina deberían especificarla adecuadamente. Aunque la lista de aspectos que cada magistrado incluyó como esenciales en su voto aclaratorio es más o menos la misma, no deja de ser problemático que la mayoría no se hubiese puesto de acuerdo en una sola lista o que una lista frecuentemente citada, la de J. M. Shelat y A. N. Grover, enumere varios aspectos de la estructura básica a manera de ilustración (parágrafo 620)10. La doctrina de la estructura básica ha sido reafirmada en decisiones posteriores, siendo quizá la más notable Minerva Mills Ltd. v. Union of India11. En esta decisión la Corte invalidó el intento del Parlamento indio de reafirmar su soberanía en materia de reformas a la Constitución y de precluir cualquier clase de revisión constitucional de dichas reformas.

Cortes constitucionales en otros lugares del mundo han empleado razonamientos similares para declarar inconstitucionales reformas a la constitución. El caso más prominente es el de la Corte Constitucional colombiana, la cual ha acuñado la doctrina de prohibición de reformas que impliquen una “sustitución de la constitución” (Sentencias C-551/03, C-1040/05 y C-141/10). Como en el caso de India, en Colombia el texto constitucional no contiene cláusulas pétreas, lo cual no ha sido óbice para que la Corte haya puesto en vigor esta doctrina. Más bien, precisamente porque el texto constitucional carece de tales cláusulas es que la Corte colombiana ha acuñado la doctrina de prohibición de reformas que impliquen una “sustitución de la constitución”.

2. EL FUNDAMENTO DE LOS LÍMITES SUSTANTIVOS DE LAS REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN

La idea de que existen límites sustantivos, expresos o tácitos, al cambio constitucional ha sido objeto de críticas desde varios ángulos: tanto desde el punto de vista de la teoría de la democracia como desde el punto de vista metodológico del positivismo jurídico. Aunque se trata de perspectivas distintas, ellas se traslapan parcialmente. Ambas perspectivas tienen en común insistir en que no hay ninguna disposición constitucional que esté más allá de la posibilidad de ser revisada y reformada. Lo que importa es que se respeten los procedimientos establecidos en la misma constitución para realizar dicha revisión y reforma.

Los positivistas asumen el punto de vista de un observador interesado en la descripción de las constituciones. Entienden por tales los conjuntos de normas que tienen el rango más alto en cada sistema jurídico nacional. El contenido de ese conjunto les es indiferente (Kelsen, 1977,

9 En su voto aclaratorio, el juez Hans Raj Khanna (parágrafo 1480), por ejemplo, planteó que la palabra reforma (to amend) implica que, a pesar de modificaciones, la antigua Constitución pervive “sin pérdida de identidad” y que el sentido de esa pervivencia es, precisamente, el de que su estructura básica permanece inalterada. Este argumento filológico aparece vinculado a uno de orden sistemático y a otro de orden histórico. El primero concierne al valor que algunos magistrados le otorgaron al Preámbulo para interpretar el conjunto de la Constitución, así como al examen de todo ese conjunto para derivar un argumento acerca de su esquema básico. El segundo concierne a la manera como varios magistrados interpretaron el proceso de lucha por la independencia y el proceso de negociación y acuerdo acerca de una estructura política básica que culminó en la adopción de la Constitución promulgada en 1949.

10 A pesar de estas dificultades, puede apreciarse que la lista de aspectos esenciales de la Constitución de cada magistrado coincide en gran medida con los principales temas objeto de cláusulas pétreas en muchos otros países del mundo: forma republicana de gobierno, independencia y unidad del territorio, fundamento democrático del poder político, estado de derecho y respeto por las libertades básicas, así como carácter secular y federal del estado. Vale la pena mencionar que esta lista incluye el mandato de construir un estado de bienestar.

11 Disponible en http://indiankanoon.org/doc/1939993/

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sier120 ss.; Raz, 1979, 211 ss.). Lo decisivo es contar con un concepto que permita determinar los

principios y procedimientos con base en los cuales se producen normas válidas en una sociedad. La realización de juicios de valor con respecto al contenido de esos principios o a la forma en la cual son producidas queda descartado por completo. Así las cosas, un observador externo puede afirmar que un país autoritario tiene una constitución, siempre y cuando en ese país haya una norma superior que determine cómo se producen las demás normas. Aparentemente, un demócrata puede adherirse al menos parcialmente a este punto. En efecto, podría sostener que, independientemente del contenido, una constitución sería democrática si ha sido promulgada con arreglo a procedimientos democráticos.

Una postura semejante ignora que para entender lo que significa la palabra constitución tenemos que remitirnos al uso que le damos como partícipes en los debates públicos. La actividad de quienes interpretamos los textos constitucionales está usualmente referida a la función que esos textos deberían cumplir. Como tal, se trata de una función que tiene una historia. A su vez, esta historia hace que la palabra constitución tenga una carga semántica siempre latente, susceptible de ser invocada con el fin de darle sentido a la actividad de interpretación y aplicación del texto constitucional.

La historia del uso moderno de la palabra constitución está asociada a la lucha contra la concentración de poder. La constitución es el acuerdo fijo, explícito y previo que determina la forma del régimen político, los poderes de las autoridades públicas y, por lo tanto, los límites de esos poderes. Este sentido de la palabra era desconocido para los antiguos e incluso para muchos modernos12. Como tal, es una novedad debida a un panfleto anónimo publicado durante el proceso revolucionario que dio lugar a la independencia de los Estados Unidos.

En Four Letters on Intersting Subjects13 su autor afirma que ninguna de las publicaciones hechas hasta entonces discriminaba adecuadamente entre la forma de gobierno de una sociedad y el acuerdo mediante el cual los ciudadanos determinan cuánta libertad están dispuestos a renunciar para establecer un gobierno. Por esta razón, el mismo autor sostiene que los ingleses no tenían constitución porque no había ningún freno a la soberanía del Parlamento. A su juicio, una verdadera constitución debe establecer un sistema de representación, la distinción entre el poder de hacer y de ejecutar las leyes, así como la garantía de los derechos.14

No mucho tiempo después, en 1791, Thomas Paine ([1791], 1894: 310) hizo referencia a ese mismo sentido de constitución en su obra Los Derechos del Hombre. Según Paine, una constitución antecede al gobierno porque es mediante la constitución que el pueblo establece al gobierno. Dicho establecimiento se realiza mediante la determinación de los principios en los cuales se basa, la forma en la cual estará organizado y los poderes que tendrá. Paine hizo explícito este sentido constitutivo más adelante (p. 336) al afirmar de paso, “Las constituciones americanas son a la

12 Maquiavelo ([1531]1965) en El Príncipe, por ejemplo, usó la palabra de modo similar a como lo hizo Aristóteles ([circa 344]2000) en La Política. En El Espíritu de las Leyes Montesquieu ([1748]2001) hizo lo propio al afirmar que la constitución más apropiada para garantizar la libertad política es aquella, como la de Inglaterra, en la cual se establece el principio de separación de poderes. En El Federalista, Madison y Hamilton ([1788]1961) muchas veces usaron la palabra constitución de acuerdo con este sentido, como cuando se refirieron a la constitución aquea (No 18), a la constitución de Solón (No 39) o la constitución británica (Nos 41, 47, 52, 58, 70 y 84).

13 Este panfleto fue publicado originalmente en 1776. Disponible en (Kurland et al, [1987]2000) y en versión digital en http://press-pubs.uchicago.edu/founders/documents/v1ch17s19.html.

14 Es muy probable que este panfleto haya tenido una influencia directa en la redacción del artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Desafortunadamente, la obra más detallada sobre la historia de la Declaración, la de Stephane Rials (1988), no contiene ninguna indicación al respecto.

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libertad lo que la gramática es al lenguaje: ellas definen las partes del habla y prácticamente las construyen en su sintaxis.”

Esta referencia es decisiva para el argumento que voy a presentar aquí acerca de la relación entre el constitucionalismo y la democracia. En efecto, la analogía entre las reglas de la gramática y las normas constitucionales captura un aspecto decisivo de estas últimas: su carácter constitutivo (Holmes, 1995: 143). Así como gracias a las reglas gramaticales tenemos una lengua y nos comunicamos, los miembros de un régimen democrático tenemos una voluntad política y adquirimos la capacidad de expresarla de forma articulada gracias a la constitución. Esa voluntad no existe independientemente de las reglas que determinan la forma como se deben tomar las decisiones, incluida la regla de la mayoría y la forma como debe aplicarse esta regla15.

Sin duda, como en el caso de las reglas gramaticales, el efecto de las normas constitucionales es restrictivo. Sin embargo, por paradójico que parezca, la función de estas restricciones no es meramente restrictiva. Ellas también facultan o, dicho de otro modo, empoderan a los ciudadanos. En efecto, en ausencia de las normas constitucionales, los ciudadanos difícilmente podrían coordinar sus acciones y sostener una actividad cooperativa, a pesar del persistente conflicto entre clases, grupos y partidos (Holmes, 1995; Waldron, 2009). Al proporcionar un medio para coordinar la acción política de muchos individuos, las constituciones hacen que el conflicto político devenga tratable, manejable dentro del marco democrático. De otro modo, la escogencia de reglas de decisión se convertiría en una carga adicional que haría mucho más difícil el trámite pacífico de los conflictos ordinarios16.

Un argumento a favor de los límites sustantivos de reforma a la constitución basado en su efecto empoderador sería incompleto si no se hiciera referencia a su impacto sobre la capacidad social y política de aprendizaje. De modo general, uno puede aceptar como legítimos esos límites siempre y cuando preserven y realcen la capacidad de aprendizaje de los miembros de una comunidad política, así como de las generaciones futuras, acerca de la manera de resolver sus conflictos y de alcanzar el bienestar general. Por el contrario, si esa capacidad fuese sofocada, la justificación de las cláusulas pétreas o sus equivalentes jurisprudenciales, como la doctrina de la estructura básica de la constitución, quedaría en entredicho (Holmes, 1995).

La evaluación del efecto de los límites sustantivos de reforma sobre la capacidad de aprendizaje político es un problema empírico. Sin especificar las condiciones que determinan cuándo ese efecto es positivo o negativo, la validez de un argumento general a favor o en contra de esos límites resulta

15 Esta observación es válida incluso para el caso del proceso constituyente mediante el cual se discute y aprueba una constitución. Sin reglas concernientes a la manera como se eligen los representantes a una asamblea constituyente y a la forma como esos representantes deben tomar sus decisiones, no sería posible que llegaran a un acuerdo acerca del texto que una comunidad política reconoce como constitucional.

16 Desde luego, por varias razones, el efecto de esas reglas sobre el conflicto no es neutro. En primer lugar, porque en la solución de los problemas de cooperación y coordinación sociales, quienes diseñan las reglas procuran proporcionar ventajas a ciertas grupos, clases y partidos en perjuicio de otros. En segundo lugar, porque, a despecho de la intención de sus autores, esas ventajas también surgen de las estrategias usadas por cada actor político para obtener beneficios en el contexto de las restricciones y oportunidades que resultan de esas reglas. Este es un efecto intensificado por la distribución desigual de la riqueza, como sucede en las sociedades capitalistas. Sin embargo, para corregir las desigualdades y hacer efectivo el principio de igualdad política, entendido como igualdad de poder e influencia en el proceso de toma de decisiones colectivas, los demócratas precisan del establecimiento y aplicación de reglas. Esto no quiere decir que el cambio constitucional sea el único medio de redistribución del poder político. Empero, soslayar su importancia lo único que muestra es una concepción bastante pobre de las dinámicas de poder (Barnett y Duvall, 2005). El poder no surge únicamente de los recursos mediante los cuales un agente puede obligar a otro a actuar incluso contra su voluntad. También surge de las reglas de decisión que todos los actores aceptan como vinculantes. Por eso es que la realización de la igualdad política mediante la redistribución del poder político, incluso del poder económico, precisa de normas constitucionales.

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siercuestionable. No importa que ese argumento esté basado en experiencias históricas. Antes bien,

es a cuenta de esas experiencias que sus proponentes incurren en la falacia de la generalización apresurada. En efecto, como lo voy a mostrar en la sección siguiente, hay evidencia de que las cláusulas pétreas o sus equivalentes jurisprudenciales preservan la capacidad de aprendizaje político. Yo no discuto el hecho que en otros contextos hayan tenido un efecto distinto. Lo que hago es poner en cuestión la validez de un argumento general en su contra.

A mi juicio, el principal defecto de la tesis de Schwartzberg consiste en su uso selectivo e incompleto de la evidencia histórica para dar cuenta del efecto que tienen los límites sustantivos de reforma constitucional. De lo anterior no se deriva la proposición según la cual esos límites sean una condición necesaria y suficiente de la capacidad de aprendizaje político. La evidencia en contra es abrumadora. Más de la mitad de los países que tienen cláusulas pétreas en sus constituciones son considerados no democráticos17. Mi planteamiento es diferente. Consiste en especificar una condición en la cual el efecto de los límites sustantivos ha sido positivo y en presentar evidencia de ese efecto. Esa evidencia proviene de varias crisis políticas cuyo desenlace pudo haber sido una mayor concentración de poder.

No es difícil construir un argumento acerca de la relación entre la distribución de poder y la la capacidad política y social de aprendizaje. En Física y Política, Walter Bagehot ([1872]2007) justamente hace un planteamiento de este orden. Según Bagehot, la ventaja que Inglaterra tenía sobre otras naciones en el siglo XIX era del mismo orden de la ventaja que tenía Atenas respecto de las demás ciudades de la Hélade en la antigüedad y de la que tenían las repúblicas italianas sobre las demás unidades políticas de la península en el medioevo. En cada caso, el rasgo común es la capacidad de aprender de los cambios, de revisar y modificar el orden político y la forma como los individuos procuran su bienestar. Se trata de una capacidad dependiente de la distribución del poder político puesto que sólo en el contexto de una relativa difusión del poder es que puede darse un proceso de discusión que permita la revisión de las experiencias previas y la introducción de nuevas ideas, en suma, el aprendizaje.

Al evitar la concentración de poder, una solución de una crisis política basada en límites sustantivos a las reformas constitucionales genera las condiciones necesarias para preservar y aumentar la capacidad de aprendizaje social y política. Es por eso que uno puede justificar su coherencia con el ideario democrático. Dado que la democracia es inseparable de la libre discusión, la rendición de cuentas y la circulación de mayorías y minorías, cuandoquiera que han preservado estas capacidades al evitar la concentración de poder, los límites sustantivos han operado como un componente fundamental de la democracia. En la sección siguiente quiero mostrar evidencia a este respecto.

17 De acuerdo con el Democracy Index 2011 (Economist Intelligence Unit, 2011), Angola, Azerbeiyán, Burkina Fasso, Camerún, República Democrática del Congo, Costa de Marfil, Chad, Djibouti, Guinea Ecuatorial, Madagascar Tayikistán, Togo y Turkmenistán tienen regímenes autoritarios; Armenia, Bosnia y Herzegovina, Ecuador, Honduras, Kazajistán, Mozambique, Níger, Senegal, Turquía, Ucrania y Venezuela tienen regímenes híbridos.

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3. LOS LÍMITES SUSTANTIVOS COMO FRENOS A LA CONCENTRACIÓN DE PODER: UN EXAMEN COMPARADO

En su Teoría de la Constitución, Carl Schmitt ([1928]1982: 45 ss.) justificó los límites sustantivos de reforma constitucional desde una perspectiva decisionista. Según Schmitt, la forma fundamental dada al estado alemán por la Constitución de Weimar no podía ser objeto de reforma. Su carácter de “Estado burgués de derecho en la forma política de República democrática con estructura federal” estaba más allá de toda propuesta de cambio constitucional. Ese carácter, sostuvo Schmitt, era el resultado de una decisión existencial del pueblo alemán, una decisión tan intensa y significativa como la que surgió de los procesos revolucionarios en Estados Unidos, Francia o la Unión Soviética.

Aparentemente, planteamientos de este orden habrían servido para montar una línea de defensa de la Constitución de Weimar contra el asalto perpetrado desde dentro suyo por los nazis18. Sin embargo, en la filosofía decisionista de Schmitt había suficientes elementos para suscribir una interpretación de la democracia reacia a los frenos contramayoritarios y abierta a la deformación plebiscitaria. En su teoría constitucional, el mismo Schmitt dejó abierta la puerta a esta posibilidad al afirmar que la unidad política del pueblo siempre puede introducir formas fundamentalmente nuevas de su existencia (p. 46). En La Crisis de la Democracia Parlamentaria, una obra anterior a la Teoría de la Constitución, Schmitt ([1926]1985, 32) había llegado a la conclusión de que bastaba la identificación del pueblo con su líder para que se considerase realizado el principio de la soberanía popular. Del engranaje de estos dos planteamientos se seguiría que se puede alterar el contenido básico de la constitución en una dirección autoritaria siempre y cuando dicha alteración sea validada por una expresión de la voluntad popular, sin que ello signifique una violación a los principios democráticos.

El método y los argumentos invocados por varios presidentes para perpetuarse en el poder guardan una profunda afinidad con la reducción decisionista de la democracia a la identificación de un pueblo con su líder. En diversas latitudes, la estrategia seguida por varios presidentes para mantenerse en su cargo ha consistido en convocar referendos y presentarse a elecciones: los unos sirven para eliminar las restricciones constitucionales que impiden la permanencia indefinida en el poder y los otros para validar periódicamente esa permanencia. En las antiguas repúblicas soviéticas19, en el continente africano20 e incluso en Latinoamérica21 hay un abundante número de casos que corresponden a este patrón. En tres casos (Honduras, Níger y Colombia), sin embargo,

18 De hecho, así lo hizo el propio Schmitt en la época pre-1933 (Bendersky, 1979). 19 Nursultan Nazarbayev llegó al poder en Kazajistán en 1990 y se ha hecho reelegir presidente tres veces; Islam Karimov en Uzbekistán,

también en el poder desde 1990, se ha hecho reelegir dos veces; Alexander Lukashenko, elegido presidente de Belarús en 1994, se ha hecho reelegir cuatro veces; y Emomalii Rahmon en Tajikistán, jefe de estado desde 1990 y se ha hecho reelegir presidente dos veces. Askar Akayev fue presidente de Kirguistán desde 1991 hasta 2005 cuando fue depuesto. Sus opositores lo acusaron de querer permanecer en el poder mediante una nueva reelección o, a través del nepotismo, por interpuesta persona.

20 Zine El Abidine Ben Ali, presidente de Túnez, llegó al poder en 1987 y se hizo elegir presidente cinco veces desde 1989 hasta cuando fue depuesto en 2011; Abdelaziz Bouteflika, presidente de Argelia desde 1999, se ha hecho reelegir dos veces; Blaise Campaoré se hizo al poder en Burkina Fasso mediante un golpe de estado en 1987 y en 1991 se presentó como candidato a elecciones haciéndose reelegir desde entonces tres veces; Idriss Déby, en el poder en Chad desde 1990, se hizo elegir presidente en 1996 y se ha hecho reelegir tres veces; Gnassingbé Eyadéma tomó el poder en Togo en 1967 y se hizo reelegir tres veces manteniéndose en su cargo hasta su muerte en 2005.

21 Hugo Chávez es el presidente de Venezuela desde 1999. Luego de un cambio constitucional, fue elegido de nuevo presidente en el año 2000 y reelecto en el 2006. Al año siguiente, Chávez promovió un referendo que incluía la eliminación del límite de períodos en el ejercicio del cargo de presidente, el cual fue improbado. En el 2009, Chávez promovió un nuevo referendo con el mismo propósito el cual fue aprobado. Desde 2010, ha anunciado su candidatura para un cuarto periodo.

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sierlos resultados de esa estrategia fueron frustrados gracias a la intervención del poder judicial. Dicha

intervención fue posible a cuenta de la existencia de límites sustantivos de reforma constitucional. Sin esa intervención y sin esos límites, el curso seguido en estos países muy probablemente habría sido el de una acendrada concentración del poder y una consiguiente contracción del espacio público, en perjuicio de la libertad y la igualdad política de los ciudadanos.

A pesar de importantes diferencias, en particular, en lo que concierne a la relación del ejecutivo con el legislativo, estos tres casos tienen entre sí varias similitudes. En primer lugar, los presidentes negaron en repetidas ocasiones tener como propósito hacerse reelegir. En segundo lugar, permitieron que varios grupos promovieran la iniciativa sin darle aparentemente ninguna clase de apoyo. En tercer lugar, la continuidad de su proyecto político fue uno de los ejes de justificación de la iniciativa de cambio constitucional. En cada uno de estos casos, la identificación de ese proyecto político con la voluntad popular fue esgrimida como argumento para socavar los límites constitucionales. Los proponentes de la reelección apelaron al ideario democrático para deslegitimar los frenos contramayoritarios a la concentración del poder y, salvo en el caso de Colombia, desconocieron las órdenes del poder judicial de abandonar la propuesta de cambio constitucional por la vía de referendo22.

La manera como en cada caso se hicieron efectivos los límites sustantivos de reforma constitucional fue diferente. En Honduras, la intervención del poder judicial tuvo lugar luego de que el presidente Zelaya decidiera en marzo de 2009 realizar una consulta popular en la que se le iba a preguntar a los ciudadanos si estaban de acuerdo con que se revisara la Constitución. Dicha consulta no tenía otro fundamento que la dificultad experimentada por Zelaya para que el Congreso tramitara una reforma que modificara la cláusula pétrea que prohibía su reelección (art. 374). Zelaya tenía en mente un procedimiento de cambio constitucional como el utilizado en Venezuela y en Ecuador, el cual le había permitido a los presidentes de esos países continuar en el poder (Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2011, 123).

A pesar de que un juzgado administrativo ordenó la suspensión de la consulta popular, Zelaya persistió en su intento de llevarla a cabo. Incluso destituyó al Jefe de Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas por negarse a cumplir la orden presidencial de contrariar la decisión judicial. Estos hechos dieron lugar a que Zelaya fuera acusado ante la Corte Suprema de varios delitos, entre ellos el de abuso de autoridad y el de usurpación de funciones. La Corte inició la investigación y ordenó el arresto de Zelaya.

No hay duda alguna acerca del carácter ilegal de la remoción de Zelaya: no puede ser calificada sino como un golpe de estado. No fue oído ni vencido en juicio. Sin embargo, la Corte sí tenía la competencia para investigarlo y juzgarlo por promover una reforma inconstitucional a la Constitución23. Se puede poner en tela de juicio la decisión de la Corte hondureña con el argumento

22 Amadou, 2009; Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2011, 100 ss.; Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2009; Corte Suprema de Justicia de Honduras, 2009; Isaacson, 2009; Llanos et al., 2010, 180 ss. Otra fuente es Wikipedia, “2009-2010 Nigerien constitutional crisis”, así como WikiLeaks, “Cable 09NIAMEY378, President Tandja Dissolves National Assembly” y “Cable 09NIAMEY554, Niger: Five Day Countdown to Referendum.” http://wikileaks.org/cable/2009/05/09NIAMEY378.html# y http://wikileaks.org/cable/2009/07/09NIAMEY554.html#).

Hay informes que indican que la Corte Suprema hondureña validó el golpe contra Manuel Zelaya, a pesar de considerarlo ilegal, con el fin de evitar enfrentamientos violentos entre sus seguidores y sus opositores (WikiLeaks, “Cable 09TEGUCIGALPA578, Supreme Court Justices think Coup was Illegal.” http://wikileaks.org/cable/2009/07/09TEGUCIGALPA578.html#).

23 El reporte de Norma C. Gutiérrez (2009) sobre la crisis político constitucional en Honduras, escrito a pedido de la Biblioteca del Congreso de Estados Unidos, es claro sobre este punto. Sin embargo, sus conclusiones acerca de la competencia del Congreso

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de que la perpetuación en el poder de Zelaya por la vía de la reelección era una mera conjetura24. Empero, esa conjetura tiene fundamento en el patrón de acción seguido por otros presidentes para mantenerse en el poder. En cualquier caso, si esta aplicación de límites sustantivos fuese descartada por amibigüa, los otros casos a los que me voy a referir no lo son.

En Níger, el 25 de mayo de 2009 la Corte Constitucional declaró contrario a la ley fundamental de ese país la convocatoria a un referendo mediante el cual se suspendía la constitución y se le permitía al presidente Tanja Mamadou su continuación en el poder como presidente interino por un periodo de tres años. El principal fundamento de esa decisión es la cláusula pétrea que prohibía cualquier reforma relativa a los límites a la reelección presidencial. Según la Corte, aunque la iniciativa de cambio constitucional le pertenece al presidente y los diputados de la Asamblea Nacional, el “ámbito de la revisión [constitucional] se encuentra fuertemente encuadrado.” Ese encuadre consiste precisamente en la imposibilidad de introducir cambios a varios aspectos del régimen político, incluida la restricción relativa a la reelección presidencial, la cual era permitida pero por una sola vez25.

Mamadou hizo caso omiso de esta decisión, declaró el estado de emergencia, disolvió la Asamblea Nacional y la Corte Constitucional, y siguió adelante con el referendo. Una nueva corte validó los resultados de éste y le estampó un dudoso sello de legitimidad a una nueva constitución que concentraba el poder en manos de Mamadou. De modo similar a lo ocurrido en otros países autoritarios, aparentemente Mamadou obtuvo un enorme respaldo en el referendo. La oposición, sin embargo, acusó al presidente de efectuar un golpe de estado. Por su parte, la Comunidad Económica de Estados de África Occidental decidió suspender a Níger por los ataques del gobierno contra la oposición y por desconocer el marco constitucional26. El aislamiento internacional hizo más gravosa una hambruna en el país, lo cual finalmente motivó a miembros del ejército a deponer a Mamadou y a establecer un régimen de transición. Luego de casi un año, en enero de 2011, tuvo lugar la primera vuelta de elecciones presidenciales. En la segunda vuelta, el principal líder de la oposición a Mamadou, Mahamadou Issoufu, del Partido Nigerino por la Democracia y el Socialismo derrotó a Seyni Oumarou, uno de los adeptos del antiguo régimen.

Además de Níger, Colombia es el otro país en el cual una corte constitucional ha invocado límites sustantivos al poder de reforma a la constitución para frenar la estrategia del presidente de turno de perpetuarse en el poder. Al examinar una ley que permitía convocar a un referendo en el cual los ciudadanos debían decidir si permitirían que el presidente pudiese presentarse como candidato para una segunda reelección, la Corte recurrió a la tesis de sustitución de la constitución para poner en cuestión su validez27. Según la Corte, una segunda reelección desvirtuaba el principio de alternancia en el poder y permitiría la concentración de poder en manos del presidente, en perjuicio de los principios tales como la garantía de igualdad de política de los ciudadanos y

hondureño para remover a Zelaya son bastante cuestionables (Casell, 2009).24 Incluso el embajador de Estados Unidos en Honduras opinó así acerca de remoción de Zelaya. (Wikileaks, “Cable 09TEGUCIGALPA645,

TFHO1: Open and Shut: The Case of the Honduran Coup.”, http://wikileaks.org/cable/2009/07/ 09TEGUCIGALPA645.html#).25 Disponible en http://cour-constitutionnelle-niger.org/documents/avis/2009/avis_n_002_cc_2009.pdf La Corte también hizo alusión al hecho de que la Constitución no permitía reformas a su texto por vía de referendo y que, al

promover uno de ese tipo, el presidente había violado el juramento de respetar y hacer respetar la Constitución. 26 “Ecowas Suspends Niger from Membership of Organisation”, http://news.ecowas.int/presseshow.php?nb=113&lang=en&annee=200927 Sentencia C-141/10, http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/c-141-10.htm Vale la pena destacar que la Constitución

colombiana le permite a la Corte Constitucional examinar la validez de las reformas únicamente por vicios formales. La Corte, sin embargo, ha circunvalado esa restricción con la tesis de que no realiza un control material sino uno relativo a la competencia para realizar reformas.

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sierdel pluralismo político, la participación política y la separación de poderes. Semejante cambio

suponía una alteración tan radical de la constitución que no podía pasar el rasero establecido para determinar si una reforma aprobada por el Congreso mantenía su identidad básica28. Si hubiese permitido la reelección, probablemente el curso de la política en Colombia habría sido similar al de otros países autoritarios con una fachada electoral.

