2. CE ESTE ANALIZA POLITICILOR?

Obiectivele capitolului

Obiectivul acestui capitol este acela de a defini analiza politicilor i rolul analitilor de politici. De asemenea, vor fi menionate principalele tipuri de abordri ale influenei statului asupra procesului de nfptuire a politicilor. Dup parcurgerea acestui capitol i efectuarea ntrebrilor i aplicaiilor cu care se ncheie, vei putea: s deosebii ntre analiza politicilor i alte abordri ale procesului de nfptuire a politicilor;s definii principalele funcii ale statului modern;s identificai n analizele politicilor abordrile pluraliste, elitiste sau marxiste;s recunoatei principalele tipuri de modele ale politicilor.

Termeni cheie: analiza politicilor; analiti de politici; pluralism; elitism; marxism; model al unei politici. .

Coninutul capitolului:

a. Analiza politicilor b. Statul i politicile publice c. Modele ale politicilor

a) Analiza politicilor

Studiul sau analiza politicilor reprezint o preocupare relativ nou (chiar dac, desigur, guvernrile se confruntaser i nainte cu problemele privind nfptuirea politicilor); originile sale se afl n anii imediat urmtori celui de-al doilea rzboi mondial. Cel puin dou surse au contribuit la dezvoltarea analizei politicilor:a) Scala tot mai mare a problemelor cu care, n ri diferite, s-a confruntat guvernarea. Creterea sectorului public, complexitatea tot mai mare a problemelor au fcut necesar utilizarea n elaborarea i n implementarea politicilor a unor tehnici i abiliti care presupuneau o nelegere specializat. b) Creterea preocuprilor cercettorilor, n special a celor din universiti, pentru studiul politicilor publice: n cazul multor cercettori din tiinele politice i administrative, ideea de a aplica teoriile formulate n rezolvarea problemelor sociale nu numai a celor economice a motivat n mare msur ncercarea lor de a gsi puni ntre tiin i guvernare, ntre cunoatere i practic. Desigur, procesul nu a fost unul lin, i nici nu a existat o explozie imediat a cercetrilor de acest tip. Abia n anii '70 i mai cu seam n anii '80 domeniul a cptat o identitate bine definit (prin dezvoltarea programelor de studii n special de master , prin publicarea de studii de specialitate n reviste dedicate acestor teme sau a unor manuale, prin formularea tipurilor principale de abordri teoretice). S-a putut astfel vorbi cu sens despre existena unei tiine a politicilor. Aa cum sugera unul dintre pionierii ei, H. Lasswell (1951), tiina politicilor are trei trsturi definitorii: este multidisciplinar: aplic metode i cunotine din domenii diferite, precum studiul instituiilor politice, tiinele economice, teoria organizaiilor, drept, administraie, statistic etc.; este orientat spre rezolvarea de probleme: ea nu are un caracter pur academic (i adesea steril), ci se orienteaz spre problemele lumii reale, cutnd soluii acestora; este explicit normativ: e o tiin care i asum explicit faptul c nu poate fi absolut obiectiv; n analiza aciunii guvernamentale ea face apel la valori alturi de tehnici, la scopuri alturi de mijloace. Dup Lasswell, tiina politicilor are ca direcie mbuntirea cunoaterii necesare mbuntirii practicii democraiei. ntr-un cuvnt, accentul cade pe tiina politicilor ntr-o democraie, n care scopul fundamental este demnitatea uman, n teorie ca i n practic (Lasswell, 1951: p. 15).Ce este analiza politicilor? Ca n orice domeniu al cunoaterii, e foarte greu de dat o definiie care s acopere toate preocuprile pe care le au specialitii recunoscui. Pentru nceput, uneori e mai cu folos s indicm mai multe definiii. Avantajul este acela c astfel ne putem face o imagine mai general asupra domeniului. Astfel, analiza politicilor este: o disciplin care folosete multiple metode de cercetare i de argumentare pentru a produce i a transforma informaia relevant pentru politici care poate fi utilizat n contexte politice pentru a rezolva probleme publice (Dunn, W.N., 1986: p. 60); o recomandare fcut clientului, relevant n deciziile publice i ntemeiat pe valori sociale (Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 27); un proces prin care identificm i evalum politici i programe alternative care urmresc s diminueze sau s rezolve probleme sociale, economice sau politice (Patton, C.V., Sawicki, D.S., 1986: p. 21); o art i un meteug: e o art, pentru c solicit intuiie, creativitate i imaginaie pentru a identifica, defini i construi soluii la probleme; i este un meteug, pentru c solicit stpnirea unei cunoateri metodologice, tehnice i interdisciplinare n domenii care merg de la economie la drept i la politic, la comunicare, administraie i management. Pe scurt, este o abordare orientat spre client (Geva-May, I., Wildavsky, A., 1997: p. xxiii).O modalitate folositoare pentru a nelege ce este o anumit disciplin intelectual este aceea de a o compara cu altele, mai mult sau mai puin apropiate: nvm mai bine ce este ea dac tim ce nu este. S comparm aadar analiza politicilor cu 1) cercetarea academic n tiinele sociale; 2) planificarea; 3) administraia public tradiional; 4) jurnalismul (a se vedea i Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: cap. 2).

Obiectivul majorClientulStilul comunConstrngeri de timpSlbiciuni

Cercetarea academic n tiinele socialeElaborare de teorii pentru a nelege societateaAdevrul, aa cum e definit el n cadrul disciplinei; ali cercettori

Metode riguroase pentru a construi i evalua teoriilerareadesea este irelevant n deciziile pe care le iau guvernanii

Planificareadefinirea i atingerea unei stri dezirabile viitoare a societiiinteresul publicreguli i norme profesionale; specificare a obiectivelor de atinspresiune mic, atunci cnd se are n vedere un viitor mai ndelungatatunci cnd procesul politic e ignorat, e mai degrab o sum de dorine

Administraia public tradiionalrealizarea eficient a programelor stabilite n procesul politicinteresul public, aa cum apare acesta n programele stabilitemanagerial i legalconstrngeri de timp (de exemplu, n stabilirea i executarea bugetelor), alturi de decizii rutiniereexcluderea alternativelor care nu se ncadreaz n program

Jurnalismulconcentrarea ateniei publicului asupra problemelor societiipubliculdescriptivtermene foarte preciselips de analiz i de moderaie

