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ANEXOS PARA LA LEY MODELO DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTO DE BIENES MUEBLES Y PRESTACIÓN DE

SERVICIOS ESTATALES

Anexo I. Programa anual de adquisiciones, arrendamientos y servicios .......................... 2

Anexo II. Métodos de evaluación de las propuestas ..................................................... 10

Anexo III. Unidad Centralizada de Compras Públicas .................................................... 12

Anexo IV. Convenios Marco ......................................................................................... 29

Anexo V. Abastecimiento Simultáneo .......................................................................... 33

Anexo VI. Investigación de Mercado ............................................................................ 36

Anexo VII. Infraestructura tecnológica en los gobiernos locales .................................... 42

Anexo VIII. Testigos sociales ........................................................................................ 44

Anexo IX. Tratados de libre comercio ........................................................................... 47

Anexo X. Uso de tecnologías de información y comunicación (TIC) en las compras públicas ....................................................................................................................... 49

Anexo XI. Certificado de Determinación Independiente de Propuestas......................... 60

Anexo XII. Publicación de la convocatoria y plazo para la presentación de propuestas.. 63

Anexo XIII. Criterios de evaluación ............................................................................... 68

Anexo XIV. Objetivos secundarios ................................................................................ 77

Anexo XV. Circunstancias para realizar una adjudicación directa .................................. 87

Anexo XVI. Mercado Virtual ......................................................................................... 89

Anexo XVII. Plazos mínimos para los métodos de excepción ........................................ 96

Anexo XVIII. Garantías ................................................................................................. 98

Anexo XIX. Indicadores de evaluación para elaborar el informe anual de resultados .. 101

Anexo XX. Auditorías realizadas por la Unidad Centralizada de Compras .................... 104

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Anexo I. Programa anual de adquisiciones, arrendamientos y servicios 1. Introducción

La creación de un programa anual es una práctica común dentro de los sistemas de compras públicas. Bajo dicha práctica, cada dependencia, entidad y unidad administrativa que participa en el sistema de compras está obligada a elaborar un programa detallado que, basado en los proyectos que se desarrollarán durante el año, incluya los productos y servicios que planea comprar o contratar durante ese período. En términos generales, la creación y publicación de un programa anual favorece la transparencia, fomenta la eficiencia del sistema de compras públicas y promociona las licitaciones públicas.

De forma más precisa, la publicación del programa anual:

Promociona las licitaciones porque permite que los proveedores conozcan con mayor anticipación las oportunidades de negocio y tengan más tiempo para preparar sus propuestas, lo que incrementa la probabilidad de que participen en las licitaciones.

Hace más eficiente el sistema porque permite que se realice un seguimiento periódico del cumplimiento de las licitaciones establecidas en él. Esto hace posible que se detecten modificaciones, irregularidades y sus causas, de tal manera que este instrumento puede ayudar al mejoramiento de la gestión de las compras públicas. De la misma manera, la creación del programa anual permite que las dependencias, entidades y unidades administrativas realicen una planeación que asegure que las compras satisfagan sus necesidades y sean costeables.

Ayuda a que cada Unidad Centralizada detecte bienes o servicios requeridos por más de una dependencia, entidad o unidad administrativa para los cuales es posible realizar contratos marco o compras consolidadas. Asimismo, al reunir los programas anuales de las distintas dependencias, entidades o unidades administrativas esta unidad puede obtener una perspectiva general del sistema de compras y diseñar políticas de cooperación.

Permite asegurar que todos los proveedores potenciales cuentan con la misma información y, por lo tanto, que participan en igualdad de circunstancias. De esta manera se reduce el riesgo de que exista intercambio de información entre los proveedores y las autoridades para favorecer a algún proveedor en particular, limitando así la libre competencia.

2. Proceso de elaboración del Programa anual de adquisiciones,

arrendamientos y servicios

En un sistema de compras públicos híbrido1 como el que hemos propuesto en esta la Ley, el proceso de elaboración del programa anual cuenta con la participación de las unidades requirentes, las convocantes y la Unidad Centralizada. Con el fin de facilitar el

1 En esta Ley Modelo las dependencias, entidades y unidades administrativas cuentan con sus propias unidades de compras. Esta estructura permite que el sistema sea muy flexible pues permite que solamente aquellas compras, políticas y trámites que se beneficien de un sistema centralizado se realicen por este medio.

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entendimiento del proceso, hemos creado un esquema que indica los pasos que se deben seguir para elaborar y monitorear el programa anual.

Diagrama 1. Actividades relacionadas al programa anual

3. Buenas prácticas

A partir de un análisis en la literatura sobre las buenas prácticas internacionales en compras gubernamentales, y la revisión de las leyes de Chile, Nueva Zelanda, Australia y México, se concluyó que las siguientes prácticas son necesarias para asegurar que el sistema de compras se beneficie al máximo de la utilización de un programa anual de adquisiciones, arrendamientos y servicios:

Contenido del programa anual2

Los siguientes contenidos son los más comunes entre los países reconocidos por sus buenas prácticas en el tema de programas anuales de adquisiciones.

Tabla 1. Buenas prácticas para la elaboración de los programas anuales de adquisiciones

Generales3 Particulares a cada Proyecto de Compra

1. Información general de la dependencia, entidad o unidad administrativa (contacto)

7. Breve descripción del bien o servicio a adquirir (sin tecnicismos y muy general)

8. Método de compra (incluyendo convenios marco)

9. Propósito del proyecto de compra (qué necesidad 2 Para efectos de planeación, los programas anuales también deben contener el monto estimado destinado a cada proyecto de compra; sin embargo, no es recomendable que esta información se haga pública porque los proveedores interesados pueden tener una estimación de cuánto está dispuesto a gastar el gobierno, lo que hace menos competido el proceso de compra. 3 Los incisos 1, 2 y 3 de carácter general y 7-13 de carácter particular a cada proyecto de compra se encuentran en la nota 36 del artículo 2.2 de la Ley Modelo.

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2. Modificaciones realizadas

3. Descargo de responsabilidad (el programa anual puede sufrir modificaciones)

4. Ubicación de los documentos necesarios para participación en las licitaciones públicas

5. Postura estratégica del ente en el tema de compras públicas

6. Última fecha de actualización

va a satisfacer)

10. Fecha aproximada en que se llevará a cabo el proceso de compra

11. Tamaño de la licitación (cantidad de bienes o servicios requeridos)

12. Lugar geográfico a proveer los bienes y servicios

13. La duración del contrato (tentativa)

14. Nombre del proyecto de compra o contratación

15. Categoría del bien o servicio

16. Comentarios acerca del proyecto

17. Status (ya cuenta con convocatoria, cancelado, adelantado, postergado)

Difusión de una versión pública del programa anual

Si bien el principal propósito del programa anual es guiar a las unidades de compra, también contiene cierta información que, sin facilitar la colusión, puede orientar a los participantes para planear sus ofertas durante el año e informar a los ciudadanos sobre los objetivos de las dependencias, entidades o unidades administrativas. Por esa razón es recomendable realizar y difundir una versión pública del programa anual de compras que contenga la información general que refiere la tabla anterior, así como los puntos 7, 10, 11 (de forma agregada), 14, 15, 16 y 17. Igualmente, todas las dependencias, entidades y unidades administrativas deben de abstenerse de publicar información que ponga en riesgo sus intereses.

El programa anual se debe publicar tanto en el Sistema Electrónico de Compras Públicas, como en el sitio web de la dependencia, entidad o unidad administrativa. Cabe destacar que incluso aquellas dependencias, entidades o unidades administrativas que no cuenten con proyectos de compra deben realizar un programa anual indicando que al momento de la publicación del programa anual no tienen licitaciones previstas para el siguiente año.

Licitaciones que se deben publicar en el programa anual

Usualmente se busca que todas las licitaciones que la dependencia, entidad o unidad administrativa va a llevar a cabo durante el año se publiquen en el programa anual. Sin embargo, en algunos países, debido al gran número de compras que se realizan, se ha decidido fijar como obligatoria la publicación de aquellas licitaciones que excedan un monto específico o, en su caso, las de mayor costo. El fundamento estratégico para esta medida consiste en enfocarse en aquellos contratos que involucran más dinero para evitar que el proceso se vuelva más tedioso y burocrático.

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Manual de uso

Los países más avanzados en este tema como Chile, Australia y Nueva Zelanda cuentan en su sitio web con un manual que ayuda a las dependencias, entidades y unidades administrativas a realizar su programa anual. En términos generales, estos manuales explican cómo se deben llenar los formatos, qué información debe ir en cada sección, en dónde se encuentra la información necesaria y algunos ejemplos de planes anuales anteriores.4

Formulario (machote)

Se debe contar, idealmente en los sitios web relacionados con las compras gubernamentales, con un formulario para que las dependencias, entidades y unidades administrativas simplemente introduzcan la información en los campos. Esta medida permite estandarizar los formatos utilizados por todas las dependencias, entidades o unidades administrativas que realizan compras públicas y facilita la creación de un programa anual estandarizado en cada ente gubernamental. Además, dicha estandarización facilita la realización de auditorías y el monitoreo por parte de la ciudadanía. Esta práctica se realiza en Australia y en México. Al permitir a las entidades gubernamentales llenar directamente una serie de campos en el sitio web de compras, el Plan anual se genera de manera automática y se publica en el propio sitio. Al final de este anexo se encuentra un machote preparado a raíz de esta investigación.

Postura estratégica de la dependencia, entidad o unidad administrativa en el tema de compras públicas

Este término se refiere a un resumen de los propósitos, metas y objetivos generales de la dependencia, entidad o unidad administrativa en el tema de compras públicas. Esta herramienta sirve para contextualizar y complementar las licitaciones que se presentan en el programa anual, ya que les brinda a los proveedores una perspectiva general de la dependencia, entidad o unidad administrativa y su enfoque de las compras públicas. También, esta práctica ayuda a que las unidades de compra tengan claridad acerca de cuáles son sus posturas y objetivos anuales. De manera general, la postura institucional debe incluir aquellas licitaciones estratégicas, al igual que los proyectos relevantes para el proceso de compra. En el caso de que una dependencia, entidad o unidad administrativa sea lo suficientemente grande para llevar a cabo un número significativo de licitaciones en diferentes áreas, se debe plantear la posibilidad de que cada área presente una postura estratégica. Esta práctica se realiza en Australia y Nueva Zelanda donde la postura es actualizada cada 6 meses.

Descargo de responsabilidad

Al final del programa anual debe existir un descargo de responsabilidad. Esta herramienta tiene como objetivo alertar respecto a que todas las licitaciones están sujetas a modificación y pueden ser adelantadas, postergadas o canceladas. El texto debe asegurar que la información del programa anual es útil únicamente para fines de 4 En México, CompraNet cuenta con un manual de uso, sin embargo, éste se enfoca más al uso del sistema electrónico que a la elaboración del programa en sí.

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planeación y no representa un compromiso por parte del gobierno a realizar esas licitaciones.

Información sobre la agencia o dependencia, entidad o unidad administrativa

Es recomendable que el programa anual cuente con una sección en la que se introduzca información general de la dependencia, entidad o unidad administrativa a la que corresponde el programa. Esta medida ayuda para que tanto los ciudadanos como los proveedores sepan a dónde acudir en caso de dudas y puedan reconocer si las compras realizadas son coherentes con los intereses y tamaño de las dependencias, entidades y unidades administrativas. Algunos de los aspectos que se deben incluir en esta sección son:

1. Resumen de las responsabilidades de la dependencia, entidad o unidad administrativa

2. Ubicación de las oficinas 3. Número de trabajadores 4. Sitio electrónico

4. El programa anual en la Ley

A continuación se presentan temas referentes al programa anual en las diferentes Leyes revisadas:

México:5

Publicación en CompraNet (artículo 2) Contenido del plan anual (artículo 20) Fecha de publicación (artículo 21) Actualización cada tres meses (artículo 56)

Chile:6

Obligación de cada dependencia de realizar un plan anual (artículo 12 de la Ley) Uso del plan anual para la formulación de convenios marco (artículo 14 del

Reglamento) Modificaciones al plan anual (artículo 57 del Reglamento) Contenido del plan anual (artículo 98 del Reglamento) Publicación (artículo 100 del reglamento)

5 Ley de adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público, Última Reforma DOF 16-01-2012 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/14.pdf 6Ley de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios y Reglamento http://www.chilecompra.cl/index.php?option=com_phocadownload&view=category&id=10&Itemid=548&lang=es

7

Nueva Zelanda:7

Fecha de publicación y actualización (artículo 51) Contenido (artículo 52)

Australia:8

Contenido y actualización (artículo 7.8) Plazos para la entrega de propuestas y su relación con su publicación en el

programa anual (artículo 10.19) 7Mandatory Rules for Procurement by Departments http://www.business.govt.nz/procurement/pdf-library/mandatory-rules-for-procurement-by-department.pdf 8Commonwealth Procurement Guidelines http://www.finance.gov.au/procurement/procurement-policy-and-guidance/CPG/docs/CPGs-2008.pdf y Guidance on Procurement Publishing Obligations

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Machote formulario para generar Plan Anual de Adquisiciones

Año al que corresponde el Programa/Última actualización:

Nombre de la dependencia,

entidad o unidad administrativa:

Información general de la dependencia, entidad o unidad administrativa:

Postura estratégica de la dependencia, entidad o unidad administrativa en el tema de compras públicas:

Ubicación de los documentos necesarios:

Cambios o modificaciones:

Licitaciones planeadas:

Objeto/Nombre del proyecto de

adquisición

Propósito/ lugar

geográfico Descripción y

tamaño Fecha

aproximada Método de

compra Monto Duración

del contrato

Comentarios y estatus

Descargo de responsabilidad:

Bibliografía:

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Bibliografía: Australian Government (2007) Guidance on Procurement Publishing Obligations

http://www.finance.gov.au/archive/archive-of-publications/fmg-series/docs/FMG15.pdf

Australian Government (2009) Preparing and Maintaining an Annual Procurement Plan Good Procurement Practice (GPP) http://www.finance.gov.au/archive/archive-of-publications/good-procurement-practice/docs/good-procurement-practice.pdf

Chilecompra (2012) Plan Anual de Compras Año 2012 Guía de Apoyo Compradores http://www.chilecompra.cl/index.php?option=com_phocadownload&view=category&download=1519%3Aguia-de-apoyo-plan-anual-de-compras-2012&id=36%3Amaterial-de-apoyo-planes-de-compra&Itemid=373&lang=es

MED Government Procurement Solutions, New Zealand (2011) Guide Completing an Annual Procurement Plan, http://www.business.govt.nz/procurement/pdf-library/agencies/apps/Quick Guide APP -Updated Nov 2011.pdf

Office of the Director of Public Procurement. Malawi. The Essence of Procurement Planning www.odpp.gov.mw%2FDocuments%2FThe_essence_of_procurement_planning.pdf&ei=GvyOT6fHDvL04QTDnpi3Aw&usg=AFQ

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Anexo II. Métodos de evaluación de las propuestas9 1. Introducción

La meta principal del sistema de compras públicas debe ser conseguir “el mejor valor por el dinero”, lo cual se logra al otorgar el contrato a la propuesta que presenta la mejor combinación de calidad y precio, de acuerdo a las necesidades de la dependencia, entidad o unidad administrativa. El método de evaluación consiste justamente en un mecanismo para definir cuál es la propuesta que cumple con esa característica. A nivel internacional, los dos principales métodos de evaluación son el binario y de puntos y porcentajes. El primero de ellos consiste en verificar si las propuestas cumplen o no con los requisitos establecidos en la convocatoria y posteriormente, entre las propuestas que cumplieron con todos ellos, se elige aquella con el precio más bajo. En cambio, el segundo es un sistema en el cual los funcionarios otorgan pesos diferenciados a los requisitos de calidad y de precio de acuerdo a sus preferencias y necesidades.

En general la literatura sobre este tema señala que cuando se trate de un bien estandarizado, es decir, cuando el comprador puede especificar todos los parámetros técnicos esenciales, la mejor alternativa es utilizar el método binario. Esto se debe a que los bienes estandarizados tienen poca variación en términos de calidad. Posiblemente el ejemplo más sencillo son las hojas de papel, este bien puede tener ciertas variaciones pero éstas son mínimas, por ello el factor más relevante al momento de decidir qué propuesta elegir es el precio. Siempre y cuando las propuestas técnicas cumplan con los requisitos mínimos de calidad, la evaluación se concentra en la propuesta económica.

En contraste, el método de puntos y porcentajes es más conveniente cuando la compra se refiere a bienes o servicios más complejos o sofisticados (por ejemplo, cuando el bien o servicio incluye el desarrollo de tecnología para el efecto del propio contrato, o cuando se trata de consultorías o maquinaria especializadas, tecnologías en desarrollo para plantas nucleares, sistemas de defensa o desarrollo de productos) en los que la calidad es un aspecto más relevante. La principal ventaja de este procedimiento es que garantiza mayor flexibilidad para lidiar con la tensión entre calidad y precio. Este método permite que la unidad requirente defina un criterio de evaluación acorde a sus preferencias, asignándole un mayor peso a lo que considera más importante. De esta manera, cuando la calidad es especialmente importante, el método de puntos y porcentajes brinda la posibilidad de que el comprador tenga a su disposición todas las combinaciones de calidad y precio que están en el mercado y, por lo tanto, aumenta la probabilidad de que la propuesta ganadora se adapte de mejor manera a sus preferencias.

Teóricamente, no es posible afirmar que un procedimiento es mejor al otro, más bien con base en las circunstancias de la compra, los funcionarios deben definir cuál de ellos es el más adecuado. Sin embargo, en la práctica el sistema de puntos y porcentajes tiene fuertes desventajas que se describen a continuación.

9 El análisis de este anexo se utilizó para definir el contenido del artículo 3.15 de la Ley Modelo.

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2. Riesgos vinculados al uso del método de puntos y porcentajes

El diseño e implementación del método de puntos y porcentajes es complejo y conlleva ciertos riesgos. Durante la evaluación de propuestas, este método involucra en mayor medida la discrecionalidad de las autoridades en comparación con respecto al método binario. Esto se debe a que bajo este sistema los funcionarios deben determinar cuáles son los criterios que se deberán evaluar, cuál será su peso y posteriormente calificar las propuestas en una escala numérica para determinar el nivel de calidad del bien o servicio. En cambio, en el sistema binario, si bien existe cierto grado de discrecionalidad, los servidores públicos solamente establecen los estándares mínimos de calidad y verifican que las propuestas cumplan con ellos. El buen o mal funcionamiento del procedimiento depende en gran medida de las capacidades e integridad del funcionario a cargo. Por un lado, existe el riesgo de que la profesionalización del personal no sea suficiente para garantizar que el peso y diseño de los criterios de evaluación sean adecuados; y por el otro, está el riesgo de que el personal encargado de las compras públicas manipule los criterios para favorecer a algún proveedor. Para evitar estos riesgos, la Ley Modelo le ha dado preponderancia al sistema binario, permitiendo el uso del método de puntos y porcentajes únicamente cuando la contratación conlleve “el uso de características de alta especialidad técnica o de innovación tecnológica”, previa autorización del titular de la dependencia, entidad o unidad administrativa. Además de esta limitación, cuando se utilice el método de puntos y porcentajes es necesario que se instauren mecanismos de control para evitar la posibilidad de establecer o evaluar criterios sesgados. Uno de estos posibles controles es la obligación del personal de compras de justificar la ponderación otorgada a cada uno de los criterios, así como el método para evaluarlos. Por último, para el uso de ambos métodos, tanto el binario como el de puntos y porcentajes, es indispensable que los funcionarios reciban capacitación constante sobre cómo definir y evaluar los criterios de participación y adjudicación. Bibliografía:

Consip (2007) “Scoring Rules for Competitive Tendering”. http://www.eng.consip.it/online/en/Home/ResearchDevelopment/Projects/Eulab.html

Dini, F, Pacini, Valletti, R (2006) Handbook of Public Procurement Chapter 12: Scoring rules http://ebooks.cambridge.org/chapter.jsf?bid=CBO9780511492556&cid=CBO9780511492556A026

Lundberg, S, Bergman, M. (2010) “Tender Evaluation and Award Methodologies in Public Procurement” http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1831143

Tasmania. (2006) “Guidelines on Tender Evaluation using Weighted Criteria for Building Works and Services Department of Treasury and Finance” http://147.109.254.181/domino/bfg.nsf/E3AD19378F60B981CA256C95000EC9D5/$FILE/Guidelines+on+Tender+Evaluation+-+weighted+criteria+V2.pdf.

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Anexo III. Unidad Centralizada de Compras Públicas 1. Centralización del sistema

De acuerdo con la literatura y la experiencia de los países más reconocidos por sus buenas prácticas en compras públicas, pocos sistemas son completamente centralizados o descentralizados; por el contrario, la mayoría son híbridos10 con una tendencia hacia la centralización, en particular para la compra de bienes y servicios de uso generalizado.11

La diferencia entre un sistema centralizado y uno descentralizado es que en el primero la unidad requirente es diferente de la convocante, en cambio, bajo un sistema descentralizado, la unidad requirente y la convocante son la misma.12

A continuación se presenta una tabla que enlista las ventajas de la centralización en los sistemas de compras públicas (sus desventajas son las ventajas de un sistema descentralizado):

Tabla 2: Ventajas de los sistemas de compras públicas centralizados

Sistema de Compras Públicas

Ventajas

Incierto*

Desventajas

Centralizado

Economías de escala Poder de negociación Ahorro en costos y

optimización de recursos humanos

Ahorro en controles Menores costos de

transacción Manejo de productos

estandarizados Favorece la transparencia Inclusión de estrategias

(innovación, objetivos secundarios)

Manejo estandarizado de la información

Fomento de la competencia

Colusión Procedimientos

urgentes

Información inexacta-demanda heterogénea

El personal desconoce la aplicación del bien o servicio

*La columna sobre cuestiones inciertas se refiere a aspectos en las que no es claro cuál de los dos sistemas presenta las mayores ventajas. Más adelante se ahonda en estas consideraciones. 10 La utilización de un sistema híbrido en la ley modelo se sustenta en el análisis de las ventajas y desventajas de la centralización de las compras. 11 A nivel federal en México, por ejemplo, se calcula que 40% de los bienes que compran todas las entidades de la APF son de uso generalizado. 12 Las unidades requirentes son las que definen las necesidades y características de las compras, mientras que las unidades convocantes son las encargadas de llevar a cabo el proceso. Esto se encuentra especificado en el artículo 1.5, fracciones XXVIII y XXIX de la Ley Modelo.

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Descripción de las ventajas y desventajas de un sistema centralizado:

Ventajas

Poder de Negociación y Economías de Escala (mayor cantidad): La existencia de una unidad centralizada permite agrupar pedidos de diferentes dependencias y unidades administrativas; posibilita que se realicen compras de mayor volumen; genera que las compras sean más esporádicas; evita la duplicación de los costos de transacción y, por ende, reduce el costo del sistema de compras públicas. Una de las ventajas más grandes de realizar licitaciones de mayor volumen es que se incrementa el poder de negociación del comprador, repercutiendo en un precio más bajo. De la misma manera, al realizar pedidos de mayor tamaño el proveedor se puede beneficiar de las economías de escala en la producción del bien o servicio, reduciendo su precio de reserva, y por lo tanto, probablemente, el precio ofertado por el bien o servicio en cuestión.13

Productos estandarizados: Al momento de establecer un sistema de compras

centralizado surgen ganancias de eficiencia debidas a que el carácter común de la compra de varias dependencias, entidades y unidades administrativas obliga a la estandarización de los bienes o servicios que se adquieren. Esto facilita, simplifica y reduce el costo del proceso de compra. La estandarización hace que la recolección y el procesamiento de información sean más prácticos. De igual manera, la estandarización hace posible que los bienes o servicios se describan de manera precisa dando la oportunidad a los participantes de ofrecer propuestas que se acerquen lo más posible a las preferencias del comprador. Cabe mencionar que la introducción de bienes estandarizados debe ser de manera gradual para evitar que las dependencias, entidades y unidades administrativas terminen adquiriendo bienes o servicios que no necesariamente se adaptan a sus necesidades.

Recursos humanos: Al fijar las condiciones de compra de manera centralizada se

reduce la carga de recursos humanos y materiales que cada dependencia, entidad o unidad administrativa debe destinar al proceso de selección de proveedores, con todas las instancias y los controles que implica, incluido el monitoreo del contrato. Un sistema centralizado facilita concentrar al personal más capacitado, especializado y competente.

13 No obstante estas ventajas, al centralizar las compras existe el riesgo de excluir a las MiPyMEs porque es probable que no tengan la capacidad de proveer grandes cantidades de bienes o servicios. Para resolver este problema la Ley Modelo cuenta con la posibilidad de realizar en algunos casos propuestas conjuntas (Artículo 3.12), subcontrataciones (Artículo 4.5) y abastecimiento simultáneo (Artículo 2.13, fracción II).

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Transparencia:

I. En general, los sistemas centralizados están sujetos a mayores controles debido a su mayor visibilidad. Por otra parte, la adopción de un sistema centralizado dificulta la posibilidad de establecer criterios de evaluación subjetivos, puesto que se establece un consenso en torno a qué criterios se deben utilizar, ya que se encuentran bajo el escrutinio de todas las dependencias, entidades y unidades administrativas. Asimismo, al realizar una compra de mayor magnitud los requisitos legales del proceso de compra son más exigentes.

II. Existe cierto consenso en que al momento de monitorear el sistema de compras públicas es más fácil hacerlo en un sistema centralizado. En un sistema totalmente descentralizado la autoridad se ve obligada a monitorear a distintas instituciones variando en requisitos, lenguaje y estructura.

Estrategia (innovación, objetivos secundarios): En caso de que la dependencia, entidad o unidad administrativa quiera introducir objetivos secundarios,14 el sistema centralizado permite incorporar políticas a nivel sistema de manera unificada, confiable y mucho más práctica que en un sistema descentralizado. Asimismo, al momento de incorporar nuevas técnicas en el proceso de compra, el sistema centralizado permite agilizar su introducción. Aunado a esto, el sistema centralizado permite controlar de mejor manera la compra de ciertos bienes o servicios que sean estratégicos para el ente gubernamental.

Información estandarizada (redes y lenguaje): Una ventaja más del sistema

centralizado es que permite unificar y estandarizar los documentos y el lenguaje utilizado en el proceso de compra, puesto que diferentes necesidades serán resueltas utilizando un mismo procedimiento. Es decir, todas las dependencias, entidades o unidades administrativas manejan el mismo lenguaje y esto genera una red de interacción más eficiente y coordinada entre el gobierno y sus potenciales proveedores.

Fomento de la competencia: Tomando en cuenta que el sistema centralizado

aumenta el volumen de compra por contratación, el impacto para los participantes en caso de perder también aumenta, esto hace que compitan de manera más agresiva por el contrato.

Desventajas:

Información inexacta: El principal problema de un sistema centralizado radica en el hecho de que la autoridad que realiza la compra lo hace para otra dependencia, entidad o unidad administrativa y, por lo tanto, por muy eficiente que sea la

14 Para más información acerca de la incorporación de objetivos secundarios en la evaluación de propuestas revisar el artículo 3.15 de la Ley Modelo y el anexo XIV Objetivos secundarios.

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comunicación entre las unidades requirentes y la unidad centralizada, difícilmente se pueden alinear perfectamente las preferencias e intereses. Esto puede propiciar que el bien o servicio que se obtenga no sea exactamente acorde a lo que pretendía el comprador, generando una ineficiencia en el sistema.

Demanda heterogénea: Otro problema se encuentra en el hecho de que al

momento de estandarizar los bienes se termine comprando un producto que, si bien es de menor precio, no necesariamente cumple a cabalidad con las características que requieren las dependencias, entidades o unidades administrativas.