La evidencia presentada en esta sección sirve de apoyo a la tesis según la cual los límites sustantivos a las reformas constitucionales, al prevenir la concentración de poder, sirven a la democracia. Aunque en el corto plazo, los índices de calidad de la democracia y respeto a la libertad de prensa no proporcionan una indicación concluyente de cambios positivos29, no es arriesgado plantear que la capacidad de aprendizaje social y político fue preservada justamente allí donde el poder judicial ha hecho valer esos límites sustanciales. Por el contrario, donde esos límites no han operado, el deterioro de la democracia ha sido bastante pronunciado. En efecto, todos los regímenes donde el presidente ha logrado perpetuarse en el poder son considerados autoritarios o, a lo sumo, híbridos (Economist Intelligence Unit, 2011).

Si la capacidad de aprendizaje ha sido preservada, con ella pervive la capacidad de revisión y cambio consustancial a la democracia, así como el reconocimiento de la falibilidad de todas las instituciones humanas. No es posible separar ninguna de estas tres cosas. Por el contrario, donde la concentración de poder sofoca la capacidad de aprendizaje, el sectarismo dogmático toma el lugar del falibilismo y la mera adaptación a las circunstancias o la tentación autoritaria de un cambio violento desplaza la capacidad de revisión y de cambio.

Una tesis complementaria a la de Schwartzberg según la cual los límites sustanciales no deberían establecerse en países con una historia de golpes de estado y rupturas extraconstitucionales (Friedman, 2010, 94) desconoce el hecho de que es esa historia lo que motiva a los autores de las constituciones políticas a establecer esos límites. Es justamente el aprendizaje social y político de las sociedades, su experiencia con gobernantes que se han perpetuado en el poder y han violado con impunidad los derechos de los ciudadanos, lo que conduce al blindaje de las constituciones. Una vez establecidos, los límites sustanciales pueden operar como puntos focales que sirven para activar estrategias de defensa de la constitución (Weingast, 1997). Pueden también entrar en la conversación social como tabús (Tetlock et al., 2000) que refuerzan la adhesión a las garantías para la libre discusión, la rendición de cuentas y la circulación de mayorías y minorías, garantías que constituyen precisamente las condiciones institucionales de preservación de la capacidad de aprendizaje. Para un demócrata devienen en elemento esencial de la democracia.

28 En varias decisiones, la Corte colombiana ha abordado el problema consistente en una sustitución total por la vía de la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente. Según la Corte, ese sería un mecanismo idóneo siempre y cuando fuera convocada para dicho propósito. No obstante, aun en este caso, el poder de reforma sigue sujeto a límites que “tendrían su origen en las normas imperativas de derecho internacional y también en los convenios internacionales de derechos humanos, para citar apenas dos ejemplos” (Sentencia C-1040/05). Al tenor de esta reflexión, el dilema entre la soberanía popular y la supremacía de la constitución quedaría indirectamente resuelto a favor de la última. Los tratados y convenios internacionales podrían considerarse como una especie de constitucionalismo positivisado a nivel internacional. Lo que se le escapa a la Corte es precisamente el carácter constitutivo del constitucionalismo respecto de la democracia.

29 El Índice de Libertad de Prensa de Reporters sans frontières (2011), por ejemplo, muestra que Níger experimentó cambios positivos bastante notables, mientras que el avance en Honduras y en Colombia fue muy limitado. El Democracy Index de la Economist Intelligence Unit (2011) también registra cambios positivos en los tres países: notorios en el caso de Níger, pero leves en el caso de Honduras y de Colombia.

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4. LA DISCRECIÓN JUDICIAL RESPECTO DE LOS LÍMITES SUSTANTIVOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL

En el 2006, la Corte Constitucional de Benín invalidó una reforma constitucional aprobada por la Asamblea Nacional que prorrogaba el período de esa asamblea por un año30. En el 2009, la Corte Constitucional de la República Checa invalidó una reforma aprobada por el Cámara de Diputados que acortaba su período por una sola vez31. ¿Cómo puede entenderse que en un caso los límites sustantivos protejan la democracia impidiendo que el parlamento extienda su periodo y que en otro caso esos límites operen exactamente de manera inversa?

Es preciso tener en cuenta que el contexto de cada decisión es muy diferente. En Benín, el ingreso de un partido de oposición a la coalición de gobierno, aunado a la denuncia de irregularidades en anteriores elecciones32, prendió las alarmas acerca del efecto de la reforma aprobada por la Asamblea: semejante decisión podía conducir a una concentración de poder en manos de esa coalición33. En la República Checa, el estancamiento provocado por el fracaso de los intentos de formar un gobierno de coalición dio lugar a un singular acuerdo mediante el cual se acortó el periodo del parlamento. La convocatoria anticipada a elecciones sería el medio para que los ciudadanos sirvieran de fiel de la balanza. No obstante, la Corte checa estimó que de ese modo se establecía un nefando precedente que desvirtuaba el carácter superior de las normas constitucionales34. A juicio de dos magistrados disidentes, sin embargo, la reforma aprobada no modificaba el núcleo esencial de la Constitución. Antes bien, debía verse desde el punto de vista del funcionamiento ordinario de la democracia35. La contraposición de lo acontecido en Benín y en la República Checa sirve para ilustrar la extraordinaria discreción de que gozan las cortes para hacer efectivos los límites sustantivos de reforma a la constitución.

Esa discreción depende de la mayor o menor independencia del poder judicial vis-à-vis otros poderes públicos, de la mayor o menor ambigüedad con la cual se han especificado esos límites, así como del mayor o menor acuerdo en la sociedad acerca de lo que significan. En ausencia de un acuerdo extendido sobre ese significado, la aplicación que realizan los jueces de los límites sustantivos siempre queda abierta al cargo de ser una interpretación subjetiva del texto constitucional (Gözler, 1997-2008)36. De modo más general, la referencia a las decisiones de las cortes beninés y checa sirve para plantear dos preguntas fundamentales acerca de la tensión entre la democracia y el constitucionalismo: la primera, ¿puede especificarse adecuadamente el

30 La Corte invocó el Preámbulo de la Constitución y le atribuyó principio de valor constitucional a la “oposición fundamental (...) a la confiscación del poder.” A juicio de la Corte, aunque la Constitución ha previsto el mecanismo concerniente a su propia reforma, “la determinación del pueblo beninés de crear un estado de derecho y de democracia pluralista, la salvaguardia de la seguridad jurídica y de la cohesión nacional ordenan que toda reforma tenga que tener en cuenta los ideales que precedieron la adopción de la Constitución (...).” http://www.accpuf.org/images/pdf/cm/benin/dcc_06-074.pdf

31 Según la Corte, esa reforma no es una norma general sino una decisión individual y específica arropada en el manto de una enmienda constitucional. La Corte evocó la forma como la Constitución de Weimar fue suspendida muchas veces por medio de decisiones individuales de este tipo. De ello dedujo que la decisión del parlamento no podía considerarse como una reforma sino como una violación de la Constitución. El resumen de la decisión en inglés está publicado en http://swww.usoud.cz/scripts/detail.php?id=756 y la decisión, en checo, en http://cs.wikisource.org/wiki/Usnesení_Pl._ÚS_24/09

32 U.S. Department of State. 2004. “Country Reports on Human Rights Practices: Benin.” http://www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/2003/27712.htm

33 Ouedrago (2011, 291-295) interpreta esta situación desde el punto de vista de fraude a la constitución.34 http://cs.wikipedia.org/wiki/Volby_do_Poslanecké_sněmovny_Parlamentu_České_republiky_2009 35 http://cs.wikisource.org/wiki/Odlišné_stanovisko_soudce_Vladimíra_Kůrky_k_usnesení_Pl._ÚS_24/09 y http://cs.wikisource.org/wiki/

Odlišné_stanovisko_soudce_Jana Musila_k_usnesení_Pl._ÚS_24/09 36 En Colombia, el juez constitucional Humberto Sierra Porto así lo planteó en el salvamento parcial de voto a la sentencia C-140/10.

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siercontenido básico de los límites sustantivos de reforma a la constitución? Si la respuesta es negativa,

entonces la discreción de los intérpretes que apliquen esos límites seguirá siendo enorme. De aquí surge precisamente la segunda pregunta: ¿son los órganos judiciales los mejores guardianes de esos límites sustantivos?

Las cortes tienden a responder negativamente a la primera pregunta, lo cual les permite retener un amplio margen de discreción37. Cabe admitir que no es posible establecer ese contenido sub specie aeternitatis, esto es, haciendo tabla rasa de cruciales diferencias de contexto. Empero, dejar todo el asunto en manos de las cortes es abdicar en la aristocracia de la toga la responsabilidad de definir, en lo que respecta a lo que es esencial a la democracia, cuáles son los límites sustantivos de reforma constitucional. De acuerdo con lo aquí planteado, el contenido de esa definición remite a las garantías para la libre discusión, la rendición de cuentas y la circulación de mayorías y minorías, en tanto esas garantías son un antídoto contra la concentración de poder y el medio institucional a través del cual se preserva la capacidad de aprendizaje social y político.

Juzgada desde esta perspectiva, la jurisprudencia de varias cortes sobre los límites sustantivos resulta bastante inconsistente. Uno de los casos más dramáticos es el de la Corte Suprema de Justicia india en Indira Gandhi vs Raj Narain: la Corte consideró que el principio de elecciones libres y limpias no hacía parte de la estructura básica de la constitución38. La Corte tomó su decisión en noviembre de 1975, en medio de un ambiente de intimidación y ataques contra la oposición. En efecto, en junio de ese año el gobierno había declarado el estado de emergencia con el fin de contener disturbios internos y fue en ese contexto de restricciones a las libertades civiles y políticas que logró que el parlamento aprobara una reforma constitucional que eximía a la primera ministra Gandhi de tener que responder ante las autoridades judiciales por irregularidades cometidas durante la campaña electoral. Al conocer del caso, la Corte pareció estar más preocupada por su supervivencia que por la consistencia de sus decisiones (Austin, 1999, 314-327; Baxi, 1985, 69-78)39. La deferencia de la Corte hacia la primera ministra no sirvió para convencerla de que fuera deferente con los derechos de la oposición. Atornillada en el poder, mantuvo al país en estado de emergencia hasta las elecciones de 1977. La victoria de la oposición fue lo que permitió el retorno al funcionamiento ordinario de las instituciones.

La subversión completa de los límites sustantivos como antídoto contra la concentración del poder fue llevada a cabo por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Nicaragua. En octubre del 2009, esa corte resolvió favorablemente un recurso de amparo presentado por el presidente Daniel Ortega y 109 alcaldes sandinistas contra el Consejo Supremo Electoral luego de que éste

37 Tal es, por ejemplo, la posición de la Corte Constitucional colombiana según la cual, al establecer la doctrina de sustitución de la constitución, meramente ha sentado unas premisas a partir de las cuales deberá construir su juicio en cada caso concreto (Sentencias C-1040/05, C-588/09 y C-141/10). En esta materia, las cortes parecen operar de acuerdo a la máxima “sé qué es cuando la veo”, acuñada por el juez de la Corte Suprema de Estados Unidos Potter Stewart en Jacobellis v. Ohio para aludir a la dificultad de precisar el concepto de pornografía.

38 Disponible en http://www.indiankanoon.org/doc/936707/ 39 Su inconsistencia y su ansiedad se hizo particularmente notoria en Jabalpur vs. Shukla, decisión en la cual la Corte desestimó la

petición consistente en que el derecho de habeas corpus fuese considerado parte de la estructura básica y, por lo tanto, no susceptible de ser suspendido durante los estados de excepción (Austin, 1999, 334-343; D’ Souza, 2001).

En Alemania, el Tribunal Constitucional Federal ha establecido que las restricciones impuestas al derecho a la intimidad por la vía de reformas constitucionales no vulneran los límites sustantivos del artículo 79 (BVerfGE 30, 1 [1970], BvR 2378/98 y BvR 1084/99). El supuesto del argumento empleado en cada caso es la adopción del punto de vista de la “democracia militante” (Thiel, 2009, 109-145). Si se acepta ese punto de vista, no hay lugar a considerar vulnerado el principio democrático. De igual modo, si se acepta una interpretación comunitarista de la democracia, se podrían considerar aceptables las restricciones al derecho de asilo introducidas en la reforma constitucional de 1993. Tal parece ser la premisa que subyace a la decisión del Tribunal Constitucional en BvR 1938/93.

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les negara la posibilidad de inscribirse como candidatos, con fundamento en la prohibición de reelección inmediata consagrada en el artículo 147 y 178 de la Constitución de Nicaragua. Sin embargo, desde el punto de vista del presidente y los alcaldes, semejante prohibición contrariaba el principio de igualdad, consagrado en el artículo 48 de la misma Constitución, que ordena al estado nicaragüense eliminar los obstáculos que impidan “su participación efectiva en la vida política, económica y social del país”. La Corte acogió la tesis del presidente al señalar que los principios constitucionales prevalecen sobre el resto de las disposiciones del texto constitucional. Además invocó varios instrumentos internacionales de derechos humanos para darle sustento a la afirmación según la cual la prohibición de la reelección inmediata era discriminatoria40.

Los magistrados nicaragüenses usaron como modelo la decisión en igual sentido de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica, proferida en abril del 200341. Aunque formalmente las dos decisiones tienen una factura distinta, su contenido es básicamente el mismo. Las dos abrieron la puerta a la reelección presidencial, a pesar de estar prohibida en la Constitución. Martínez-Barahona (2010) ha mostrado cómo esa apertura fue posible gracias a la injerencia de los partidos políticos en el proceso de toma de decisión de las cortes. No obstante, cabe destacar una diferencia importante: mientras que en Costa Rica el beneficiario de la decisión judicial era un expresidente con aspiraciones presidenciales, en Nicaragua la Corte le permitió al presidente en ejercicio presentarse a elecciones. Ortega tiene, además, la factura de los presidentes que se han perpetuado en el poder mediante referendos y elecciones amañadas. En efecto, previo a la decisión favorable de la Corte, anunció su intención de recurrir a una consulta popular para establecer la posibilidad de reelección42 y, de acuerdo con el reporte de la Misión de Observación Electoral de la Unión Europea, los comicios electorales en los cuales resultó reelecto se vieron afectados por numerosas irregularidades43. En suma, lo que hizo la Corte nicaragüense fue permitir la concentración de poder al debilitar los mecanismos institucionales de rendición de cuentas y circulación de mayorías y minorías.

A primera vista, la inconsistencia del poder judicial en la aplicación de los límites sustantivos de reforma constitucional es principalmente una consecuencia de su falta de independencia: en India la existencia misma de la Corte Suprema estaba en juego; en Costa Rica y en Nicaragua era su capacidad para decidir sin la interferencia del partido de gobierno. No obstante, cortes independientes pero no imparciales pueden tener un efecto bastante funesto sobre el funcionamiento de la democracia al hacer del gobierno de la ley y la supremacía de la constitución una herramienta de lucha política (Maravall, 2003). Y, sin embargo, se puede replicar, parafraseando a Churchill, que el poder judicial es el peor guardián de los límites sustantivos de la constitución, con excepción de todos los demás guardianes que se han ensayado de tiempo en tiempo. Pero, ¿es que acaso se han ensayado otros?

40 Sentencia No. 504, Expediente No. 602/09, http://www.adh-geneva.ch/RULAC/pdf_state/sentencia-de-la-CSJ-para-la-reeleccion-de-presidentes-y-alcaldes.pdf

41 Sentencia 02771 de 2003, Expediente 02-005494-0007-CO, http://www.pgr.go.cr/scij/ 42 Proceso Digital. “Daniel Ortega también propone referendo para buscar reelección”, http://www.proceso.hn/2009/07/19/Internacionales/

Daniel.Ortega.tambi/15114.html 43 http://www.eueom.eu/files/pressreleases/other/moeue-nicaragua-declaracion-17112011_es.pdf

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sierCONCLUSIÓN: EL PAPEL DE LA CIUDADANÍA COMO GUARDIÁN DE LA CONSTITUCIÓN

El papel del guardián de la constitución, en lo que concierne a la democracia, consiste en velar por las reglas de juego básicas que encauzan el conflicto político dentro del marco de la libre discusión, la rendición de cuentas y la circulación de mayorías y minorías. Debe actuar como freno justamente cuando la mayoría quiere tomar decisiones de forma apresurada ya sea para superar una situación de estancamiento o de crisis o meramente para obtener una ventaja injustificable que le permitiría perpetuarse en el poder. Desde el punto de vista del constitucionalismo liberal, ese papel ha de asignársele a un órgano como el judicial, distante de los intereses propios de la competencia política. Los ciudadanos, por el contrario, inmersos en sus propios intereses, carecen la imparcialidad suficiente para juzgar los asuntos constitucionales.

Sin tener que renunciar a la idea de frenos contramayoritarios propia del ideario constitucionalista, de una lectura mayoritaria de la democracia se puede extraer una conclusión distinta acerca del papel de los ciudadanos. De acuerdo con esta lectura, lo crucial es proteger las condiciones del debate político que hacen posible alcanzar soluciones basadas en la identificación de intereses comunes (Gargarella, 2003: 153 ss). Planteado así el asunto, no se puede descartar a priori el papel que puedan jugar los ciudadanos como guardianes de la constitución.

Los ciudadanos podrían ser llamados a decidir si una reforma constitucional contraría o no el contenido esencial de la constitución. De hecho, tal es la fórmula adoptada en muchas constituciones: los ciudadanos son llamados a decidir en un referéndum si aceptan o no los cambios introducidos por sus representantes. Sin embargo, lo que ninguna constitución establece es una serie de requisitos relativos a la forma como se debe desarrollar el debate concerniente a los temas del referéndum ni tampoco un mecanismo institucional que sirva como remedio o freno en los casos en los cuales ese debate haya sido amañado o sesgado. Una novedad institucional semejante podría servir de alternativa a situaciones en las cuales todos los huevos quedan en la canasta de la aristocracia de la toga. Dicho de otro modo, lo que aquí se plantea es una alternativa democrática a la forma como podría operar un freno contramayoritario.

La lectura mayoritaria de la democracia también sirve para poner de presente otro problema que concierne a la sustancia misma del funcionamiento de los frenos contramayoritarios: el de los requisitos sociales de la democracia (Gargarella, 2003: 162). El constitucionalismo liberal tiende a soslayar este asunto y concentra su atención en los medios institucionales para evitar la concentración de poder en las instituciones políticas. La concentración de poder que surge de una estructura social conflictiva es, usualmente, un problema que no encuentra un adecuado planteamiento dentro de su marco conceptual. Este es un tema que el constitucionalismo democrático debe abordar y resolver. De otro modo, quedará a medias la tarea de defender la constitución contra las reformas inconstitucionales.

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CONSTITUCIONALISMO ASPIRACIONAL: DERECHO, DEMOCRACIA Y CAMBIO SOCIAL EN AMÉRICA LATINA Mauricio García Villegas


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sierCONSTITUCIONALISMO

ASPIRACIONAL:DERECHO, DEMOCRACIA Y CAMBIO SOCIAL EN AMÉRICA LATINA*

Mauricio García Villegas**

*Quiero agradecer a José Rafael Espinosa quien con juicio y paciencia comentó y revisó la edición de este texto. También doy las gracias a Javier Revelo y a Mauricio Albarracín por sus comentarios así como a mis colegas del IEPRI en la Universidad Nacional, con quienes discutí el primer borrador de este texto,

destinado a ser publicado en la Revista Análisis Político. ** Investigador y docente del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI),

de la Universidad Nacional de Colombia.

RESUMENEste artículo analiza las características, los alcances, las dificultades y las promesas del constitucionalismo aspiracional en América Latina. El texto está organizado en dos partes. La primera se refiere a algunas características del constitucionalismo aspiracional y analiza las críticas de que éste suele ser objeto. La segunda parte se concentra en la tensión inherente a la constitución aspiracional entre lo jurídico y lo político y, a partir de allí, se propone y evalúa una tipología de casos constitucionales posibles para América Latina.Palabras claves: Constitucionalismo, aspiracional, América Latina, tipologías.

ASPIRATIONAL CONSTITUTIONALISM: LAW, DEMOCRACY AND SOCIAL CHANGE IN LATIN AMERICA

SUMMARYThis article analyzes the nature, scope, challenges and promises of aspirational constitutionalism in Latin America. The text is organized into two parts. The first part refers to some features of aspirational constitutionalism and analyzes the criticism that often falls upon it. The second part focuses on the tension, inherent in the aspirational constitution, between its legal and political matters, and from then, it presents and analyzes a typology of possible constitutional cases for Latin America.Key words: Constitutionalism, aspirational, Latin America, typologies.


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INTRODUCCIÓN

En el derecho suponemos que existen normas y que ellas garantizan que las cosas sucedan de cierta manera. Esa garantía significa que contamos con algunos funcionarios, por ejemplo jueces, encargados de hacer cumplir lo que las normas dicen. Si una norma establece una cosa y nadie la cumple, ni nadie la puede hacer cumplir pues simplemente esa norma no existe1. En el mundo de la política, en cambio, es hasta cierto punto normal que las cosas no suceden de la manera como fueron previstas. La política es el reino de las propuestas y de las promesas y vemos como algo normal que sólo una parte de ellas se convierta en realidad. Esto no quiere decir que los políticos puedan hacer promesas a su antojo; sólo que, por la naturaleza del oficio político, existe una cierta tolerancia de parte de los electores en el control de la realización de dichas promesas. La política es una práctica que mira hacia el futuro y que intenta atraparlo y determinarlo pero no siempre puede hacerlo y así se suele aceptar, aunque muchas veces a regañadientes. El derecho en cambio, mira hacia el presente e intenta determinarlo a través de procedimientos claros y previstos de antemano que pueden ser controlados y confrontados con los hechos.

Pero la distinción entre derecho y política no es tan clara como parece. No siempre el derecho prescribe lo que debe ser en el presente y no siempre la política es una promesa incierta hacia el futuro. Así por ejemplo, en política, no sólo la pérdida de las elecciones es una especie de sanción para los políticos temerarios que se parece a las sanciones del derecho, sino que en algunos países existe la revocatoria del mandato de los gobernantes que desconocen lo prometido en sus campañas, lo cual significa que los programas políticos funcionan casi como normas jurídicas que pueden ser garantizadas si no se cumplen. De otra parte, en el derecho las cosas tampoco son tan claras como parecen. Con frecuencia las normas son susceptibles de varias interpretaciones y son los jueces y los funcionarios públicos los que terminan decidiendo, políticamente, cuál interpretación vale y cuál no2. Además el derecho no siempre está compuesto por normas provistas de sanciones. Con frecuencia contiene sólo principios y orientaciones generales cuya fuerza impositiva es muy precaria (Hart, 1961).

En el derecho constitucional es particularmente evidente la ambigüedad entre una mirada discursiva hacia el presente y una que lo hace hacia el futuro, es decir la ambigüedad entre el discurso jurídico y el discurso político. Eso ocurre sobre todo en un tipo particular de constitución cuyo fin es conseguir el progreso social y el futuro mejor para la sociedad. Son constituciones que miran hacia el futuro y prescriben lo que se debe conseguir con el paso de los años, no lo que debe ser en la actualidad. Así por ejemplo, el parágrafo segundo del artículo tercero de la constitución italiana dice lo siguiente: “Corresponde a la República remover los obstáculos de orden económico y social que, limitando el derecho a la libertad y la igualdad de los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona humana y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política, económica y social del país”3. ¿Qué es esto?; una norma jurídica o una promesa política.

1 Hans Kelsen decía que cuando sucede lo contrario, nadie incumple, tampoco estamos en presencia de una norma.2 De hecho, las denominadas “teorías críticas del derecho” sostienen que verdadera naturaleza del derecho es política y que ello se

manifiesta en el hecho de que los jueces, en los casos difíciles – que son por lo general los casos más trascendentes - primero toman una decisión política y luego la justifican jurídicamente (Kennedy 1997; Tushnet 1984).

3 Algo parecido puede verse en la Constitución de Weimar de 1919 (capítulo V) o en la constitución española de 1931 (capítulo II del Título III), en la constitución rusa de 1917 y en la constitución mejicana de 1918

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sierEjemplos de normas similares pueden encontrarse en el constitucionalismo indio4, surafricano5 y

por supuesto en el constitucionalismo latinoamericano. En esta región del mundo se suele pensar que el destino de la sociedad depende de que se tengan buenas constituciones. Por eso es muy común que las constituciones latinoamericanas contengan un catálogo de ilusiones acerca de la sociedad mejor y más justa, que se quiere en el futuro. Con mucha frecuencia las constituciones latinoamericanas han sido símbolos políticos destinados a compensar el déficit de maniobra política de los gobiernos, más que normas jurídicas destinadas a limitar el poder o a consagrar derechos (García Villegas 1993). Este no es pues un fenómeno nuevo. Sin embargo, en las últimas décadas parece haberse acentuado, en lo cual intervino la doble reacción contra los regímenes militares y contra las políticas de ajuste económico de corte neoliberal. Entre 1978 y 2008 se hicieron 15 constituciones en América Latina (Negretto, 2011; Uprimny, 2011)6. Las más sobresalientes son: la de Brasil en 1988, la de Colombia en 1991, la de Paraguay en 1992, la de Ecuador en 1998 y luego en 2008, la de Perú en 1993, la de Venezuela en 1999 y la de Bolivia en 2009. Lo que más impresiona en este conjunto es la generosidad de la cata de derechos, el reconocimiento de las diferencias y la apertura hacia la participación democrática y el carácter pluralista de la sociedad7. El catálogo de derechos, dice Gargarella, resulta extraordinario, no sólo por el número de derechos abarcado, sino por el nivel de detalle al que se ha llegado en algunos casos (2012).

No obstante, esta manera de vincular constitución y progreso social no existe en todos los países. Más aún, en la historia del constitucionalismo esta idea resulta relativamente escasa (Preuss, 1995). Es más frecuente la concepción según la cual el objeto esencial de las constituciones consiste en impedir que existan abusos del poder y que de esta manera se preserven los derechos de las personas. Desde este punto de vista una constitución es un documento legal que protege los derechos de las personas que se consideran previos a la constitución misma.8 La visión latinoamericana que vengo describiendo, en cambio, está más de acuerdo con la idea de un documento político fundacional a partir del cual se crea la sociedad y que nos conecta con el futuro. En el primer caso la constitución conserva lo que se logró en una revolución previa, en el segundo la constitución es algo así como una revolución en acto.

Estas dos concepciones no son nuevas. Fueron debatidas al inicio de la Revolución Francesa (Baker, 1992:181). De un lado estaban quienes consideraban que la constitución respondía a un tipo de esencia – de alma política – de la sociedad; una esencia que habría existido desde los orígenes de Francia. Según ellos, en tiempos de crisis - como los que en 1789 vivía Francia – bastaba con ajustar la constitución existente a los tiempos presentes9. Los delegados monarquistas fueron los que más simpatizaron con esta concepción, la cual estaba inspirada en la obra de Aristóteles retomada luego por Montesquieu y de los juristas ingleses del siglo XVIII para los cuales la constitución derivaba de la esencia histórica de los pueblos10.

4 Ver, por ejemplo (Muralidhar 2008 ; Sabel y William, 2004). 5 Al respecto véase (Fredman, Sandra, 2006); (Sunstein, Cass, 2004). 6 Otras introdujeron reformas muy importantes como Argentina en 1994, México en 1992 o Costa Rica en 19897 Aquí vale la pena mencionar la conocida distinción de Nancy Fraser (2000), entre una justicia de reconocimiento y una de distribución.8 Al respecto véase (Locke, 1946)9 Algo de esta concepción inspiró el célebre Serment du Jeu de Paume, del 20 de Junio, en donde los delegados del Tercer Estado juraron

no descansar hasta haber ajustado – avoir fixé - un nuevo texto constitucional para Francia.10 Montesquieu, en Del Espiritu de las Leyes, sostiene que cada pueblo posee su alma y su esencia y que el derecho no debe desatender

esto. “Las leyes, es su sentido más amplio son relaciones necesarias que derivan de la naturaleza de las cosas. En este sentido, todos los seres tienen sus leyes”. (Montesquieu , 1972: Volume I, Chapter 1).

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De otro lado estaban los llamados patriotas quienes estimaban que la constitución sólo podía ser la expresión de la voluntad política del pueblo. La instauración de una constitución era para ellos un acto voluntario que creaba una nueva realidad social, de tal manera que se suprimía todo lazo o condición con el pasado. Esta visión reivindica el valor de la voluntad política (Voluntad General) en contra de toda concepción ligada a la historia y el pasado de la sociedad. Quizás el representante más conspicuo de esta concepción sea Jean Jacques Rousseau, seguido, en alguna medida, no solo por Emanuel Sieyès y la mayoría de los líderes de 1789, sino también por autores tan diversos como Karl Marx y Carl Schmitt.

