analys av olika interkommunala samverkansformer · 2020. 1. 31. · 20150411 / hh 03 sammanfattning...

Dat / ansv Beteckning / dnr Sid

20150306 / HH 1 (25) Rev.dat. / ansv Kategori Ver

20150411 / HH 03

Analys av olika interkommunala samverkansformer

Håkan Helgesson

Projektledare Räddsam Kronoberg



20150411 / HH 03

Sammanfattning I analysen har olika interkommunala samverkansformer analyserats utifrån flera aspekter med

utgångspunkt från avsiktsförklaringen, förväntade effekter och antagen målbild för Räddsam

Kronoberg.

Utifrån resultatet av analysen är det undertecknads rekommendation att man i första hand utreder

möjligheterna till en implementering av Räddsam Kronoberg under Region Kronoberg och om detta

inte är möjligt endera utreder möjligheterna till interkommunal samverkan genom

Kommunalförbund eller Ekonomisk förening.

Interkommunal samverkan genom civilrättsliga avtal rekommenderas ej utifrån framförallt ett

juridiskt perspektiv men också avsaknaden av egen juridisk person och rådigheten att ingå avtal,

utgöra upphandlande myndighet och ansvara för skulder. Även inom områden demokratiska

aspekter och ekonomisk redovisning är samverkan genom civilrättsligt avtal tveksamt.



20150411 / HH 03

Innehållsförteckning Sammanfattning ...................................................................................................................................... 2

1. Inledning .............................................................................................................................................. 5

1.2 Bakgrund ....................................................................................................................................... 5

1.3 Problemformulering ...................................................................................................................... 5

1.4 Syfte och frågeställning ................................................................................................................. 6

2. Analys .................................................................................................................................................. 7

2.1 Interkommunala samverkansformer ............................................................................................ 7

2.1.2 Effekterna av interkommunal samverkan .................................................................................. 7

Kortsiktiga effekter .......................................................................................................................... 7

Långsiktiga effekter ......................................................................................................................... 7

2.1.3 Interkommunala samverkansformer ......................................................................................... 7

Kommunalförbund .......................................................................................................................... 8

Gemensam nämnd .......................................................................................................................... 8

Interkommunala avtal ..................................................................................................................... 9

Kommunala bolag - Aktiebolag ....................................................................................................... 9

Ekonomisk förening ......................................................................................................................... 9

3. Analys av interkommunala samverkansformer med fokus på Räddsam Kronoberg ........................ 10

3.1 Juridiska aspekter ........................................................................................................................ 10

3.1.1 Kommunallagen .................................................................................................................... 10

3.1.2 Lag (2007:1091) Offentlig upphandling ................................................................................ 12

3.1.3 Övriga juridiska aspekter ...................................................................................................... 12

3.1.4 Sammanfattning juridiska aspekter ..................................................................................... 12

3.2 Demokratiska aspekter ................................................................................................................ 13

3.3 Ekonomiska aspekter .................................................................................................................. 13

3.3.1 Organisationsmatris region Kronoberg, Kommunalförbund, kommunalt bolag, ekonomisk

förening ......................................................................................................................................... 14

3.3.2 Sammanfattning Ekonomiska aspekter ................................................................................ 14

3.4 SWOT-analyser Region Kronoberg, Kommunalförbund och ekonomisk förening ...................... 15

3.4.1 SWOT-analys Region Kronoberg........................................................................................... 15



20150411 / HH 03

3.4.2 SWOT-analys Kommunalförbund ......................................................................................... 15

3.4.3 SWOT-analys Ekonomisk förening........................................................................................ 16

3.4.5 SWOT-analys Civilrättsliga avtal ........................................................................................... 16

4. Resultat .............................................................................................................................................. 17

Litteraturförteckning ............................................................................................................................. 18

Bilaga 1: Avsiktsförklaring Räddsam Kronoberg.................................................................................... 19

Bilaga 2 : Förväntningar Räddsam Kronoberg ....................................................................................... 20

Bilaga 3: Jämförelse Kommunalförbund och kommunala bolag........................................................... 21



20150411 / HH 03

1. Inledning Länets räddningschefer har beslutat om initiering av ett projekt för ökad interkommunal samverkan

under benämningen Räddningssamverkan Kronoberg (Räddsam Kronoberg).

Denna analys syftar till att utgöra beslutsunderlag för förslag om lämplig interkommunal

samverkansform för Räddsam Kronoberg.

1.2 Bakgrund Landets kommuner och kommunala räddningstjänster i synnerhet kommer att ställas inför

betydande utmaningar inom den närmaste framtiden.

Den demografiska utvecklingen, finansieringen av den kommunala välfärden, den kommunala

(ekonomiska) geografin och den kommunala kompetensförsörjningen är områden som kräver

nogsamma överväganden och proaktiva åtgärder för att vi som räddningstjänster skall kunna möta

framtiden med ett vidmakthållande av Lag (2003:778) om Skydd mot olyckor nationella mål om ett

likvärdigt och tillfredsställande skydd mot olyckor.

Länets räddningschefer har beslutat om initiering av ett projekt för ökad interkommunal samverkan

under benämningen Räddningssamverkan Kronoberg (Räddsam Kronoberg).

Denna analys syftar till att utgöra beslutsunderlag för förslag om lämplig interkommunal

samverkansform för Räddsam Kronoberg.

1.3 Problemformulering På det övergripande planet diskuteras mångfacetterade lösningar med olika grad av abstraktion.

De tre lösningarna som givits störst utrymme i Ansvarskommitténs sekretariatsrapport SOU 2007:11

är ökad interkommunal samverkan, ny kommunal indelningsreform och asymmetrisk kommunal

uppgiftsfördelning.