En síntesis, la mejor y más precisa información sobre las necesidades que la adquisición busca satisfacer muy probablemente se obtenga de manera descentralizada, puesto que la centralización viene de la mano con una reducción en la capacidad para ajustarse al gusto del comprador. Aspectos inciertos:

Colusión: La posibilidad de favoritismo suele citarse como desventaja posible de la descentralización; sin embargo, existen factores que propician la colusión en ambos esquemas. En los sistemas descentralizados se puede reducir el número de competidores porque tener acceso a información de cada una de las unidades convocantes resulta más costoso que en un sistema centralizado en el que únicamente existe una unidad convocante. A la vez, el número reducido de participantes favorece los acuerdos de colusión porque facilita la coordinación entre ellos. En un esquema centralizado, al involucrar cantidades mayores y requerir mayor capacidad financiera de los proveedores, existe el riesgo de reducir el conjunto de proveedores potenciales sólo a las empresas más grandes que además tienen contacto frecuente entre ellas y para las que es más sencilla la colusión. Para reducir esta posibilidad, la OCDE recomienda variar constantemente el esquema de consolidación para hacer el proceso de compras menos predecible a los proveedores. Por ejemplo, desde 2007, el IMSS comenzó a centralizar las compras de bienes terapéuticos variando anualmente el número de zonas en las que se licitaba el contrato. Recientemente y a partir de la implementación de la recomendación de la OCDE, el Instituto redujo el número de regiones por las que se adquieren las compras consolidadas. En el ciclo de compras 2011 dicha compra se realizó para 3 zonas, más la de la SEDENA. Para el ciclo de compras 2012, el IMSS compró de forma consolidada en una sola zona, más la de la SEDENA. La idea detrás es que los constantes cambios hacen más difícil para los participantes ponerse de acuerdo y dividirse el contrato de acuerdo a las regiones establecidas por el

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IMSS15). Esto mismo aplica para las entidades federativas, es necesario variar el esquema de consolidación, por ejemplo, en un año se pueden consolidar las necesidades de todas las unidades de compra, y al siguiente consolidar en dos grupos y el siguiente en tres o uno sólo de nuevo.

Procedimientos urgentes: Al momento de enfrentarse a licitaciones urgentes ambos esquemas presentan ventajas. En un sistema descentralizado, las autoridades conocen más a fondo la necesidad de la urgencia y pueden hacer más expedito el proceso, es decir, existe un mayor margen de maniobra. Por otra parte, en un sistema centralizado las emergencias se pueden abordar a nivel sistema para coordinar la participación de diferentes dependencias y entidades.

2. Unidades centralizadas de compras públicas En los últimos años, a nivel internacional, se ha optado por establecer unidades centralizadas dentro de los sistemas de compras públicas. Originalmente, la función de estas unidades era identificar qué bienes o servicios se consumían en casi todas las dependencias, entidades o unidades administrativas para juntarlos en un solo evento de compra, y así obtener un precio más bajo, que a su vez se tradujera en un ahorro para el gobierno. Sin embargo, actualmente las funciones de estas unidades van desde dar asesoría a usuarios hasta realizar compras individuales para algunas dependencias. En general, el objetivo principal de estas unidades es disminuir costos; esto explica por qué todas incluyen entre sus funciones la de coordinar compras centralizadas. El nivel de participación, el grado de autonomía y sus atribuciones varían entre los países debido a que no todas las funciones se adaptan al contexto particular de cada uno de ellos. Igualmente, hay variantes en términos del financiamiento de estas unidades: desde las que subsisten con fondos públicos, hasta la reciente tendencia a promover que las unidades sean autosuficientes económicamente, para obtener mayor independencia e incrementar los incentivos para ofrecer un mejor servicio. Por ello, al determinar la estructura y las funciones que tendrá la Unidad Centralizada no se puede perder de vista la relación de la Unidad Centralizada con el resto del sistema de compras públicas y el contexto local. A continuación se presenta una tabla comparativa que permite observar el rango de funciones y estructuras de este tipo de unidades en distintos países:

15 OCDE, Fighting bid rigging in public procurement in Mexico, an OECD Secretariat’s report into the current legislation and practices governing IMSS’ procurement, 2011. La recomendación de la OCDE es que el IMSS debe cambiar sus mecanismos de subasta y tiempos de la licitación, así como el alcance de la consolidación, de forma que sea más complicado que se establezca, o siga existiendo, una colusión.

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Tabla 3: Unidades Centralizadas a nivel internacional

País Unidad Centralizada Status Legal Fondos Obligatorio o

voluntario

Porcentaje de compras

centralizado Funciones

Italia Consip Sociedad

Anónima (S.A.) Públicos

Obligatorio para el nivel central y voluntario para el resto

5.5%

Elaboración de contratos Marco Identificación de áreas de

innovación Utilización y fomento de

herramientas electrónicas Implementación de compras para

necesidades particulares de cada dependencia

Incorporación de objetivos secundarios

Estudios de Mercado Monitoreo de los contratos Análisis estadístico

Reino Unido

Buying Solutions

Unidad Centralizada sin fines de lucro, autofinanciada

Contribuciones de los proveedores

Voluntario para todo el sector público

2.11%

Identificación de estándares y mejores prácticas para el tema de compras

Monitoreo del desempeño de las dependencias

Elaboración de contratos Marco

Francia UGAP

Institución pública con autoridad jurídica

Públicos Voluntario para todo el sector público

1.25%

Coordinación de compras estatales Incorporación de objetivos

secundarios Realización de estudios de mercado Estandarización de necesidades Elaboración de contratos Marco

Finlandia HANSEL Sociedad Anónima (S.A.)

Contribuciones de los proveedores

Principalmente Voluntario

13.3%

Elaboración de contratos Marco Proporcionar asesoría Control presupuestal

Suecia 11 Agencias Especializadas

Agencia gubernamental

Contribuciones de los proveedores

Obligatorio para el nivel central y voluntario para el resto

10.03% Elaboración de contratos Marco Provisión de métodos y apoyo para

incrementar la competencia

Dinamarca SKI Sociedad Anónima (S.A.)

Contribuciones de los proveedores

Voluntario para todo el sector público

12.3%

Elaboración de contratos Marco Incorporación de objetivos

secundarios Desarrollo de estudios de mercado Análisis estadístico Elaboración de catálogos

electrónicos

Hungría KSzF

Unidad Centralizada sin fines de lucro, con independencia económica

Contribuciones de los proveedores

Obligatorio para el nivel central y voluntario para el resto

10.3%

Elaboración de contratos Marco Desarrollo de estudios de mercado Actualización de la normatividad Análisis estadístico Identificación de las necesidades de

las dependencias para determinar el plan anual de compras

Elaboración del catálogo y su divulgación en medios electrónicos

Monitoreo de los contratos

18

En general, se puede observar que si bien los sistemas voluntarios tienen un porcentaje de compras centralizadas similar al obligatorio, los dos más bajos (Francia y Reino Unido) son voluntarios. Esto podría indicar que un sistema obligatorio tiende a garantizar al menos un mínimo de compras centralizadas. Aun cuando uno más alto se puede obtener en un sistema voluntario (como en Dinamarca y Finlandia), existe el riesgo de que el porcentaje sea bajo Compras consolidadas: ¿Voluntarias u obligatorias? (a) Unidad Centralizada con compras obligatorias

En esta opción las dependencias, entidades o unidades centralizadas están obligadas a adquirir de manera centralizada, y bajo la coordinación de la Unidad Centralizada, un grupo de bienes y servicios que son determinados por esta Unidad tomando en cuenta la demanda entre las dependencias, entidades o unidades administrativas así como la naturaleza del bien o servicio en cuestión. En esta modalidad se sacrifica la posibilidad de que una entidad en particular encuentre una opción más ventajosa para adquirir el bien o servicio. En contrapartida, este esquema minimiza el riesgo de comportamientos discrecionales por parte de las dependencias y, en teoría, se asegura que disminuirá el monto de dinero gastado al momento de comprar, que es el objetivo principal de las unidades centralizadas. Por estas razones, una Unidad Centralizada de compras obligatorias reduce el poder de las dependencias, entidades o unidades administrativas y al mismo tiempo incrementa su nivel de influencia dentro del sistema de compras públicas. .(b) Unidad Centralizada con compras voluntarias fundadas y motivadas Esta opción plantea la posibilidad de que la Unidad Centralizada presente un grupo de bienes o servicios que se pueden adquirir de manera centralizada, pero deja abierta la posibilidad de que una dependencia, entidad o unidad centralizada decida comprar de forma independiente; en este modelo la participación en compras centralizadas es voluntaria. Sin embargo, en caso de que la dependencia, entidad o unidad centralizada decida no participar en la compra centralizada se incluye como método de control, una

Australia Departamento de Finanzas y Desregulación

Agencia Gubernamental Públicos Voluntario

NA

Elaboración de contratos Marco (Panel arrengements)

Análisis y publicación de estadísticas de todo el sistema de compras públicas

Manejo y monitoreo del sistema electrónico

España

Dirección General de Patrimonio (Secretaría de Economía)

Agencia Gubernamental Públicos Voluntario

NA

Elaboración de contratos Marco Creación y actualización del

catálogo Manejo y monitoreo del sistema

electrónico

19

justificación en la que ésta señale cuáles son las condiciones que justifican llevar a cabo la compra de manera independiente. En este esquema existe el riesgo de que haya un comportamiento discrecional por parte de las dependencias, entidades o unidades administrativas; también es posible que la necesidad de hacer una justificación vuelva el proceso de compras más lento y burocrático. En términos generales, para sustentar la conveniencia de esta opción existen dos argumentos: El primero es que este sistema incrementa el grado de flexibilidad al momento de comprar, y el segundo es que, al hacerlo voluntario, la Unidad Centralizada está obligada a ofrecer un buen servicio para atraer a las dependencias, entidades o unidades administrativas. No obstante, este segundo argumento descansa en dos condiciones que no necesariamente se presentan en el sistema mexicano: por una parte, en los países que han adoptado este esquema, las Unidades Centralizadas dependen de sus propios ingresos para sobrevivir y por ello tienen incentivos a proveer un buen servicio, por otra, las dependencias, entidades y unidades administrativas buscan el mejor servicio, tomando en cuenta tanto precio como calidad al momento de realizar sus compras.

En este esquema persiste el riesgo de que la decisión de comprar de forma descentralizada no se base en un beneficio para la dependencia o unidad administrativa, y esto no se puede dejar de lado al evaluar su posible adopción. (c) Unidad Centralizada con compras voluntarias

Esta opción plantea la posibilidad de que las compras centralizadas sean cien por ciento voluntarias para las dependencias. Este esquema es más riesgoso de todos en el sentido que la decisión de comprar de forma consolidada depende exclusivamente de la voluntad de las dependencias, que pueden preferir comprar por su cuenta para ejercer su propio poder de compra, o no tener que ajustarse a los tiempos en que la Unidad Centralizada realiza las compras. Esta opción puede terminar impidiendo que se consiga el objetivo de obtener el mejor valor por el dinero.

Este esquema podría parecerse al que actualmente prevalece en México a nivel federal. De acuerdo con la normatividad vigente, la Secretaría de la Función Pública tiene la facultad de determinar los bienes, arrendamientos o servicios de uso generalizado que, en forma consolidada, podrán adquirir, arrendar o contratar las dependencias y entidades de la APF. Sin embargo, para que efectivamente se dé la consolidación, los representantes de las respectivas unidades contratantes necesitan manifestar formalmente, dejando constancia por escrito de la decisión, su acuerdo para llevar a cabo la contratación bajo esta modalidad.16

16 LAASSP Artículo 17, párrafo 1; RLAASSP Artículo 13, párrafo 1.

20

Grupos a los que controla la Unidad Centralizada en esta Ley Modelo Cada ente gubernamental señalado en el artículo 1.1 de la Ley Modelo cuenta con su propia Unidad Centralizada. Esta unidad se encargará de la coordinación de todas las dependencias, entidades o unidades administrativas que pertenezcan a ese ente gubernamental.

Contacto de la Unidad Centralizada estatal con otras instituciones Es importante que la Unidad Centralizada mantenga contacto tanto con la Secretaría de Función Pública como con la Comisión Federal de Competencia para solicitarles asesoría, e incluso para estar al tanto de los contratos marco a nivel federal. De igual manera, se debe buscar que las unidades centralizadas mantengan contacto entre ellas para promover compras consolidadas que involucren a más de un ente gubernamental.

El Sistema Electrónico de Compras Públicas y la centralización del sistema de adquisiciones

Una herramienta crucial para facilitar la centralización son los sistemas electrónicos de compras. Estos sistemas permiten que la unidad convocante17 tenga un panorama general de cuáles son las necesidades que comparten las dependencias, entidades y unidades administrativas para determinar qué bienes se pueden adquirir de forma centralizada. Además, los sistemas electrónicos facilitan la comunicación entre las unidades requirentes y la Unidad Centralizada, lo que puede servir para atenuar la principal desventaja de los esquemas centralizados que es la transmisión inexacta de información. También, el uso de tecnologías de información es un mecanismo que fomenta el monitoreo y la transparencia de los procesos de compra. Por último, los portales de compras permiten dar mayor difusión sobre los contratos marco y las compras consolidadas, lo que fomenta una mayor participación en los mismos.18

3. Objetivos y Funciones de la Unidad Centralizada Objetivos Generales:

Fomentar el ahorro y la eficiencia por medio de la obtención de precios más bajos y mediante la reducción en los costos de transacción.

Mejorar la calidad de la gestión para el abastecimiento. Favorecer la transparencia y la rendición de cuentas (es más sencillo monitorear a

una sola unidad de compras).

17En el caso de compras consolidadas y contratos marco, la unidad convocante es la Unidad Centralizada de compras. 18 Para más información acerca de las funciones y beneficios del sistema electrónico de compras públicas ver anexo X. Uso de tecnologías de información y comunicación (TIC) en las compras públicas.

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Utilizar y fomentar el uso de las TIC (con el objetivo final de que todo el procedimiento se lleve a cabo por medios electrónicos, ofreciendo un canal de comunicación eficiente entre los proveedores y la unidad de compra).

Diseñar y promover procedimientos que fortalezcan la transparencia. Posibles funciones:19

I. Aprobar y generar contratos marco (Francia, Italia, Reino Unido, España, etc.) II. Definir el catálogo de bienes y servicios para compras consolidadas y contratos

marco (Dinamarca, Hungría, Italia) III. Realizar estudios de mercado (Italia, Francia, Dinamarca, Hungría, México) IV. Dar asesoría en temas legales, técnicos y económicos (Finlandia, Italia) V. Solicitar informes de desempeño, para presentar un informe anual (cuantitativo de

compras, forma de adquisición, mejoras, problemas o zonas de riesgo) VI. Coordinar los programas anuales de adquisiciones de las dependencias, entidades

y unidades administrativas. Para ello, la Unidad Centralizada puede requerir a las dependencias, entidades o unidades administrativas que hagan ajustes a sus planes anuales que permitan promover la consolidación de la compras. Además, la Unidad Centralizada tendrá la obligación de validar los planes anuales de adquisiciones. Esta Unidad se debe asegurar de que los planes anuales de adquisiciones correspondan a los programas que cada dependencia, entidad o unidad administrativa llevará a cabo durante el año; asimismo, habrá de revisar que las adquisiciones planeadas cuenten con suficiente presupuesto. El plan anual podrá ser modificado por la dependencia, entidad o unidad administrativa siempre y cuando le informe a la Unidad Centralizada (Hungría)

VII. Administrar y operar el sistema electrónico de compras gubernamentales (Italia, Dinamarca, Hungría, México)

VIII. Análisis estadístico: Algunos sistemas consideran un área que se encargue de consolidar información histórica acerca de las compras públicas (precios, procesos, oferentes, estudios de mercado, entre otros) que sirvan como un insumo para plantear estrategias de compra a futuro y fomentar que las dependencias, entidades o unidades administrativas participen en la definición de los contratos marco y las compras consolidadas. Igualmente este mecanismo puede servir para detectar casos de colusión (Dinamarca, Italia, Hungría)

IX. Utilizar los medios electrónicos para que la Unidad Centralizada supervise el cumplimiento de los contratos

4. Bienes y servicios que se pueden comprar de manera consolidada20

Una de las condiciones para llevar a cabo contratos marco y compras consolidadas es que los bienes se puedan estandarizar y sean de uso generalizado. Por “bienes que se pueden estandarizar” entendemos productos fáciles de definir y describir técnicamente,

19 Estas funciones se usaron como base para elaborar el artículo 2.13 de la Ley Modelo. 20 Información complementaria acerca del artículo 2.13 de la Ley Modelo.

22

para los que existen mercados desarrollados (por consiguiente, con un precio de referencia identificable) o, al menos, procesos de adquisición fácilmente comparables efectuados por otros agentes públicos o privados.21

5. Catálogo de bienes y servicios de uso generalizado22

El catálogo es un conjunto de bienes y servicios que la Unidad Centralizada (o el Comité de Adquisiciones) determina que se deben adquirir de forma centralizada. Dichos bienes y servicios normalmente son contratados por todos los organismos públicos, en este sentido, se trata de bienes y servicios que, en teoría, deben ser requeridos por más de una dependencia pública y cuyas características no varíen para que pueda hacerse una licitación que satisfaga a todas las unidades requirentes.

Para maximizar el beneficio de esta práctica es necesario que el procedimiento se realice de manera electrónica para que, tanto los participantes como las autoridades, puedan estar informados de la clasificación de los productos y servicios y las descripciones de los mismos. De esta manera se pueden agilizar los tiempos, simplificar el procedimiento, hacer más práctica la estandarización y también se pueden incorporar objetivos secundarios por medio de la definición de los bienes y servicios que conforman el catálogo.

Para el funcionamiento óptimo del catálogo, el funcionario público debe hacer un esfuerzo por incluir en el tiempo más bienes y servicios en el catálogo, sin perder de vista que no todos los bienes y servicios se pueden estandarizar, ya que una mala estandarización puede derivar en la compra de bienes o servicios que no se adecúen al uso que pretende el comprador o que reduzcan su nivel de aplicación. Por ejemplo, las computadoras de uso común son un bien estandarizado, sin embargo, puede darse el caso de que un diseñador o un actuario requieran una computadora con características específicas para llevar a cabo su trabajo. En esa situación, a pesar de que es un mismo bien (computadora) no corresponde agrupar los dos casos en una misma compra.

Existen dos tipos de catálogos: los que establecen qué productos se pueden comprar de manera centralizada, y los que incluyen los bienes y servicios que ya se encuentran activos en un convenio marco. Naturalmente, el segundo es un subconjunto del primero. En general, no todos los países que cuentan con algún porcentaje de compras centralizadas tienen un catálogo de bienes que deban comprarse de manera centralizada, pero sí de los bienes o servicios que se encuentran activos en un contrato marco. Para

21 Si bien se utiliza el mismo término (bienes estandarizados) aquí y en la sección de evaluación de propuestas, creemos que se deben diferenciar para evitar confusión. Esta sección se refiere a bienes cuyas características pueden variar (por ejemplo, un coche) pero sobre los cuales las dependencias, entidades o unidades administrativas se ponen de acuerdo para elegir las características que desean (tamaño, capacidad y modelo), es decir, son las dependencias, entidades o unidades administrativas quienes estandarizan el bien. En el caso de los criterios de evaluación, “bienes estandarizados” son aquellos que naturalmente ya están estandarizados, por ejemplo las hojas de papel. En este caso, no es necesario que las dependencias, entidades o unidades administrativas se pongan de acuerdo con respecto a sus características porque el bien ya es estandarizado. 22 Esta sección busca complementar lo establecido en el artículo 2.13 de la Ley Modelo

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maximizar el beneficio de la centralización es conveniente contar con ambos tipos de catálogos.

Descripción del Catálogo (Caso España)

España cuenta con el Sistema de Contratación Centralizada Estatal, un modelo de contratación específico de bienes, obras y servicios que por sus características especiales son susceptibles de ser utilizados por todos los departamentos. A estos se les denomina bienes, obras y servicios de utilización común. Este catálogo está disponible a través de la web del Sistema de Contratación Centralizada Estatal.

En su descripción, España señala que los organismos públicos pueden utilizar este sistema para consultar el catálogo, comparar diferentes productos dentro de éste y establecer “cestas de compras” de productos. Igualmente, las empresas interesadas pueden consultar el catálogo y confeccionar y enviar propuestas de actualización de los catálogos para incluir aquellos bienes que ellos consideran que pueden llegar a ser comprados de manera centralizada.

En este país, el Catálogo aplica para la Administración General del Estado y sus Organismos Autónomos, las Entidades Gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y los Entes Públicos Estatales.

En la página se incluye una lista de aquellos productos que por sus características y demanda se pueden comprar de manera centralizada. Algunos ejemplos son:

Tecnologías de la información y las comunicaciones: Equipos y sistemas para el tratamiento de la información (ordenadores personales,

ordenadores portátiles, servidores, sistemas de almacenamiento y software) Equipos de impresión Equipos y programas de telecomunicación para la transmisión de voz y datos Conmutadores telefónicas Equipos y sistemas de seguridad

Vehículos a motor: Motocicletas Automóviles de turismo y todo terreno Vehículos industriales

Otros: Mobiliario general y especializado Sistema de alimentación ininterrumpida Papel para reprografía Fotocopiadoras, copiadoras, fax Equipos audiovisuales Equipos de climatización Equipos de control de acceso de personas y paquetería Sistemas contra intrusión, antirrobo y contra incendios

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Equipos de destrucción de documentos Equipos de seguridad física

Descripción del Catálogo (Caso Chile)

En su legislación, Chile establece que aquellos bienes o servicios que existan en un convenio marco deben ser comprados contra catálogo de manera obligatoria por todos los Organismos Públicos, salvo que se encuentren otras condiciones más ventajosas. En el reglamento se establece la creación de un Catálogo de Convenios Marco, es decir, la lista de bienes y/o servicios y sus correspondientes condiciones de contratación, la lista de los proveedores a los que se les adjudicó el Convenio Marco y el precio de compra que está a disposición de las entidades. Asimismo, se menciona que las Entidades pueden llegar a celebrar los convenios marco independientemente del monto de las contrataciones y toda entidad está obligada a consultar el Catálogo antes de proceder a llamar a una licitación para verificar si no existe un convenio marco vigente. Por otra parte, de la lectura de la ley y su reglamento, no es claro cómo se determina la incorporación de un bien o servicio a este catálogo. Al parecer, Chilecompra negocia aquellos bienes o servicios que por sus características y su demanda pueden comprarse de manera centralizada. En resumen, una buena medida es la implementación de un catálogo de bienes y servicios que se pueden comprar de manera centralizada y de aquellos para los que ya existe un convenio marco. Además, estos catálogos se pueden reforzar con sugerencias por parte de las entidades y de los proveedores, acerca de qué otros bienes y servicios pudieran comprarse de manera centralizada; evidentemente, esas propuestas tendrían que ser aprobadas por la Unidad Centralizada antes de incorporarse a los mismos.

6. Marco Legal de la Unidad Centralizada

En la Ley Modelo se plantea que la Unidad Centralizada dependa de la Secretaría de Finanzas o la Oficialía Mayor de cada estado. Es decir, se buscará incrementar las funciones de las ya existentes Direcciones de Adquisiciones. En teoría, esta alternativa tiene la ventaja de que esta Unidad Centralizada pudiera funcionar con los mismos recursos y personal de la Secretaría de Finanzas o de la Oficialía Mayor, y que el personal que la conforme ya cuente con experiencia en el tema de compras públicas. A nivel internacional, la creación de la Unidad Centralizada generalmente se da por medio de decretos gubernamentales y en ellos se establece su estatus legal, la colaboración entre esta unidad y el resto de las dependencias de gobierno y su funcionamiento general. Adicionalmente sus funciones particulares se describen en las leyes de adquisiciones de cada país. Por ejemplo:

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Francia: La UGAP está definida en el decreto n° 85-801 del 30 Julio de 1985 y por el artículo 9 del “Code des Marchés Publics”

Hungría: La KSzF está definida en el decreto n° 272 2003 Italia: Consip está definida en el decreto n°414 del 19 de Julio de 1997

En México, a nivel estatal encontramos los siguientes ejemplos:

Sinaloa: En el artículo 4 Ley de Adquisiciones estatal se define que “La contratación de adquisiciones, arrendamientos de bienes muebles y prestación de servicios requeridos por las dependencias, se realizará por regla general por conducto de la Secretaría de Administración y Finanzas del Poder Ejecutivo de Sinaloa.”

Baja California: El artículo 21 de la Ley de Adquisiciones estatal aclara que “…la unidad administrativa, la oficialía mayor (para el poder ejecutivo y legislativo) llevará a cabo la contratación de adquisiciones, arrendamientos y servicios.”

Nuevo León: El artículo 11 de la Ley de Adquisiciones estatal establece que “…para la aplicación de la ley, la Oficialía Mayor tendrá las siguientes atribuciones: Fracción 2: Efectuar las adquisiciones, arrendamientos y contratación de la prestación de servicios que requieran las dependencias, así como formalizar los contratos y documentos respectivos.”

Estado de México: Artículo 13.4.- “Las dependencias, entidades estatales y tribunales administrativos llevarán a cabo los procedimientos de adquisición de bienes y servicios que requieran, conforme con sus respectivos programas de adquisiciones (…) La Secretaría de Finanzas llevará a cabo los procedimientos de adquisición de bienes o servicios conjuntados en operaciones consolidadas.”

En términos de configuración centralizada del sistema, en las entidades federativas encontramos que esta centralización se puede lograr de tres formas distintas:

I. Desde lo sustantivo de la Ley de Adquisiciones: Sinaloa, Chiapas, Baja California, Yucatán, Campeche, Nayarit, Nuevo León y Querétaro

II. Desde la parte orgánica a través de Ley Orgánica del estado: Varios estados caen en este rubro, por ejemplo Zacatecas y Guerrero.23

23 Guerrero: Ley de Adquisiciones: “ARTICULO 15.- Todas las adquisiciones que se realicen, tanto por las

Dependencias Centralizadas como por las Entidades Paraestatales, deberán programarse anualmente y llevarse a cabo por medio de concursos de licitación pública o invitación fundada en antecedentes y méritos.

Ley Orgánica: En términos de adquisiciones, según la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Guerrero (artículo 22) le corresponde a la Secretaría de Finanzas y Administración, entre otras funciones, (1) llevar a cabo el control del ejercicio del gasto, conforme al presupuesto y administración de los recursos aprobados; (2) fijar las normas y lineamientos para la formulación del programa anual de adquisiciones de bienes y servicios, así como coordinar la elaboración y ejecución del mismo; y (3) llevar a cabo las adquisiciones de bienes y contratación de servicios que requiera el poder ejecutivo para su adecuado funcionamiento. Zacatecas:

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III. Otros estados, en lo sustantivo de la Ley de Adquisiciones no refieren a un sistema centralizado como tal; sin embargo, claramente mencionan que se pueden llevar a cabo compras centralizadas: Estado de México.

Como se puede observar en las siguientes dos imágenes, aunque sistemas de adquisiciones de estados como Baja California, Sinaloa y Nuevo León son centralizados, no existe una indicación clara de que los estados con legislaciones de adquisiciones más recientes (ver imagen 2) o con mayores montos de compra gubernamentales (ver imagen 3) necesariamente tengan un arreglo de este tipo. Gráfica 1. Calidad de la legislación de adquisiciones y su relación con las reformas de ley

FED

AGS

BC

BCS

CAM CHIH

CHIS

COAH

COL

D.F.

DUR

MEX

GRO

GTO

HGO

JAL

MICH

MOR

NAY NL

OAX

PUE

QR

QRO

SIN

SLP SON

TAB

TAMPS

TLAX

VER

YUC ZAC

20

30

40

50

60

70

1985 1990 1995 2000 2005 2010

Año de la última reforma de la Ley

Indi

cado

r de

la c

alid

ad d

e la

legi

slac

ión

( 0 –

100

)

media

Calidad de Legislación y su Relación con Reformas de Ley

Fuente: Indicador de la calidad de la Leyes de adquisiciones en entidades federativas, IMCO, 2011. *Rojo: Aquellos estados cuyo sistema de compras es centralizado desde lo sustantivo de la Ley de Adquisiciones

Ley de Adquisiciones “ARTICULO 1.- La presente Ley es de orden público e interés social y tiene por

objeto regular; I. Las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación y control que, en materia de adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles y prestación de servicios relacionados con los mismos, realicen las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal ARTÍCULO 2.- Para los efectos de la presente Ley, se entenderá por: IV. Dependencias: Las Secretarías, las Coordinaciones Generales y la Procuraduría General de Justicia, V. Entidades: Los Organismos Descentralizados; las Empresas de Participación Estatal Mayoritaria; los Fideicomisos en los que el fideicomitente o fideicomisario será el propio Gobierno Estatal, las Comisiones, los Comités, los Patronatos y las Juntas (…)

Ley Orgánica: Primeramente y conforme al artículo 10 y al artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Zacatecas se establecen las atribuciones correspondientes a la Oficialía Mayor de Gobierno. Que en su fracción I, le corresponde; formular, proponer y aplicar la política de organización y administración de los recursos humanos, materiales, adquisiciones, prestación de servicios y patrimonio inmobiliario del Estado, conforme a las disposiciones legales aplicables; entre las cuales deriva el Reglamento Interior de la Oficialía Mayor de Gobierno que en su artículo 23, enlista las atribuciones que le corresponde a la Dirección de Adquisiciones.