En este artículo usaré la expresión constitucionalismo aspiracional para referirme a la concepción que liga constitución con progreso y que puede ser rastreada a partir de Rousseau y del movimiento jacobino en la Revolución Francesa. Para referirme a la concepción que asocia constitución con limitación del poder y protección del statu quo, en cambio, usaré la expresión constitucionalismo preservador.

Debo advertir, en primer lugar, que esta distinción tiene un carácter más analítico que descriptivo.11 En la práctica, casi todas las constituciones se mueven en esta frontera difusa entre el derecho y la política o, si se quiere, entre el aseguramiento del presente y la promesa del futuro. Existe todo un espectro de constituciones posibles ubicadas entre aquellas con una estructura discursiva más cercana al mundo de lo político y aquellas con una estructura discursiva más afín a lo jurídico. No solo eso, en una misma constitución suele haber normas de ambos tipos; unas que se parecen más al discurso político y otras que se parecen más al discurso jurídico.

En segundo lugar, hay que advertir que esta distinción es propia de un punto de vista externo, o sociológico, del derecho constitucional. El punto de vista interno propio de la dogmática constitucional, tiende, como es natural, a no ver en las constituciones más que normas jurídicas. Sin embargo, aquí también hay debate entre los jueces y abogados. Algunos estiman que todo lo que está en las constituciones tiene fuerza normativa y por lo tanto no hay normas que puedan ser consideradas como simples aspiraciones políticas. Otros, en cambio, consideran que las constituciones que se empeñan en lograr el progreso social a través de principios y derechos sociales, por lo menos en ese aspecto, son simple retórica política y que deben ser desatendidas por los jueces.12 Adicionalmente, la distinción entre reglas y principios (siendo las primeras normas de aplicación inmediata y los segundos normas de aplicación mediata o ponderada) muestra que la misma dogmática tiene en cuenta diferentes grados de fuerza normativa (Alexis, 1993).

Por último, es necesario señalar que no todas las constituciones aspiracionales actuales se nutren de la tradición roussoniana, o francesa, del constitucionalismo. Más aun, las constituciones

11 Se trata entonces de tipos ideales. Hecha esta advertencia la constitución francesa de 1793 puede ser un buen ejemplo de constitucionalismo aspiracional, mientras que la constitución colombiana de 1886 puede ser una manifestación del constitucionalismo preservador. La revolución de independencia y la constitución de los Estados Unidos suscitan debate. Según algunos, la constitución parece haber adoptado una tercera manera de resolver esta tensión. Aquí, los dos elementos en conflicto, protección y voluntad política se confunden. La constitución es un intento de todo un pueblo por fundar un nuevo cuerpo político (Arendt 1963: 143), pero, una vez promulgada, la voluntad política resulta de inmediato atada a lo establecido en la Constitución. Es por eso que – según Bruce Ackerman – es importante hacer la diferencia entre el origen de la constitución, donde la soberanía popular se ejerce, y el ejercicio ordinario de la política, cuando la voluntad popular se retira en beneficio de la constitución (Ackerman 1992). Según otros, en cambio, la constitución de los Estados Unidos – a pesar de la política fundacional que la inspiró – podría igualmente ser una expresión del constitucionalismo preservador. Según Bernard Bailyn, “[e]l objetivo primordial de la Revolución Americana... no consistió en la abolición del orden social existente, ni siquiera en la introducción de cambios a este orden, sino en la preservación de las libertades políticas……” (Bailyn, 1972:32).

12 Al respecto véase Bork (1986), Nozick (1988) y Hoffe (1983).

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sieraspiracionales que dependen, para su efectividad, de la intervención de los jueces (ver más adelante

el punto III) se alimentan sobre todo de la tradición constitucional anglosajona de activismo judicial y de control contra-mayoritario.

Mi propósito en este artículo es el de analizar las características, los alcances, las dificultades y las promesas del constitucionalismo aspiracional en América Latina. El texto está organizado en dos partes. En la primera me refiero a algunas características del constitucionalismo aspiracional y analizo las críticas de que suele ser objeto este tipo de constitucionalismo. En la segunda me concentro en la tensión inherente a la constitución aspiracional entre lo jurídico y lo político y a partir de allí propongo y evalúo una tipología de casos constitucionales posibles para América Latina. Al final expongo unas breves conclusiones.

I. EL CONSTITUCIONALISMO ASPIRACIONAL Y SUS CRITICOS

A. Caracterización

Dada la importancia que tiene el constitucionalismo aspiracional en América Latina, en lo que sigue me concentraré en su caracterización. En primer lugar, este constitucionalismo prospera sobre todo en situaciones en las cuales existe una gran inconformidad con el presente y una fuerte creencia en las posibilidades de un futuro mejor. Un buen ejemplo de esto fueron las primeras dos constituciones de la Revolución Francesa (1791 y 1793) cuyo contenido fue, en buena parte, impulsado por las condiciones de pobreza y la esperanza en el cambio social. Son estas las condiciones que suelen predominar en los países periféricos y semiperiféricos13. El constitucionalismo preservador, en cambio suele prosperar en contextos sociales y políticos en los cuales han sido garantizadas condiciones básicas de progreso social y estabilidad institucional. Desde luego los casos intermedios no están excluidos: constituciones preservadoras pueden surgir en los países periféricos y también, aunque esto parece menos probable, constituciones aspiracionales pueden aparecer en países centrales14.

En segundo lugar, el constitucionalismo aspiracional busca la efectividad fáctica, y no sólo jurídica, de sus normas. Jurídicamente, este carácter se revela en el hecho de que las normas que consagran sus principios, valores y derechos sociales no son consideradas como meras formulaciones retóricas sino como normas llamadas a tener efectos inmediatos. Para garantizar esta efectividad las constituciones aspiracionales contemplan dos vías posibles: 1) la movilización política de las fuerzas que dieron origen a la constitución, con su debida manifestación en los órganos colegiados y 2) el control judicial de las leyes y de los actos administrativos con el objeto de exigir que los representantes de las mayorías políticas hagan efectivos los principios y los derechos consagrados en la constitución. Como se puede ver, estas dos vías no son complementarias; más aún, en la práctica suelen resultar excluyentes, como mostraré en la segunda parte de este ensayo.

13 Cass Sunstein sostiene que hay dos tipos de constitucionalismo : uno proveniente del Norte y de Occidente y otro del Sur y del Este del mundo (Sunstein 1993). Otra manera de ver esta diferencia es sugerida por Teitel cuando sostiene que “[e]n su función social ordinaria el derecho proporciona orden y estabilidad, pero en períodos extraordinarios de convulsión social el derecho mantiene el orden y permite la transformación social” (Teitel, 1997: 214).

14 La constitución colombiana de 1886 puede ser un ejemplo del primer caso como lo son muchas constituciones destinadas a mantener una élite política que gobierna a espaldas de las grandes necesidades nacionales. El segundo caso es menos probable y no encuentro un ejemplo claro que lo ilustre.

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En tercer lugar, la ambivalencia entre lo político y lo jurídico que caracteriza el constitucionalismo aspiracional conlleva tensiones institucionales importantes entre las mayorías políticas y los órganos judiciales. La pretensión judicial de hacer efectivos los derechos consagrados en la constitución acarrea conflictos institucionales importantes entre las ramas del poder público y, particularmente, entre las instancias de representación democrática y encargadas de definir y aplicar los presupuestos públicos, por un lado, y los jueces encargados de proteger los derechos sociales consagrados en el texto constitucional, por el otro.

En cuarto lugar, esta constituciones requieren de algo más que su simple desarrollo legal o jurisprudencial para ser efectivas. Requieren de al menos dos fuentes adicionales de apoyo, localizadas por fuera de la burocracia institucional. La primera de ellas es el compromiso de los movimientos sociales, la opinión pública y, en general, las fuerzas políticas que apoyaron la promulgación de la constitución o que apoyan su aplicación efectiva. Parafraseando a Donald Komners, podríamos decir que se necesita un “constitucionalismo militante” con claros apoyos políticos por fuera del aparato institucional. Sólo de esta manera las constituciones y las cortes constitucionales que promueven su aplicación efectiva pueden hacer frente con éxito a las tensiones internas que amenazan con frenar los impulsos de cambio social e institucional que ponen en marcha estas constituciones. Sin estos soportes políticos la constitución y las cortes pueden ser neutralizadas por mayorías políticas reacias al cambio o ser objeto de reformas conservadoras que eliminen toda esperanza de cambio a través de la constitución. Dicho en otros términos, esto significa que las constituciones aspiracionales logran cambios sociales en la medida en que dichos cambios estén impulsados, si no por una revolución previa, por lo menos por un gran movimiento social y político que acompañe y exija el desarrollo de los postulados constitucionales. En segundo lugar, estas constituciones necesitan de la consolidación de una nueva cultura jurídica sobre la protección de los derechos que no sólo transforme la educación legal en las facultades de derecho sino que imponga una nueva dogmática jurídica y unos nuevos parámetros interpretativos, de tal manera que se modifique la visión tradicional que se tiene de los derechos y de su aplicación.

B. Los críticos

Una vez hecha esta caracterización, ahora me ocupo del debate que suscitan estas constituciones. Ellas no solamente enfrentan dificultades derivadas de los conflictos interinstitucionales que ellas propician (entre el poder ejecutivo y legislativo de un lado y el poder judicial, del otro), también enfrentan fuertes críticas políticas y académicas. En lo que sigo intento clasificar esas críticas según la postura política que adoptan (conservadora o progresista) y según la posición disciplinaria desde la cual hablan (derecho o política). A partir de una perspectiva conservadora es posible identificar dos personajes críticos, a los cuales denominaré constitucionalista legalista y economista desconfiado15.

El primero de ellos (constitucionalista legalista) defiende una noción minimalista de constitución, según la cual solamente debe entenderse por tal un conjunto de normas (reglas) consagradas en su parte orgánica y excepcionalmente en la parte dogmática. Los principios y los derechos, según esta visión, solo tiene valor normativo en la medida en la que son plasmados en leyes de obligatorio e inmediato cumplimiento.16 Mientras eso no ocurra, son promesas o programas de

15 Una primera versión de esta clasificación fue publicada en Saffón y García Villegas, (2011)16 En Colombia, esta era la posición de los constitucionalistas clásicos que interpretaban la Constitución de 1886; entre ellos Sáchica,

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dos

sieracción hacia el futuro. Esta era la concepción dominante en Colombia hasta la promulgación de la

Constitución de 1991. Tan evidente era la irrelevancia de la Carta de Derechos de la Constitución de 1886 que el legislador ordenó reproducir su contenido al inicio del Código Civil, para que tuviera al menos una eficacia simbólica.

Desde este punto de vista (que por lo general se alimenta en las fuentes del formalismo y del positivismo jurídico latinoamericanos) la constituciones aspiracionales, con sus metas ambiciosas y sus formulaciones generosas de derechos –especialmente de derechos sociales–, van demasiado lejos en su contenido y alcance y terminan regulando asuntos que deberían estar reservados a la competencia del legislador. Esto no solamente es problemático por los conflictos interinstitucionales que podrían surgir entre los actores políticos y los jueces constitucionales, sino también por el déficit de democracia que podría producir el hecho de que los jueces colonicen asuntos políticos y económicos. Así pues, el constitucionalista legalista considera que las metas y los derechos de las constituciones aspiracionales deberían ser interpretados de la forma más restrictiva posible, esto es, no como normas legales directamente aplicables, sino como promesas políticas y como principios orientadores, los cuales solamente podrían materializarse cuando los órganos políticos consideren conveniente desarrollarlos.

El segundo personaje, el economista desconfiado, defiende la importancia de interpretar las metas y los derechos de las constituciones aspiracionales de la forma más restrictiva posible, pero lo hace por razones diferentes. Inspirado en teorías económicas del derecho,17 este personaje no tiene fe en el constitucionalismo, entendido como un mecanismo eficiente para regular la vida social, a menos que éste se encuentre subordinado a la economía, específicamente a los principios de eficiencia del mercado y de maximización de la riqueza.18 Desde su punto de vista, las constituciones aspiracionales son cualquier cosa menos constituciones eficientes: el hecho de que consagren derechos sociales como normas jurídicas de aplicación inmediata supone una competencia indeseada (de recursos y de energía institucional) con los derechos civiles –en particular para los derechos de propiedad– de tal manera que los termina volviendo inciertos, implica interferencias al funcionamiento del libre mercado y crea obstáculos para el desarrollo económico19. Así las cosas, las constituciones aspiracionales deberían ser interpretadas restrictivamente y del desarrollo de sus metas debería encomendarse a los actores políticos, los cuales son más sensibles a las restricciones económicas que los jueces constitucionales20.

Pero no todos los críticos de las constituciones aspiracionales son conservadores; también hay progresistas que critican estas constituciones, pero no por sus metas ambiciosas o por el contenido demasiado generoso de sus derechos, sino justamente por lo contrario. Desde su punto de vista,

1962; Pérez, Jacobo, Naranjo Mesa1991; un exponente contemporáneo de esta tendencia en Colombia es Javier Tamayo Jaramillo. Buena parte de la jurisprudencia del Consejo de Estado en Colombia adoptaba esta posición en relación con la parte dogmática de la Constitución de 1886.

17 Principalmente, en la escuela Law & Economics (véase Coase 1960; Calebresi 1970; Posner 1977) y en la corriente económica neo-institucionalista (véase North 1993). En Colombia, ver por ejemplo las posiciones de Sergio Clavijo (2001); Alberto Carrasquilla, (2011) y, en algunos escritos, Salomón Kalmanovitz, (2001), entre otros

18 Véase Richard Posner (1992). La primera generación de Law & Economics adoptó estos postulados; sin embargo, actualmente estos son muy criticados por muchos de sus adeptos. Además, aunque la mayoría de ellos considera que el análisis del derecho en términos de eficiencia todavía es útil para evaluar la forma en la que los jueces deberían decidir, no creen que la eficiencia será el factor más importante para evaluar el derecho. Véase por ejemplo (Ulen, 1989).

19 Rodríguez y Uprimny (2006) sintetizan las diferentes críticas que teóricos filosóficos, económicos neoclásicos y liberales institucionalistas han formulado a los derechos sociales.

20 Clavijo (2001) y Carrasquilla (2001) son representantes de esta postura en el caso colombiano.

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estas constituciones no son capaces de garantizar la protección de los derechos y la transformación social que prometen. Aquí también es posible identificar dos personajes: el constitucionalista intransigente y el utopista desilusionado. El primero habla desde el derecho y el segundo desde la política.

El constitucionalista intransigente estima que los principios y los derechos que consagra la constitución son normas jurídicas de aplicación inmediata y por lo tanto no son negociables. El hecho de que sean normas difíciles de aplicar (costosas) no afecta, según ellos, su carácter normativo y perentorio. Siendo así, es la realidad económica la que debe adaptarse al texto constitucional, y no al contrario. El constitucionalista intransigente está de acuerdo con el contenido de la constitución aspiracional (al menos la recién promulgada) pero se aparta de ella y del tribunal constitucional que la interpreta, cuando observa cómo este tribunal al buscar un equilibrio entre la protección de los derechos sociales y las necesidades económicas, desconoce el carácter perentorio de las normas que establecen derechos. Según él, las consideraciones políticas o económicas son irrelevantes en la interpretación judicial y la efectividad de estos derechos es un imperativo constitucional que debe cumplirse a pesar de las dificultades que ello suponga21.

El utopista desilusionado, como el personaje anterior, también está, en principio, de acuerdo con el contenido de la constitución aspiracional; sin embargo, a diferencia del anterior, desconfía de la capacidad del derecho para llevar a cabo transformaciones sociales y por eso, al ver que la constitución no cumple con las promesas de cambio social, de justicia e igualdad que prometió, no sólo le quita su apoyo sino que termina por convencerse de que ella es el fruto de una estrategia de engaño por parte de las élites dominantes. A su juicio, las constituciones aspiracionales, con su lenguaje generoso e incluyente sirven más al poder para legitimar el statu quo que a los ciudadanos para proteger sus derechos22.

El cuadro que sigue resume estas posiciones.

C. La crítica a los críticos

Aunque todas las perspectivas mencionadas anteriormente tienen orientaciones políticas distintas y sus argumentos son diferentes, tienen en común el hecho de que comparten la misma postura metodológica: una concepción instrumentalista de la relación entre el derecho y el cambio social. Esto significa que todas creen que los textos constitucionales son instrumentos o herramientas que operan sobre una realidad externa.23

21 Una ejemplo de esta postura podría verse en los salvamentos de voto del magistrado de la Corte Constitucional colombiana Jaime Araujo. En menor medida, podrían caber aquí también algunos salvamentos del magistrado Alfredo Beltrán Sierra. Por fuera del mundo judicial, esta posición aparece a veces en algunos grupos defensores de derechos humanos. Así por ejemplo Gustavo Gallón (2011) – director de la Comisión Colombiana de Juristas - parecería defender este punto de vista cuando afirma que, “Limitar la eficacia de las decisiones de las altas cortes en materia de derechos económicos, sociales y culturales oponiéndolas a la sostenibilidad fiscal es ingenioso y puede ser hasta perverso, porque da la apariencia no de una negación de derechos sino de una ponderación entre dos derechos constitucionales: el derecho de un individuo o de un grupo a su bienestar, y el derecho de toda la sociedad a tener unas finanzas sanas. Es un sofisma refinado”. (2011).

22 Esta es la posición de algunos Critical Legal Studies radicales, en los Estados Unidos. Un ejemplo de esta postura teórica puede verse, entre otros, en Kennedy (1997) y Tushnet (1984). Para su ilustración en el caso colombiano véase Mejía y Mápura (2009).

23 Para una crítica al instrumentalismo, véase Sarat (1988).

Conservador ProgresistaDerecho Constitucionalista Legalista Constitucionalista Intransigente

Política Economista Desconfiado Utopista Desilusionado

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dos

sierEn teoría social el instrumentalismo24 se basa en la idea de que las instituciones son externas a

su contexto y pueden actuar en ellos como si fueran entidades causales. Esta creencia ha sido criticada por las posturas constructivistas (o constitutivistas). En contraste con el instrumentalismo, el constructivismo entiende esta relación no de forma causal, sino como una relación de incidencia recíproca en donde ningunos de los dos elementos es puro o totalmente externo o independiente del otro. Las instituciones dependen de los contextos sociales tanto como estos dependen de aquellas. Dicho en otros términos, las instituciones no son como las herramientas (un taladro, por ejemplo) que operan en una realidad que les es externa, sino como las plantas, que mantienen una relación de recíproca incidencia con el ambiente (suelo, altitud, humedad relativa, etc.) en el cual crecen.25

Lo dicho para las instituciones vale para el derecho. Las constituciones, no son instrumentos toutes faites, que inciden en una sociedad externa a ellas mismas.26 Las constituciones son sobre todo material simbólico que opera en un campo jurídico en el que diferentes fuerzas sociales y políticas luchan por la apropiación del sentido de los textos. El hecho de que las constituciones sean material simbólico no significa que la racionalidad jurídica carezca de importancia, ni mucho menos que lo simbólico no tenga efectos materiales. Significa, por el contrario, que la realidad del derecho es una realidad comunicacional y en disputa, en donde participan diferentes tipos de actores dotados de capitales diferentes (técnico-jurídico; social, económico, etc.) y desiguales en términos de poder (Bourdieu, 1986). Por eso mismo la suerte de las constituciones no está echada de antemano. Lo que una constitución es, lo que vale, depende del contexto y de las lucha por la apropiación del sentido que se libra en ese contexto.

Dado que la constitución es una constitución-en-acto, el texto promulgado es solo un primer paso, importante desde luego, pero sólo un primer paso en la tarea de hacer efectivos esos derechos. Como lo ha mostrado Charles R. Epp, la llamada revolución de los derechos en Estados Unidos (durante la época del Civil Rights Movement) y en otros países como Canadá e India, se explica por la existencia de una serie de causas jurídicas, sociales y políticas que operan durante la vida de una constitución (1998). Entre estas causas están las siguientes: la existencia de cláusulas constitucionales progresistas que consagran esos derechos; jueces en las cortes constitucionales dispuestos a aplicar esos derechos; una cultura favorable a la protección de tales derechos y una estructura social de apoyo – abogados, instituciones, financiamiento – destinada a la movilización legal de grupos y ciudadanos. Dicho en los términos que vengo utilizando en este ensayo: sin el conjunto de estos factores (normas, jueces, cultura y movilización social) los derechos y las constituciones aspiracionales se quedan en el papel, no se construyen. Una valoración sociopolítica de una constitución que se quede en el análisis de sus textos (como lo hacen algunos de los críticos que he mencionado arriba) es, a mi juicio, una evaluación incompleta27.

24 Para los orígenes del constructivismo en la teoría de la acción social, véase Berger y Luckmann (1967). Para una aplicación teórica del constructivismo al derecho, véase Bourdieu (2000).

25 Al respecto ver Peter Evans, (2007) quien critica el fenómeno del monocultivo institucional, es decir la tendencia dominante que consiste en transplantar instituciones que funcionan bien en algún lugar a otros lugar sin tener en cuenta el contexto en el cual se implantan.

26 Durante mucho tiempo, esta creencia fue muy importante en la sociología jurídica. En los sesentas fue apoyada fuertemente por los miembros del movimiento Law and Development, quienes veían en el derecho un motor fundamental para llevar el desarrollo a los países del sur global. Sin embargo, las políticas inspiradas en esta idea fracasaron rápidamente y el movimiento fue objeto de críticas muy intensas.

27 Es dudoso que este modelo teórico pueda aplicarse tal cual a todos los países. En Colombia, por ejemplo, las estructuras de apoyo a la movilización jurídica no son fuertes. A falta de esas estructuras de apoyo (indispensables durante el Movimiento por los Derechos Civiles en los Estados Unidos) en Colombia el acceso de los ciudadanos comunes y corrientes a las altas cortes ha sido posible gracias a la existencia de procedimientos jurídicos que facilitan ese acceso: sobre todo la acción pública de inconstitucionalidad y la acción de tutela. (Uprimny, 2011a). Esta diferencia sin embargo no invalida la idea subyacente al modelo de Epp; esto es, que no basta con los textos que consagran derechos y que es necesario la movilización política de la sociedad a través del derecho.

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Con fundamento en una visión constructivista del derecho, aquí adopto la posición de un quinto personaje al que llamaré optimista moderado, y que se caracteriza por defender el texto aspiracional, entendido con las limitaciones y los altibajos propios de la lucha política en la cual está inmerso y como una oportunidad para construir un constitucionalismo mejor (ya volveré sobre esto)28.

La posición de este quinto personaje se sitúa en el medio de las visiones demasiado optimistas y demasiado pesimistas del derecho constitucional.29 De acuerdo con esta postura intermedia, las constituciones aspiracionales y la protección de derechos sociales que estas suponen son un mecanismo importante para promover el cambio social, pero este mecanismo por sí sólo es insuficiente. Para que la batalla legal pueda ser efectiva, debe ser parte de una estrategia política más amplia que apunte a la transformación social a través de la materialización de los derechos sociales. Esta estrategia implica la existencia de elementos contextuales diferentes al derecho, tales como un activo apoyo social y político al proyecto constitucional, en general, y al activismo judicial progresista en materia de derechos sociales, en particular, así como una cultura jurídica favorable a la protección de los derechos.

Dado que, para lograr un cambio social real se requiere del compromiso político serio de diversos actores a favor de la Constitución, tanto las posturas conservadoras como las posturas críticas radicales, al no comprometerse con el proyecto, lo debilitan y propician su fracaso. Las primeras, las conservadoras, lo debilitan por razones evidentes pues simple y llanamente le apuestan a su fracaso. Las críticas radicales, por su parte, contribuyen a forjar la propia realidad que ellas mismas denuncian, funcionando así como especies de profecías auto-cumplidas y, de esta manera terminan siendo funcionales a las perspectivas conservadoras. Al reducir los apoyos políticos que la constitución necesita para lograr sus propósitos, condenan las constituciones aspiracionales al fracaso, tal y como ellas mismas lo habían denunciado en sus críticas.

II. LA CONSTITUCION ASPIRACIONAL EN LA TENSION ENTRE DEMOCRACIA Y DERECHOS. Los dilemas y sobre todo las limitaciones que entraña la constitución aspiracional están en buena parte relacionados con la tensión entre derecho y política, que en los términos de la teoría clásica del constitucionalismo, en algo que se manifiesta como la tensión entre democracia y derechos (Madison, et al, 1941; Ely, 1980; Ackerman, 1991). Según esta teoría, una constitución ideal debe lograr el máximo de participación democrática posible, compatible con el máximo de protección de derechos posible. Llamaré constitucionalismo democrático a aquel que logra este tipo de compatibilidad. Soy consciente de las dificultades y complejidades que encierra esta definición; sin embargo, mi intención aquí no es discutir la teoría clásica sino más bien partir de un ideal que me permita caracterizar modelos intermedios que no alcanzan ese ideal y entre los cuales, a mi juicio, se encuentra lo que aquí he llamado constitucionalismo aspiracional.

28 Posiciones similares, a partir de en una visión constructivista del derecho, pueden verse en Esteban Restrepo (2002); Julieta Lemaitre (200; 2011), Maria Paula Saffón y Mauricio García Villegas (2011); Mauricio Albarracín, 2011, Cesar Rodríguez y Diana Rodríguez (2010), Isabel Cristina Jaramillo y Tatiana Alfonso (2008), entre otros. Para una visión constructiva de los movimientos sociales en América Latina ver Santos 2010.

29 Esta tesis intermedia está inspirada en el trabajo de McCann (1984). Para un uso de esta tesis intermedia en trabajos previos de los autores, véase García Villegas y Uprimny (2002); Saffon (2007); García Villegas (2004).

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dos

sierAquí defenderé la idea de que el constitucionalismo aspiracional, en la práctica, es decir en el

proceso constitucional, deja mucho que desear en relación en este modelo ideal. Mi punto es que sus falencias están relacionadas con su incapacidad para lograr conciliar plenamente las dos dimensiones anotadas, la de los derechos y la de la participación, es decir para convertirse en un constitucionalismo democrático. Esta afirmación, inspirada parcialmente en los análisis y la tipología presentada por Roberto Gargarela (2005) no la hago a partir del análisis de los textos de las constituciones (desde la dogmática constitucional) sino a partir de las prácticas constitucionales en América Latina (desde la sociología constitucional). A mi juicio, en América Latina y, repito, desde el “proceso” constitucional, se pueden encontrar tres modelos de constitucionalismo, todos insuficientes en relación con el constitucionalismo democrático, entendido como modelo ideal.

El primero, identificado al inicio de este texto, es el constitucionalismo preservador, o, para ser más exactos la versión latinoamericana de ese constitucionalismo preservador que señalé al inicio y el cual, a mi juicio, combina deficiencias en relación con la protección de derechos, con deficiencias ligadas a la realización de la democracia. Muchas de las constituciones que ha habido en América Latina son de este corte. La gran mayoría de ellas fueron promulgadas durante el siglo XIX y buena parte del siglo XX (Gargarella, 2005). La constitución colombiana de 1886 o la argentina de 1953 son buenos ejemplos de este modelo

Entre éste modelo preservador y el modelo ideal (constitucionalismo democrático) encontramos dos modelos intermedios. Ambos se caracterizan por tener constituciones aspiracionales, con cartas de derecho generosas y progresistas. Su diferencia radica en la manera como intentan llevar a la práctica los mandatos de esas constituciones: uno de ellos lo hace, de manera preferente, a través de los jueces y el otro de manera preferente a través del poder legislativo.

Al primero de estos modelos intermedios lo denominaré Aspiracional-judicial y al segundo Aspiracional-político. Ambos difieren no tanto en el contenido de sus textos como en la manera o en los mecanismos a través de los cuales tratan de llevar a la práctica los postulados constitucionales. El primero se vale de los jueces y en particular de los tribunales constitucionales, para cumplir con sus cometidos. El segundo se vale sobre todo de la ley y de las mayorías políticas para lograrlo. Me parece que el caso colombiano representa bien esta primera variante mientras que el caso venezolano representa la segunda. Razones de tipo sociopolítico en ambos países explican esta elección.