Som belysts tidigare står landets kommuner i stort och räddningstjänster i synnerhet inför

omfattande utmaningar inom en nära framtid.

Länets räddningschefer antog 2014-08-26 en gemensam viljeinriktning mot att uppnå

stordriftsfördelar genom ökad samverkan men med bibehållen stark förankring.

Interkommunal samverkan har ökat inom flera olika områden inom den primärkommunala sektorn

och dess betydelse som ett svar på framtida kommunala utmaningar har framhållits som något

nödvändigt i såväl Ansvarskommittén (SOU, 2007:10) som Kommunal kompetens i utveckling(SOU,

2007:72).

Att de interkommunala samverkansformerna ökat bedöms vara ett resultat av att kommunerna

erfarit ett stigande behov av att tillsammans med andra lösa gemensamma problem.(Anell &

Mattisson, 2009)



20150411 / HH 03

Man skall dock beakta att interkommunal samverkan inte enkom är av godo. Det finns demokratiska

betänkligheter med alla samverkansformer och då primärt utifrån perspektivet vem medborgarna

skall utkräva ansvar från. Det har även konstaterats skäl att ifrågasätta huruvida långsiktiga

stordriftsfördelarna kan uppnås genom omfattande samverkan. Samverkan uppfattas också som ett

alternativ till sammanslagningar och att kommunerna genom samverkan skulle kunna behålla sin

nuvarande geografiska indelning men ändock genom samverkan utnyttja skalfördelar.(Jonsson &

Rosander, 2006).

Argumentet kan dock ifrågasättas utifrån perspektivet om kommunen verkligen behållit sin

territoriella indelning eller ej när den ingått samverkan med en eller flera kommuner. Man kan

således ifrågasätta huruvida en kommun uppfyller definitionen på ett geografiskt avgränsat område

när den genom samverkan innefattar flera olika territorier. (Anell & Mattisson, 2009)

Sammantaget konstateras att det finns för- och nackdelar med interkommunal samverkan såväl inom

området effektivitet såväl som inom området demokrati.

Den interkommunala samverkansform som skall antas för Räddsam Kronoberg skall reglera

länsgemensam, övergripande samverkan för totalt 7 medlemskommuner och 5 räddningstjänster

varav två av dessa är organiserade som kommunalförbund.

1.4 Syfte och frågeställning Rapportens syfte är att presentera ett förslag till interkommunal samverkan mellan

räddningstjänsterna i Kronobergs län i syfte att uppfylla nedanstående syfte enligt

Avsiktsförklaringen formulerad av länets räddningschefer 2014-08-26:

”Räddningstjänsterna inom Kronobergs Län ska genom samverkan uppnå stordriftsfördelar och hög effektivitet med bibehållen stark lokal förankring i kommunerna. Samverkan ska vidareutveckla kunskapsbasen, arbetssätt och metoder gemensamt utifrån nationell och internationell metodutveckling. Att genom en utökad organiserad samverkan för räddningstjänsterna i Kronobergs Län, långsiktigt möjliggöra likvärdiga och effektiva räddningsinsatser och olycksförebyggande verksamhet. Genom RäddSam G ska räddningstjänsternas samverkan och samarbete med andra aktörer på lokal, regional och nationell nivå stärkas.”

Avsiktsförklaringen redovisas i bilaga 1 ”Avsiktsförklaring”.(Håkansson, 2014)

I samband med ovan nämnt möte definierades förväntningarna på Räddningssamverkan Kronoberg

vilket redovisas i nedanstående områden:

- Operativ förmåga -Effektivisering

- Arbetsmiljö - Administration

- Förebyggande - Position



20150411 / HH 03

Förslaget till interkommunal samverkan skall uppfylla ovanstående syfte och ta höjd för de

redovisade utmaningar som länets räddningstjänster kommer att ställas inför inom en nära

förestående framtid.

2. Analys

2.1 Interkommunala samverkansformer Det finns framförallt tre huvudsakliga former av interkommunal samverkan vilka är kommunalrättslig

samverkan, civilrättslig samverkan och informell samverkan utan rättslig reglering.(Anell &

Mattisson, 2009)

Dessa tre former av samverkan kommer att belysas nedan.

2.1.2 Effekterna av interkommunal samverkan Som belysts under kapitel 1.3 Problemformulering har även interkommunal samverkan såväl för-

som nackdelar. Med kännedom om för- såväl som nackdelar skapas dock förutsättningarna för att

kunna optimera de positiva effekterna samtidigt som nackdelarna minimeras.

Mot bakgrund härav har de generella effekterna av en utökad interkommunal samverkan i form av

Räddsam Kronoberg identifierats.

Kortsiktiga effekter

Bergman (Bergman, 2013) menar att vad gäller de kortsiktiga effekterna på ekonomi och

stordriftsfördelar så är de inte av sådan art att de möjliggjort några större besparingar för de

analyserade kommunerna. Det är snarare som så att de konstaterade besparingar som gjorts är

begränsade eller av karaktären att man fått ut mer verksamhet för samma pengar ut organisationen.

Beträffande kompetens och rekrytering påvisas dock tydliga positiva effekter. Det är främst volym,

attraktionskraft och vidareutbildning som anses bidra till de positiva effekterna. (Bergman, 2013)

Ur det demokratiska perspektivet framstår som viktig och det är även här som bekymmer

konstateras rörande transparens, styrning och förankring. (Bergman, 2013)

Långsiktiga effekter

De långsiktiga effekterna är svårare att konkret belysa men om man ser till resultatet av de

kortsiktiga effekterna och ställer dessa gentemot de fyra stora redovisade kommunala utmaningarna

inom en snar framtid kan man dra slutsatsen att den bidrar positivt till att möta utmaningarna.