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Tabla 4. Entidades federativas en México: Gasto en la compra de bienes y servicios vs. Centralización del sistema desde lo sustantivo de la Ley de Adquisiciones

Estado Gastoenlacompradebienesyservicios(2009) Sistema ESTADO

GastoenlacompradebienesyservicioscomoporcentajedelPIB

estatal(2009)Sistema

DistritoFederal 13,897,924,989$ Descentralizada Chiapas 1.37 CentralizadaVeracruz 4,069,933,309$ Descentralizada Yucatán 1.21 CentralizadaGuanajuato 4,013,064,521$ Descentralizada Oaxaca 1.14 DescentralizadaPuebla 3,417,669,248$ Descentralizada Guanajuato 0.83 DescentralizadaJalisco 3,290,602,374$ Descentralizada Puebla 0.82 DescentralizadaChiapas 3,168,192,827$ Centralizada BajaCalifornia 0.68 CentralizadoMéxico 2,497,466,370$ Descentralizada Veracruz 0.68 DescentralizadaBajaCalifornia 2,426,303,867$ Centralizado Nayarit 0.68 CentralizadaTabasco 2,346,565,866$ Descentralizada QuintanaRoo 0.68 DescentralizadaOaxaca 2,324,772,612$ Descentralizada Zacatecas 0.66 CentralizadaYucatán 2,159,547,496$ Centralizada DistritoFederal 0.63 DescentralizadaMichoacán 1,849,410,028$ Descentralizada Michoacán 0.60 DescentralizadaCoahuila 1,810,245,821$ Descentralizada Tabasco 0.55 DescentralizadaNuevoLeón 1,784,864,022$ Centralizada Tlaxcala 0.50 DescentralizadoChihuahua 1,712,173,246$ Descentralizada Coahuila 0.49 DescentralizadaSonora 1,346,986,161$ Descentralizada Aguascalientes 0.48 DescentralizadaQuintanaRoo 1,217,529,672$ Descentralizada Guerrero 0.47 DescentralizadoTamaulipas 1,069,281,988$ Descentralizada Chihuahua 0.44 DescentralizadaCampeche 951,240,736$ Centralizado Colima 0.44 DescentralizadaSinaloa 915,969,752$ Centralizada Sonora 0.42 DescentralizadaGuerrero 874,324,165$ Descentralizada Jalisco 0.42 DescentralizadaZacatecas 726,497,604$ Descentralizada BajaCaliforniaSur 0.35 CentralizadoAguascalientes 660,913,829$ Descentralizada Durango 0.35 DescentralizadaDurango 556,962,595$ Descentralizada Sinaloa 0.34 CentralizadaQuerétaro 536,837,719$ Centralizada Tamaulipas 0.26 DescentralizadaNayarit 526,095,065$ Centralizada Querétaro 0.23 CentralizadaSanLuisPotosí 465,428,410$ Descentralizada Morelos 0.22 DescentralizadaHidalgo 362,389,083$ Descentralizada México 0.22 DescentralizadaTlaxcala 340,838,994$ Descentralizado SanLuisPotosí 0.20 DescentralizadaMorelos 309,244,553$ Descentralizada NuevoLeón 0.19 CentralizadaColima 287,181,094$ Descentralizada Hidalgo 0.18 DescentralizadaBajaCaliforniaSur 283,123,214$ Descentralizada Campeche 0.15 Centralizado

FUENTE:SIMBAD(INEGI)Consultadoen:http://sc.inegi.org.mx/sistemas/cobdem/index.jsp *Azul: Ejemplo de estados que introducen la centralización desde la parte orgánica (Ley Orgánica) Amarillo: Estados centralizados desde lo sustantivo de la Ley de Adquisiciones estatal Blanco: Estados descentralizados desde lo sustantivo de la Ley de Adquisiciones estatal Bibliografía:

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Anexo IV. Convenios Marco 1. Introducción

Los convenios marco se utilizan principalmente cuando se trata de compras recurrentes, en particular, cuando la unidad de compra no tiene certeza sobre la cantidad y momento en que necesitará el bien o servicio. El uso de los convenios marco tiene varias ventajas. La primera de ellas es que las dependencias públicas participantes evitan incurrir en costos administrativos derivados de la compra cada vez que requieren el mismo bien o servicio. La segunda es que brinda flexibilidad a las unidades de compra para adquirir bienes y servicios en el momento que deseen y la cantidad que requieran bajo condiciones previamente establecidas. De esta forma, el convenio permite comprar de manera planificada y al mismo tiempo, tener la disponibilidad de contar con los insumos necesarios de forma expedita. Otra ventaja es la reducción del riesgo de colusión debido a que la incertidumbre sobre la cantidad y momento de compra dificulta la posibilidad de que los proveedores incluidos en el convenio realicen acuerdos colusorios. En conjunto, estos beneficios incrementan la eficiencia del proceso de compra. Una vez definidas las condiciones del convenio marco, en una segunda etapa, se formaliza la compra por medio de un contrato específico entre la unidad de compra y alguno de los proveedores que forman parte del convenio. En el caso de que haya más de un proveedor, en este segundo proceso existen dos métodos para adjudicar el contrato. El primero consiste en que la unidad de compras selecciona directamente al proveedor que considera más conveniente, siempre y cuando justifique la preferencia por éste; en el segundo la unidad de compras vuelve a abrir la competencia al solicitar a los proveedores del convenio que presenten propuestas claramente definidas sobre el precio y calidad de los bienes con el fin de fomentar la obtención de mejores condiciones.

2. Buenas prácticas y ámbito de aplicación

2.1 El primer paso es definir si el uso de un Convenio Marco es adecuado o no de acuerdo al tipo de compra. Una de las características más importantes que se debe cumplir es que las especificaciones técnicas del bien o servicio requerido se puedan definir claramente desde una etapa temprana del proceso de adquisición. Este aspecto es relevante porque facilita la coordinación entre las diferentes unidades de compras que formarán parte del convenio.

2.2 Otra buena práctica en el tema de Convenios Marco consiste en que la unidad

contratante no modifique de manera considerable los términos acordados al inicio, ya que de hacerlo, puede suceder que los proveedores incluidos en el Convenio ya no sean los más indicados para proveer estos bienes, y se tenga que volver a realizar el proceso de compra, total o parcialmente. Esto deriva en una reducción considerable de los beneficios atribuidos al uso de Convenios Marco. Igualmente, si se diera una situación tal que los cambios en los términos ya no fueran aplicables o redituables para los proveedores, esto podría desincentivar la participación de proveedores en futuros convenios. Una de las grandes

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desventajas de una modificación considerable de los términos establecidos en el Convenio Marco es que puede derivar en comportamientos discrecionales por parte de los funcionarios encargados de las compras públicas, por ejemplo, al modificar los métodos y criterios de evaluación para adjudicar contratos. Por las razones arriba mencionadas, es recomendable modificar los términos de los convenios lo menos posible y solamente en situaciones que realmente justifiquen esta necesidad.

2.3 Otro aspecto importante para tomar la decisión de formular un Convenio Marco es

que la compra del bien o contratación de servicio sea recurrente en el tiempo y/o sea demandado por varias unidades de compra. Como hemos mencionado, el principal beneficio de este tipo de convenios es que se reduce el número de veces que se debe realizar un proceso de compra que tiene los mismos fines, por ello este beneficio será mayor en los casos en que el bien o servicio se requiera frecuentemente y/o cuando un número importante de unidades de compra se sumen al Convenio Marco.

2.4 Es importante que se mantenga como voluntaria la adhesión a los Convenios

Marco para las diferentes dependencias, entidades y unidades administrativas. Esta medida tiene su origen en la posibilidad de que, aun cuando la dependencia compre artículos y servicios que se encuentran en un Convenio Marco vigente, ésta encuentre un proveedor que le ofrece condiciones más favorables que los proveedores firmantes del Convenio. Sin embargo, la dependencia que decida no utilizar el Convenio Marco debe justificar esta postura.

2.5 Es deseable que los Convenios Marco se publiquen en un periódico oficial y que

se indique específicamente qué unidades de compra formarán parte del Convenio. Esta práctica tiene dos fines, el primero es que fomenta la transparencia y el segundo es que crea incentivos para que otras unidades de compra estén al tanto del Convenio y se interesen en formar parte del él. Siguiendo este mismo argumento es recomendable que los Convenios Marco se difundan por medio del Sistema Electrónico de Compras Públicas, tal como actualmente ocurre en Chile.

2.6 De acuerdo con las Directrices de la Unión Europea, los Convenio Marco no deben

tener una duración mayor a cuatro años.

2.7 Los Convenios Marco se pueden beneficiar ampliamente del alcance del sistema

electrónico. Una de las maneras mediante las cuales se puede hacer más eficiente su uso, consiste en crear Catálogos de Compra que informen a las dependencias públicas acerca de cuáles son los convenios vigentes y las características de los mismos. Asimismo, realizar todos los contratos por licitación abierta y publicarlos

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en un catálogo en el sistema electrónico permite aumentar la transparencia alrededor de la selección de proveedores (para más información revisar Anexo IX. Uso de tecnologías de información y comunicación (TIC) en las compras públicas, inciso 3.14 Catálogo electrónico). Finalmente, el uso del sistema electrónico en los Convenios Marco permite maximizar los ahorros administrativos y la reducción en los tiempos del proceso de compra, ya que con su uso se automatiza y simplifica gran parte del proceso y facilita la utilización de los catálogos por parte de los proveedores y los funcionarios públicos.

3. Riesgos

Es importante, en la medida de lo posible, definir desde un principio las características del bien o servicio, pues en el caso de que haya incertidumbre alrededor de éstas es menos probable que las pequeñas empresas –por su capacidad y tiempos de entrega- puedan participar en un Convenio Marco.

Uno de los temas más delicados es definir en qué momento se determina el precio de la compra:

3.1 Si se hace desde el convenio, es decir, antes de firmar el contrato entre la unidad compradora y el proveedor, es riesgoso porque las condiciones del mercado pueden cambiar. Por esta razón, es importante buscar mercados estables. En el caso de que ya haya cambiado el mercado, el convenio debe contener un mecanismo de ajuste de precios, para, por ejemplo, permitir la entrada de nuevos proveedores o una nueva negociación con los proveedores originales (esta práctica se realiza en el Reino Unido). La definición del precio desde la formulación del convenio es más adecuada cuando el bien o servicio es estandarizado y existe un precio de mercado “claro”. Bajo estas condiciones es mejor poner a los proveedores a competir desde el inicio por el precio.

3.2 Si se hace al momento de firmar el contrato, hay más probabilidad de que se dé un acuerdo de colusión porque ya se preseleccionó número reducido de proveedores y eso facilita que se pongan de acuerdo. Fijar el precio ex post al Convenio es más adecuada cuando se trata de un bien o servicio con ciertas variaciones, pues cada dependencia puede requerir especificaciones particulares. En estos casos, aunque hay más riesgo de sobreprecio, se obtiene la flexibilidad necesaria para satisfacer las necesidades de diversas unidades de compra.

Finalmente mencionar, que existe cierta ambigüedad sobre el efecto que tienen los Convenios Marco en los riesgos de colusión. Por un lado, la incertidumbre sobre la cantidad de bienes y servicios requeridos y el momento en que serán solicitados hace más complicado para los proveedores coludirse. Por el otro, debido a la reiteración de las compras, las desviaciones de los acuerdos colusorios por parte de los proveedores se pueden identificar y castigar con facilidad por el resto de los miembros, lo que incrementa la probabilidad de cumplir con dicho acuerdo. Para evitar la colusión en los Convenios Marco, es recomendable que la unidad de compras encargada de su coordinación, revise

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con cierta frecuencia los precios del mercado de los bienes o servicios contemplados en el Convenio y en caso de detectar un sobreprecio, negociar con los proveedores para reducirlo o abrir el Convenio a nuevos proveedores.

En resumen, los Convenios Marco se deben utilizar para bienes estandarizados y de uso común, en los que sea relativamente sencillo establecer un precio y condiciones de compra. Para hacer los convenios más efectivos se debe usar el sistema electrónico de compra (catálogo) para difundir su uso, aumentar el número de participantes en los convenios e incorporar nuevos convenios marco. Para fomentar la flexibilidad, la Unidad Centralizada debe realizar estudios de mercado para monitorear la funcionalidad del convenio, en caso de que sea necesario cambiar las condiciones, contar con la posibilidad de negociar las condiciones nuevamente y permitir la entrada de nuevos proveedores. Bibliografía: Bowsher, J, Hernandez, G (2009) “The use (and abuse?) of framework agreements in

the United Kingdom”, in International Public Procurement, a Guide to Best Practice.

Chilecompra (2005) Guías prácticas 7: Convenios Marco http://www.chilecompra.cl/secciones/formacion/documentos/guias-practicas-html/pdf/guia%207.pdf

Dimitri, N, Piga, G, Spagnolo, G. (2008) Handbook of procurement. Cambridge University Press

European Commission (2005) Explanatory Note – Framework Agreements – Classic Directive http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/explan-notes/classic-dir-framework_en.pdf

Office of Government Commerce (2006) Framework Agreements OGC Guidance on Framework Agreements in the new procurement Regulations http://www.ccpscotland.org/assets/files/hseu/training/procurement_training_2008/10.FrameworkAgreementsOGC.pdf

Thai, V (2009) International Handbook of Public procurement http://www.sate.gr/nea/international%20handbook%20of%20Public%20Procurement.pdf

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Anexo V. Abastecimiento Simultáneo El abastecimiento simultáneo está diseñado para darle flexibilidad a las unidades compradoras de otorgar un contrato a varios proveedores simultáneamente. También cumple el objetivo de permitirle a micro, pequeñas y medianas empresas ser seleccionadas para realizar una parte de los contratos, ya que de otra forma, si el contrato fuese muy grande, no serían capaces de llevar a cabo la totalidad del aprovisionamiento, y por lo tanto competir. Uno de los argumentos a favor del abastecimiento simultáneo es que existe evidencia que en aquellos sectores en los que el gobierno es el único o más importante jugador, el otorgamiento del contrato a un solo proveedor puede llegar a tener efectos negativos sobre la existencia de proveeduría en el largo plazo. Otro argumento a favor de dividir el contrato entre varios proveedores es que el comprador no está obligado a depender del abasto de uno solo (mitigando el riesgo del incumplimiento24). La división del contrato implícitamente permite a la dependencia, entidad o unidad administrativa indirectamente influenciar en el número de participantes. Sin embargo, esta práctica también puede fomentar la colusión. Por ejemplo, como el esquema del abastecimiento simultáneo permite un pequeño diferencial de precio entre los proveedores que ganan el contrato, el licitante A puede acordar con el licitante B presentar una propuesta ligeramente mayor en un contrato específico, de modo que A obtiene 40% del contrato y B 60% restante. Desde un punto de vista teórico, se podría pensar que el formato de "el ganador se lleva todo" fomenta las “ofertas agresivas” y propicia mejores condiciones de compra. Esto contrasta con la situación en donde los licitantes saben que el contrato se dividirá entre algunos de ellos y por lo tanto tienen el incentivo de converger a un precio coordinado (focal), minimizando la diferencia entre ofertas, de modo que cada uno de ellos obtenga una parte del contrato. También desde la perspectiva teórica, si se emplea la opción de abastecimiento simultáneo de forma recurrente, se está ayudando a establecer un esquema de rotación de ofertas en donde cada miembro del cartel reciba una parte del contrato. Dicho esquema puede ser más atractivo para los proveedores que uno de rotación de ofertas tradicional, en donde se requiere que todos los licitantes, a excepción del ganador, renuncien a los beneficios del “cartel” hasta una fecha posterior. En resumen, existe un costo de oportunidad entre tener la flexibilidad para incidir en el número de participantes en el mercado, la participación de las MiPyMEs, el aseguramiento del abasto y la colusión. Uno de los problemas del mecanismo de abastecimiento simultáneo establecido en las leyes estatales y federales de adquisiciones en México consiste en que la división en partidas finalmente depende de las ofertas, lo 24 El riesgo de incumplimiento también se puede enfrentar con otro tipo de medidas, como garantías y sanciones suficientes que prevengan la práctica de ofrecer condiciones que no se pueden cumplir.

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que facilita los mecanismos de colusión. Por otra parte, las legislaciones estatales mejor evaluadas de acuerdo con el Índice de Calidad Leyes de Adquisiciones del IMCO, todas contemplan un esquema de este tipo. Tabla 5. Abastecimiento simultáneo en entidades federativas en México

ENTIDAD CALIFICACIÓN ABASTECIMIENTOSIMULTÁNEO PORCENTAJEFEDERAL 70.7 SI 10SINALOA 61.0 SI 10BAJACALIFORNIA 56.1 SI NEEDOMEX 54.9 SI NEHIDALGO 54.9 SI 5OAXACA 54.9 SI 5D.F. 52.4 SI 10NAYARIT 52.4 SI 5QUINTANAROO 51.2 SI 5BAJACALIFORNIASUR 50.0 SI NENUEVOLEÓN 50.0 SI 5COLIMA 48.8 SI 5GUANAJUATO 48.8 SI NEMORELOS 48.8 SI 5TABASCO 48.8 SI 5TLAXCALA 48.8 SI NEDURANGO 47.6 SI 5CHIAPAS 46.3 SI 5VERACRUZ 46.3 NO .AGUASCALIENTES 45.1 SI 5PUEBLA 45.1 SI 5COAHUILA 43.9 SI NEQUERÉTARO 43.9 NO .TAMAULIPAS 42.7 SI NECHIHUAHUA 40.2 SI 5MICHOACÁN 40.2 SI NESANLUISPOTOSÍ 40.2 NO .SONORA 39.0 NO .CAMPECHE 37.8 NO .ZACATECAS 34.1 NO .JALISCO 32.9 SI NEYUCATÁN 30.5 NO .GUERRERO 23.2 NO .NE=Laleynoespecificaenelporcentajequeseconsiderará(sedeterminaráenlaconvocatoria,eslomásgrave) En contraste, en legislaciones de adquisiciones de otros países como Chile, Australia y Nueva Zelanda, y en la Ley Modelo de la ONU la proveeduría múltiple solamente se permite en los contratos marco, que por su naturaleza son contratos que implican grandes cantidades de recursos públicos.25 La Ley Modelo sigue este esquema y permite el abastecimiento simultáneo únicamente cuando se trata de contratos marco y compras consolidadas porque se considera que por el volumen de compra que involucran existe menor probabilidad de que puedan ser suministrados por un solo proveedor.

Adicionalmente, la Ley Modelo contempla dos controles para el uso de esta modalidad. El primero es que una investigación de mercado debe mostrar evidencia que señale que no

25 En términos de regular los contratos marco, entre otras cuestiones la unidad convocante deberá especificar: a) Que el acuerdo marco habrá de concertarse con un solo proveedor o contratista o con varios de ellos; b) Cuando el acuerdo marco se concierte con más de un proveedor o contratista, el número mínimo o máximo de proveedores o contratistas que podrán ser partes en él.

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existen oferentes en el mercado que puedan satisfacer el 100% del requerimiento. El segundo control es que el titular de la dependencia, entidad o unidad administrativa debe autorizar su uso por escrito.

En caso de utilizar esta figura, no existe evidencia económica para determinar el número de lotes en los que debe dividir un contrato ni el tamaño de los mismos. Sin embargo, para fomentar la competencia (desincentivar la colusión) en la literatura se recomienda cuidar, al menos, los siguientes dos principios:

1. El número de lotes siempre debe ser menor al número esperado de participantes. 2. El número de lotes debe ser mayor al número de incumbentes y estar reservado

para un jugador nuevo.

Asimismo, de permitir esta figura, la transparencia es un elemento clave, por esta razón en las convocatorias se debe exigir que se estipule si el contrato se le otorgará únicamente a un proveedor o a varios. Si éste fuera el caso, se deberá especificar el número de proveedores permitidos, la fracción del contrato atribuible a cada uno de ellos y la diferencia admisible entre las propuestas. Desde la perspectiva de la OCDE, una manera de construir un mejor contrato de abastecimiento simultáneo para maximizar los incentivos a la competencia y minimizar los de la colusión es que el porcentaje de diferencial en precios se limite a un pequeño porcentaje que garantice la seguridad del suministro.26

Bibliografía:

Dimitri, N, Piga, G, Spagnolo, G. (2008) Handbook of procurement. Cambridge University

Press.

IMCO (2011) “Competencia en las Compras públicas: Evaluación de la Calidad de La normatividad estatal en México”. http://imco.org.mx/images/pdf/Competencia_en_las_compras_p%C3%BAblicas.12sept2011_documento_(final)_.pdf

----------------- “Estudio sobre la instrumentación del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) de las recomendaciones emitidas por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en el marco del acuerdo del IMSS con la OCDE y la Comisión de Federal de Competencia (CFC) para combatir la colusión entre oferentes en las licitaciones públicas". http://imco.org.mx/archivo/compras_publicas/imss/Evaluacion_Acuerdo_de_Trabajo_IMSS-OCDE-CFE_FINAL_Enero2012.pdf

26 Por esta razón, la Ley Modelo establece en el artículo 3.15, último párrafo, que en caso de abastecimiento simultáneo sólo se adjudicarán contratos a los participantes que ofrezcan igualar el precio más bajo.

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Anexo VI. Investigación de Mercado 1. Introducción

El objetivo de las investigaciones de mercado es proporcionar al funcionario público información para llevar a cabo un proceso de compras eficiente que permita obtener el mayor valor por el dinero. Algunos de los contenidos con los que debe contar la investigación de mercado para cumplir este objetivo son:

1. La existencia de los bienes, arrendamientos o servicios y la identificación de los proveedores a nivel nacional o internacional

2. La identificación de bienes y servicios sustituibles 3. La identificación de procesos alternativos como renta en lugar de compra 4. Una estimación de qué tan competitivo es el mercado

Con respecto al último punto, saber si un mercado es más cercano a un monopolio o a la competencia perfecta es relevante para definir qué estrategia seguir, por ejemplo si es más adecuado negociar o promover una licitación pública o qué duración debería tener el contrato. En un mercado poco competido, donde los proveedores tienen poder de mercado, puede ser más conveniente que los funcionarios busquen obtener contratos negociados de largo plazo que reduzcan la posibilidad de obtener precios más elevados en el corto plazo. En contraste, en un mercado con alta competencia, los precios tienden a ser más estables porque ningún proveedor tiene la capacidad de cambiar el precio por sí solo. En este escenario la mejor opción es realizar un procedimiento abierto como la licitación pública. El siguiente diagrama muestra los cuatro tipos de mercado más comunes de acuerdo al nivel de competencia: Diagrama 2. Estrategia de compra de acuerdo a los niveles de competencia en mercado

Fuente: Rupert G. Rhodd, “Pricing Strategies and Cost Analysis in Public Procurement”, en International Handbook of Public procurement, ed. Khi V. Thai (Florida: CRC Press, 2009), p 690- 698.

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Utilizando esta información se debe establecer:27

1. El carácter de la licitación 2. El precio máximo de referencia 3. Tipo de concurso 4. Método de evaluación

Algunos de los factores que deben tomar en cuenta las autoridades al momento de realizar investigaciones de mercado son:

Uso de fuentes de información confiable La principal característica que deben cumplir las investigaciones de mercado es que la fuente que utilicen sea verificable. De esta manera se garantiza que los precios y condiciones encontrados en la investigación estén realmente disponibles en el mercado y pueden ser obtenidos por la dependencia, entidad o unidad administrativa.

Confidencialidad Las dependencias, entidades o unidades administrativas deben cuidar que los participantes no tengan acceso a la información recopilada por medio de las investigaciones de mercado antes de que se lleve a cabo la presentación de propuestas. La divulgación de los datos contenidos en la investigación de mercado puede generar ventajas para unos participantes sobre otros e incrementar el riesgo de colusión, en ambos casos el resultado es una disminución en el nivel de competencia del concurso.

Transparencia del diálogo con el sector privado

Es probable que las investigaciones de mercado involucren comunicación con los proveedores potenciales, por ejemplo al hacer encuestas entre los posibles proveedores o simplemente al solicitar cotizaciones. La transparencia y registro de estos encuentros o diálogos es fundamental para asegurarse de que no hay vínculos entre la autoridad y los participantes y para tener constancia de la información que brinda cada proveedor potencial.

Planeación Para que las investigaciones de mercado resulten útiles, es necesario que estén listas antes de que inicie el proceso de compra. Para lograrlo, es indispensable que la unidad requirente planeé con tiempo sus procedimientos de adquisición de tal forma que quede tiempo disponible para analizar y usar los resultados de las investigaciones de mercado. Se debe tomar en cuenta que la elaboración de estudios de mercados no es solamente un requisito, sino una fuente de información relevante para la toma de decisiones.

Diferenciación de investigaciones de mercado En todos los casos es deseable que se elabore una investigación de mercado pero no siempre se requiere la misma profundidad. Cuando se trata de un bien o servicio

27 Los incisos 1, 2, y 3 se incluyeron en la Ley Modelo en la nota 62 referente al artículo 3.2.

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estandarizado y/o con amplia competencia en el mercado, la necesidad de investigar a profundidad será baja y la investigación de mercado requerirá pocas fuentes de información; en contraste, cuando la compra o contratación se refiera a un bien, servicio o arrendamiento con alto nivel de complejidad, será necesario realizar una investigación de mercado a profundidad para determinar las condiciones óptimas del diseño de la convocatoria.

2. Precio máximo de referencia

Uno de los objetivos esenciales de la investigación de mercado es recaudar información para determinar el precio máximo de referencia (PMR). Este término se refiere al precio máximo al que las autoridades estarían dispuestas a contratar un bien o servicio. El objetivo principal de establecer un precio máximo de referencia es eliminar la posibilidad de que se otorgue un contrato a un costo por encima del precio de mercado. Igualmente, el precio máximo de referencia puede ser utilizado al momento de la evaluación, para determinar la cantidad de puntos que se le deben otorgar a cada propuesta dependiendo del descuento que éstas ofrezcan respecto al precio de referencia.28 En un estudio realizado por la Consip29 en 2006, de 8 países analizados (Bélgica, Austria, Francia, Reino Unido, Turquía, Irlanda, Dinamarca y Portugal), en cuatro de ellos se utiliza el precio de referencia. Para calcular el precio de referencia, Portugal utiliza exclusivamente los precios prevalecientes en el mercado, Austria emplea precios obtenidos en licitaciones anteriores, y Bélgica y Francia usan ambas referencias. Como parte del estudio, se preguntó a funcionarios de estos cuatro países su opinión acerca del uso del precio promedio del mercado para fijar el precio máximo de referencia, todos los funcionarios coincidieron en que lo más conveniente es establecer el precio de referencia por debajo del precio promedio de mercado. El principal argumento fue que de esta forma se promueve e intensifica la competencia. Cabe señalar que por el tamaño de sus compras, las unidades centralizadas nacionales generalmente cuentan con un fuerte poder de compra, lo que puede permitirles obtener un precio inferior al del mercado. La legislación de adquisiciones de Brasil también plantea el precio máximo de referencia y, aunque no especifica el método para calcularlo, sí establece que para determinarlo se utilizarán al menos tres precios obtenidos de cotizaciones. Igualmente, la normatividad de Chile contempla el uso del precio de referencia, pero tampoco especifica cómo se debe calcular. En este país el PMR se utiliza como base para determinar los puntos que obtienen las propuestas económicas en la evaluación. En contraste, a nivel federal en México, de acuerdo con el reporte realizado por la OCDE, el precio no aceptable cuando se aplica el criterio de evaluación binario se calcula al multiplicar el promedio de los precios encontrados en el mercado por 1.1, generando que 28 El análisis de esta sección sirvió de base para lo establecido en el artículo 1.5, fracción XIX de la Ley Modelo. 29 La Unidad Centralizada de compras de Italia.

