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ANALYSE DE L’EXECUTION DU BUDGET DE
L’ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME
EXERCICE 2012
ENGAGEMENTS FINANCIERS DE
L’ETAT
MAI 2013
Mission
Engagements financiers de l’Etat
Programme 117 – Charge de la dette et trésorerie de
l'Etat
Programme 114 – Appels en garantie de l'Etat
Programme 145 – Epargne
Programme 168 – Majoration de rentes
Programme 336 – dotation en capital du mécanisme
européen de stabilité
Programme 339 – recapitalisation de DEXIA
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 3
Sommaire
Synthèse ......................................................................................4 Présentation de la mission ...........................................................8 Programme 117 – Charge de la dette et trésorerie de l’Etat .10
I - L’exécution budgétaire 2012 ...........................................11 II - Analyse de la performance .............................................11
Programme 114 – Appels en garantie de l’Etat .....................18
I - Les dépenses de l’exercice et la gestion des crédits .........18 II - Les grandes composantes de la dépense .........................22 III - Régularité, performance, soutenabilité ..........................31 IV - Les recommandations de la Cour ..................................37
Programme 145 – Epargne ......................................................41
I - Les dépenses de l’exercice et la gestion des crédits .........41 II - Les grandes composantes de la dépense .........................43 III - Régularité, performance, soutenabilité ..........................51
IV - Les recommandations de la Cour ..................................54 Programme 168 – Majorations de rentes ................................58
I - Les dépenses de l’exercice et la gestion des crédits .........58 II - Les grandes composantes de la dépense .........................60 III - Régularité, performance, soutenabilité ..........................61
IV - Les recommandations de la Cour ..................................62
Programme 336 – Dotation en capital du MES .....................64 I - Les dépenses de l’exercice et la gestion des crédits .........64 II - Régularité, performance, soutenabilité ...........................66
III - Les recommandations de la Cour ..................................68 Programme 339 – Recapitalisation de Dexia .........................69
I - Les dépenses de l’exercice et la gestion des crédits .........69
II - Régularité, performance, soutenabilité ...........................70 III - Les recommandations de la Cour ..................................71
4 COUR DES COMPTES
Synthèse
LFI AE : 49 921,2 M€; CP : 49 921,2 M€ ;
Crédits ouverts AE : 66 282,2 M€; CP : 56 495,7 M€ ;
Exécution AE : 56 370,1 M€ ; CP 56 370,1 M€ :
La mission Engagements financiers de l’Etat est composée de six
programmes hétérogènes placés sous la responsabilité du directeur
général du Trésor ou celle du commissaire aux participations de l’Etat.
1 - Le programme 117 – Charge de la dette et trésorerie de l’Etat
La charge nette de la dette (avant opération de swaps) est restée
quasiment stable en 2012 à 46,3 Md€ grâce à des conditions de
financement exceptionnellement favorables.
La baisse des taux a permis de réduire la charge de la dette
négociable de 320 M€ par rapport à 2011 et surtout de 2,5 Md€ par
rapport aux prévisions de la LFI.
En revanche, le solde des opérations de trésorerie a continué de se
dégrader en raison notamment de la rémunération des fonds non
consommables destinés aux investissements d’avenir et de la forte baisse
des recettes de placements.
Le niveau de performance atteint en 2012 a été conforme aux
objectifs. Les taux moyens de couverture des adjudications à court terme
(BTF) ainsi qu’à moyen long terme (OAT et BTAN), qui figurent parmi
les indicateurs les plus représentatifs de la mission, ont sensiblement
progressé par rapport à 2011, reflétant une demande soutenue pour les
titres de l’Etat français dans un contexte de crise persistante sur les dettes
souveraines. La politique de placement des excédents de trésorerie a
toutefois été perturbée par les dysfonctionnements du marché
interbancaire qui ont conduit à maintenir, pendant la majeure partie de
l’année, le solde du compte du Trésor à la Banque de France à un niveau
élevé, très supérieur aux cibles visées dans des conditions normales de
marché.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 5
2 - Le programme 114 – Appels en garantie de l’Etat
Après une exécution 2011 exceptionnelle1, le programme 114
retrouve en 2012 une exécution en phase avec sa trajectoire budgétaire de
longue période. Le montant global des appels en garantie s’établit en
nette diminution à 121,8 M€ contre 226,8 M€ en moyenne sur la période
2008 – 2011.
Cette baisse immédiate des dépenses du programme s’accompagne
toutefois d’aléas à plus longue échéance. Durant l’exercice 2012, l’Etat a
pris en garantie de nouveaux risques (PSA Finances, Crédit immobilier de
France). Dans le même temps, l’encours des garanties existantes a
progressé, en particulier celui de la dette garantie du Fonds européen de
stabilité financière.
La Cour recommande de consolider le dispositif de suivi des
garanties et d’améliorer l’information du Parlement, par l’introduction de
nouveaux indicateurs2 et une refonte de la structure du programme.
3 - Le programme 145 – Epargne
Après s’être maintenus jusqu’en 2010, les crédits du programme
145 – Epargne ont connu une décroissance rapide en 2011 et 2012, leur
montant global passant de 1 337 M€ en 2010 à 653 M€ en 2012 (- 52 %).
Contrairement à 2011, l’exercice 2012 se clôture sur une position
débitrice vis-à-vis du Crédit foncier de France à hauteur de 46,4 M€.
Ce résultat s’explique notamment par les effets d’une annulation
de crédits de 120 M€ par la loi de finances rectificative du 14 mars 2012 à
hauteur, qui a ramené les crédits du programme de 773 M€ à 653 M€,
rendant impossible la compensation intégrale des dépenses du Crédit
foncier de France. A la lumière de ces éléments, la Cour appelle à ce que
le programme 145 ne fasse plus l’objet de mesures de gestion de crédit
susceptibles de se traduire en fin d’exercice par un déficit du compte de
l’Etat auprès du Crédit foncier de France.
Sur le plan fiscal, le coût total des dépenses fiscales rattachées au
programme 145 – Epargne continue de progresser: de 3,3 Md€ en 2011,
il passe à 3,8 Md€ en 2012 et devrait s’établir à 4,9 Md€ en 2013.
1 Elle avait été caractérisée par l’appel, non anticipé en loi de finances initiale, de la
garantie accordée à la République de Chine dans le cadre du contrat du 28 août 1991
relative de fourniture de frégates, suite à la condamnation de DCNS et de Thalès par
un tribunal arbitral. 2 A l’instar par exemple, en ce qui concerne le Fonds européen de stabilité financière,
des indicateurs de performance affectés au programme 336.
6 COUR DES COMPTES
4 - Le programme 168 – Majorations de rentes
Le programme 168 – Majorations de rentes finance la contribution
que l’Etat verse à des sociétés d’assurance et à des mutuelles afin que
celles-ci majorent du coût de la vie les rentes de retraite par capitalisation
souscrites avant 1987. Abondant des dispositifs anciens, gérés en
extinction, les crédits du programme 168 connaissent, sans surprise, une
décroissance progressive en exécution. Ainsi, entre 2008 et 2012, ils sont
progressivement passés de 221,8 M€ à 183,3 M€.
Après avoir critiqué au titre de l’exercice 2011 le principe des
annulations de crédit opérées sur le programme 168, notamment celles
intervenant avant que le montant exact des dépenses du programme ne
soit connu pour l’exercice, la Cour constate avec satisfaction que ce
programme n’a pas fait l’objet d’annulations de crédits en 2012. Elle
maintiendra sa vigilance en ce qui concerne l’exercice 2013.
5 - Le programme 336 – Dotation en capital du MES
Créé par la loi de finances rectificative du 14 mars 2012, le
programme 336 vise à inscrire au budget général la contribution française
au capital appelé du Mécanisme européen de stabilité (MES). Les crédits
consommés en 2012 au titre du programme 336, soit 6 532,5 M€,
correspondent au paiement de deux tranches de capital, représentant deux
cinquièmes de la quotepart française au capital appelé du Mécanisme
européen de stabilité.
Pour l’exercice 2012, l’administration n’a consommé qu’une part
limitée des 16 310 M€ d’autorisations d’engagement disponibles, ce qui
se traduit par un report d’autorisations d’engagement important sur les
exercices suivants alors même que les décisions prises par l’Eurogroupe
ont inconditionnellement engagé la France à libérer sa contribution au
capital appelé du MES.
Dès lors, l’ensemble des autorisations d’engagement disponibles à
la création du programme 336 aurait dû être consommé sur l’exercice,
conformément aux dispositions de l’article 8 de la LOLF.
Au surplus, ni le dispositif de suivi de la performance, ni la
soutenabilité budgétaire du programme n’appellent d’observation.
6 - Le programme 339 – Recapitalisation de Dexia
Créé par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2012, le
programme 339 a pour objet d’inscrire au budget général les 2,585 Md€
crédits nécessaires à la participation de la France à recapitalisation du
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 7
groupe Dexia, pour un montant total de 5,5 Md€. Au 31 décembre 2012,
les crédits qu’il abritait avaient été intégralement transférés au compte
d’affectation spéciale Participations financières de l’Etat (CAS PFE).
Ni la régularité, ni le dispositif de suivi de la performance, ni la
soutenabilité budgétaire du programme n’appellent d’observation.
___________ PRINCIPALES RECOMMANDATIONS __________
La Cour formule cinq recommandations au titre de l’exercice
2012 :
Programme 117 - Charge de la dette et trésorerie de l’Etat :
- Recommandation n°1 : relever l’objectif de taux d’annonces par les établissements publics nationaux de leurs opérations
financières supérieures à 1 M€ et affectant le compte du Trésor ;
Programme 114 – Appels en garantie de l’Etat :
- Recommandation n°2 : donner une information plus
complète sur les enjeux du programme 114, en veillant notamment à ce
que ses indicateurs couvrent l’ensemble des actions du programme ;
- Recommandation n°3 : modifier la structure du
programme pour la mettre en cohérence avec la présentation de l’annexe du compte général de l’Etat ;
- Recommandation n°4 : consolider le dispositif de
recensement des garanties, notamment en le formalisant par la rédaction d’un guide de procédure adapté ;
Programme 145 – Epargne :
- Recommandation n°5 : éviter toute mesure de gestion de crédits susceptible de se traduire en fin d’exercice par un déficit du
compte de l’Etat auprès du Crédit foncier de France ;
8 COUR DES COMPTES
Présentation de la mission
1 - Une mission hétérogène
La mission Engagements financiers de l’Etat rassemble, sur un
exercice donné, diverses dépenses liées aux engagements financiers pris
par l’Etat.
Pour l’exercice 2012, l’Etat a honoré quatre catégories
d’engagements financiers :
en tant qu’émetteur de titres de dette, l’Etat s’est acquitté du
paiement des intérêts sur ses emprunts dans le cadre du
programme 117-Charge de la dette et trésorerie de l’Etat ;
en tant que souscripteur d’engagements pris dans le cadre
d’accords bien définis, l’Etat a apporté un concours financier à
certains acteurs économiques dans le cadre du programme 114-
Appels en garantie de l’Etat ou dans celui du programme 339 –
Recapitalisation de Dexia, créé par la LFR du 29 décembre
2012 ;
dans le cadre de la politique de l’épargne, l’Etat finance, par
l’intermédiaire d’institutions publiques ou privées, des aides
accordées aux épargnants dans le cadre du programme 145-
Epargne ou aux bénéficiaires de rentes contractées avant 1987
dans le cadre du programme 168-Majoration de rentes ;
en tant que membre de la zone euro, l’Etat s’est engagé à
abonder jusqu’en 2014 au capital du mécanisme européen de
stabilité (MES) chargé de porter assistance aux Etats en
difficulté financière ou budgétaire. Cet engagement de
solidarité européenne est retranscrit depuis la LFR du 14 mars
2012 dans le cadre du programme 336 – Dotation en capital du
MES.
Les six programmes de la mission Engagements financiers de
l’Etat relèvent du ministre de l’économie et des finances. Ils sont placés
sous la responsabilité du directeur général du Trésor, à l’exception du
programme 339 – Recapitalisation de Dexia dont est chargé le
commissaire aux participations de l’Etat.
La charge de la dette ainsi que les appels en garantie de l’Etat
constituent deux des trois catégories de dépenses auxquelles l’article 10
de la LOLF confère un caractère évaluatif. Les programmes Epargne,
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 9
Majorations de rentes, Dotation en capital du MES et Recapitalisation de
Dexia abritent quant à eux des crédits limitatifs.
2 - Aperçu général de l’exécution 2012
L’exécution de la mission Engagements financiers de l’Etat sur
l’exercice 2012 s’établit comme suit en crédits de paiement.
Crédits de paiement
(CP) en M€ PGM 117 PGM 114 PGM 145 PGM 168 PGM 336 PGM 339 Mission
LFI 48 773,0 189,4 773,8 185 n/a n/a 49 921,2
Crédits disponibles (*) 46 359,0 189,4 653,8 185 6 523,5 (**) 2 585,0 (***) 56 495,7
Crédits consommés 46 302,7 121,8 653,8 183,3 6 523,5 2 585,0 56 370,1
(*) LFI + solde des mouvements de toutes natures + fonds de concours et attributions de produits
(**) LFR du 14 mars 2012
(***) LFR du 29 décembre 2012
Source : direction générale du Trésor
3 - Examen de la trajectoire pluriannuelle
Sur la période 2008 – 2012, l’exécution des programmes
composant la mission Engagements financiers de l’Etat a évolué comme
suit en crédits de paiement :
Crédits de paiement
(CP) en M€ PGM 117 PGM 114 PGM 145 PGM 168 PGM 336 PGM 339 Mission
Exécution 2008 44 464 234,0 1 278,8 221,8 n/a n/a 46 198,6
Exécution 2009 37 625 189,9 1 162,5 209,0 n/a n/a 39 186,4
Exécution 2010 40 503 111,1 1 337,5 204,1 n/a n/a 42 155,7
Exécution 2011 46 256 598,6 697,0 194,7 n/a n/a 47 746,3
Exécution 2012 46 303 121,8 653,8 183,3 6 523,5 2 585,0 56 370,1
Source : direction générale du Trésor
10 COUR DES COMPTES
Programme 117 – Charge de
la dette et trésorerie de l’Etat
Le programme 117 vise à faire en sorte que « l’Etat puisse honorer
sa signature en toute circonstance, à tout moment – c’est-à-dire aussi bien
quotidiennement qu’à moyen et long terme – et au meilleur coût ». Il
abonde en crédits évaluatifs la section 1 (« opérations relatives à la dette
primaire et gestion de la trésorerie ») du compte de commerce 903
Gestion de la dette et de la trésorerie de l’Etat. Les crédits consommés
sur le programme 117 correspondent ainsi au résultat de la section 1 du
compte de commerce, c'est-à-dire la charge nette de la dette et de la
trésorerie avant opérations de contrats d’échange de taux d’intérêt
(swaps). Il se compose de trois actions.
L’action n° 1 « Dette négociable » finance les opérations de
gestion de la dette négociable, y compris des dettes d’autres organismes
reprises par l’Etat. Les dépenses comprennent, pour l’essentiel, les
charges d’intérêt et d’indexation des titres émis à court, moyen et long
termes, à taux fixe ou indexés sur l’inflation. Les recettes correspondent
aux versements de coupons courus par les acheteurs d’OAT et de BTAN.
Elles incluent également en 2012 les gains liés à l’émission de BTF à taux
d’intérêt négatif.
L’action n° 2 « Dette non négociable » porte les intérêts payés aux
porteurs de bons du Trésor sur formule et d’autres instruments de dette
non négociables3.
L’action n° 3 « Trésorerie de l’Etat » finance la gestion de la
trésorerie. Les dépenses sont constituées principalement des intérêts
versés à certains correspondants du Trésor et de la rémunération des
fonds non consommables destinés au financement des investissements
d’avenir. Les recettes proviennent de la rémunération des disponibilités
de l’Etat à la Banque de France et des placements des excédents de
trésorerie.
3 Les charges de la dette non négociable devenant extrêmement faibles (1 M€ en 2011
et 2012), l’action n° 2 est, à compter de l’exercice 2013, fusionnée avec l’action n° 1
qui s’intitule désormais « Dette ».
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 11
I - L’exécution budgétaire 2012
La charge de la dette de l’Etat s’est élevée en 2012 à 46,303 Md€,
soit 2,470 Md€ de moins qu’en loi de finances initiale. Ce résultat tient
aux principales évolutions suivantes :
la baisse des taux courts, qui sont tombés à un niveau proche de
zéro, voire parfois négatif, au cours du second semestre, a
réduit la charge des BTF à 206 M€, soit 2,9 Md€ de moins que
prévu ;
l’inflation française et européenne, un peu supérieure aux
anticipations, a en revanche alourdi la charge des emprunts
indexés de 0,7 Md€.
Le solde des opérations de trésorerie, en dégradation sensible par
rapport à 2011, a été conforme aux prévisions de la LFI.
La charge de la dette a fait l’objet de trois révisions à la baisse en
loi de finances rectificative. Ces révisions ont porté sur un total de
2,4 Md€.