Interkommunal samverkan är ett verktyg som bidrar till att skapa förutsättningar för att möta de

utmaningar som länets räddningstjänster ställs inför.

2.1.3 Interkommunala samverkansformer Nedan presenteras de olika formerna av interkommunal samverkan på ett övergripande plan som

bedöms som aktuella för Räddsam Kronoberg.



20150411 / HH 03

Kommunalförbund

Kommunalförbund är den samverkansform som är mest utbredd generellt när det gäller

interkommunal samverkan i olika kommunala verksamheter.

I praktiken är tillskapandet av ett kommunalförbund ett tillskapande av en ny kommun och därmed

en egen juridisk person med eget organisationsnummer. (SKL, 2007)

Skillnaden i stort är att ett kommunalförbund saknar beskattningsrätten men har rätt att debitera

medlemskommunerna sina kostnader.

Kommunalförbundet lyder under gängse kommunalrättsliga regler vilket innebär att

medlemskommunerna t ex även kan överlämna frågor som innebär myndighetsutövning till

kommunalförbundet.

Medlemskommunerna beslutar gemensamt om en förbundsordning vilken reglerar styrningen och

de förhållanden som gäller i förbundet.

Kommunalförbund styrs antingen av ett förbundsfullmäktige eller av en direktion. Båda formerna har

sina styrkor och svagheter.

Förbundsfullmäktige kan man generellt säga i högre grad tillgodoser de mer demokratiska kraven på

politisk representativitet medan direktion verkar närmare verksamheten och blir i högre grad mer

operativ för att uppnå de krav på effektivitet som medlemskommunerna ställer.

Gemensam nämnd

Samverkan genom gemensam nämnd är en relativt ny samverkansform vilken infördes 1997.

Gemensam nämnd utgör ingen egen juridisk person utan ingår i en värdkommun. Värdkommunen

utser ordförande samt upprättar i samråd med övriga kommuner budgeten.

Gemensam nämnd ger samma förutsättningar som ett kommunalförbund när det gäller

medlemskommunernas möjligheter att överföra verksamhet till den gemensamma nämnden.

Respektive kommuns kommunfullmäktige beslutar gemensamt om styrning och regler för den

gemensamma nämnden.

En nackdel med gemensam nämnd är att värdkommunen vid ekonomiska problem i den

gemensamma nämnden kan behöva stå för förluster med mera vilket kan inverka på

värdkommunens balanskrav. Av denna anledning används gemensam nämnd sällan vid samverkan

som är förknippat med ekonomiska risker.



20150411 / HH 03

Interkommunala avtal

Interkommunala avtal kan vara civilrättsligt bindande såväl som fria från juridisk reglering och av mer

informell karaktär.

Interkommunala avtal innebär ofta att en värdkommun får ”svara för” för ekonomin med

motsvarande problematik som för gemensam nämnd då man inte heller här tillskapar en egen

juridisk person.

Eftersom samverkan genom avtal inte regleras i kommunallagen begränsas samverkansformen av

reglerna om den kommunala kompetensen och av speciallagar. I övrigt är det dock relativt fritt att

avtala om vilken verksamhet som skall vara föremål för samverkan.

De privaträttsliga avtalen används normalt för att reglera t ex samutnyttjande av resurser,

kompetens eller liknande.

De informella avtalen används ofta i samband med opinionsbildning t ex gentemot stat eller

landsting etc.

Generellt upplevs samverkansformen genom interkommunala avtal som en bra modell för

samverkan men med begränsningar t ex avseende upphandlingsförfarande enligt LOU.

Kommunala bolag - Aktiebolag

Aktiebolag är en tydlig privaträttslig organisationsform i vilken kommunerna kan organisera såväl

egen som gemensam verksamhet.

Kommunala bolag är egen juridisk person.

Styrningen av kommunala bolag sker genom en bolagsstyrelse som utses av kommunfullmäktige

samt genom ägardirektiv och bolagsordning.

Kommunala bolag lyder likväl som privatägda bolag under aktiebolagslagen (SFS 2005:551).

kommunala bolag. Samverkansformen används primärt, med gott resultat, inom kommunaltekniska

verksamhetsområdet.

Ekonomisk förening

Ekonomisk förening är en organisationsform i vilken kommunerna kan organisera såväl egen som

gemensam verksamhet med primära syftet att främja medlemmarnas ekonomiska intressen.

Ekonomisk förening är egen juridisk person.

Styrningen av kommunala ekonomiska föreningar sker genom föreningsstämma vilka utser styrelse

och, i förekommande fall, VD samt genom föreningsstadgar.

Ekonomiska föreningar lyder under Lag (1987:667) om ekonomiska föreningar.


20150306 / HH 10 (25)

Rev.dat. / ansv Kategori Ver

20150411 / HH 03

Det är kommunens andel av aktierna i aktiebolagen och medverkan på föreningsstämma i

ekonomiska föreningar som avgör inflytandet över gemensamma angelägenheter. I princip gäller de

demokratiska insynsvärden även för kommunala bolag men det finns ingen möjlighet för den

enskilde medborgaren att överklaga beslut eller utkräva ansvar.

Gemensamma kommunala bolag är förknippade med ett visst mått av demokratisk ambivalens men

med en väl avgränsad och skiljd, avgiftsfinansierad verksamhet finns flera exempel på väl fungerande

kommunala bolag. Samverkansformen används primärt, med gott resultat, inom kommunaltekniska

verksamhetsområdet.