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el precio de referencia se encuentre por encima del precio de mercado. Si las propuestas están por encima de este precio, ninguna propuesta puede ser considerada como válida. Aun así, esta práctica va en contra del ahorro en las compras públicas, ya que permite que en ocasiones la unidad adjudicadora pague un sobreprecio respecto del precio de mercado. En este mismo reporte se señala que en el caso del Estado de México, en una evaluación binaria, cuando todas las propuestas recibidas se encuentren por encima del precio de referencia, las autoridades encargadas de la contratación están obligadas a hacer público este precio. Este mecanismo tiene por objeto motivar a los proveedores a ofrecer un precio más bajo. Si ocurre que ningún proveedor oferta un precio inferior al de referencia, entonces la licitación se declara desierta. En cambio, cuando al menos una de las propuestas se encuentra por debajo del precio de mercado, el ganador será aquel que haya ofertado el precio más bajo. Desde el punto de vista de la OCDE, esta práctica, aunque está pensada para motivar a los proveedores a ofrecer precios más bajos, en realidad facilita los acuerdos colusorios.

3. Recomendaciones

1. El precio de referencia debe ser igual o menor al precio de mercado. 2. En general, para evitar prácticas colusorias, el precio de referencia no debe

hacerse público30 3. Al menos se deben utilizar tres precios/cotizaciones para establecer el precio de

referencia. Entre más cotizaciones se utilicen, es más probable acercarse al precio preponderante en el mercado.

4. Para su cálculo se deben utilizar tanto los precios prevalecientes en el mercado como los resultados de licitaciones previas. Este aspecto es especialmente relevante porque utilizar únicamente una de estas dos fuentes puede ser engañoso. Por un lado, usar sólo los precios históricos puede hacer que el funcionario responsable ignore cambios recientes en el mercado o puede ser que históricamente se haya pagado un sobreprecio; por el otro, usar los precios derivados de cotizaciones actualizadas de forma aislada puede implicar dejar pasar un posible indicador de que el cálculo del precio de referencia no está siendo eficaz para hacerlo coincidir con el precio de mercado.

5. Para su cálculo, dependiendo del caso, se puede utilizar la mediana o la moda de todos los precios de venta encontrados en el estudio de mercado. El uso de la media no es adecuado porque si una de las cotizaciones indica un valor extremo (outlier), la media puede resultar extremadamente alta y no ser representativa del precio disponible en el mercado.

6. Con excepción de los precios históricos, los precios utilizados para el cálculo no deben ser de un período mayor a un año. En cuanto a los precios históricos, es recomendable observar la tendencia y darle mayor importancia a los últimos registros.

30 Los incisos 1 y 2 se incluyeron en el artículo 1.5, fracción XIX de la Ley Modelo

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7. En los casos que por la magnitud de la compra y la naturaleza del mercado se considere conveniente, se podrá establecer un margen hacia abajo respecto del precio de mercado.

8. El precio de referencia se puede utilizar tanto para el método de puntos y porcentajes como para el método binario. En el caso de puntos y porcentajes, el puntaje se establece en relación al descuento respecto del precio de referencia. En caso de que el precio ofertado sea igual o mayor al precio de referencia, el puntaje será 0, y será decisión de la autoridad si se tomará en cuenta o no esta propuesta, de acuerdo al presupuesto disponible.

4. Focos rojos

Si al recibir las cotizaciones o comparar precios la diferencia entre las cotizaciones es evidentemente alta, es necesario ampliar la investigación. Esto implica solicitar más cotizaciones o buscar en nuevas fuentes de información. Como mencionamos antes, un mayor número de cotizaciones o precios incrementa la certeza de que el precio de referencia obtenido es similar al del mercado.

Si los precios hallados por medio de cotizaciones no coinciden con los precios de compra obtenidos históricamente, entonces existe evidencia de que alguno de los dos está lejos del precio de mercado y de nuevo, es necesario extender la investigación. En este caso, además de solicitar más cotizaciones es recomendable buscar fuentes de información alternativas. Por ejemplo, los precios que han obtenido otras agencias del gobierno, estimaciones a nivel internacional o los precios de bienes o servicios similares o posibles sustitutos.

Bibliografía:

EU Public Procurement Learning Lab (2006) “A brief report on the questionnaire Reserve Price” Research Unit, Consip http://www.eng.consip.it/on-line/en/Home/ResearchDevelopment/Projects/Eulab.htm

Ley de adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público, Última Reforma DOF 16-01-2012 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/14.pdf

Ley de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios y Reglamento http://www.chilecompra.cl/index.php?option=com_phocadownload&view=category&id=10&Itemid=548&lang=es

Motta, A (2009). Electronic Reverse Auctions in Brazil Federal Government: A Critical View http://www.nottingham.ac.uk/pprg/documentsarchive/phdconference2009/alexandre%20motta.pdf

OECD (2012). “Fighting Bid Rigging In Public Procurement In Mexico A Secretariat Analytical Report On Procurement Legislation, Regulations And Practices In The State Of Mexico”.

Office of Fair Trading, UK (2010). “Market studies Guidance on the OFT approach” http://www.oft.gov.uk/shared_oft/business_leaflets/enterprise_act/oft519.pdf

41

Rhodd, Rupert G. (2009) “Pricing Strategies and Cost Analysis in Public Procurement”, en International Handbook of Public procurement, ed. Khi V. Thai (Florida: CRC Press, 2009), p 690- 698. Disponible en http://www.sate.gr/nea/international%20handbook%20of%20Public%20Procurement.pdf

Tasmania. (2006) “Guidelines on Tender Evaluation using Weighted Criteria for Building Works and Services” Department of Treasury and Finance. http://147.109.254.181/domino/bfg.nsf/E3AD19378F60B981CA256C95000EC9D5/$FILE/Guidelines+on+Tender+Evaluation+-+weighted+criteria+V2.pdf

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Anexo VII. Infraestructura tecnológica en los gobiernos locales Debido a la rápida penetración del internet y en general de las herramientas tecnológicas, la modernización de la administración pública en tiempos recientes necesariamente incluye la adopción de las TIC tanto para la mejora de los procesos internos del gobierno como para la prestación de servicios. Uno de los usos recurrentes justamente es el uso de las TIC en los procedimientos de compras gubernamentales. El gobierno mexicano a nivel federal, desde 1998 utiliza la plataforma CompraNet (www.compranet.gob.mx) como el sistema electrónico para hacer proposiciones de adquisiciones públicas con recursos federales. A partir de 2010 esta plataforma dejó de ser sólo un sistema electrónico de información pública gubernamental para convertirse en un sistema transaccional.

En términos de la normatividad, encontramos que en la ley federal se considera que se aprovechará el uso de medios electrónicos para las actuaciones vinculadas al cumplimiento del objeto de la materia (LAASSP Artículo 27, párrafo 1). De hecho, la LAASSP clasifica a las licitaciones públicas conforme a los medios que se utilicen. Uno de los tipos de licitación pública es la electrónica en la cual exclusivamente se permitirá la participación de los licitantes a través de CompraNet, licitación en la que se utilizarán medios de identificación electrónica y las comunicaciones también se establecerán por este medio. Igualmente se señala que para este tipo de licitaciones, las juntas de aclaraciones, el acto de presentación y apertura de proposiciones y el acto de fallo, sólo se realizarán a través de CompraNet y sin la presencia de los licitantes (Artículos 26 bis y 27 de la Ley Federal de Adquisiciones). Además, para transparentar los procesos de compra, desde 2011 es obligatorio para todas las entidades y dependencias de la APF el registro en la plataforma de la información relacionada con sus procedimientos de compra, sin importar si el esquema de contratación es presencial o electrónico. Esta obligación se refiere a todos los procedimientos de compra que involucren recursos mayores a 300 días de salario mínimo, es decir mayor a 18,699 pesos, sin importar si el esquema de contratación es presencial, mixto o electrónico, incluso cuando las entidades federativas realicen compras que involucran recursos federales.

Por otra parte, aunque sea obligación de los gobiernos locales publicar en internet las compras realizadas con recursos federales, y deseable que en general transiten hacia un esquema electrónico de compras, en ocasiones los bajos niveles de apropiación de las TIC entre los gobiernos municipales lo hace materialmente imposible. Según datos de la Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal (ENGSPJM 2009), 80% de los municipios en México cuenta con acceso a internet, aunque en entidades federativas como Baja California, Baja California Sur y Aguascalientes todos los municipios cuentan con acceso a internet, y en otros, como Oaxaca y Yucatán, sólo 44% y 65% de los ayuntamientos, respectivamente, tienen acceso a este servicio. Sin embargo, más allá del acceso a internet, el estudio muestra que menos de 10% de los municipios del país cuentan con portales (o páginas web) con la posibilidad de realizar algún tipo de transacción en línea.

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Gráfica 2. Proporción de ayuntamientos con página web que permite realizar transacciones

Fuente: “Investigación para el diseño e implementación de un sistema de información, monitoreo y análisis del sistema de redes de cobertura social del Sistema Nacional e-México 2010-2012”, CIDE, 2010.

Nota: El Distrito Federal aparece con cero porque, a diferencia del resto de las Entidades Federativas de México donde existen Municipios, su división territorial es en Delegacionales.

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Anexo VIII. Testigos sociales 1. Introducción

Los testigos sociales son miembros de la sociedad civil (personas físicas o morales) que participan a lo largo del proceso de compra como observadores externos. Los testigos sociales revisan y brindan legitimidad al resultado del proceso de compras y, por esta razón, deben estar presentes en todos los actos del proceso de adquisiciones al que fueron asignados (junta de aclaraciones, apertura de propuestas, fallo, reuniones internas, diseño de las bases y convocatorias, en la adjudicación del contrato, entre otros). La intención de incorporar a los testigos sociales en los procedimientos de contrataciones es agregar un tercer actor que sea independiente del gobierno y de los participantes.31

2. Objetivo

El objetivo de integrar a los testigos sociales al procedimiento de compra es defender el interés público al evitar posibles actos de corrupción, asegurando que los procedimientos sean imparciales, transparentes y acorde a lo establecido en la Ley. Los testigos sociales especialmente deben de reportar y estar al tanto de las siguientes conductas:

Los funcionarios públicos involucrados en el proceso de compra no reportan a las autoridades competentes los comportamientos inusuales y sospechosos y las violaciones a la Ley.

Los registros de la apertura, evaluación de propuestas y adjudicación están incompletos o no existen.

La evaluación de las propuestas o asignación del contrato se realiza con base en intereses personales o acuerdos de corrupción. Algunos de los mecanismos utilizados para manipular el resultado del concurso son realizar cambios en las propuestas de los participantes, descalificar propuestas injustificadamente o modificar los criterios de evaluación.

3. Funciones e impacto

Los testigos sociales sólo tienen derecho a voz y a información, es decir, sus decisiones no son vinculantes, su función es monitorear y detectar irregularidades en el proceso de compra. Por esta razón, en caso de que un testigo social detecte actos de corrupción debe presentar una queja o denuncia al Órgano Interno de Control. Éste iniciará una investigación y llevará a cabo un procedimiento de responsabilidades de los funcionarios públicos.32 Pero a diferencia de las denuncias realizadas por los participantes, las de los testigos sociales no desencadenan directamente la nulidad de un evento. Con base en la información presentada por el testigo social, el Órgano Interno de Control debe realizar una “intervención de oficio”. Esto quiere decir que si se considera que el testimonio del testigo social contiene información suficiente para suponer una posible violación a la ley, entonces es posible iniciar una investigación que podría culminar en la nulidad del evento 31 Para mayor información acerca de los requisitos para poder ser un testigo social revisar el artículo 3.4, fracción I de la Ley Modelo. 32 Para más detalle ver el Artículo 26 de la LAASSP.

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en cuestión. En este sentido, el testigo social cumple una función reparadora de las faltas y fallas de la autoridad. Igualmente, el testigo social está presente en cada etapa del proceso y da testimonio de todo lo que sucede en ellas realizando una función de monitoreo. En el caso mexicano, la incorporación del testigo social en el proceso de compras a nivel federal ha sido recibida de manera ambivalente por parte de las autoridades, pues si bien ayuda a transparentar el proceso también consideran que su participación impacta en la agilidad del proceso porque “hay que explicarles todo”. 33 Sin embargo, al hacer más frecuente la participación de testigos sociales en los procesos de compra, éstos adquirirán mayor práctica y familiaridad con el proceso disminuyendo este inconveniente. En la legislación federal, la utilización de testigos sociales34 la determinará el Órgano Interno de Control y se debe especificar desde la convocatoria. El Comité de Adquisiciones puede incluir la participación de testigos sociales ya sea en licitación abierta, adjudicación directa o invitación restringida, siempre que considere que el bien o servicio a adjudicar es relevante y se podría beneficiar ampliamente de su participación. Para asegurar que el testigo social pueda cumplir con su objetivo, se debe buscar que tengan acceso a la información relevante (requerimientos, bases, convocatorias, investigaciones de mercado, entre otros documentos) con suficiente anticipación para poder analizar a fondo la contratación, y poder realizar sugerencias y detectar irregularidades. Esta recomendación promueve una mejor planeación por parte de las autoridades ya que esto las obliga a evitar cambios de última hora.

4. Reporte

Los reportes de los testigos sociales deben ser leídos por el Órgano de Control Interno y se deben publicar en el Sistema Electrónico de Compras Públicas para que la ciudadanía tenga acceso a los mismos y pueda verificar que las autoridades lleven a cabo los procesos de adjudicación de manera adecuada.

33 Palacios, Valdés y Montiel (2012) Rendición de cuentas y compras de gobierno. Cuadernos sobre Rendición de Cuentas, vol.5. México: SFP, mimeo. 34 De acuerdo con la LAASSP los testigos sociales deben participar en los procesos de compra cuyos contratos sean superiores a 5 millones de salarios mínimos en el D.F. (aproximadamente 299 millones de pesos) y en aquellos que la SFP elija con base en el impacto de la contratación en los programas y planes anuales de las entidades o dependencias.

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Bibliografía:

DOF, 16 de diciembre de 2004, “Acuerdo por el que se establecen los lineamientos que regulan la participación de los testigos sociales en las contrataciones que realicen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal” Publicado en el DOF el 16 de diciembre de 2004.

IMCO (2011). “Estudio sobre la instrumentación del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) de las recomendaciones emitidas por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en el marco del acuerdo del IMSS con la OCDE y la Comisión de Federal de Competencia (CFC) para combatir la colusión entre oferentes en las licitaciones públicas”. http://imco.org.mx/archivo/compras_publicas/imss/Evaluacion_Acuerdo_de_Trabajo_IMSS-OCDE-CFE_FINAL_Enero2012.pdf

------------------- “Competencia en las compras públicas: Evaluación de la calidad de la normatividad estatal en México”

OECD (2011) “Public Procurement Review Of The Mexican Institute Of Social Security (IMSS)”, Public Governance And Territorial Development Directorate, Public Governance Committee http://www.oecd.org/dataoecd/2/50/49408711.pdf?contentId=49408712

Palacios, Valdés y Montiel (2012) Rendición de cuentas y compras de gobierno. Cuadernos sobre Rendición de Cuentas, vol.5. México: SFP, mimeo

Rivera, S. (2011). El testigo social: Experiencia de incidencia de la sociedad civil en la gestión pública. http://www.contraloriaciudadana.org.mx/documentos/El_TestigoSocial.pdf

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Anexo IX. Tratados de libre comercio 1. Introducción

En la actualidad, uno de los retos más importantes en el tema de las compras públicas consiste en encontrar la manera de cumplir con las regulaciones gubernamentales, las metas económicas y sociales del caso particular, sin violar los tratados internacionales de comercio. Un ejemplo muy ilustrativo en este sentido se refiere a la dificultad de atender políticas económicas nacionales, tales como la de proteger a los proveedores locales, y al mismo tiempo no discriminar a los proveedores internacionales, como lo establecen los tratados internacionales. Probablemente esto explica por qué la manera más común de incorporar el tema de tratados internacionales a las leyes locales para las compras públicas, consista exclusivamente en mencionar que en estas últimas se respetará lo establecido en aquellos (Ley Modelo de la ONU, Ley de Chile y LAASSP). Sin embargo, de no respetar lo establecido en los tratados, los gobiernos están expuestos a que se les denuncie internacionalmente e incluso se les cobren multas por no cumplir. Por esta razón, es ampliamente recomendable publicar en el Sistema Electrónico de Compras Públicas los capítulos de compras gubernamentales de los tratados de libre comercio vigentes para así informar al servidor público acerca de las obligaciones y riesgos que conlleva su incumplimiento. Para el caso de México los capítulos de compras gubernamentales son los siguientes:35

a. Tratado de Libre Comercio de Norteamérica, TLC, Capítulo X; b. Tratado de Libre Comercio México-Colombia, Capítulo XV; c. Tratado de Libre Comercio México-Costa Rica, Capítulo XIII; d. Tratado de Libre Comercio México-Nicaragua, Capítulo X; e. Tratado de Libre Comercio México-Israel, Capítulo VI; f. Acuerdo de cooperación y asociación económica México-Unión Europea, Capítulo

III; g. Tratado de Libre Comercio México-Asociación Europea, Capítulo V; h. Tratado de Libre Comercio México-Japón, Capítulo 11; y, i. Tratado de Libre Comercio México-Chile, Capítulo 15 Bis.

2. Contenido de los Tratados

Uno de los propósitos de estos tratados de libre comercio es abrir la competencia en las compras públicas a todos los niveles de gobierno al reducir las barreras de participación. Algunos aspectos dirigidos a incrementar la competitividad en el marco de los tratados incluyen: (1) Que las dependencias, entidades o unidades administrativas no exijan especificaciones técnicas con el propósito o efecto de crear obstáculos a la libre competencia; (2) Que se evite el uso de especificaciones técnicas basadas en el desempeño en lugar de emplear estándares internacionales y, (3) Que las dependencias, entidades o unidades administrativas inviten al mayor número posible de participantes, tanto internacionales y nacionales. 35 Esta lista complementa la nota 73 del artículo 3.5 y la nota 1.25 de la fracción I del artículo 5.2 de la Ley Modelo.

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En el tema de otorgamiento de contratos, los tratados de libre comercio establecen que si una de las partes recibe una propuesta con un precio mucho menor al resto, ésta puede investigar si el participante que realizó la propuesta cuenta con los medios para solventarla. Los tratados señalan que las dependencias, entidades y unidades administrativas deben elaborar y compartir entre ellas un reporte anual que muestre el valor estimado de los contratos otorgados. Con respecto a la cooperación técnica, los acuerdos indican que las partes deben colaborar -en términos de mutuo acuerdo- para incrementar el entendimiento del sistema de compras públicas respectivo, de tal manera que se maximice la participación de participantes provenientes del otro país; asimismo, que cada parte debe proporcionar a su contraparte y a sus proveedores, información acerca de los programas de capacitación y orientación existentes en el tema de compras públicas. En cuanto a las impugnaciones, los tratados de libre comercio establecen que las partes deben adoptar mecanismos que permitan realizarlas de manera efectiva para así garantizar que las licitaciones se lleven a cabo manera abierta, justa e imparcial. En este sentido, cada parte debe permitir que los participantes presenten impugnaciones en cualquier aspecto de la licitación, motivar a que los participantes encuentren una solución acerca de cualquier queja o duda previa a la presentación de la impugnación y, establecer y designar a una autoridad independiente, sin interés en el resultado de los proceso, para la revisión de los mismos. En conclusión, la tendencia es disminuir el riesgo que conlleva el incumplimiento de los tratados internacionales, pero dada la heterogeneidad entre éstos, no es posible introducirlos de manera específica en la Ley. La mejor alternativa parece ser establecer que se respetarán los tratados y facilitarle a los servidores públicos la información para evitar su violación. Bibliografía: OECD (2007) “Bribery in public procurement: methods, actors, and counter-measures”

http://www.oecd.org/document/60/0,3746,en_2649_34859_38446908_1_1_1_1,00.html

OECD (2012) “Fighting Bid Rigging in Public Procurement in Mexico” http://www.oecd.org/document/59/0,3746,en_2649_37463_49389179_1_1_1_37463,00.html

Osterlof, D, Obregón, A, Morales, V (2011) Las regulaciones sobre compras públicas en los tratados de libre comercio de Centroamérica y las mipymes Red Latinoamericana de Política Comercial http://www.latn.org.ar/wp-content/uploads/2011/11/WP_140_ComprasPublicas.pdf

Thai, K (2004) “Challenges in public procurement”. In Challenges in Public Procurement: An international Perspective. PrAcademics Press, pp. 1-1

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Anexo X. Uso de tecnologías de información y comunicación (TIC) en las compras públicas

1. Introducción El uso de tecnologías de la información en las compras públicas permite que cualquier persona o empresa, ya sea nacional o extranjera, acceda y participe en circunstancias simétricas en las licitaciones públicas. Esto aumenta el número de competidores en los concursos públicos, incrementando la probabilidad de maximizar los beneficios del gobierno, tanto en precio como en calidad. Igualmente, el sistema electrónico mejora el nivel de transparencia en el proceso de compra, ya que lo abre al escrutinio de los ciudadanos y los participantes, facilitando la rendición de cuentas. Adicionalmente, el uso de tecnologías de información en las compras públicas ayuda a estandarizar y automatizar los trámites y a reducir los costos administrativos, beneficiando a los participantes y al gobierno. Paradójicamente, el sistema electrónico acerca al participante con el funcionario pero de una manera impersonal lo que reduce la probabilidad de la corrupción. Finalmente, el uso de tecnologías de información y comunicación puede hacer más dinámico el sistema de compras porque reduce el tiempo que toman los procesos de compra y potencialmente puede llegar a aumentar el número de transacciones, haciendo más eficiente el sistema en su conjunto.

2. Panorama internacional El uso de medios electrónicos se ha vuelto una práctica esencial para mantener un sistema de compras gubernamentales vigente y moderno. Inicialmente, el sistema electrónico se utilizaba principalmente para publicitar las convocatorias; sin embargo, actualmente se busca cada vez más que los sistemas electrónicos sean transaccionales. Igualmente, existe una tendencia a nivel mundial a incluir un mayor número de funciones en el sistema electrónico, sofisticando cada vez más las aplicaciones, para facilitar la interacción entre el gobierno y los participantes. Por ejemplo, un estudio realizado por la OCDE en 2010 reveló que en 90% de los países de esta organización es posible buscar las licitaciones en activo y a futuro en sus respectivos sistemas electrónicos de compras gubernamentales y descargar todos los documentos relacionados con el proyecto de compra desde el sitio web. En 62% de los países existen bases de datos de contratos previos en línea,36 en 52% es posible presentar la propuesta por medios electrónicos y en 33% existen las subastas electrónicas. Una de las novedades en este tema es la posibilidad de realizar el pago por el bien o servicio de manera electrónica (Chile, Francia y Corea).37 En conjunto, estas prácticas reflejan que hay una tendencia a que los sistemas electrónicos dejen de ser únicamente informativos para convertirse también en plataformas transaccionales.

36 En México es posible descargar los documentos relacionados con la licitación, presentar una propuesta por medios electrónicos y realizar subastas electrónicas; mas no así, revisar bases de datos sobre licitaciones previas o pagar por medios electrónicos. 37 En esta evaluación, Corea se destaca por cumplir con todos los indicadores.

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Igualmente, la Unión Europea ha planteado una serie de objetivos denominados “E-Government Action Plan 2011-2015” para asegurar que los servicios de compras públicas se mantengan vigentes en una economía cambiante:38 Estos objetivos buscan generar por medios electrónicos que el sistema de compras públicas sea interoperable entre países y niveles de gobierno y que todo el ciclo de compras públicas se pueda realizar en línea. Finalmente, existe una tendencia a nivel internacional a flexibilizar el sistema de compras públicas. Para que el sistema reduzca el número de requisitos y se vuelva más flexible sin aumentar el riesgo de comportamientos discrecionales, es necesario incrementar la transparencia del sistema. Esta medida se puede llevar a cabo por medio del sistema electrónico, con la publicación de documentos que agilicen y faciliten el proceso de compra.

3. Buenas prácticas de un sistema electrónico de compras39

El objetivo de los sistemas electrónicos de compras públicas es proveer de información relevante a varios actores. En la medida en que informen a un amplio grupo de la población sobre lo que compra el gobierno y cómo lo compra, y lo hagan de una forma accesible, su función será bien lograda. Idealmente este grupo de actores debe incluir tanto al sector público -los funcionarios encargados de las compras-, como al sector privado -los participantes-, y ciudadanos interesados -aquellos que quieren conocer el destino y uso de sus impuestos y los que se dedican a la investigación-. A partir de un análisis de literatura sobre compras públicas (Barone, European Commission, OECD -2007, 2010, 2011- y Schapper), de los sitios web de compras públicas de Chile, México, Australia, Nueva Zelanda, y de la Ley Modelo de la ONU, se concluyó que un sistema electrónico de compras públicas que promueva la eficiencia, la transparencia y el valor por el dinero debe contar, al menos con las siguientes características:

Aplicaciones del sistema electrónico de compras dirigidas a los participantes

3.1 Publicación de los resultados (fallo) y su justificación: Se debe publicar al ganador de la licitación en el sitio web, así como las evaluaciones con base en las cuales se determinó que ese participante ofrecía la mejor propuesta. Esto ayuda a transparentar el proceso y a permitir que tanto otros participantes como la ciudadanía en general puedan detectar y denunciar casos de favoritismo, colusión o corrupción. Esta práctica es común en 33 de los 34 países miembros de la OCDE. 38 I. Utilizar el sistema electrónico de compras públicas para coordinar la provisión de servicios a nivel local, regional, nacional e intereuropeo, facilitando la participación de los ciudadanos y proveedores; II. Utilizar el sistema electrónico para compartir conocimiento en el tema de compras públicas dentro de la Unión Europa, para utilizar los recursos de manera más eficiente; III. Continuar la implementación del "Pan-European Public eProcurement On-Line", un programa que busca facilitar la participación de proveedores de la Unión Europea, haciendo posible realizar todo el ciclo de compras públicas de manera electrónica. 39Las prácticas señaladas en los incisos 1-9 y 17-23 se encuentran presentes en el artículo 5.2 de la Ley Modelo. Para el resto de los incisos se considera prudente su inclusión en el Reglamento.

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3.2 Búsqueda de oportunidades:

Para aumentar la competencia y facilitar el acceso de los participantes a los procesos de compra, es necesario que el sitio web cuente con un motor de búsqueda en el cual los proveedores potenciales puedan revisar si hay licitaciones vigentes o programadas a futuro en su tema de especialización. Esta herramienta favorece una mayor difusión de las licitaciones y un incremento en la participación para cada una de ellas. Igualmente, el motor de búsqueda hace más eficiente la localización de información relevante para el participante. Esta práctica se realiza en 22 de los 34 países de la OCDE. 3.3 Publicación de la Convocatoria y sus modificaciones:

A nivel internacional, la publicación de la convocatoria en el sitio electrónico es una práctica común, también lo es dar a conocer cualquier modificación que sufra la convocatoria. Esta medida busca que más participantes se enteren de las diferentes licitaciones para incrementar la participación y la competencia. Esta práctica se realiza en 21 de los 34 países de la OCDE. Unos de estos países es México, en donde se publican las convocatorias sin importar el método (invitación restringida, adjudicación directa o licitación abierta). 3.4 Envío de propuestas: Los participantes deben tener la posibilidad de enviar sus propuestas por medios electrónicos, reduciendo así el tiempo y el costo de participar en una licitación, simplificando los trámites e incrementando la cantidad de participantes. Igualmente, el envío de propuestas de manera electrónica permite mantener un registro del trámite y estandarizar los materiales y formatos utilizados por todas las dependencias para cubrir este proceso de manera más eficiente. Esta práctica ocurre en Australia, Chile, Finlandia, Francia, Italia y Suiza entre otros miembros de la OCDE. 3.5 Padrón de proveedores: Es importante contar con un padrón de proveedores en línea porque permite mantener debidamente clasificadas a las personas físicas o morales que habiendo cumplido los requisitos establecidos en la Ley pueden ser tomadas en cuenta para proveer bienes y servicios de una manera más eficiente. Dependiendo de los requisitos que la Ley establezca para formar parte del padrón de proveedores, se puede asegurar que éstos cuentan con la capacidad para proveer el bien o servicio, no se encuentran inhabilitados y cuentan con su documentación en regla. Permitir que el registro se realice por medios electrónicos incrementa y facilita la participación y, al mismo tiempo, su publicación en línea garantiza un mayor nivel de confianza en los mismos. Esta práctica se realiza en México, Chile e Italia, entre otros.