Aperçu général de l'exécution 2012 (AE=CP) en €
Programme
Charge de la
dette et trésorerie
de l'Etat
Action
n° 1 n° 2 n° 3
Dette négociable Dette non
négociable
Trésorerie de
l’Etat
LFI 48 773 000 000 47 917 000 000 1 000 000 855 000 000
Crédits annulés
LFR du 14 mars -700 000 000
LFR 16 août -700 000 000
LFR du 29 déc. -1 014 000 000
Dépenses 46 302 717 838 45 422 141 767 1 010 320 879 565 751
Les dépenses et les recettes du programme sont analysées dans la
NEB du compte de commerce Gestion de la dette et trésorerie de l’Etat.
II - Analyse de la performance
Le dispositif d’analyse de la performance du programme 117 est en
tout point identique à celui retenu pour l’exercice 2011. Il comprend un
ensemble de 12 indicateurs associés à 7 objectifs : trois objectifs
concernent la gestion de la dette négociable (action n° 1) et trois la
12 COUR DES COMPTES
gestion de la trésorerie (action n° 3)4. Le septième, relatif au contrôle des
risques et en réalité commun aux opérations de gestion de la dette et de la
trésorerie, est rattaché formellement à l’action n° 3.
4 L’objectif relatif à la gestion de la dette non négociable (action n° 2) a été supprimé
à l’occasion du PAP 2009.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 13
Les indicateurs de performance du programme
Objectif Indicateur Cibles Résultats
N° Intitulé 2010 2011 2012 2010 2011 2012
Couvrir le programme
d'émission en toute sécurité
1.1 Adjudications non couvertes 0 0 0 0 0 0
1.2
Taux de couverture moyen des
adjudications (BTF) 200% 200% 200% 280% 264% 285%
Taux de couverture moyen des
adjudications (OAT et BTAN) 150% 150% 150% 214% 238% 242%
Améliorer la pertinence
des choix de mise en œuvre de la gestion de la
dette obligataire
2.1 Indicateur temps +10 à -10 +10 à -10 +10 à -10 5,0 5,8 8,8
2.2 Indicateur allocation +10 à -10 +10 à -10 +10 à -10 -3,5 0,9 0,6
Piloter la durée de vie moyenne de la dette
après swaps
3.1 Durée de vie moyenne de la dette
après swaps SO SO SO 7,2 7,1 7,1
Optimiser le solde du
compte de l'Etat à la Banque de France en fin
de journée en fonction
des conditions de marché
4.1
Solde du compte de l'Etat à la Banque de France en fin de journée (% de
jours où la cible fixée au départ a été
atteinte)
75% 80% 80% 91% 90% n. s.
Placer les excédents
ponctuels de trésorerie
au meilleur prix
5.1 Rémunération des opérations de
dépôts EONIA EONIA EONIA EONIA-0,062 EONIA+0,064 EONIA+0,085
5.2 Rémunération des opérations de pensions livrées
SWAP EONIA-0,02
SWAP EONIA-0,02
SWAP EONIA-0,02
SWAP EONIA-0,088
SWAP EONIA-0,089
SWAP EONIA-0,089
Améliorer l'information
préalable par les 6.1
Taux d'annonce des collectivités
territoriales 95 95 95 97 95 98
14 COUR DES COMPTES
Objectif Indicateur Cibles Résultats
N° Intitulé 2010 2011 2012 2010 2011 2012 correspondants du
Trésor de leurs
opérations financières
affectant le compte du
Trésor
6.2 Taux d'annonce des établissements
publics 93 95 95 97 98 97
Obtenir un niveau de
contrôle des risques de qualité constante et qui
minimise la survenance
d'incidents
7.1
Qualité du système de contrôle:
infraction au cahier interne de
procédures
0 0 0 0 0 2
Qualité du système de contrôle: notation externe du contrôle interne
indicateur composite
7.2
Nombre d'incidents d'exécution des
opérations de dette et de trésorerie dégradant le niveau du compte BdF
0 0 0 3 5 1
Nombre d'incidents d'exécution des
opérations de dette et de trésorerie ne
dégradant pas le niveau du compte
BdF
0 0 0 5 20 22
Autres incidents 0 0 0 15 40 52
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 15
1 - La gestion de la dette négociable
En 2012, toutes les adjudications ont été couvertes5 (indicateur
1.1). Les taux moyens de couverture (indicateur 1.2), déjà nettement au-
dessus de leur valeur cible en 2011, ont progressé pour atteindre 285 %
pour les BTF et 242 % pour les OAT et BTAN6. Dans un contexte de
crise persistante sur les dettes de certains Etats membres de la zone euro,
la dette française a continué de bénéficier de la confiance des marchés et
a fait l’objet d’une demande soutenue de la part des investisseurs. Les
taux adjugés n’ont jamais été aussi bas aussi bien à court terme qu’à
moyen et long terme.
Les indicateurs « temps » (2.1) et « allocation » (2.2) qui mesurent
l’écart, rapporté en taux équivalent dix ans, entre la réalisation du
programme d’émission et deux stratégies de référence, visent à attester le
suivi par l’AFT des principes de régularité et de prévisibilité. En 2012, la
performance s’est inscrite dans les limites fixées : +8,8 points de base
pour l’indicateur « temps » et +0,6 points de base pour l’indicateur
« allocation ». Le résultat, plus élevé que d’habitude, enregistré sur
l’indicateur « temps » traduit le fait que les taux à moyen long terme ont
sensiblement baissé dans la seconde moitié de l’année7 alors que les
émissions, notamment à 10 ans et 30 ans, étaient plus concentrées sur le
premier semestre8. Une répartition uniforme sur l’année des émissions à
moyen long terme aurait conduit à un coût moyen de financement
légèrement inférieur. Cependant le fonctionnement du marché obligataire
et les pratiques des investisseurs conduisent à organiser moins
d’adjudications au second semestre (pas d’adjudication au mois d’août et
une seule en décembre).
En l’absence de reprise du programme de swaps9, la durée de vie
moyenne de la dette après swaps résulte de la politique d’émission
primaire et de l’impact résiduel des contrats d’échange de taux d’intérêt
conclus en 2001 et 2002. Fin 2012, cette durée (indicateur 3.1) s’est
établie à 7 ans et 34 jours contre 7 ans et 52 jours un an auparavant. La
5 L’AFT a organisé 51 séances d’adjudication de BTF et 31 d’OAT et BTAN en 2012.
Elle n’a réalisé aucune émission par syndication. 6 Les taux de couverture minimum ont été de 198 % pour les BTF (séance du 16
janvier) et 166 % pour les obligations de moyen et long terme (séance du 19 avril). 7 Le taux moyen d’émission à 10 ans à taux fixe est passé de 3,11 % et 2,83 % aux 1er
et 2e trimestres de l’année à 2,40 % au 3e, puis 2,25 % au 4e trimestre. 8 Fin juin, 61 % du programme d’émission à moyen long terme avait été réalisé. 9 Ces opérations ne relèvent pas de crédits ouverts dans le programme 117. Elles sont
retracées dans la section 2 du compte de commerce 903 Gestion de la dette et de la
trésorerie de l’Etat.
16 COUR DES COMPTES
contribution des swaps de taux, dont l’encours s’est réduit à 10,5 Md€ en
fin d’année, n’était plus que de 3 jours (5 jours en 2011). Ces opérations
ont néanmoins généré un gain budgétaire de 307 M€ en 2012. Le projet
annuel de performances pour 2013 a redéfini l’indicateur 3.1 qui visera
« l’impact des swaps de taux d’intérêt sur la durée de vie moyenne de la dette ». Cette nouvelle définition est plus conforme à l’objectif du
programme de swaps qui est de réduire la durée de vie moyenne de la
dette et non d’en fixer le niveau dans l’absolu.
2 - La gestion de la trésorerie de l’Etat
L’objectif de solde en fin de journée du compte de l’Etat à la
Banque de France (indicateur 4.1) correspond au souci d’optimiser le
placement des excédents de trésorerie en fonction des conditions de
marché. En 2012, les dysfonctionnements du marché interbancaire se sont
traduits par une demande particulièrement faible pour des opérations de
pensions livrées ou de prêts en blanc à des conditions intéressantes pour
l’Etat. Les jours où une cible de solde (haute ou basse) a pu être définie
n’ont été qu’au nombre de six (contre 203 en 2011), ôtant toute
significativité à l’indicateur dont le résultat n’est pas calculé. Dans ces
circonstances, l’essentiel des disponibilités est resté sur le compte du
Trésor à la Banque de France dont le solde a atteint 21,2 Md€ en
moyenne sur l’année.
Les recettes de placement de trésorerie ont diminué de 75 % en
2012 (75 M€ contre 300 M€ en 2011) en raison de la faiblesse des taux de
marché et d’une forte réduction des volumes placés auprès des
spécialistes en valeurs du Trésor (SVT)10. La rémunération moyenne
obtenue sur les dépôts en blanc (indicateur 5.1) a été supérieure de
8,5 points de base à la référence EONIA11, ce qui correspond à un taux de
0,36 % en moyenne sur l’année. En revanche, les opérations de prises en
pension (indicateur 5.2) ont dégagé un résultat moyen de SWAP EONIA-
0,089 (soit 0,087 %) inférieur à la cible fixée à SWAP EONIA-0,02.
Cette performance, identique à celle de 2011, tient à une demande
particulièrement faible de la part des SVT, contreparties privilégiées par
l’AFT. Ces résultats sur les dépôts en blanc et les prises en pension,
similaires à ceux constatés en 2011, confirment que la moyenne du
10 En 2012, le montant quotidien des prêts en blanc a diminué de moitié (8,8 Md€
contre 16,4 Md€ en 2011) et celui des pensions livrées a été divisé par quatre
(3,8 Md€ contre 15,1 Md€ en 2011), aucune opération de pension livrée n’ayant pu
être conclue au cours du premier semestre. 11 European Overnight Index Average. Ce taux correspond à la moyenne quotidienne
pondérée des prêts au jour le jour non garantis réalisés par un échantillon de 57
établissements bancaires les plus actifs de la zone euro.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 17
marché interbancaire, prise comme référence sans considération de la
sécurité des placements, n’est pas représentative en toutes circonstances
des opérations réalisées par l’AFT.
Le taux d’annonces par les collectivités territoriales et leurs
établissements de leurs opérations financières supérieures à 1 M€
(indicateur 6.1) s’est sensiblement amélioré en 2012 pour atteindre 98 %.
Le mécanisme de « supervalidation »12 mis en place au troisième
trimestre 2011, qui concourt à une gestion plus sécurisée du compte du
Trésor et des placements des excédents de trésorerie, a pu contribuer à
cette amélioration, l’éventualité du rejet d’une opération constituant une
incitation forte au respect de l’obligation d’annonce. Le taux d’annonces
par les établissements publics nationaux de leurs opérations financières
(indicateur 6.2) s’est, quant à lui, établi à 97 %, confirmant ainsi les bons
résultats obtenus depuis la création de cet indicateur (97 % en 2010 et
98 % en 2011). Ce résultat justifie, comme l’a recommandé la Cour en
2011 et 2012, de relever à 97 % l’objectif de taux d’annonces des
établissements publics nationaux. Le Gouvernement prévoit simplement
de porter la cible à 96 % à l’horizon 2015. S’agissant d’opérateurs de
l’Etat, la Cour considère qu’un objectif plus ambitieux pourrait être
retenu dès à présent et maintient, par conséquent, sa recommandation.
L’indicateur (7.1) relatif au système de contrôle mis en place par
l’AFT présente des résultats contrastés. Deux infractions au cahier de
procédures ont été constatées en 2012. A deux reprises, une opération
avec une contrepartie extérieure n’a pas été saisie par le service du back
office dans le système d’information de l’AFT immédiatement après sa
négociation. Ces infractions, qui ont été rectifiées au plus tard le jour de
règlement, n’ont eu aucun impact financier pour l’Etat. La notation du
système de contrôle interne par l’auditeur contractuel est rigoureusement
identique à celle des années précédentes13. Enfin, l’indicateur (7.2)
montre une augmentation du nombre d’incidents d’exécution des
opérations de dette et de trésorerie (75 incidents en 2012 contre 65 en
2011).
12 Selon le niveau de trésorerie disponible sur le compte unique du Trésor, l’AFT peut
refuser l’exécution d’une opération débitrice d’un montant supérieur à 1 M€ si celle-ci
n’a pas été annoncée la veille par le comptable public qui en est à l’origine. 13 Cette notation concerne le système de contrôle des opérations et des procédures
internes, l’organisation comptable et le traitement de l’information, le système de
mesure des risques et des résultats, le système de surveillance et de maîtrise des
risques ainsi le système de documentation et d’information.
18 COUR DES COMPTES
Programme 114 – Appels
en garantie de l’Etat
Le programme 114 – Appels en garantie de l’Etat retrace les
dépenses budgétaires faisant suite aux demandes d’entités, publiques ou
privées qui, bénéficiant de la garantie de l’Etat, ont requis une
intervention financière de ce dernier.
Finançant des dépenses par nature aléatoires, le programme 114
abrite des crédits évaluatifs, conformément à l’article 10 de la loi
organique relative aux lois de finances (LOLF).
Bien qu’il soit placé, comme les autres programmes de la mission
Engagements financiers de l’Etat, sous la responsabilité du directeur
général du Trésor, le programme 114 rassemble en pratique des
dispositifs publics à visées très diverses, qui peuvent dépasser le champ
de responsabilité du seul ministère chargé de l’économie14, voire même
celui de l’exécutif dans son ensemble15.
I - Les dépenses de l’exercice et la gestion des crédits
Le programme 114 – Appels en garantie de l’Etat comprend cinq
actions. Quatre d’entre elles rassemblent des dispositifs de garantie sur la
base de leur finalité socio-économique : agriculture et environnement
(action n°01), soutien au domaine social, logement, santé (action n°02),
financement des entreprises et industrie (action n°03) et développement
international de l’économie française (action n°04).
L’action n°05 autres garanties regroupe, quant à elle, les dispositifs
qui ne relèvent d’aucune des actions précédentes, et en particulier les
garanties accordées par l’Etat dans le cadre des différents plans de
soutien à la zone euro (cf. infra).
14 Selon la documentation budgétaire, le champ couvert par les différents dispositifs
mobilisant la garantie couvre notamment l’équipement, les transports, l’aménagement
du territoire, le tourisme et la mer, la culture, l’agriculture et la pêche. 15 Certaines garanties ont été directement octroyées par le Parlement, d’autres sont le
corollaire d’engagements internationaux pris par la France, y compris mais non
uniquement, dans le cadre de l’Union européenne.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 19
1 - L’exécution des crédits en 2012
Entre 2008 et 2012, l’exécution du programme 114 – Appels en garantie de l’Etat s’est établie comme suit :
€ Exécution
2008
Exécution
2009
Exécution
2010
Exécution
2011
Exécution
2012
01. Agriculture et
environnement 0 0 0 0 0
02. Soutien au domaine du
social, logement, santé 22 233 992 22 986 000 25 295 429 27 292 221 5 100 000
03 Financement des entreprises
et industrie 0 15 905 000 2 808 444 10 000 000 0
04 Développement
international de l’économie
française
37 700 000 67 900 000 82 500 500 99 600 000 116 400 000
05 Autres garanties 174 047 535 83 140 000 472 697 461 750 209 284 296
Programme 114 233 981 527 189 931 000 111 076 570 598 642 430 121 784 296
Source : direction générale du Trésor
Après une exécution 2011 exceptionnelle16, le programme 114
retrouve en 2012 une exécution en phase avec sa trajectoire budgétaire de
longue période. Le montant global des appels en garantie s’établit en
nette diminution à 121,8 M€ contre 226,8 M€ en moyenne sur la période
2008 – 2011.
Alors que l’action n°01 (agriculture et environnement) et l’action
n°03 (financement des entreprises et industrie) ne donnent lieu à aucune
sortie budgétaire, les dépenses des actions n°02 (soutien au domaine
social, logement, santé) et n°05 (autres garanties) s’établissent à un
niveau faible en regard de leur moyenne de longue période. Seule l’action
n°04 (développement international de l’économie française) voit ses
dépenses augmenter, représentant à elle seule, pour l’exercice 2012,
95,5 % des appels en garantie opérés.
16 Elle avait été caractérisée par l’appel, non anticipé en loi de finances initiale, de la
garantie accordée dans le cadre du contrat du 28 août 1991 relative de fourniture de
frégates, suite à la condamnation de DCNS et de Thalès par un tribunal arbitral.
20 COUR DES COMPTES
2 - La programmation des crédits
a) Comparaison de l’exécution à la programmation en LFI
Entre 2010 et 2012, la comparaison de l’exécution du programme
114 – Appels en garantie de l’Etat avec sa programmation en loi de
finances initiale (LFI) fait ressortir des écarts d’ampleur significative.
€ LFI 2010 Exécution
2010 LFI 2011
Exécution
2011 LFI 2012
Exécution
2012
01. Agriculture et
environnement 1 100 000 0 1 100 000 0 1 100 000 0
02. Soutien au domaine du
social, logement, santé 26 200 000 25 295 429 28 800 000 27 292 221 6 900 000 5 100 000
03 Financement des entreprises
et industrie 0 2 808 444 0 10 000 000 10 000 000 0
04 Développement
international de l’économie
française
86 100 000 82 500 500 122 500 000 99 600 000 130 500 000 116 400 000
05 Autres garanties 134 400 000 472 697 74 900 000 461 750 209 40 900 000 284 296
Programme 114 247 800 000 111 076 570 227 300 000 598 642 430 189 400 000 121 784 296
Source : direction générale du Trésor
Sur l’exercice 2010, la programmation des crédits en LFI avait
largement excédé leur exécution, essentiellement du fait que l’action n°05
avait été excessivement dotée d’environ 134 M€.