Cercetarea n tiinele sociale de tip academic, aa cum se desfoar n universiti, este puin legat de cerinele imediate ale societii. Cercetarea academic are propriile sale constrngeri interioare: elaborarea de teorii acceptabile n comunitatea tiinific respectiv. Desigur, uneori ideile dezvoltate n lumea universitar pot s aib un rol important n schimbarea imaginii decidenilor despre societate sau despre un domeniu al acesteia, dar ea nu are o relevan direct asupra deciziilor specifice. Or, analiza politicilor i propune acest lucru drept obiectiv central.Planificarea a reprezentat un rspuns la limitrile, nemplinirile, imperfeciunile pieei libere, ca i la dificultile generate de regimuri politice pluraliste. Ideea general este aceea de specifica obiective care s conduc la o societate mai bun i, n al doilea rnd, de a determina cile prin care scopurile pot fi atinse. Planificarea presupune o centralizare a autoritii n vederea formulrii i aplicrii planurilor respective. Ea are dou mari slbiciuni: 1) dificultatea de a preciza cu claritate obiectivele i mijloacele: aa cum poate ne mai amintim, planurile cincinale prevedeau cu exactitate care urma s fie nivelul unor indicatori economici sau sociali (cu ct s creasc industria productoare de produse alimentare sau de pantofi sau de snii), ns ele nu aveau cum s stabileasc un raport eficient ntre producie i dorinele consumatorilor; 2) pentru a fi eficient, planificarea necesit prelucrarea unei cantiti uriae de date, privitoare la toi actorii economici ceea ce este efectiv imposibil. Adesea, atunci cnd vorbim despre planificare, ne vine n minte planificarea socialist, al crei eec a fost consfinit la sfritul anilor '80. i o lung perioad de timp spectrul ei a mpiedicat aplicarea unor metode mai simple, mai puin ambiioase de planificare. (Chiar cuvntul planificare este evitat.) Dar anumite modaliti de planificare sunt chiar de dorit. De exemplu, ceea ce se cheam planificarea urban. Dac ne uitm la ceea ce s-a construit n oraele noastre n ultimul deceniu, observm lipsa oricrei concepii. De aceea, programele recent formulate de Agenia Naional a Locuinelor, de construire planificat a unor cartiere rezideniale, ncearc s ndrepte o astfel de situaie. O planificare care ine seam de public, care i propune obiective concrete, nu foarte ambiioase, este un instrument important pentru formularea politicilor. Administraia public tradiional s-a bazat pe distincia fundamental dintre mijloace i scopuri. Scopurile, se argumenteaz, sunt stabilite de factorul politic: reprezentanii alei sunt cei care determin obiectivele, unde trebuie s se ajung. Funcionarii publici trebuie doar s gseasc cele mai eficiente mijloace de a atinge acele scopuri: ei nu propun programe guvernamentale, politici, ci doar le aplic (sau le administreaz). Organizarea administrativ, a crei unitate este aa cum am vzut n capitolul anterior biroul, dezvolt proceduri formale, rutiniere, norme i reguli prin care programele sunt aplicate. Complexitatea administraiei publice contemporane face ca acest model s fie astzi puin adecvat realitii. n practica formulrii politicilor, nu e posibil s facem o distincie ferm, clar ntre stabilirea scopurilor i alegerea mijloacelor. Apoi, creterea rolului guvernrii face ca n formularea alternativelor, n compararea i selectarea acestora, n aplicarea politicilor funcionarii publici s aib un rol tot mai important. n sfrit, profesionalizarea crescnd a administraiei publice a crescut rolul expertizei de specialitate n procesul de nfptuire a politicilor publice, iar o mare parte a acesteia este furnizat de funcionarii publici. Aceste transformri sunt deja ncorporate n noua administraie public, numit uneori i management public. n aceast nou paradigm de nelegere a administraiei publice, analiza politicilor este o component important a pregtirii funcionarilor publici.

Obiectivele noului management public (Hood, C., 1991): 1. Accentul pe managementul profesional n sectorul public: managerii publici trebuie lsai s fac management.2. Standarde i msuri de performan explicite: obiectivele trebuie definite, iar intele stabilite. 3. Accent mai mare pe controlul rezultatelor: trebui urmrite rezultatele, mai degrab dect procedurile. 4. Schimbare spre dezagregarea unitilor din sectorul public: spargerea unitilor mari n altele mai mici, finanate separat, definite n raport cu produsele urmrite. 5. Schimbare spre o mai mare competiie n sectorul public: accent pe contracte, pe proceduri de licitaie public. 6. Un accent pe practicile de management din sectorul privat: de la etica de tip militar a serviciului n sectorul public spre flexibilitate n angajare i n recompense.7. Un accent pe disciplin i parcimonie n utilizarea resurselor.

E important s comparm jurnalismul cu analiza politicilor, chiar dac, desigur, diferenele sunt foarte mari. (Pe de alt parte, s nu confundm analiza politic cu analiza politicilor; nici analistul politic care scrie editoriale uneori zilnic n diverse ziare cu analistul de politici!) Ziaritii se concentreaz asupra faptelor mai concrete, asupra evenimentelor care pot deveni tiri (deci nu asupra a ceea ce este rutinier i nu are caracteristicile senzaionalului). De asemenea, chiar cnd scriu despre politicile publice, ziaritii sunt mai puin interesai de aspecte conceptuale, ori de valorile sociale implicate. Pe de alt parte ns, rolul mass media n procesul de nfptuire a politicilor publice este nu arareori ridicat. Mass media au o contribuie mare n stabilirea agendei; n promovarea principalelor opiuni alternative, n diseminarea informaiei ctre grupurile interesate de o problem etc. Analiza politicilor reprezint un alt mod de abordare a procesului de nfptuire a politicilor. Exist dou mari tipuri n care ea se poate realiza:a) ca analiz a politicilor: o activitate de cercetare (de multe ori universitar) care vizeaz n principal studierea, nelegerea teoretic a procesului de nfptuire a politicilor;b) ca analiz pentru politici: o activitate practic (de multe ori solicitat de un client), care vizeaz soluionarea unei probleme concrete.Nu exist ns o grani rigid ntre cele dou tipuri de a realiza analiza politicilor; mai degrab, activitatea efectiv pe care o desfoar un analist se gsete undeva pe un continuu ntre dou extreme. Avem (vezi Parsons, W., 1995: p. 55):

Analiz a politicilor Analiz pentru politici

Monitoriza-rea i evaluarea politicii

Susinerea politiciiInformaii n susinerea politiciiAnaliz a coninutu-lui politiciiAnaliz a modului n care e determinat o politic