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3.6 Normativa de compras públicas: El sistema electrónico debe contar con una sección en la que los servidores públicos y los participantes puedan consultar la legislación vigente en el tema de compras públicas (ley de adquisiciones, reglamentos y manuales aplicables). Este recurso permite incrementar la eficiencia del sistema, puesto que asegura que los participantes conozcan el procedimiento de compras públicas e, igualmente, en el caso de que ocurra alguna irregularidad, el participante cuenta con la información necesaria para inconformarse. De la misma manera, si se realiza una modificación a cualquiera de estos documentos, ésta se debe notificar en el sitio web para que los participantes y los funcionarios estén conscientes de la misma. Esta práctica se realiza en 32 de los 34 países de la OCDE. 3.7 Descarga de todos los documentos relacionados con el proceso de compra: El sistema debe tener todos los documentos necesarios en línea, ya sea para que los participantes los revisen electrónicamente o los impriman. Esto facilita que en caso de que un participante pierda o llene de manera incorrecta un documento, pueda reponerlo sin necesidad de tener que contactar a las autoridades o realizar un trámite, lo cual reduce los costos de transacción y promueve la simplificación del proceso de licitación. Esta práctica se realiza en 19 de los 34 países de la OCDE. 3.8 Quejas y denuncias: El sitio web debe de disponer de formularios en línea para que los usuarios puedan realizar sugerencias o reclamos. Además, los reclamos e inconformidades presentadas y su estado deben hacerse públicos en el sistema. También, esta herramienta debe permitir guardar la confidencialidad de las personas que denuncian. En 12 de los 34 países de la OCDE es posible utilizar el sistema electrónico como un sistema de comunicación de dos vías, en algunos de ellos es posible realizar quejas y denuncias. 3.9 Comunicación de aclaraciones (consulta de definiciones y especificaciones): El sistema electrónico puede ser una herramienta útil para la junta de aclaraciones. Los participantes pueden mandar sus dudas de manera electrónica, fomentando que el sistema sea más transparente. Los funcionarios contestan las aclaraciones por medio del sitio web y las publican para que todos los participantes tengan la misma información, creando un ambiente que promueve una competencia más justa. En 12 de los 34 países de la OCDE se realiza esta práctica. 3.10 Métodos de pago y recibos electrónicos: Países como Chile, Francia, Israel, Brasil y Corea ofrecen la posibilidad de realizar los pagos de manera electrónica, y debido a que el recibo se entrega de manera electrónica, también se disminuye el tiempo del trámite. Adicionalmente, esta práctica ayuda a

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estandarizar los documentos involucrados en las compras públicas para facilitar las auditorías. 3.11 Idioma: Una de las ventajas de un sistema electrónico de compras públicas es que reduce los costos de todos aquellos trámites que usualmente se realizan en papel. Esto propicia que un mayor número de participantes, tanto nacionales como extranjeros, pueda tener acceso a la licitación. En particular, para poder atraer a los participantes extranjeros, la página web del sistema de compras debe contar con una versión en inglés, para evitar que el idioma pueda ser una barrera de entrada para participantes extranjeros. 3.12 Orientación en el uso del sistema:

En el caso de que existan manuales de uso para el sitio web o alguna herramienta para facilitar el uso del sistema electrónico, éstos deben estar disponibles en la página. Esta práctica se realiza en 31 de los 34 países miembros de la OCDE. Aplicaciones del sistema electrónico de compras dirigidas a los funcionarios públicos

3.13 Subastas electrónicas:40 Este término se refiere a una modalidad utilizada en las licitaciones públicas; en ella, los participantes –después de que su propuesta técnica haya cubierto los requisitos cualitativos– tienen la posibilidad de realizar ofertas subsecuentes de descuentos que mejoren el precio ofertado inicialmente. El beneficio principal del manejo de una licitación por medio de esta modalidad es que permite establecer ambientes de competencia activa y transparente entre distintos participantes, de tal manera que los precios se fijen de manera competitiva. Esto significa que al intensificar la competencia, esta modalidad acerca el precio pagado al valor real de mercado, maximizando así los ahorros del gobierno. Otra ventaja atribuida a esta modalidad radica en que al realizarse de manera electrónica, todos los participantes se encuentran bajo condiciones idénticas y desaparece la relación personal entre participantes, lo que hace la licitación más justa y reduce el riesgo de colusión. Igualmente, al momento de llevar a cabo subastas electrónicas se reduce la interacción entre funcionarios y participantes, al ser eventos en línea y de manera anónima. También puede ser un mecanismo de transparencia si se permite a los ciudadanos supervisar los procesos vía internet en tiempo real. Con respecto a las subasta en reversa, una buena práctica consiste en publicar, en el sistema electrónico de compras públicas información relacionada a este tipo de modalidad

40 Esta información busca reforzar lo establecido en el artículo 3.6 de la Ley Modelo.

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de compra: su uso, cómo funciona, y el catálogo de los bienes y servicios que se pueden adquirir con dicha modalidad. Esta práctica se realiza en el estado de Nuevo León.41 Siempre que esta modalidad se utilice de manera adecuada se promoverá la competencia, la eficiencia y la transparencia. Esta práctica se lleva a cabo en varios países entre los que destacan México, Chile, Francia, Italia, Japón, Noruega y Brasil.

En México, a nivel federal, existen tres tipos de OSD disponibles que se llevan a cabo mediante CompraNet:

a) Inglesa descendente o de primer precio. En este tipo de subasta, la unidad convocante establece un precio de apertura de la subasta. A partir de esto, las empresas pujan a la baja con decrementos mayores a un mínimo establecido. En principio la subasta se programa para durar 30 minutos, y sólo en caso de que en los dos últimos minutos se presente una oferta, el período se aumenta en 5 minutos para dar oportunidad a otros postores a ofrecer un precio más bajo. La subasta termina cuando pasan los primeros 30 minutos sin ampliación de plazo, o cuando, alguno de los plazos ampliados se cumple.

b) Holandesa ascendente o de segundo precio. En la subasta ascendente, la unidad convocante fija un precio mínimo, y lo ofrece a las empresas. Si en un período de dos minutos ninguna empresa acepta la propuesta, la convocante incrementa su oferta, y se repite el procedimiento hasta que alguna de las empresas lo toma, o se llega al precio mínimo de las ofertas presentadas por los licitantes. Cuando un licitante toma la oferta, se acaba la subasta.

c) TEDO. La característica principal de este tipo de subastas es que incorpora el

método de puntos y porcentajes para tomar en cuenta la calidad del bien. Una vez que se evalúan las propuestas técnicas y cada oferta obtiene una calificación se procede a iniciar la OSD, ya sea inglesa u holandesa. En este caso no necesariamente gana la oferta con el precio más bajo sino aquella que obtenga el mayor puntaje de la combinación entre la evaluación técnica por puntos y porcentajes y la postura en la OSD.

3.14 Catálogo electrónico:42 Al momento de realizar convenios marco y coordinar compras centralizadas, el sistema electrónico juega un papel trascendental. En particular, el uso de un catálogo electrónico resuelve el problema de falta de comunicación entre proveedores y funcionarios y la complejidad de que todas las dependencias deban especificar las características de los bienes y servicios que requieren. El catálogo se utiliza para aquellos bienes que se pueden estandarizar, por ejemplo: papel, equipos audiovisuales, equipos de seguridad, impresoras, etc.

41 Catálogo disponible en: http://www.nl.gob.mx/?P=sec_finanzas_subasta_catalogo&m4=true 42 Para más información ver sección 5 del Anexo III. Unidad Centralizada de Compras Públicas y el artículo 2.7, fracción V de la Ley Modelo.

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El catálogo permite establecer qué bienes y servicios se pueden comprar de manera centralizada, y facilita el procedimiento de compra para las dependencias, ya que simplemente deben señalar la cantidad que desean comprar. Algunos ejemplos de países que cuentan con un catálogo de este tipo son: Chile, Francia, Italia, Corea, España y Brasil. 3.15 Registro de información: Durante todo el proceso de compra es conveniente apoyarse en medios electrónicos que permitan registrar la información, tanto para facilitar las tareas de auditoría a los procesos de compra, como para reducir la posibilidad de que existan espacios en los cuales haya una relación cercana entre los participantes y la autoridad que no se encuentre registrada. 3.16 Normativa relacionada con otros organismos públicos: Es importante que el sistema electrónico cuente con una sección en la que se encuentren aquellos documentos que no están explícitamente vinculados a las compras públicas pero tienen impacto en éstas, por ejemplo, la Ley Federal de Competencia y los tratados de libre comercio. 3.17 Publicación de proveedores sancionados: Es importante también que en el sitio web se publique la lista de los proveedores que se encuentran sancionados para evitar que participen en nuevas licitaciones. Algunos de los países que realizan esta práctica son Chile, México, Australia, entre otros. 3.18 Disponibilidad de investigaciones de mercado:43 Para evitar que se realicen estudios de mercado sobre el mismo tema, el sistema electrónico debe contar con una base en la que se enlisten todos los estudios de que se disponga. De esta manera, si un funcionario necesita realizar algún estudio de mercado, primero debe revisar que no existan otros que se puedan adaptar o utilizar, para evitar así duplicar costos. La base de datos debe estar disponible sólo a nivel interno, para evitar que los proveedores potenciales puedan conocer el precio de referencia y cualquier otra información sensible. Esta práctica se lleva a cabo en México y es uno de los objetivos de la Unión Europea para 2015.

43 Para más información revisar el anexo VI. Investigación de mercado.

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Aplicaciones del sistema electrónico de compras dirigidas a los ciudadanos

3.19 Publicación del contrato: Una vez asignado el ganador, es apropiado publicar el contrato para evitar que haya cambios que afecten los montos o las condiciones de la licitación, que puedan prestarse a casos de corrupción o abuso. Entre los países de la OCDE, esta práctica se realiza en Francia, Japón, Portugal y Turquía. En el caso de México, la LAASSP establece la obligación de publicar los datos de los contratos, mas no especifica la publicación de los contratos en sí. 3.20 Publicación del Programa anual de adquisiciones, arrendamientos y servicios:44 Es importante que el sitio web incluya la publicación del Plan Anual de Adquisiciones. La importancia de hacerlo radica en el hecho de que su publicación reduce el riesgo de comportamiento discrecional por parte de los servidores públicos; ya que es el primer eslabón de una cadena de acciones realizadas por las distintas dependencias para promover un gasto eficiente de sus recursos. Sin la existencia de un plan que refleje metas y objetivos claros, existe el riesgo de hacer un uso erróneo de los recursos públicos. En particular, la publicación del Plan Anual de Adquisiciones permite que la ciudadanía tenga acceso y pueda monitorear los montos y cantidades de bienes y servicios que el gobierno planea comprar. Es entendible que el Plan Anual de Adquisiciones pueda sufrir cambios a lo largo del año, pero para fomentar una mayor transparencia es importante que el funcionario publique en el sitio web cuál es la modificación y exponga las razones que la justifican. Esta práctica se realiza los 31 de los 34 países de la OCDE. 3.21 Publicación del padrón y de los reportes de los testigos sociales:45 En el caso de que durante la licitación participen testigos sociales, sus reportes deben ser puestos a disposición del público en el sitio web para verificar que en efecto esta figura cumple con sus funciones y de esta manera asegurar que los funcionarios actuaron con base en la ley correspondiente. El testigo social garantiza que los procedimientos de compras públicas se realicen acorde a lo que exige la ley, velando por el interés ciudadano. Al tener un padrón de testigos sociales se obliga a que éstos pasen un filtro, evitando así que una persona que no está capacitada para realizar esta función o tenga algún conflicto de intereses participe en la licitación. Igualmente, su publicación en el sitio web permite que los ciudadanos conozcan a quienes realizan esta función y puedan monitorear su desempeño.

44 Para más información revisar anexo I. Programa anual de adquisiciones, arrendamientos y servicios. 45 Para más información acerca de este tema revisar anexo VIII. Testigos Sociales

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Dudas Descarga de

Documentos

Convocatoria

Estudio de

mercado

Búsqueda

de

oportunidades

Estadísticas

Reporte de

testigos

Reclamos

Auditorías

Pago

Recibo

Resultado

Contrato

Subasta

electrónica

Envío de

propuestas

3.22 Publicación de auditorías: También es preciso que los documentos de los procesos de auditoría se publiquen para que tanto los participantes como los ciudadanos se familiaricen con el procedimiento y, al mismo tiempo, puedan monitorear estas operaciones y así incrementar la transparencia. 3.23 Publicación de estadísticas:46 Es importante para la rendición de cuentas que las autoridades publiquen una serie de indicadores que permitan supervisar el funcionamiento del sistema de compras públicas. Este reporte se debe publicar de manera electrónica para maximizar el número de personas que puedan tener acceso a estas estadísticas. Esta práctica se realiza en 12 de los 34 países miembros de la OCDE, y en países como Egipto, Brasil y Ucrania. Diagrama 3. Buenas prácticas de un sistema electrónico por etapas del proceso de compras públicas

4. Unidad responsable de la administración del sistema electrónico En general, en aquellos países que cuentan con una Unidad Centralizada de compras públicas, ella es la encargada de administrar el sitio web.47 La razón para esta medida radica en el papel de la Unidad Centralizada como coordinadora de todas las dependencias, ya sea para contratos marco o unificación de trámites. En el caso mexicano, a nivel federal, el sistema electrónico de compras gubernamentales, CompraNet, está a cargo de la Secretaría de la Función Pública, a través de la Unidad de 46 Para más información revisar anexo XIX. Indicadores de evaluación para elaborar el informe anual de resultados. 47 Para más información acerca de las funciones de la Unidad Centralizada ver anexo III. Unidad Centralizada de Compras Públicas.

Rendición de cuentas

Adjudicación

Evaluación

Presentación de propuestas

Aclaraciones

Anuncio

Definición del requerimiento

Pre-licitación Licitación Post-licitación

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Política de Contrataciones Públicas. De acuerdo con la Ley Federal de Adquisiciones, esta Unidad debe establecer los controles necesarios para garantizar la inalterabilidad y conservación de la información que contenga (Artículo 2 de la Ley Federal de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público). 5. Implementación de un sistema electrónico de compras públicas eficiente en las entidades federativas La literatura indica que la tendencia es que las licitaciones se lleven a cabo de manera totalmente electrónica. Las principales ventajas son, por un lado, que no existe contacto directo entre compradores y participantes y, por otro, que reducen los costos de transacción y hacen que se agilice el proceso de compra. Sin embargo, no se debe perder de vista que la implementación de elementos electrónicos debe ser un proceso gradual, para así evitar discriminar a aquellos participantes que no estén familiarizados con el sistema. Uno de las posibilidades que se podrían plantear en la Ley Modelo es que los estados se incorporen a CompraNet,48 que es un sistema ya establecido. Ante esta posibilidad es necesario reconocer que el sistema cuenta tanto con fortalezas como con debilidades.49 Para el correcto funcionamiento del sistema electrónico y sus herramientas, la Unidad Centralizada debe conocer el alcance de ambos, y asegurarse de que:

1. Los métodos electrónicos estén abiertos a todos los participantes que deseen tomar parte en la licitación.

2. Todas las dependencias, entidades y unidades administrativas tengan acceso y sepan utilizar el sistema electrónico.

3. Las herramientas proporcionadas por el sistema electrónico sean compatibles con aquellas utilizadas por las dependencias, entidades y unidades administrativas.

4. El sistema electrónico cuente con un enlace interno que informe al usuario de los “Términos y Condiciones de Uso de la Información”.

5. Los proveedores potenciales sepan utilizar los mecanismos electrónicos, ya sea por medio de instructivos o por capacitación personal.

6. Todas las herramientas brindadas cumplan con los estándares de seguridad necesarios.

7. Existan medidas para un período de transición en el que coexistan medios electrónicos y mecanismos tradicionales.

48 Esto se encuentra presente en la nota 27, inciso XXII del artículo 1.5 de la Ley Modelo. 49 Dentro de las fortalezas del sistema están que las entidades y dependencias tienen la posibilidad de llevar a cabo subastas electrónicas y existe la posibilidad de realizar licitaciones completamente electrónicas. Sus debilidades más destacadas son que el acceso y el uso de CompraNet es complejo, que no es posible consultar información de manera agregada, principalmente para poder conocer qué entidades y dependencias compran más y con qué método lo hacen, que la información no es descargable en un formato explotable (xls, csv, dta) por lo que no se puede utilizar como un insumo para la investigación.

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8. El sistema electrónico no revele ninguna información que ponga en riesgo a los participantes, a futuros proyectos de compra o a las autoridades.

Bibliografía: Barone, S. (2006) Observatorio internacional de gobierno electrónico. Dirección de

compras y contratación pública Ministerio de Hacienda Gobierno de Chile. http://www.egobs.unizar.es/documentos/Chile%20compra.pdf

Commission of the European Communities (2005) Requirements for conducting public procurement using electronic means under the new public procurement Directives 2004/18/EC and 2004/17/EC http://www.oecd.org/document/7/0,3746,en_33638100_34612958_35025223_1_1_1_1,00.html

European Comission. (2010) The European eGovernment Action Plan 2011-2015. ICT for Governments http://ec.europa.eu/information_society/activities/egovernment/action_plan_2011_2015/docs/action_plan_en_act_part1_v2.pdf

Ley de adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público (2000) México 4 de enero, 2000. Última reforma 28 de mayo, 2009 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/laassp.htm

Ley de es sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios (2010) Chile, 3 de enero, 2010 http://www.leychile.cl/N?i=213004&f=2010-03-01&p

Ley Modelo de la CNUDMI sobre la contratación pública (2011), ONU, 1 de julio, 2011 http://www.uncitral.org/uncitral/es/uncitral_texts/procurement_infrastructure/2011Model.html

OECD (2007) “Bribery in public procurement: methods, actors, and counter-measures” http://www.oecd.org/document/60/0,3746,en_2649_34859_38446908_1_1_1_1,00.html

OECD (2011) “Government at a Glance”. Chapter 9: Public Procurement http://www.oecd.org/document/33/0,3746,en_2649_33735_43714657_1_1_1_1,00.html

OECD. (2010) Government at a Glance. Annex G: Detailed Data from the 2010 OECD Survey on Public Procurement http://www.oecd.org/dataoecd/21/32/48250937.pdf

OECD. Introducing Electronic Procurement Processes. Sören Lennartsson Public Procurement Seminar Valletta, 26 January 2006 www.oecd.org/dataoecd/5/20/39897273.ppt

Schapper, R, Veiga N (2011). Public Procurement Reform in Latin America and the Caribbean. World Bank. http://documents.worldbank.org/curated/en/2011/07/15643348/public-procurement-reform-latin-america-caribbean

Transparencia Mexicana (2011) Informe correspondiente a su participación como Testigo Social en el Monitoreo de la Licitación Pública Nacional número OA-019GYR047-N14-2010 http://www.transparenciamexicana.org.mx/Documentos/PactosIntegridad/N14.%20OSD,%20Nacional.pdf

60

Anexo XI. Certificado de Determinación Independiente de Propuestas A nivel internacional se ha instaurado el uso de los certificados de propuestas independientes que son declaraciones firmadas por los participantes en los que indican que no se han acordado precios con otros oferentes, que no se han compartido sus precios y que no han intentado convencer a otros proveedores para realizar un acuerdo de colusión. Los certificados de propuestas independientes son usados entre otros países en Canadá, Reino Unido, Estados Unidos y Sudáfrica, además forman parte de los lineamientos y buenas prácticas impulsadas por la OCDE.

La obligación de los proveedores de presentar dichos certificados reduce la posibilidad de actos de colusión por varias razones:

Informa a los proveedores que los acuerdos colusorios representan un delito y también envían la señal de que las autoridades encargadas de las compras están al pendiente de este riesgo;

En caso de que se descubra un acto de colusión, hace posible comprobar que los responsables estaban al tanto de que cometían un delito. Esto incrementa la probabilidad de imponer penas derivadas de los actos de colusión porque en caso de ser descubiertos, los proveedores incriminados pueden ser acusados de haber mentido en una declaración oficial.

A continuación un ejemplo de un Certificado de Determinación Independiente de Propuestas:

61

Certificado de Determinación Independiente de Propuestas El abajo firmante, al entregar la propuesta (de aquí en adelante referida como “propuesta”) que acompaña este documento a:

(Nombre del funcionario que recibe la propuesta) para:

(Nombre y número del proyecto de compra) en respuesta a la solicitud de propuestas realizada por:

(Nombre de la Unidad Convocante) Hago las siguientes declaraciones y certifico su autenticidad, a nombre de:

(Nombre de la empresa que presenta la propuesta [denominado “proveedor”]) 1. He leído y entendido el contenido de este certificado; 2. Acepto que en caso de que lo afirmado en este Certificado sea encontrado falso se descalificará

mi propuesta; 3. Estoy autorizado para firmar este Certificado, y a presentar la propuesta que lo acompaña, en

representación del proveedor 4. Cada persona cuya firma aparece en la propuesta que acompaña este Certificado ha sido

autorizada por el proveedor para determinar los términos y firmar la propuesta, en nombre del proveedor;

5. Para los propósitos de este Certificado y la propuesta que lo acompaña, declaro entender que el

término “competidor” incluye a cualquier organismo o individuo -diferente al proveedor-, independientemente de si está afiliado con el proveedor, a aquel que;

(a) le haya sido solicitado presentar una propuesta en respuesta a esta licitación; (b) potencialmente podría presentar una propuesta en respuesta a esta licitación

basándose en sus cualidades, habilidades o experiencia; 6. Para presentar la propuesta… (marcar una de las siguientes afirmaciones, según aplique):

(a) el proveedor la ha determinado de manera independiente, y sin consultar, comunicar, acordar con ningún otro competidor;

(b) el proveedor ha hecho consultas, comunicados o acuerdos con uno o más competidores en relación a esta licitación y presenta en los documentos que adjunta detalles completos, incluyendo los nombres de los competidores y la naturaleza y las razones para tales consultas, comunicaciones y acuerdos;

7. En particular, sin limitar la generalidad de los párrafos (6)(a) ó (6)(b), no han existido consultas,

comunicación o acuerdos con ninguno de los competidores en relación a: (a) precios; (b) métodos, factores o fórmulas usadas para calcular precios; (c) la intención o decisión de presentar o no presentar, una propuesta o, (d) la entrega de una propuesta que no cumpla con las especificaciones estipuladas en las

bases y la convocatoria; Exceptuando lo ya señalado en el párrafo (6)(b);

62

8. Adicionalmente no ha existido consulta, comunicación o acuerdo con ningún competidor en relación a la cantidad, calidad, especificaciones de bienes o servicios con los cuales se relaciona esta licitación, exceptuando aquellas que han sido autorizadas por la autoridades competentes o especificadas en el párrafo (6)(b) ;

9. Los términos establecidos para la propuesta que acompaña a este Certificado no han sido, ni

serán, reveladas de manera consciente por el proveedor, directa o indirectamente, a ningún competidor, previamente a la fecha y hora señaladas para la apertura y entrega de propuestas, o al fallo del contrato –lo que ocurra primero-, salvo que la ley lo requiera o se haya realizado de acuerdo a lo establecido en el párrafo (6)(b).

10. Manifiesto que conozco las conductas en las que pueden incurrir los participantes en los procesos de adquisiciones, arrendamientos y servicios, las cuales se encuentran previstas y sancionadas por los artículos 8, 9, 10, 35 y 37 de la Ley Federal de Competencia Económica.50

(Nombre y firma de la persona autorizada por el proveedor)

(Cargo) (Fecha)

Bibliografía:

Bovenzi, F. (2011) Lista de verificación de la OECD para el diseño de un proceso de compras públicas que minimice los riesgos de colusión entre oferentes en licitaciones públicas: ejemplos internacionales http://portal2.edomex.gob.mx/ihaem/inicio/eventosconvocatorias/groups/public/documents/edomex_archivo/ihaem_pdf_oecd_lista.pdf

Industry Canada (2011) Certificate of Independent Bid Determination http://www.competitionbureau.gc.ca/eic/site/cb-bc.nsf/vwapj/certificate_bid_e.pdf/$file/certificate_bid_e.pdf

OECD (2010) Collusion and Corruption in Public Procurement: Breakout Sessions Briefing Note by the Secretariat http://www.oecd.org/dataoecd/18/39/44530722.pdf

50 Este documento está basado en el certificado utilizado por el gobierno de Canadá (http://www.oecd.org/document/27/0,3746,en_21571361_44258691_44905563_1_1_1_1,00.html), salvo el inciso 10, el cual es iniciativa de los autores de esta Ley Modelo.

63

Anexo XII. Publicación de la convocatoria y plazo para la presentación de propuestas

1. Introducción

La publicación de la convocatoria es un evento crucial dentro del proceso de compras públicas, ya que, además de ser el primer encuentro formal entre los participantes y los funcionarios, es la base sobre la cual se construye la licitación. Mediante la publicación de la convocatoria se les comunica a los participantes sobre la oportunidad de obtener un contrato, el método de evaluación, los plazos para la presentación de las propuestas, la vía para la obtención de las bases, entre otra información relevante. Por esta razón, cualquier sistema de compras públicas debe cuidar que la convocatoria cuente con información suficiente para que los interesados puedan presentar propuestas que se ajusten a las preferencias de la unidad requirente o los medios para conseguirla; que el medio de publicación sea el adecuado para que la mayoría de los proveedores potenciales se puedan enterar de la misma; y que el tiempo concedido a los participantes para presentar sus propuestas sea suficiente.

2. Publicación de la convocatoria

El lugar de publicación de la convocatoria y el plazo para presentar propuestas inciden en el número de participantes que toman parte en la licitación. Por esta razón, las autoridades deben cuidar que las convocatorias sean ampliamente difundidas y que los participantes cuenten con el tiempo suficiente, no sólo para presentar una propuesta bien preparada, sino también para asegurar su solvencia. Es decir, el plazo debe permitir que los participantes puedan asegurar los insumos requeridos para poder cumplir con la propuesta. Esta característica hace que exista un costo de oportunidad entre el tiempo que le toma a la dependencia, entidad o unidad administrativa obtener el bien o servicio que desea contratar y la cantidad de participantes que pueden llegar a tomar parte de manera activa dentro de la licitación.

3. Buenas prácticas

Con base en el análisis de algunas leyes de adquisiciones, presentado en la siguiente tabla que compara las normas establecidas en Chile, Nueva Zelanda, Australia, Reino Unido, México y la Ley Modelo de la ONU, y con base en el conocimiento adquirido al elaborar una Ley Modelo para las entidades federativas de nuestro país, se ha observado que comúnmente se toman en cuenta los siguientes criterios al elaborar la convocatoria:51

1. La convocatoria se debe publicar de manera obligatoria en el sistema electrónico de compras públicas, en el sitio web de la dependencia, entidad o unidad administrativa y opcionalmente en otras publicaciones ya sean electrónicas o impresas.

51 Estas prácticas se incluyeron en los artículos 3.7 y 3.8 de la Ley Modelo.

64

2. La Ley debe establecer que al momento de determinar el plazo entre la publicación de la convocatoria y la recepción de propuestas las autoridades tomarán en cuenta: La complejidad del bien o servicio El monto de la licitación La cantidad de bienes y servicios solicitados Si la licitación se encontraba previamente publicada en el Programa anual

de adquisiciones, arrendamientos y servicios La urgencia de contar con el bien o servicio solicitado

La inclusión de todas estas medidas tiene la intención de que el plazo fijado no limite el número de participantes y la de permitir que se cuente con un recurso legal para reclamar en el caso de que a causa de los plazos algún participante sea excluido de manera injusta. Por otra parte, algunas de las buenas prácticas respecto de la publicación y modificación de convocatorias son:

1. Como principio, al momento de determinar el plazo entre la convocatoria y la presentación de propuestas, las autoridades únicamente pueden realizar reducciones que no tengan por objeto limitar el número de participantes. 52

2. El plazo fijado para la presentación no puede terminar en un día inhábil, ni antes del mediodía del día siguiente. El plazo estipulado en la convocatoria debe estar acompañado de una justificación. En el caso de que se realicen modificaciones a la convocatoria, éstas no pueden darse en un plazo menor a siete días previos a su publicación, y la modificación no puede afectar de manera sustancial el bien o servicio que se solicita.

3. La autoridad debe contar con la capacidad para otorgar una prórroga cuando lo considere necesario.

4. Las autoridades deben publicar la modificación a la convocatoria, su justificación y la prórroga (en caso de existir) en el mismo lugar en el que se publicó la convocatoria.