A contrario, l’exercice 2011 a été marqué par une importante sous-
estimation initiale du montant des crédits nécessaires à l’extinction des
obligations de l’Etat, le dépassement de l’autorisation du parlement
concernant l’action n°05 autres garanties (386,8 M€ de dépassement)
ainsi que l’action n°03 financement des entreprises et industrie (10 M€).
L’exercice 2012 marque le retour à un écart positif entre
programmation initiale et exécution, le volant de crédits non exécutés
s’élevant à 67,6 M€ soit 35,7 % des crédits votés en LFI.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 21
b) Comparaison de l’exécution à la programmation triennale
La comparaison de l’exécution du programme 114 – Appels en garantie de l’Etat avec la programmation triennale 2011 – 2013 fait
également apparaître des écarts significatifs.
€ LFI
2011
Exécution
2011
Triennal
2012
Exécution
2012
Triennal
2013
LFI
2013
01. Agriculture et
environnement 1 100 000 0 1 100 000 0 1 100 000 1 500 000
02. Soutien au domaine du
social, logement, santé 28 800 000 27 292 221 4 800 000 5 100 000 4 700 000 7 200 000
03 Financement des
entreprises et industrie 0 10 000 000 0 0 0 10 000 000
04 Développement
international de l’économie
française
122 500 000 99 600 000 131 100 000 116 400 000 150 000 000 137 600 000
05 Autres garanties 74 900 000 461 750 209 72 400 000 284 296 89 000 000 51 600 000
Programme 114 227 300 000 598 642 430 209 400 000 121 784 296 244 800 000 207 900 000
Source : PAP 2011, PAP 2013
Alors que l’exercice 2011 a été marqué, comme souligné supra,
par une surconsommation de crédits par rapport aux montants inscrits en
LFI, l’exercice 2012 a donné lieu à une exécution inférieure au niveau
attendu des dépenses dans la programmation triennale (87,6 M€ d’écart).
Pour l’exercice 2013, 207,9 M€ de crédits de paiement ont été inscrits au
PLF contre 244,8 M€ prévus au triennal 2011 – 2013, soit une correction
de 36,9 M€.
3 - La gestion des crédits en cours d’exercice
Le programme 114 – Appels en garantie de l’Etat n’a pas fait
l’objet d’ouverture de crédits ou d’annulation au cours de l’exercice 2012.
22 COUR DES COMPTES
II - Les grandes composantes de la dépense
1 - Action n°01 : Agriculture et environnement
Les dépenses de l’action n°01 ont vocation à financer les appels en
garantie enregistrés au titre de la garantie accordée à la Caisse régionale
de crédit agricole de Corse, au titre de celle octroyée au Conseil
interprofessionnel du vin de Bordeaux (CIVB)17 ainsi qu’au titre des
engagements de l’Etat envers l’Interprofession du Beaujolais (IB)18.
Sur la période 2008 – 2012, les encours garantis au titre de ces
différents dispositifs sont globalement en repli, voire nuls dans le cas des
engagements envers l’Interprofession du Beaujolais, les viticulteurs de
cette région n’ayant pas manifesté d’intérêt pour cette procédure.
€, au 31 décembre 2008 2009 2010 2011 2012
Encours garanti
Caisse régionale de crédit
agricole de Corse
11 500 000 14 000 000 14 000 000 8 200 000 7 975 854
Encours garanti
Conseil interprofessionnel du
vin de Bordeaux
15 232 008 14 405 230 13 578 451 12 751 673 11 924 895
Encours garanti
Interprofession du Beaujolais 0 0 0 0 0
Source : direction générale du Trésor
Dotée de 1,1 M€ de crédits en loi de finances initiale, l’action n°01
n’a pas donné lieu à une consommation de crédit sur l’exercice 2012. Au
titre de la loi de finances initiale pour 2013, elle bénéficie d’une dotation
en progression, s’établissant à 1,5 M€, suite notamment au rattachement à
cette action de la garantie octroyée aux opérateurs de la filière bois suite à
la tempête Klaus19.
17 Art. 120 de la loi n°2005-1720 du 30 décembre de finances rectificative pour 2005. 18 Art. 121 de la loi n°2005-1720 du 30 décembre de finances rectificative pour 2005. 19 Elle était précédemment suivie dans le cadre de l’action n°05 autres garanties.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 23
2 - Action n°02 : Soutien au domaine social, logement, santé
L’action n°02 du programme 114 rassemble divers dispositifs de
garantie mobilisés pour soutenir des politiques sociales au sens large20.
Leurs encours varient entre quelques dizaines de milliers d’euros pour les
prêts aux rapatriés et plusieurs centaines de milliards pour la protection
des épargnants.
Au sein de cet agrégat hétéroclite, seule la garantie octroyée aux
prêts garantis par le Fonds de garantie pour l’accession sociale à la
propriété a donné lieu à des dépenses budgétaires en 201221.
M€ 2008 2009 2010 2011 2012
Encours nets garanti
Société de gestion FGAS
au 31 décembre
31 086 34 336 36 828 39 422 41 706
Crédits initiaux inscrits en LFI 24 25 26,2 28,8 6,8
Dépenses effectives 22,1 23,0 25,2 27,3 5,1
dont créance conditionnelle 21,5 22,2 22,8 23,6 0
dont indemnisation de sinistres 0,6 0,8 2,4 3,7 5,1
Les montants de dépenses correspondent aux abondements versés par la direction générale du Trésor à la Société de gestion du Fonds de garantie pour l’accession sociale à la propriété (SGFGAS). Ils
peuvent différer des versements opérés par cette dernière aux établissements de crédit22.
Source : direction générale du Trésor
20 Outre la garantie octroyée aux prêts garantis par Fonds de garantie pour l’accession
sociale à la propriété (cf. infra), l’action n°02 comprend la garantie accordée aux prêts
complémentaires aux fonctionnaires (encours au 1er janvier : 0,7 M€), les prêts aux
rapatriés (encours : 0,04 M€), les avances remboursables accordées aux personnes
sans emploi ou rencontrant des difficultés pour s’insérer durablement dans l’emploi
lorsqu’elles créent une entreprise (encours : 136 M€), la garantie de protection des
épargnants (encours : 339 417 M€) ainsi que le financement des régimes d’assurance-
chômage, (encours : 9,7 Md€ à fin 2012), qui est par ailleurs suivi au titre de l’action
n°05 autres garanties (cf. infra). 21 La loi de finances initiale prévoyait d’allouer 100 000 € de crédits en vue de
financer d’éventuels appels en garantie adressés à l’Etat en vertu de la garantie qu’il
accorde aux prêts complémentaires aux fonctionnaires mais, comme en 2011, aucun
appel n’a été enregistré au titre de ce dispositif, géré en extinction d’ici sa disparition
en 2016. 22 Ainsi en 2012, la Société de gestion du Fonds de garantie pour l’accession sociale à
la propriété a versé 5,7 M€ aux établissements de crédit tandis que l’Etat lui versait
5,1 M€.
24 COUR DES COMPTES
L’exercice 2012 est marqué par un net repli de la dépense
budgétaire afférente à la dette garantie de la Société de gestion du Fonds
de garantie pour l’accession sociale à la propriété (SGFGAS),
essentiellement imputable à l’absence d’engagement de créance
conditionnelle. Pour sa part, le montant des indemnisations de sinistres
continue de progresser, dans un contexte marqué par la persistance des
effets de la crise financière sur le revenu disponible des ménages.
3 - Action n°03 : Financement des entreprises et industrie
L’action n°03 du programme 114 regroupe les outils mobilisés en
faveur du financement des entreprises et de l’industrie. Dans la période
récente, les garanties traditionnellement mises en œuvre par l’Etat dans ce
secteur23 se sont vues complétées d’instruments nouveaux créés en
réponse au déclenchement de la crise financière, dont notamment :
le Fonds de sécurisation du crédit interentreprises (FSCI) et
la Société de financement de l’économie française (SFEF).
a) Fonds de sécurisation du crédit interentreprises
Créé par loi n°2009-431 du 24 avril 2009 de finances rectificative
pour 2009 et confié en gestion à la Caisse centrale de réassurance (CCR),
le Fonds de sécurisation du crédit interentreprises (FSCI) couvre « dans le
cadre de conventions conclues avec des entreprises d'assurance, les
garanties que ces dernières, le cas échéant par le biais de leurs filiales, délivrent à un fournisseur contre le risque de non-paiement de ses
encours de crédit client »24. Il a été doté de 200 M€ de crédits dans le
cadre du plan de relance de 2009.
Depuis le 1er
janvier 2010, les encours garantis par le Fonds étaient
gérés en extinction tout en continuant de donner lieu au paiement
d’indemnités : 2,8 M€ pour 2010 et 10 M€ en 2011. Malgré des
prévisions laissant initialement entrevoir des dépenses en hausse, jusqu’à
20 M€, aucun appel en garantie n’a finalement été enregistré pour
l’exercice. Aucun encours n’étant plus garanti au 1er
janvier 2012, la
direction générale du Trésor indique que le Fonds devrait prochainement
être clôturé.
23 Telles les garanties de prêts aux entreprises signataires d’un contrat de partenariat,
la garantie des prêts consentis par la Banque européenne d’investissement (BEI) pour
des projets réalisés en France ou la garantie des prêts CFDI/CEPME. 24 Cf. décret n° 2009-527 du 12 mai 2009 portant modalités d'application de l'article
21 de la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009 instituant
le Fonds de sécurisation du crédit interentreprises.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 25
b) Société de financement de l’économie française
Depuis le 1er
janvier 2010, l’encours garanti par l’Etat au titre des
émissions de la Société de financement de l’économie française ne
progresse plus, même s’il reste considérable en volume, représentant à lui
seul la moitié de l’encours de la dette garantie de l’Etat en 2010 et
toujours près du septième en 2012.
Au 31 décembre, en Md€ 2008 2009 2010 2011 2012
Dette garantie SFEF en euros 13 48 40 29 15
Dette garantie SFEF en devises 0 29,3 29,4 24,4 8,7
TOTAL 13 77,3 69,4 53,4 23,7
Source : Cour des comptes
Comme attendu s’agissant d’une garantie à visée systémique,
octroyée afin de stabiliser les conditions de financement du secteur
financier, la garantie accordée à la SFEF ne s’est pas traduite par des
dépenses budgétaires en 2012 comme durant les exercices précédents25.
4 - Action n°04 : Développement international de l’économie
française
Principale action du programme 114 en termes de dépense
budgétaire, l’action n°04 développement international de l’économie
française finance les contributions budgétaires apportées par l’Etat à la
Coface et à Natixis, au titre des opérations que ces entités conduisent à
son profit.
a) Evolution des encours
Entre 2008 et 2012, les encours des garanties distribuées par la
Coface et Natixis en vue de soutenir le développement international de
l’économie française se sont établis comme suit.
25 Sur la période 2008 – 2011, la rémunération de la garantie de l’Etat à la SFEF s’est
en revanche traduite par la perception de 1 228 M€ de recettes non fiscales.
26 COUR DES COMPTES
M€, au 31 décembre 2008 2009 2010 2011 2012
Encours d’assurance-crédit
(hors promesses) 42 401 52 918 59 459 64 200 63 917
Budget accordé en
assurance prospection 148 201 220 225 230
Encours en
garantie de change 1 780 1 300 1 400 1 880 970
Solde des engagements de
l’Etat au titre de la garantie du
risque économique
17,1 12 6,8 4,1 4,2
Encours garanti au titre de la
garantie du risque exportateur 1 188 2 130 1 944 2 000 1950
Encours garanti au titre de la
garantie des investissements 551 511 705 531 580
Encours en garantie du taux
d’intérêt 5 336 5 338 6 095 7 761 8 832
Source : direction générale du Trésor
Cœur de métier de la Coface et produit mobilisé dans les
opérations aux plus forts enjeux, l’assurance-crédit a vu la forte
croissance que son encours avait connue depuis 2008 s’interrompre en
2012, laissant la place à une légère diminution (-0,45 %).
En ce qui concerne les autres garanties, l’assurance-prospection
comme la garantie du taux d’intérêt voient leur encours continuer de
progresser. La garantie du risque exportateur et la garantie du risque
économique demeurent stables. La garantie de change, enfin, voit son
encours pratiquement divisé par deux.
b) Résultat technique des procédures
Le résultat technique des procédures se calcule en déduisant des
primes perçues et des récupérations opérées le montant des sinistres
indemnisés et la rémunération reçue par la Coface et Natixis. Pour les
procédures qui seraient déficitaires26, le résultat technique fixe le montant
de la compensation octroyée par l’Etat au titre de sa garantie.
26 A l’exception du déficit de la garantie des investissements qui, venant minorer le
résultat de l’assurance-crédit, ne donne pas lieu directement à compensation de l’Etat.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 27
M€ 2008 2009 2010 2011 2012
Résultat technique de
l’assurance-crédit (*) 2317 1037 899 499 615
dont récupérations 2 400 970 500 430 540
Résultat technique de
l’assurance prospection - 53,5 - 71,7 - 92,1 - 101,3 - 95
Résultat technique
de la garantie de change 1,8 2,1 -5,8 -3,4 0,2
Résultat technique de la
garantie du risque économique - 7,5 - 4,4 - 1,3 - 1,7 - 1,8
Résultat technique de la
garantie du risque exportateur -6,8 -6,4 -0,4 -10 -9,9
Résultat technique
de la garantie du taux d’intérêt 62,3 114,1 131,8 120,4 99,5
(*) Le résultat technique de l’assurance-crédit comprend le déficit de la procédure de garantie
des investissements
Source : direction générale du Trésor
Si l’assurance-crédit et la garantie du taux d’intérêt sont restées
continument excédentaires entre 2008 et 2012, tel n’est pas le cas des
autres procédures qui ont, soit connu une alternance entre excédent et
déficit (cas de la garantie de change), soit présenté des déficits récurrents
sur la période (autres procédures). Parmi ces dernières, l’assurance-
prospection constitue l’essentiel en volume des déficits cumulés.
c) Abondements budgétaires de l’Etat
Conformément aux dispositions du code des assurances, les
abondements budgétaires de l’Etat viennent couvrir, lors de l’exercice
N+1, les pertes enregistrées dans la gestion des procédures déficitaires.
Entre 2008 et 2012, ils s’établissaient dès lors comme suit :
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 28
M€ 2008 2009 2010 2011 2012
Dépenses au titre de
l’assurance prospection 36,1 53,5 71,7 92,1 101,3
Dépenses au titre de
la garantie de change 0 0 0 5,8 3,4
Dépenses au titre de la
garantie du risque
économique
1,6 7,5 4,4 1,3 1,7
Dépenses au titre de la
garantie du risque
exportateur
0 6,8 6,4 0,4 10
Total des dépenses 37,7 67,8 82,5 99,6 116,4
Source : direction générale du Trésor
Sans surprise, l’analyse du résultat technique des procédures de
soutien au commerce extérieur ressort en ligne avec les données
budgétaires retraçant l’exécution de l’action n°04 développement
international de l’économie française. A la lumière des résultats de la
gestion 2012, il est d’ores et déjà possible de chiffrer le montant des
contributions budgétaires 2013 pour cette action à 106,7 M€27.
d) Rémunération de la Coface et de Natixis
La Coface et Natixis sont rémunérées par un prélèvement opéré sur
le résultat technique des procédures qu’elles gèrent. Il en résulte que
lorsque ces dernières sont déficitaires, tout ou partie de la rémunération
qu’elles perçoivent est financée directement par des dépenses budgétaires
relevant du programme 114 – Appels en garantie de l’Etat28.
Entre 2008 et 2012, la procédure de garantie du taux d’intérêt
ayant été continument excédentaire, seule la Coface a bénéficié d’une
rémunération partiellement budgétaire, au titre des procédures déficitaires
qu’elle a gérées sur cette période.
27 Cumul du déficit de l’assurance-prospection, de la garantie du risque économique et
de la garantie du risque exportateur (cf. supra). 28 La rémunération de la Coface et de Natixis au titre des procédures excédentaires est
quant à elle financée par une moindre recette non fiscale tirée du prélèvement de
l’Etat sur le compte des procédures publiques ou le compte des opérations menées par
Natixis au profit de l’Etat.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 29
M€ 2008 2009 2010 2011 2012
Rémunération budgétaire au titre de
l’assurance prospection 22,6 20,6 21,4 23,9 22,8
Rémunération budgétaire au titre de
la garantie de change 0 0 4,2 3,4 0
Rémunération budgétaire au titre de
la garantie du risque économique 0,2 0,1 0,2 0,2 0,2
Rémunération budgétaire au titre de
la garantie du risque exportateur 5,8 5,3 0,4 5,6 5,4
Total de la rémunération
budgétaire 28,6 26,0 26,2 33,1 32,6
Pour information :
total rémunération Coface 68,8 61,8 64,7 62,2 60
Pour information : part budgétaire
dans la rémunération 41,6 % 42,1 % 40,5 % 53,2 % 47,3 %
Source : direction générale du Trésor
L’analyse fait ressortir qu’entre 2008 et 2012, la part budgétaire de
la rémunération de la Coface a varié entre 40,5 % (minimum atteint sur
l’exercice 2010) et 53,2 % (maximum atteint sur l’exercice 2011). Pour
l’exercice 2012, elle s’est établie à 47,3 %, en net repli par rapport à
l’exercice 2011 où, pour la première fois, elle avait représenté la majeure
partie de la rémunération totale de la Coface.