En Colombia, a falta de partidos fuertes, con un sistema político muy inclinado hacia la derecha (en buena parte por la existencia de las guerrillas) y con una participación popular débil, era muy difícil que la Constitución de 1991 pudiera ser desarrollada a través del órgano legislativo o del poder ejecutivo. Esa constitución no fue el producto de una revolución social y por lo tanto no hubo un movimiento político detrás de su creación (Lemaitre, 2009). Fue más la indignación nacional frente a la violencia narcotraficante y frente a la clase política tradicional lo que despertó el apoyo ciudadano a la Asamblea Nacional Constituyente. En esas circunstancias, era factible que una constitución muy progresista, como lo fue la que resultó de esa asamblea en 1991, sin un partido fuerte detrás para respaldarla, tuviera que ser desarrollada por la Corte Constitucional, cuyos jueces no eran particularmente progresistas pero eran buenos juristas, desinteresados políticamente, los cuales se vieron, digámoslo así, atados al texto constitucional muy progresista del 91. A todo esto contribuyó el hecho de que en Colombia hubiese una tradición de autonomía judicial muy fuerte (desde el plebiscito de 1957) y un cierto apego a las rutinas institucionales y a las formas del derecho; en todo caso más fuerte que en sus vecinos (Uprimny, 2001; Rodríguez-Garavito 2011; Saffón y García Villegas, 2011).

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En el caso de Venezuela, en cambio, el modelo se apoya esencialmente en las mayorías políticas encausadas no a través de los partidos sino a través del presidente Chávez; son ellas las que, a través de sus representantes y de su participación directa y con fundamento en lo dispuesto por la Constitución de 1999 (sobre todo el Preámbulo, el artículo 5 y las disposiciones del título V) llevan a cabo lo esencial de los postulados constitucionales.30 Estas atribuciones tienen origen en la Revolución Bolivariana, liderada por Hugo Chávez Frías a partir de las elecciones que lo llevaron al poder en 1999. A diferencia de Colombia, en Venezuela es el poder político, radicado en las bases bolivarianas, comandadas por sus dirigentes, todos ellos voceros de la voluntad del presidente-líder, los que jalonan la dinámica institucional. La generosa protección de los derechos consagrada en la Constitución no pasa por el filtro de los jueces, como en Colombia, sino por el de los líderes políticos. Así por ejemplo, el artículo 72 de la Constitución venezolana establece un generoso derecho popular a revocar el mandato de los gobernantes, incluido el del jefe del Estado. Sin embargo, en los casos en los cuales ha habido un conflicto entre la protección de este derecho y los intereses de las mayorías políticas bolivarianas (originado en el hecho de que es la oposición la que organiza esta petición31) son las mayorías las que se han impuesto.

Ambos casos muestran deficiencias importantes en relación con un modelo ideal de constitucionalismo. El primer modelo, el colombiano, contiene un evidente déficit político en la implementación de la constitución. Si en algún tema específico los constituyentes de 1991 no lograron cumplir con sus promesas fue justamente en el de la profundización de la democracia a través del fortalecimiento de los partidos y de los mecanismos de participación ciudadana32. En este tema y por razones no siempre ligadas al diseño constitucional, el constitucionalismo colombiano tiene una deuda grande. Ese déficit intenta ser compensado con un superávit judicial. En este sentido se han hecho esfuerzos, sin duda notables. Algunas decisiones de la Corte Constitucional colombiana han enfrentado problemas estructurales y ha propuesto soluciones innovadoras y eficaces (sobre cárceles, desplazados, salud, etc.)33. Sin embargo, el protagonismo de los jueces constitucionales en Colombia, en medio de una notable debilidad del sistema político, suscita dudas no sólo desde el punto de vista del carácter democrático de esas intervenciones sino también desde el punto de vista administrativo en relación con la eficiencia de esas decisiones. La sustitución de los actores políticos por los jueces puede incluso llevarnos a pensar en la existencia de una “juristocracia” a la colombiana, siguiendo lo dicho por Ran Hirshl (2004).

El segundo modelo, el venezolano, ha ido concentrando, por lo menos desde 2002, el poder en manos del presidente Chávez. Dicha concentración de poder se ha conseguido a través de

30 La Constitución de 1999, dice Ana María Bejarano, “puso el último clavo en el ataúd de los partidos políticos venezolanos” (2002, p. 182).

31 Esto ha ocurrido en varios casos. El más célebre de ellos se originó en el intento de la oposición política para revocar el mandato de Chávez, a lo cual se opusieron, tribunales y la Comisión Nacional Electoral. Algo similar sucede con la aplicación del artículo 70 de la Constitución, el cual establece una larga lista de medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía (Gargarella, 2012).

32 Francisco Gutiérrez tiene un detallado e interesante análisis sobre las fallas de diagnóstico y diseños de la Constitución de 1991 en relación con la democratización y el sistema político (Gutiérrez, 2011)

33 Cesar Rodríguez ha hecho un importante análisis de la eficacia material y simbólica de esas decisiones (2011). Rodríguez divide los efectos de la jurisprudencia en materiales/simbólicos y directos/indirectos. De allí surge una tipología de cuatro elementos. No obstante, tengo dudas sobre la posibilidad de diferenciar los efectos simbólicos directos de los indirectos. Un efecto simbólico directo, dice Rodríguez, es la percepción de un problema en términos de violación de derechos. Un efecto simbólico indirecto consiste en la transformación de imagen que la opinión pública tiene de ese problema. Sin embargo, siendo todos los efectos simbólicos representaciones que las normas producen en los destinatarios de las normas, resulta difícil separar lo que es directo de lo que es indirecto. La diferencia entre la imagen de la violación de un derecho y la imagen que tiene la opinión pública parece más una diferencia en términos de actores, o de dimensión del problema, más que un asunto relacionado con lo directo o lo indirecto del efecto simbólico. Al respecto ver García Villegas (1993).

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siermecanismos tales como la ampliación del período presidencial (de cinco a seis años), la creación

de una Asamblea Nacional unicameral (luego de la remoción de los integrantes de la asamblea bicameral) y, sobre todo, de la obtención de poderes excepcionales para legislar por decreto, supeditados a la aprobación de una ley habilitante. Todo esto ha sido justificado con base en el poder mayoritario que posee el presidente en la Asamblea Nacional y con base en la frecuente apelación que hace el presidente Chávez al Pueblo de Venezuela y a él mismo como su representante (al mejor estilo rousseauoniano) todo lo cual ha ido minando el sistema constitucional de pesos y contrapesos y creando una especie de democracia delegativa (O´Donnell, 1994).

Regreso entonces a la tipología inicial para ilustrarla en el siguiente cuadro.

Tipos de constitucionalismo

34 El constitucionalismo brasileño podría ser considerado como un caso que se acerca a ese ideal; al respecto ver Vilhena Vieira, 201235 Al respecto ver (Wills, 2009, 2011; Botero, 2011), entre otros

Derechos

Participación mayoríasMenos Mas

Menos IPreservador

IIAspiracional-mayoritario

Más IIIAspiracional-judicial

IVDemocrático

Los dos extremos de esta tipología están representados por los casos I y IV del cuadro anterior. El caso I es del constitucionalismo preservador y el caso IV es el del constitucionalismo democrático. El contraste entre ambos modelos se puede ver en términos valorativos. Siendo el caso IV el caso ideal, es decir, aquel en el cual se logra el máximo de participación democrática compatible con el máximo de protección de derechos posible34, el caso I (constitucionalismo preservador) es el caso más deficiente. Dado que me limito al contexto latinoamericano, esto no implica, como dije antes, una desvalorización del constitucionalismo preservador aplicado a otros países y otros contextos.

Los dos casos restantes (II y III) son variaciones del constitucionalismo aspiracional y casos intermedios en los términos valorativos expuestos. Aquí me he interesado, sobre todo, por el análisis de estos dos casos intermedios. Quisiera, antes de pasar al punto siguiente señalar que en ambos casos puede haber remedios destinados a transformar el constitucionalismo aspiracional en un constitucionalismo democrático. En el caso II, representado aquí por Venezuela, el remedio se encuentra en el fortalecimiento del equilibrio de poderes y de los controles contra-mayoritarios que ello implica.

En el caso III, representado aquí por Colombia, el remedio se encuentra en la ampliación de la participación democrática. Esta ampliación se refiere a dos ámbitos: el primero de ellos es el sistema político con todas sus aristas: partidos políticos, reglas electorales, mecanismos de participación democrática, etc.35 El segundo ámbito es el de la participación ciudadana en las decisiones judiciales, sobre todo en aquellas de más calado político. En el primer ámbito como ya dije, existen fallas protuberantes en Colombia. En el segundo, sin embargo, se han logrado avances notables. César Rodríguez ha hecho un análisis interesante de los logros obtenidos por el constitucionalismo colombiano en relación con aquellas decisiones en materia de derechos sociales con alcance estructural (cárceles, desplazados, salud, etc.) que mencioné antes. Según Rodríguez (2011), la Corte Constitucional colombiana ha ideado, en estas sentencias, una especie

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de modelo decisional dialógico (dialogic rulings model) caracterizado por la existencia de derechos sociales fuertes (no simplemente nominales o simbólicos), remedios moderados, en cuyo diseño intervienen los expertos y las fuerzas sociales, y mecanismos de monitoreo fuertes a las políticas públicas intervenidas por la Corte. Este tipo de decisiones tienen la virtud, siguiendo a Rodríguez, de incrementar la participación democrática en la labor judicial y, por esta vía, en remediar la deficiencia mayor de lo que aquí he llamado constitucionalismo aspiracional-judicial, es decir la falta de participación política.36

Otros autores han hecho clasificaciones semejantes a la que aquí propongo (a partir de la tensión entre derechos y participación), en particular Roberto Gargarella (2005). Así por ejemplo, Rodrigo Uprimny (2011), basado Gargarella (2005), diferencia cuatro regímenes constitucionales en América Latina con base en las mismas dos variables, esto es: 1) el mayor o menor grado de participación y deliberación democrática y 2) el mayor o menor grado de reconocimiento y protección de derechos. De allí surgen cuatro tipos de constitucionalismo: el conservador (poca participación y pocos derechos), el liberal (poca participación y muchos derechos), el republicano (mucha participación y pocos derechos) y el llamado nuevo constitucionalismo latinoamericano, con mucha participación y muchos derechos.

Tanto Rodrigo Uprimny como Roberto Gargarella, utilizan esta tipología (cada uno en su versión particular) para mostrar la complejidad del panorama actual y para sacar conclusiones sobre los desafíos y las posibilidades del momento actual. Ambos son plenamente conscientes de la tensión entre derechos y participación, o como dice Uprimny, entre neo-constitucionalismo y democracia.

La clasificación que aquí propongo, quizás más focalizada en el aspecto socio-jurídico, es decir en los contextos de interpretación y aplicación, puede ser un complemento que ayude a ver todo el panorama temporal, en su complejidad, del constitucionalismo latinoamericano.37 Adicionalmente, puede ayudar a explicar mejor el alcance de tres temas que preocupan tanto a Uprimny como a Gargarella y que son de la mayor importancia; ellos son: las limitaciones transformadoras del constitucionalismo aspiracional, el alcance de las “cláusulas dormidas” y el problema del constitucionalismo a dos velocidades. Las limitaciones transformadoras del constitucionalismo aspiracional se originan, como bien lo explica Rodrigo Uprimny, en su incapacidad para estimular, desde la democracia, un constitucionalismo fuerte; es decir en su incapacidad para encontrar una complementariedad entre participación democrática y protección judicial de derechos. Los problemas de esa complementariedad no sólo se originan en los textos, sino también y sobre todo, en la práctica constitucional y de manera específica en el sistema político a través del cual se interpreta y aplica la constitución. Dos desarrollos inconvenientes de la constitución saltan aquí a la vista: en primer lugar, fenómenos tales como el caudillismo, el populismo o el hiper-presidencialismo, en los cuales hay una fuerte participación de las mayorías pero una débil protección de derechos y, en segundo lugar, el judicialismo o el hiper-activismo judicial, en donde hay una fuerte protección de derechos pero sin participación política. La visión socio-jurídica que aquí propongo del constitucionalismo ayuda

36 No obstante estos logros, el activismo social y político de los jueces constitucionales no es un mundo ideal y entraña peligros notables para el sistema democrático. Críticas en este sentido para el caso colombiano se pueden ver en (Gómez, 2012). En Brasil, Octavio Ferraz ha mostrado cómo, en materia de salud, la jurisprudencia constitucional no han beneficiado a los más pobres (Ferraz, 2011)

37 Con esto no quiero decir que esta perspectiva socio-jurídica o socio-política sea ajena a los análisis de Uprimny y Gargarella (su preocupación por el hiperpresidencialismo es una prueba de que no es así), solo digo que no es su preocupación esencial y que, en ese sentido, mi perspectiva podría ser un complemento que aporte a la comprensión del fenómeno constitucional en América Latina.

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siera comprender mejor las estrechas conexiones que, en la práctica, existen entre el régimen político

y la constitución. Muchos inconvenientes se originan en el hecho de no tomar suficientemente en serio esas conexiones y en tratar de imponer una democracia sin constitucionalismo (caudillismo, hiper-presidencialismo, etc.) o un constitucionalismo sin democracia (democracia formal).

La visión socio-jurídica también ayuda a comprender mejor el origen y la importancia de aquello que Roberto Gargarella llama un “constitucionalismo a dos velocidades”. Según Gargarella el énfasis en los derechos y en los principios que traen muchas constituciones latinoamericanas resulta inoficioso debido a que no se combina con un énfasis en las herramientas orgánicas necesarias para lograr su efectividad y a lo cual denomina la Sala de máquinas de la constitución.38 La diferencia de velocidades es algo que, por lo general, no se origina en el diseño o en la dogmática constitucional. El desequilibrio en la práctica constitucional entre la parte dogmática y la parte orgánica suele ser el resultado de una opción política, de un uso estratégico o simbólico de los textos constitucionales que no se aprecia con un análisis de dogmática jurídica.

Pero no sólo es frecuente la falta de sintonía entre lo dogmático y lo orgánico. También hay al menos otras tres desconexiones posibles que se originan en la práctica constitucional: primero, entre unos derechos referidos a la autonomía personal (lo que Inglehart denomina valores post-materialistas, por ejemplo el derecho al libre desarrollo de la personalidad) y los derechos sociales prestacionales; o dicho en otros términos entre los derechos que cuestan y los que no cuestan. La interpretación progresista de las constituciones en América Latina tiene lugar, sobre todo, en relación con la protección de derechos que no afectan la desigualdad y que no comprometen dineros públicos.39 Segundo, entre los mecanismos de participación política (que están en la parte dogmática) y la organización de los partidos y de la democracia electoral. O, como dice Roberto Gargarella, entre la democracia participativa y el presidencialismo exacerbado. Aquí también, es la práctica constitucional, más que el diseño, lo que explica esta diferencia de énfasis o de velocidad. Por último, y en términos más generales, entre los textos constitucionales y las condiciones materiales en las cuales se aplica dicha constitución. O dicho en los términos de John Rawls, entre la constitución y la “estructura básica de la sociedad” (Rawls, 1971). Sin unas mínimas condiciones de igualdad material o de decisión política destinada a lograr esa igualdad material es muy difícil que esas constituciones dejen de ser normas de papel (Lassalle). Esta disociación, a diferencia de las anteriores, no es interna a la constitución, sino externa.

Por último, esta visión de la constitución como proceso de construcción de democracia fuerte con derechos fuertes, me parece particularmente relevante para entender el alcance de lo que Roberto Gargarella denomina “cláusulas dormidas” (en otro trabajo analizo esto como ejemplos de eficacia simbólica del derecho) y que consisten en normas progresistas que no obtienen eficacia inmediata, pero que después, puede ser mucho después, pueden ser recuperadas por los movimientos sociales que hacen de ellas, a través de la lucha política, normas efectivas.

Los principios y los derechos consagrados en las constituciones aspiracionales contienen un maximalismo que parece obedecer más al fetichismo jurídico, destinado a responder a necesidades de legitimación política, que a la voluntad real de proteger derechos o imponer la justicia social.

38 Por lo demás, me parece que esto viene de una tradición franco-latina (contrapuesta a la anglosajona) muy arraigada que subestima los procedimientos en beneficio de las grandes ideas y los principios generales. En los debates de la Asamblea Nacional, durante la revolución francesa esto era muy frecuente.

39 En Colombia eso fue cierto sobre todo antes del período de Álvaro Uribe (2002-2010) con decisiones sobre el aborto, el consumo de drogas, la eutanasia, etc. Uribe echó para atrás buena parte de estos logros.

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Sin embargo, como dice Gargarella, si miramos la cosa en el largo plazo (diacrónicamente) las cláusulas dormidas pueden terminar siendo realidades, al ser tomadas en serio en momentos futuros. En principio, esta afirmación da la impresión de adherir a la ilusión popular de que la justicia finalmente triunfa lo cual, desde luego, no es siempre cierto. El despertar de las cláusulas dormidas puede demorar décadas, generaciones, incluso no llegar nunca. De otra parte, no hay que excluir la denuncia marxista (de los Critical Legal Studies, por ejemplo de Tushnet (1984)) de que las cláusulas progresistas del derecho sirven más para darle un respiro al poder que para proteger realmente los derechos que allí se consagran.

Así pues, me parece más útil, como lo he venido defendiendo en este ensayo, una visión dinámica, constructiva y socio-jurídica de estas cláusulas dormidas. Como dije antes, el derecho es un espacio de confrontación entre posiciones (e intereses) que luchan por fijar el sentido de los textos jurídicos (Bourdieu 1986). Visto así, como campo de lucha por la fijación del sentido, el derecho progresista (o los derechos) aparecen como armas de doble filo. Por un lado pueden servir como respuestas a las demandas sociales que posteriormente, en el curso de su implementación, se quedan muertas, y por el otro lado, pueden servir como banderas de lucha en manos de los movimientos sociales para ganar batallas contra los poderes dominantes y contra los estados. Que el derecho termine siendo lo uno o lo otro depende mucho de lo que Daniel Kommers denomina “constitucionalismo militante”, es decir de los apoyos políticos que la constitución obtenga de las fuerzas que la crearon, idea ésta muy cercana a las explicaciones de Roberto Gargarella y de Rodrigo Uprimny en relación con la importancia de fortalecer la democracia deliberativa. El constitucionalismo militante tanto como una democracia fuerte en términos de participación y deliberación es una especie de antídoto contra los peligros del constitucionalismo aspiracional.

III. COMENTARIOS FINALES

El hecho de que constituciones maximalistas e idealistas prosperen allí donde menos garantizados están los derechos y en donde menos recursos existen para lograr un cambio social, no deja de ser una paradoja perturbadora para el constitucionalismo de nuestros países. ¿Son las nuestras verdaderas constituciones? Si no lo son, ¿qué naturaleza tienen? ¿Son textos jurídicos o simplemente son enunciados políticos? Las constituciones aspiracionales se caracterizan por mantener una profunda distancia respecto de las realidades sociales y políticas que quieren transformar. Esta ruptura está inscrita en su naturaleza futurista y progresista. La constitución no expresa el país que existe sino el que queremos. Eso tiene sus ventajas y sus desventajas, como lo hemos visto. Pero, ¿qué incidencia tiene esta brecha en el concepto y la explicación de lo que llamamos constitución?

En este ensayo he querido enfrentar esta paradoja sugiriendo, en primer término, que el constitucionalismo en general y de manera particular el constitucionalismo aspiracional mantiene una ambivalencia y una tensión permanentes entre lo jurídico y lo político; obedecen, por un lado, a una lógica instrumental destinada a producir el tipo de sociedad que consagran sus textos pero, por el otro, obedecen a una lógica comunicacional y simbólica destinada crear representaciones que operan en el mundo político.

En segundo lugar, he tratado de defender una aproximación constructivista al constitucionalismo latinoamericano, a partir de la cual se tenga en cuenta el derecho constitucional como un proceso o como un recurso y no simplemente como un código jurídico.

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sierEn tercer lugar, en ese proceso de confrontaciones en el cual se construyen las constituciones

aspiracionales, he tratado de mostrar cuáles son las posiciones enfrentadas en el debate, a favor y en contra, y cuales son sus ventajas y desventajas.

En cuarto lugar, he celebrado el hecho de que hoy en día buena parte de los países latinoamericanos hayan adoptado constituciones aspiracionales; sin embargo, creo que ello no es suficiente y que falta un largo camino por recorrer. Este punto me tomó buena parte del análisis aquí expuesto: las constituciones aspiracionales, a mi juicio, deben superar el desequilibrio que en ellas suele existir, en la práctica constitucional (no necesariamente en el texto) entre protección de derechos y democracia, de tal manera que ayuden a crear las bases para la consolidación futura de lo que he denominado aquí un constitucionalismo democrático.

Debemos hacer un esfuerzo por exorcizar los males o peligros propios del constitucionalismo aspiracional y que para ello dos cosas deben ser tenidas en cuenta: en primer lugar, las expectativas deben tener la posibilidad de ser realizadas de tal manera que se evite el efecto institucional de legitimación simbólica. En segundo lugar, y directamente ligado a lo anterior, las expectativas deben estar fundadas en lo que hemos llamado un “constitucionalismo militante”40 lo cual, en los términos de Uprimny y también de Gargarella, implica un fortalecimiento de la participación activa de los actores sociales y a los representantes políticos. No sólo las constituciones deben mantener el apoyo de las fuerzas políticas que la hicieron posible sino que dichas fuerzas deben persistir en el compromiso de hacer posible que los postulados constitucionales se traduzcan en realidades efectivas.

Lograr estas dos cosas no es una tarea fácil; es tanto como conseguir superar las tensiones entre la democracia y la participación política, por un lado, y el estado de derecho y control contra-mayoritario, por el otro lado, de tal manera que ninguno impida la realización del otro. Este ha sido la gran dificultad no solo del constitucionalismo sino también de la democracia y de la política en América Latina; eso se debe a que buena parte de las grandes reformas institucionales que se han hecho en el continente han provenido de visiones políticas sesgadas: o bien de una derecha que menosprecia la participación del pueblo en las principales decisiones del poder político o bien de una izquierda que desestima el aparato judicial, los tribunales y el control de las mayorías.

Aquí, más que en ninguna otra parte del mundo es verdad aquel dicho anglosajón que dice, “Not all good things go together”.

40 Paraphrasing Donald Komners concept of “militant democracy” in relation to the German Constitution (Kommers, 1989: 222)

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alLA ADMINISTRACIÓN DE ÁLVARO URIBE Y SU POLÍTICA EXTERIOR EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS: DE LA NEGACIÓN A LA CONTENCIÓN ESTRATÉGICA*

Sandra Borda Guzmán**

* Agradezco la colaboración de Carlos Castillo, Natalia Lombana y María Berger por su asistencia en el proyecto de investigación que dio lugar a este artículo.

** Profesora Asociada, Departamento de Ciencia Política, Universidad de Los Andes, Bogotá-Colombia. Email: [email protected]

RESUMENEl Estado colombiano se ha constituido en un ratificador estratégico de acuerdos internacionales en materia de derechos humanos. Dicha actitud se define por una combinación de apego legal con incumplimiento sistemático de esta normatividad. Este comportamiento ha sido sostenible en el largo plazo gracias a la aplicación de una estrategia diplomática internacional destinada a contener la presión de actores internacionales a favor de un mayor compromiso del Estado colombiano con los derechos humanos. Esta estrategia, a su vez, está compuesta por los siguientes elementos: la negación de la existencia de violaciones sistemáticas, la inculpación de terceros actores por dichas violaciones (con el objetivo claro de desviar la atención de la responsabilidad del Estado mismo), la construcción de alianzas internacionales con países cuyo récord en materia de violación a los derechos humanos es tanto o más grave que el de Colombia y, la deslegitimación y el ataque constante a ONGs y organizaciones internacionales que denuncian la preocupante situación en el país. En este artículo se provee evidencia de este comportamiento durante las dos administraciones de Álvaro Uribe. Palabras claves: política exterior, derechos humanos, gobierno Uribe, organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales, ratificación estratégica

ALVARO URIBE ADMINISTRATION AND ITS HUMAN RIGHTS FOREIGN POLICY: THE DENIAL OF THE STRATEGIC CONTAINMENTSUMMARYThe Colombian state has become a strategic ratifier of international agreements on human rights. This attitude is defined by a combination of legal binding with persistent breaking of the regulations. This behavior has been sustainable in the long term through the implementation of an international diplomatic strategy for containing the pressure of international actors in favor of greater involvement of the Colombian state on human rights. This strategy consists of the following elements: the denial of the existence of systematic violations, the indictment of third actors for violations (with the clear objective of diverting attention from the state responsibility), the construction of international partnerships with countries whose record on human rights violations is equally or more serious than that of Colombia, and the delegitimization and attack on NGOs and international organizations that denounce the dramatic situation in the country. This article provides evidence of this behavior during the two administrations of Alvaro Uribe.Keywords: foreign policy, human rights, Uribe government, international organizations, NGOs, strategic ratification

Fecha de recepción: 27/02/2012Fecha de Aprobación: 15/03/2012

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INTRODUCCIÓN

Colombia tiene un récord notable en materia de ratificación de tratados internacionales y de su incorporación al sistema legal interno. De hecho, este país es parte de casi todos los tratados internacionales más importantes de derechos humanos -regionales y globales- y les ha otorgado un estatus de constitucionalidad y supremacía en el derecho interno. Sin embargo, el país continúa manteniendo un desempeño deplorable de violación a los derechos humanos. ¿Qué explica y cómo puede tipificarse este comportamiento? ¿Por qué el gobierno colombiano decide ser parte de estos tratados si no tiene la intención firme de cumplirlos? Es más, ¿por qué puede, en la denominada ‘era de los derechos’, continuar violando normas internacionales que ha aceptado voluntariamente?

En este artículo argumento que el gobierno colombiano ratifica estos tratados, principalmente, porque otros países lo hacen y de esta forma busca evadir la crítica. En otras palabras, y en el lenguaje de Beth Simmons (Simmons, 2009), el gobierno colombiano es un ratificador estratégico que decide ser parte de la mayor cantidad de tratados posible, pero no valora intrínsecamente el contenido de las normas de derechos humanos ni anticipa en el corto plazo su cumplimiento. De hecho, el proceso de ratificación es en ocasiones irreflexivo.

Ahora bien, si no hay una creencia visible en lo apropiado de las normas de derechos humanos y no hay una decisión política firme de cumplir con las mismas, ¿por qué se toma el gobierno colombiano el trabajo de ser parte de estos compromisos? La explicación agrupa factores de carácter interno e internacional. En el ámbito de lo interno sugiero que el gobierno colombiano obtiene aprobación de algunos grupos cuando firma los tratados, y al mismo tiempo, no enfrenta grandes costos políticos si decide no cumplir con las normas que estipulan estos acuerdos.

Análogamente, en el plano internacional, el gobierno firma estos tratados porque busca evitar las presiones políticas y sociales que resultan de ignorar o no firmar un tratado multilateral con el cual se han comprometido la mayoría de los países en la región y a nivel global. Pero simultáneamente, el costo político internacional de no cumplir con las normas de derechos humanos a las que se adhiere el Estado, no ha sido lo suficientemente alto como para que cambie drásticamente de comportamiento. De hecho, en este capítulo demuestro cómo el gobierno colombiano ha diseñado e implementado una política exterior en materia de derechos humanos cuyo principal objetivo es justamente contener la presión internacional a favor de un mayor cumplimiento de la normatividad internacional de derechos humanos.

Así, el Estado colombiano mediante la adhesión formal a estos tratados obtiene las recompensas diplomáticas y se congracia con grupos y audiencias internacionales. Pero cuando estos grupos y audiencias descubren el juego -un juego que pregona altos niveles de adhesión formal a tratados pero con bajos niveles de cumplimiento- se enfrentan a una política exterior colombiana que intenta sistemáticamente silenciar y deslegitimar la presión internacional. El contenido de esta política que denomino de contención frente a la presión internacional, ha sido una ratificación formal insistente y casi compulsiva, la negación de la existencia de violaciones sistemáticas, la constante inculpación de terceros actores por dichas violaciones (con el objetivo claro de desviar la atención de la responsabilidad del Estado mismo), la construcción de alianzas internacionales con países cuyo récord en materia de violación a los derechos humanos es tanto o más grave que el de Colombia y, la deslegitimación y el ataque constante a ONG y organizaciones internacionales que denuncian la preocupante situación en el país.

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alAunque no es el eje del análisis en este artículo, es preciso señalar que, en ocasiones, dichos actores internacionales tampoco tienen un interés claro, sólido y consistente en resistir esta política de contención y presionar para que se produzca un viraje importante en el comportamiento del Estado colombiano. La combinación de estos dos factores—la debilidad de la presión internacional y la política de contención colombiana—inmuniza al Estado colombiano frente a la presión internacional y, consecuentemente, permite el mantenimiento de los altos niveles de violación a los derechos humanos en Colombia.