3. Analys av interkommunala samverkansformer med fokus på

Räddsam Kronoberg Utifrån den kartläggning som genomförts i samband med Räddningschefsmötet i Margrethetorp år

2014 konstateras en tydlig fokusering mot effektivisering av såväl skadeförebyggande- som

skadeavhjälpande- och stödprocessen samt en positionering av länets räddningstjänster utifrån ett

regionalt och nationellt perspektiv.

3.1 Juridiska aspekter Ur ett juridisk perspektiv kan man konstatera att oavsett interkommunal samverkansform ingår

kommunal räddningstjänst, organiserad direkt under primärkommun eller i form av ett

kommunalförbund, i den kommunala kompetensen och regleras ytterst av Kommunallagen

(1991:900).

3.1.1 Kommunallagen

Kommunallagen reglerar interkommunala samverkansformer enligt nedan:

Kommunallagen (1991:900) 3 kap

16 § /Träder i kraft I:2015-01-01/ Kommuner och landsting får efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal

angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ.

Om det i lag eller förordning anges att angelägenheten ska bedrivas av en kommunal nämnd eller om den innefattar

myndighetsutövning, får den dock inte överlämnas med stöd av denna bestämmelse.

Helägt kommunal bolag

16 a § /Träder i kraft I:2015-01-01/ Med ett helägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag där kommunen eller landstinget

direkt eller indirekt innehar samtliga aktier.

Med ett delägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag eller handelsbolag där kommunen eller landstinget bestämmer

tillsammans med någon annan. Lag (2014:573).

17 § /Träder i kraft I:2015-01-01/ Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnar över vården av en kommunal

angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag, ska fullmäktige

1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,

2. se till att det fastställda kommunala ändamålet och de kommunala befogenheter som utgör ram för verksamheten anges i

bolagsordningen,

3. utse samtliga styrelseledamöter,

4. se till att det anges i bolagsordningen att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell

beskaffenhet eller annars av större vikt fattas,

http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/19910900.htm#K3P16


20150306 / HH 11 (25)


20150411 / HH 03

5. utse minst en lekmannarevisor, och

6. se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare. Lag (2014:573).

18 § /Träder i kraft I:2015-01-01/ Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett delägt kommunalt bolag, ska

fullmäktige se till att bolaget blir bundet av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till

andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.

Stiftelser och föreningar

18 b § /Träder i kraft I:2015-01-01/ Vad som anges i 17 § 1–4 och 6 gäller också när kommunen ensam eller landstinget

ensamt bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. Fullmäktige ska även utse minst en revisor i en sådan stiftelse.

Till revisor i stiftelsen ska fullmäktige utse någon av de revisorer som enligt 9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen och

övriga nämnders verksamhet.

Vad som anges i 18 § gäller också en förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan

och om kommunen eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.

Vad som anges i 17 § om bolagsordningen ska vid tillämpningen av första och andra styckena i stället avse stadgarna i en

förening och stiftelseförordnandet eller stiftelseurkunden i en stiftelse. Lag (2014:573).

Kommunalförbund

20 § Kommuner och landsting får bilda kommunalförbund och lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana

förbund. Ett kommunalförbund är bildat när förbundsordningen har antagits av förbundsmedlemmarna eller vid den senare

tidpunkt som anges i förbundsordningen. Lag (1997:550).

21 § Om inget annat sägs eller följer av bestämmelserna om kommuner och landsting i denna lag, gäller dessa i tillämpliga

delar även för kommunalförbund. Lag (1997:550).

Interkommunal samverkan baserad på avtal saknar således reglering utifrån Kommunallagen

(1991:900) men är ändå relevant mot bakgrund av t ex Lag ( 2003:778) om Skydd mot olyckor 1 kap

6§ ”Kommunerna och de statliga myndigheter som ansvarar för verksamhet enligt denna lag skall samordna verksamheten samt

samarbeta med varandra och med andra som berörs.” dock bör man nogsamt beakta vilken form av samarbete man

avser att hantera.

Interkommunal samverkan mellan kommuner och / eller kommunalförbund baserad på avtal får

således hanteras med civilrättsliga avtal enligt avtalslagen ( Lag (1915:218) om avtal och andra

rättshandlingar på förmögenhetsrättens område).

Mot bakgrund av att avtal såsom en interkommunal samverkansform ej regleras i Kommunallagen

(1991:900) bör man även nogsamt beakta Kommunallagen (1991:900) 2 kap.

1 § Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till

kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun,

ett annat landsting eller någon annan.

Det måste finnas ett allmänintresse för varje kommun, kopplat till det egna geografiska området

eller de egna kommunmedlemmarna (lokaliseringsprincipen). (Wikell, 2014)

Ett interkommunalt civilrättsligt avtal måste således vara grundat i ett eget behov för var och en

av kommunerna. (Wikell, 2014)




http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/19910900.htm




http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/19910900.htm#K3P18_bS1

http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/19910900.htm#K3P18_bS2


20150306 / HH 12 (25)


20150411 / HH 03

Vidare får en kommun inte vidta en åtgärd väsentligen i en annan kommuns intresse. (Wikell,

2014)

3.1.2 Lag (2007:1091) Offentlig upphandling

Offentliga verksamheters upphandlingar styrs av Lag(2007:1091) om Offentlig upphandling varför det

i sammanhanget är av intresse att säkerställa att den interkommunala samverkansform som antas

för Räddsam Kronoberg skapar förutsättningar för att betraktas som upphandlande myndighet.