5 - Action n°05 : Autres garanties
L’action n°05 autres garanties a vocation à rassembler les garanties
ne relevant d’aucune des actions précédentes. Elle recouvre notamment
les garanties accordées à la Banque européenne d’investissement (BEI)29,
celles octroyées à l’Agence française de développement (AFD)30, la dette
garantie du groupe Dexia (cf. infra), la garantie distribuée aux emprunts
de l’Unédic31 ainsi que la garantie accordée par la France au Fonds
européen de stabilité financière (FESF).
29 Garanties Sea, garanties Soyouz et garanties ACP-PTOM 30 Garantie de l’émission obligataire de la Facilité de paiement de financement
international pour la vaccination, garantie pour le financement de la facilité pour la
réduction de la pauvreté et la croissance du FMI et autres garanties relevant de l’AFD
(cf. Art 29 de la LFR n°81-734 du 3 août 1981 et décret n°81-787 du 18 août 1981). 31 A noter que la garantie distribuée aux emprunts de l’Unédic apparaît également
dans la liste des dispositifs suivis au titre de l’action n°02 soutien au domaine social,
logement, santé ce qui illustre les difficultés de classification soulevées par la
classification sectorielle des actions retenue dans le cadre du programme.
30 COUR DES COMPTES
Entre 2008 et 2012, les encours des principaux dispositifs relevant
de l’action n°05 du programme 114 ont évolué comme suit :
M€, au 31 décembre 2008 2009 2010 2011 2012
Banque européenne
d’investissement (BEI) 267,4 226,6 229,5 216,5 260,9
Agence française de
développement (AFD) 1 516 1 765 2 048 2 055 1881,9
(*)
Unédic n/a n/a n/a 1 900 8 900
groupe Dexia 21 619 22 846 21 004 16 763 26 889
Fonds européen de stabilité
financière (FESF) n/a n/a 1 060 6 231 58 143
(*) Chiffres provisoires
Source : direction générale du Trésor
Si les encours de garantie associés à l’action n°05 ont connu, en
2012, une nette progression sous l’effet notamment de la hausse de
l’encours de la dette garantie du Fonds européen de stabilité financière
(FESF), les dépenses budgétaires relevant de cette action sont, en
revanche, demeurées d’une ampleur limitée durant l’exercice 2012.
Ainsi, seule la garantie octroyée au Zimbabwe au titre du projet
Harare Sewerage Firle V32 a été appelée. Les deux échéances de
paiement correspondantes ont été honorées en mars 2012 et septembre
2012 pour un montant total de 284 291,21 €.
Sans remettre en cause l’opportunité de constituer une provision
budgétaire au titre des autres garanties, la Cour recommande, dans ce
contexte, que les crédits de l’action n°05 soit, à nouveau, placés sur une
trajectoire de décroissance progressive, comme ils l’avaient été en loi de
finances initiale entre 2008 et 201233.
32 Dans le cadre des prêts de la Banque européenne d’investissement (BEI) aux pays
Afrique, Caraïbes-Pacifique (ACP) et aux Pays Territoires d'Outre-Mer (PTOM). 33 Les crédits en LFI de l’action n°05 autres garanties s’établissaient à 192,8 M€ en
2008, 184,5 M€ en 2009, 134,4 M€ en 2010, 74,9 M€ en 2011 et 40,9 M€ en 2012
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 31
III - Régularité, performance, soutenabilité
1 - La régularité de l’exécution budgétaire
Sans être constitutif d’une irrégularité budgétaire, le retard avec
lequel l’Etat compense le solde des procédures déficitaires du compte des
procédures publiques gagnerait à être résorbé.
Tandis que le prélèvement de l’Etat sur le résultat de la gestion est
généralement opéré le 31 décembre de l’année N (cf. encadré), le
versement de la compensation au titre des procédures déficitaires
n’intervient au mieux qu’en fin d’année N+1 voire en début d’année N+2.
Il en résulte que le compte des procédures publiques finance la trésorerie
de l’Etat sans que ce soit sa fonction première.
A l’instar du versement de la rémunération de la Coface, les
modalités de versement de la compensation au titre des procédures
déficitaires devraient être davantage encadrées.
Le prélèvement budgétaire opéré par l’Etat
sur le compte des procédures publiques et le compte Natixis
En contrepartie du financement des procédures déficitaires, l’Etat est
autorisé à opérer un prélèvement budgétaire sur les excédents de trésorerie
disponibles sur les comptes retraçant les opérations menées à son profit.
Selon la doctrine d’Eurostat, le prélèvement de l’Etat est réputé constituer
une recette non fiscale dès lors qu’il est opéré sur l’exercice de constatation
de l’excédent. Il est alors susceptible de contribuer à l’allègement du déficit
budgétaire.
Après une série d’importantes ponctions liées au montant des
récupérations réalisées en Club de Paris, le prélèvement de l’Etat sur le
compte des procédures publiques s’est réduit dans la période récente, passant
de 2,5 Md€ en 2008 à 1 Md€ en 2009 puis 0,85 Md€ en 2010 avant de
s’établir à 0,45 Md€ en 2011. Son montant pour l’exercice 2012 devrait être
de 0,6 Md€ selon la direction générale du Trésor, la loi de finances initiale
pour 2013 prévoyant pour sa part, 0,4 Md€ de prélèvement pour 2013.
Le montant des prélèvements opérés par l’Etat laisse le solde de la
trésorerie du compte des procédures publiques stable, autour de 4,5 Md€,
niveau considéré comme suffisant par la direction générale du Trésor pour
que la Coface puisse faire face aux risques liés à l’activité d’assurance-crédit
qu’elle gère pour le compte de l’État34.
34 La direction générale du Trésor s’appuie notamment sur les modélisations
prudentielles réalisées par la Coface. La méthodologie appliquée, basée sur un modèle
32 COUR DES COMPTES
Similairement, l’Etat a opéré en 2012 un prélèvement de 100 M€ sur
son compte auprès de Natixis au titre des excédents de la procédure de
garantie du taux d’intérêt, un montant en repli par rapport à 2011 (220 M€
prélevés).
2 - La démarche de performance
a) Evolution des indicateurs de performance du
programme 114 – Appels en garantie de l’Etat
Bien que le programme 114 – Appels en garantie de l’Etat soit
accompagné d’un nombre important d’indicateurs de performance (sept
au total), ceux-ci ne couvrent en pratique que le champ d’application de
l’action n°04 (développement international de l’économie française).
Entre 2008 et 2012, ces indicateurs ont évolué comme suit.
Indicateur Réalisé
2008
Réalisé
2009
Réalisé
2010
Réalisé
2011
Cible
2012
Réalisé
2012
Cible
2013
1.1
Indice moyen pondéré du
portefeuille des risques de
l’assurance-crédit (stock)
2,93 2,92 2,81 2,83 2-4,5 2,80 2-4,5
Indice moyen pondéré du
portefeuille des risques de
l’assurance-crédit (flux)
2,67 2,48 2,72 2,87 2-4,5 2,41 2-4,5
2.1 Position nette réévaluée (M€) 40,46 33,38 24,6 13,8 >0 8,136 >0
2.2
Nombre d’entreprises bénéficiaires
d’une garantie de change 115 112 113 118 120 96 120
dont nombre de PME 23 18 23 21 20 14 20
3.1 Effet de levier de l’assurance-
prospection 18,46 20,1 15,2 16 20 11,8 20
3.2 Taux de retour en fin de période de
garantie 25% 18,5% 19,5% 20,5% 25% 20,18% 25%
L’exercice 2012 est marqué par une dégradation des indicateurs
relatifs à la garantie de change. La position nette réévaluée de la Coface
se réduit de 13,8 M€ à 8,1 M€ du fait de la diminution rapide des encours
garantis (cf. supra). Le nombre d’entreprises bénéficiaires, et parmi elles,
le nombre des PME, décroissent.
de value at risk, s’appuie sur des estimations de risque extrême à un horizon d’un an
et une extrapolation de ce résultat est effectuée sur la durée de vie moyenne restante
du portefeuille de risques.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 33
Les indicateurs relatifs à l’assurance-crédit s’améliorent très
légèrement, l’indice moyen pondéré des dossiers en flux s’établissant à
2,41 contre 2,87 en 2011. Même si cet indicateur peut présenter des biais,
son évolution indique que les risques pris en garantie par la Coface se
réduisent, sans toutefois venir contredire le principe de subsidiarité qui
s’attache à son action.
Les indicateurs relatifs à l’assurance-prospection connaissent une
évolution défavorable tant en ce qui concerne le taux de retour en fin de
période, dont la valeur s’établit cinq points sous la cible attendue, qu’au
niveau de l’effet de levier de la procédure (11,8 contre 20 escompté).
b) Pertinence et cohérence du volet performance
La limitation du champ des indicateurs de performance du
programme 114 résulte de la volonté du directeur général du Trésor, en
tant que responsable de programme, de cantonner l’évaluation de la
performance au seul domaine sur lequel « la direction générale du Trésor exerce une action directe et continue », c’est-à-dire le soutien, via la
Coface et Natixis, à l’internationalisation des entreprises françaises.
Dans ses précédentes notes d’analyse de l’exécution budgétaire, la
Cour a eu l’occasion de formuler certaines critiques sur ce choix,
critiques qu’elle a assorties de recommandations restées sans effet à ce
jour (cf. infra).
La Cour constate notamment que les instruments de soutien à
l’internationalisation des entreprises ne constituent pas les seuls
dispositifs relevant du programme 114 placés sous la responsabilité
opérationnelle du directeur général du Trésor.
Suivie au quotidien par la direction générale du Trésor, la dette
garantie de la Société de financement de l’économie française (SFEF)
représentait ainsi 43 % de l’encours global de la dette garantie de l’Etat
fin 2011 et 14,5 % fin 2012. De même, les garanties apportées au groupe
Dexia, qui constituaient à la même date 16,5 % de l’encours de la dette
garantie de l’Etat, sont suivies par la direction générale du Trésor et
l’Agence des participations de l’Etat. Enfin, la garantie apportée par
l’Etat au Fonds européen de stabilité financière (FESF), dont l’encours
croît fortement sur l’exercice 2012 (cf. infra), fait également l’objet d’un
suivi étroit de la sous-direction des affaires européennes de la direction
générale du Trésor.
Au surplus, la Cour note qu’à l’occasion de la publication de la
documentation budgétaire accompagnant le PLF 2012, le PLF 2013 ainsi
que la LR 2012, la direction générale du Trésor a intégré une information
34 COUR DES COMPTES
détaillée sur ces dispositifs dans la présentation stratégique du projet
annuel de performance du programme 114 – Appels en garantie de l’Etat.
A la lumière de ces éléments, la Cour maintient sa
recommandation tendant à ce qu’une information plus complète soit
présentée dans la documentation budgétaire sur les enjeux du programme
114, notamment par la définition d’indicateurs concernant la Société de
financement de l’économie française (SFEF), le rétablissement du groupe
Dexia ou le Fonds européen de stabilité financière (FESF).
3 - La soutenabilité budgétaire
En dernière analyse, la soutenabilité budgétaire du programme 114
– Appels en garantie de l’Etat est le produit de trois facteurs : l’encours
des garanties octroyées, les risques d’appels associés et la contribution
éventuelle d’entités lui offrant une couverture, subrogative ou non. A cet
égard, l’analyse de l’exécution budgétaire pour 2012 fait ressortir :
que l’Etat a pris en garantie de nouveaux risques ;
que l’encours des garanties existantes a notablement progressé ;
que le caractère massif de l’encours de certaines dettes
garanties, notamment celle du Fonds européen de stabilité
financière, présentent un caractère inédit.
a) De nouveaux risques pris en garantie
La loi du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 a
prévu la mise en place de nouveaux dispositifs de garantie :
l’article 80 accorde la garantie de l’Etat aux emprunts
contractés par l’Unedic en 2013, dans la limite de 5 Md€ ;
l’article 82 accorde la garantie de l’Etat aux emprunts
contractés en 2013, 2014 et 2015 par l’Union d’économie
sociale du logement auprès du Fonds d’épargne dans la limite
de 1 Md€ par an en principal ;
l’article 85 accorde la garantie de l’Etat aux emprunts
contractés par la banque PSA Finances en 2013, dans la limite
de 7 Md€.
L’article 84 de la loi accorde par ailleurs à la Coface le bénéfice de
la garantie de l’Etat pour la distribution de nouveaux dispositifs de
soutien à l’internationalisation des entreprises notamment une garantie de
refinancement privé des crédits à l’exportation, avec intervention de
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 35
l’Etat en cas de défaillance de la banque privée prêteuse ainsi que de
nouveaux dispositifs en faveur des exportations aéronautiques civiles.
La loi du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 accorde en
outre, par son article 108, deux garanties de l’Etat au Crédit immobilier
de France pour des montants maximaux respectifs de 12 Md€ et 16 Md€.
b) Des encours de garantie en progression rapide
Si les dépenses budgétaires du programme 114 – Appels en garantie de l’Etat ont été comparativement plus faibles en 2012 qu’en
moyenne sur les exercices précédents, les encours des garanties octroyées
par l’Etat ont, quant à eux, considérablement augmenté entre le 31
décembre 2011 et le 31 décembre 2012.
Selon les données provisoires disponibles en comptabilité générale,
l’encours global de la dette garantie est ainsi passé de 124 Md€ à
163 Md€ en douze mois. Ont particulièrement contribué à cette évolution
l’encours de la garantie donnée au Fonds européen de stabilité financière
(+ 50,8 Md€), celui des différentes garanties Dexia (+10,1 Md€) et celui
des garanties Unédic (+7,8 Md€).
Dans le même temps, les encours de dette garantie au titre de la
Société de financement de l’économie française (SFEF) se repliaient de
29,7 Md€.
Certaines garanties liées à des missions d’intérêt général ont
également connu une forte croissance de leurs encours sur 2012. Ainsi la
garantie de protection des épargnants a vu son encours passer de 339 Md€
fin 2011 à 394 Md€ fin 2012.
Si elle illustre la montée des risques financiers auxquels l’Etat est
exposé au titre de son rôle de garant, la progression généralisée des
encours des garanties doit cependant être mise en regard des risques
associés à chacun des bénéficiaires de la garantie, ainsi qu’à l’existence,
ou non, de subrogations permettant à l’Etat, s’il était appelé en garantie,
d’obtenir ultérieurement le remboursement des sommes déboursées.
c) Le Fonds européen de stabilité financière
Créé en mai 2010, le Fonds européen de stabilité financière (FESF)
est un fonds commun de créances de droit luxembourgeois dont l’objet
est d’apporter aux Etats européens en difficulté budgétaire des ressources
afin de rétablir leurs finances.
Disposant d’une capacité maximale d’intervention de 440 Md€, le
Fonds se finance par des emprunts sur les marchés, à l’aide d’une garantie
36 COUR DES COMPTES
de chaque Etat membre de la zone euro, calculée sur la base de sa quote-
part au capital de la Banque centrale européenne (BCE) à laquelle il
convient d’ajouter une surgarantie visant à pallier les risques de
défaillance d’un ou plusieurs Etats garants.
A ce jour, le plafond en principal de la garantie accordée par la
France au FESF représente 159 Md€. Elle couvre à la fois le principal des
prêts mais également les intérêts dus.
L’encours de la dette du FESF garantie par l’Etat a fortement
progressé entre le 31 décembre 2011 et le 31 décembre 2012, passant de
7,3 Md€ à 58,1 Md€. A cette dernière date, cet encours se décomposait en
37,4 Md€ au titre des titres émis et 20,7 Md€ au titre des surgaranties. Le
montant en principal de la dette du FESF garantie par l’Etat était quant à
lui de 53,3 Md€ au 31 décembre 2012.
Selon le rapport remis au Parlement sur les engagements de l’Etat
au titre du soutien à la Grèce et autres dispositifs pour la stabilité de la
zone euro dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013, le FESF
s’est engagé à apporter 218,3 Md€ aux pays sous assistance35. Sur ce
montant global 30 Md€ ont toutefois été annulés, le 12 décembre 2012,
suite au transfert de l’assistance financière au secteur bancaire espagnol
du FESF vers le Mécanisme européen de stabilité (MES).
Sur l’enveloppe résiduelle de 188,3 Md€, 138,4 Md€ avaient été
déboursés au 31 décembre 2012, 49,9 Md€ restant à verser. A elle seule,
la Grèce représente les trois quarts des engagements du FESF.
L’intervention massive de l’Etat en garantie du Fonds européen de
stabilité financière présente un caractère inédit. Les risques budgétaires
qui y sont associés sont en conséquence mal connus et ne peuvent, en tout
état de cause, faire l’objet que d’une évaluation au cas par cas, compte
tenu du faible nombre des bénéficiaires finaux, c’est-à-dire des Etats sous
assistance. A court terme, l’existence d’un important reste à verser peut
cependant donner à penser que ces derniers disposeront des ressources
permettant de faire face à leurs obligations.