Actorul politic ca analistAnalistul ca actor politic

n captul din stnga avem analize ale modului n care e determinat o politic: cum este fcut o politic; de ce; cnd; pentru cine. Urmeaz analize ale coninutului politicilor: descrieri ale unei politici particulare, ale felului n care ea se leag de alte politici, sau critica ei.Monitorizarea i evaluarea politicilor este activitatea de examinare a modului n care politicile sunt aplicate, prin comparaie cu scopurile, obiectivele propuse i prin impactul lor asupra problemei.nspre dreapta, analizele pentru politici cuprind, mai nti, informaii folositoare pentru susinerea politicii: rolul lor este acela de a sprijini formularea i aplicarea politicii, de exemplu prin cercetarea situaiei (a problemei nsei i a contextului politic n care e formulat politica), prin examinarea i compararea alternativelor sau prin propunerea de alternative noi. n sfrit, susinerea politicii cuprinde cercetri, argumente elaborate cu scopul direct i precis de a influena agenda politicilor din interiorul sau din exteriorul guvernrii. Analistul de politici devine astfel un actor politic (la fel cum actorii politici pot n acest caz s acioneze ca analiti de politici). Dezvoltarea cercetrilor de acest tip a fost motivat de un ideal (iluminist) potrivit cruia tiina n particular tiina politic aplicat poate sprijini (dac nu chiar nlocui n unele contexte) luarea unor decizii sociale. Ideea fundamental aflat n spatele lor era aceea c putem aplica metodele tiinifice n nelegerea problemelor sociale; c, folosindu-le, putem analiza opiunile posibile; i c, aplicndu-le, putem decide ntr-o modalitate raional (i, de aceea, eficient), sprijinindu-i pe cei care aplic politicile. Desigur, nc de la sfritul secolului al XIX-lea guvernele au nceput s foloseasc datele privind realitatea economic i social ntr-o manier sistematic. n anii '50 i '60 n principal n S.U.A., dar i n rile foste socialiste (care dezvoltaser mecanisme de planificare) metodele elaborate n tiinele politice i economice au fost utilizate mai mult. Aa cum sperau promotorii lor, ele urmau s sprijine i s simplifice metodele de elaborare a politicilor publice. Dar, privind n urm, nu se poate spune c acele sperane au fost mplinite. Complexitatea uria a problemelor cu care s-au confruntat guvernrile n aceast perioad, lipsa unor metode ndeajuns de bine elaborate au mpiedicat realizarea acestor obiective. n anii '80 s-a produs de aceea o translaie n privina sarcinilor pe care i le pot asuma analitii de politici i a obiectivelor analizei politicilor. Ideea care a predominat este aceea c analiza politicilor nu are rolul de a nlocui deciziile politice, ci mai degrab ea are rolul de a le facilita. Nu are rolul de a propune soluii (soluia optim sau cea mai bun), ci de a oferi informaii, de a face analize specifice i n momente bine determinate ale procesului de nfptuire a politicilor, chiar dac formularea de recomandri, pe care decidenii sunt liberi s le accepte sau nu, rmne un obiectiv important. Cu aceasta, putem s trecem acum de la discuia privind analiza politicilor ca activitate la cei care o desfoar: analitii de politici. Cine sunt ei, ce fac, unde lucreaz, cum ajung s lucreze n acest domeniu? Analitii de politici trebuie s posede dou mari tipuri de abiliti: tiinifice i facilitatoare. Cele tiinifice vizeaz: 1) capaciti de structurare a informaiei (abilitatea de a clasifica ideile legate de politici i de a examina corespondena lor cu lumea real); 2) capaciti de colectare a informaiei (de a face observaii corecte privind persoanele, evenimentele, procesele care privesc politicile publice); 3) capaciti de analiz a informaiei, pentru a putea trage concluzii pe baza datelor empirice disponibile. Abilitile facilitatoare sunt importante pentru sprijinirea managementului unei politici politice (n ceea ce privete elaborarea dar i aplicarea i evaluarea ei).

Ce i preocup pe analitii de politici? sunt preocupai de probleme i de relaiile politicilor publice cu acestea; sunt preocupai de coninutul politicilor publice; sunt preocupai de ceea ce decidenii asupra politicilor fac sau nu fac. Sunt interesai de ceea ce determin domeniul politicilor; sunt preocupai de consecinele politicilor, n termeni de produse i de rezultate.

Ce fac analitii de politici? fac recomandri (clienilor: agenii guvernamentale sau neguvernamentale): pe baza unor analize preliminare a problemelor; pe baza unor analize detaliate, care implic modelare i cercetare; ghideaz deciziile: produc informaii; sprijin alegerile ntre politici; alte contribuii: descrierea problemei; modelarea problemei; cercetare relativ la politici; suport indirect (prin intermediul ziaritilor sau al altor analiti).

Unde pot fi ei gsii? n universiti: universitari interesai de probleme i de procesul de nfptuire a politicilor; n institute de cercetare independente i n think-tanks: fie ca personal permanent, fie ca angajai prin contract; n instituii guvernamentale: persoane responsabile cu cercetarea n guvern, parlament, ministere, agenii guvernamentale etc. n grupuri de presiune i lobby: grupuri de interese care ncearc s influeneze politicile fie formuleaz unele politici, fie monitorizeaz politicile existente; partide politice, care au departamente implicate n cercetri privind politicile sau n sprijinirea activitilor partidului. n calitate de consultani liber-profesioniti: ei se angajeaz n analiz pe baz de contract.

n ce domenii sunt implicai? asisten sanitar; educaie; transporturi; mediu; politici sociale; politici economice; planificare urban etc.

Asupra crui stadiu al procesului de nfptuire a politicilor se concentreaz? se constat o specializare accentuat: unii analiti sunt interesai n stabilirea agendei, alii n luarea deciziilor, alii n implementare, alii n evaluare.

Cum se realizeaz pregtirea lor? au pregtiri de baz diferite; au urmat cursuri speciale de analiz a politicilor; programele de politici publice cuprind cursuri de: (macro)economie; instituii politice; comportament organizaional; drept public; administraie public; statistic etc. cursurile nu sunt foarte aplicative; cuprind nu cercetri asupra unor politici particulare, ci cercetare fundamental asupra politicilor; exemplu de cercetare asupra unei politici: care va fi efectul introducerii taxelor de studii pentru toi studenii asupra calitii i eficienei n nvmntul superior? Sau: exemplu de cercetare fundamental asupra politicilor: care sunt factorii care determin creterea calitii i eficienei n nvmntul superior?(cf. Parsons, W., 1995: pp. 29 31; MacRae, D. Jr., Whittington, D., 1997: pp. 9; 40.)