Esta inmunidad frente a la influencia internacional es, como lo sugerí antes, facilitada por un alarmante grado de indiferencia y resignación en el ámbito de lo interno. En palabras de Restrepo,

Quien sabe desde cuándo—tal vez desde siempre—la sociedad colombiana se ha habituado a asumir con cierta resignada neutralidad los delitos atroces de lesa humanidad. Si tenemos en cuenta que el respeto a los derechos humanos es la premisa fundamental de toda ética y de todo ordenamiento jurídico de una sociedad, es necesario concluir, entonces, que esta premisa resulta extremadamente débil y frágil en la mentalidad de los colombianos.

…para la mayor parte de los colombianos, la violación de los derechos humanos—la extorsión, la tortura, el secuestro, la desaparición, el asesinato—aparecen como medios normales de regulación de conflictos y de equilibrio social. El respeto de los derechos fundamentales y la prontitud para su defensa no ocupan un lugar central en la cultura colombiana (Restrepo, 1992: 24-25).

Adicionalmente y gracias a un conflicto interno prolongado y al fracaso continuo de diversos intentos por construir una salida política y negociada al mismo, la sociedad colombiana ha favorecido progresiva y masivamente el logro de la seguridad y la solución puramente militar por encima de ‘cuestiones de método’ y una eventual negociación. En otras palabras, sectores importantes de la opinión colombiana han decidido mirar en otra dirección cuando se presentan violaciones a los derechos humanos, con tal de que al final el gobierno tenga la capacidad de marcar una superioridad militar frente a la guerrilla y pueda entonces controlar el territorio nacional y proveer seguridad. Gracias a esta tendencia, se ha facilitado la satanización de las ONG de derechos humanos como eventuales aliados de los grupos insurgentes; se han permitido, tolerado y hasta aplaudido faltas graves como el uso no autorizado de emblemas y uniformes de agencias humanitarias en operaciones militares; y en síntesis, se han asumido las violaciones a los derechos humanos como el ‘costo incómodo’ o el ‘daño colateral’ que se debe pagar por tener un país seguro.

Todos estos factores, en conjunto, constituyen las condiciones de posibilidad para que el gobierno colombiano pueda comprometerse formal y legalmente con el cuerpo normativo de derechos humanos, sin que ello necesariamente se traduzca en un cambio fundamental en el comportamiento del Estado y en un mayor respeto y mayores garantías a los derechos humanos. En otras palabras, la condición colombiana de ratificador estratégico se torna en una condición que, lejos de ser temporal, parece sostenible y rentable en el largo plazo. Los grandes perdedores, por supuesto, son las víctimas de las violaciones constantes.

El objetivo de este artículo es analizar tan solo una pieza de este rompecabezas, es decir, la utilización de la política exterior de derechos humanos por parte del Estado colombiano como mecanismo para contener, debilitar o neutralizar la presión internacional a favor de un mayor cumplimiento con las normas de derechos humanos. Para lograr este objetivo, en la siguiente sección empiezo por

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reconstruir una breve síntesis histórica de lo que ha sido la política exterior colombiana en materia de derechos humanos y sugiero que los rasgos allí presentes se han convertido en estructurales y permanentes. Más aún, en la tercera sección de este capítulo en la que me concentro en el análisis de esta política durante los dos gobiernos de Álvaro Uribe (2002-2010), arguyo que dichos rasgos se han profundizado y han adoptado dimensiones mucho más sobresalientes; en esa misma sección incluyo evidencia parcial que sustenta la presencia permanente de estos componentes en el diseño e implementación de la política exterior colombiana.

1. ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA DE DERECHOS HUMANOS

El tema de los derechos humanos empieza a ser parte integral de la política exterior colombiana durante la década de los ochenta justamente como resultado de un incremento sustancial de la atención y la presión internacional por las crecientes violaciones a estos derechos que tienen lugar en esa coyuntura. Una de las primeras organizaciones no gubernamentales internacionales que denunció violaciones a los derechos humanos en Colombia fue Amnistía Internacional, y sus denuncias fueron resultado de su primera visita al país en 1980. En lo que sería un anticipo de una de las tendencias más sobresalientes de la política exterior colombiana en este tema, el gobierno rechazó pública y contundentemente los resultados de este primer informe (Gallón, 1997: 203-204). El gobierno arguyó que los mecanismos de trabajo de Amnistía eran inadecuados para la complejidad y particularidad de la situación de una democracia en formación, como la colombiana, y que la insistencia de esta organización en que sólo los estados pueden ser considerados como violadores de derechos humanos le indujo a ignorar la importancia y dimensión de otros factores de violencia (Ramírez, 1988: 87). De esta forma se perfiló otra tendencia que es hoy parte integral de la política exterior colombiana de derechos humanos: el desplazamiento de la culpa por violaciones a los derechos a terceros actores con el objetivo de evadir la responsabilidad del Estado.

La presión internacional hacia Colombia creció, como es obvio, a la par con la mayor presencia de organizaciones no gubernamentales en el país. En 1987 Americas Watch y la Comisión Andina de Juristas iniciaron su observación del caso colombiano, Amnistía Internacional regresó en 1988, después de su primera visita de observación en 1980, la Comisión Internacional de Observación Judicial (integrada por trece organizaciones internacionales) también visitó al país por esta época y finalmente, la Oficina de Washington para América Latina, WOLA, junto con Americas Watch y la Comisión Internacional de Juristas visitaron el país de nuevo en 1989 (Gallón 1997, 206). Para sumar a esta tendencia, en febrero de ese año y durante las sesiones de la Comisión de Derechos Humanos en Ginebra, se llevó a cabo una conferencia especial sobre la situación de Colombia, con nutrida participación de organizaciones no gubernamentales y funcionarios del gobierno (Gallón 1997, 206). Para finales de los ochenta e inicio de los noventa, la presión de ONG y organizaciones internacionales era sentida con gran fuerza en Colombia. En el contexto de esta primera etapa, la política exterior del gobierno colombiano consistió en “evitar cualquier acción de la comunidad internacional que pudiera interpretarse, acertada o equivocadamente, como una sanción” (Gallón 1997, 206).

En 1995 y de nuevo en el seno de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, “24 gobiernos, incluida la Unión Europea, y por lo menos 20 organizaciones internacionales no gubernamentales expresaron su preocupación sobre Colombia en el tema central de la agenda” (Gallón, 1997: 218). En esta ocasión el presidente de la Comisión leyó una declaración aprobada por consenso en la

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alque se instó a un mejoramiento de la situación de derechos humanos en el país. El año siguiente la posición de la Comisión fue mucho más contundente: los países solicitaron al Alto Comisionado para los Derechos Humanos el establecimiento de una oficina permanente en Colombia con un mandato preciso (Gallón, 1997: 218).

Frente a esta situación de visible presión y preocupación internacional, la política exterior colombiana dio un viraje significativo en el gobierno del presidente Ernesto Samper (1994-1998). Las causas de este viraje son de diversa naturaleza. Para empezar, Gallón sugiere que ante tanta presión internacional no era posible ni sostenible seguir manteniendo una política de derechos humanos sin resultados y seguirse negando a cooperar con organizaciones no gubernamentales y gubernamentales internacionales (Gallón, 1997: 19). Gómez arguye que en esta coyuntura se dio una coincidencia importante entre los informes de las ONG nacionales e internacionales y aquellos de los organismos intergubernamentales como la Comisión de Derechos Humanos y, a su vez, ello incrementó su potencial de ‘generar ruido’ sobre la situación colombiana (Gómez, 1994: 69). Estos informes, según el mismo Gómez, fueron presentados en un momento en el cual el Estado colombiano estaba a punto de ser condenado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos por la desaparición de Isidro Caballero y María del Carmen Santana, hecho cometido por miembros del ejército colombiano en 19891. En 1995, la Corte Interamericana rechazó las objeciones presentadas por el gobierno y lo condenó por la violación de los derechos a la libertad personal y la vida de estas dos personas, y le ordenó pagar una indemnización justa a los familiares de las víctimas.

Gómez añade que en esta coyuntura, la preocupación por los derechos humanos también cobró importancia en países con fuertes relaciones comerciales y militares con Colombia: a partir de 1991 el gobierno alemán dejó de vender armas a Colombia por considerar que la situación de derechos humanos no era aceptable, y Estados Unidos contempló también la reducción de la ayuda y las transacciones militares con Colombia por la misma razón (Gómez, 1994: 70). Finalmente, Schelenker e Iturralde sugieren que el cambio jurídico y político que implicó la adopción de la Constitución de 1991, con su amplia carta de derechos y el establecimiento del compromiso del Estado de respetarlos y hacerlos respetar mediante organismos gubernamentales, también contribuyó en el proceso de articular una mayor presión nacional e internacional para comprometer al gobierno colombiano con el cumplimiento de esta normatividad (Schlenker, 2006: 32-33).

Todos estos factores llevaron entonces a que el gobierno reconociera por primera vez la existencia de violaciones a los derechos humanos y su gravedad interna e internacionalmente. Este cambio en la política exterior también implicó un mayor grado de acercamiento y nivel de apertura con las organizaciones internacionales. Por ejemplo, en 1996, el gobierno de Samper finalmente aceptó el establecimiento de una oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia, con el mandato expreso de “prestar asistencia a las autoridades colombianas en materia de promoción y de protección de derechos humanos, y observar las violaciones a los derechos humanos mediante la preparación de informes analíticos para el Alto Comisionado, de todo lo cual éste debería informar a la Comisión” (Gallón, 1997: 221). Sin embargo,

1 El 7 de febrero de 1989, en la vereda Guaduas, jurisdicción del Municipio de San Alberto, Departamento de El Cesar, Isidro Caballero Delgado y María del Carmen Santana fueron capturados por una patrulla militar conformada por unidades del Ejército de Colombia acantonadas en la base militar Líbano. La detención se produjo por la activa participación de Isidro Caballero Delgado como dirigente sindical del magisterio santandereano desde hacía 11 años. Los dos se encontraban promoviendo la participación del pueblo para la realización del “Encuentro por la Convivencia y la Normalización” que tendría lugar el 16 de febrero de 1989 en el Municipio de San Alberto. Estas personas nunca fueron encontradas después de ser aprehendidas por el ejército.

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esta nueva actitud de compromiso del gobierno colombiano no estuvo exenta de ambigüedades. Hasta el último momento en las negociaciones, por ejemplo, la delegación colombiana intentó evitar que la oficina pudiera producir informes públicos sobre la situación de derechos humanos en el país o recibir quejas sobre violaciones (Gallón, 1997: 222). Como se mostrará más adelante, este no fue el último intento de minar las actividades de esta oficina en el país.

Enfrentada con el legado de esta vacilación, el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) se caracterizó por una sustancial reducción de su compromiso internacional con la defensa de los derechos humanos y optó por sustituirlo por un compromiso con el logro de la paz mediante la negociación con grupos insurgentes. Esta posición sugiere implícitamente que una vez terminado el conflicto, se superaría en lo esencial el problema de violaciones a los derechos humanos en el país (Gallón, 2002: 257). Esta estrategia supuso entonces un retroceso a los momentos de negación de la responsabilidad del Estado en las violaciones. En consecuencia, el gobierno de Pastrana reemprendió una campaña sistemática de descalificación de los informes de la oficina del Alto Comisionado y de las organizaciones no gubernamentales.

Después del fracaso de los diálogos de paz en febrero de 2002, la estrategia de vincular el conflicto colombiano con las violaciones a los derechos humanos se reformuló en una dirección distinta pero continuando con la tendencia de reducir al máximo la responsabilidad del Estado. Según Gallón, el principal argumento era el siguiente:

…las infracciones al derecho internacional humanitario son exclusivamente consecuencia de la existencia de un conflicto armado, en el cual intervienen como únicos actores la guerrilla y otros (…), todos los cuales, a su vez, se financian por medio del narcotráfico. Por consiguiente, según el gobierno, lo que Colombia requiere es ayuda de la comunidad internacional para combatir el narcotráfico, con lo cual terminaría el conflicto armado y cesarían subsiguientemente las violaciones a los derechos humanos. (Gallón, 2002: 268).

Bajo esta lógica, el compromiso del país de respetar los derechos humanos no solamente quedaría aplazado hasta que el conflicto armado termine, sino que también sería necesario erradicar el problema del narcotráfico para que los actores armados no tengan como financiarse y entonces sí, finalmente, las violaciones a los derechos humanos cesarían. El cumplimiento con los compromisos internacionales en esta materia se quedó aún más rezagado en la lista de responsabilidades del gobierno durante la presidencia de Andrés Pastrana.

Con la llegada de Álvaro Uribe al poder en 2002, el país transitó hacia un entendimiento fundamentalmente distinto del conflicto interno, que por supuesto tuvo implicaciones serias en el tratamiento del tema de derechos humanos que Colombia hizo en su política exterior. En la siguiente sección, exploro en detalle las tendencias principales de esta política y analizo cómo durante los dos periodos presidenciales de Uribe se profundizaron y/o trasformaron algunas de las tendencias descritas en esta sección.

2. LOS DOS GOBIERNOS DE URIBE (2002-2010) Y LA POLÍTICA EXTERIOR DE DERECHOS HUMANOS: EL AUGE DE LA CONTENCIÓN

Durante los dos periodos presidenciales de Álvaro Uribe, fueron cuatro los problemas esenciales de derechos humanos a los que la comunidad internacional prestó su atención y que, consecuentemente,

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aldeterminaron parte importante del contenido de la política exterior del país sobre este tema: el desplazamiento forzado de poblaciones rurales como resultado del enfrentamiento entre grupos armados, la implementación de la Ley de Justicia y Paz, el incremento notable de ejecuciones extrajudiciales o los denominados falsos positivos, y las interceptaciones ilegales o chuzadas adelantadas por agencias del gobierno nacional a miembros de las cortes, la oposición y agencias gubernamentales y no gubernamentales internacionales.

En materia de desplazamiento Colombia ha experimentado un aumento pronunciado de esta población: en el 2010 CODHES (Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento) calculó un acumulado de 5,19 millones los colombianos que han huido de sus lugares de residencia desde 1985. Particularmente, se observa una agudización del problema—sobre todo entre los años 2000 y 2002—en donde hubo un total de 804,897 personas desplazadas, y adicionalmente, se hace claro que el desplazamiento forzado continúa siendo una estrategia de guerra en Colombia. No obstante, a partir del año 2007 se ha visto una reducción parcial del problema y así lo demuestra el total de 353,299 personas desplazadas entre el 2007 y el 2009.

Gráfica 1.1

Fuente: Codhes y Acción Social

La tendencia que muestran los datos gubernamentales y las cifras de CODHES es un aumento progresivo en el número de población desplazada durante la última década. La arremetida de las fuerzas de seguridad y la consolidación de la política de seguridad democrática del gobierno de Uribe han vulnerado sistemáticamente asentamientos rurales generando un flujo constante de población desplazada hacia zonas urbanas y cabeceras municipales.

Los falsos positivos son casos de ejecuciones extrajudiciales perpetrados por miembros de las Fuerzas Armadas. El objetivo de estas ejecuciones es hacer pasar a civiles asesinados por miembros del ejército colombiano, como guerrilleros muertos en combate. De esta forma, el ejército puede inflar sus resultados militares en la guerra contra la insurgencia y el gobierno consigue legitimar el elevado costo público en seguridad. La gráfica 1.2 muestra el total de víctimas hasta el 2010 e ilustra la dimensión del problema durante la administración Uribe.

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Gráfica 1.2Número total víctimas falsos positivos por año

Fuente: Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política – CINEP-PPP, septiembre de 2000

La Ley de Justicia y Paz (Ley 975 del 2005) se constituyó en el marco normativo para el proceso de desmovilización de los grupos paramilitares y de acuerdo con el artículo 1°, “tiene por objeto facilitar los procesos de paz y la reincorporación individual o colectiva a la vida civil de miembros de grupos armados al margen de la ley, garantizando los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación.” Esta ley ha sido objeto de múltiples criticas, entre otras, la inexistencia de una veradera desmovilización por parte de los grupos paramilitares y su sustitución por bandas criminales (BACRIMs) que operan en buena parte del territorio nacional. La mayoría de los líderes de estos grupos sucesores son comandantes de rango medio de las AUC (Autodefensas Unidas de Colombia) que jamás se desmovilizaron o que continuaron con actividades criminales a pesar de la desmovilización. Los grupos sucesores están cometiendo serios abusos en contra de la población civil en buena parte del país. Aparte de la tortura y la desaparición forzada, usan constantemente las amenazas y la extorsión como una forma de ejercer control sobre la población local. Según información oficial de la policía nacional, los miembros exparamilitares que conforman estas bandas son aproximadamente 4,037, pero de acuerdo con una entrevista realizada por Human Rights Watch a representantes de la MAPP/OEA en Colombia, el número de integrantes oscila entre los 7,000 y 8,000, de los cuales se estima que entre 4,000 y 4,500 son reincidentes desmovilizados de las antiguas AUC (HRW 2010).

Finalmente, las interceptaciones ilegales fueron conocidas inicialmente en febrero de 2009 cuando el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), la agencia dedicada a los servicios de inteligencia estatal, se vio involucrado en un escándalo de grandes proporciones gracias a las denuncias de la Revista Semana, según las cuales este organismo había estado interfiriendo las conversaciones telefónicas de periodistas, magistrados de la Corte Suprema de Justicia, miembros de ONG, miembros de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y políticos opuestos al gobierno de Álvaro Uribe. Estas revelaciones dieron inicio a una investigación en la Fiscalía en la que se acusó a siete funcionarios del gobierno. Durante el mes de abril de 2010 la Fiscalía

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alencontró pruebas que vinculaban a funcionarios de la Casa de Nariño con estas operaciones. La investigación, sin embargo, aún no ha arrojado resultados concluyentes; la directora del DAS durante el momento en que tuvieron lugar las interceptaciones, María del Pilar Hurtado, actualmente se encuentra asilada en Panamá.

Frente a esta precaria situación en materia de derechos humanos, la comunidad internacional ha ejercido distintos niveles y tipos de presión sobre el Estado colombiano en su esfuerzo por lograr que respete estos derechos y promueva su defensa. Como respuesta a esta presión, el gobierno Uribe profundizó la implementación de las estrategias tradicionales de la política exterior colombiana de derechos humanos e hizo uso de nuevos argumentos en sus intervenciones internacionales; todo con el objetivo último de blindar al Estado colombiano frente a esta presión internacional. A continuación enumero y describo el uso de ambos tipos de estrategias de política exterior, las tradicionales y las más recientes, por parte de la administración Uribe.

a. Ratificación de tratados y cumplimientoSi bien hay varios rasgos de la política exterior colombiana de derechos humanos que se han desarrollado a lo largo del tiempo y a partir de la década de los ochenta, la ratificación casi compulsiva de tratados internacionales sobre esta materia ha sido un componente permanente y ha variado poco. Esta adhesión casi sistemática y poco reflexiva a los tratados internacionales en materia de derechos humanos—que no fue, ni mucho menos, practicada exclusivamente por la administración Uribe—ha permitido al país utilizar un discurso internacional un tanto superficial según el cual, el compromiso de Colombia con esta normatividad es irrestricto e incondicional, gracias a que se ha firmado y ratificado cuanto compromiso internacional se encuentra disponible en este tema.

En el cuadro 1.1., disponible como anexo a este capítulo, se resume el estatus de los compromisos internacionales en materia de derechos humanos que ha asumido Colombia. Adicionalmente, el artículo 93 de la Constitución colombiana estipula que estos “tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los deberes y derechos consagrados en esta Carta se interpretarán en conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”. Así, el nivel de incorporación de estos tratados en el sistema legal interno colombiano es absoluto y automático, lo que hace que los gobiernos no tengan que incurrir en altos costos políticos a la hora de buscar dicha incorporación.Pero el nivel de violaciones de derechos humanos en Colombia continúa siendo uno de los más altos en el mundo. Cómo lo muestra la gráfica 1.3, la comparación entre la situación en Colombia y el resto de los países latinoamericanos sigue revelando una distancia enorme.

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Gráfica 1.3

Fuente: (Sikkink et. al., 2011).

De acuerdo con Sikkink, el puntaje de Colombia en el Índice de Integridad Política es mucho más alto que el promedio en los países en transición en América Latina y esta tendencia ha ido empeorando con el paso del tiempo. Para el período 2003-2007, Colombia recibió un puntaje de ‘8’ cada año en la escala, puntaje que significa ‘no respeto por los derechos a la integridad física’. En este sentido, “hoy hay un número relativamente pequeño de países en el mundo que clasifican consistentemente así de alto en el índice del CIRI de integridad física, y entre ellos se encuentran Bangladesh, Myanmar, India, Corea del Norte y Sudan” (Sikkink, 2011: 465). De acuerdo con las autoras, estos datos son obtenidos del Departamento de Estado estadounidense y no de ONG internacionales; se trata de datos usados por investigadores en todo el mundo para describir y explicar altos niveles de represión estatal.

Sin embargo, y a pesar del abismo que separa la adhesión formal del cumplimiento real, el gobierno de Uribe insistió en usar la ratificación como un argumento para convencer a la comunidad internacional de su compromiso con el mejoramiento de la situación de derechos humanos. En una de sus intervenciones ante la Asamblea General, la embajadora Claudia Blum afirmó que,

Colombia se encuentra entre los Estados que han ratificado la mayor cantidad de tratados sobre derechos humanos internacionales. Está al día con sus obligaciones de presentación de informes y presta especial atención a las recomendaciones de los órganos creados en virtud de tratados. (Asamblea General ONU, 2009a).

En síntesis, el gobierno colombiano continúa asumiendo que la adquisición de compromisos formales es un argumento fuerte a la hora de convencer a la comunidad internacional de su compromiso en materia de derechos humanos, comportamiento que como se sugirió antes, es

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altípico de aquellos estados calificados por Simmons como ratificadores estratégicos, es decir, que se comprometen formalmente con los acuerdos internacionales pero no anticipan un cumplimiento real con las normas que suscriben.

b. Negación y colaboraciónUna de las grandes paradojas de la política exterior colombiana en materia de derechos humanos reside en una doble tendencia que aboga, por un lado, por la negación sistemática de la existencia de un problema serio y grave de violación a los derechos humanos en el país, y por el otro, intenta convencer a la comunidad internacional de que se han dado pasos sustanciales para solucionar un problema que, en primera instancia, no se admite que existe. El gobierno de Uribe de ninguna forma escapó a esta incoherencia propia de la política exterior colombiana.

Las instancias de negación fueron múltiples y fáciles de encontrar en las intervenciones internacionales colombianas. El énfasis más claro de la negación se presenta en el ámbito de las acusaciones sobre vínculos entre el Estado colombiano y los grupos paramilitares, grupos que han sido identificados como violadores sistemáticos de derechos humanos. La defensa colombiana se basó en el argumento de la inexistencia de dichos vínculos. El embajador Luis Guillermo Giraldo lo dejó claro en su intervención ante la Asamblea General de la ONU:

(Colombia) desmiente enérgicamente las afirmaciones de Canadá sobre la connivencia entre los grupos de autodefensa ilegales y el gobierno colombiano, que ha sido democráticamente elegido y goza del apoyo del 70% de la población… Si ha podido suceder que algunos miembros de las fuerzas armadas, por su propia iniciativa y sin obedecer a ninguna política del Estado, hayan tenido vínculos con grupos armados ilegales, sus acciones han sido objeto de investigaciones y sancionadas.

En cuanto a las acusaciones relativas a las desapariciones forzosas, detenciones arbitrarias y torturas, la delegación colombiana indica que su gobierno … ha instituido una nueva comisión intersectorial, encargada de aclarar los hechos y proporcionar informaciones fidedignas, ya que a menudo sucede que, después de investigaciones, tales acusaciones resultan falsas (Asamblea General ONU, 2003).

La constante negación de la participación del Estado en las violaciones a los derechos humanos, como sugerí al inicio de esta sección, estuvo acompañada de frecuentes intervenciones en las que, sin embargo, se insistió en presentar balances sobre lo que ha hecho este mismo Estado para reducir el problema de las violaciones a los derechos humanos. Por ejemplo, la embajadora Blum enumeró las acciones que tomó el Estado en este sentido en el 2008 y el 2009:

En el cumplimiento de dichos protocolos, Colombia ha adoptado medidas específicas dirigidas a la protección de víctimas…; mecanismos para la reparación de víctimas por vía administrativa; la formación de las fuerzas armadas en materias relativas al derecho internacional humanitario;…y la publicación de manuales y la organización de seminarios para los miembros de la fuerza pública. En 2008 el Ministerio de Defensa aprobó una política integral de derechos humanos y derecho internacional humanitario, que refuerza las reglas de enfrentamiento adoptadas por el Comando General de las Fuerzas Militares, con el objetivo de conseguir que las operaciones se realicen con observancia de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario (Asamblea General ONU, 2008).

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El fortalecimiento del Estado de derecho, la reducción de la violencia y la desmovilización de más de 52 mil miembros de grupos armados ilegales han tenido repercusiones positivas en la promoción de derechos humanos, al igual que una serie de instituciones y estrategias gubernamentales, como la aplicación del sistema penal acusatorio, la aplicación de una política integral de derechos humanos y derecho internacional humanitario en el Ministerio de Defensa, y el trabajo de la Defensoría del Pueblo como entidad independiente de control. Además, el gobierno ha actuado con rapidez para responder a posibles violaciones de derechos humanos atribuibles a agentes del Estado (Asamblea General ONU, 2009).

En lo relacionado con la precaria situación de los defensores de los derechos humanos en Colombia, la representación colombiana ante la ONU de nuevo insistió en los avances:

En Colombia se han reducido considerablemente el número de ataques contra esos defensores. Esa disminución se puede atribuir a la política democrática de seguridad (del) gobierno, al fortalecimiento de las instituciones, al debilitamiento de los movimientos armados ilegales y a la masiva desmovilización de los grupos de autodefensa. También se ha avanzado en la reducción de la impunidad. La Oficina del Fiscal General creó una dependencia especial… para investigar el asesinato de funcionarios de sindicatos. La política democrática de seguridad también produjo una reducción sustancial del número de casos anuales de desplazamiento interno (Asamblea General ONU, 2007b).

La embajadora Blum resumió los logros de manera concisa:

Con su política de seguridad democrática, (el) gobierno ha invertido la tendencia al aumento de las violaciones a los derechos humanos y las libertades fundamentales. Entre 2002 y 2005 se registró una reducción palpable de los casos de homicidio, secuestro, desplazamientos forzados, agresiones a civiles y actos de terrorismo, además de las quedas contra las fuerzas públicas de seguridad (a pesar) de que ha incrementado el número de operaciones militares (Asamblea General ONU, 2006).

La negación constante y la evidencia de cumplimiento y adopción de políticas destinadas a reducir el problema de derechos humanos en Colombia, fueron entonces de la mano y parte de una política exterior destinada a reducir el impacto de las denuncias de otros gobiernos y organizaciones no gubernamentales internacionales, y destinada también a desconocer y no admitir la responsabilidad del Estado colombiano en los casos de violaciones a estas normas.

c. La responsabilidad de los ‘otros’A pesar de que la responsabilidad en materia de derechos humanos del Estado siempre ha permanecido en un nivel distinto a la responsabilidad de otros actores por abusos cometidos en contra de la población civil, el gobierno colombiano ha insistido en el argumento de que los principales violadores a los derechos humanos en Colombia son los otros actores en conflicto y que la comunidad internacional no presta suficiente atención a este tipo de abusos. De hecho, gobiernos anteriores a la administración Uribe han intentado, sin éxito, cambiar el concepto de responsabilidad por violación de derechos humanos para extenderlo también a agentes particulares. Los gobiernos de Colombia y Perú propusieron ante la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, durante cuatro años consecutivos, entre 1990 y 1993, un proyecto de resolución en tal sentido, referido a guerrillas y narcotraficantes. En las cuatro ocasiones, la Comisión rechazó el proyecto y aprobó en cambio cuatro resoluciones que reconociendo la gravedad innegable

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alde la violencia causada por grupos armados de oposición o por la delincuencia organizada, no confundían la responsabilidad del Estado con la de los estos actores particulares. Se aclaró entonces que “lo anterior no justifica, y así lo entendió la comisión de derechos humanos en sus cuatro resoluciones, que la violencia de estos particulares no tenga nada que ver con los derechos humanos. … Pero los niveles de responsabilidad estatal y particular deben mantenerse diferenciados” (Gallón, 2002: 248).