35 Irlande, Portugal et Grèce. L’aide à l’Espagne, initialement envisagée dans le cadre
d’un financement FESF, a finalement été financée par le MES (cf. infra).
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 37
IV - Les recommandations de la Cour
1 - Le suivi des recommandations formulées par la Cour
La Cour avait formulé quatre recommandations à l’occasion de la
publication de sa note d’analyse de l’exécution budgétaire du programme
114 – Appels en garantie de l’Etat pour l’exercice 2011.
a) Donner une information plus complète sur les enjeux du
programme 114
La direction générale du Trésor indique que les travaux entrepris
depuis 2010 pour améliorer les informations présentées dans la
documentation budgétaire se poursuivent mais qu’ils n’ont pas permis, à
ce stade, d’envisager de refondre les indicateurs de ce programme.
A la lumière des éléments soulevés supra, la Cour estime
cependant qu’il n’est pas satisfaisant que les indicateurs de performance
du programme 114 ne s’appliquent qu’à une seule de ses cinq actions,
quand bien même celle-ci concentrerait la majeure partie des dépenses
budgétaires du programme. Elle souligne, en particulier, que la croissance
de l’encours de certaines garanties, comme par exemple la dette garantie
du Fonds européen de stabilité financière ou celle du groupe Dexia,
appellent des mesures renforcées en matière de suivi et d’information du
Parlement. A cet égard, la Cour note qu’il y aurait lieu pour
l’administration de s’inspirer des indicateurs mis en place dans le cadre
du suivi du programme 336 – Dotation en capital du MES.
En conséquence, la Cour maintient sa recommandation tendant à
ce qu’une information plus complète soit présentée dans la documentation
budgétaire sur les enjeux du programme 114.
b) Modifier la structure du programme pour la mettre en cohérence
avec la présentation de l’annexe du compte général de l’Etat
La Cour estime que la coexistence d’une nomenclature budgétaire
des garanties différente de la nomenclature comptable utilisée dans
l’annexe du Compte général de l’Etat est source de confusion. Elle note
que cette coexistence gène la nécessaire mise en regard par le Parlement
de l’évolution des encours de garanties avec celle de leurs conséquences
budgétaires, c’est-à-dire l’évolution des dépenses du programme 114.
Le fait que le champ de la norme n°13 relative aux engagements à
mentionner dans l’annexe couvre un périmètre plus large que celui du
38 COUR DES COMPTES
programme 114 ne fait pas obstacle à ce que la structure de ce dernier soit
mise en cohérence avec les stipulations de cette norme.
En conséquence, et en l’absence d’évolutions significatives en la
matière, la Cour maintient sa recommandation tendant à ce que la
structure du programme 114 soit revue afin de la placer en cohérence
avec la présentation de l’annexe du compte général de l’Etat.
c) Mettre en place un indicateur de performance
sur le risque exportateur
En réponse à la recommandation de la Cour émise à l’occasion de
l’analyse de l’exécution budgétaire du programme 114 pour l’exercice
2011, la direction générale du Trésor indique que le projet annuel de
performance 2013 du programme 114 inclut désormais un objectif relatif
au risque exportateur.
Libellé comme suit : « répondre aux besoins des entreprises en garanties du risque exportateur, tout en respectant le principe de
subsidiarité et en limitant l’exposition de l’Etat sur les moins bons
risques », cet objectif se décline en un nouvel indicateur, présentant le
pourcentage des bons risques et des moins bons risques parmi les
entreprises bénéficiaires des garanties du risque exportateur.
La direction générale du Trésor souligne que le suivi de cet
indicateur devrait permettre :
d’éviter une trop grande concentration du portefeuille sur les
mauvais risques, c’est-à-dire sur les entreprises notées CCC ou
moins sur la grille de notation de la Coface ;
d’éviter, à l’inverse, une concentration du portefeuille sur les
meilleurs risques, c’est-à-dire sur les entreprises notées BBB ou
plus, ce qui serait certes positif d’un point de vue budgétaire
mais constituerait une infraction au principe de subsidiarité
auquel la Coface est soumise.
Ce nouvel indicateur répond à la recommandation de la Cour.
d) Mettre en place, au sein de la direction générale du Trésor, un
dispositif de recensement et de suivi de l’ensemble des garanties, y
compris celles qui ne relèvent pas des politiques publiques conduites
par le ministère de l’économie
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 39
A la suite de la publication des conclusions de l’acte de
certification sur les comptes de l’Etat36 et de celle de la note d’analyse
d’exécution budgétaire de la mission Engagements financiers de l’Etat
pour l’exercice 2011, la direction générale du Trésor s’est engagée à
mettre en place, en liaison avec les autres administrations concernées, un
outil unique de recensement des garanties accordées par l’État.
Au cours du second semestre 2012, le bureau Budget de la
direction générale du Trésor a créé, avec l’appui des services du CBCM
Finances, un outil dédié au suivi des garanties dénommé « tableau
d’inventaire des garanties recensées de l’État » (TIGRE). Cet outil vise à
faciliter un suivi exhaustif des dispositifs de garanties, qu’elles ressortent
ou non du périmètre de la direction générale du Trésor. Selon les
conclusions des missions intermédiaires de certification pour l’exercice
2012, près de 450 dispositifs de garanties y seraient recensés.
Des avancées ont par ailleurs été constatées sur le plan
organisationnel. D’une part, la circularisation d’une note interne à la
direction générale du Trésor a permis de clarifier les relations entre ses
bureaux métiers et le bureau Budget chargé de l’alimentation du TIGRE.
Divers instruments complémentaires visant à fluidifier les échanges
d’information ont été mis en place ou le seront prochainement37.
D’autre part, une lettre des directeurs de cabinet du ministre de
l’économie et du ministre du budget a invité les autres ministères à opérer
un recensement des garanties dont ils assurent le suivi.
En revanche, l’engagement pris par l’administration d’ « élaborer
un guide de procédure adapté » au suivi des garanties afin de régir les
relations entre les diverses directions concernées, y compris au niveau
interministériel, reste à consolider, le premier projet élaboré par la
direction générale du Trésor n’ayant pas été soumis aux autres
administrations concernées.
A cet égard, la Cour considère que la direction générale du Trésor
ne saurait se prévaloir du caractère interministériel du guide de procédure
qu’elle s’est engagée à produire pour justifier les retards constatés dans sa
36 La Cour y notait notamment que « la création d’une base de données
interministérielle permettrait de recenser l’ensemble des garanties données dans le
cadre d’accords bien définis et d’assurer le suivi des textes formalisant les conditions
d’exercice, la durée et le plafond de la garantie de l’Etat » (§246). 37 Un mécanisme de contrat de service a été mis en œuvre entre le bureau Budget et
les bureaux métiers (un contrat signé à ce jour). Un séminaire de sensibilisation des
cadres aux enjeux comptables a eu lieu en 2012. Des « chargés de mission » seront
placés auprès des chefs de service de la direction générale du Trésor avec pour tâche
plus particulièrement les sujets budgétaires et comptables.
40 COUR DES COMPTES
préparation. En tant qu’ordonnateur du programme 114 – Appels en
garantie de l’Etat, le directeur général du Trésor est en effet chargé de
constater les droits et obligations de l’Etat38 et peut, pour ce faire, mettre
en œuvre tout processus adapté sans outrepasser ses attributions.
En conséquence, la Cour maintient sa recommandation tendant à
ce que le dispositif de recensement des garanties soit consolidé
notamment par la rédaction d’un guide de procédure adapté,
conformément aux engagements antérieurement pris par le responsable de
programme39.
2 - Récapitulatif des recommandations de la Cour
Pour ce qui concerne le programme 114 – Appels en garantie de
l’Etat, le suivi des recommandations formulées par la Cour à l’occasion
de ses notes d’analyse de l’exécution budgétaire entre 2009 et 2012
s’établit comme suit.
2009 2010 2011 2012
Recommandations formulées par la Cour 3 4 4 3
dont reconduites n/a 2 2 2
Recommandations pleinement mises en œuvre 1 0 1
Recommandations partiellement mises en œuvre 0 1 1
Recommandations pas du tout mises en œuvre 2 3 2
Recommandations devenues sans objet 0 0 0
Pour l’exercice 2012, la Cour formule trois recommandations :
donner une information plus complète sur les enjeux du
programme 114, en veillant notamment à ce que ses indicateurs
couvrent l’ensemble des actions du programme ;
mettre la structure du programme en cohérence avec la
présentation de l’annexe du compte général de l’Etat ;
consolider le dispositif de recensement des garanties,
notamment en le formalisant par la rédaction d’un guide de
procédure adapté.
38 Cf. article 11 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion
budgétaire et comptable. 39 Cf. courrier du directeur général du Trésor en date du 24 avril 2012.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 41
Programme 145 – Epargne
Placé sous la responsabilité du directeur général du Trésor, le
programme 145 – Epargne rassemble divers dispositifs relevant de la
politique publique de l’épargne. Mobilisant des crédits d’intervention, des
crédits de fonctionnement ainsi qu’un large volant de dépenses fiscales, il
a pour finalités combinées :
de favoriser l’investissement dans le financement du logement
à l’aide de dispositifs de portée générale40 ou ciblés41 ;
d’encourager la collecte d’épargne réglementée42 afin de
financer, notamment, le logement social ;
de soutenir la constitution par les ménages d’une épargne de
long terme, essentiellement sous forme d’assurance-vie.
I - Les dépenses de l’exercice et la gestion des crédits
Le programme 145 – Epargne comprend deux actions, l’une à
portée générale et consacrée à l’épargne logement (action n°01), l’autre
dédiée à des instruments de financement du logement orientés vers des
publics spécifiques (action n°02). Les autres objectifs du programme sont
poursuivis à l’aide de dépenses fiscales (cf. infra).
1 - L’exécution des crédits en 2012
Entre 2008 et 2012, l’exécution du programme 145 – Epargne
s’est établie comme suit :
€ Exécution
2008
Exécution
2009
Exécution
2010 (CP)
Exécution
2011
Exécution
2012
01. Epargne logement 1 270 566°000 1 156 440 684 1 332 454 006 692 640 632 650 133 061
02. Instruments de
financement du logement 8 233 000 6 059 316 5 007 993 4 327 757 3 643 530
Programme 145 1 278 799 000 1 162 500 000 1 337 461 999 696 968 389 653 776 591
Source : direction générale du Trésor
40 Plan épargne logement, compte épargne logement. 41 Prêts spéciaux du CFF, prêts aux fonctionnaires, amélioration de l’habitat rural, etc. 42 Livret A, livret de développement durable, livret d’épargne populaire.
42 COUR DES COMPTES
Après s’être maintenus jusqu’en 2010, les crédits du programme
145 – Epargne ont connu une décroissance rapide en 2011 et 2012, leur
montant global passant de 1 337 M€ en 2010 à 653 M€ en 2012 (- 52 %).
2 - La programmation des crédits
a) Comparaison de l’exécution à la programmation en LFI
Entre 2010 et 2012, la comparaison de l’exécution du programme
145 – Epargne avec sa programmation en loi de finances initiale (LFI)
fait ressortir des écarts d’ampleur significative.
€ LFI
2010
Exécution
2010 (CP)
LFI
2011
Exécution
2011
LFI
2012
Exécution
2012
01. Epargne
logement 1 250 000 000 1 332 454 006 1 116 535 993 692 640 632 769 469 091 650 133 061
02. Instruments de
financement du
logement
4 400 000 5 007 993 4 977 790 4 327 757 4 307 500 3 643 530
Programme 145 1 254 400 000 1 337 461 999 1 121 513 783 696 968 389 773 776 591 653 776 591
Source : direction générale du Trésor
En 2010, les crédits exécutés avaient été légèrement sous-estimés
de 83 M€. A l’inverse, les exécutions 2011 et 2012 ont été marquées par
une surestimation importante en LFI des montants in fine exécutés, de
424,6 M€ en 2011 et de 120 M€ en 2012.
b) Comparaison de l’exécution à la programmation triennale
La comparaison de l’exécution du programme 145 – Epargne avec
la programmation triennale 2011 – 2013 fait également apparaître des
écarts importants.
€ LFI
2011
Exécution
2011
Triennal
2012
Exécution
2012
Triennal
2013
LFI
2013 (CP)
01. Epargne logement 1 116 535 993 692 640 632 1 125 086 677 650 133 061 1 109 301 909 721 096 893
02. Instruments de
financement du
logement
4 977 790 4 327 757 4 515 530 3 643 530 4 130 180 3 494 065
Programme 145 1 121 513 783 696 968 389 1 129 602 207 653 776 591 1 113 432 089 724 590 958
Source : direction générale du Trésor
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 43
L’exécution pour 2011 a ainsi été nettement inférieure à la
prévision avec un taux de réalisation de 62 % des crédits votés, son
déroulement étant marqué par plusieurs annulations successives pour un
montant global de 382,8 M€ sans que le compte de l’Etat au Crédit
foncier de France ne présente de déficit en fin d’exercice.
L’exécution 2012 s’est quant à elle soldée par une position
débitrice de l’Etat vis-à-vis du Crédit foncier de France alors que
l’exécution de sa programmation triennale aurait permis à l’Etat de
maintenir son crédit auprès du Crédit foncier de France43.
3 - La gestion des crédits en cours d’exercice
Le programme 145 a fait l’objet d’une annulation de crédits par la
loi de finances rectificative du 14 mars 2012 à hauteur de 120 M€, qui a
ramené les crédits du programme de 773 M€ à 653 M€.
Les avances faites par le Crédit foncier de France au titre de
l’action n°01 ayant excédé 700 M€, les crédits du programme 145 –
Epargne n’ont pas couvert l’intégralité des dépenses de l’action n°01.
En dépit de la demande du directeur général du Trésor en date du 5
novembre 2012 d’ouvrir des crédits supplémentaires afin d’équilibrer la
gestion 2012, cette dernière a été clôturée en position débitrice vis-à-vis
du Crédit foncier de France à hauteur de 46 350 771 €.
La dette résultante, dont le paiement au Crédit foncier de France
est intervenu le 11 janvier 2013, s’apparente à un report de charge
susceptible d’affecter l’équilibre budgétaire du dispositif pour l’exercice
2013 (cf. infra).
II - Les grandes composantes de la dépense
1 - Action n°01 : Epargne logement
a) Encours de l’épargne logement
Entre 2008 et 2012, les encours des comptes d’épargne logement
(CEL) et des plans d’épargne logement (PEL) ont évolué comme suit :
43 La programmation triennale pour 2012 prévoyait un volet de crédits de 1 125 M€,
excédant largement les dépenses effectivement constatées au titre de l’action n°01
(700,7 M€)
44 COUR DES COMPTES
M€ 2008 2009 2010 2011 2012
Encours des comptes
épargne logement (CEL) 37 070 36 870 36 388 36 380 36 768
Encours des plans
épargne logement (PEL) 172 090 174 830 185 324 185 840 188 891
Source : direction générale du Trésor
Depuis plusieurs années, les encours des comptes d’épargne
logement connaissent une quasi-stagnation tandis que ceux des plans
d’épargne bénéficient d’une croissance régulière, plus particulièrement
accélérée entre 2009 et 2010 (+ 6 %).
b) Les primes versées et le solde du compte de l’Etat
au Crédit foncier de France
En 2008 et 2012, le montant des primes d’épargne logement
réglées par le Crédit foncier de France s’est établi comme suit.
M€ 2008 2009 2010 2011 2012
Montant des primes d’épargne
logement réglées par le Crédit
foncier de France
1588,1 907,7 628,0 669,7 700,7
Source : direction générale du Trésor
Après s’être fortement replié entre 2008 et 2010, le montant des
primes d’épargne logement a connu une augmentation de +6,7 % en 2011
puis de +4,6 % en 2012. Cette hausse est imputable à l’augmentation du
versement des primes d’épargne-logement au titre du PEL, les primes
versées au titre du CEL connaissant un repli sur la même période.
Cette évolution s’explique, d’une part, par la démographie des
plans d’épargne logement et les clôtures afférentes, notamment celles des
plans antérieurs au 11 décembre 2002, et, d’autre part, par les effets
collatéraux des relèvements des plafonds de l’épargne réglementée44 qui
ont pu avoir un effet amplificateur sur la clôture des CEL et des PEL et
donc sur le niveau des primes versées.
Ces facteurs structurels continueront vraisemblablement d’avoir un
effet sur le montant des primes versées en 2013. En conséquence, la
budgétisation du programme 145 – Epargne pour 2013 a, d’ores et déjà,
fixé un montant de crédit en hausse pour l’action n°01, à 720,4 M€.
44 Passage du plafond du livret A à 19 125 € et doublement du plafond du livret de
développement durable à 12 000 € au 1er octobre 2012.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 45
c) Evolution du solde du compte de l’Etat au CFF
Les crédits de l’action n°01 n’ayant pas intégralement couvert les
dépenses avancées par le Crédit foncier de France, le solde du compte de
l’Etat auprès de ce dernier s’est mécaniquement dégradé en 2012.