Lag(2007:1091) om Offentlig upphandling 2 kap:

12 § Med offentligt styrda organ avses sådana bolag, föreningar, delägarförvaltningar, särskilt bildade

samfällighetsföreningar och stiftelser som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av

industriell eller kommersiell karaktär, och

1. som till största delen är finansierade av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet,

2. vars verksamhet står under kontroll av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet, eller

3. i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än halva antalet ledamöter är utsedda av staten, en kommun, ett

landsting eller en upphandlande myndighet.

19 § Med upphandlande myndighet avses statliga och kommunala myndigheter.

Vid tillämpning av denna lag skall med myndighet jämställas

1. beslutande församlingar i kommuner och landsting, och

2. offentligt styrda organ som avses i 12 §, samt

3. sammanslutningar av en eller flera myndigheter enligt första stycket eller församlingar enligt 1 eller sammanslutningar av ett

eller flera organ enligt 2.

3.1.3 Övriga juridiska aspekter

Juridisk person

Samtliga interkommunala samverkansformer som anges i Kommunallagen (1991:900), kommunalt

bolag, kommunalförbund, stiftelse eller förening, utgör/kan utgör egen juridisk person.

Ovanstående interkommunala samverkansformer och faktumet att de utgör egen juridisk person

medför fördelar inom bland annat nedanstående områden:

- Rådighet att ingå avtal och ansvara för skulder.

- Egen ekonomisk redovisning skiljd från respektive medlemskommuns redovisning.

- Möjliggör parallella anställningar enligt Arbetstidslagen (1982:673) med påföljden att engagemang

inom Räddsam Kronoberg inte nödvändigtvis behöver belasta ”hemmaorganisationens”

arbetstidsmått.

3.1.4 Sammanfattning juridiska aspekter

Sammanfattningsvis bedöms interkommunal samverkan, i den form som man enligt avsiktsförklaring

och målbild angivit för Räddsam Kronoberg, baserad på civilrättsliga avtal befinna sig i en gråzon

utifrån kommunallagen.


http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/20071091.htm#K2P19S1


20150306 / HH 13 (25)


20150411 / HH 03

Vidare saknas rådigheten att fatta formella beslut för medlemmarna samt att ingå avtal eller ansvara

för skulder.1

Sammantaget är det undertecknads bedömning att Räddsam Kronoberg ej bör grundas på

civilrättsliga avtal utan någon av de samverkansformer som regleras i Kommunallagen (1991:900)

dvs kommunalt bolag, kommunalförbund, stiftelse eller förening.

3.2 Demokratiska aspekter Kommunala bolag, organiserade som aktiebolag eller ekonomiska föreningar, har haft en begränsad

transparans. Transparensen har i många fall bestått i en offentlig årsredovisning.

Möjligheterna till påverkan har i mångt och mycket styrts av ägardirektiv utöver bolags- respektive

föreningsstämman.

I de revideringar som genomfördes i kommunallagen (1991:900) 2015-01-01 har de demokratiska

aspekterna förstärkts för att, enligt undertecknads bedömning, nu ligga i paritet med övrig

offentligrättslig förvaltning. Som i alla fall förutsätter det naturligtvis en efterlevnad av lagen såväl

avseende lagtexten i sig som intentionerna i stort.

Se vidare punkt 3.1.1 ovan.

3.3 Ekonomiska aspekter Mot bakgrund av att ett av huvudsyftena med utökad interkommunala samverkan är att effektivisera

och skapa positiva ”kostnadnytta-effekter” genom stordriftfördelar är det av stor vikt att

samverkansformen inte skapa tillkommande ”overhead-kostnader” som neutraliserar

effektiviseringspotentialen.

Utifrån denna aspekt är självfallet tillkommande ”overhead-kostnader” viktiga att identifiera och

beakta.

I matrisen 3.3.1 ”Organisationsmatris Region Kronoberg, Kommunalförbund, Kommunalt bolag och

Ekonomisk förening” jämförs de olika interkommunala samverkansformerna för att klarlägga likheter

/ skillnader.

Interkommunal samverkan genom civilrättsliga avtal har inte införts i matrisen mot bakgrund av att

denna samverkansform i mångt och mycket saknar formalisering motsvarande övriga jämförda.

1 I samband med analys av Räddsam F framgick att man i detta interkommunala samverkansorgan utreder möjligheterna att organisera sig i form av ekonomisk förening.


20150306 / HH 14 (25)


20150411 / HH 03

3.3.1 Organisationsmatris region Kronoberg, Kommunalförbund, kommunalt bolag,

ekonomisk förening

Område Beskrivning Anslutning till Region Kronoberg

Kommunal-förbund

Kommunalt bolag (aktiebolag)

Ekonomisk förening

Registrering Erforderliga registreringar

Nej Bolagsverket Skatteverket

Bolagsverket Skatteverket


Styrning Verkställande diektör

Samordnare Förbundsdirektör / Förbundschef

Verkställande Direktör (VD)

Verkställande Direktör (VD) (vissa fall)

Styrelse / direktion

Eget AU / Styrelse?

Styrelse med minst en representant från varje medlemskommun

Minst 1 person, aktiefördelning rimlig utefter andelsfördelning, verksamhetens art och övriga omständigheter. Politisk representation i styrelsen.

Minst 3 personer. Politisk representation i styrelsen.

”Fullmäktige” Genom regionen Förbundsfullmäktige / -direktion

Bolagsstämma Föreningsstämma

Revisorer Genom regionen Lekmanna revisor Aukt. / Godkänd revisor

Lekmanna revisor Aukt. / Godkänd revisor

Lekmanna revisor

Redovisning Genom regionen Årlig redovisning, Årlig redovisning, skickas till Bolagsverket.