b) Statul i politicile publice

Am vzut, n capitolul anterior, c rolul statului a crescut n perioada de dup al doilea rzboi mondial, n parte datorit creterii mrimii i complexitii sectorului public. Dar nc nu am discutat dou probleme eseniale: 1) Care este rolul statului n elaborarea politicilor publice?2) Care sunt instrumentele prin care intervine statul pentru a realiza politicile publice? Prima va fi analizat n acest paragraf; cea de-a doua va fi abordat abia n Capitolul 6, n legtur cu mecanismele prin care o politic public este implementat. S ncepem cu definirea statului nsui. Exist dou modaliti principale pentru a face acest lucru: prima este organizaional statul este definit n termeni de instituii care l compun; cea de-a doua este funcional el e definit n termeni de funcii pe care le ndeplinesc aceste instituii. Organizaional, statul modern se definete prin urmtoarele cinci caracteristici (Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: p. 2):1) Statul este o instituie separat sau o colecie de instituii separate, att de difereniat de restul societii nct s dea natere unor sfere distincte, public i privat.2) Statul este suveran, sau puterea suprem, pe teritoriul su, iar prin definiie el este autoritatea fundamental pentru toate legile, adic pentru toate regulile obligatorii care sunt susinute de sanciuni coercitive. Legile sunt fcute de oficialii statului i susinute de un monopol formal al forei.3) Suveranitatea statului se extinde asupra tuturor indivizilor aflai pe un anumit teritoriu i se aplic n mod egal, chiar i celor aflai n poziii de guvernare i de elaborare a regulilor. Astfel, suveranitatea este deosebit de personalul care la un oarecare moment ocup un rol anumit n cadrul statului. 4) Personalul statului modern este n cea mai mare parte recrutat i pregtit pentru gestionarea problemelor ntr-o modalitate birocratic.5) Statul are capacitatea de a extrage de la populaia sa venituri monetare (taxe) pentru a-i finana activitile.Funcional, cel puin urmtoarele apte funcii sau sarcini ale statului sunt adesea luate ca fundamentale (Anderson, J.E., 1989):1) Asigurarea infrastructurii economice necesare funcionrii unei societi moderne: definirea i protejarea drepturilor de proprietate, aplicarea contractelor, asigurarea monedei standard, a msurilor i greutilor, a statutelor, a patentelor, copyrightului, a modalitilor de falimentare, meninerea legii, a ordinii, asigurarea sistemului de tarife etc.2) Furnizarea fie n mod direct, fie prin intermediul sectorului privat a unor bunuri i servicii publice, precum aprarea naional, drumuri i poduri, controlul traficului, al inundaiilor, educaie, asisten social etc.3) Rezolvarea i reglarea conflictelor de grup, atunci cnd ntre diferitele grupuri sociale iau natere tensiuni. n funcie de ideologia care i susine activitatea, statul intervine ntr-un sens sau altul (de exemplu, msura n care acioneaz pentru a-i proteja pe cei mai slab situai sau pe cei mai bine situai economic). 4) Meninerea competiiei, n contra formrii cartelurilor i monopolurilor i pentru protecia consumatorilor.5) Protejarea resurselor naturale, pentru a mpiedica risipa acestora, degradarea mediului natural sau pentru a asigura un mediu corespunztor pentru generaiile actuale sau viitoare. 6) Asigurarea unui acces minim al oamenilor la bunurile i serviciile economice. La fel ca i n cazul funciei anterioare, piaa libera poate conduce la rezultate neacceptabile social: malnutriie, omaj, srcie; n plus, aceast funcie ine cont de cei care, din varii motive, sunt n afara pieei: cei bolnavi, btrni etc. Astzi e puin disputabil ideea c aceasta este o funcie esenial a statului, chiar dac asupra politicilor concrete controversele sunt foarte mari. 7) Stabilizarea economiei: statul trebuie s intervin n ciclul economic, prin instrumente ca bugetul, politica monetar, controlul preurilor sau salariilor.(De bun seam, acestor funcii trebuie s li se adauge cele care privesc raportul statului cu alte state. Aceste chestiuni nu intereseaz ns aici n mod prioritar.)Problema care rsare ns e urmtoarea: care este influena statului asupra nfptuirii politicilor publice? Exist i ali factori n societate care influeneaz acest proces? Iar dac da, cum se balanseaz acetia? Nu exist un singur tip de rspuns la aceste ntrebri. (Dup cum nu exist un consens nici n privina tipurilor de rspunsuri existente: ele sunt clasificate n modaliti diferite.) Dintre aceste abordri sau rspunsuri diferite care privesc procesul de nfptuire a politicilor, vom discuta trei: a) pluralismul: teoria potrivit creia politicile publice exprim ntr-o mare msur preferinele formulate de grupuri provenind dintr-o diversitate de domenii; b) elitismul: teoria potrivit creia politicile publice reflect puterea exercitat de un numr redus de interese bine organizate, capabile s i ating scopurile; c) marxismul: teoria dup care politicile publice exprim interesele unor grupuri de interese clasele sociale care au o poziie dominant n societate i care prin intermediul lor i asigur meninerea dominaiei.Pluralismul. Concepia pluralist este pesemne cea care, n mod intuitiv, ne apare ca cea mai apropiat de ideea despre o societate democratic modern. Pentru pluraliti, diversitatea este o caracteristic a societilor moderne i e bine c este aa. ntr-un stat modern democrat, nici un grup sau organizaie sau clas nu poate domina societatea: societatea civil nu este supus statului; puterea economic i cea politic nu se suprapun; n diverse domenii, reuesc c influeneze politicile publice grupuri diverse. Puterea este dispersat, necumulativ i de aceea statul, prin instituiile sale, mai degrab reglementeaz conflictele n societate, mediaz, balanseaz i armonizeaz interesele diferitelor grupuri dect domin procesul de nfptuire a politicilor, urmrind anumite interese particulare.

Pluralismul poate fi definit ca un sistem de reprezentare a intereselor n care unitile constitutive sunt organizate ntr-un numr nespecificat de categorii multiple, voluntare, competitive, neierarhic ordonate, autodeterminate, care nu au primit din partea statului o licen special, nu au fost recunoscute, subsidiate, create sau controlate n vreun alt fel n selectarea conducerilor lor sau n interesele pe care le reprezint i care nu exercit monopolul de repezentare n categoriile respective. (Schmitter, 1974: pp. 93- 94.)

Potrivit pluralitilor, grupurile reprezint principalul element al procesului politic. Prin asociere n grupuri, cetenii i pot avansa i promova propriile interese n faa statului. Politicile publice care ajung s fie promovate rezult din interaciunea dintre aceste grupuri i instituiile guvernamentale. Procesul de nfptuire a politicilor este unul de negociere ntre o gam larg de interese organizate n grupuri.Pluralitii nu consider, de bun seam, c puterea este distribuit uniform n societate. Dar, susin ei, chiar dac este inegal, ea este larg distribuit ntre diferitele grupuri din societate. Aa nct fiecare grup i fiecare individ i pot face auzit vocea la un moment al procesului de nfptuire a politicii. Aa cum a artat R. Dahl, n cartea sa clasic Cine guverneaz? (1961), chiar dac ntotdeauna un grup este mai influent dect altul, n diferite probleme de pe agenda politicilor sunt mai influente grupuri diferite i niciodat un singur grup sau o singur persoan nu posed influena cea mai mare n orice problem. (A se vedea de asemenea n Capitolul 3 discuia privind conceptul de putere. Criticile formulate la adresa punctului de vedere al lui Dahl sunt din perspectiv elitist.)Aceast descriere pluralist a modului n care funcioneaz societile moderne democratice ridic ns unele dificulti. Prima problem este aceea rolului instituiilor statului n procesul de nfptuire a politicilor. Cci, se poate argumenta c statul nu este un simplu mediator al intereselor organizate din afara sa i c el are un rol independent n elaborarea politicilor publice. Politicile publice nu sunt rezultatul balansrii numai a intereselor grupurilor, ci mai degrab rezultatul negocierii dintre aceste grupuri i instituiile statului. Mai departe, statul nu se comport ca un monolit; el nu reprezint un singur interes: i n structurile guvernamentale autoritatea este dispersat. O problem important este aceea a influenei relative a diferitelor grupuri n societate. Ct de mare este aceast diferen? Recunoaterea acestor probleme i-a condus pe pluraliti la dezvoltri importante (astzi se vorbete adesea despre neopluralism pentru a indica aceste schimbri n poziia pluralist). Pstrndu-se ideea de baz a competiiei dintre diferitele grupuri de interese n promovarea politicilor publice, neopluralitii admit ns c unele grupuri au o mai mare influen dect altele. Aa cum arat cel mai important reprezentat al acestei orientri, Ch. Lindblom (1977), interesele organizate ale reprezentanilor lumii afacerilor sunt avantajate de doi factori importani: 1) guvernarea depinde de existena succesului economic i de aceea are tendina de a stimula i a oferi avantaje lumii afacerilor; 2) exist o diviziune ntre sectorul public i cel privat n economie; n cel privat oamenii de afaceri sunt cei care decid n ceea ce privete investiiile i angajarea forei de munc; or, chiar dac aceste decizii au o importan foarte mare asupra vieii oamenilor din societate, ele nu sunt sub control democratic. Ca urmare, puterea pe care o are lumea afacerilor este una structural: Orice guvernant care nelege cerinele funciei sale i responsabilitile pe care sistemele orientate spre pia le aeaz pe umerii oamenilor de afaceri le va oferi de aceea acestora o poziie privilegiat. El nu trebuie s fie mituit, nelat sau supus presiunilor pentru a proceda astfel. Nu trebuie nici s fie un admirator necritic al lumii afacerilor pentru a proceda astfel. El nelege pur i simplu, aa cum e normal, c afacerile publice n sistemele orientate spre pia sunt n minile conductorilor din dou grupuri, guvernare i afaceri, care trebuie s colaboreze i c pentru a face ca sistemul s funcioneze guvernanii trebuie adesea s se supune lumii afacerilor. (Lindblom, Ch., 1977, p. 175)

GuvernareaGrupurilePutereaDemocraiaSocietatea civil

Pluralismul clasicStat sensibil la presiunea grupurilor; statul reglementeaz conflictele n societate, mediaz, balanseaz i armonizeaz interesele diferitelor grupuri.