M€ 2008 2009 2010 2011 2012
Solde du compte de l’Etat auprès
du Crédit foncier de France
(au 31 décembre)
- 963,0 -719,2 -99,4 + 5,3 -46,4
Source : direction générale du Trésor
Ainsi, après avoir brièvement présenté un encours positif en 2011,
le compte de l’Etat au Crédit foncier de France retrouve un caractère
débiteur (-46,4 M€), dans des proportions toutefois sans commune
mesure avec les déficits de la période 2006 – 2008, dont le montant
avoisinait le milliard d’euros.
d) Rémunération du Crédit foncier de France
Entre 2008 et 2012, les frais perçus par le Crédit foncier de France
au titre de sa gestion de l’épargne-logement ont évolué comme suit.
En € 2008 2009 2010 2011 2012
Frais perçus par le Crédit foncier de France
au titre de la gestion 710 497 690 646 626 378 572 214 551 578
Frais informatiques perçus par le CFF au titre
du contrôle des homonymies n/a n/a n/a 68 417 n/a
Source : direction générale du Trésor
Les frais perçus par le Crédit foncier de France ont été financés par
des crédits du titre 3, c’est-à-dire des dépenses de fonctionnement. Leur
montant, dont l’évolution est orientée à la baisse, n’appelle pas
d’observation particulière.
2 - Action n°02 : Instruments de financement du logement
a) Les prêts au secteur aidé
A partir des années 1950, l’État a mis en place des prêts aidés à
destination des particuliers et des entreprises afin de soutenir leur accès
au marché immobilier, en accession à la propriété ou dans le secteur
locatif.
46 COUR DES COMPTES
Ces prêts bénéficiaient d’avantages financiers sous forme de
bonifications ou de subventions ainsi que de la garantie de l’État45. Ils
étaient financés et distribués par le Crédit foncier de France (CFF).
Les dispositifs relevant du secteur aidé étant fermés depuis
septembre 1995, le stock des prêts au secteur aidé est géré en extinction
par le Crédit foncier de France.
M€ 2008 2009 2010 2011 2012
Encours des prêts du secteur aidé
du Crédit foncier de France 1 449 1 130 861 658 500
Source : direction générale du Trésor
Malgré la réduction significative des encours intervenue sur la
période 2008 – 2012 - pratiquement une division par trois – la disparition
complète du secteur aidé pourrait n’intervenir qu’en 2024.
b) Dépenses 2012 au titre de l’action n°02
Les crédits du programme 145 relevant de l’action n°02
instruments de financement du logement financent à la fois des dépenses
d’intervention (titre 6) et des dépenses de fonctionnement (titre 3).
Les dépenses d’intervention comprennent des bonifications
d’intérêts pour les régimes antérieurs à 1977, les départements d’outre-
mer ainsi que des transferts indirects aux ménages. Les dépenses de
fonctionnement agrègent la commission de gestion de 0,84% pour les
prêts dans les DOM (CFF), la commission de gestion des primes rurales
(CFF), la commission de 0,6 %pour les prêts PAP – HLM (CFF) ainsi
que les frais de gestion et de contrôle des prêts conventionnés versés à la
Société de gestion des fonds de garantie pour l’accession sociale à la
propriété (SGFGAS).
Entre 2008 et 2012, leur évolution s’est établie comme suit :
45 Ces prêts regroupent les PAP (prêts aidés pour la construction, l’acquisition et
l’amélioration de logements en accession à la propriété), les PLA (prêts aidés pour la
construction, l’acquisition et l’amélioration de logements locatifs aidés), les PSI (prêts
spéciaux immédiats finançant l’accession à la propriété en métropole et dans les
départements d’outre-mer), les ILM (prêts pour le financement d’immeubles à loyer
moyen en métropole et dans les départements d’outre-mer) et les PCF (prêts
complémentaires fonctionnaires).
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 47
€ 2008 2009 2010 2011 2012
Régimes antérieurs à 1977 +
DOM / Transferts indirects
aux ménages
5 178 778 3 835 175 2 959 827 2 490 052 2 098 899
Commission de gestion pour
les prêts dans les DOM 2 757 013 1 955 590 1 795 230 1 577 228 1 286 231
primes versées au titre de
l’amélioration de l’habitat
rural
4 154 3 770 3 053 2 665 1 022
Rétrocession de 0,60 % 1 083 711 301 0 0
dont prêts PAP – HLM 0 0 0 0 0
Frais de gestion et de contrôle
des prêts conventionnés
(SGFAS)
292 335 264 069 249 582 257 813 257 379
Source : direction générale du Trésor
La dépense en intervention se réduit sur l’ensemble des dispositifs
dont certains, telles les primes versées au titre de l’amélioration de
l’habitat rural, sont en extinction.
Les frais de fonctionnement voient leur montant se réduire dans
une proportion comparable. Comme en 2011, ils représentaient en 2012
42,4 % des dépenses de l’action, un niveau élevé sur lequel la Cour a
émis des critiques récurrentes (cf. infra).
c) Prélèvement opéré sur le secteur aidé du Crédit foncier de France
Aux termes de la convention de 1999 sur la gestion du secteur
aidé, l’État a la possibilité, avant même l’extinction des prêts du secteur
aidé, d’opérer des prélèvements sur le solde courant46
. A la suite du
comité de suivi du secteur aidé du 12 juillet 2012 qui réunit le Crédit
foncier de France et la direction générale du Trésor, un montant de
prélèvement à opérer sur le secteur aidé a été fixé. Le ministre ayant
donné son accord le 31 octobre 2012, un prélèvement de 60 M€ est
intervenu le 7 décembre 2012.
46 Convention du 17 mai 1999, art 3-3-6 : « s’il est créditeur, le solde du fonds de
garantie constitue une créance de l’État qui sera reversée au Trésor en fin
d’opérations. Dans l’intervalle, l’État peut décider des prélèvements au bénéfice du
compte spécial de bonifications… » et art 5-1-2-8 : « le solde du CSB … pourra faire
l’objet, à la demande de l’État, de prélèvements au profit … du budget de l’État, pour
autant que les prévisions ne font pas apparaitre de déséquilibre du fait des
prélèvements… ».
48 COUR DES COMPTES
Selon la direction générale du Trésor, le montant du prélèvement a
permis de conserver un solde positif du secteur aidé avec une assurance
raisonnable au regard des projections de sinistralité, sans mise en risque
de la gestion résiduelle du secteur aidé. Il intervient sans préjudice de
prélèvements complémentaires à venir sur les disponibilités du secteur
aidé en fonction de l’évolution de ses risques.
3 - Les dépenses fiscales
a) Evolution de l’épargne en France
Selon les chiffres rassemblés par la direction générale du Trésor47,
les encours des principaux produits d’épargne bénéficiant, à un titre ou à
un autre, d’une dépense fiscale s’établissent comme suit.
M€ 2008 2009 2010 2011 2012
Livret A et assimilés 164 350 183 420 193 495 214 651 250 035 (1)(5)
Livret de développement durable 70 193 69 134 67 961 69 370 92 575 (1)
Livret d’épargne populaire 62 040 58 291 54 351 52 442 50 460 (1)
Livret « jeune » 7 403 7 229 7 045 7 001 6 950 (1)
Plan épargne populaire (bancaire) 29 277 29 002 26 577 24 392 24 044 (1)
Plan épargne populaire (assurance) 49 900 50 300 50 700 49 900 49 000 (4) (6)
Plan épargne en actions 91 700 - - -
Plan épargne salariale 71 420 84 800 88 610 85 300 89 200 (3)
Contrats assurance-vie 1 144 000 1 249 500 1 339 900 1 357 000 1 385 500 (2)(6)
(1) Données au 31 décembre 2012. (2) Données au 30 novembre 2012.
(3) Données au 30 juin 2012. (4) Montant provisoire au 31 décembre 2012
calculé à partir d’un panel de 25% des sociétés d’assurance. (5) montants
hors capitalisation. (6) y compris provisions pour participation aux bénéfices
Source : direction générale du Trésor
Alors que le livret d’épargne populaire et le livret « jeune »
voyaient leur encours se réduire, le livret A et le livret de développement
durable ont connu en 2012 une collecte très forte, notamment soutenue
par le relèvement de leurs plafonds au second semestre. L’épargne
salariale a, elle aussi, connu une année 2012 favorable (+3,9 Md€).
47 Livret A et assimilés, LDD et LEP : source Banque de France pour les années 2008
à 2011 et Caisse des dépôts pour 2012 Livret « jeune », Plan épargne populaire
(bancaire), Plan épargne en actions : source Banque de France. Plan épargne
salariale : données Association Française de la Gestion Financière. Contrats
assurance-vie et plan épargne populaire (assurance) : données FFSA.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 49
L’abondement dynamique de l’épargne réglementée et de
l’épargne salariale ne s’est pas traduit par un fléchissement de la collecte
d’assurance-vie, qui se maintient, tout comme l’épargne populaire
collectée par les assureurs. En revanche, l’épargne populaire bancaire
continue de voir ses encours diminuer.
b) Les dépenses fiscales attachées au programme 145 – Epargne
Le coût total des dépenses fiscales rattachées au programme 145 –
Epargne est estimé à 3,3 Md€ en 2011, 3,8 Md€ en 2012 et à 4,9 Md€ en
2013. Il s’établit comme suit :
M€ 2009 2010 2011 2012 2013
Coût total des dépenses fiscales du programme 145 3 924 3 474 3 303 3 753 4 863
dont exonération des sommes versées au titre de la
participation, de l’intéressement et de l’abondement
aux plans d’épargne salariale (n°120108)
1 400 1 130 1 120 1 440 1 440
dont exonération ou imposition réduite des produits
aux bons ou contrats de capitalisation et d’assurance-
vie (n°140119)
1 000 1 000 1 000 1 000 1 200
dont exonération des intérêts et primes versées dans le
cadre de l’épargne logement (n°140101) 440 (*) 560 (*) 660 (*) 510 (*) 580
dont exonération des intérêts des livrets A (n°140102) 280 190 160 270 410
dont exonération des produits des plans d’épargne
populaire (n°140123) 350 370 230 180 330
dont exonération des intérêts des livrets de
développement durable (n°140104) 130 80 70 100 130
dont exonération des livrets d’épargne populaire
(n°140105) 60 50 40 60 60
(*)La dépense fiscale 140101, initialement classée dans le programme 135, a été reclassée au sein du programme 145 dans le PLF 2013.
Source : PAP 2011, PAP 2013, RAP 2012
Les dépenses fiscales liées aux livrets d’épargne réglementés
(n°140102, n°140104, n°140105) connaissent une progression rapide, en
lien avec le dynamisme de la collecte. Estimées à 270 M€ en 2011, elles
représentaient 430 M€ en 2012 et pourraient avoisiner 600 M€ en 2013.
La dépense fiscale n°120108 « Exonération des sommes versées au
titre de la participation, de l’intéressement et de l’abondement aux plans
d’épargne salariale » a connu une majoration de 320 M€ de son coût
50 COUR DES COMPTES
estimé du fait de la révision de son mode de calcul (cf. infra) et de la
hausse des encours de l’épargne salariale entre 2011 et 2012 (+3,9 Md€).
Le montant de la dépense fiscale relative à l’assurance-vie
(n°140119) reste stable à 1 Md€ en 2012 mais la documentation
budgétaire prévoit qu’il pourrait augmenter de 200 M€ en 2013 en raison
de la modification de la norme de référence utilisée pour le chiffrage
201348
. Pour mémoire, ce montant ne prend pas en compte, par
convention, la dépense fiscale consentie au titre des droits de succession.
Enfin, les dépenses fiscales liées aux plans d’épargne populaire et
à l’épargne-logement apparaissent stables en longue période.
c) Principales évolutions de périmètre et/ou de méthode
Pour mémoire, sur recommandation de l’Inspection générale des
finances, la dépense fiscale n°140202 « Abattement et crédit d’impôt en
cas de reliquat d’abattement sur les produits imposables attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d’assurance-vie d’une durée au
moins égale à 8 ans » a été fusionnée avec la dépense fiscale n°140119
« Exonération ou imposition réduite des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d'assurance-vie » dans le cadre du projet de
loi de finances initiale pour 2011.
De même, toujours sur recommandation de l’Inspection générale
des finances, la dépense fiscale n°120108 « Exonération des sommes
versées au titre de la participation, de l'intéressement et de l'abondement aux plans d'épargne salariale » prend désormais en compte l'exonération
des produits des comptes-courants bloqués, ce qui n'était pas le cas
jusqu'alors. La norme de référence utilisée pour chiffrer la dépense fiscale
n°140119 « Exonération ou imposition réduite des produits attachés aux
bons ou contrats de capitalisation et d'assurance-vie » a en outre été
48 Jusqu’en 2012, la norme fiscale de référence utilisée pour chiffrer ces dépenses était
constituée par la taxation du barème ou la taxation, sur option, au prélèvement
forfaitaire libératoire pour les redevables qui y avaient intérêt. Le projet de loi de
finances pour 2013 prévoyant la suppression du prélèvement forfaitaire libératoire dès
les revenus 2012, seule la taxation au barème est restée la norme de référence à
compter de l’année 2013. La taxation au barème étant moins favorable pour certains
redevables, ces dépenses ont mécaniquement augmenté à revenus exonérés constants.
La décision du Conseil Constitutionnel ayant invalidé la suppression du caractère
libératoire du prélèvement forfaitaire dès les revenus 2012, ces dépenses ont vocation
à être revues à la baisse en 2013 à l’occasion du prochain projet de loi de finances.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 51
modifiée afin d’anticiper l'imposition des produits des contrats
d'assurance-vie à leur dénouement et non l’imposition « au couru »49.
A l’occasion de l’exercice 2012, les dépenses fiscales relatives aux
livrets d’épargne réglementés ont été globalement fiabilisées en intégrant
les données de l’Observatoire de l’épargne réglementée concernant la
détention des produits par âge ou tranche d’âges50.
De plus, conformément aux recommandations de la Cour, la
dépense fiscale d’exonérations d’intérêts et primes versés dans le cadre de
l’épargne-logement, qui relevait du programme 135 - Développement et
amélioration de l’offre de logement a été rattachée aux dépenses
budgétaires du programme 145 Epargne dans le projet annuel de
performance (PAP) pour 2013.
III - Régularité, performance, soutenabilité
1 - La régularité de l’exécution budgétaire
Contestable dans son principe, – puisqu’il est assimilable à une
débudgétisation de fait – comme dans ses conséquences en termes de
reports de charge, le découvert du compte de l’Etat auprès du CFF porte
atteinte au principe de sincérité de l’exécution budgétaire.
Certes, son montant s’est considérément réduit dans la période
récente, jusqu’à même disparaître temporairement en 2011. En outre,
depuis la renégociation de 2006, il fait l’objet de conditions financières
nettement favorables à l’Etat51. L’administration n’en devrait pas moins
œuvrer à sa disparition complète, en priorité en évitant qu’il apparaisse ou
se creuse du fait de mesures de gestion de crédits inappropriées.
49 Jusqu'au PLF pour 2010, la dépense était estimée par différence entre un impôt
théorique consistant à prélever, au fil de l'eau, et à un taux de prélèvements forfaitaire
libératoire (PFL) ou au barème, les produits générés chaque année par l'ensemble des
contrats, faisant ou non l'objet d'un dénouement et l'impôt réellement perçu au titre de
chaque exercice sur les seuls contrats faisant l'objet d'un dénouement et donc
réellement soumis à imposition. 50 La direction de la législation fiscale et le bureau des études fiscales de la direction
générale du Trésor envisagent d’améliorer encore le chiffrage. 51 Depuis 2006, le coût du découvert est égal au taux EONIA majoré de 6,5 points de
base. Il n’est perçu aucune commission ou rémunération autre que l’intérêt. La
direction générale du Trésor a estimé en janvier 2013 le taux effectif global du
découvert à 0,134 %, sur la base d’une utilisation supposée du découvert en totalité
sur une durée de 12 mois. Le taux de rémunération du découvert de l’Etat auprès du
Crédit foncier de France est renouvelé par avenant chaque début d’année, la dernière
signature étant intervenue le 13 février 2013.
52 COUR DES COMPTES
A la lumière des éléments disponibles, la régularité de l’exécution
budgétaire du programme 145 – Epargne n’apparaît pas devoir appeler
d’autre observation. Il conviendra toutefois pour l’exercice 2013 de
s’assurer que la procédure simplifiée d’engagements de dépenses pour
l’action n°01 du programme, qui devrait entrer en vigueur en février
2013, offre toutes les garanties nécessaires en termes de régularité de
l’exécution budgétaire52.
2 - La démarche de performance
a) Evolution des indicateurs du programme 145 – Epargne
Le programme 145 – Epargne est accompagné d’un large éventail
d’indicateurs (huit au total) couvrant l’ensemble de son champ
d’application, y compris la dépense fiscale.
Entre 2008 et 2012, ces indicateurs ont évolué comme suit.