Årlig redovisning, skickas ej till Bolagsverket generellt.

Ansvar för skulder Genom regionen Medlemskommuner skyldiga ”skjuta till” vid underskott.

Aktiebolaget ansvarig för skulden intill 50% av aktiekapital där personligt ansvar och likvidation kan aktualiseras.

Ansvaret begränsat till insatt kapital.

Personalkostnader Genom regionen Bolagsskatt:F Löneskatt: A

Bolagsskatt:F Löneskatt: A

Föreningsskatt:F Löneskatt: A

Försäkringar Genom regionen Egen regi Egen regi Egen regi

Hyra, IT etc Köp från Regionen

Eget eller tjänsteköp Eget eller tjänsteköp

Eget eller tjänsteköp

3.3.2 Sammanfattning Ekonomiska aspekter

Sammanfattningsvis bedöms kommunalt bolag i form av aktiebolag vara den organisationsform som

kräver störst insats följt av kommunalförbund.

I matrisen framstår en anslutning till Region Kronoberg som den mest resurseffektiva då de

grundläggande strukturerna för organisation och politiskt representantskap redan finns tillsammans

med servicefunktioner. Sammantaget bör detta innebära minimala ”overhead-kostnader” jämfört

med övriga jämförda organisationsformer. Möjligtvis kan ”overhead-kostnaderna” matchas med

ekonomisk förening.


20150306 / HH 15 (25)


20150411 / HH 03

3.4 SWOT-analyser Region Kronoberg, Kommunalförbund och ekonomisk

förening

3.4.1 SWOT-analys Region Kronoberg

SWOT-analys Interkommunal samverkan genom Region Kronoberg

Styrkor Svagheter

- Befintlig organisationsstruktur och ”in house” stödfunktioner som rimligen borde kunna avropas via tjänsteköp. - Befintlig politisk länsövergripande representation. - Politiskt känd och accepterad organisation. - Samma inriktning / fokus

- Istället för att bli ”en motpol” till Region Kronoberg blir det en del av.

Möjligheter Hot

- Ökad samverkan mellan Hälso- & Sjukvård samt Räddningstjänsten såväl avseende operativa samverkan som kompetensutveckling och stödfunktioner t ex RAKEL etc.

- Beslutsmandatet över Räddsam Kronoberg delas med / förflyttas till Regionen. - Marginaliseras som organisation i ”stora” Region Kronoberg.

3.4.2 SWOT-analys Kommunalförbund

SWOT-analys Interkommunal samverkan genom Kommunalförbund

Styrkor Svagheter

- Egen juridisk person – EN officiell, tydlig och accepterad part för länets Rtj. - ”Motpol” till Region Kronoberg med motsvarande mandat. - Rådighet att ingå avtal, upphandlande myndighet, ansvara för skulder. - Engagemang inom Räddsam Kronoberg påverkar inte arbetstidsmåttet i ”hemorganisationen”. - Egen redovisning. - Skyddat namn.

- Administration tillkommer vilken måste antingen ombesörjas genom tjänsteköp eller anställd personal. - Utökning med ytterligare ett forum som behöver politisk representation.

Möjligheter Hot

- Stordriftsfördelar genom kommunalförbund utan sammanslagning av räddningstjänster. (Ställer större kommunal-förbund ”offside”) - OM behov föds i framtiden finns redan struktur för ett större kommunalförbund som innefattar hela länet.

- Kommer vi att få ”tunga” politiker i förbundsfullmäktige / -direktion? - Adm. ”äter upp” rationaliserings-potentialen


20150306 / HH 16 (25)


20150411 / HH 03

3.4.3 SWOT-analys Ekonomisk förening

SWOT-analys Interkommunal samverkan genom Ekonomisk förening

Styrkor Svagheter

- Egen juridisk person – EN officiell, tydlig och accepterad part för länets Rtj. - ”Motpol” till Region Kronoberg med motsvarande mandat. - Rådighet att ingå avtal, upphandlande myndighet, ansvara för skulder. - Egen redovisning. - Skyddat namn.

- Administration tillkommer vilken måste antingen ombesörjas genom tjänsteköp eller anställd personal. - Utökning med ytterligare ett forum som behöver politisk representation.

Möjligheter Hot

-

- Kommer vi att få ”tunga” politiker i förbundsfullmäktige / -direktion? - Adm. ”äter upp” rationaliserings-potentialen

3.4.5 SWOT-analys Civilrättsliga avtal

SWOT-analys Interkommunal samverkan genom civilrättsliga avtal

Styrkor Svagheter

- Liten administration - ”Binder inte upp” medlemmarna - ”Motpol” till Region Kronoberg dock utan motsvarande mandat.

- Ingen egen juridisk person – ingen officiell, tydlig och accepterad part för länets Rtj. - Saknar rådighet att ingå avtal, upphandlande myndighet, ansvara för skulder. - Ingen egen redovisning. - Inget skyddat namn om man inte separat ansöker om det. - Demokratiska aspekterna. - Tveksamheter utifrån ett juridiskt perspektiv. Engagemang inom Räddsam Kronoberg påverkar inte arbetstidsmåttet i ”hemorganisationen”.

Möjligheter Hot

-

- Kommer vi att få politisk acceptans?


20150306 / HH 17 (25)


20150411 / HH 03

4. Resultat Sammanfattningsvis är det undertecknads rekommendation att man i första hand utreder

möjligheterna till en implementering av Räddsam Kronoberg under Region Kronoberg och om detta

inte är möjligt endera utreder möjligheterna till interkommunal samverkan genom

Kommunalförbund eller Ekonomisk förening.