Grupuri care se formeaz uor, cu resurse diverse; conflicte continui; nici un grup nu domin.Dispersat i observabil prin cercetarea deciziilor concrete.Exist suficient de multe grupuri care controleaz guvernareaDistinct i nepolitic

Neo-pluralismulStatul se centreaz pe interesele de afaceri i spre politicile economiceRolul intereselor de afaceri este crucial; puterea structural limiteaz comportamentele grupurilorFoarte concentrat n problemele mari i mai puin n cele secundare; uneori nu este observabil este structural i ideologic.Control democratic redus asupra problemelor mari.Distinct i cu influen redus.

(Dup Marsh, D., Stoker, G. (eds.), 1995: p. 210.)

Elitismul. Aa cum am vzut, potrivit pluralitilor faptul c puterea n societate este dispersat nseamn c nu exist un singur grup ale crui interese se impun ntotdeauna. R. Dahl a considerat c analiza empiric a situaiei din democraiile occidentale (el a analizat cazul oraului New Haven din S.U.A.) permite s tragem o astfel de concluzie. Ali autori au sugerat ns c o analiz atent dovedete altceva: c i n aceste societi puterea este concentrat, cumulativ. Exist o strns legtur ntre lumea afacerilor, cea militar, cea politic; chiar dac grupuri diferite domin n domenii diferite ale societii, ele sunt legate ntre ele prin legturi adnci i de multiple feluri. Ca s lum un singur exemplu: dac se analizeaz familiile din care provin cei care dein poziii importante n societate, se observ c, adesea ntr-o proporie copleitor de mare, ei provin din lumea afacerilor sau din profesionitii din clasa de mijloc (Miliband, 1969). Nu se poate aadar distinge ferm ntre sfera puterii economice i cea a puterii politice sau militare. Ideea de baz a teoriei elitiste este aceea c puterea nu este distribuit n societate aa cum descriu pluralitii lucrurile. Dimpotriv, dup ei o caracteristic a tuturor societilor este concentrarea puterii n minile unei minoriti, a elitelor. Aa cum spunea unul dintre clasicii acestei teorii, G. Mosca,n toate societile de la cele care sunt foarte puin dezvoltate i abia dac au atins zorii civilizaiei, pn la societile cele mai avansate i mai puternice apar dou clase de oameni: o clas care conduce i o clas care este condus. Prima clas, ntotdeauna mai puin numeroas, realizeaz funciile politice, monopolizeaz puterea i se bucur de avantajele pe care le aduce puterea, n timp ce a doua, clasa mai numeroas, este dirijat i controlat de prima. (Mosca, G., apud Marsh, D., Stoker, G., 1995, p. 228)Potrivit lui V. Pareto, membrii clasei conductoare sunt de dou tipuri: sunt vulpi (conduc prin iretenie i sunt capabili s manipuleze consimmntul maselor sau lei (domin prin coerciie i prin violen). Un alt elitist clasic, R. Michels, a produs un argument de tip diferit. Dup el, n orice organizaie, orict de democratic ar prea (iar cea pe care a studiat-o el era Partidul Social-Democrat German), se manifest tendina de concentrare a puterii n minile membrilor unui grup de oameni care iau deciziile. El numea aceasta legea de fier a oligarhiei; cci cine zice organizaie, zice oligarhie.Pentru elititii clasici, democraia nu era mai mult dect un mit, o iluzie naiv. Elititii moderni s-au concentrat asupra msurii n care sistemele politice particulare se ndeprteaz de idealul democrat. Astfel, C. W. Mills (1956) a argumentat c distribuia puterii n S.U.A. nu corespunde imaginii de dispersare, ntre grupuri distincte, oferite de pluraliti. Dimpotriv, argumenta el, S.U.A. erau dominate de o ncrengtur de grupuri conductoare: un triumvirat compus din reprezentanii lumii mari a afacerilor (n particular, industriile legate de aprare), ai armatei i ai grupurilor din jurul preedintelui. Suprapunerea dintre aceste grupuri face s ia natere o putere relativ coerent a elitei. Ea se bazeaz pe puterea economic, pe control birocratic i pe accesul la cele mai nalte nivele ale executivului. Unii elititi (M. Weber, J. Schumpeter, A. Downs) adepi ai elitismului democratic au propus un model diferit de nelegere a organizrii societii. Dup ei, elita nu este un corp coerent, unit, ntotdeauna unit de interese comune sau care se suprapun. Dimpotriv, elita este fracturat, exist o rivalitate ntre elite diferite. Pe plan politic, aceast rivalitate se manifest prin competiia electoral ntre elitele diferite pentru a dobndi accesul la deciziile politice; democraia liberal apare astfel ca o metod de guvernare care const n aceea c dou sau mai multe grupuri de lideri sunt n competiie pentru a obine sprijinul electoral al maselor. Care este rolul statului n elaborarea politicilor publice? Exist dou mari tipuri de rspunsuri pe care le dau elititii (Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: pp. 184 197). Primul (elitist democratic) este acela c instituiile statului sunt controlate de elitele alese n mod democratic: statul este ca un automobil fr ofer, iar partidele politice sunt n competiie pentru a ajunge s l conduc. Un instrument important n acest sens este acela al subordonrii birocraiei. Aa cum am vzut, n modelul tradiional al birocraiei (M. Weber), oficialii alei stabilesc obiectivele, scopurile, iar funcionarii publici au rolul de a gsi cele mai bune mijloace de a le atinge; oficialii alei stabilesc politicile publice, iar birocraii le aplic. Cel de-al doilea model e cel al statului corporatist. Termenul corporatism a fost asociat cu multe nelesuri: ntre acestea se afl i cel de a caracteriza regimul autoritar din Italia lui Mussolini, n care se ncerca integrarea n procesul de guvernare att a managerilor ct i a muncitorilor din ntreprinderi. Astzi ns el are un alt sens, aplicabil societilor democratice moderne. Ideea fundamental a corporatismului este aceea c ntre instituiile statului i grupurile organizate din societate nu exist o distincie ferm; c n principal marile firme, dar i asociaiile profesionale i sindicale intr n negocieri cu instituiile statului, fac unele concesii dar n schimb sunt sprijinite, finanate i recunoscute de ctre stat, dobndesc un rol n elaborarea i aplicarea politicilor publice.