Sin embargo, el gobierno de Uribe continuó insistiendo en este punto. La hoy canciller María Ángela Holguín, y en ese entonces embajadora de Colombia ante Naciones Unidas, frecuentemente manifestó su insatisfacción porque en los informes que se referían a Colombia pocas veces, o ninguna, se hacía mención de los actos cometidos por la guerrilla (2004a; 2004b). Este argumento tiene una implicación de gran importancia y es que confunde la responsabilidad de garantizar el respeto a los derechos humanos por parte del Estado con su objetivo de derrotar militarmente a la guerrilla, tal como lo había argüido anteriormente el gobierno de Pastrana. La embajadora Blum expuso la idea ante la Asamblea General de la ONU de la siguiente forma:

En el marco de la política de la seguridad democrática, el país está adoptando medidas eficaces contra la guerrilla y los grupos de defensa ilegales, y la violencia se ha reducido en todo el país. La reactivación de la economía y la aplicación de programas sociales han dado lugar a mejoras en la observancia de los derechos económicos, sociales y culturales (Asamblea General ONU, 2007a).

De esta forma se asume que el logro de mayores niveles de seguridad y una superioridad militar frente a la guerrilla, necesaria e inevitablemente implican un mejoramiento de la situación de derechos humanos en el país, argumento que a su vez pasa por alto la responsabilidad directa del Estado en la existencia misma de estas violaciones.

El gobierno defendió una idea parecida en lo referente a la relación entre el narcotráfico y las violaciones a los derechos humanos, de nuevo, siguiendo las líneas trazadas durante el gobierno de Pastrana. En este plano, los vínculos se establecieron en forma variada y el mensaje fue en ocasiones confuso. El presidente Uribe, en la instalación de la conferencia regional de la UNESCO en Cartagena, en septiembre de 2008, hizo pública una primera aproximación. Para empezar sugirió que “es la hora de pensar muy seriamente en una batalla contra el consumo, que se convierte en un camino de afectación de los derechos humanos”, luego complementó arguyendo que “por eso es que no podemos disociar la lucha contra la droga de la lucha por los derechos humanos” y para terminar, insistió en “la necesidad de la lucha contra la droga, factor de violación de los derechos humanos” (EFE, 2008).

La vicepresidencia, institución encargada del tema de los derechos humanos durante el gobierno de Uribe, también promovió internacionalmente el vínculo entre el problema del narcotráfico y las violaciones a los derechos humanos. El argumento esencial fue que el dinero proveniente del tráfico ilícito de estupefacientes contribuía a fortalecer grupos armados ilegales que violan sistemáticamente los derechos humanos de la población civil mediante el asesinato, el secuestro y el desplazamiento. La idea fundamental es que el dinero de las drogas ilícitas se interpone entre el Estado y su objetivo de alcanzar la seguridad y garantizar los derechos a sus ciudadanos.

La construcción de este vínculo contribuye a una lectura equívoca sobre la situación de derechos humanos en el país. Para empezar, desvía totalmente la atención del papel que ha tenido

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históricamente el Estado colombiano, por acción o por omisión, en la muy preocupante situación interna de derechos humanos. Adicionalmente, el argumento deja la impresión de que los derechos humanos han sido violados sólo por la llegada del dinero del tráfico de estupefacientes a grupos ilegales e ignora que estos derechos han sido igualmente violados por la penetración de ese mismo dinero en la clase política colombiana y en el aparato del Estado. Si hay un ámbito que es necesario empezar a sanear para garantizar los derechos humanos en Colombia, es justamente en el Estado, el actor que existe en función y tiene la obligación principal de garantizar esos derechos.De hecho, el mismo gobierno en ocasiones dejó entrever la tensión existente entre las demandas por acabar con las violaciones de derechos humanos en el país y la lucha anti-terrorista (íntimamente ligada, como se sabe ya, con la lucha anti-narcóticos), y más importante aún, le anunció a la comunidad internacional abiertamente cuáles eran sus prioridades. La embajadora Holguín planteó elocuentemente la frustración del gobierno de Uribe en un discurso ante la Asamblea General en 2005:

Nos trasnochamos cuando tratamos los derechos humanos; ¿por qué no hacemos lo mismo cuando se trata del terrorismo? ¿Por qué no somos capaces de condenar de manera clara a los grupos terroristas que atacan a la población civil, en vez de encontrarles razones y reivindicaciones muy difíciles de justificar cuando lo que sucede es que se desconoce la posibilidad de cada individuo a gozar libremente del derecho a la vida con seguridad y sin temor? (Holguín, 2005).

En esta lectura, la defensa de los derechos humanos se presenta claramente en un segundo plano, después de la llamada lucha anti-terrorista. El objetivo de garantizar los derechos a la población civil en un contexto de conflicto armado parece un subproducto o casi una consecuencia inesperada de un eventual éxito de la lucha contra las drogas: si la lucha contra las drogas es exitosa, la lucha contra el terrorismo lo será y, como resultado, no habrá más violaciones a los derechos humanos. A la vista de cualquier observador desprevenido, el orden de estas etapas está definitivamente invertido en la medida en que garantizar los derechos humanos es y debe ser la función prioritaria, independiente e inaplazable de cualquier Estado en la hoy denominada ‘era de los derechos’.

Finalmente, es preciso decir que hay algo de inconsistencia en la estrategia que planteó el gobierno en la medida en que la creciente securitización y criminalización del problema de las drogas ilícitas son estrategias que tienden a poner el énfasis en la dimensión militar y policial de la lucha contra los estupefacientes. El gobierno busca ayuda de la comunidad internacional para fortalecer y consolidar su aparato represivo (de nuevo, militar y policial) y aumentar su poder de control sobre la población civil y el territorio. La eventual consecución de estos recursos convierte al Estado colombiano, como es de esperarse, en un Estado más proclive, o al menos en un Estado con más herramientas a su disposición para violar o ignorar violaciones de derechos humanos. Al contrario de lo que sugiere esta estrategia del gobierno nacional, una mayor securitización y militarización de la lucha antinarcóticos combinada con una posición prohibicionista radical no es, ni remotamente, complementaria o compatible con el mejoramiento de la situación de derechos humanos en el país.

d. Las alianzasEntre 1990 y 2009 la Asamblea General de la ONU ha emitido y votado 86 resoluciones condenatorias a estados identificados como violadores de los derechos humanos (aquí excluyo el caso de Israel, que por razones que explicaré más adelante es considerado separadamente). Entre 1990 y 2003 la delegación colombiana votó a favor de 37 resoluciones, se abstuvo de votar en 26

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aloportunidades y votó sólo una vez en contra. En este período de tiempo, Colombia se abstuvo sistemáticamente de votar en todas las resoluciones concernientes a las prácticas restrictivas de los derechos humanos en las que han incurrido los estados de Cuba, Irán y Sudán (también se abstuvo dos veces en resoluciones condenatorias de Nigeria, dos en el caso de Kosovo y dos en el de Irak). Hay, en esta coyuntura, una decisión clara de no condenar directa, pública y explícitamente a estados con comportamientos cuestionables en materia de derechos humanos.

Esta tendencia se termina de consolidar y profundizar a partir de 2004: desde este año, la delegación colombiana se abstuvo en absolutamente todas las votaciones referentes a sentencias condenatorias de otros estados por violaciones a derechos humanos (excepto Israel). En concreto, el gobierno de Uribe implementó activamente una estrategia de distanciamiento frente a veredictos condenatorios en las votaciones esperando que, en una suerte de quid pro quo, en el futuro los demás estados no voten desfavorablemente si la Asamblea General llegase a emitir sentencias de este tipo en contra de Colombia. En otras palabras, al abstenerse de condenar a estos países, Colombia parecería estar evitando sentar un precedente que facilitaría la eventual condena por parte de otros estados hacia las prácticas del gobierno colombiano. Asimismo, al favorecer el voto de abstención por encima del voto en contra, Colombia evitó pugnas diplomáticas con Estados Unidos, país con el que mantiene estrechas relaciones bilaterales de cooperación y de alianza estratégica en la región, y que a su vez ha votado a favor de las resoluciones condenatorias en el 95% de los casos.

El caso del Israel, por otra parte, ha tenido una trayectoria distintiva en la agenda de la Asamblea General de la ONU en relación con los derechos humanos. Entre 1990 y 2009 se han emitido, sujetas a votación, 90 resoluciones condenatorias en contra del Estado de Israel. Estas resoluciones, además de superar por poco la cantidad de resoluciones emitidas condenando a los demás países violadores de derechos humanos, hacen especial énfasis en las prácticas del gobierno israelí en los territorios ocupados de Gaza, Cisjordania, los Altos de Golán (Siria) y el Líbano. Ahora bien, el récord de votaciones de la delegación colombiana frente a las resoluciones condenatorias en contra de Israel ha sido contundente: desde 1990 ha predominado el voto a favor de dichas condenas, con tan solo 4 abstenciones. Esto demuestra una consistencia a través del tiempo de la posición colombiana en materia de las violaciones a los derechos humanos en los territorios ocupados. Las cuatro únicas abstenciones se dieron durante el gobierno de Álvaro Uribe, entre 2007 y 2009, lo cual podría explicarse por la estrecha relación entre Uribe y el gobierno Bush en Estados Unidos y los altos niveles de cooperación militar existentes entre Colombia e Israel.

Sin embargo, estas cuatro excepciones no son lo suficientemente significativas, en términos cuantitativos, como para intuir un cambio sustancial de la tendencia del gobierno colombiano a favorecer las sentencias condenatorias en contra de Israel. Esta tendencia puede explicarse como parte del quid pro quo tácito o explícito entre Colombia y otros violadores de derechos humanos como Irán o China: mientras Estados Unidos condena al resto de países violadores de derechos humanos y defiende a Israel, estos países con un récord cuestionable en este tema forman un frente común y colectivo para defenderse de las condenas apoyadas por Estados Unidos y, a su vez, condenan masiva y vocalmente a su principal aliado, Israel. Lo paradójico de esta dinámica es que el tratamiento del tema de los derechos humanos en Naciones Unidas parece ser el único ámbito en el que Estados Unidos y Colombia toman caminos diferentes y demuestran no tener una relación tan especial ni una alianza tan irrestricta como en otros temas.

De hecho, el registro de votación colombiano en las resoluciones condenatorias a Israel por violaciones a derechos humanos durante las últimas dos décadas, comparado con las votaciones

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de Estados Unidos y China, muestra que los gobiernos colombianos han coincidido en 94% de las votaciones con China, país que, no sobra la aclaración, ha votado sistemáticamente a favor de todas las resoluciones que condenan al gobierno de Israel por sus prácticas violatorias de derechos humanos. Esto implica un distanciamiento abismal frente a la posición de Estados Unidos en la medida en que el 100% de sus votos han sido en contra de condenar a Israel por violaciones a los derechos humanos. La coincidencia en las votaciones con un país con el que Colombia mantiene relaciones comerciales y diplomáticas limitadas, fuera de una congruencia cultural o ideológica prácticamente inexistente, puede ser explicada en función del interés por parte de los gobiernos colombianos de no antagonizar a sus ‘aliados’ en la Asamblea General, quienes, como lo ha hecho China, han desaprobado reiterativamente las prácticas en materia de derechos humanos del Estado israelí en los territorios ocupados (la excesiva cantidad de resoluciones condenatorias a Israel en la agenda de la Asamblea General así lo demuestra).

e. La arremetida contra la ONU y las ONGi. Naciones UnidasA todo esto debe sumarse una política clara por parte del Estado colombiano de debilitar la presencia y el funcionamiento de los organismos de la ONU relacionados con el tema de los derechos humanos en el país. Ésta es una tendencia relativamente nueva en la medida en que las administraciones presidenciales anteriores a Álvaro Uribe se caracterizaron por mantener sus diferencias con estas agencias como un asunto privado y de bajo perfil. Al contrario, la relación del gobierno de Uribe con Naciones Unidas ha sido difícil y se ha caracterizado por ataques públicos nacionales e internacionales del gobierno hacia la organización.

El inicio de la relación entre el entonces candidato presidencial Álvaro Uribe y Naciones Unidas fue agrio. En agosto del 2002, durante la campaña electoral en Colombia, la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Mary Robinson, ante los 53 países miembros de la Comisión de Derechos Humanos, sugirió que el candidato presidencial era y había sido tolerante con los grupos paramilitares (Tiempo 2002b). Poco tiempo después de ser elegido Uribe, esta misma oficina inició una labor sistemática de denuncia de las nuevas medidas empleadas por el gobierno para su renovada lucha contra los grupos insurgentes. En septiembre del mismo año, un mes después de la toma de posesión del nuevo presidente, Robinson le manifestó al mandatario su inconformidad con la creación de redes de informantes y la promoción del empleo domiciliario de armas por parte de reclutas campesinos, medidas que podían involucrar a la población civil en el conflicto y generar situaciones de riesgo (El Tiempo, 2002c).

En mayo de 2003 comenzaron las desavenencias más serias entre el gobierno y la organización internacional. El gobierno comenzó a sentirse incómodo con algunas de las declaraciones del Consejero Especial de Naciones Unidas, descontento que expresó inicialmente a través de su ministra de Defensa, Marta Lucía Ramírez. La ministra reaccionó a una de las declaraciones públicas hechas por James Lemoyne en la que afirmaba que las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) contaban con unos mil o mil quinientos hombres y mujeres con una profunda formación política y una experiencia de entre 15 y 30 años de combate. La Ministra declaró que el país no necesitaba diplomáticos que justificaran las atroces violaciones de los derechos humanos, como los secuestros y los asesinatos llevados a cabo por las FARC, y que la misión de “buenos oficios” requería que se intentara comprender quiénes eran los actores participantes en el conflicto y qué tratamiento recibirían con el fin de alcanzar una solución negociada: “Esto no significa que se tome partido. Significa hacer lo que sea necesario para entender la situación”. Lemoyne contestó que no era su intención justificar ningún tipo de violencia y que la ONU nunca había defendido el

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alterrorismo (El Tiempo, 2003a). Un mes después, el presidente Uribe, en un discurso pronunciado ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, afirmó que Naciones Unidas temía criticar a los grupos violentos colombianos y que la Organización hacía grandes declaraciones, pero en realidad ayudaba bastante poco a resolver los problemas (El Tiempo, 2003b).

Ese mismo año, la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos hizo público en junio de 2003 un documento titulado “Sobre la importancia del principio humanitario de distinción en el conflicto armado interno”. En dicho informe, la Oficina afirmaba que en Colombia existía un conflicto armado interno y que no se trataba solamente de organizaciones que ponían en práctica tácticas terroristas. En el informe se concluía, además, que esta distinción era crucial para diferenciar a los combatientes de los no combatientes, proteger a la población civil y declarar a los grupos armados ilegales y las Fuerzas Armadas estatales responsables en términos de derecho internacional humanitario. Este documento era una clara respuesta al presidente Uribe quien, semanas antes, había declarado: “Esta violencia no la llamamos conflicto. A sus actores nos les reconocemos el título de combatientes. Son terroristas” (El Tiempo, 2003c).

Para empeorar la situación, en el mes de agosto esta misma Oficina insistió en que el proyecto de ley presentado por el gobierno para facilitar la desmovilización de los grupos armados paramilitares y su incorporación a la vida civil podría abrir la puerta a la impunidad. La Ley de Justicia y Paz había sido diseñada para servir como marco de referencia en el proceso de paz con los grupos paramilitares pero, según la Oficina de Naciones Unidas, anulaba la ejecución de la sentencia y permitía que quienes hubieran cometido crímenes contra la humanidad no pasaran ni un solo día en la cárcel. En resumen, los criterios de la ley eran muy laxos e infringían graves daños a los principios democráticos de castigo justo y proporcionalidad de las sanciones criminales (El Tiempo, 2003d). Además de todos estos desacuerdos, la Oficina de Naciones Unidas hizo pública su insatisfacción con la Ley Antiterrorista remitida por el gobierno al Congreso y denunció que el contenido de la misma vulneraba claramente el derecho internacional (Política, 2003). Estas posiciones de Naciones Unidas no hicieron más que profundizar el distanciamiento entre el gobierno y la organización y llevaron a Uribe a emprender nuevas acciones con el fin de reducir el papel de la institución a su mínima expresión.

Un año después, el gobierno finalmente decidió enviar una comisión gubernamental de alto nivel a Nueva York para expresar oficialmente su malestar con las condiciones en que tenía lugar la cooperación de Naciones Unidas con Colombia. Los argumentos del gobierno eran los siguientes: en primer lugar, en Colombia no existía un conflicto sino una democracia legítima amenazada por grupos terroristas que se financiaban gracias al negocio de las drogas ilegales. Como segundo punto, puesto que no existía conflicto, el gobierno no pretendía una negociación política para poner fin al mismo, sino que esperaba que estos grupos cesaran unilateralmente sus ataques a la sociedad y que contemplaran su incorporación a la vida civil. En consecuencia, el gobierno no creía en las negociaciones de paz, sino en la desmovilización. En tercer lugar, no existía una crisis humanitaria y las organizaciones internacionales habían exagerado la situación de Colombia con el fin de justificar su gasto burocrático. Por tanto, la organización no reconocía la enorme mejora que se había producido en materia de protección y ayuda a las víctimas. Como cuarto punto, la cooperación internacional no podía estar condicionada al respeto a los derechos humanos. Por el contrario, el apoyo al fortalecimiento de las instituciones estatales es lo que permite el respeto a los derechos humanos. En quinto y último lugar, los principios que deben guiar la desmovilización de los grupos armados son credibilidad (en términos de hechos reales a favor de la paz), equilibrio

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(sin impunidad o juicios justos) y universalidad (aplicable por igual a los paramilitares y a las guerrillas), en lugar de justicia, verdad y reparación, principios por los que abogaban las ONG y la comunidad internacional (Semana, 2005, “La batalla diplomática”).

El distanciamiento entre el gobierno y la ONU aumentó hasta el punto en que la embajadora colombiana en Naciones Unidas, María Ángela Holguín, declaró que el gobierno había dejado de confiar en el enviado especial del Secretario General, James Lemoyne, y que desde noviembre de 2004 negociaba con la sede central en Nueva York el fin de esta misión especial en Colombia. Asimismo, informó que en septiembre de 2004, durante las conversaciones mantenidas entre Uribe y Kofi Annan en Nueva York, ambos llegaron a la conclusión de que la situación había cambiado sustancialmente desde el nombramiento del enviado especial de Naciones Unidas en Colombia. La embajadora finalizó diciendo que la mejor decisión era suspender la agencia del enviado especial hasta que se reanudaran los contactos con la guerrilla y hubiera un momento para la paz (Política, 2005).

El gobierno aprovechó la oportunidad y no se limitó a solicitar la salida de Lemoyne, sino que además hizo saber a la ONU que el gobierno de Uribe recibía las recomendaciones de la organización como sugerencias y no como obligaciones. Asimismo, solicitó unos criterios de evaluación claros para determinar si Colombia había avanzado en su situación en cuanto a los derechos humanos y solicitó un tratamiento honesto por parte de Michael Frühling (Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia) quien, según la comisión, “hacía más críticas al gobierno en el exterior que en su propia cara” (Semana, 2005, “La batalla diplomática”.

Justo después de la partida de Lemoyne, el gobierno empeoró el tono de sus ataques contra la ONU, que en esa ocasión declaró, por medio del Alto Comisionado del Gobierno y para la Paz, que era “absurdo” que aunque Colombia fuera miembro de la organización, Naciones Unidas siguiera invocando neutralidad frente a los grupos terroristas que amenazaban la democracia constantemente. El Alto Comisionado añadió que “se hace necesario que el Secretario General redefina sus protocolos para clarificar qué significa adelantar una labor de buenos oficios frente a un grupo terrorista que amenaza a un Estado miembro. ¿Cómo puede, entonces, declararse neutral frente a organizaciones que hacen parte de las listas terroristas de Europa y Estados Unidos y que atacan flagrantemente a la población civil?” (El Tiempo, 2005a).

En enero de 2006, Michael Frühling dejó su puesto en la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia, lo que desencadenó un nuevo debate en el seno del gobierno colombiano sobre la posibilidad de clausurar la Oficina después de casi diez años de presencia en el país. En otro intento por contener la participación de la ONU, el gobierno insistió en modificar el mandato de la Oficina, de manera que prestara asistencia al gobierno en cuestiones técnicas y redujera sus tareas de supervisión. Sin embargo, Naciones Unidas no aceptó esta propuesta, lo que provocó un empeoramiento adicional de la relación entre Uribe y Frühling (El Tiempo, 2006a). El vicepresidente colombiano Francisco Santos declaró que “la diplomacia pública ejercida desde la Oficina se encaminó hacia un señalamiento improductivo”. Sin embargo, la Unión Europea apoyó formal y explícitamente la actuación de la Oficina en Colombia y declaró que esperaba que “las próximas conversaciones sobre la prórroga estén presididas por un espíritu de estrecha colaboración y diálogo constructivo”. La Unión Europea también instó al gobierno colombiano a utilizar todos los instrumentos de asesoramiento, cooperación técnica, supervisión y evaluación de los derechos humanos (El Tiempo, 2006b).

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alEn el mes de junio y como resultado de las presiones europeas, se anunció que la Oficina continuaría en Colombia, aunque se habían revisado algunas de sus funciones (El Tiempo, 2006c) y en septiembre, el presidente y el vicepresidente colombianos iniciaron de nuevo conversaciones para intentar transformar la Oficina en una agencia más centrada en el asesoramiento y la cooperación técnica que en la observación y la evaluación (El Tiempo, 2006d). En octubre de 2010 fue renovado el acuerdo entre el gobierno de Colombia y la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos que ha estado vigente durante 14 años.

ii. Las organizaciones no gubernamentalesLa labor de las organizaciones no gubernamentales (ONG) dedicadas a la defensa de los derechos humanos en Colombia se hizo más polémica en la medida en que el gobierno de Estados Unidos comenzó a aumentar su ayuda militar al gobierno colombiano. Las ONG europeas también se opusieron firmemente al Plan Colombia y a las políticas de seguridad del presidente Uribe. Los argumentos principales utilizados por estas organizaciones se apoyaron en la relación anterior de Uribe con las fuerzas paramilitares en la provincia de Antioquia, de la que fue elegido gobernador, y en consecuencia con su participación, por acción u omisión, en las violaciones de los derechos humanos perpetrados por estas fuerzas ilegales.

Una de las primeras respuestas gubernamentales a este tipo de activismo fue la expulsión de tres activistas españoles debido a su participación en las protestas campesinas de Chalán e Icononzo. Dos de estos ciudadanos españoles pertenecían a la ONG Sol de Paz (procedentes de Andalucía, España) y el tercero era miembro de la Organización de Solidaridad con los Pueblos de Asia, África y América Latina. Todos fueron expulsados del país, acusados de intervenir en asuntos nacionales y alterar el orden público (Soto & Mercado, 2002). Ésta fue la primera demostración de lo que constituiría una estrategia planeada y sistemática de debilitamiento y deslegitimación de las ONG internacionales, impulsada y promovida por el gobierno de Uribe. Estas organizaciones perjudicaban gravemente la legitimidad nacional e internacional del gobierno y su participación en asuntos denominados ‘internos’ no era bien vista.

Como parte de esta tendencia, el presidente Uribe acusó en 2003 a varias ONG relacionadas con los derechos humanos de estar al servicio del terrorismo en Colombia. Su ministra de Defensa, Marta Lucía Ramírez, anunció que el gobierno iba a iniciar una investigación para determinar la identidad de estas organizaciones, quiénes eran sus miembros y qué tipo de actividades promovían en Colombia. La ministra justificó la puesta en marcha de esta investigación argumentando que algunas de estas ONG atacaban abiertamente al Estado, a la vez que declaró que varios terroristas acusados y encarcelados recientemente pertenecían o habían pertenecido a estas organizaciones (Gómez Maseri, 2003).

Sin embargo, esta estrategia se puso en práctica de manera más sistemática durante el segundo gobierno de Uribe. En septiembre de 2008, cuando los representantes de Human Rights Watch, Amnistía Internacional y otras ONG nacionales e internacionales acababan de llegar a Colombia para participar en el Encuentro Nacional e Internacional sobre Derechos Humanos, Paz y Democracia, el presidente Uribe atacó abiertamente a estas organizaciones ante una audiencia predominantemente militar y las dividió en tres grupos principales:

Unos críticos teóricos que respetamos pero no compartimos su tesis de la debilidad. Unas organizaciones serias de derechos humanos, que respetamos y acogemos, con las cuales mantendremos permanente diálogo para mejorar lo que hay que mejorar. Y unos traficantes de

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derechos humanos que se deberían quitar de una vez por todas su careta, aparecer con sus ideas políticas y dejar esa cobardía de esconder sus ideas políticas detrás de los derechos humanos.

A los activistas de este último grupo los tildó de “politiqueros al servicio del terrorismo”, de “profetas del desastre” (Semana, 2003).

Por último, es preciso señalar que aunque algunos analistas indican que estas organizaciones presentan una clara predisposición contra el Estado, ello no necesariamente significa que sus posiciones estén cercanas a las organizaciones insurgentes de Colombia. Según Orozco, a finales de los años ochenta y principios de los noventa los grupos de defensa de los derechos humanos comenzaron a proclamar su independencia con respecto a las dos partes en conflicto y a apoyar la idea de una paz negociada. De hecho, como parte de esta doctrina de neutralidad abierta, la mayoría de estas organizaciones decidieron utilizar el derecho internacional humanitario en lugar de los derechos humanos como marco para denunciar las violaciones y los abusos perpetrados por todas las partes del conflicto. Orozco indica que este nuevo interés fue el resultado del cada vez más simétrico uso de la violencia en Colombia y de la influencia de las ONG internacionales, como Human Rights Watch, que querían evitar alianzas estratégicas entre las insurgencias y las ONG, como las que tuvieron lugar entre organizaciones activistas estadounidenses y el FMLN en El Salvador (Orozco, 2005: 258-260).

CONCLUSIONES

En su revisión histórica sobre la política exterior de Colombia en materia de derechos humanos, Gustavo Gallón sugiere que desde hace muchos años Colombia padece de una grave crisis de derechos humanos y que “la ayuda de la comunidad internacional para superarla es importantísima y habría podido ser mucho mayor si los sucesivos gobiernos colombianos se hubieran apoyado en ella. Por el contrario, en la diplomacia colombiana ha tendido a predominar una actitud de rechazo y o de neutralización” (Gallón, 2002: 237). En muy buena parte, esto es posible porque en contextos en los que existe un conflicto interno—como en el caso de Colombia—el gobierno tiene más éxito a la hora de debilitar la movilización a favor de la defensa de los derechos humanos arguyendo su necesidad de mantener la estabilidad y preservar su seguridad interna. La política exterior ha sido tan solo una pieza de todo el engranaje utilizado por el gobierno para lograr este propósito.

Sin embargo, es posible argüir que el Estado colombiano se ha movido de la negación hacia una estrategia de concesiones tácticas, una estrategia que paulatinamente ha obligado al gobierno no sólo a aceptar las normas de los derechos humanos, sino también la existencia de abusos y violaciones. Es inevitable por ejemplo, no notar esta tendencia en las declaraciones de culpabilidad del Estado colombiano por diversas masacres perpetradas por paramilitares con al menos el conocimiento de la fuerza pública, en el contexto de los procesos judiciales a cargo de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Ahora bien, estos reconocimientos tienen el potencial de pasar de ser meras concesiones tácticas a transformarse en una política pública de defensa y promoción de los derechos humanos, pero en el caso de Colombia esta fase del proceso aún está pendiente. La explicación aquí tiene que ver, como he tratado de argumentar a lo largo del capítulo, con la implementación de una política exterior que busca contener la presión internacional y blindar e inmunizar al Estado colombiano

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alcuando arrecian las críticas por su pésimo récord en materia de cumplimiento con las normas internacionales de derechos humanos.

Pero, por más sistemática que sea esta política de contención, hay procesos que se encuentran en curso que pueden consolidar y darle más coherencia y consistencia a la posición de la comunidad internacional hacia Colombia y su situación de derechos humanos. En primer lugar, el proceso de negociación y aprobación de tratados de libre comercio con Estados Unidos y con Europa ha puesto sobre la mesa la situación de derechos humanos en el país, y los condicionantes impuestos pueden eventualmente servir de palanca para producir un cambio significativo de comportamiento del gobierno colombiano. En segundo lugar, la transición hacia una administración demócrata en Estados Unidos que ha manifestado su interés en darle un tratamiento más serio al tema de los derechos humanos en su agenda internacional, puede darle más consistencia y coherencia a la política exterior estadounidense hacia Colombia y hacerla, consecuentemente, más efectiva en su intento por presionar para aumentar el respeto y promover estos derechos. Finalmente, la transición hacia un nuevo gobierno en Colombia que a pesar de representar el continuismo de la política en materia de seguridad parece tener una aproximación muy distinta al escenario internacional, puede darle un aire nuevo a las relaciones con ONG y organizaciones internacionales y permitir a su vez, que la era de los derechos finalmente llegue a Colombia mediante el trabajo con y no en contra de la comunidad internacional.