5. Considerando una buena planeación del proceso de compras, el plazo para llevar a cabo licitaciones generales debe ser de 20 días.53

3. Excepciones que permiten reducir el plazo para la entrega de propuestas

Es posible reducir el plazo a no menos de 15 días en los siguientes casos:54

1. Cuando la dependencia, entidad o unidad administrativa publicó la licitación en su Programa anual en el sistema electrónico de compras públicas, no sufrió modificaciones considerables y lo hizo en un período no menor a 25 días y no mayor a 12 meses de la fecha fijada para la entrega de propuestas. Para que

52 Esta práctica está reflejada en el artículo 3.8 de la Ley Modelo. 53 Este plazo se determinó a partir de la comparación de las leyes internacionales y el contexto mexicano. Este plazo se encuentra presente en el artículo 3.8 de la Ley Modelo. 54 Esta lista busca elaborar acerca de cuáles casos justifican la reducción de plazos para la entrega de las propuestas señalados en el artículo 3.9 de la Ley Modelo.

65

esto ocurra es indispensable que el Programa anual haya incluido la descripción de la licitación, la fecha estimada de la misma y el método para obtener los documentos relevantes.

2. Cuando se liciten bienes o servicios estandarizados. 3. Cuando en el pasado se haya realizado una licitación muy similar. 4. Cuando exista un estado de urgencia que exija la reducción del plazo.

Tabla 6. Comparación internacional los plazos de convocatoria y su publicación

País

Lugar de Publicación

Plazo de publicación

Chile55

Obligatoriamente en el Sistema Electrónico (Chilecompra) y de manera opcional por medio de uno o más avisos en diarios o medios de circulación internacional, nacional o regional, según sea el caso. (Artículo 26 del reglamento)

La Unidad lo determina dependiendo del monto y la complejidad de la adquisición y asegurándose que los proveedores cuentan con el tiempo suficiente para preparar sus propuestas. De manera complementaria se plantean diferentes plazos dependiendo del monto de la licitación:

Licitación ≥ 1.000 UTM56 20 días naturales anteriores a la fecha de recepción de las propuestas. El plazo se podrá reducir hasta 10 días naturales anteriores a la fecha de recepción de las propuestas cuando se trate de la contratación de bienes o servicios cuya especificación sea simple y objetiva y, por tanto, sea razonable asumir un esfuerzo menor en la preparación de propuestas.

1.000 UTM > Licitación 10 días naturales anteriores a la fecha de recepción de las propuestas. El plazo se podrá reducir hasta 5 días naturales anteriores a la fecha de recepción de las propuestas, si se trata de la contratación de bienes o servicios cuya especificación sea simple y objetiva y, por tanto, sea razonable asumir un esfuerzo menor en la preparación de propuestas.

100 UTM ≥ Licitación 5 días naturales anteriores a la fecha de recepción de las propuestas.

* Los plazos de cierre para la recepción de propuestas no podrán vencer en días inhábiles, ni en lunes, ni en el día siguiente a un día inhábil antes de las quince horas. *1 UTM= 613 pesos mexicanos (Artículo 25 del Reglamento)

Australia57

Obligatoriamente en el Sistema Electrónico (Austender) y opcionalmente en otros medios ya sean electrónicos o impresos. La publicación en otros medios se puede utilizar en los casos en que se realiza una licitación en la

El plazo entre la publicación de la convocatoria y la entrega de las propuestas debe ser de al menos 25 días, salvo en las siguientes excepciones en las cuales el plazo puede ser menor a 25 días pero mayor a 10:

Cuando la dependencia, entidad o unidad administrativa publicó la licitación en su Programa anual en el sistema electrónico de compras gubernamentales en un plazo no menor a 30 días y no mayor a 12 meses. Para que esta excepción se lleve a cabo la publicación en el Programa anual debió haber incluido la descripción de la licitación, la fecha estimada y el método para obtener los

55 Ley de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios y Reglamento http://www.chilecompra.cl/index.php?option=com_phocadownload&view=category&id=10&Itemid=548&lang=es 56 Unidad Tributaria Mensual en Chile. 57 Commonwealth Procurement Guidelines http://www.finance.gov.au/procurement/procurement-policy-and-guidance/CPG/docs/CPGs-2008.pdf y Guidance on Procurement Publishing Obligations http://www.finance.gov.au/archive/archive-of-publications/fmg-series/docs/FMG15.pdf

66

que es probable que participen proveedores que no participan regularmente. Se especifica que en el caso de que se utilice un medio adicional al sistema electrónico, la convocatoria debe ser idéntica e incluir una referencia al sistema electrónico. (Artículo 4.2 de Guidance on Procurement Publishing Obligations)

documentos relevantes. Cuando la agencia licite propiedad o servicios comerciales. Cuando en el pasado se haya realizado una licitación igual. Cuando exista un estado de urgencia que exija la reducción del plazo.

(Artículo 8.58 de las Commonwealth Procurement Guidelines)

México58

Obligatoriamente en el sistema electrónico (CompraNet) y, simultáneamente en el Diario Oficial de la Federación (Artículo 29 y 30)

El plazo para la presentación y apertura de proposiciones de las licitaciones internacionales no podrá ser inferior a 20 días naturales, contados a partir de la fecha de publicación de la convocatoria en CompraNet. En licitaciones nacionales, el plazo debe ser de al menos 15 días naturales, contados a partir de la fecha de publicación de la convocatoria. El titular de la unidad responsable de la contratación puede reducir estos plazos, siempre y cuando existan razones justificadas y debidamente acreditadas en el expediente por la unidad solicitante de los bienes o servicios. El plazo no puede ser menor a 10 días naturales, y solamente se pueden realizar reducciones que no tengan por objeto limitar el número de participantes. Las dependencias, entidades o unidades administrativas y entidades, siempre que ello no tenga por objeto limitar el número de licitantes, podrán modificar aspectos establecidos en la convocatoria, a más tardar el 7° día natural previo al acto de presentación y apertura de proposiciones, debiendo difundir dichas modificaciones en CompraNet a más tardar el siguiente día hábil a aquél en que se efectúen. Las modificaciones que se mencionan en el párrafo anterior en ningún caso podrán consistir en la sustitución de los bienes o servicios convocados originalmente, adición de otros de distintos rubros o en variación significativa de sus características.(Artículo 32 y 33)

Nueva Zelanda59

Debe publicarse en el sistema electrónico (GETS) y debe estar disponible hasta que se reciban las propuestas. De manera adicional, la convocatoria se puede publicar en otro medio electrónico o impreso. (Artículo 24)

Se establece que las dependencias, entidades o unidades administrativas deben publicar las convocatorias con el tiempo suficiente -dependiendo la naturaleza, circunstancias y complejidad de la licitación- para que todos los proveedores interesados puedan presentar una propuesta bien preparada.

La normatividad de Nueva Zelanda es muy flexible; sin embargo, en este tema se fija que la publicación no puede ser menor a 10 días hábiles. (Artículo 26)

Reino Unido60

Se debe publicar en medios electrónicos y en

la Publicación Oficial. (Artículo 42)

Al momento de establecer el plazo entre la publicación de la convocatoria y la recepción de propuestas se deben tomar en cuenta las circunstancias de la licitación, en particular, la complejidad y el tiempo que necesitan los proveedores para preparar sus propuesta. Se establece que el plazo no puede ser menor a 52 días, salvo en los siguientes casos:

Es posible reducir el plazo en 5 días (47) en el caso de que la autoridad haya proporcionado todos los procedimientos de manera electrónica, de acuerdo con

58 Ley de adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público, Última Reforma DOF 16-01-2012 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/14.pdf 59 Mandatory Rules for Procurement by Departments http://www.business.govt.nz/procurement/pdf-library/mandatory-rules-for-procurement-by-department.pdf 60 The Public Procurement Regulations 2011 http://www.legislation.gov.uk/uksi/2011/2053/pdfs/uksi_20112053_en.pdf

67

los requerimientos mencionados en la Ley. Es posible reducir el plazo en 7 días (45) cuando la licitación haya sido

publicada en el Programa anual por un período mayor a 52 días y menos a 12 meses a la fecha de entrega de propuestas.

Cuando haya urgencia, acompañando una justificación, es posible reducir el

plazo pero no a puede ser menor de 15 días. (Artículo 15)

Ley Modelo de la ONU61

Se publicará en la publicación oficial que se indique en el reglamento y deberá publicarse también en medios internacionales, a fin de que tengan amplio acceso a ella los proveedores o contratistas internacionales. (Artículo 33)

La Ley no especifica plazos fijos; sin embargo, establece que:

1. Los plazos para la presentación de solicitudes de precalificación, de preselección o de propuestas se expresarán con indicación de fecha y hora, dejándose tiempo suficiente a los proveedores o contratistas para preparar y presentar sus solicitudes u propuestas, teniendo en cuenta las necesidades razonables de la entidad adjudicadora.

2. Si la entidad adjudicadora publica una aclaración o modificación de los documentos de precalificación o de preselección o del pliego de condiciones, deberá, antes de que venza el plazo para la presentación de solicitudes de precalificación, de preselección o de propuestas, prorrogar ese plazo, de ser necesario o según lo requiera el párrafo 3 del artículo 15 de la presente Ley, para dejar a los proveedores o contratistas margen suficiente para tener en cuenta la aclaración o la modificación en sus solicitudes u propuestas.

3. La entidad adjudicadora podrá, a su entera discreción, prorrogar el plazo para la presentación de solicitudes, de precalificación, de preselección o de propuestas antes de su vencimiento, cuando resulte imposible para uno o más de los proveedores o contratistas, por circunstancias ajenas a su voluntad, presentar las solicitudes u propuestas dentro del plazo inicialmente fijado.

4. Cualquier prórroga del plazo deberá ser notificada sin demora a cada uno de los proveedores o contratistas a los que la entidad adjudicadora haya entregado los documentos de precalificación o de preselección o el pliego de condiciones.

5. Si, a raíz de una aclaración o modificación comunicada en virtud del presente

artículo, la información publicada al solicitarse por primera vez la participación de proveedores o contratistas en el proceso pierde su exactitud de fondo, la entidad adjudicadora hará publicar la información enmendada de la misma manera y en el mismo lugar en que se publicó la información original y prorrogará el plazo para la presentación de propuestas. (Artículo 15)

61Ley modelo de la CNUDMI sobre la contratación pública http://www.uncitral.org/pdf/spanish/texts/procurem/ml-procurement/ML_Public_Procurement_A_66_17_S.pdf

68

Anexo XIII. Criterios de evaluación 1. Introducción

El objetivo principal del sistema de compras públicas debe ser obtener “el mejor valor por el dinero”, y esto se logra al adjudicar el contrato a la propuesta que presenta la mejor combinación de calidad y precio de acuerdo con las necesidades que pretende satisfacer la contratación. Para poder cumplir este objetivo, las autoridades deben ser conscientes sobre qué criterios de evaluación se pueden incluir y de qué manera, dependiendo del tipo de bien o servicio que se desea contratar.

La Ley Modelo regula: Bienes Servicios generales Servicios de consultoría

Independientemente del método de evaluación usado para la contratación de bienes o servicios (binario o puntos y porcentajes), existen dos tipos de criterios de evaluación: participación y adjudicación. Los primeros se refieren a aspectos mínimos que cualquier propuesta debería cumplir para siquiera ser considerada. En esta parte de la evaluación, las propuestas no compiten entre sí, sino que todas aquellas que cumplan con los requisitos pasan a la siguiente etapa, que consiste en definir la propuesta ganadora. El segundo tipo de criterios (adjudicación) se centran en evaluar cuál es la mejor propuesta en términos relativos. Una de las principales diferencias entre los criterios de participación y los de adjudicación es que los primeros están enfocados a las capacidades de los participantes, por ejemplo, su experiencia o capacidad económica y financiera, mientras que los segundos se centran exclusivamente en las características del bien o servicio a adquirir.

En el caso del método de evaluación binario, el único criterio de adjudicación es el precio, el resto son criterios de participación. En cambio, cuando se utiliza el método de puntos y porcentajes, existe más de un criterio de adjudicación porque además del precio, se toma en cuenta la calidad relativa de las propuestas.

2. Diseño de los criterios de participación

Como mencionamos antes, los criterios de participación establecen un piso mínimo que cualquier propuesta debe satisfacer. Algunos de los más comunes son:

Habilidad profesional y técnica Capacidad económica y financiera Presentación de garantías Experiencia Que el precio ofertado es igual o menor al presupuesto con el que cuenta la unidad

contratante.

69

Un caso representativo de la importancia de diferenciar entre criterios de participación y de adjudicación es la inconveniencia de establecer la experiencia como un criterio de adjudicación. Si suponemos que para un proyecto de consultoría se requiere una empresa con 5 años de experiencia, esto debe establecer solamente como un criterio de participación, de esta manera, se evita que un participante (o varios en conjunto) con experiencia considerablemente mayor a la mínima requerida obtenga una ventaja sobre el resto de las propuestas por una característica que no influye en las necesidades de la unidad requirente.

3. Diseño de los criterios de adjudicación

Hemos señalado que en el uso del método de evaluación binario, el único criterio de adjudicación es el precio, por ello en esta sección nos centraremos en los criterios de adjudicación usados bajo el método de puntos y porcentajes.

3.1. Adquisición de bienes Generalmente, las leyes de compras públicas o sus reglamentos contienen listas de posibles criterios de adjudicación. Estas listas sirven como una guía y en ningún caso son exhaustivas, es decir, la unidad requirente puede proponer o incluir criterios adicionales a los establecidos en la lista dependiendo del bien o servicio a contratar.62 Los criterios más comunes en lo que se refiere a bienes son:63 1. El plazo de entrega de los bienes; 2. El precio de la propuesta; 3. El mantenimiento o la reparación de los bienes; 4. Costo total del bien (desde que se adquiere hasta que se desecha). En este rubro se

pueden incluir características técnicas (Ej.: capacidad de producción, tiempo de vida útil, uso de energía);

5. La transferencia de tecnología y el desarrollo de conocimientos especializados de gestión, científicos u operacionales;

6. Las condiciones de pago y las condiciones de las garantías ofrecidas respecto de los bienes;

7. Favorecimiento de grupos vulnerables o para la consecución de objetivos secundarios. Se menciona a los discapacitados, las micro, pequeñas y medias empresas, la innovación tecnológica y el medio ambiente;

8. Las características funcionales de los bienes.

62 La flexibilidad que aquí se plantea requiere de capacitación de los funcionarios públicos que definen los criterios de evaluación y de un adecuado sistema de vigilancia y de incentivos. 63 Los incisos 1-5 se encuentran presentes en el artículo 3.15, fracciones I y II de la Ley Modelo.

70

3.2. Contratación de servicios

En general, en la evaluación de servicios se tiende a establecer ponderadores altos al rubro de calidad. Sin embargo, la distribución de la ponderación de calidad y precio se mantiene abierta. De hecho, es recomendable dejar abierta la distribución de la ponderación de calidad y precio porque esto permite que las propuestas de los participantes correspondan a las preferencias del comprador. Por lo tanto, siguiendo esta tendencia, se determinó que la Ley Modelo debe dejar a decisión de los funcionarios qué ponderación se le debe dar a la calidad y al precio. Sin embargo, para propósitos informativos a continuación se presenta una tabla que muestra las tendencias a nivel internacional acerca de la relación entre calidad y precio al momento de evaluar. Tabla 7. Comparativo internacional de los ponderadores de calidad y precio

Ponderadores precio y calidad

Documento Scoring Rules

Stockton UK

Ley Modelo (ONU)

LAASSP64

CHILE

BID (SFP)

Tasmania65

¿Qué

regula?

Bienes y Servicios

Bienes y servicios

Bienes, Servicios

y obra pública

Bienes y servicios

Bienes y servicios

Consultoría

Obra pública

(servicio)

Precio 0-100 0-100 0-100 0-100 1-99 20-30 60-100 Calidad 0-100 0-100 0-100 0-100 1-99 70-80 0-40

Los criterios de adjudicación más comunes en lo que se refiere a servicios son:66 1. Recursos disponibles; 2. Sistemas administrativos; 3. Metodología; 4. Precio; 5. Comprensión del trabajo (lo que se tiene que hacer). En temas de Consultoría, se establecen los siguientes criterios y sus posibles pesos en la evaluación:67 1. Lógica de la metodología y plan de trabajo propuestos en respuesta a los términos de

referencia (20 – 50); 2. Idoneidad del programa de transferencia de conocimientos (0-10); 3. Calidad del personal clave propuesto (0 – 10). 64 Se puede dar menor peso al ponderador de precio, pero para ello es necesario emitir una justificación al comité de revisión de adquisiciones. 65 Especifica que en casos de que la contratación se refiera a servicios de alta especialidad técnica e innovación tecnológica, se le debe dar prioridad a la calidad técnica. 66 Los incisos 1-4 se incluyeron en el artículo 3.15, fracción III de la Ley Modelo. 67 Esta sección busca complementar lo especificado en el artículo 3.15, fracción IV de la Ley Modelo, al especificar los posibles pesos de los criterios de evaluación. Esto tiene como propósito proveer a los funcionarios públicos con más herramientas al momento de llevar a cabo el proceso de compra.

71

Como ya se mencionó, algunas leyes o sus reglamentos incluyen listas de criterios a considerar; sin embargo, no son exhaustivas, sólo sirven como guía para los servidores públicos. Por esta razón se decidió que la Ley Modelo cuente con una lista de posibles criterios a tomar en cuenta y así permitir que los compradores tengan cierta flexibilidad al momento de evaluar las propuestas.

4. Evaluación de propuestas por puntos y porcentajes Para definir los criterios que se deben evaluar, la unidad requirente debe determinar cuáles son los elementos y características cruciales del bien o el servicio. Una vez definidos los criterios, el servidor público debe asignarles un peso proporcional a su importancia relativa (en comparación con el resto de los criterios). Esto implica que las características más importantes, deben tener los pesos más altos. Por ejemplo,

Si un proyecto es sumamente técnico, se debe poner énfasis en los ponderadores que se refieran a habilidades técnicas y a la metodología.

Si el proyecto consiste en varias partes por separado y requiere de habilidades comerciales, entonces se le debe dar mayor peso a las habilidades administrativas.

Si en la compra de un bien, lo más importante es el tiempo de entrega, entonces debe corresponder un ponderador alto a este criterio.

Una posible estrategia para que el funcionario defina los ponderadores para cada criterio es que se pregunte qué cantidad de dinero estaría dispuesto a sacrificar por una unidad de incremento en el nivel de calidad (por aspecto). Este ejercicio permite que el funcionario tenga claridad de qué criterio es más importante que otro y que convierta las cualidades técnicas de un bien o servicio en términos monetarios. Así, calidad y precio ambos se miden con base en una misma unidad (pesos). Proceso estandarizado para la evaluación cualitativa y del precio (a) Proceso para estandarizar el componente cualitativo de la evaluación:

I. Evaluar las propuestas con base en los criterios y la escala definida en la convocatoria. A cada criterio de calidad se le da una calificación entre 0 y 10, y posteriormente cada calificación se multiplica por el ponderador correspondiente.

II. Se suman todas las calificaciones ya ponderadas de cada participante y después esta cifra se normaliza en base a la calificación 10 (se multiplica por 10 para evitar los decimales) y esto se divide por la suma de las calificaciones de la mejor propuesta.

72

Calificación de calidad = Suma de las calificaciones de cada propuesta (ponderadas)*10 La suma más alta (o máximos puntos posibles)

El propósito de esta operación es conocer para cada propuesta, cuál es su calidad en proporción a la mejor propuesta. Es mejor que la división se realice entre los “máximos puntos posibles” porque de esta manera la calificación obtenida es independiente de la calificación del resto.

III. Se multiplica la calificación normalizada de cada participante por el ponderador global que corresponde a los criterios que no se refieren al precio. Por ejemplo si la calidad vale 40%, el participante que obtuvo la calificación máxima obtiene 4 puntos de 10 posibles, los otros 6 puntos dependerán de su propuesta económica.

En la medida de lo posible, el funcionario debe buscar que los criterios sean objetivos y cuantificables. Por ejemplo, en el caso de que se busque la compra de un autobús de transporte público es mucho mejor medir la calidad de acuerdo al número de asientos (capacidad) y no según una escala de capacidad donde 0 indica poca y 10 indica mucha. Habrá características que necesariamente deberán ser evaluadas con base en criterios subjetivos, pero la ley debe de promover explícitamente el uso de criterios objetivos cuando sea posible.68 (b) Proceso para estandarizar el componente cuantitativo (precio) de la evaluación: Las evaluaciones con respecto al precio se obtienen con la siguiente fórmula: Calificación de precio normalizada= Precio más bajo ofertado * 10 Precio de la propuesta

IV. Se obtiene la calificación relativa al precio para cada propuesta V. Se multiplica la calificación en precio por el ponderador asignado al criterio

de precio Por último se suman los resultados de los puntos III y V para obtener la calificación total 68 Esta práctica se encuentra presente en el artículo 3.15 de la Ley Modelo.

73

Ejemplo de una evaluación Tabla 8. Evaluación cualitativa:

Tabla 9. Evaluación del precio:

Tabla 10. Calificación global (agregada):

74

5. Mecanismos de control para los criterios de evaluación Tomando en cuenta que el peso de los ponderadores es necesariamente una decisión discrecional, se deben incluir los siguientes mecanismos de control para evitar que los criterios sean utilizados como un mecanismo para favorecer a un- o a un grupo- de proveedores en específico:

1. Exigir que el área requirente justifique por qué un aspecto es más importante que otro y por lo tanto merece un ponderador más alto que el resto.

2. La justificación se debe incluir en el informe de los criterios de evaluación para que pueda ser revisada en los procesos de auditoría.

Si la unidad requirente tiene dudas acerca de los criterios utilizados en la evaluación puede solicitar asesoría a la Secretaría Técnica del Comité. De esta manera, la Secretaría Técnica del Comité puede corroborar que los criterios de calidad y precio se ajusten al objetivo de los mismos. (a) Buenas prácticas relacionadas con la evaluación durante el proceso de compras públicas

Convocatoria Los criterios y los ponderadores deben ser definidos antes de que se publique la convocatoria y preferentemente no deben ser cambiados una vez que ya se hicieron públicos. Todos los criterios que se usen para evaluar las propuestas y sus ponderadores deben de publicarse en la convocatoria. En el caso de que exista una modificación se debe justificar e informar a todos los participantes para evitar que algún participante tenga ventaja a partir de este cambio.69 La justificación detrás de que los criterios de evaluación sean públicos es que los participantes conozcan las preferencias del comprador y presenten propuestas que las satisfagan. Por el contrario, si no son transparentes es probable que los oferentes no presenten combinaciones de precio y calidad óptimas; lo que deriva en una compra ineficiente.

Regla de equivalencia Cuando la diferencia entre las calificaciones globales de dos participantes es menor a 3%, se debe dar el contrato al participante con la menor propuesta económica. La regla “del 3%” está basada en una revisión estadística de las varianzas en la subjetividad en las calificaciones.70

69 Esta práctica se encuentra reflejada en el artículo 3.9 de la Ley Modelo. 70 La aplicación de esta práctica queda a criterio de los funcionarios públicos encargados de establecer los criterios de evaluación y se debe establecer desde la convocatoria.

75

(b) Buenas prácticas durante la evaluación 1. Todas las propuestas se deben calificar con base en los criterios definidos en la

convocatoria. En cuanto a la evaluación de la calidad, se debe seguir el mismo proceso y deben ser evaluadas por las mismas personas.

2. Los criterios de evaluación y los ponderadores deben corresponder a lo que se está evaluando.

3. Las propuestas no se deben de comparar unas con otras, más bien deben ser evaluadas con base en si cumplen o no con los requisitos de la convocatoria.

4. Las calificaciones se deben basar exclusivamente en la información proporcionada en la propuesta y no con base en el conocimiento previo de los funcionarios o la opinión de alguna organización o autoridad.

5. Todos los criterios y ponderadores se deben de publicar en la convocatorias. (c) Buenas prácticas posteriores a la licitación 1. Se debe crear un informe de criterios de evaluación71 que debe ser enviado a un

Órgano Interno de Control. Este informe debe contar con los criterios de selección y la razón por la que se eligieron; los ponderadores de los criterios y su justificación; y para cada criterio, las razones por las que la propuesta del participante fue evaluada con una buena o mala calificación.

2. La dependencia, entidad o unidad administrativa debe enviar un reporte a todos los participantes en donde les notifique en general los resultados de su evaluación junto con una justificación que muestre las fortalezas y debilidades de sus propuestas. El objetivo de estos informes es que la calidad (el estándar) de las propuestas de la industria en cuestión aumente constantemente por medio de la retroalimentación. Aunque los reportes contribuyen a la noción de justicia del procedimiento, los participantes no pueden conocer las evaluaciones de los otros participantes.

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71 Esta práctica se encuentra en la nota 101 del artículo 3.15 de la Ley Modelo.

76

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77

Anexo XIV. Objetivos secundarios El objetivo principal de la Ley Modelo debe ser obtener el “máximo valor por el dinero”, es decir, comprar de forma eficiente. En la mayoría de los casos, para lograr este objetivo es necesario que los concursos públicos sean abiertos y competidos. Estas condiciones fomentan que los participantes ofrezcan lo que consideran la mejor combinación de calidad y precio para ganar el contrato y que la dependencia, entidad o unidad administrativa cuente con un mayor número de opciones al momento de elegir al ganador. Aunque comprar eficientemente debe ser el objetivo central de cualquier Ley de Compras Públicas, frecuentemente este tipo de leyes también integran otros objetivos secundarios o complementarios. Lo ideal según la Ley Modelo es no incluir objetivos secundarios en la Ley, salvo como criterio de desempate.72 Sin embargo, reconociendo que pueden existir entes gubernamentales que deseen usar las compras públicas como una herramienta de política pública, a continuación se presenta una serie de recomendaciones sobre cómo incluir en la ley tales objetivos secundarios.73 En términos generales, existen cuatro grupos a los que normalmente se busca favorecer (MiPyMEs, proveedores locales, desarrollo ambiental sustentable y grupos vulnerables) y cinco principales mecanismos para favorecer desde la Ley a ciertos grupos:

1. Criterio de desempate: Se define que en caso de que dos participantes empaten, se le debe otorgar el contrato al participante que forme parte del grupo que se desea apoyar (proveedores locales, MiPyMEs, grupos vulnerables, etc.).

2. Criterio de evaluación: Bajo este método, se otorgan puntos adicionales a los oferentes que cuenten con las características que se quieren favorecer (ser micro, pequeña o mediana empresa, ofrecer bienes favorables al medio ambiente, ser un proveedor local, etc.).

3. Margen de preferencia: Se considera que la propuesta económica de un grupo favorecido puede ser más alta que la del resto y aun así considerarse en igualdad de condiciones.

4. Cumplimiento de cuotas: La ley fija que cierto porcentaje del total del gasto en compras públicas debe de adjudicarse a un grupo en particular.

5. Concursos exclusivos para un grupo: Se refiere a concursos en los cuales la participación está restringida al grupo que se quiere favorecer.

Tomado en cuenta estos posibles métodos y un análisis de la literatura y la experiencia de otros países, a continuación se realiza un análisis sobre el método más adecuado a utilizar para cada uno de los objetivos secundarios existentes. 72 Para evitar favorecer a un grupo de manera involuntaria, los funcionarios públicos deben emitir las definiciones de los grupos que se busca beneficiar y los medios por los cuales se certificará la pertenencia a los mismos. 73 El siguiente análisis tiene como objetivo complementar lo establecido en la nota 103 del artículo 3.15 de la ley modelo y servir como guía para los servidores públicos involucrados en el proceso de compras.