Indicateur Réalisé
2008
Réalisé
2009
Réalisé
2010
Réalisé
2011
Cible
2012
Prévision
mi 2012
Réalisé
2012
Cible
2013
1.1
Pourcentage des ressources
centralisées au fonds d’épargne
et employées au financement du
logement social et de la politique
de la ville (%)
53,2 56,4 65,3 65,4 67,3 62,2 58,7 63,2
Part de l’encours des prêts sur
fonds d’épargne consacrée au
financement du programme du
logement social et de la politique
de la ville (%)
n/a n/a 89,8 88,8 >= 90 >=90 87,3 >= 90
1.2
Taux de transformation des
dépôts d’épargne logement en
prêts d’épargne logement (%)
5,7 5,6 4,8 4 4,8 4,5 3,6 4,5
Taux de clôture de PEL donnant
lieu à un prêt d’épargne
logement (%)
19,3 23,3 10 8,7 10,5 9 5,5 9
Part des dépôts d’épargne
logement finançant les prêts à
l’habitat (%)
95,1 96,6 96,9 97 97,5 97,1 96,6 97,3
2.1 Résultat net du fonds d’épargne
(M€) 108 1 164 1 485 340 >= 500 >=500 350 >= 500
52 Cette procédure devrait permettre de réduire de moitié le délai de versement au
Crédit foncier de France de la provision mensuelle au titre de l’épargne logement.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 53
Indicateur Réalisé
2008
Réalisé
2009
Réalisé
2010
Réalisé
2011
Cible
2012
Prévision
mi 2012
Réalisé
2012
Cible
2013
3.1 Part de l’assurance vie dans
l’épargne (%) 40 40,8 39,4 38,6 40 39 38,5 39
3.2
Part des placements des
assureurs finançant les
entreprises (%)
50 53 55 54 55 55 n/d 55
Contrairement aux prévisions faites par l’administration en cours
d’exercice, aucun des huit indicateurs de performance affectés au suivi du
programme 145 - Epargne n’atteindra sa cible à fin 2012.
En ce qui concerne l’épargne réglementée, les parts respectives des
encours de prêts et des ressources collectées consacrées au logement et à
la politique de la ville se replient, tandis que le résultat net du fonds
d’épargne stagne.
Les trois indicateurs décrivant l’épargne logement sont également
orientés à la baisse qu’il s’agisse du taux de transformation des dépôts en
prêt, du taux de clôture donnant lieu à l’octroi d’un prêt ou de la part des
dépôts finançant des prêts à l’habitat.
La part de l’assurance-vie dans l’épargne se maintient quant à elle
à 38,5 %, soit 1,5 point sous la cible fixée par les pouvoirs publics pour
2012 (40 %).
b) Pertinence et cohérence du volet performance
Décrivant, pour l’essentiel mais pas exclusivement53, l’évolution
des comportements d’épargne des ménages, les indicateurs du programme
n’ont qu’une relation très indirecte avec l’action de l’administration et
plus particulièrement celle du responsable de programme.
Ce dernier n’en pourrait pas moins justifier de façon plus détaillée
les critères retenu dans leur définition (indicateur 3.2) ainsi que le niveau
des cibles fixées (indicateur 3.1 et indicateurs 1.2). Au surplus, les
indicateurs du programme 145 – Epargne pourraient placer davantage en
regard la dépense budgétaire ou fiscale consentie par les pouvoirs publics
avec ses effets sur les comportements d’épargne.
Le cas échéant, des évolutions pourraient être envisagées en ce
sens dans le cadre des conférences de performance de printemps entre la
direction du budget et la direction générale du Trésor. Cette dernière
53 L’indicateur 1.1 et de l’indicateur 2.1 retracent ainsi pour partie l’activité de la
direction des Fonds d’épargne de la Caisse des dépôts et consignations.
54 COUR DES COMPTES
indique en outre plus largement qu’ « une réflexion sur les indicateurs
pourra être engagée à l’occasion de la préparation du projet de loi de finances pour 2014 ».
3 - La soutenabilité budgétaire
En 2008 et 2012, l’action n°01 Epargne logement a vu ses crédits
se réduire en exécution plus rapidement qu’anticipé dans sa
programmation triennale, ce qui a notamment permis d’apurer en 2011 le
débit du compte de l’Etat auprès du Crédit foncier de France. Cette
trajectoire d’amélioration a connu en 2012 un coup d’arrêt : si la
programmation en LFI apparaît a posteriori satisfaisante, l’annulation de
120 M€ en mars 2012 puis la décision de ne pas ouvrir de crédits
supplémentaires fin 2012 ont conduit à une gestion d’ensemble déficitaire
sur l’exercice.
Compte tenu de l’impact du relèvement des plafonds de l’épargne
réglementée et des mouvements subséquents entre les différents supports
de l’épargne financière des ménages, il n’est pas à exclure que le montant
des primes d’épargne logement à verser augmente en 2013. Il conviendra
donc de s’assurer que la programmation prudente retenue pour cet
exercice (724,6 M€ de CP en PLF 2013) ne souffre pas d’une régulation
budgétaire inappropriée et permette un retour à l’équilibre positif du solde
du compte de l’Etat auprès du Crédit foncier de France.
Finançant des dispositifs en extinction, les crédits de l’action n°02
Instrument de financement du logement connaissent une décroissance
progressive. Bien que cette évolution puisse légitimement faire naître des
interrogations quant à l’utilité de leur maintien, notamment à la lumière
de leurs coûts de fonctionnement importants, elle ne paraît pas menacer la
soutenabilité du programme 145 dans son ensemble.
IV - Les recommandations de la Cour
1 - Le suivi des recommandations formulées par la Cour
La Cour avait formulé trois recommandations à l’occasion de la
publication de sa note d’analyse de l’exécution budgétaire du programme
145 – Epargne pour l’exercice 2011.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 55
a) Présenter les dépenses budgétaires et les dépenses fiscales relatives
à l’épargne logement dans un même programme
La recommandation de la Cour a été mise en œuvre dans le cadre
du projet annuel de performance (PAP) 2013 du programme 145 –
Epargne.
b) Mettre fin dans les meilleurs délais à la gestion du secteur aidé des
prêts à l’habitat par le Crédit foncier de France
Eu égard notamment au poids de ses frais de fonctionnement, la
Cour a recommandé de façon récurrente que le secteur aidé des prêts à
l’habitat soit définitivement clôturé plutôt que géré en extinction jusqu’à
son terme potentiel, qui pourrait s’étendre jusque 2024.
En réponse, l’administration a mis en place pour 2012 un
prélèvement exceptionnel de 60 M€ sur le solde courant de la gestion,
conformément aux termes de la convention de 1999 sur la gestion du
secteur aidé54. Ce prélèvement conduit à maintenir 35 M€ de
disponibilités sur le compte du Crédit foncier de France – secteur aidé.
S’il vient utilement contribuer à l’équilibre du budget général, ce
prélèvement ne se traduit pas en pratique par des changements en termes
de périmètre des prêts, de gestion ou de gouvernance, pas plus qu’il
n’accélère l’extinction du secteur aidé.
c) Mettre fin au découvert rémunéré de l’Etat auprès du Crédit
Foncier par une révision de la convention du 17 décembre 1992
La Cour a recommandé à plusieurs reprises de supprimer le
mécanisme de découvert rémunéré du compte de l’Etat auprès du Crédit
foncier de France, notamment à la lumière de sa situation fortement
débitrice, par exemple en 2006 et en 2008.
Entre 2009 et 2011, la baisse du montant des primes versées a été
mise à profit pour revenir à un solde équilibré, voire créditeur. Ainsi,
54 Convention du 17 mai 1999, art 3-3-6 : « s’il est créditeur, le solde du fonds de
garantie constitue une créance de l’État qui sera reversée au Trésor en fin
d’opérations. Dans l’intervalle, l’État peut décider des prélèvements au bénéfice du
compte spécial de bonifications… » et art 5-1-2-8 : « le solde du CSB … pourra faire
l’objet, à la demande de l’État, de prélèvements au profit … du budget de l’État, pour
autant que les prévisions ne font pas apparaitre de déséquilibre du fait des
prélèvements… ».
56 COUR DES COMPTES
l’exercice 2011 s’était achevé sur une situation légèrement créditrice de
5,3 M€.
En ce qui concerne l’exercice 2012, la situation débitrice du
compte de l’Etat auprès du Crédit foncier de France (-46,4 M€)
s’explique, non pas par une programmation budgétaire défaillante, mais
par une pratique inadéquate de la régulation budgétaire s’agissant de
dépenses ayant toutes les caractéristiques de dépenses de guichet.
Tout en rappelant le principe général selon lequel le compte de
l’Etat auprès du Crédit foncier de France n’a pas vocation à être
déficitaire, la Cour appelle à ce que les travaux d’amélioration des
prévisions budgétaires et de la chaîne de paiement des primes d’épargne
logement soient achevés, en lien notamment avec le CBCM Finances.
La juridiction recommande en outre que le programme 145 ne
fasse pas l’objet de mesures de gestion de crédit susceptibles de se
traduire en fin d’exercice par un déficit du compte de l’Etat auprès du
Crédit foncier de France. Elle note avec intérêt que le programme 145 n’a
pas été concerné par les mesures de surgel de 2 Md€ décidées en février
2013.
Les recommandations de la Cour sont formulées sans préjudice
d’une éventuelle modification des dispositions de la convention du 19
décembre 1992 et de ses avenants successifs.
2 - Récapitulatif des recommandations de la Cour
Pour ce qui concerne le programme 145 – Epargne, le suivi des
recommandations formulées par la Cour à l’occasion de ses notes
d’analyse de l’exécution budgétaire entre 2009 et 2012 s’établit comme
suit.
2009 2010 2011 2012
Recommandations formulées par la Cour 2 3 3 2
dont reconduites n/a 1 3 1
Recommandations pleinement mises en œuvre 0 0 1
Recommandations partiellement mises en œuvre 0 0 0
Recommandations pas du tout mises en œuvre 2 3 2
Recommandations devenues sans objet 0 0 0
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 57
Pour l’exercice 2012, la Cour formule la recommandation
suivante :
Eviter toute mesure de gestion de crédits susceptible de se
traduire en fin d’exercice par un déficit du compte de l’Etat
auprès du Crédit foncier de France.
58 COUR DES COMPTES
Programme 168 – Majorations de rentes
Le programme 168 – Majorations de rentes finance la contribution
que l’Etat verse à des sociétés d’assurance et à des mutuelles afin que
celles-ci majorent les rentes de retraite par capitalisation souscrites avant
1987.
I - Les dépenses de l’exercice et la gestion des crédits
Le programme 168 – Majorations de rentes repose sur une action
unique : participation de l’Etat aux majorations de rentes viagères.
1 - L’exécution des crédits en 2012
Entre 2008 et 2012, l’exécution du programme 168 – Majorations
de rentes s’est établie comme suit :
€ Exécution
2008
Exécution
2009
Exécution
2010
Exécution
2011
Exécution
2012
01. Participation de l’Etat aux
majorations de rentes viagères 221 792 820 209 036 105 204 104 500 194 722 957 183 284 829
Programme 168 221 792 820 209 036 105 204 104 500 194 722 957 183 284 829
Source : direction générale du Trésor
Abondant des dispositifs anciens, gérés en extinction, les crédits du
programme 168 connaissent, sans surprise, une décroissance progressive
en exécution. Ainsi, entre 2008 et 2012, ils sont progressivement passés
de 221,8 M€ à 183,3 M€.
2 - La programmation des crédits
a) Comparaison de l’exécution à la programmation en LFI
Entre 2010 et 2012, la comparaison de l’exécution du programme
168 – Majorations de rente avec sa programmation en loi de finances
initiale (LFI) fait ressortir des écarts de faible amplitude.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 59
€ LFI 2010 Exécution
2010 LFI 2011
Exécution
2011 LFI 2012
Exécution
2012
01. Participation de l’Etat aux
majorations de rentes viagères
(AE)
204 014 291
204 104 500
195 094 301
194 722 957
185 000 000
183 284 829 01. Participation de l’Etat aux
majorations de rentes viagères
(CP)
204 337 636 195 010 848 185 000 000
Source : direction générale du Trésor
b) Comparaison de l’exécution à la programmation triennale
La comparaison de l’exécution du programme 168 – Majoration de rentes avec la programmation triennale 2011 – 2013 fait également
apparaître des écarts de faible amplitude
€ LFI
2011
Exécution
2011
Triennal
2012
Exécution
2012
Triennal
2013
LFI
2013
01. Participation de l’Etat aux
majorations de rentes viagères 196 000 000 194 722 957 185 000 000 183 284 829 177 000 000 181 000 000
Programme 168 196 000 000 194 722 957 185 000 000 183 284 829 177 000 000 181 000 000
Source : PAP2011, PLF 2013
Alors que la programmation triennale a tendu en 2011 puis 2012 à
très légèrement surestimer le montant des dépenses du programme, le
projet de loi de finances pour 2013 prévoit, quant à lui, une exécution
supérieure à la prévision triennale établie en 2010 (181 M€ contre
177 M€).
3 - La gestion des crédits en cours d’exercice
Contrairement à l’exercice 2011, l’exercice 2012 n’a donné lieu à
aucune annulation, ni aucune ouverture de crédit en ce qui concerne le
programme 168.
60 COUR DES COMPTES
II - Les grandes composantes de la dépense
1 - Rentes servies par les compagnies d’assurance
Les compagnies d’assurance constituent la majeure partie des
organismes débirentiers opérant des versements aux personnes physiques
au titre de contrats de rente viagère contractés avant 1987. Elles
concentrent pratiquement les trois quarts des crédirentiers. En part des
versements opérés, leur contribution est encore plus forte puisqu’elle
représentait 92,4 % du total des montants distribués en 2012.
Entre 2008 et 2012, le nombre des compagnies d’assurance
débirentières, celui des crédirentiers qu’elles servent et le montant des
versements afférents ont évolué comme suit :
€ 2008 2009 2010 2011 2012
Nombre d’établissements
débirentiers actifs 34 32 33 29 30
Nombre de crédirentiers 392 474 375 253 343 851 327 860 303 131
Versements 204 393 558 191 697 977 187 707 548 180 148 583 169 427 536
Source : RAP et exécution 2012
Entre 2008 et 2012, le nombre des compagnies d’assurance
assurant effectivement la fonction de débirentier s’est très légèrement
réduit, passant de 34 à 30. Le nombre des crédirentiers concernés a
également fléchi, de 392 474 à 303 313 mais reste, dans l’absolu, élevé.
Le montant annuel moyen des versements a quant à lui légèrement
progressé passant de 520,8 € en 2008 à 558,9 € en 2012.
2 - Rentes servies par les mutuelles
Les mutuelles représentent environ le quart des organismes
débirentiers et gèrent une proportion équivalente des crédirentiers (73 893
sur 377 024).
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 61
€ 2008 2009 2010 2011 2012
Nombre d’établissements
débirentiers actifs 12 12 12 11 11
Nombre de crédirentiers 82 972 76 500 79 465 77 506 73 893
Versements 17 399 262 17 338 127 16 396 952 14 574 374 13 857 293
Sources : RAP et exécution 2012
Le montant annuel des versements qu’elles opèrent est en revanche
très inférieur à celui réalisé par les compagnies d’assurance. Il
s’établissait en 2012 à 187,5 €, en baisse par rapport à 2008, année où sa
valeur atteignait 209,7 €.
III - Régularité, performance, soutenabilité
1 - La régularité de l’exécution budgétaire
L’exécution du programme 168 est marquée par des retards
récurrents dans le remboursement des débirentiers qui, sans apparaître
constitutifs d’irrégularités, soulèvent des enjeux en termes de gestion
budgétaire du programme.
Certes, un part des retards de remboursement est imputable aux
organismes débirentiers eux-mêmes qui, bien que tenus d’informer l’Etat
des montants versés avant le 31 mars de l’année N+155, ne les
transmettent aux bureaux métiers de la direction générale du Trésor
qu’entre les mois de juin et juillet.
Il n’en reste pas moins que les délais de levée de la mise en réserve
des crédits du programme 168 ainsi que des annulations et/ou ouvertures
de crédit ont pu, notamment en 2011, conduire l’Etat à allonger
excessivement les délais de remboursement des organismes débirentiers.
En conséquence, la Cour avait recommandé de cesser la pratique
de la mise en réserve budgétaire sur les crédits du programme 168 afin
que les organismes débirentiers puissent être remboursés au cours du
premier semestre, conformément à la réglementation en vigueur. Elle
avait en outre estimé que le programme 168 – Majorations de rentes
55 Décret du 30 janvier 1970 fixant les modalités d’application des majorations de
rentes viagères de la Caisse nationale de prévoyance (CNP), des caisses autonomes
mutualistes et des compagnies d’assurance.
62 COUR DES COMPTES
n’avait pas vocation à faire l’objet d’annulations de crédit, y compris dans
le cadre de mesures générales de « taxation budgétaire ».
2 - La démarche de performance
Le dispositif des majorations de rentes viagères étant géré en
extinction, l’action de l’Etat se borne à honorer les engagements légaux
votés par le Parlement. En l’absence d’objectifs de politique publique
associés, le responsable de programme n’a affecté aucun indicateur de
performance au suivi du programme 168 – Majorations de rentes.
3 - La soutenabilité budgétaire
S’agissant d’un dispositif fermé et géré en extinction, le nombre
des bénéficiaires de rente comme les montants des prestations servies ne
peuvent que décroître en volume.
En conséquence, sous réserve que sa programmation pluriannuelle
soit respectée et qu’il ne fasse pas l’objet, comme cela avait été le cas au
cours de l’exercice 2011, d’annulations de crédit, le programme 168 –
Majoration de rentes apparaît pleinement soutenable au plan budgétaire.
IV - Les recommandations de la Cour
1 - Le suivi des recommandations formulées par la Cour
a) Accélérer la procédure de paiement des rentes majorées en
réduisant les délais internes à l’administration
Cette recommandation de la Cour visait à la fois l’exclusion du
programme 168 du champ des mises en réserve obligatoires ainsi que le
raccourcissement, autant que faire se peut, des délais administratifs
afférents au remboursement des organismes débirentiers par l’Etat.