Anexo 1ESTADO DE RATIFICACIÓN DE TRATADOS POR PARTE DE COLOMBIA2

2 Actualizado el 9 de junio de 2009. Esta información fue compilada a partir de la Biblioteca de Derechos Humanos de la Universidad de Minnesota (http://www1.umn.edu/humanrts/research/Ratificación-colombia1.html), la Colección de Tratados de las Naciones Unidas: Tratados Multilaterales Depositados con el Secretario General (http://treaties.un.org/Pages/ParticipationStatus.aspx) y la Serie de Tratados de la Organización de Estados Americanos (http://www.oas.org/DIL/treaties_signatories_Ratificacións_subject.htm).

Carta Internacional de Derechos Huma-nos / Documentos Fundacionales Firma Ratificación Adhesión

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

21 de dic. de 1966 29 de oct. de 1969

Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 21 de dic. de 1966 29 de oct. de 1969

Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

21 de dic. de 1966 29 de oct. de 1969

Segundo Protocolo Facultativo del Pacto Interna-cional de Derechos Civiles y Políticos, destinado a la abolición de la pena de muerte

5 de ago. de 1997

Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica)

22 de nov. de 196928 de mayo de 1973

Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador)

22 de oct. de 1997

Protocolo a la Convención Americana sobre Dere-chos Humanos relativo a la Abolición de la Pena de Muerte

No se firmó

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Prevención de la Discriminación con base en la Raza, la Religión o las Creen-cias; y Protección de las Minorías

Firma Ratificación Adhesión

Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial

23 de mar. de 1967

2 de sept. de 1981

Derechos Humanos de las Mujeres Firma Ratificación AdhesiónConvención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer

17 de jul. de 1980 19 de ene. de 1982

Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discrimina-ción contra la Mujer

10 de dic. de 1999 23 de ene. de 2007

Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional

12 de dic. de 2000 4 de ago. de 2004

Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa el Preámbulo de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional

12 de dic. de 2000 4 de ago. de 2004

Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional

No se firmó

Convención Interamericana para Prevenir, San-cionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belem do Pará)

3 de oct. de 1996

Esclavitud y Prácticas Similares a la Esclavitud Firma Ratificación Adhesión

Convención sobre la Esclavitud No se firmó

Protocolo para modificar la Convención sobre la Esclavitud

No se firmó

Convención suplementaria sobre la abolición de la esclavitud, la trata de esclavos y las instituciones y prácticas análogas a la esclavitud

No se firmó

Convención para la Represión del Tráfico de Per-sonas y de la Explotación de la Prostitución Ajena

No se firmó

Protección contra la Tortura, el Maltra-to y la Desaparición Firma Ratificación

Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes

10 de abr. de 1985 8 de dic. de 1987

Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhuma-nos o Degradantes

No se firmó

Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas

27 de feb. de 2007

Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas

5 de ago. de 1994 1 de abr. de 2005

Convención Interamericana para Prevenir y San-cionar la Tortura

9 de dic. de 1985 2 de dic. de 1998

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alDerechos de los Niños Firma Ratificación AdhesiónConvención sobre los Derechos del Niño 26 de ene. de 1990 28 de ene. de 1991

Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la participación de niños en los conflictos armados

6 de sept. de 200025 de mayo de 2005

Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía

6 de sept. de 2000 11 de nov. de 2003

Convenio sobre la prohibición de las peores for-mas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación

28 de ene. de 2005

Convención Interamericana sobre Tráfico Interna-cional de Menores

12 de jun. de 2000

Libertad de Asociación Firma Ratificación AdhesiónConvenio sobre la Libertad Sindical y la Protec-ción del Derecho de Sindicación

16 de nov. de 1976

Convenio sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva

16 de nov. de 1976

Empleo y Trabajos Forzados Firma Ratificación AdhesiónConvenio Relativo al Trabajo Forzoso u Obligato-rio

4 de mar. de 1969

Convenio sobre Igualdad de Remuneración 7 de jun. de 1963

Convenio sobre la Abolición del Trabajo Forzoso 7 de jun. de 1963

Convenio sobre la Discriminación (Empleo y Ocupación)

4 de mar. de 1969

Convenio sobre la Política del Empleo No se firmó

Convenio sobre Seguridad y Salud de los Trabaja-dores y Medio Ambiente de Trabajo

No se firmó

Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrato-rios y de sus Familiares

24 de mayo de 1995

Educación Firma Ratificación AdhesiónConvención relativa a la Lucha contra las Discri-minaciones en la Esfera de la Enseñanza

No se firmó

Personas con Discapacidad Firma Ratificación AdhesiónConvención de Derechos de las Personas con Discapacidad

30 de mar. de 2007

Protocolo Facultativo de la Convención de Dere-chos de las Personas con Discapacidad

No se firmó

Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad

8 June 1999 4 de dic. de 2003

Refugiados y Asilo Firma Ratificación AdhesiónConvención sobre el Estatuto de los Refugiados 28 de jul. de 1951 10 de oct. de 1961

Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados 4 de mar. de 1980

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Nacionalidad, Apatridia y Derechos de los Extranjeros Firma Ratificación Adhesión

Convención para Reducir los Casos de Apatridia No se firmó

Convención sobre el Estatuto de los Apátridas 30 de dic. de 1954

Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrato-rios y de sus Familiares

24 de mayo de 1995

Crímenes de Guerra, Crímenes de Lesa Humanidad, Genocidio y Terrorismo Firma Ratificación Adhesión

Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad

No se firmó

Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio

12 de ago. de 1949 27 de oct. de 1959

Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional 10 de dic. de 1998 5 de ago. de 2002

Armas Firma Ratificación AdhesiónConvención sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su Destrucción

3 de dic. de 1997 6 de sept. de 2000

Convención sobre Municiones en Racimo 8 de dic. de 2008

Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municio-nes, Explosivos y Otros Materiales Relacionados

14 de nov. de 1997 22 de ene. de 2003

Derecho de los Conflictos Armados Firma Ratificación AdhesiónConvenio de Ginebra para mejorar la suerte de los heridos y enfermos de los ejércitos en campaña

12 de ago. de 1949 8 de nov. de 1961

Convenio de Ginebra para el mejoramiento de la suerte de los militares heridos, enfermos o náufra-gos en las fuerzas armadas en el mar

12 de ago. de 1949 8 de nov. de 1961

Convenio de Ginebra relativo al trato de los prisio-neros de guerra

12 de ago. de 1949 8 de nov. de 1961

Convenio de Ginebra relativo a la protección debi-da a las personas civiles en tiempo de guerra

12 de ago. de 1949 8 de nov. de 1961

Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados interna-cionales (Protocolo I)

14 de ago. de 1995

Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II)

14 de ago. de 1995

Terrorismo y Derechos Humanos Firma Ratificación AdhesiónConvención Internacional contra la Toma de Rehenes

14 de abr. de 2005

Convenio Internacional para la Represión de Atentados Terroristas Cometidos con Bombas

14 de sept. de 2004

Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo

30 de oct. de 200114 de sept. de 2004

Convenio para la Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves

16 de dic. de 1970 3 de jul. de 1973

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alConvención sobre la Prevención y el Castigo de Delitos contra Personas Internacionalmente Prote-gidas, inclusive los Agentes Diplomáticos

16 de ene. de 1996

Convención [Interamericana] para Prevenir y San-cionar los Actos de Terrorismo Configurados en Delitos contra las Personas y la Extorsión Conexa cuando estos tengan Trascendencia Internacional

2 de feb. de 1971 13 de ago. de 1996

Convención Interamericana contra el Terrorismo 3 de jun. de 2002 24 de jun. de 2008

Actividades y Funcionarios de la ONU / Defensores de Derechos Humanos Firma Ratificación Adhesión

Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas

6 de ago. de 1974

Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas y el Personal Asociado

No se firmó

Fuente: Sikkink, 2011.

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ENTREVISTA A JOHAN GALTUNG. CONSTRUYAMOS PAZ Y DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA: APORTES A SU DEBATE Y CONCRECIÓN Hernando Roa Suárez


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ioENTREVISTA A JOHAN GALTUNG. CONSTRUYAMOS PAZ Y DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA: APORTES A SU DEBATE Y CONCRECIÓN*

Hernando Roa Suárez**

*Johan Galtung es sociólogo y matemático. Fundador del Instituto para la Investigación de la Paz en Oslo. Profesor visitante en universidades de los cinco Continentes. En 1987, recibió el premio Nobel de la Paz

Alternativo. Es autor de 50 libros y mil artículos en revistas especializadas. Pensador, conferencista, asesor y activista en estudios para la paz.

**Doctor en derecho y socioeconomía, especialista en ciencia política, alta dirección del Estado y derecho laboral. Magíster en desarrollo económico latinoamericano. Ha sido director del Instituto de Estudios Internacionales Alberto Lleras y director nacional de la Escuela Superior de Administración

Pública (ESAP). Cofundador de la Escuela de Alto Gobierno de Colombia y asesor de la rectoría de la Universidad Pedagógica Nacional. Profesor universitario, periodista de opinión, ensayista y conferencista

internacional. Email: [email protected]

RESUMENEn esta entrevista al profesor Johan Galtung, realizada en el 2011, se abordan temas vinculados a la evolución de aspectos estructurales de América Latina en los últimos cuatro decenios. Desde enfoques y perspectivas vinculados a la construcción de la paz y la democracia en América Latina, el profesor Galtung responde a diversos interrogantes sobre el mundo contemporáneo.Palabras claves: América Latina, Galtung, democracia, entrevista

INTERVIEW WITH JOHAN GALTUNG. LET’S BUILD PEACE AND DEMOCRACY IN LATIN AMERICA: CONTRIBUTIONS TO GETTING TO THE POINT IN THE DEBATE

SUMMARYThis interview with Professor Johan Galtung, conducted in 2011, addresses issues related to the evolution of structural aspects of Latin America in the last four decades. Based on approaches and perspectives related to building peace and democracy in Latin America, Professor Galtung answers several questions about the contemporary world.Keywords: Latin America, Galtung, democracy, interview


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Construir paz y profundizar la democracia, son tareas primor-diales para los ciudadanos latinoamericanos del siglo xxi.

Para los científicos sociales reconocidos, el profesor Johan Galtung es una de las más importantes autoridades mundiales para el análisis del tema de la paz y la solución de conflictos1. El lector cuidadoso encontrará en la presente entrevista enfoques y perspectivas vinculados a la construcción de la paz y la democracia en América Latina en medio del proceso contemporáneo de reconfiguración de la estructura del poder mundial y la creación de organizaciones intergubernamentales latinoamericanas autónomas. Lo que está claro es que el mundo está cambiando y los latinoamericanos debemos estar muy atentos para participar creativamente en ese proceso.

En esta elaboración se abordarán temas vinculados a la evolución de aspectos estructurales de la América Latina en los últimos cuatro decenios; algunas alternativas para avanzar en el desarrollo humano sostenible; la situación de América Latina frente a la estructura del poder mundial; recomendaciones para profundizar en ciencia y tecnología; la participación latinoamericana en la estructura del poder invisible (IGOS, INGOS y BINGOS); políticas prioritarias para adelantar en relación con el medio ambiente; avances para profundizar en la modernización del Estado; obstáculos al fortalecimiento de las democracias participativas; caminos para progresar en la institucionalización de la paz fundada en la justicia social; reflexiones a propósito de las movilizaciones sociales; el manejo de la multiculturalidad para profundizar la democracia; el enfrentamiento a los fundamentalismos y dogmatismos contemporáneos; componentes claves para fortalecer la Oficina del Presidente; actividades y cualidades para el ejercicio del poder por parte de los líderes políticos democráticos; y la problemática del narcotráfico. Invito al lector a estudiar cuidadosamente el conjunto de las respuestas y a correlacionarlas. Me inclino a pensar que en ellas encontrará caminos viables para construir paz y democracia en América Latina.

1. Hernando Roa Suárez (H.R). ¿Qué ha significado para usted, el conocimiento que tiene de la evolución de la América Latina y Colombia, en los últimos 40 años?

Johan Galtung ( J.G.). Estamos en Bogotá y tengo en mi poder dos diarios: El Tiempo y el Nuevo Siglo. El título de El Tiempo es: El 63% no tiene empleo digno. El título del Nuevo Siglo es que el Presidente Santos declara que los actos terroristas aumentan. Naturalmente existe relación entre estas dos informaciones, pero esta relación no es tan clara. Se me presenta que Colombia está en una fase muy negativa: La violencia estructural está institucionalizada y no percibo voluntad de cambiarla. La matanza de los grupos violentos es un rito, es una pauta común; hay que romper con estas pautas.

Mi primera visita en Colombia fue en 1963; los he visitado unas 10 veces y veo con tristeza la institucionalización de la violencia estructural y la violencia directa de los paramilitares que han estado vinculados con sectores gubernamentales; las tumbas que se han descubierto y todas sus acciones criminales. Es lo contrario de Afganistán, por ejemplo. Allí hay mucha sombra, pero hay un poquitín de luz; no está fácil el futuro para Colombia.

1 Él fue invitado por la Cámara de Comercio de Bogotá (octubre 2011), para dialogar con un auditorio cualificado sobre el tema específico de la conciliación y la solución pacífica de conflictos. A raíz de este evento, tuve el gusto de continuar nuestro diálogo, iniciado en 1969 en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales de Santiago (FLACSO), y prolongado en diversos eventos que se tradujeron en entrevistas publicadas en diferentes medios.

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ioSi pensamos en el tema de la paz, concebida como ausencia de guerra entre Estados, puede resultar útil recordar mi experiencia en el conflicto entre Ecuador y Perú, donde participé como mediador. Su solución se me presentó relativamente fácil. La idea de tener una zona bi-estatal en los Andes ha funcionado muy bien. Entonces, desde el punto de vista de paz interestatal, América Latina lo ha hecho relativamente bien; los conflictos que existen, pueden resolverse. Más desde el punto de vista de la violencia estructural, todavía tenemos serias dificultades; hace falta encontrar los caminos. Tenemos movimientos en Venezuela y en Bolivia; hay un cierto tipo de dinamismo; en Colombia no veo mucho dinamismo; existen algunos avances, sin embargo, sus desafíos son muy grandes si se trata de institucionalizar la paz y profundizar la democracia.

2. H.R. Teniendo en cuenta sus reflexiones y estudios: ¿qué alternativas sugiere para alcanzar el desarrollo humano sostenible en América Latina?

J.G. Buscar mezclar los mejores elementos y realizaciones de Cuba, Venezuela, Argentina, Bolivia, Ecuador y Brasil. Tenemos también unos nombres y personalidades conocidos, pero lo que me interesa es la política.

Uno de los elementos es disminuir la influencia de Estados Unidos; tener el control. En América Latina han exagerado mucho, por ejemplo en Cuba; el control del mercado sí, pero no el control detallado de cómo comprar y vender el café, por ejemplo. El control del latifundismo sí, pero no hasta el último punto de lo que se va a producir y vender. Sin embargo, en Cuba han hecho históricamente, algo muy importante: el desafío contra el imperialismo yankee, que para mí es una realidad y ahora está en sus últimos años. Observemos que Cuba tiene ese tipo de fuerza humana que se debe totalmente a las sanciones de que ha sido objeto. Los cubanos sostienen que con ellas no han tenido posibilidad de industrializar al país. Sin embargo, tenemos un recurso que si podemos procesar que es el recurso humano y lo han hecho, pudiendo contribuir a mejorar la situación de las callampas y favelas de las grandes ciudades… Esto es importante.

Complementariamente, lo que han hecho en Argentina: liberarse de la deuda con la devaluación. Diciendo a los acreedores: ustedes tienen dos posibilidades: 10% ó cero, ¿qué prefieren? Esta no es la solución ideal, pero es una.

Si vamos a Venezuela, Chávez habla mucho, demasiado; sería mejor que hablara menos. Sus actos son importantes y esos actos dan esperanza a la gente más humilde. También, ha dado tierra a los indígenas, casas al alcance de la posibilidad que tienen ellos; han importado muchísimos médicos cubanos, sobre todo para las enfermedades de los ojos.

Sobre Bolivia, tengo mucha información; pero, dar un mínimo de dignidad a los indígenas, me parece significante; los detalles también lo son. También, la posición en favor de la madre tierra, es muy útil. Lo que se afirma a veces es retórica, pero es una retórica primordial. Asimismo, existen similitudes de actitudes y propuestas de Correa en Ecuador.

Ahora bien: el proyecto más significante, no está en esos países, sino en Brasil. Su constructor ha sido el presidente Lula; él no habla, actúa. Si yo hubiera sido Bush, hubiera tenido más cuidado de Lula que de Chávez; Lula es un hombre fantástico. Ahora tenemos algunas instituciones relevantes, como Telesur, Mercosur…, las grandes conferencias, etc.

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Mi pequeña contribución, hace cuarenta años, fue impulsar la creación del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), que hoy existe; no fui partidario de un consejo hemisférico. Tenemos que desarrollar nuestras propias instituciones. Hace cuarenta años, esto se consideraba una posición casi radical; hoy tenemos montones de organizaciones internacionales no gubernamentales (INGOS) para la defensa de los intereses regionales.

Notemos que es importante para América Latina tener contacto con los Estados Unidos; no se debe dejar esto a un lado. Sin embargo, es más apreciable el desarrollo de las propias instituciones; yo lo veo con optimismo. Es indispensable profundizar la cooperación con sus organismos respectivos entre los latinoamericanos; este tipo de cooperación conduce a una clase de sinergia positiva.

Lo que no veo con mucho optimismo es la situación de Colombia; pero hay medidas. Algunas de ellas pueden venir del análisis de la experiencia China. Lo que ellos han hecho en el intervalo 1991 a 2004, parecería increíble: han transformado 400 millones de habitantes de la miseria a la clase media baja. Evidentemente que se han presentado algunos problemas –especialmente psicológicos- pero miseria no tienen. Llama la atención cómo lo han hecho. Dicen los chinos que la unidad de desarrollo no puede ser todo el país -es demasiado grande- debe ser la comunidad. Se entra allí y se encuentran los sectores público, privado, técnico, la sociedad civil y un organismo que coordina, que se trata del partido comunista. Para nosotros esto puede ser inaceptable; pero el organismo coordinador podría ser la burocracia, la iglesia y/o la administración local. La condición es que entre esos organismos no se peleen, sino que cooperen entre sí. Se producen créditos para la generación de pequeñas empresas destinadas a la satisfacción de necesidades básicas en agricultura, agua, vestido, habitación y servicios de salud y educación. Los obreros que realizan dicha labor, son los mismos que tienen déficits importantes en necesidades básicas. Entonces, los más necesitados, actúan en beneficio colectivo.

En China, este sistema se denomina capi-comunismo (capitalismo-comunismo). El comunismo es el énfasis en los más pobres y las necesidades básicas. Después de unos años, tienen crédito; van a los supermercados y hacen que giren más las ruedas del capitalismo. Con este mecanismo, la demanda interior de China ha aumentado muchísimo. Cada uno de estos pobres que ha salido de la miseria, aún son pobres; pero son muchos y si se agrega todo ese proceso, es un impulso a la economía.

Lo que me preocupa en Colombia, y lo sostuve en el 2008 en Bogotá, es que no se han producido desplazamientos significativos de la miseria a la pobreza y aún tenemos un 63% de la población sin empleo digno; 6 de cada 10, están por debajo de la línea de pobreza. Por tanto: Colombia es uno de los países donde existe más inequidad en el mundo, como es conocido. Entonces: ¿hay que ser chino para cambiar el modo de pensar (capi-comunismo) aunque no sea el modo de pensar occidental? Los chinos combinan; lo que ellos están haciendo no es misterioso, pero naturalmente hace falta un presidente demócrata con mucho carisma y un equipo tecno-político muy bueno para hacerlo.

3. H.R. Desde el decenio de los setentas, usted planteó que una alternativa viable para que América Latina tuviera un papel significante, dentro de la estructura del poder mundial, era actuar y organizarse solidariamente. ¿Cómo percibe hoy, la situación al respecto?

J.G. En general bien; veo varios organismos que han crecido mucho. Y como lo he indicado, el trabajo sistemático de líderes como el presidente Lula ha sido notable. Un ejemplo es que

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ioahora el aprendizaje del castellano es obligatorio en las escuelas primarias de Brasil, es algo muy interesante, porque Brasil es un país grande y esa política es justa y buena; ello contribuye a la integración latinoamericana.

Creo que Obama no ha entendido cómo están constituidas las fuerzas en América Latina. Él ha debido felicitar los esfuerzos realizados por los organismos latinoamericanos y decir: muy bien; entonces, vamos a realizar acercamientos entre Estados Unidos de América Latina y Estados Unidos de América y eso sería aceptado por los latinoamericanos si se maneja con simetría. No fue una sorpresa, pero creo que Obama está totalmente vacío de ideas; es un pragmatista que está haciendo una política que solo puede ser aceptada en el Congreso y por eso es el Presidente, en la historia de los Estados Unidos, con el mínimo de vetos; solamente ha tenido dos, mientras que Roosevelt lo ha hecho cuatro mil o cinco mil veces, porque él tenía una línea política; Obama no tiene una línea política amplia y generosa hacia Latinoamérica.

Dejando ese tema de lado, veo progreso aquí. Percibo algo que me interesa muchísimo y es que observo en América Latina una economía interesada en la satisfacción de las necesidades básicas. ¿Cómo hacerlo? Argentina tiene mucha carne, que puede enviar a Venezuela; Venezuela puede enviar petróleo a Cuba; Cuba, doctores a Argentina y a Venezuela… tendríamos una economía -no la economía- al lado de necesidades básicas; eso es organizar un trueque moderno según posibilidades concretas.

Asimismo, necesitamos también democracia; es imprescindible. Los chinos tienen dos cosas que son muy útiles: una es la institución de peticiones que facilita que en cada ciudad, en los organismos del Estado, la gente pueda transmitir sus peticiones, sus ideas consensuadas. Ellos sostienen, que mejor que una democracia aritmética es una democracia de ideas.

Yo no estoy preparado para decir que en Venezuela no hay democracia. Recordemos que en Occidente no se organizaron protestas fuertes contra Batista en Cuba y Pérez Jiménez en Venezuela (años 50); solo al final; pero hoy hay algo que se está moviendo en Venezuela y en Cuba.

La otra orientación básica que tienen los chinos, es de origen confuciano: hay que ser gobernado por gente que tenga educación. Ellos tienen un partido comunista con 70 millones de miembros y el criterio para serlo, es que tenga grado universitario; no es propiamente el proletariado industrial. Tienen amplia discusión dentro del partido y sostienen que hay que ser educado para entender cómo se mueven las placas tectónicas de la sociedad. He tenido acceso a sus dirigentes de alto nivel y les digo que hay que usar la aritmética para medir los acuerdos entre ellos.

Existen entonces, varios conceptos de democracia que son todos considerables y no creo que hayamos escrito el último libro de democracia; hay que desarrollarlo. También, cuando Fidel Castro ha hablado cosas interminables en sus charlas de cuatro o cinco horas, se presenta el caso en que un hombre grita: “Fidel aquí no tenemos esto, y esto y esto”; hay algo allí también; no es suficiente, pero sirve. Los presidentes que tenemos, usualmente emplean charlas formalistas, pero las relaciones directas también puede ser una forma de democracia. Notemos que hay varias formas de democracia y debemos usarlas para profundizar los procesos.

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4. H.R. Conocemos hace decenios, que la nueva división internacional de trabajo se plantea entre productores y consumidores de ciencia y tecnología. ¿Qué recomendaciones fórmula para avanzar seriamente desde América Latina sobre el tema?

J.G. Veamos inicialmente, un panorama general. No me sorprende, pero me da un gran placer tratar de entender la situación cambiante del mundo de hoy. Ahora tenemos países de América Latina como sujetos, no como objetos. Todos están produciendo muchas cosas; se nota sobre todo en los países mayores como México y Brasil, pero son autosuficientes e importantes en maquinaria moderna; son productores y consumidores. Se da menos de eso en África, por ejemplo.

Y… ¿por qué América Latina lo hace mejor? Sus esfuerzos por independizarse, llevan ahora dos siglos, mientras que África apenas 50 años. Ambos han recibido el choque del genocidio de los conquistadores cristianos europeos, pero África sufrió la esclavitud de muchos siglos, tanto de los europeos como de los musulmanes, en partes muy complicadas. Fue un choque que ha producido sociedades muy débiles. Ellos hablan ahora de una primavera africana que puede venir en 2012; vamos a ver qué pasa.

En Asia, existe una situación muy diferente de hace 40 años. Allí teníamos casi solamente Japón; ahora tenemos el desarrollo de los japoncitos, los cuatro famosos, pero es mucho más significante China. Esto ha empezado en 1980, con Deng Xiao-Ping, pero ha tenido la revolución de Mao Tse-Tung como condición. La revolución cultural conllevó la revolución de las mujeres, de los jóvenes y de la gente del campo, contra los hombres más o menos viejos. Ellos han tenido la experiencia, después de casi 20 años, de la revolución maoísta. A través de su invitación, he tenido la ocasión de discutir sobre estos temas, hace poco tiempo, en la Escuela del Comité Central del Partido; fue una discusión supremamente útil. Ahora tenemos una situación donde el pueblo inmenso de China puede participar. Quedan todavía 800 millones para capacitarse; pero están trabajando con el segundo grupo de 400; la situación ha cambiado en 40 años. Tenemos que prepararnos en Occidente y en América Latina, para entender que el mundo ha cambiado en los últimos dos decenios.

Lo que para mí es casi imposible entender es que en Estados Unidos hayan dejado libre la economía financiera. En ella no hay consumo; es para vender y comprar, vender y comprar. Si tú tienes 2, 3, 4%, que es relativamente poco en la economía real, pero 10, 20, 30, 40% en la economía financiera, y se presenta un gap profundo, viene la crisis. En general, ella da cuando Dow Jones está en 12500 hasta 13000. Ahora está en 13300; entonces esperamos algunos meses más… y baja de nuevo. Es casi impensable que no hayan podido controlar la economía financiera. Pero naturalmente son gente que han comprado a los senadores y a los congressmen, que ahora no son responsables ante el pueblo; a este lo utilizan solamente para ir y votar. Ellos son responsables ante quienes pagan, y por eso vemos inmediatamente que la primera cosa que ha hecho Obama, fue asegurar el futuro de Goldman Sachs, que era el financiador número uno del mismo Obama. Uno de sus errores, ha sido que, en vez de escuchar las palabras de la gente que ha votado por él, se ha preocupado especialmente por financiadores de su campaña.

No sé si Estados Unidos pueda llamarse hoy una democracia o más bien una cleptocracia o corporatocracia, más que democracia. No sé si ellos tienen autoridad para indicar cómo desarrollar la democracia en América Latina. Eso es nuevo; por ello están en una crisis en este ángulo del mundo. Crisis que generó una categoría nueva: un país en vía de subdesarrollo. Son los países mediterráneos sobre todo; pero también Inglaterra e Islandia. Es muy triste, pero así es; el mundo cambia.

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io5. H.R. Maestro Galtung, si estudiamos el conjunto de la estructura del poder mundial, dentro de las organizaciones que integran el “poder invisible” (IGOS, INGOS y BINGOS2) ¿cómo observa la participación de América Latina ahí, ahora?

J.G. Es una pregunta muy interesante. Creo que lo que pasa en América Latina es que ahora tenemos más autosuficiencia, autoabastecimiento, independencia, autonomía, que tener influencia en otras partes del mundo. América Latina tiene sus propias organizaciones (IGOS), como hemos dicho, todos estos organismos intergubernamentales; muchísimas organizaciones no gubernamentales (INGOS); y corporaciones transnacionales (BINGOS), no estoy tan seguro que tienen tantas, pero la voz de América Latina se oye.