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1. MiPyMEs Para favorecer a este grupo se consideró que el mejor método es el desempate. Esta modalidad permite que una vez que se ha determinado cuál es la mejor propuesta con base en un proceso competido y existiendo igualdad de condiciones entre dos licitantes, se le adjudique a la MiPyME. Como se muestra a continuación, existen varias otras opciones para apoyar a las MiPyMEs, pero para aplicarlas es necesario sacrificar la eficiencia de la compra (generalmente el precio). Una de estas opciones es fijar un porcentaje mínimo del gasto total en compras gubernamentales que se debe adjudicar a las MiPyMEs (EUA y México, por ejemplo). Aunque con ello se garantiza el favorecimiento a las MiPyMEs, este mecanismo obliga a los gobiernos a adjudicar contratos a este tipo de empresas aun cuando sus propuestas no representen la mejor opción para el estado. Para implementar este método es crucial planear adecuadamente las compras para así evitar que las dependencias, entidades o unidades administrativas adquieran bienes y servicios que no necesitan o lo hagan con sobreprecio con tal de cumplir con la cuota. Una tercera opción es darle un margen de preferencia a las MiPyMEs, lo que hace probable que las dependencias, entidades o unidades administrativas compren con un sobreprecio. De considerar apropiada esta opción, la Ley Modelo debe poner un límite a este margen de preferencia para evitar la discrecionalidad de los funcionarios. Es recomendable que de establecerse este margen, se tome en cuenta que entre más bajo, mejor (ver tabla 6 para un análisis de márgenes de preferencia en una selección de países). Por otra parte, de acuerdo con la literatura, también es posible introducir a las MiPyMEs como un criterio de evaluación en un sistema de puntos y porcentajes, tal que se le otorga un puntaje extra a aquellas propuestas que provengan de una empresa de estas características. Sin embargo, esto no es adecuado porque el hecho de que la propuesta sea realizada por MiPyME, no tiene un impacto directo sobre la calidad del bien. Dentro de este esquema existe una manera de favorecer a las MiPyMEs de forma indirecta: La literatura señala que es más frecuente que las MiPyMEs presenten propuestas innovadoras, por lo tanto, la innovación puede incluirse como un criterio de evaluación ya que esto sí tiene un impacto sobre la calidad del bien y a la vez, puede beneficiar a las MiPyMEs. Como se mencionó antes, una manera de favorecer a un grupo en particular es limitando la libre participación. Aplicado a este caso, se podrían plantear concursos exclusivos para las MiPyMEs. Creemos que en el largo plazo esta medida impacta de manera negativa el desarrollo de éstas pues al limitar la competencia, no se fomenta que crezcan y dejen de ser MiPyMEs. Adicionalmente, existen mecanismos de apoyo a las MiPyMEs que, sin formar parte de la Ley de Adquisiciones, pueden fomentar el incremento de su participación en las compras

79

públicas. Por ejemplo, en algunos países, particularmente Chile, Estados Unidos y la Unión Europea, se da apoyo a las MiPyMEs por medio de asesoría y consultoría en temas de compras públicas y con la promoción focalizada de oportunidades de negocios. Además, la Unión Europea enfatiza la necesidad de que los procedimientos locales apunten a reducir las desventajas iniciales de las MiPyMEs aligerando los costos de participación. Con estos mecanismos se brinda apoyo a este tipo de empresas sin sacrificar la eficiencia. De la misma manera, el gobierno federal mexicano, además de las previsiones contenidas en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y su reglamento (ver tabla 6), ha implementado medidas de carácter operativo para incrementar el acceso de las MiPyMes a las compras públicas. Un ejemplo ha sido el desarrollo del Sistema Electrónico CompraNet para convertirlo en una plataforma transaccional y no sólo informativa. Esta nueva versión permite que las MiPyMes, al igual que cualquier otra empresa, participen de forma electrónica, reduciendo así los costos de operación. También se han implementado otras medidas de apoyo operativas como:74

Asesoría técnica y otorgamiento de recursos a través de un fideicomiso (Fideicomiso México Emprende);

Incremento del financiamiento directo y canalización de recursos crediticios; Se diseñó un sistema integral de compras gubernamentales a MIPYMES dentro

del Portal México Emprende, con el propósito de utilizar una plataforma tecnológica única de atención a las MIPYMES;

Se han instalado “Centros México Emprende” que otorgan servicios de atención integral a las MiPyMEs;

Se habilitó el portal comprasdegobierno.gob.mx, por medio del cual se da a conocer la demanda de bienes y servicios del Gobierno Federal. Este portal cuenta con secciones sobre capacitación, financiamiento, normatividad, entre otras.

Igualmente, uno de los países que se destaca por la creación de mecanismos de apoyo a MiPyMEs que, sin embargo, no afectan de manera considerable la competencia, es Chile. Entre los mecanismos diseñados para emparejar el terreno de juego entre todas las empresas se encuentran los Centros de Emprendimiento; se trata de espacios que cuentan con una infraestructura que permite que los proveedores accedan de manera gratuita a computadoras con internet, a salas de reuniones y también a capacitación y asesoría técnica especialmente dirigidas a las MiPyMEs. Por medio de este mecanismo se garantiza que las pequeñas y medianas empresas cuenten con el conocimiento necesario para evitar que la falta de información, capacitación e infraestructura tecnológica puedan llegar a ser una barrera a la entrada para el mercado de compras públicas. 74 Información basada en el Tercer, Cuarto y Quinto Informe de Gobierno del sexenio 2006-2012. Disponible en http://quinto.informe.gob.mx/informe-de-gobierno/quinto-informe-de-gobierno/

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Otra de las herramientas implementadas en Chile es el Certificado de Fianza. Este instrumento tiene el objetivo de facilitar la obtención de mejores condiciones y mayor acceso a los créditos bancarios a los que normalmente tiene acceso las MiPyMEs para cumplir con los montos exigidos para cubrir las garantías. Este instrumento permite que, después de verificar una serie de requisitos –menores a los solicitados por los bancos- las MiPyMEs que no cuentan con la liquidez o la solvencia financiera para cubrir u obtener un crédito, consigan el apoyo de las Sociedades Anónimas de Garantía Recíprocas (SGR) que actúan como su Aval ante los créditos que le soliciten a la Banca y, de esta manera, puedan cumplir con la entrega de garantías. En otras palabras, estos instrumentos financieros permiten incentivar una mayor participación, particularmente de las micro, pequeñas y medianas empresas, ya que generalmente son éstas las que no cuentan con los medios para solventar los montos exigidos por conceptos de garantías.

Finalmente, como medida de apoyo a las MiPyMEs, el gobierno chileno decidió aumentar en dos días los plazos para la presentación de propuestas en licitaciones por debajo de 100 unidades tributarias mensuales (105,600 MXP). Con esta medida se busca que las empresas de menor tamaño y con menor personal cuenten con tiempo suficiente para presentar una propuesta trabajada y que los plazos no se conviertan un impedimento para participar en las compras públicas.

Todas las acciones antes mencionas son deseables porque están centradas en impulsar la participación de las MiPyMEs sin darles preferencia específica sobre el resto de las empresas. Pero así como hay medidas operativas “no nocivas” a la competencia, existe el riesgo del diseño de otras que sí pueden representar una reducción significativa del nivel de competencia en las compras públicas. Por ejemplo, en México se ha establecido que uno de los posibles requisitos para participar en una licitación pública es ser una MiPyME75, así como que el Gobierno Federal se ha comprometido a destinar a las MiPyMEs al menos 20% de sus compras.76 Debido a este riesgo es relevante que cuando los gobiernos locales implementen medias de carácter operativo para apoyar a las MiPyMEs, lo hagan cuidando que dichas medidas no impliquen una disminución en la competencia de los procesos de compra.

En resumen, las mejores prácticas para favorecer a las MiPyMEs sin afectar la eficiencia de la compra son: (1) adjudicar el contrato a una MiPyME en caso de empate; (2) establecer como criterio de evaluación la innovación, que es una característica común de las MiPyMEs; (3) brindar asesoría a estas empresas y promocionar especialmente entre ellas las oportunidades de negocios derivadas de las compras públicas; y (4) reducir los costos de entrada, esto se refleja en las garantías de seriedad de la propuesta, en los costos de las bases, costos del registro en el padrón de proveedores, entre otros.

75 Establecido en los Lineamientos para fomentar la participación de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) en los procedimientos de adquisición y arrendamiento de bienes muebles así como la contratación de servicios que realicen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (1 de julio de 2009) 76Obtenido del Cuarto Informe de Gobierno del sexenio 2006-2012. Disponible en: http://quinto.informe.gob.mx/informe-de-gobierno/informes-anteriores

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El siguiente cuadro comparativo describe las normas que se utilizan para favorecer a las MiPyMEs en algunas legislaciones:

Tabla 11. Comparativo internacional de esquemas para favorecer a las MiPyMEs

Concepto

LAASSP

(México)77

Ley Modelo ONU/Nueva

Ley ONU

Ley de Chile

Ley EUA

Otras Leyes

Ley Brasileña

MiPyMEs

Su inclusión será determinada en los lineamientos emitidos por la Secretaría de Economía. (Se establece que 25% de los recursos destinados a compras, deben de adjudicarse a MiPyMEs).

En la evaluación por puntos y porcentajes se les otorgarán puntos a MiPyMEs que produzcan bienes con innovación tecnológica.

En el caso de empate en la evaluación por puntos y porcentajes o por precio más bajo, se le dará prioridad a MiPyMEs nacionales.

Se puede incluir como un criterio de evaluación.

Se establece la posibilidad de incluir un margen de preferencia al momento de la evaluación.

Se considera que las intervenciones directas son causantes de distorsiones y por lo tanto se introdujeron las siguientes medidas: Reconocimiento

de la posibilidad de asociación entre proveedores.

Se establecieron locaciones que asesoraban a las MiPyMEs en temas de licitación, en particular el uso de la plataforma ChileCompra.

Acceso a servicios de consultoría externa

Se hizo promoción en aquellas regiones con menor participación en las licitaciones.

La Ley establece una meta cualitativa precisa: 23% de los contratos deben corresponder a firmas pequeñas. Se ha calculado que las compras a MiPyMEs generan un aumento en los costos de 3%.

El Reino Unido plantea un objetivo de 25 % total de licitaciones para MiPyMEs.

En Argentina las MiPyMEs tienen un margen de preferencia de 7%.

En Argentina se establece una reserva de mercado de al menos 10% en las licitaciones y contrataciones públicas para MiPyMEs.

En las contrataciones públicas de bienes, servicios y obras por valor de hasta 80, 000 reales (600,000 MXN) se da exclusividad a las PyMEs.

Preferencia para PyMEs en el caso de paridad en las licitaciones.

Existe la posibilidad de que las empresas sean subcontratadas por empresas de mayor tamaño, ganadoras, hasta por 30% del valor total del contrato.

77 Además, el Reglamento de la LAASSP prevé que “podrán llevarse a cabo licitaciones públicas exclusivas para MiPyMEs, siempre y cuando el monto estimado de la contratación sea menor al monto de los umbrales establecidos para los tratados de libre comercio” (artículo 35, último párrafo) y que “deberá adjudicarse a las MiPyMEs por lo menos el 50% de las compras menores que realicen las dependencias y entidades, a través de invitación a cuando menos tres personas o por adjudicación directa” (artículo 76).

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2. Proveedores Locales

Varias legislaciones estatales en México establecen la posibilidad de realizar concursos en los que participen exclusivamente proveedores locales. La postura de esta Ley Modelo es que esta preferencia se debe erradicar, al menos a nivel subnacional. Existen varias razones para justificar esta recomendación. La primera y más fuerte es que esta práctica puede considerarse anticonstitucional porque viola el libre mercado entre entidades federativas. La segunda es que limita ampliamente la competencia, y la tercera es que las dependencias no tienen una referencia de los precios del mercado nacional o internacional, lo que permite que compren a precios más altos sin siquiera saberlo. Una vez que se ha señalado esta postura, se considera que la mejor opción para favorecer a los proveedores locales (al igual que en el caso de las MiPyMEs) es a través del criterio de desempate. Otra posibilidad es establecer un margen de preferencia a favor de los proveedores locales. Al analizar las legislaciones estatales, se detectó que esta es una práctica recurrente en México. Los estados que establecen márgenes de preferencia marcan porcentajes de ventaja de entre 5 y 15%. En caso de que una entidad federativa quiera utilizar esta práctica, consideramos que no se debe de permitir un margen de preferencia superior a 2% (el más bajo en México, ver tabla 1). Aunque el porcentaje seleccionado será necesariamente arbitrario, es indispensable establecer un límite. Para incentivar a los estados a evitar el uso de este método, la dependencia, entidad o unidad administrativa debe aclarar que al establecer un margen de preferencia, es probable que deba pagar un sobreprecio.

Tabla 12. Favorecimiento de los proveedores locales en las leyes de adquisiciones estatales (criterio de desempate y margen de preferencia)

Entidad Federativa

Criterio de desempate:

ser local [SI /NO]

Margen de preferencia a los

proveedores locales [%/NO]

Año de la última

Reforma

Campeche NO NO 1990 Distrito Federal NO NO 2010

Durango NO NO 2009 Guerrero NO NO 1989

Michoacán NO NO 2007 Nuevo León NO NO 2010

Oaxaca NO NO 2008 Puebla NO NO 2007

Quintana Roo NO NO 1998 Tabasco NO NO 2005 Tlaxcala NO NO 2003 Yucatán NO NO 1988

Zacatecas NO NO 2007

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Guanajuato SI NO 2009 Jalisco SI NO 2007

San Luis Potosí SI NO 2008 Hidalgo SI 2% 2003

Aguascalientes SI 5% 2009 Baja California SI 5% 2009

Estado de México SI 5% 2010 Nayarit SI 5% 2010

Querétaro SI 5% 2007 Sinaloa SI 5% 2010 Sonora SI 5% 2007

Veracruz SI 5% 2005 Morelos SI 6% 2009

Chihuahua SI 8% 2007 Baja California Sur SI 10% 2006

Colima SI 10% 2005 Chiapas SI 10% 2009

Tamaulipas SI 10% 2010 Coahuila SI 15% 2009

* La Ley de Hidalgo es la que estipula el margen de preferencia más bajo (2%), además, la ley establece que el margen de preferencia se debe señalar en las bases y para ello se solicita la aprobación del Comité respectivo (artículo 43 de la Ley de adquisiciones del estado).

La siguiente tabla describe la postura de algunas normas con respecto al favorecimiento de proveedores locales. Se debe tomar en cuenta que estas leyes se refieren a federaciones (no a entidades federativas) por lo que, aunque han sido utilizadas como referencia, no son del todo comparables con la Ley Modelo que aquí se está proponiendo.

Tabla 13. Proveedores Locales

Concepto

LAASSP

Ley de Chile

Ley Modelo ONU

Ley de Argentina

Ley de Brasil

Proveedores Locales

Hasta 15% de preferencia en precio respecto de los bienes de importación.

Para que un producto sea considerado como local, la propuesta debe contar con 50% de contenido

Con relación al fomento de la industria chilena, no existe ninguna normativa que otorgue preferencia, reserva de mercado o requisito de contenido local.

Se plantea la posibilidad de incluir el fomento al empleo como uno de los criterios de evaluación.

Establece que se podrá conceder un margen de preferencia a las propuestas presentadas por contratistas locales.

Se plantea la posibilidad de

Se otorga una preferencia de 5% a las empresas que ofrezcan bienes de origen nacional.

Un bien de origen nacional es aquel en el que el costo de las materias primas e insumos importados no supere 40% de su valor bruto de producción.

Ante igualdad de condiciones, como criterio de desempate, se le dará la preferencia a los bienes y servicios que: 1) sean producidos en el país, 2) sean producidos o prestados por empresas brasileñas, 3) sean producidos o prestados por empresas que invierten en investigación y en el desarrollo de tecnología en Brasil.

Se plantea la existencia de un margen de preferencia

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local.

incluir el concepto de contenido local como un criterio de evaluación.

en base a estudios técnicos, éste será revisado periódicamente.

3. Desarrollo ambiental sustentable

En la Ley Modelo se incorporó este concepto a través de los criterios de evaluación. La principal razón es que la sustentabilidad de un bien o servicio puede ser parte de su calidad, además esta postura coincide con la práctica generalizada a nivel internacional. Una de las ventajas de usar este método es que le da flexibilidad al funcionario público. Si éste considera que el aspecto “ambiental” del bien es relevante, le puede adjudicar un peso proporcional (siempre y cuando esté justificado y sea aprobado). Incluso, el ponderador puede ser cero si se considera que en un bien en particular su sustentabilidad es irrelevante. En el otro extremo, es posible que uno de los requisitos indispensables en una convocatoria se refiera al cumplimiento de una norma ambiental. De nuevo, esto dependerá de las particularidades del bien y la relevancia del tema ambiental. Cabe señalar que ni en la literatura ni en las leyes analizadas se encontró la posibilidad de utilizar la sustentabilidad de una propuesta como método de desempate o que se le otorgue un margen de preferencia a aquellas empresas que son favorables al medio ambiente.

Tabla 14. Desarrollo ambiental sustentable

Concepto

LAASSP

Ley Modelo ONU

Ley de Chile

Ley del Reino Unido

Desarrollo ambiental sustentable

En la evaluación de propuestas se plantea la inclusión de comités, éstos deberán crear las bases para tomar en cuenta el impacto ambiental.

En la adjudicación por licitación abierta se adjudicará garantizando las mejores condiciones, incluyendo conceptos como protección de medio ambiente y uso sustentable de recursos.

Para el suministro de materiales de oficina hechos con madera deberá requerirse certificado. En el caso del papel, éste debe contener un mínimo de 50% de fibras de material reciclado o de fibras naturales no derivadas de la madera o de materias primas provenientes de aprovechamientos forestales manejados de manera sustentable en el territorio nacional que se encuentren certificadas.

Es posible incorporar factores de medio ambiente como requisitos para la participación; sin embargo sin caer en la discriminación a proveedores internacionales.

Se permite utilizar criterios ambientales al momento de la evaluación.

En el artículo 38, se permite considerar criterios ambientales (entre otros) como uno de los diferentes criterios de evaluación para seleccionar un proveedor.

Se pueden introducir factores de medio ambiente como criterio en la evaluación de proveedores, siempre y cuando sean relevantes para la evaluación del bien o servicio, y provean “best value for money”.

Inclusión de porcentajes de contenido específico en ciertos productos estandarizados y con impacto en el medio ambiente.

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4. Grupos vulnerables (discapacitados) Aunque la LAASSP menciona que se debe favorecer a las empresas que cuenten con un porcentaje de discapacitados en su plantilla, esta no es una práctica común a nivel internacional ni entre las entidades federativas en México. Además, al igual que el resto de los objetivos secundarios, el favorecer a las empresas por contratar discapacitados no tiene un efecto sobre la calidad de los bienes y puede limitar la competencia. Por estas razones se determinó simplemente omitir este concepto de la Ley Modelo.

Tabla 15. Discapacitados

Concepto LAASSP Ley Modelo ONU

Discapacitados

Al momento de realizar una evaluación por puntos y porcentajes se les otorgará puntos a personas con discapacidad o a la empresa que cuente con trabajadores con discapacidad en una proporción de 5% total de su planta.

Se menciona como uno de los posibles grupos a los que se puede llegar a favorecer en la licitación para promover objetivos ajenos a las compras públicas.

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87

Anexo XV. Circunstancias para realizar una adjudicación directa En el estudio Public Procurement Reform in Latin America (Banco Mundial, 2011) se establece que, en general, un sistema de compras públicas eficiente y moderno debe ser flexible y ofrecer la posibilidad de utilizar aquellos métodos de compra que se adapten de mejor manera, tanto a la naturaleza del bien o servicio a adquirir, como a la estructura misma de su mercado. Una de las medidas que incrementa la flexibilidad del sistema de compras consiste en permitir la utilización del procedimiento de adjudicación directa y/o la negociación. Si bien es cierto que la licitación pública cuenta con grandes beneficios derivados de la competencia, existen algunas situaciones excepcionales en las que, por practicidad, la adjudicación directa resulta el procedimiento más favorable. Estas son:78

1. Si las necesidades son tan urgentes que resulte inviable un proceso de licitación, siempre y cuando la urgencia no haya sido previsible;

2. Es necesaria la confidencialidad porque involucra la defensa o seguridad del Estado o la nación;

3. Cuando en una convocatoria a licitación pública se haya declarada desierta; 4. Se trata de un contrato para fines de investigación, experimentación o estudio; 5. La índole técnica de los bienes o servicios hace necesaria la negociación con

los proveedores para definir claramente las especificaciones del producto y/o los términos de la compra; y

6. Si se trata de la contratación de un bien o servicio de bajo “valor económico” para el cual los costos de organizar una licitación no compensan el ahorro o beneficio que se obtendría de llevar a cabo un proceso competido.

Complementariamente, en términos de la estructura de mercado, para conseguir el mayor “valor por el dinero” se recomienda elegir el método de compra de acuerdo a la dinámica y estructura del mercado en cuestión. Las buenas prácticas señalan que:

a) Cuando hay múltiples proveedores del mismo bien o servicio, la licitación pública es el método más indicado para asegurar el mejor precio.

b) Cuando hay pocos proveedores, pero el gobierno compra una proporción importante de las compras totales en el mercado, lo mejor es utilizar un proceso negociado (adjudicación directa).

c) Cuando hay poca oferta, pero el gobierno por su volumen de compras visualiza que en el mediano plazo tiene la capacidad de desarrollar proveedores, debe buscar alterar el mercado a su favor para fomentar la entrada de nuevos competidores a través del diseño de los eventos.

78 Los incisos 1-5 se encuentran presentes en el artículo 3.18 de la Ley Modelo. El resto de las buenas prácticas señaladas en este anexo se considera que deben formar parte del Reglamento que complemente a esta ley y deben servir como guía para los servidores públicos para determinar qué procedimiento de compra utilizar.

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Bibliografía:

Dimitri, N, Piga, G, Spagnolo, G. (2008) Handbook of procurement. Cambridge University Press

Office of Government Commerce (2008) “An Introduction to Public Procurement” http://www.ogc.gov.uk/documents/Introduction_to_Public_Procurement.pdf

Schapper, R, Veiga N (2011). Public Procurement Reform in Latin America and the Caribbean. World Bank. http://documents.worldbank.org/curated/en/2011/07/15643348/public-procurement-reform-latin-america-caribbean

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Anexo XVI. Mercado Virtual 1. Introducción

En años recientes, a nivel internacional ha habido una tendencia creciente a incorporar medios electrónicos en el proceso de compras públicas. El uso de medios electrónicos se ha vuelto una práctica esencial para mantener un sistema de compras gubernamentales vigente y moderno. En este sentido, varios gobiernos, en sus diferentes niveles, han introducido mercados de compra virtuales; es decir, plataformas electrónicas que permiten la interacción entre proveedores y funcionarios encargados de las compras públicas en un ambiente dinámico y competitivo.

En dichas plataformas los funcionarios públicos introducen las solicitudes de compra especificando sus necesidades. Por su parte, los proveedores publican sus productos por medio de un catálogo, proporcionando información sobre la cantidad disponible, el precio unitario y el plazo de entrega, entre otros. El sistema permite que tanto los funcionarios puedan observar los productos disponibles antes de elegir, como que los proveedores pueden conocer los requerimientos de los funcionarios, creando un ambiente que facilita el flujo de información y aumenta la eficiencia al generar las condiciones competitivas y dinámicas necesarias para que se impongan las fuerzas del mercado. A diferencia del sistema electrónico de compras públicas, el mercado virtual se concentra en compras de montos menores que no requieren de una licitación, que se realizan por medio de pedidos en una plataforma virtual.

Un beneficio más de este tipo de mercados es su carácter transaccional que, aunado a su naturaleza virtual, se traduce en una optimización y automatización del proceso de compra. Al instrumentar un mercado virtual ya no se requiere llevar a cabo todo el proceso tradicional de compra, por el contrario, simplemente se debe seleccionar un producto y realizar el pago. Como resultado, los funcionarios se benefician de una reducción en los costos administrativos y los plazos dentro del proceso de compra.

Derivado de los beneficios antes mencionados, la utilización de un mercado virtual facilita la participación de las MiPyMEs en las compras públicas. El alcance de los medios electrónicos, el bajo costo que implica su uso para los proveedores y la simplificación de procedimientos eliminan las barreras de entrada e igualan el terreno de juego para todas las empresas.

2. Funcionamiento del mercado virtual

Al momento de establecer un mercado virtual, los funcionarios públicos deben asegurarse de que su funcionamiento sea práctico e incluya la digitalización de la mayor parte del proceso de compra -en la búsqueda, la contratación y el pago-, para así poder maximizar los beneficios del mismo. Para iniciar con el proceso, es necesario que las autoridades hagan un planteamiento preciso sobre sus necesidades para garantizar que el bien o servicio que ofrecen los proveedores las satisfagan; es recomendable que las autoridades publiquen un resumen de su solicitud de compra para informar a todos los proveedores potenciales. Posteriormente, se debe publicar un catálogo de los bienes y servicios

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disponibles en el mercado, es decir, la oferta de todos los proveedores, el cual se actualiza automáticamente cada vez que ingresan nuevos productos y servicios. Es muy importante asegurase que esta primera parte del proceso sea tan simple como sea posible para que todos los proveedores puedan realizar la publicación de sus productos y servicios por su cuenta. El siguiente paso implica que las autoridades busquen en el catálogo de bienes o servicios aquellos que satisfagan sus necesidades. Es importante señalar que todos los bienes y servicios ofrecidos en el mercado virtual deben estar debidamente clasificados para facilitar su ubicación. Igualmente se sugiere contar con un motor de búsqueda que permita a los funcionarios encontrarlos rápidamente. Una vez determinado el bien o servicio que satisface las necesidades de las autoridades, el funcionario debe determinar la cantidad y el método de entrega.

Posteriormente, el proveedor recibe por medio de la página del mercado virtual una orden de compra en la cual se especifican las cantidades que se deben surtir. En este punto el proveedor debe confirmar si cuenta con la capacidad para proveer la cantidad y los medios solicitados por el funcionario. Si cuenta con dicha capacidad, entonces la compra queda oficializada; en caso contrario, el funcionario público le reasigna la compra a otro proveedor. El proveedor debe acreditar su compromiso por medio de su firma electrónica. Una vez que se haya entregado el producto o servicio es conveniente que, de contar con la infraestructura tecnológica necesaria, se realice el pago y la entrega de recibo por medios electrónicos. De esta manera, el registro de todo el proceso de compra se efectúa por medios digitales dejando constancia de los mismos.

A nivel internacional cada vez es más frecuente la incorporación de mercados virtuales para la realización de compras gubernamentales. Destacan los casos de Chile (ChileCompraExpress), Italia (Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione) y Noruega (Ehandel). Igualmente, en el contexto mexicano, el IMSS ha instaurado un mercado virtual denominado Bolsa Única de Ofertas (BUO) para satisfacer las necesidades derivadas de los incumplimientos en los contratos de medicamentos. De acuerdo con un estudio realizado por el Instituto Mexicano para la Competitividad, el sobreprecio promedio por comprar incumplimientos a través de la BUO es de 4% con respecto al precio original del contrato, en cambio, al comprar directamente en las farmacias (compras emergentes), el sobreprecio es de 426% en promedio.79 Esto es sólo una muestra de los ahorros que se pueden alcanzar al instrumentar mercados virtuales. A nivel estatal también existen algunos casos de mercados virtuales, por ejemplo, la Oficialía Mayor de Zacatecas ha instalado el sistema “Adquisinet” por medio del cual los

79 IMCO (2011) Estudio sobre la instrumentación del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) de las recomendaciones emitidas por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en el marco del acuerdo del IMSS con la OCDE y la Comisión de Federal de Competencia (CFC) para combatir la colusión entre oferentes en las licitaciones públicas, p. 70. http://imco.org.mx/archivo/compras_publicas/imss/Evaluacion_Acuerdo_de_Trabajo_IMSS-

OCDE-CFE_FINAL_Enero2012.pdf

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funcionarios públicos pueden publicar la demanda de bienes de uso común y recibir propuestas de diversos proveedores.

3. Buenas prácticas

Con objeto de establecer una serie de buenas prácticas para del funcionamiento de los mercados virtuales, se realizó un análisis de los sistemas arriba mencionados que derivó en la lista que se presenta a continuación:

Capacitación En general, en la mayoría de los casos de implementación de tecnologías de la información en el proceso de compras públicas su uso y los beneficios obtenidos son menores a los esperados tomando en cuenta el tamaño de la inversión (European Commission, 2010). Esto se debe, en gran medida, a que los funcionarios encargados de la proyección e implementación de los sistemas electrónicos no suelen darle el peso suficiente a la inversión en recursos educativos y de capacitación para asegurarse que los usuarios, tanto proveedores como funcionarios, conozcan y sepan emplear de forma efectiva dichos medios. En este tenor, destaca el caso chileno. Chile cuenta con una serie de manuales que guían a los funcionarios y a los proveedores paso a paso por el proceso de compra dentro del mercado virtual.

Jerarquización de información y simplificación de las rutas de acceso Para maximizar los beneficios del mercado virtual es importante que la información se presente de manera eficiente. Para que esto suceda, primero es necesario que exista un buen número de campos que permitan registrar la mayoría de las características del bien o servicio al momento de introducirlos en el catálogo. Asimismo, se requiere que el sistema incluya los datos de los potenciales proveedores agrupados por el tipo de industria a la que pertenecen, esto facilitará su ubicación. En segundo lugar, es importante utilizar un formato estándar para la presentación de los productos y servicios, ya que así se hace más accesible su análisis. Por último, el mercado virtual debe incentivar la participación mediante el uso de mecanismos que permitan simplificar las rutas para el acceso a la información, por ejemplo, a través del envío de avisos de oportunidades de negocio a los proveedores. También es muy importante establecer filtros dentro del sistema que permitan priorizar cierta información, siempre y cuando permitan que el resto de la información siga siendo accesible.