Corporatismul poate fi definit ca un sistem de reprezentare a intereselor n care unitile constitutive sunt organizate ntr-un numr limitat de categorii singulare, obligatorii, necompetitive, ordonate ierarhic i funcional difereniate, care sunt recunoscute sau primesc o liceniere special din partea statului (dac nu chiar sunt create de el) i crora li se garanteaz un monopol reprezentaional n cadrul categoriilor respective n schimbul acceptrii unui control asupra selectrii liderilor i formulrii cererilor i sprijinului. (Schmitter, 1974: p. 94.)

Spre deosebire de perspectiva pluralist, potrivit corporatismului grupurile nu se formeaz liber, voluntar fiindc depind de recunoaterea lor de ctre stat pentru a avea un rol n procesul de nfptuire a politicilor. Politicile publice sunt formulate aadar n procesul interaciunii dintre grupurile de interese i instituiile statului. Chiar i interaciunile i dintre aceste grupuri sunt mediate de ctre stat. S lum un exemplu: cel al stabilirii unei politici de restructurare ntr-o industrie precum cea minier sau cea metalurgic. Cum ne amintim din felul n care s-a procedat la noi n ar, au avut loc negocieri ntre organizaiile patronale i cele sindicale (recunoscute de stat ca fiind reprezentative la nivel de ramur), precum i ntre acestea i ministerele de resort. Rezultatul negocierilor nu depinde numai de caracteristicile grupului, ci i de raporturile dintre organizaiile lui i stat; dup cum nici instituiile statului nu acioneaz ca un monolit: exist divergene ntre ele, ceea ce se reflect n modul n care sunt formulate politicile. Aa cum se vede din chiar exemplul dat, corporatismul este o teorie care se acord destul de bine cu realitatea i cu practicile din unele ri europene (precum Austria, Italia, Suedia sau Romnia; i la noi n ar trsturile corporatiste sunt destul de puternice). Explicaia inevitabilitii elitelorNatura elitelorStructura elitelorCirculaia elitelorRolul elitelor

Elitismul clasic (ex.: R. Michels)Funciile tehnice i administrative ale organizaiilor (de ex., partide politice).Cine spune organizaie, spune oligarhie.Legea de fier a oligarhiei asigur dominaia conductorilor asupra celorlali membriFundamentul dominaiei elitelor este incompetena maselor.Orice sistem de conducere e incompatibil cu idealurile democratice.

Elitismul democraticPolitica implic o lupt pentru putere.Elitele concurente dobndesc sprijinul maselor prin mijloace electorale.Accentul cade pe dominaia elitelor n structurile de stat; dar elitismul caracterizeaz organizaiile din orice domeniu.Dup Weber, de exemplu, exist trei forme de autoritate: tradiional, charismatic, raional, care produc tipuri diferite de elite i de circulaie a acestora.Elitele charismatice au reprezentat fora creativ n istorie; astzi un rol tot mai mare l au structurile instituionale.

CorporatismulFuziunea dintre interesele statului i ale sectorului privat (patronat, sindicate).Parteneri sociali. Monopol al reprezentrii intereselor n procesul de nfptuire a politicilor.Structuri instituionale pentru legitimarea dominaiei elitelor (de ex., prin structuri tripartite (stat, patronat, sindicat).Depinde de rolul n negociere al intereselor din acel domeniu.Scderea rolului democraiei liberale; dezvoltarea structurilor ierarhice n toate formele de asociere.

Marxismul. Scopul fundamental al lui K. Marx (1818 1883) a fost acela de a analiza sistemul de putere din societile capitaliste i de a arta c el are n centru puterea economic. Potrivit lui Marx, puterea n societile capitaliste nu este disipat n societate, ntre diverse grupuri largi ale populaiei. Dimpotriv, ea este deinut de o clas dominant, care se bazeaz pe poziia sa privilegiat pe plan economic, anume aceea de proprietar a mijloacelor de producie. (Astzi, desigur, pentru muli marxismul apare n primul rnd ca o ideologie care a fost la temelia sistemului sovietic. Aici ns vom analiza concepia lui Marx n legtur cu explicarea procesului de nfptuire a politicilor publice, cu accent pe societile contemporane.)n gndirea lui Marx, locul central l are ceea ce Fr. Engels numea concepia materialist asupra istoriei: ideea importanei vieii economice i a condiiilor n care oamenii produc i reproduc mijloacele lor de existen. Potrivit lui Marx, modul de producie al fiecrei societi (condiiile materiale ale vieii economice, precum i felul n care diverii actori se raporteaz la producie: felul n care sunt structurate relaiile de proprietate, felul n care se face schimbul i se consum bunurile produse) condiioneaz sau determin toate celelalte elemente ale societii. Astfel, n societatea capitalist existena proprietii capitaliste face s existe o diviziune ntre burghezie (caracterizat prin faptul c are n proprietate mijloacele de producie) i proletariat (lipsit de proprietate, membrii si fiind nevoii pentru a tri s i vnd fora de munc).Aceste grupuri formeaz ceea ce Marx numea clase sociale. Relaiile dintre ele sunt conflictuale. n procesul de producie, ntreaga valoare care se produce este, dup Marx, rezultat al activitii muncitorilor. O parte a acestei valori este redat lor, sub forma salariilor; dar alt parte plusvaloarea este reinut de ctre capitalist, n virtutea faptului c el este proprietar al mijloacelor de producie. Aceast apropriere a muncii proletarilor reprezint, n concepia lui Marx, expresia exploatrii sistematice a muncii i deci a membrilor clasei proletare n societatea capitalist. Puterea pe care o exercit burghezia nu se reduce ns la exploatare i la proprietate. Burghezia este clas dominant i ntr-un alt sens: ea exercit puterea politic, prin intermediul statului capitalist, precum i puterea ideologic, ntruct i impune ideile sale cu privire la societate ca idei dominante. Care este rolul statului n societate? (Reformulnd, rspunsul la aceast ntrebare este n acelai timp i un rspuns la ntrebarea privind felul n care se desfoar, din punct de vedere marxist, procesul de nfptuire a politicilor n statul capitalist modern.) n lucrrile lui Marx se pot ntlni trei poziii principale (Dunleavy, P., O'Leary, B., 1987: p. 209). Cea mai cunoscut modelul instrumental al statului este cea din celebrul Manifest comunist: acolo Marx argumenta c puterea executiv n statul modern nu este dect un comitet de gestionare a afacerilor burgheziei. Aadar, statul nu face altceva dect s impun interesele clasei dominante; politicile publice servesc burgheziei, cel mai adesea n contra intereselor celorlalte clase din societate i, n primul rnd, n contra intereselor proletariatului. Astfel, n societatea modern statul (ai crui oficiali provin preponderent din clasa burghez) sprijin capitalul autohton mpotriva competiiei strine i dezvoltarea tehnologic; statul ofer subsidii n acele ramuri economice n care profiturile sunt mici; iar cele mai multe politici de asisten social (de exemplu, cele privind protejarea persoanelor handicapate, asistena sanitar, educaia) reprezint instrumente de a face ca mare parte a costurilor care revin capitalitilor s se transfere asupra ntregii societi.Un mod diferit de a nelege rolul statului este propus de Marx n studiile asupra evenimentelor contemporane lui. Astfel, n Optsprezece Brumar al lui Louis Bonaparte (1851) el admite c instituiile statului pot s funcioneze ntr-un mod mai autonom de interesele burgheziei. Statul joac n unele situaii rolul de arbitru ntre interesele diferitelor clase sociale, limitnd puterea burgheziei i dominnd societatea civil. Marxitii moderni (precum N. Poulantzas, 1978) au argumentat c acest rol de arbitru nu este vremelnic; dimpotriv, dat fiind complexitatea funciilor statului, el trebuie s acioneze autonom fa de interesele de clas opuse. Susinerea burgheziei nu se realizeaz prin aceea c oficialii i birocraii provin din aceast clas, sau pentru c au valori comune, reele de contacte cu membrii ei. Mai curnd, susinerea burgheziei se face innd seam de interesele ei de lung durat, nu de cele imediate i concrete, meninndu-se armonia ntre interesele diferitelor tipuri de capital. n acelai timp, statul modern apare ca deschis intereselor tuturor cetenilor si, inclusiv celor ale muncitorilor. Pentru a susine pe termen lung interesele burgheziei, statul trebuie s apar ca i cum ar fi neutru. (Ca urmare, nu coninutul concret al politicilor publice, ci sensul lor, obiectivele fundamentale pe care le susin devin n principal relevante.)Un al treilea mod de a nelege din punct de vedere marxist rolul statului este cel funcional (Marx l-a dezvoltat n operele sale trzii, de exemplu n al treilea volum din Capitalul). Statul are dou tipuri de funcii: unele sunt comune oricrei comuniti umane (meninerea ordinii sociale, economice etc.), altele rezult din nevoie de a promova interesele burgheziei i de a mri capacitatea acesteia de extrage plusvaloarea de la muncitori. Caracterul capitalist al statului nseamn c funciile care contribuie mai mult la satisfacerea intereselor capitalitilor dobndesc prioritate i preeminen n raport cu celelalte. De pild, sprijinirea acumulrii capitaliste a dus n secolul al XX-lea la creterea sectorului public, prin furnizarea de bunuri publice precum drumuri, aeroporturi etc.; dar au existat i alte mecanisme: pentru a reduce costul forei de munc i pentru a o menine sntoas, statul capitalist a oferit servicii publice precum asistena social sau sprijinirea construciei de locuine.