Tenemos el concepto BRICS. Naturalmente B es sólo Brasil, lo que es un poquito injusto, pero eso va a desarrollarse en la Región Latinoamericana; R para Rusia; I para India; C para China. Rusia: notemos que no se habla de Alemania e Inglaterra, etc., etc., si no de esta inmensidad que se llama Rusia; y naturalmente S para América del Sur. Hay que agregar un país muy interesante: Turquía. Alemania está en una ambigüedad; ellos son lo suficientemente inteligentes, para entender que hay límites al poder americano y por eso es mejor desarrollar otro tipo de multipolaridad.

América Latina se presenta con Brasil, pero creo que vamos a tener un cambio aquí. El sistema estatal está ahora en crisis, porque muchos estados son demasiado pequeños. El sistema que crece es el Regional. Tenemos cuatro que están más o menos establecidos: Unión Europea, Unión Africana, Unión de Asia del Sur, Unión de Asia del Sureste; y tres o cuatro que están creciendo en América Latina. El mundo islámico con 57 países y 1560 millones de musulmanes (hay más musulmanes que chinos en el mundo), y es muy difícil tener una categoría más numerosa que los chinos; y Asia Oriental, que está buscando su posición, su estructura.

He participado en ese proceso y conozco bien la historia de la Unión Europea. Tengo mis vínculos con Asia Oriental lo cual es muy interesante; y con la Rusia. Puede ser una Unión con lengua Rusa, donde Chechenia tenga la misma autonomía que Holanda en la Unión Europea. He lanzado esta propuesta en Moscú. Vamos a ver qué pasa. Ahora están intentando mejorar la situación; el único hombre que puede lograr eso, se llama Putin. Hay que tener su tipo de ambición, de futuro, inteligencia, carisma y ser muy popular en Rusia. El cambio de Presidente a Primer Ministro, de Primer Ministro a Presidente, no me preocupa tanto; lo más importante es la calidad de la persona. La situación mundial está cambiando.

6. H.R. En relación con el medio ambiente: ¿qué políticas públicas prioritarias propone, para América Latina?

J.G. Tecnología verde. Esto no se llama biofull, porque eso está en competencia con los seres humanos, sino energía solar, sobre todo. He aquí un caso misterioso: que el número uno del mundo, en este aspecto, no es Estados Unidos, sino China. Porque a pesar de que los Estados Unidos tienen tanta habilidad de innovación, los chinos tienen la capacidad de ejecución.

En América Latina debe pasar lo mismo. En primer lugar, hay muchísimo sol aquí; tal vez un poquito menos en Bogotá, pero en general hay mucho sol. Se pueden utilizar espejos parabólicos

2 IGO: Organización Internacional gubernamental. INGO: Organización internacional no gubernamental. BINGO: Organización internacional de negocios.

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para revivir el agua del océano; liberar el agua del sol; eso cuesta muy poco. Entonces, no hay escasez de agua, puede ser problema de transporte del agua, de vez en cuando, pero no tanto.

En segundo lugar, estamos quemando demasiado petróleo en general, más no sólo petróleo sino también carbón. Y en los Estados Unidos en carbón (en Virginia occidental) y en petróleo (por ejemplo en Texas), son realmente fuertes. Es muy claro: ellos impiden que avance. Y todavía en América Latina hay la tendencia de imitación a los Estados Unidos; quieren una señal muy clara, una luz verde para la tecnología verde, y entonces vamos a cambiar en América Latina. Hay que liberarse de esta mentalidad y entender que ahora infelizmente, Estados Unidos no es un país en la primera línea.

Hace 30 años, desde Reagan, con su modelo neoliberal, se esperaba tener resultados positivos para la economía norteamericana, pero lo que ha ocurrido es que tenemos una inequidad increíble: el 90% de la población del estrato más bajo de Estados Unidos, tiene un ingreso familiar de un promedio de 30.000 dólares al año; con eso tu solo puedes comprar hamburguesas; tú no puedes comprar una casa. Por ejemplo, hay mucha gente que vive en sus coches o que vive en trailers park, 12%, y el 16% que duerme en la noche, no sabiendo que comer el día siguiente, y tienen hambre. Eso es nuevo en Estados Unidos.

Pienso que la solución en general es la tecnología verde y aquí tenemos un gran espectro de posibilidades; he mencionado solamente algunas.

7. H.R. ¿Qué estrategias básicas podemos diseñar para profundizar la modernización del Estado en América Latina?

J.G. Fortalecer la gobernabilidad, tu especialidad. Creo en general que un aspecto sustantivo es impulsar la descentralización: más poder a las sociedades más pequeñas; a las autoridades locales. Tal vez los municipios vecinos pueden, por ejemplo, realizar en Colombia una sociedad más decente y servir como modelo; es conveniente que se organice más democracia directa. El modelo de Porto Alegre en Brasil, es importante en América Latina. Sus Consejos tienen otra mentalidad, es una ciudad grande, de millones; es una ciudad muy civilizada. Ellos preparan un presupuesto, lo envían a todos los barrios para tener discusiones y allí lo discuten. En este proceso tienen en cuenta no solamente lo que afecta un barrio en particular, sino también la popularidad de las decisiones. De allí surge un cúmulo de sugerencias que son inmensamente útiles.

Creo que en la democracia el voto es importante, pero lo más significante son las ideas. La gente tiene ideas. Hay que buscar métodos que permitan que la gente se exprese y así poder gobernar mejor. Sobre ello, me recuerdo un pequeño municipio en Noruega que dependía muchísimo del pescado y este desapareció por razones naturales; entonces se presentó la catástrofe y la crisis. Vinieron expertos de Oslo para dar consejos, más el Alcalde tenía una idea: preguntar al pueblo: ¿qué vamos a hacer? Y dijo: vamos a tener abierto todo, hasta la media noche, para que ustedes vengan y expresen sus ideas. Después de 12 días, las fuentes de empleo se acrecentaron en 140%, porque muchas personas presentaron ideas que eran viables y así se solucionó el problema. Tenemos pues una fuente inagotable de ideas que están en el pueblo; hay que encontrar los métodos para canalizar ese potencial. Sobre este tema, la ventana abierta que tienen los chinos es un método. La democracia directa que tienen los suizos es otro; el Alcalde con carisma, que habla -no necesariamente tantas horas como

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ioFidel- pero que propicia un encuentro directo para solicitar ideas al pueblo, es otro; la radio local, con la participación de la gente, es muy importante, porque eso moviliza también los que están en la casa. Si combinamos estos métodos, vamos a tener caminos democráticos para movilizar a la gente. 8. H.R. ¿Qué obstáculos sustantivos encuentra para el fortalecimiento de las democracias participativas en América Latina?

J.G. Los partidos; sus prácticas y organización general. Ellos están allí entre el pueblo; son los que nombran los candidatos, tienen sus despachos a puerta cerrada, toman sus tazas de café y el que ha tomado café 25 años va a ser Canciller. He dicho partidos; es mejor tener varios que tener un partido. Porque el mecanismo de puertas cerradas de un pequeño grupo que decide demasiado, que escribe y define el programa, que escoge la personalidad que se puede mostrar en la televisión, no contribuye a la democracia; es un tipo de oligarquía.

Me parece que en situaciones más avanzadas, tal vez podríamos eliminar los partidos y tener reuniones para nombrar las personas. Entonces, en vez de elecciones multipartidarias, tener elecciones de multipersonalidades. Es interesante que probablemente eso lo vayan a tener ahora en China, porque se ha agotado la época del Secretario General Hu Jin-Tao y su Primer Ministro Wen Jiabao. Antes, si Deng Xiao-Ping, hacía una designación, eso era la ley; su palabra: ley. Ahora están libres, vamos a ver como resuelven eso; podría ser multipersonal.

Puede ocurrir por ejemplo, que en un municipio, los candidatos se presenten en una reunión con sus programas y la gente está allí para discutir; tener ese proceso, en vez de los partidos como filtros. Eso es solamente una idea que me llamó la atención en todos los países. Una vez más, es mejor tener partidos en vez de uno, pero no es la solución.

9. H.R. Según su fundamentación, la construcción de la paz, implica ausencia de violencia directa, estructural y cultural. ¿Cómo avanzar para consolidar la paz fundada en la justicia social?

J.G. La justicia social es una buena expresión de la negación de violencia estructural. Significa que no hay demasiada distancia, entre la gente de arriba y la gente de abajo; entre los que mandan y los que obedecen, y aquí tenemos muchas alternativas. La primera es propiciar la sociedad de bienestar; pero hay otra que me gusta más: es organizar la equidad; tener un intercambio económico donde cada parte reciba más o menos lo mismo y tú no vas a remunerar a una persona porque tiene un grado universitario y a desfavorecer el otro porque no lo tiene; porque tener un grado universitario también es un privilegio y además de esta ventaja, también ser pagado el doble, me parece demasiado.

Frente a la diferencia entre los que mandan y los que obedecen: la democracia. Como he dicho, tenemos muchas formas de democracia. La transparencia es importante y he indicado que los partidos ocultan la cosa; son pequeños grupos que esconden este proceso. El diálogo es importante y él es la búsqueda mutua de soluciones; el debate es un tipo de forma de guerra verbal, hay que vencer.

El último punto en esta lista, es la capacidad de resolver conflictos. Si pensamos en el caso español, tenemos que el 81% del pueblo exige poner fin con el problema de la ETA, entre vencedores y vencidos. No, esa no es la solución. ETA ha hecho sus crímenes, se trata de 858

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personas asesinadas, pero el gobierno español también ha hecho eso con el organismo que se llamó GAL. Este era un tipo de ejecución extrajudicial de personas sobre las que la policía sospechaba. No creo que, en la mayoría de los casos, con mucho derecho, teniendo en cuenta las implicaciones que se derivan de un Estado de derecho. Entonces, no es tan sencillo, pero este no es mi problema.

Mi problema es que si tú haces eso y ETA desaparece, dentro de 5 o 10 años sale una nueva organización que no se llama ETA, pero por ejemplo se llama ATE o algo así, y van a hacer exactamente igual. Tú has terminado con ETA y la única cosa que queda es el problema con los vascos. He trabajado este tema en muchas reuniones y he sido consultado a través de la televisión española. Voy a indicar que con tres cosas -relativamente sencillas- se puede resolver el problema. Primero, hay muy pocos vascos que quieren independencia; lo que quieren es más autonomía. Una cosa que quieren es controlar los vascos que están fuera de España, donde hay muchos. Eso significa Biarritz y Bayon en Francia por ejemplo. En Chile, como sabemos, por haber ido allí frecuentemente, hay bastante gente con doble rr; similarmente en México, un Echeverría por ejemplo. También aquí y en el Vaticano. Entonces, creo que ellos tienen derecho, cuando uno muere, por ejemplo, a que ese procedimiento se haga en su propio idioma; todo ello es significante para los vascos. La expectativa no es tener una embajada; la embajada pertenece a España, pero allí sí se pueden tener algunos vascos que ayuden a solucionar el tema.

Punto número dos, es el problema de siempre, cuando hay una federación, una organización autonómica, ¿quién decide cuando hay una queja entre el centro, es decir Madrid y la periferia, o sea el país Vasco y en el país Vasco hay la provincia de Vitoria que es la más importante y Vitoria Gasteiz es la capital? Entonces: ¿quién decide? Muchos vascos dicen: Vitoria Gasteiz; la gente de Madrid dice: Madrid, y yo diría la Corte Constitucional. Ante ello, debe propiciarse un organismo que esté un poquito encima de todos y facilite la solución del conflicto.

Y punto número tres, conciliación. La ETA tiene que pedir excusas y disculpas por los 858 que han matado, pero, el otro lado también tiene que decir. Las GAL fueron en la época de Felipe González y todos han dicho que, fue un jefe que se llama el señor x. Yo creo que este señor x tiene como primer nombre: Felipe. Entonces hay que esperar hasta que él desaparezca o que pida excusas. Con estas tres cosas como ejemplos, tenemos una solución. En general, en el conflicto no hay que vencer, hay que resolver; eso se aplica a Colombia también.

10. H.R. ¿Quisiera explicarnos si, según su percepción, las movilizaciones sociales organizadas por las redes, están generando conciencia sobre los problemas reales o son solo movilizaciones de masa?

J.G. Naturalmente, pueden ser ambas, depende de los medios. Cuando examino hoy, 17 de octubre de 2011, que “El Tiempo” dice en primera página: El 63% no tiene empleo digno y en la página dos trae un montón de detalles sobre el tema, han realizado un buen trabajo. Han hecho transparente un problema de la economía de Colombia. Agradezco y felicito a los editores y a los periodistas que han realizado esa labor. Simultáneamente, en el periódico “El Nuevo Siglo” se afirma: “Actos terroristas aumentan”. Notemos que la palabra terrorista oculta el fenómeno. Porque cuando tu has dicho terrorista, estás diciendo que con esta gente no se puede hablar; son solamente terroristas malos y eso impide movimientos para resolver la situación. He usado estos ejemplos como lo que son.

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ioLos medios son muy importantes y por eso usamos, en este tipo de trabajos, la expresión “periodismo para la paz”. Cuando decimos la paz, debe conllevar resolución de conflictos. Hay que hacer más énfasis en las soluciones y debemos decir que el artículo de El Tiempo, no tiene nada sobre esta materia; hay que desarrollar una cultura de soluciones y naturalmente, si tú sugieres una, siempre es controversial, pero esa controversia es útil para la democracia; entonces entramos en un diálogo.

11. H.R. La multiculturalidad se visibiliza hoy con más fuerza teniendo en cuenta el fenómeno de la globalización ¿cómo manejarla para fortalecer la democracia?

J.G. Muy importante pregunta. Tenemos múltiples inmigrantes en muchos países. Se presenta al Occidente como tipo de problema del Occidente contra Islandia, y aquí tenemos dos actitudes, una que es negativa: tú eres diferente de mí, tu eres peligroso; y la otra es, tu eres diferente de mí: qué interesante. ¿Cómo piensas tu sobre el amor, el matrimonio, la guerra, la paz, etc., etc.? Entonces, si empleas el diálogo, con respeto y curiosidad, tal vez aprendas mucho.

Me impresiona que cada religión es un tipo de almacén de ideas, buenas y menos buenas. Creo que tengo el derecho de seleccionar las joyas; voy a dar el ejemplo del Islam. Es la Sura3 número ocho desde los 61, y dice más o menos lo siguiente: “Si tu enemigo se inclina hacia la paz, que tu hagas lo mismo”. Entonces que tu no utilices la situación que ahora él es débil y se puede atacar, sino que tu dices: esa es una situación para mí, seguir la paz. Y tenemos un círculo virtuoso, eso no está en la Biblia. En la Biblia está algo de presentar la otra mejilla, que es la no retaliación que también es una buena idea, pero es otra idea.

Tu puedes buscar en todas las religiones joyas y hacer un tipo de cadena con ellas. Para mí la globalización de las religiones significa buscar lo mejor de todas y hay mucha gente que está haciendo eso, pero no con religiones, sino en el campo culinario. Ahora tenemos, en casi todas las ciudades del mundo, una cocina turca, montones de cocina china y en Japón están experimentando con cocinas mixtas; muy interesante: un plato chino y después un plato japonés y un plato de Occidente. Existen sobre todo las mujeres que usan vestidos de varias culturas y hacen sus experimentos. Entonces, tenemos globalización culinaria y de vestidos, menos religiosa, pero tal vez podemos entender algo.

Existe mucha gente que habla varios idiomas y por eso tienen pies en varias civilizaciones. Tenemos matrimonios mixtos; tenemos personas que son portadoras de dos o tres culturas en sí mismas; yo he disfrutado plenamente de la multiculturalidad; he aprendido muchísimo, combinando aspectos de la cultura noruega con la japonesa, por ejemplo.

12. H.R. Uno de los factores asociados a múltiples conflictos contemporáneos, son los fundamentalismos y dogmatismos. ¿Cómo enfrentarlos para construir un orden social secular?

J.G. Hablar con ellos. Mi experiencia es que son fundamentalistas metódicamente, porque no conocen otras palabras; es el único idioma que conocen. Como mediador, he sostenido diálogos con mucha gente que es muy fundamentalista. Cuando pregunto: mira tu tienes esta posición, pero tú no estás sólo en la sociedad, hay gente que tiene otras posiciones ¿qué vas a hacer frente

3 Sura: Cada una de las lecciones o capítulos en que se divide el Corán.

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a eso? Lo que quiero es que pueda vivir en la sociedad con mi posición, pero eso ya es algo diferente. Ahora están diciendo que no voy a convertir a los demás, pero yo voy a tener un lugar en el sol, con mi posición que irá cambiando. Si pregunto: ¿cómo se puede hacer? Estamos en el campo de la realidad, discutiendo varios métodos para legalizarlo.

Si por ejemplo, tenemos un hebreo muy fundamentalista con los cabellos largos, con sus vestidos de dos colores, negro y blanco, él tiene problemas en el Israel de hoy, que es un Israel modernizado, pero tiene un lugar en Jerusalén, donde ellos pueden vivir su modo de vida hasta ahora; por lo menos, esa es una solución. Ellos naturalmente han convertido a los demás y tienen el derecho de hacer eso, cuando los demás tienen el derecho de convertir a otros. Pero también, ellos tienen el derecho de vivir su fundamentalismo. En tal caso, estamos en presencia de una sociedad más pluralista, con más diversidad.

Según mi experiencia, hay soluciones pero siempre hay que entrar en diálogo y frecuentemente, mediante esta herramienta, se puede dar un cambio de posición. Por ejemplo: Hoy entro en diálogo con un vasco que habla sobre cómo fueron las guerras carlistas contra ellos y todo lo que ocurrió históricamente. En este proceso, observas que gran parte de lo que él dice es correcto; pero habla como si la única solución fuera un país Vasco independiente; como un Estado independiente. Si nos referimos al caso de una mujer, ella dice: soy vasca pero también soy española. ¿Qué hacer? Si tu eres vasca y española la solución no es la independencia; la solución es la autonomía vasca dentro de España. Es algo similar a lo que han propuesto en el sur, en Andalucía.

Notemos que a través del diálogo tú encuentras siempre soluciones; y el fundamentalismo –lo que se presenta metódicamente como fundamentalismo- muchas veces se disuelve.

13. H.R. En gran parte de las democracias contemporáneas es básica la organización técnica de la Oficina del Presidente y/o la de los Primeros Ministros. ¿Qué componentes claves debe tener esa Oficina en los regímenes presidenciales latinoamericanos?

J.G. Es difícil decir. Tal vez un día de cada semana, una ventana abierta al público, facilita la comunicación entre el gobernante y los gobernados. Lo que usualmente se hace bien es que el Presidente va al Parlamento o al Congreso y los parlamentarios o los congresistas formulan sus preguntas. Pero muchas veces este proceso es demasiado preparado: Las preguntas son filtradas, las respuestas son hechas y la única cosa que el gobernante demuestra es su capacidad de leer, y no hay debate. Esta es una fórmula demasiado ritualista.

El Presidente de Estados Unidos hace bien al salir en autobuses o en coches; antes lo hacía en trenes, a dar charlas en las estaciones. Esto es un mecanismo útil que facilita tener un contacto regular con los votantes. Creo que hay que evitar los filtros y tener el mayor contacto directo posible. Pero él tiene que trabajar también, por eso he recomendado que esta práctica se haga un día a la semana, por ejemplo. 14. H.R. ¿No cree que es indispensable fortalecer en esa Oficina los medios de comunicación, al más alto nivel tecnológico, que le permitan al Presidente tener información actualizada del sistema político nacional e internacional?

J.G. Imprescindible. El problema es: ¿quién hace el programa en estos medios? ¿Quién define si la cosa es importante o no? Estoy de acuerdo que en esa Oficina el Presidente debe tener acceso a la

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iomejor información, con la mayor pluralidad posible; mas este proceso no debe excluir el contacto directo con el pueblo.

Es recomendable por tanto, que se elabore cuidadosamente, para el Presidente, información actualizada sobre el GNP (Gross National Product4); esto es útil. Pero sobre todo, recibir información sobre los indicadores del HDI (Human Development Index), que viene de Naciones Unidas en Ginebra. Aquí lo más importante es revisar la evolución de los niveles de salud y de educación de la mayoría de la población, para que el Presidente tome decisiones, que no cuestan tanto, pero que permiten a los sectores mayoritarios de la población acceder a un mejor nivel cultural y espiritual, así como a tener una vida mejor, con muchos años y sin demasiadas enfermedades. El Presidente por tanto, debe intervenir para seleccionar -con la cooperación de sus asesores- la información que mejor pueda servir para realizar una gestión exitosa.

15. H.R. Pensando hacia adelante, de acuerdo con sus reflexiones y su visión de futuro: ¿quisiera recomendar algunas actividades que deba adelantar un líder político para el ejercicio democrático del poder?

J.G. En primer lugar, tener la sensibilidad y el conocimiento para organizar la lucha concreta contra la desigualdad. Tenemos ahora un sistema desastroso donde el 90% de la población no tiene el suficiente poder adquisitivo para hacer mover las ruedas… y el 10% tiene cientos de millones de ingreso anual que, naturalmente va a la Bolsa para especular, creando una economía financiera que no tiene contacto con la economía real. Esto es un desastre y una de las explicaciones por las cuales se ha presentado la crisis en el 2008; crisis que, desde luego, no ha terminado.

En segundo lugar, hay que enfrentar la debilidad del sistema en relación con la economía financiera; hay que saber controlarla. Solamente para dar un ejemplo: si uno participa en la Bolsa hay que conocer los nombres de las personas que lo hacen; hay que conocer la identidad, tenemos el derecho de saber eso: ¿quién lo hace? Porque ahora es más o menos anónimo, porque lo realizan es a través de los comisionistas. Son comisionistas porque sacan una buena comisión. Entonces creo que la condición número dos es luchar contra eso.

La actividad número tres, es levantar el nivel de vida de la gente de más abajo, porque ellos sufren; tienen una vida indigna de sufrimiento. Eso se puede hacer sin tocar la vida de la gente de arriba. Lo que han hecho en China, es posible. Tan solo la fórmula de sacarle a los ricos para dar a los pobres, es un método; pero solamente un método. Lo que yo indiqué como el método chino, no presupone solo eso.

En cuarto lugar, empezar su labor al nivel más bajo, empezar al nivel de municipio. Mire: en Estados Unidos tienen algo: la Escuela de Gobernadores, pero eso no es suficientemente abajo. Es importante y se nota que Obama no ha tenido esta escuela; Bush tenía esta escuela, Clinton también; pertenecían a dos estados diferentes y empezaron al nivel más bajo. Hicieron la escala para tener muchísima experiencia. Eso me parece significante; una buena sociedad es aquella que permite una capacitación política desde los sectores populares. Esa posibilidad existe, por ejemplo, en los países democráticos escandinavos, donde casi todos los parlamentarios son importantes.

4 Es el valor añadido de procesos a los recursos naturales y la comercialización de estos. Para tener un GNP alto hay que tener industria y comercio internacional, y todos ellos son dañosos para la naturaleza.

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Ellos han hecho una carrera, han trabajado su formación burocrática en una forma actualizada, han leído los planteamientos que formuló Max Weber al comienzo del siglo xx, para el ejercicio del cargo con responsabilidad política, al contacto con los sectores mayoritarios de la población. Al trabajar con los alcaldes, dialogar con los concejales y con los líderes locales, se tiene un gran aprendizaje porque se permite el conocimiento de las necesidades fundamentales de la mayoría de la población.

Es vital que un líder político se sensibilice con la problemática de la injusticia social estructural y se prepare adecuadamente para solucionar esos problemas. El diálogo con estos sectores, lo enriquecerá humanamente y, si posee carisma, existe la posibilidad de que su liderazgo político lo habilite para llegar a ser un estadista. Estadistas necesitamos en América Latina; no populistas, ni caudillistas.

16. H.R. ¿Qué cualidades cree que debe tener el líder político democrático del siglo xxi?

J.G. Enunciemos algunas. Como mediador, me he encontrado con múltiples líderes políticos inteligentes. La inteligencia la defino como la capacidad de tener múltiples elementos presentes al mismo tiempo. Por ejemplo: jugar, como cuando uno juega con pelotas simultáneamente; saber ser malabarista y decidir con dimensión de profundidad. Es conveniente que el líder tenga capacidad retórica: que sepa exponer, dialogar y contestar. Más también, debe tener una magnífica capacidad para escuchar. Tengo entendido que muchos presidentes americanos son muy buenos para eso. Tienen conferencias con diálogos, donde cada uno tiene la palabra y el Presidente naturalmente dice la última. Eso es responsable. Por tanto, es conveniente que un estadista contemporáneo tenga capacidad de diálogo en la Casa Presidencial; me parece imprescindible.

Así mismo, existe algo indefinible que se llama el carisma. Si un líder político democrático posee cualidades carismáticas, va a poder lograr un superior impacto en su gestión.

Creo que es muy importante que exista consecuencia entre lo que el líder dice y lo que practica. Citando a Gandhi, él recomendaba que los líderes debían practicar ahora, lo que deseaban practicar en el futuro. Si por ejemplo, deseas un futuro sin desigualdad, debes contribuir a construirlo desde ya.

En mi oficio como mediador, ahora tengo más respeto por la gente de arriba que antes, porque puedo indicar un poquito de luz, una raya de luz. Por esta labor, ellos están muy agradecidos y pueden desarrollarla mejor de lo que yo puedo hacer, porque conocen superiormente la situación local. Entonces, allí viene la inteligencia a jugar un papel fundamental si la combino con la capacidad de tener diálogo con otros. Para los líderes políticos inteligentes, donde he sido invitado, les ha sido muy útil escuchar las sugerencias y propuestas que puedo formularles para el éxito de su gestión.

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io17. H.R. Una de las dimensiones de la problemática colombiana actual es que el conflicto armado está ligado con el narcotráfico. Tenemos pruebas de que las Farc, el Ejército de Liberación Nacional y las nuevas Bacrim, que son las que vinieron a sustituir a las Autodefensas, están financiadas sustantivamente con el narcotráfico. Entonces, ¿cómo enfrentar, desde una perspectiva democrática, esta situación?

J.G. Primero. Llama la atención que en los funerales de Pablo Escobar, había 20.000 personas pobres en actitud de agradecimiento. Entonces, una parte del narcotráfico tiene origen en la desigualdad social; pero aquí hay que ser cautos; no hay que decir que esa es la única cosa que existe. Hay elementos criminales; existen varones y políticos que se han enriquecido; se han detectado conexiones con la policía, con los militares, algunos fueron a la cárcel; es una situación compleja y grave para la democracia. Por la naturaleza del fenómeno, no existe una sola fórmula que sea suficiente. Lo primero entonces es levantar el nivel de vida de los más pobres.

Segundo. Los consumidores en gran parte, están en Estados Unidos y Europa; no todos, porque no estoy convencido de que haya tanto consumo. Con el fenómeno de las drogas, se trata de vincularla a una economía financiera, donde no es solo consumir drogas, sino vender y comprar, vender y comprar, vender y comprar.

Después de cada paso, existe más control de la policía, lo que hace aumentar el precio. Entonces, los grandes intermediarios toman un gran riesgo y realizan utilidades que han hecho de la droga el mejor negocio del mundo; el pobre africano-americano que está en Dallas o en New York y que expende droga, también toma un riesgo y termina vendiendo a la gente más próxima con un 10% de comisión.

Para enfrentar el problema de la droga hay que tener un plan en Estados Unidos y no solamente un Plan Colombia. Estados Unidos debe verificar todo lo que han hecho para disminuir el consumo. Hay que saber exactamente dónde en Estados Unidos consumen, porque no hay investigaciones buenas de ese fenómeno y es necesario saberlo.

Recordemos el papel de un embajador colombiano ante Naciones Unidas que tenía que enviar un mensaje a través de la televisión norteamericana, sosteniendo: el problema del narcotráfico, tiene dos lados: oferta y demanda. Nosotros estamos controlando la oferta pero ustedes deben controlar la demanda. Este mensaje no fue bien recibido por los canales de la televisión. Lo que pienso es que Estados Unidos debe cooperar con la investigación seria de su demanda. La solución del problema para Colombia no es unilateral, es un problema bilateral con Estados Unidos.

Tercero. Observemos, como se está planteando en distintos foros y por personalidades muy importantes del mundo contemporáneo (por ejemplo los expresidentes Lagos, Gaviria y Zedillo de Chile, Colombia y México, así como Carlos Fuentes y Milton Friedman…), han sostenido que para enfrentar seriamente el negocio de la droga y sus consecuencias, debe buscarse, paulatinamente, su legalización mediante un acuerdo abierto en Naciones Unidas donde participen todas las Naciones. Por tanto: las soluciones al problema del narcotráfico, deben plantearse en forma integral y a nivel global.

análisis político no 75

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