Interkommunal samverkan genom civilrättsliga avtal rekommenderas ej utifrån framförallt ett

juridiskt perspektiv men också avsaknaden av egen juridisk person och rådigheten att ingå avtal,

utgöra upphandlande myndighet och ansvara för skulder. Även inom områden demokratiska

aspekter och ekonomisk redovisning är samverkan genom civilrättsligt avtal tveksamt.


20150306 / HH 18 (25)


20150411 / HH 03

Litteraturförteckning Anell & Mattisson. (2009). Samverkan i kommuner och landsting - en kunskapsöversikt. Lund:

Studentlitteratur AB.

Bergman. (2013). Interkommunal samverkan - en nödvändig lösning på kommunala utmaningar?

Göteborg: Förvaltningshögskolan.

Håkansson, C. (den 26 08 2014). Bilaga 1: Avsiktsförklaring Räddsam Kronoberg. Margretetorp,

Sverige: Carl Håkansson.

Helgesson, H. (den 26 08 2014). Bilaga 2: Förväntningar Räddsam Kronoberg. Margretetorp: Håkan

Helgesson.

Jonsson & Rosander. (2006). Samverkan som överlevnadsstrategi. Linköping: Centrum för

kommunstrategiska studier, Linköpings universitet.

SKL. (2007). Kommunalförbund och gemensamma nämnder - en studie utförd på uppdrag av

Kommunala kompetensutredningen. Sveriges kommuner & landsting.

SOU. (2007:10). SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft.

SOU. (2007:72). SOU 2007:72 Kommunal kompetens i utveckling.

Wikell, S. (2014). www.skl.se. Hämtat från Sveriges kommuner och landsting. den 06 03 2015


20150306 / HH 19 (25)


20150411 / HH 03

Bilaga 1: Avsiktsförklaring Räddsam Kronoberg


20150306 / HH 20 (25)


20150411 / HH 03

Bilaga 2 : Förväntningar Räddsam Kronoberg

Figur 1.4.1 Förväntningar Räddsam Kronoberg


20150306 / HH 21 (25)


20150411 / HH 03

Bilaga 3: Jämförelse Kommunalförbund och kommunala bolag

Område Beskrivning Kommunal-förbund

Kommunalt bolag

Aktiebolag Ekonomisk förening

Syfte Vad syftar bolags / föreningsformen till?

Motsv kommunen Bedriva verksamhet / producera produkter eller tjänster

Främja medlemmarnas ekonomiska intressen

Ägare Antal ägare Medlemskommuner Minst 1 person eller företag

Minst tre medlemmar eller företag. Medlemmar skall delta i föreningen: - som konsument, förbrukare eller leverantör. - med egen arbetsinsats - nyttja föreningens tjänster

Registrering Krav på registrering




Kapital Krav på startkapital

Nej Publikt aktiebolag skall ha ett aktiekapital på minst 500 tkr.

I form av kapital- eller arbetsinsats.

Namnskydd I hela landet I hela landet

I hela landet

Juridisk person Ja Ja

Ja

Firmatecknare Styrelsen / Direktionen Styrelsen Styrelsen

Ägarnas ansvar Ägarnas rådighet. Motsvarande som kommun

Bolaget kan ingå avtal och ansvara för skulder.

Föreningen kan ingå avtal och ansvara för skulder.

Risker Vilka ekonomiska risker tar medlemmarna?

Om det saknas medel för att betala en skuld är medlemmarna skyldiga att ”skjuta till” medel.

Delägarna har i princip inget ”personligt ansvar” , undantaget är när 50% av aktiekapitalet är förbrukat då man kan blir personligt ansvarig och riskerar likvidation av bolaget.

Medlemmarnas ansvar begränsas till det kapital som satsats i föreningen.

Ledning Fullmäktige och styrelse eller direktion

Styrelse och bolagsstämma

Föreningsstämman är högsta beslutande organ. Styrelse bestående av minst tre personer och därutöver minst en revisor.

Verkställande direktör Förbundsdirektör / -chef Verkställande direktör skall utses i publika aktiebolag

Om föreningen har minst 200 anställda i medeltal under de senaste räkenskapsåren skall en VD utses.

Styrdokument Förbundsordning Bolagsordning, ägardirektiv

Föreningens stadgar

Demokrati Förankring Fullmäktige och styrelse eller direktion, varje

Generellt är att kommunen är huvudman för verksamheten dock EJ

Generellt är att kommunen är huvudman för


20150306 / HH 22 (25)


20150411 / HH 03

medlemskommun representerad

vid kommunalförbund (egen juridisk person) eller friskolor. Generellt respektive KF som fastställer bolagsordning och ägardirektiv.

verksamheten dock EJ vid kommunalförbund (egen juridisk person) eller friskolor. Generellt respektive KF som fastställer bolagsordning och ägardirektiv.

Inflytande Fullmäktige och styrelse eller direktion, varje medlemskommun representerad. Förbundsordningen skall fastställas av medlemskommunernas kommunfullmäktige.

Förutom fastställande av bolagsordning och ägardirektiv i KF liten detaljstyrning om inte politisk representation i styrelsen.

Förutom fastställande av bolagsordning och ägardirektiv i KF liten detaljstyrning om inte politisk representation i styrelsen.