Sans qu’il y ait lieu de noter d’avancées sur le premier point, la
Cour constate en revanche des progrès sur le second : la direction
générale du Trésor a en particulier obtenu que dès que le montant de
remboursement aux assurances et mutuelles est définitivement fixé, la
levée de réserve soit effectuée immédiatement et systématiquement.
Il y aura lieu de s’assurer au cours de l’exercice 2013 que cette
évolution s’est effectivement traduite par une amélioration du respect des
obligations réglementaires s’imposant à l’Etat.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 63
b) Ne pas annuler de crédits tant qu’un excédent n’est pas constaté
par rapport aux besoins
A la lumière des effets de l’annulation en juillet 2011 d’une partie
des crédits du programme 168 avant leur rétablissement à la fin du mois
de décembre 2011, la Cour avait critiqué le principe des annulations de
crédit opérées sur le programme 168, en particulier celles intervenant
avant que le montant exact des dépenses du programme ne soit connu
pour l’exercice.
En ce qui concerne l’exercice 2012, l’administration fait valoir que
le programme 168 – Majoration de rentes n’a pas fait l’objet
d’annulations, sans toutefois prendre d’engagement formel pour l’année
2013.
Tout en notant avec intérêt que le programme 168 n’a pas été
concerné par les mesures de surgel transversales décidées en février 2013,
la Cour demeura vigilante quant au calendrier et au niveau d’éventuelles
annulations opérées sur les crédits du programme 168.
2 - Récapitulatif des recommandations de la Cour
Pour ce qui concerne le programme 168 – Majoration de rentes, le
suivi des recommandations formulées par la Cour à l’occasion de ses
notes d’analyse de l’exécution budgétaire entre 2009 et 2012 s’établit
comme suit.
2009 2010 2011 2012
Recommandations formulées par la Cour 1 2 2 0
dont reconduites n/a 2 1 0
Recommandations pleinement mises en œuvre 0 0 1
Recommandations partiellement mises en œuvre 0 0 1
Recommandations pas du tout mises en œuvre 1 2 0
Recommandations devenues sans objet 0 0 0
Pour l’exercice 2012, la Cour ne formule pas de recommandation
concernant le programme 168 – Majoration de rentes.
64 COUR DES COMPTES
Programme 336 – Dotation
en capital du MES
Créé par la loi de finances rectificative du 14 mars 2012, le
programme 336 vise à inscrire au budget général la contribution française
au capital appelé du Mécanisme européen de stabilité (MES), institution
inaugurée le 8 octobre 2012 après l’entrée en vigueur le 27 septembre
2012 du Traité du 2 février 2012 l’instituant56.
I - Les dépenses de l’exercice et la gestion des crédits
Le programme 336 – Dotation en capital du MES est constitué
d’une action unique éponyme.
1 - La programmation et l’exécution des crédits
La loi de finances rectificative du 14 mars 2012 a doté le
programme 336 de 16,31 Md€ d’autorisations d’engagement (AE) et de
6,52 Md€ de crédits de paiement (CP).
Le montant des autorisations d’engagement correspondait à la
quote-part française de 20,3856 % dans le capital appelé du
mécanisme européen de stabilité (80 Md€ au total) que la
France s’est engagée à apporter, par cinquième, d’ici la mi-
2014.
Le montant des crédits de paiement correspondait aux deux
premières tranches que la France a versées en 2012 (cf. infra).
€ LFR 14 mars 2012
AE
LFR 14 mars 2012
CP Exécution 2012 LFI 2013
01. Dotation en capital du
Mécanisme européen de
stabilité
16 310 000 000 6 523 488 000 6 523 488 000 6 523 488 000
Programme 336 16 310 000 000 6 523 488 000 6 523 488 000 6 523 488 000
Source : direction générale du Trésor
56 Cf. la loi n° 2012-324 du 7 mars 2012 autorisant la ratification du traité instituant le
mécanisme européen de stabilité ainsi que la notification en date du 2 avril 2012 de
cette ratification au Conseil Européen.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 65
Bien que 16 310 M€ d’autorisations d’engagement aient été
affectés au programme 336 dans le cadre de la LFR du 14 mars 2012,
seuls 6 523,5 M€ d’autorisations d’engagement ont été effectivement
consommées en 2012. L’exécution du programme 336 donne donc lieu au
report d’AE de 9 786,5 M€57.
Les crédits de paiement consommés en 2012, soit 6 532,5 M€,
correspondent au paiement de deux tranches de capital, représentant deux
cinquièmes de la quote-part française au capital appelé du mécanisme
européen de stabilité.
L’Eurogroupe s’est engagé, le 30 mars 2012, à ce que les États
membres du MES procèdent au versement de deux nouvelles tranches de
capital en 2013 et de la dernière tranche au premier semestre 2014. En
conséquence, 6,52 Md€ de crédits de paiement ont été inscrits en LFI
2013 afin de couvrir le versement des deux prochaines tranches de la
contribution française au capital appelé de l’institution.
2 - La gestion des crédits en cours d’exercice
Après sa création, le programme 336 – Dotation en capital du MES
n’a fait l’objet ni d’ouverture ni d’annulation de crédits.
Conformément à l’article 41 du traité instituant le mécanisme
européen de stabilité et aux engagements pris par la France, les crédits qui
lui sont affectés ont été mobilisés dans les quinze jours qui ont suivi
l’entrée en vigueur du traité, soit entre le 27 septembre et le 12 octobre
2012.
Tout d’abord versés du budget général au compte d’affectation
spéciale Participations financières de l’Etat (CAS PFE), les crédits du
programme 336 ont ainsi été transférés, le 11 octobre 2012, à partir de ce
compte vers le compte détenu par le mécanisme européen de stabilité
dans les livres de la banque centrale européenne (BCE).
57 Cf. l’arrêté du 28 mars 2013 portant report de crédit (NOR : BUDB1305079A).
Selon la documentation budgétaire publiée à l’occasion du dépôt de la loi de
règlement pour l’exercice 2012, les autorisations d’engagements non affectées au 31
décembre 2012 seront engagées dans leur totalité en 2013.
66 COUR DES COMPTES
II - Régularité, performance, soutenabilité
1 - La régularité de l’exécution budgétaire
En application de l’article 21 de la loi organique relative aux lois
de finances (LOLF), le compte d’affectation spéciale Participations
financières de l’Etat n’est soumis à aucune règle de plafonnement
s’agissant de la part de ses ressources tirées du budget général58.
En conséquence, les crédits en provenance du programme 336 –
Dotation en capital du MES ont pu être intégralement versés au CAS PFE
sans appeler d’observation particulière en matière de régularité.
La Cour relève cependant que l’administration n’a consommé,
pour l’exercice 2012, que 6532,5 M€ d’autorisations d’engagement sur
l’ensemble des 16 310 M€ disponibles, ce qui se traduit par un important
report d’autorisations d’engagement sur l’exercice 2013.
S’il facilite la gestion du programme 336, dès lors en AE = CP, ce
choix peut apparaître contestable dans la mesure où les décisions prises
par l’Eurogroupe en date du 30 mars 2012 apparaissent avoir
inconditionnellement engagé la France vis-à-vis d’un tiers identifié,
l’Eurosystème, et sur un montant certain, égal à sa contribution au capital
appelé du Mécanisme européen de stabilité.
Dès lors, l’ensemble des autorisations d’engagement disponibles à
la création du programme 336 aurait dû être consommé sur l’exercice,
conformément aux dispositions de l’article 8 de la LOLF.
2 - La démarche de performance
Conformément aux principes généraux fixés par la loi organique
relative aux lois de finances, notamment en son article 51, la loi de
finances rectificative du 14 mars 2012 a assorti la création du programme
336 d’indicateurs de performance. Ceux-ci visent notamment à
« s’assurer que les conditionnalités des programmes mis en place par les
Etats membres en difficulté en échange des prêts consentis par le MES sont respectées ».
Les indicateurs de suivi de la performance du programme 336 –
Dotation en capital du MES sont au nombre de deux :
58 Pour les autres comptes d’affectation spéciale, le montant des ressources tirées du
budget général est plafonné à 10 % des crédits initiaux.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 67
le taux de revue positive traduit l’appréciation des évaluateurs
quant au respect des conditionnalités des programmes
d’assistance. Sa valeur cible est fixée à 100 % ;
le taux de respect des objectifs fixés dans les revues mesure
l’atteinte par les pays bénéficiaires des objectifs révisés fixés
par les accords signés avec le MES. Sa valeur cible est fixée à
100 %.
A la lumière du montant facial des crédits de paiement du
programme 336, la définition d’indicateurs de performance détaillés
apparaît pleinement justifiée. Elle contribue en effet à informer le plus
largement possible le Parlement et le citoyen sur la destination et l’utilité
des dépenses nouvelles et importantes qu’il recouvre.
La direction générale du Trésor a d’ores et déjà indiqué que ces
indicateurs « seront estimés dans le cadre du rapport annuel de performance 2012 ». Constatant toutefois qu’ils n’ont pas été reportés au
projet annuel de performance présenté dans le cadre du PLF 2013, la
Cour s’assurera de la pérennité de leur suivi pour l’ensemble des
exercices budgétaires de la période 2012 – 2014.
3 - La soutenabilité budgétaire
Les autorisations d’engagement du programme 336 fixées par la
loi de finances rectificative du 14 mars 2012 couvrent à l’euro près le
montant de la quote-part française au capital appelé du Mécanisme
européen de stabilité (MES). Les crédits de paiement correspondants ont
été intégralement consommés pour l’exercice 2012.
A fin 2012, les versements opérés par l’ensemble des pays
membres du mécanisme européen de stabilité (MES), c’est-à-dire les
Etats membres de la zone euro, s’établissaient à 32 Md€, soit les deux
cinquièmes de son capital appelé de 80 Md€.
Fort de ce capital versé, le mécanisme européen de stabilité a été
en mesure de débourser, en décembre 2012, 39,5 Md€ au titre du
programme de recapitalisation du secteur bancaire espagnol.
68 COUR DES COMPTES
Compte tenu des versements opérés à son capital à fin 2012, le
mécanisme européen de stabilité serait en mesure, si son Conseil des
Gouverneurs l’estimait nécessaire, de débourser jusqu’à 160,5 Md€
d’assistance financière supplémentaire sans appel de capital
complémentaire59. Une fois les cinq tranches de capital versées, la
capacité d’intervention total du MES serait encore supérieure, de l’ordre
de 500 Md€, soit 460,5 Md€ une fois déduit les crédits mobilisés au profit
du secteur bancaire espagnol.
A la lumière de ses chiffres et sous réserve de l’évolution de la
situation financière en zone euro, il n’est pas attendu que la France doive
apporter tout ou partie de sa quotepart de 126,3 Md€ au capital appelable
du mécanisme européen de stabilité60. Il n’y a donc pas lieu d’anticiper, à
court terme à tout le moins, une dégradation de la soutenabilité budgétaire
du programme 336 – Dotation en capital du MES.
III - Les recommandations de la Cour
Le programme 336 –Dotation en capital du MES ayant été créé en
2012, la Cour procède pour la première fois à l’examen de son exécution
budgétaire.
Pour l’exercice 2012, la Cour ne formule pas de recommandation
en ce qui concerne le programme 336 – Dotations en capital du MES.
59 Le capital appelé ne finance pas directement les prêts aux Etats membres. Investi en
titres liquides de haute qualité, sa vocation est de couvrir d’éventuelles pertes, avant le
cas échéant un appel au capital appelable par le Conseil des gouverneurs de la zone
euro. Ainsi, chaque tranche de capital appelé, d’un montant de 16 Md€, permet au
MES de lever jusque 100 Md€ de fonds sur les marchés, compte tenu du ratio
minimum de 15 % fixé entre le capital appelé de l’institution et le total de ses
émissions obligataires. 60 Pour mémoire, le capital appelable de l’institution est de 620 Md€.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 69
Programme 339 –
Recapitalisation de Dexia
Créé par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2012, le
programme 339 a pour objet d’inscrire au budget général les crédits
nécessaires à la recapitalisation, pour un montant total de 5,5 Md€, du
groupe Dexia par les Etats belge et français.
I - Les dépenses de l’exercice et la gestion des crédits
Le programme 339 – Recapitalisation de Dexia est constitué d’une
action unique éponyme.
1 - La programmation et l’exécution des crédits
Le programme 339 – Recapitalisation de Dexia a été créé par la loi
de finances rectificative du 29 décembre 2012.
Il abrite les crédits nécessaires à la contribution de l’Etat à
l’augmentation de capital, pour un montant total de 5,5 Md€, de Dexia
SA dont les fonds propres étaient négatifs au second semestre 201261 et
dont la filiale française Dexia Crédit Local (DCL) requérait, par ailleurs,
un renforcement en capital62.
L’effort supporté par l’Etat français dans la recapitalisation du
groupe Dexia s’établissant à 47 %, le programme 339 a été doté, à sa
création, de 2 585 M€ de crédits, gérés en AE = CP.
Venant financer une opération ponctuelle, le programme 339 n’a
pas vocation à perdurer dans la nomenclature budgétaire au-delà de
l’exercice 2012. Il n’a pas donné lieu à l’inscription de crédits dans le
cadre de la loi de finances initiale pour 2013.
61 - 2,7 Md€ à fin septembre 2012. 62 Cf. exposé des motifs de la LFR du 29 décembre 2012.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 70
€, AE = CP LFR
29 décembre 2012 Exécution 2012 LFI 2013
01. Recapitalisation de Dexia 2 585 000 000 2 585 000 000 0
Programme 339 2 585 000 000 2 585 000 000 0
Source : LFR du 29 décembre 2012
Les crédits du programme 339 – Recapitalisation de Dexia ont été
intégralement consommés au 31 décembre 2012.
2 - La gestion des crédits en cours d’exercice
Après sa création, le programme 339 – Recapitalisation de Dexia
n’a fait l’objet ni d’ouverture, ni d’annulation de crédits.
A l’instar des crédits du programme 336 (cf. supra), les crédits
abrités par le programme 339 – Recapitalisation de Dexia ont été
immédiatement versés au compte d’affectation spéciale « Participations
financières de l’Etat » (CAS PFE) en vue de financer le règlement de la
contribution par la France de sa quote-part dans la recapitalisation de
Dexia.
Ce règlement est pour sa part intervenu le 31 décembre 2012.
II - Régularité, performance, soutenabilité
1 - La régularité de l’exécution budgétaire
Comme relevé supra, le compte d’affectation spéciale
Participations financières de l’Etat (CAS PFE) n’est soumis à aucune
règle de plafonnement s’agissant de la part de ses ressources tirées du
budget général, conformément aux dispositions de l’article 21 de la loi
organique relative aux lois de finances (LOLF).
Les crédits abrités par le programme 339 – Recapitalisation de
Dexia ont donc pu y être transférés en intégralité sans contrevenir au
principe de régularité de l’exécution budgétaire, dès lors que la LFR du
29 décembre 2012 avait augmenté à due concurrence le plafond des
recettes et des dépenses de ce compte.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ETAT 71
Si, d’un point de vue économique, la recapitalisation de Dexia a pu
faire débat quant à sa nature patrimoniale ou subventionnelle63, elle
apparaît s’analyser, d’un point de vue budgétaire, en tout état de cause
comme l’acquisition par l’Etat d’une participation minoritaire au capital
d’un groupe privé.
Dès lors, le versement des crédits du programme 339 –
Recapitalisation de Dexia au compte d’affectation spéciale Participations
financières de l’Etat ne soulève pas, à la lumière du droit budgétaire
applicable, d’observation quant à sa régularité.
2 - La démarche de performance
Compte tenu de la durée d’existence limitée du programme 339 –
Recapitalisation de Dexia, le responsable de programme n’a affecté
aucun indicateur de performance à son suivi.
3 - La soutenabilité budgétaire
Finançant une dépense non-récurrente - sous réserve du bon
déroulement du plan de résolution ordonnée du groupe Dexia -, le
programme 339 – Recapitalisation de Dexia n’apparaît pas, à ce stade,
faire peser de risque sur la soutenabilité de la mission Engagements
financiers de l’Etat.
III - Les recommandations de la Cour
Le programme 339 –Recapitalisation de Dexia ayant été créé en
2012, la Cour procède pour la première fois à l’examen de son exécution
budgétaire.
Pour l’exercice 2012, elle ne formule, à son objet, aucune
recommandation.
63 Dans un courrier en 19 mars 2013, Eurostat a notamment souligné qu’« aucun autre
actionnaire, en dehors des Etats belge et français, ne fournit d’augmentation de
capital. Le groupe avait des fonds propres négatifs juste avant la recapitalisation. Il
s’agit d’un groupe qui a enregistré de lourdes pertes et est en train de se retirer du
marché » et en a déduit que « cette injection n’est pas motivée par l’objectif d’un
retour sur le marché, comme chercherait à le faire un investisseur privé, mais par la
préservation de la stabilité du système bancaire en Belgique et en France ». En
conséquence, la recapitalisation de Dexia a été intégrée, en comptabilité nationale, au
périmètre des dépenses budgétaires de l’exercice 2012 pour la Belgique et la France.