c) Modele ale politicilor

Unul dintre obiectivele principale ale analizei politicilor este producerea de informaii privind consecinele aciunilor care ar urma s fie luate. Pentru aceasta, analistul trebuie s se bazeze pe o anumit nelegere a situaiei, care s i permit s produc informaiile dorite. ns e ca i imposibil ca analistul de politici s ncerce s se aplece cu egal atenie asupra tuturor caracteristicilor situaiei; de cele mai multe ori, aceasta este att de complex, iar resursele disponibile sunt att de reduse, nct o atare strategie ar fi fr anse. De aceea, analistul apeleaz la modele ale politicilor. n general, un model este o reprezentare simplificat a unui fenomen, obiect sau proces, care servete unui anumit scop. Nu e greu s ne gndim la cteva exemple: harta metroului din Bucureti, pe care o vedem n fiecare vagon, este un model al acestuia. E uor de vzut c ea este simplificatoare i c n multe aspecte ea chiar distorsioneaz realitatea; dar este un instrument folositor pentru fiecare cltor. La fel, muli am vzut modele ale unui avion sau ale unui autoturism, ori modele ale unor cartiere rezideniale.Noi toi folosim n mod constant modele. fiecare persoan, n viaa sa privat i n cea de afaceri folosete instinctiv modele pentru a face decizii. Imaginea lumii din jurul tu pe care o ai n minte este un model. Nimeni nu are un ora sau un guvern sau o ar n cap. Avem doar concepte i relaii selectate i pe care le folosim pentru a reprezenta sistemul real. O imagine mental este un model. i toate deciziile noastre sunt luate pe baza modelelor. Problema nu este aceea de a folosi sau de a ignora modelele. Ea este aceea a alegerii ntre modele alternative. (Forrester, J, apud Dunn, W.N., 1986: 153)

Modelele politicilor sunt reprezentri simplificatoare ale unor aspecte selectate ale problemelor i construite cu scopuri precise. Un astfel de model poate lua forme foarte diferite: de la o imagine a problemei n mintea analistului, la concepte precise, diagrame, ecuaii matematice sau simulri pe calculator.

Importana modelelor este att de mare, nct unii autori consider chiar c analiza politicilor ar putea fi definit drept cutare a soluiilor la o problem cu ajutorul unuia sau al mai multor modele (Quade, 1989, p. 137). S lum un exemplu (ibidem). S presupunem c directorul unei coli argumenteaz n faa autoritilor locale necesitatea de a rezugrvi coala. El poate avansa, s zicem, urmtoarele argumente: 1) vechea zugrveal este murdar i pe alocuri czut; aceasta creeaz o atmosfer de murdrie i de dezordine, ceea ce va face ca elevii s nu poat nva bine; 2) vechea zugrveal este murdar i pe alocuri czut; aceasta face ca ntreaga cldire s se deterioreze, iar mai trziu costurile de reabilitare vor fi mai mari. Fiecare argument se bazeaz pe un model sau o ipotez diferit asupra necesitii de a rezugrvi. n timp ce primul sugereaz o relaie ntre nivelul de performan a activitii educative i felul n care arat coala, al doilea are un caracter tehnic. Primul ine mai mult de expertiza profesional a directorului, n timp ce al doilea probabil c solicit experi din domeniul construciilor. Cele dou modele atrag atenia asupra unor aspecte diferite i propun nelegeri diferite ale situaiei. Decizia de a zugrvi din nou coala depinde astfel i de modul n care situaia este prezentat. Probabil c cea mai cunoscut cercetare n domeniul politicilor publice care apeleaz la ideea de model este cea realizat de G. Allison (1971). El a analizat procesul de luare a deciziilor m S.U.A. n timpul dramaticei crize cubaneze a rachetelor nucleare din 1962. Strategia de argumentare a lui Allison a fost aceea de a arta c dac adoptm lentile diferite, atunci felul nostru de a vedea i de a interpreta lucrurile se schimb foarte mult. Ajungem s avem descrieri foarte diferite ale acelorai evenimente: ceea ce ne pare important cnd ne punem nite lentile apare ca nesemnificativ din alt perspectiv; ceea ce e provocator, felul n care sunt formulate ntrebrile, modul n care se rspunde, locul unde cutm datele empirice toate depind de aceste lentile, de modelul pe care l utilizm n cercetare. Astfel, Allison propune trei modele de interpretare a crizei cubaneze:a) modelul actorului raional: tratm guvernarea ca un actor care are scopuri bine determinate, formuleaz opiuni clare, compar i evalueaz alternativele i face alegerea care este cea mai bun;b) modelul organizaional: tratm guvernarea nu ca un singur actor raional, ci ca un ansamblu de organizaii sau instituii diferite, care percep evenimentele n propriul lor fel, se centreaz asupra unor aspecte diferite ale situaiei i propun rspunsuri diferite; deciziile sunt atunci balansri ale perspectivelor diferite ale acestor organizaii sau instituii diferite;c) modelul birocratic: guvernarea apare ca o colecie de actori, fiecare cu propriile sale interese; deciziile care se iau depind de relaiile de putere i de cele de negociere care au loc.Rolul modelelor. S lum un exemplu simplu, pentru a vedea n ce fel modelele sunt folositoare n analiza politicilor. S presupunem c legislatorul dorete s modifice legislaia privind limita de vitez pe osele. Se poate produce un model al problemei n felul urmtor: mai nti, sunt selectate anumite variabile care se presupune c sunt importante n analiza. Desigur, din multitudinea celor posibile, nu se pot reine dect cteva. S admitem c acestea sunt: timpul economisit de oferi n deplasri; numrul de accidente; i costurile operrii. Evident, dac limita de vitez crete, atunci se economisete timp, deoarece deplasrile devin mai scurte; dar atunci probabilitatea creterii numrului de accidente e mai mare; pe de alt parte, costurile operrii pot s creasc dac mainile circul cu o vitez mai mic sau mai mare dect cea mai eficient. Desigur, pentru a calcula care este mrimea timpului economisit e mai uor s se introduc o nou ipotez care simplific: se presupune c toate mainile circul cu viteza maxim legal (iar aceeai supoziie poate fi fcut i n raport cu cea de-a treia variabil); tot aa, e desigur simplificator s se calculeze numai numrul de accidente n general, nu mai precis numrul de mori sau de luni de spitalizare efectuate. Modelul permite ns o nelegere clar a situaiei. De pild, am putea avea:

Variabile(la un numr de un milion de vehicule)Viteza maxim admis (km/or)

708090100

timp economisit

numr de accidente

costul operrii

Desigur, pe aceast baz se poate produce i o analiz a impactului fiecrei variabile, de pild, pentru a calcula costul operrii sau timpul economisit etc. (O alt problem care apare i pe care o vom discuta ntr-un capitol ulterior este aceea a agregrii datelor obinute conform fiecruia din cele trei criterii sau variabile.)Importana modelelor const aadar n aceea c: Modelele simplific problemele, ajutnd analistul de politici s mnuiasc mai bine complexitatea problemei abordate. Modelele ajut la distingerea variabilelor semnificative de cele nesemnificative. Modelele permit predicia consecinelor adoptrii unei altei politici. Modelele permit concentrarea ateniei analitilor i decidenilor asupra unor aspecte ale problemei, permind obinerea de informaii relevante. Modelele permit o mai bun comunicare ntre agenii care particip la elaborarea unei politici, favoriznd n acest fel procesul de nfptuire a politicilor.Clasificarea modelelor. Modelele pot fi clasificate n mai multe moduri, innd seam de scopurile pentru care au fost create, de funcia lor, de forma pe care o au etc.(Dunn, 1986: cap.5):Modele descriptive i normative. Modelele descriptive au rolul de a explica evoluia fenomenelor sau de a prezice anumite evoluii. Astfel, ele pot fi folosite pentru a monitoriza rezultatele unei politici. De pild, pentru economie pot fi utilizai anumii indicatori macroeconomici (precum dinamica PIB, mrimea inflaiei, a deficitului bugetar etc.); pentru starea sistemului de nvmnt superior sunt cei privind numrul de studeni, pe sexe, mediu de provenien (urban/rural), calitatea programelor oferite, accesul la studii postuniversitare etc. Modelele prescriptive au nu numai scopul de a explica sau de a prezice, ci i pe acela de a propune reguli sau recomandri. Ele apeleaz explicit la anumite valori a cror atingere este considerat ca dezirabil. Aa cum am vzut n capitolul anterior, valorile la care se face apel pot fi cea a eficienei, dar i altele, precum cea a dreptii, a respectrii drepturilor individuale ori a pstrrii mediului natural etc. (s ne amintim de criteriile utilitarist sau al lui Rawls de alegere a unei politici).Modele verbale i simbolice. Unele modele sunt exprimate ntr-o form simbolic: ele fac apel la tehnici matematice, statistice, logice, pot fi formulate ca programe pe calculator. Dei mai greu de interpretat i mai dificil de explicat publicului sau decidenilor, ba chiar i specialitilor, ele sunt adesea de mare ajutor n mbuntirea deciziilor. Probabil c cele mai cunoscute modele de acest fel sunt cele care apeleaz la funcii liniare; ele sunt de forma:y = ax + b.Aici y este variabila pe care analistul dorete s o determine, iar x este o variabil a politicii pe care analistul o consider manipulabil. Modelul permite analistului s determine ct de mult trebuie s se modifice variabila x a politicii pentru a produce o anumit valoare a variabilei rezultat y. Modelele verbale sunt cele pe care le formulm n limba natural, de zi cu zi. Ele sunt n primul rnd folositoare pentru c permit formularea unor argumente, a unor puncte de vedere mai generale, mai degrab dect a unor valori numerice precise.Modele statice i dinamice. Modelele statice analizeaz o situaie dat i se concentreaz asupra raporturilor dintre variabilele problemei. Acestea pot fi analizate ns i dinamic, pentru a obine (prin simularea evoluiei lor viitoare) predicii asupra politicilor posibile. Una dintre cele mai simple forme de modele dinamice este cea a arborelui de decizie, creat prin proiecia n viitor a deciziilor asupra politicilor i a consecinelor lor. Iat un exemplu n acest sens, privitor la politicile posibile privind poluarea (Gass i Sisson, aud Dunn, 1986: p. 157):

Adaug regle-menta-reMai mult educa-tieAdaug regle-menta-reMai mult educa-tieAda-ug educa-ieMaimult regle-menta-reAda-ug educa-ieMaimult regle-menta-rePoluarea crete(0,2 probabilitate)Poluarea crete(0,8 probabilitate)Poluarea scade(0,5 probabilitate)Poluarea crete(0,5 probabilitate)Educarea consumatorilorReglementarea industriilor poluanteDecizia privind poluarea

ntrebri i aplicaii

1) Care sunt factorii care au determinat apariia preocuprilor privind analiza politicilor?2) Care sunt caracteristicile metodologice ale tiinei politicilor?3) Care sunt diferenele dintre analiza politicilor i alte abordri de tiin social i politic aplicat?4) Prin ce se caracterizeaz noul management public?5) Care este deosebirea dintre o analiz a politicilor i o analiz pentru politici?6) Care sunt activitile pe care le desfoar analitii de politci?7) Definii din punct de vedere organizaional i din punct de vedere funcional statul. Cum difer ntre ele cele dou definiii?8) Ce este pluralismul politic? Cum se difereniaz abordarea neopluralist de cea clasic?9) Definii elitismul democratic i evideniai n ce const, potrivit acestei teorii, rolul statului n procesul de nfptuire a politicilor.10) Definii corporatismul i evideniai n ce const, potrivit acestei teorii, rolul statului n procesul de nfptuire a politicilor.11) Difereniai ntre cele trei modaliti de a nelege n perspectiv marxist rolul statului n procesul de nfptuire a politicilor.12) Ce consecine diferite asupra modului de nelegere a organizaiilor au modelul pieei, modelul birocratic i modelul comunitii?13) Care sunt avantajele apelului la modele n procesul de nfptuire a politicilor publice?14) Care sunt principalele tipuri de modele? Apelai la diferite modele pe care le cunoatei i determinai de ce tip sunt ele, potrivit fiecreia din clasificrile amintite n text.