Transparans Motsvarande som kommun

Årsredovisning

Årsredovisning

Medborgares möjligheter till ansvarsutkrävande

Motsvarande som kommun

Begränsade Begränsade

Skatteformer Motsvarande som kommun

Bolaget: F-skatt Ägarna: A-skatt (anställda)

Föreningen: F-skatt Ägarna: A-skatt (anställda)

Beskattning Motsvarande som kommun

Bolaget beskattas för vinsten. (Bolagsskatt) Ägarna beskattas för uttagen lön och utdelningar. (inkomst- och kapitalinkomstskatt)

Föreningen beskattas för vinsten. (Bolagsskatt) Medlemmarna beskattas för uttagen lön och utdelningar. (inkomst- och kapitalinkomstskatt)

Årsredovisning och revisor

Motsvarande som kommun

Lämnar årsredovisning till Bolagsverket. Revisor skall normalt finnas. (ej krav små bolag)

Årsredovisning skall upprättas och revisor skall finnas.

Fördelning vinst och förlust

Självkostnadsprincipen, visst utrymme för resultatutjämningsreserver. Om det saknas medel för att betala en skuld är medlemmarna skyldiga att ”skjuta till” medel. Kan ej gå i konkurs.

Vinst kan delas ut till aktieägarna som utdelning. Kan gå i konkurs.

Vinst kan delas ut till medlemmarna som återbäring Kan gå i konkurs.

Sjukpenninggrundande inkomst

Uttagen lön Uttagen lön

Uttagen lön

Karensdag Motsvarande som kommun

1 dag

1 dag

Avveckling - Likvidation, regleras i förbundsordningen

- Likvidation - Försäljning samtliga aktier - Fusion - Delning - Konkurs

- Likvidation - Konkurs - Fusion - Avregistrering pga inaktivitet

Juridik Motsvarande som för kommun

Aktiebolagsförordning (2005:559)

Aktiebolagslag (2005:551)

Bokföringslag (1999:1078)

Bokföringslag (1999:1078)

Firmalag (1974:156)

Förordning (1987:978) om ekonomiska föreningar

http://www.notisum.se/Pub/Doc.aspx?url=/rnp/sls/lag/20050559.htm












20150306 / HH 23 (25)


20150411 / HH 03

Delgivningsförordning (2011:154)

Delgivningslag (2010:1932)

Firmalag (1974:156)

Förordning (2007:909) med instruktion för Nämnden för styrelserepresentationsfrågor

Konkurrenslag (2008:579)

Konkursförordning (1987:916)

Kupongskattelag (1970:624)

Lag (2011:900) om dödande av förkommen handling

Lag (1985:354) om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall, m.m.

Lag (1991:980) om handel med finansiella instrument

Lag (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl.

Lag (2005:552) om införande av aktiebolagslagen (2005:551)

Lag (1981:131) om kallelse på okända borgenärer

Lag (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument

Lag (1986:436) om näringsförbud

Lag (1974:371) om rättegången i arbetstvister

Lag (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda

Lag (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag

Lönegarantilag (1992:497)

Revisorslag (2001:883)

Årsredovisningslag (1995:1554)

Förordning (1995:665) om revisorer

Förordning (1995:1633) om vissa årsredovisningsfrågor

Lag (1987:667) om ekonomiska föreningar

Lag (1987:668) om införande av lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar

Revisorslag (2001:883)

Årsredovisningslag (1995:1554)








































































20150306 / HH 24 (25)


20150411 / HH 03

Civilrättsliga avtal

Område Beskrivning Samverkan genom civilrättsliga avtal

Syfte Vad syftar bolags / föreningsformen till?

Oftast frivilliga överrenskommelser om samverkan för att nå skalfördelar eller utöva påtryckning.

Ägare Antal ägare Avtalsparterna

Registrering Krav på registrering Nej

Kapital Krav på startkapital Nej

Namnskydd Nej

Juridisk person Nej

Firmatecknare Nej

Ägarnas ansvar Ägarnas rådighet. Parternas gemensamma ansvar regleras genom avtal

Risker Vilka ekonomiska risker tar medlemmarna?

Regleras genom avtalet

Ledning Regleras genom avtalet

Verkställande direktör Nej

Styrdokument Civilrättsligt avtal

Demokrati Förankring Regleras genom avtalet

Inflytande Regleras genom avtalet

Transparans Regleras genom avtalet

Medborgares möjligheter till ansvarsutkrävande

Nej

Skatteformer Nej

Beskattning Nej

Årsredovisning och revisor

Nej

Fördelning vinst och förlust

Regleras genom avtalet

Sjukpenninggrundande inkomst

Nej

Karensdag Nej

Avveckling Regleras genom avtalet

Juridik Regler om civilrättslig samverkan saknas i kommunallagen. Huruvida det är tillåtet att samverka genom avtal bedöms i första hand utifrån Kommunlagen 2 kap 1§ och då i huvudsak utefter allmänintresset och lokaliseringsprincipen. Dock finns stöd i t ex LSO för samverkan. KL 2 Kap 1§ Det måste finnas ett allmänintresse för varje kommun kopplat till det egna geografiska området eller kommunmedlemmen. (Lokaliseringsprincipen) Interkommunala avtal måste vara grundat i ett eget behov för var och en av parterna.(Allmänintresset) En kommun får inte vidta en åtgärd väsentligen i en annan kommuns intresse. (Allmänintresset) ”Säljande kommun” beslutar självständigt över verksamhet och anläggningar. Det är EJ möjligt att inrätta gemensamt organ med beslutskompetens.


20150306 / HH 25 (25)


20150411 / HH 03

analys av olika interkommunala samverkansformer · 2020. 1. 31. · 20150411 / hh 03 sammanfattning...

Documents