Ámbito de aplicación En general, los mercados virtuales tienen un ámbito de aplicación limitado. La práctica común consiste en establecer un monto de dinero por compra por encima del cual no es posible utilizar esta plataforma, sino los métodos tradicionales (licitación, invitación restringida y adjudicación directa).

También hay que tomar en cuenta que existen bienes y servicios cuya complejidad dificulta la posibilidad de usar el mercado virtual. Este tipo de productos exigen entablar un diálogo con los proveedores potenciales para especificar criterios técnicos y de calidad. Para tales casos, lo más adecuado es llevar a cabo un procedimiento ordinario de

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licitación pública, invitación restringida o adjudicación directa. En cambio los bienes y servicios menos complejos (estandarizados) resultan ideales para su incorporación al mercado virtual.

Incumplimiento Como se mencionó antes, el mercado virtual es una de las posibles herramientas para realizar el proceso de compra. Por esta razón es necesario establecer un mecanismo para evitar que los proveedores inhabilitados o que hayan incurrido en alguna irregularidad participen. Como un ejemplo de una medida en este sentido, el IMSS estableció un mecanismo que impide que el proveedor que incumplió con un contrato por medios tradicionales pueda ofertar a través del mercado electrónico (BUO) para satisfacer las necesidades que se crearon debido a su incumplimiento, a menos que ofrezca un precio menor al contratado originalmente.

Ajuste de precios y de disponibilidad dinámicos Una de las ventajas del mercado virtual es la posibilidad de realizar modificaciones de las oferta en tiempo real. De esta manera los proveedores pueden ajustar las características técnicas y el precio de los bienes o servicios que ofertan de acuerdo a lo que dicta el mercado. Igualmente, se recomienda que antes de realizar una compra los funcionarios revisen los registros históricos y los estudios de mercado existentes para poder establecer un precio máximo de referencia y así evitar pagar un sobreprecio.

Firma electrónica Para el correcto funcionamiento de todas las herramientas electrónicas en el sistema de compras públicas es necesario promover el uso masivo de la firma electrónica de manera accesible y práctica para garantizar la seguridad de la información y la protección de los datos personales en todas las transacciones realizadas. La “Firma Electrónica” funciona de la misma manera que una firma autógrafa, únicamente difiere en que se realiza por medios digitales y por lo tanto es necesario adjuntar un conjunto de datos al mensaje electrónico, con el propósito de identificar al emisor de la firma como autor legítimo de éste. Al promover las ventajas y beneficios de la firma electrónica en términos de seguridad y eficiencia, se genera un aumento en la confianza y credibilidad de los trámites realizados por medios electrónicos y por lo tanto se hace más viable la obtención de los beneficios de los mismos.

En el caso de las entidades federativas, es recomendable utilizar la firma electrónica como mecanismo de autentificación y certificación aprovechando que ya se utiliza para la realización de algunos otros trámites gubernamentales, por ejemplo para el pago de impuestos. Para más información acerca de este tema, revisar la nota 51 que forma parte del artículo 3.3 De los medios usados para el proceso de contratación de la Ley Modelo.

Solicitud de cotización Para bienes que no se encuentren en el catálogo del mercado virtual, es recomendable contar con una herramienta de cotización. Este instrumento permite beneficiarse de las bases de datos con las que cuenta el mercado virtual para identificar a los proveedores potenciales específicos para el bien o servicio que se quiere cotizar, o para negociar

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directamente las características técnicas y el precio. Para que esta herramienta funcione correctamente es necesario que el mercado virtual cuente con un directorio de proveedores clasificados.

Una ventaja adicional de este esquema de cotización es que permite a los funcionarios sustituir la manera en cómo tradicionalmente se llevan a cabo los estudio de mercado. Cabe resaltar que en esta dinámica no desaparece la competencia pues se siguen obteniendo varias cotizaciones antes de realizar la compra.

Calificación a proveedores Uno de los grandes detonantes de beneficios de los mercados virtuales es la facilidad de acceso para los proveedores. No obstante, con el objetivo de fomentar una mayor participación el mercado virtual, normalmente se disminuyen los requisitos solicitados a los proveedores, lo cual también incrementa el riesgo de que algún proveedor incumpla u ofrezca bienes o servicios sin contar con la capacidad para proveerlos. Por esta razón es necesario incorporar un mecanismo de evaluación para los proveedores, que debe basarse en el análisis de su historial de ventas en el mercado virtual. La reputación debe expresarse mediante un valor numérico que se obtenga a partir del promedio de todas las calificaciones otorgadas por los funcionarios públicos con los que el proveedor ha realizado ventas o prestaciones. Esta evaluación se realizará tomando en cuenta en varios criterios, por ejemplo, tiempos de entrega, calidad del bien o servicio, si en efecto el bien o servicio entregado estaba acorde a lo anunciado. Esta calificación debe ser tomada en cuenta por los funcionarios públicos al momento de determinar a qué proveedor le harán la compra, para así incrementar las probabilidades de que el contrato se cumpla sin contratiempos. Este mecanismo de control incentiva el correcto cumplimiento por parte de los proveedores, puesto que un mal desempeño en una venta tiene impacto en las probabilidades de realizar ventas futuras.

Especificidad Como se enfatizó previamente, el mercado virtual debe contar con la mayor información posible referente a los proveedores y sus ofertas. Sin embargo, se debe tener presente que existe información que no se debe hacerse pública y su acceso debe quedar restringido a los servidores públicos. Algunos de los conceptos que se deben incluir en la plataforma de mercado virtual sobre los proveedores y sus productos son:

- Nombre del producto y foto (si es posible) - Descripción del producto (marcas y características técnicas) y otros anexos - Condiciones comerciales (precio, descuentos, plazo de entrega, cobertura

geográfica y métodos de envío) - Datos bancarios (tipo de facturación y forma de pago) - Período de disponibilidad de los bienes o servicios - Datos de la persona de contacto (nombre, teléfono, correo electrónico y/o sitio

web) - Datos de la empresa (razón social, nombre comercial, descripción de funciones y

dirección)

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Finalmente, se debe contar con una nomenclatura para clasificar los bienes y servicios dentro del catálogo y se debe complementar con una sección en la cual los proveedores puedan incluir una descripción técnica detallada del bien o servicio que ofrecen.

Por último, queremos enfatizar que para maximizar los beneficios de un mercado virtual es necesario lograr tres condiciones:

(1) Que los entes gubernamentales y los proveedores potenciales cuenten con la infraestructura tecnológica necesaria para el funcionamiento de un mercado electrónico;

(2) Que ambos actores deben estar familiarizados con la plataforma electrónica y contar con capacitación permanente para utilizar el mercado virtual a su máxima capacidad; y

(3) Los funcionarios públicos deben asegurar que la interfaz del mercado virtual es amigable e intuitiva para facilitar la incorporación de sus usuarios.

Por estas razones, se recomienda la introducción de un mercado virtual al sistema de compras públicas de manera gradual; de lo contrario se corre el riesgo de que el mercado sea impráctico y no sea posible obtener los beneficios que emanan del mismo.

Bibliografía:

Chilecompra (2009) Mercado Público: Nueva Apertura Electrónica https://www.mercadopublico.cl/Portal/MP2/descargables/guia_nueva_apertura.pdf

------------------------(2010) Manual de Uso Proveedores https://www.mercadopublico.cl/Portal/MP2/descargables/manual_proveedores.pdf

------------------------(2010) Manual de uso para compradores https://www.mercadopublico.cl/Portal/MP2/descargables/manual_compradores.pdf

Consip (2012) Centralization as a Lever for Strengthening the Level of Integrity in Public Procurement Processes http://www.oecd.org/dataoecd/47/39/50348172.pdf

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European Commission (2010) Evaluation of the 2004 Action Plan for Electronic Public Procurement http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2010/e-procurement/evaluation-report_en.pdf

Hoddevik, A (2004) Introduction to the Government Porgram for Electronic Commerce in the Norwegian Public Sector and the Marketplace project

IMCO (2011) Estudio sobre la instrumentación del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) de las recomendaciones emitidas por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en el marco del acuerdo del IMSS con la OCDE y la Comisión de Federal de Competencia (CFC) para combatir la colusión entre oferentes en las licitaciones públicas. http://imco.org.mx/archivo/compras_publicas/imss/Evaluacion_Acuerdo_de_Trabaj o_IMSS-OCDE-CFE_FINAL_Enero2012.pdf

--------- (2012) Análisis de la normatividad y las prácticas de compras públicas a nivel estatal: Zacatecas

95

Jacobsen, M (2004) Public E-procurement via E-market places http://www.emarketservices.com/clubs/ems/prod/Report040716_eProcurement.pdf

Pucihar, A (2002) Use of eMarketplace for Public Procurement http://ecenter.fov.uni-mb.si/ecomENG/Labs/Andreja-documents/Pucihar2.pdf

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Anexo XVII. Plazos mínimos para los métodos de excepción Para asegurar procesos de compra gubernamentales competidos, el sistema de compras debe garantizar que los tiempos establecidos para la presentación de propuestas sean suficientes para que los participantes entreguen una propuesta, fundamentada, solvente y bien planeada. Para poder garantizar el cumplimiento de este objetivo, es necesario tomar en cuenta que los tiempos necesarios para la presentación de propuestas varían dependiendo del método elegido (adjudicación directa, invitación restringida o licitación pública). Por esta razón, a continuación se presenta una tabla que compara los diferentes plazos establecidos para métodos de excepción en las leyes más destacadas en este aspecto a nivel internacional.

Tabla 15. Plazos mínimos para la presentación de propuestas (adjudicación directa e Invitación restringida)

País

Adjudicación Directa

Invitación Restringida

Invitación restringida

acelerada

Unión Europa

15 días

22 días

10 días

Chile80

Contrato ≥ 1.000 UTM 20 días naturales, y se podrá reducir hasta 10 días naturales cuando se trate de la contratación de bienes o servicios cuya especificación sea simple y objetiva

1.000 UTM > Contrato 10 días naturales y se podrá reducir hasta 5 días naturales anteriores a la fecha de recepción de las propuestas, si se trata de la contratación de bienes o servicios cuya especificación sea simple y objetiva

100 UTM ≥ Contrato 5 días naturales

Nueva Zelanda La normatividad de Nueva Zelanda es muy flexible; sin embargo, en este tema el plazo no puede ser menor a 10 días hábiles (Artículo 26)

Ley Modelo de la ONU

La Ley establece que se dejará tiempo suficiente a los proveedores o contratistas para preparar y presentar sus solicitudes u propuestas. Y en los comentarios especifica que dependiendo del contexto del país o estado que adopte esta ley deberá señalar los umbrales en torno a los plazos para la preparación de propuestas.

Ley Federal

Contrato≥ 300 veces el salario mínimo se deberá contar con al menos tres cotizaciones con, que se hayan obtenido en los treinta días previos al de la adjudicación.

Los plazos para la presentación de las proposiciones se fijarán para cada operación atendiendo al tipo de bienes, arrendamientos o servicios requeridos, así como a la complejidad para elaborar la proposición. Dicho plazo no podrá ser inferior a 5 días naturales a partir de que se entregó la última invitación.

No se especifica de manera explícita

80 Chile utiliza los mismos plazos independientemente del proceso.

97

En el caso particular de la Unión Europea:

Tabla 16. Tiempo promedio para los métodos de excepción en la Unión Europea

Método

Plazo promedio entre la publicación de la convocatoria y la entrega de

propuestas (días)

Plazo promedio entre la entrega de propuestas y el fallo (días)

Todas las licitaciones 48 58 Invitación restringida 40 160 Invitación restringida

acelerada 18 70

Negociación 40 127

Negociación acelerada 17 58 Estas tablas, aunadas al contexto estatal mexicano, fueron la base para determinar que el plazo para la entrega de propuestas en el método de invitación restringida no puede ser menor a 10 días a partir de la fecha de entrega de la última invitación.81 Para el método de adjudicación directa se determinó que no existe un plazo específico, puesto que por la naturaleza del método, no hay riesgo de excluir a algún participante y porque la determinación del plazo depende, mayoritariamente, de la interacción entre las autoridades y el proveedor, y de las particularidades del proyecto de compra.

Bibliografía:

Commonwealth Procurement Guidelines http://www.finance.gov.au/procurement/procurement-policy-and-guidance/CPG/docs/CPGs-2008.pdf y Guidance on Procurement Publishing Obligations http://www.finance.gov.au/archive/archive-of-publications/fmg-series/docs/FMG15.pdf

European Commission (2011) “Public procurement in Europe Cost and effectiveness” http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/cost-effectiveness_en.pdf

Ley de adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público, Última Reforma DOF 16-01-2012 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/14.pdf

Ley de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios y Reglamento (Chile) http://www.chilecompra.cl/index.php?option=com_phocadownload&view=category&id=10&Itemid=548&lang=es

Mandatory Rules for Procurement by Departments http://www.business.govt.nz/procurement/pdf-library/mandatory-rules-for-procurement-by-department.pdf

The Public Procurement Regulations 2011 http://www.legislation.gov.uk/uksi/2011/2053/pdfs/uksi_20112053_en.pdf

Ley modelo de la CNUDMI sobre la contratación pública http://www.uncitral.org/pdf/spanish/texts/procurem/ml-procurement/ML_Public_Procurement_A_66_17_S.pdf

81 Este plazo se encuentra reflejado en la fracción V del artículo 3.20 de la Ley Modelo

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Anexo XVIII. Garantías Las garantías en los procesos de compras gubernamentales son requerimientos de fondos que permiten asegurar la solvencia de los participantes y en el caso del incumplimiento de la propuesta estos fondos son utilizados para cubrir las multas.

Buenas prácticas para las garantías82

Basándonos en el análisis comparativo sobre las leyes de adquisiciones de Chile, México y la Ley Modelo de la ONU (ver tabla 12), hemos detectado las siguientes buenas prácticas:83

1. En caso de requerir garantías para el proceso de licitación, las autoridades deben ser conscientes que la solicitud de garantías muy altas puede llegar a desincentivar la participación de algunos participantes, en particular a las MiPyMEs. Por esta razón, para realizar procesos de compras públicas lo más competidos posible, las autoridades deben tomar en cuenta la naturaleza de la licitación, el mercado y la capacidad de los participantes para definir el monto de las garantías.

2. La unidad convocante debe especificar de forma clara en favor de qué institución se realizan las garantías.

3. La unidad convocante establecerá en la convocatoria el monto, el plazo de vigencia, la forma, a favor de quién se debe constituir y los medios para el cumplimiento de la garantía.

4. Las multas y sanciones se harán con cargo a las garantías otorgadas. 5. Algunos de los medios para cumplir con el requisito de las garantías son la

garantía bancaria, la caución, la carta de crédito contingente, el cheque bancario, el depósito en efectivo, la póliza de seguro, el pagaré o letra de cambio.

6. Las garantías se podrán entregar personalmente o por medios electrónicos, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en la convocatoria.

Garantía de buen cumplimiento del contrato y sus buenas prácticas:84

1. En el caso de que el participante ganador no presente la garantía solicitada, la unidad convocante podrá asignar el contrato a la siguiente propuesta que conserve su validez, de acuerdo con lo establecido en la convocatoria.

2. En caso de que la propuesta que resulte ganadora sea menor a 50% del precio presentado por la siguiente propuesta, y se verifique que los costos presentados por ésta son inconsistentes económicamente, la unidad convocante, por medio de una resolución fundada, podrá solicitar una ampliación de garantía hasta por el

82 La LASSP establece que al momento de establecer el requisito de estas garantías, para disminuirlas o desaparecerlas, se considerarán los antecedentes de los proveedores en el cumplimiento de los contratos. Sin embargo, si bien el comportamiento en licitaciones previas incrementa la certeza y confiabilidad de los proveedores, el riesgo de incumplimiento sigue latente, y por esta razón es necesario garantizar un seguro en caso de incumplimiento. 83 Los incisos 1-4 se encuentran presentes en el artículo 4.4 de la Ley Modelo. 84 El inciso 5 se encuentra en el artículo 4.4 de la Ley Modelo. El resto de los incisos se deben incluir ya sea en el Reglamento de esta ley o como guía para los funcionarios encargados de determinar el monto y proceso de aplicación de las garantías.

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diferencial en precio respecto a la segunda propuesta para asignar el contrato definitivo.

3. En general, la garantía de cumplimiento se hará efectiva por el monto total de la obligación garantizada, salvo que se haya especificado su divisibilidad.

4. En el caso de servicios, las garantías deben asegurar, además del cumplimiento del contrato, el pago de las obligaciones laborales y sociales de los trabajadores de los contratantes y por esta razón, las garantías deben tener una vigencia de al menos 60 días.

5. El fallo del contrato debe establecer el lugar, la hora y la forma para la presentación de las garantías.

6. Chile establece que la entrega de garantías de fiel cumplimiento es obligatorio para licitaciones que superen las 1000 UTM (es decir, 36,000 MXP aproximadamente)

Tabla 17. Porcentaje exigible por garantías de buen cumplimiento del contrato85

85 Esta tabla se utilizó para determinar el porcentaje establecido en el artículo 4.4, fracción I, inciso c de la Ley Modelo. 86 En México, ni la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público ni su Reglamento especifican el porcentaje que corresponderá a las garantías de buen cumplimiento del contrato.

País86

Porcentaje de garantía

Chile

De 5 a 30% del valor del contrato, y en casos excepcionales, acompañado de una justificación, se puede solicitar una garantía mayor a 30%

Escocia

Normalmente las garantías equivalen a 10% del valor del contrato

España

No podrá ser mayor a 4%

Bulgaria

No podrá ser mayor a 5%

Nigeria

No podrá ser menor a 10%

Guanajuato

Entre 10 y 50% del valor total del contrato (Artículo 41)

Nuevo León

Mínimo 20% del valor del contrato (Artículo 131, 132 de la Ley)

Oaxaca

No podrá ser mayor a 10% del monto adjudicado (Artículo 51)

Hidalgo

Entre 10 y 20% del valor del contrato (Artículo 60)

100

Garantía por anticipo

Esta garantía se utiliza en el caso de que las bases permitan la entrega de anticipos al proveedor, de ser así, la entidad licitante deberá exigir una garantía de anticipo por 100% de los recursos otorgados. En este caso se permitirán los mismos instrumentos establecidos para regular la garantía de cumplimiento.

El fallo del contrato debe establecer el lugar, la hora y la forma para la presentación de las garantías.

Garantía por vicios ocultos

Esta garantía se utiliza en contra de posibles defectos, vicios ocultos y la falta de calidad en los bienes y servicios adquiridos.

El fallo del contrato debe establecer el lugar, la hora y la forma para la presentación de las garantías.

Bibliografía:

Ley de Adquisiciones Enajenaciones Arrendamientos y Contratación de Servicios del Sector Público en el Estado de Guanajuato P. O. 16 de septiembre de 2005.

Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Nuevo León. Decreto Núm.388 Publicada en el Periódico Oficial del Estado de fecha 14 de Agosto de 2006 Última reforma integrada publicada en Periódico Oficial de 3 diciembre 2010

Ley de Adquisiciones, Arrendamientos Y Servicios del Sector Público. Gobierno del Estado de Hidalgo. Ley publicada en el Periódico Oficial, el miércoles 31 de diciembre de 2003.

Ley de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios y Reglamento (Chile) http://www.chilecompra.cl/index.php?option=com_phocadownload&view=category&id=10&Itemid=548&lang=es

Ley para Adquisiciones, Arrendamientos Y Servicios del Estado de Oaxaca. Última Reforma publicada en el Periódico Oficial del 29 de diciembre del 2008

OCDE (2007) Integrity in Public Procurement GOOD PRACTICE FROM A TO Z http://www.oecd.org/dataoecd/43/36/38588964.pdf

The Scottish Government (2006) Scottish Public Procurement Toolkit http://www.scotland.gov.uk/Publications/2006/11/16102303/riskmanagement

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Anexo XIX. Indicadores de evaluación para elaborar el informe anual de resultados El monitoreo de las actividades de los servidores públicos a lo largo del proceso de compras y los mecanismos de control, permiten verificar que los recursos se asignen eficientemente para satisfacer los objetivos para los que fueron destinados. Además, estos mecanismos de rendición de cuentas permiten detectar los aciertos y errores cometidos y con base en ello definir las acciones a seguir. La existencia de reglas que obliguen a la rendición de cuentas puede mitigar los actos de corrupción de las autoridades públicas al cerrar los espacios de discrecionalidad, y en algunas ocasiones fomentar la competencia y eficiencia en los procesos de contratación. Los indicadores de evaluación son mecanismos que facilitan la rendición de cuentas y el monitoreo del funcionamiento del sistema de compras públicas. La utilidad de los indicadores de evaluación radica en que permiten medir los cambios en la eficiencia del sistema de un año a otro con base en información objetiva. Con base en los indicadores de evaluación, la Unidad Centralizada debe integrar el informe anual de resultados en el que señale cuáles son los objetivos para el siguiente año y si se cumplieron o no los del año anterior. Idealmente, la Unidad Centralizada debería publicar información agregada relacionada a los procesos de compra por lo menos en el Sistema Electrónico de Compras Públicas. Esta herramienta haría transparentes los resultados de las compras y fomentaría la rendición de cuentas. A continuación se presenta una lista de buenas prácticas sobre la información que se puede incluir en el informe anual de resultados, basadas en las prácticas del IMSS, México, Canadá, la Unión Europea, Chile y las señaladas por la literatura sobre el tema:87

1. Gasto total destinado a la compra de bienes y contratación de servicios (en total y por separado). Esta información debe estar desglosada al menos de acuerdo a los rubros más relevantes. Por ejemplo, en el caso de bienes se debe señalar el porcentaje del gasto destinado a adquisición de equipo, mobiliario, papelería, entre otros. Esto no debe ser limitativo, entre mayor nivel de desagregación, mejor. De igual forma, se debe integrar toda la información histórica disponible.

2. Número de licitaciones adjudicadas con base en 3 o más propuestas. 3. Gasto total ejercido en la contratación de bienes y servicios por cada una de las

dependencias o entidades. 4. Número de empresas participantes (promedio por licitación). 5. Distribución de los métodos de adjudicación. El indicador debe señalar cuál es el

porcentaje del gasto total adjudicado por cada uno de los métodos: licitación, invitación restringida o adjudicación directa (no es importante el número de contratos sino el gasto que representan).

6. Alcance del concurso (a quién está dirigido): participantes estatales, nacionales o internacionales. De nuevo, en este caso es relevante conocer la distribución del gasto total de acuerdo al tipo de concurso. Igualmente se debe señalar el

87 Si bien el reglamento debe especificar el contenido del informe anual de resultados, la siguiente lista busca guiar en esta labor al funcionario público encargado de realizar el informe anual de resultados así como el Reglamento de la Ley Modelo. Los incisos 1-12 se encuentran en la el artículo 5.6, nota 131.

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porcentaje de licitaciones en las que participó al menos un proveedor potencial extranjero.

7. Número de proveedores inscritos en el padrón. 8. Número de organismos que utilizan el sistema electrónico de compras y en qué

porcentaje de sus contratos. 9. Participación de MiPyMEs en el mercado público (porcentaje del monto total

gastado y por método). 10. Número de participantes que envían propuestas por año (participación activa). 11. Lista de las quejas o reclamos por institución, en esta lista se debe señalar:

reclamante, fecha del reclamo, tipo de reclamo, motivo del reclamo, detalle del reclamo y el estado (resuelto o no).

12. Satisfacción de los usuarios (encuesta). 13. Proporción de impugnaciones resueltas a favor de quien las presentó. 14. Distribución del gasto de acuerdo al origen de los recursos: federales, estatales y

municipales. Es deseable que esta información esté desglosada de acuerdo al método de adjudicación y al tipo de contratación (bienes o servicios).

15. Proporción de las compras realizadas por medio de contratos Marco y compras consolidadas.

16. Idealmente se debe publicar un cuadro en el que para cada contrato se señale: (1) el nombre del proveedor, (2) una breve descripción del bien o servicio otorgado, (3) el monto del contrato (4) el contrato en cuestión y (5) el folio del procedimiento para facilitar el acceso a la información generada durante el proceso de compra. Adicionalmente, se deben publicar los nombres de los proveedores que más le venden al gobierno indicado el monto total involucrado en sus contratos.88

17. Tiempo promedio que toma cada tipo de método (licitación, invitación restringida, adjudicación directa).

18. Porcentaje de concursos impugnados según el método de adjudicación (licitación, invitación restringida, adjudicación directa).

19. Porcentaje de procesos exitosos (se adjudicó el contrato) y de licitaciones desiertas.

20. El porcentaje de empresas que presentan una propuesta a las autoridades públicas a través de un sistema electrónico de licitación.

21. Porcentaje de licitaciones 100% electrónicas. 22. Porcentaje de licitaciones realizadas por medio de ofertas subsecuentes de

descuento. 23. Número de proveedores distintos que le vendieron al gobierno / número total de

contratos.89

88 Esta práctica no contradice nuestra recomendación de publicar los contratos completos (ver sección 3.19 de anexo III. Unidad Centralizada de Compras Públicas), por el contrario, la publicación de un cuadro con la información más relevante y además del el contrato completo son medidas complementarias que facilitan a la ciudadanía el acceso a la información. 89 En caso de que exista abasto simultáneo se deben considerar el número de contratos firmados (si se dividió en dos, se deben contar dos contratos aunque sean del mismo bien).

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Nota aclaratoria: En este listado no se han incluido indicadores de ahorro porque es necesario diseñar una metodología para evaluar los ahorros derivados por distintas buenas prácticas, por ejemplo, por consolidación, contratos marco, ofertas subsecuentes de descuento, uso de recursos electrónicos, entre otros. A nivel internacional, debido a la complejidad de las estimaciones y a la necesidad de objetividad, estos estudios son realizados por consultorías externas especializadas, aunque en el caso mexicano tanto la Secretaría de la Función Pública como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) han anunciado ahorros de acuerdo a estimaciones internas.90

Bibliografía:

Chilecompra (2010) “Informe de Gestión” http://www.chilecompra.cl/secciones/informaciones/documentos/Informe_gestion_Marzo_2010.pdf

HEFCE (2007) “EU statistics on public procurement – annual return for calendar year 2007” http://www.hefce.ac.uk/pubs/year/2008/200817/

Portal de Transparencia de Chilecompra http://analiza.mercadopublico.cl/ Revisado durante el mes de mayo del 2012

Portal de Transparencia del IMSS http://compras.imss.gob.mx/ Revisado durante el mes de mayo del 2012

Sistema electrónico del Gobierno Federal Mexicano https://compranet.funcionpublica.gob.mx Revisado durante el mes de mayo del 2012

90 Ver comunicado de la Secretaría de la Función Pública (11 de enero de 2012), disponible en http://www.presidencia.gob.mx/2012/01/ahorros-por-8-mmdp-y-mayor-transparencia-gracias-al-nuevo-sistema-de-compras-publicas/;; e IMCO (2011). “Estudio sobre la instrumentación del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) de las recomendaciones emitidas por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en el marco del acuerdo del IMSS con la OCDE y la Comisión de Federal de Competencia (CFC) para combatir la colusión entre oferentes en las licitaciones públicas”. http://imco.org.mx/archivo/compras_publicas/imss/Evaluacion_Acuerdo_de_Trabajo_IMSS-OCDE-CFE_FINAL_Enero2012.pdf

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Anexo XX. Auditorías realizadas por la Unidad Centralizada de Compras91 1. Introducción

El proceso de compras públicas es complejo e incorpora un grupo amplio de actividades que van desde la adquisición de bienes y servicios de una calidad específica hasta el manejo de presupuestos en el sistema de compras. En particular, las autoridades están encargadas de elegir a un proveedor y realizar el pago por el bien o servicio que se están licitando. Estos procesos deben ser monitoreados para reducir el riesgo de corrupción y fraude, optimizar el funcionamiento del sistema de compras públicas y verificar que en efecto el sistema está obteniendo “el mejor valor por el dinero”. Con estos objetivos en mente, se planteó la creación de una guía para la auditoría del proceso de compras públicas realizado por la Unidad Centralizada. Esta guía consta de una serie de preguntas relevantes que tanto el personal de la Unidad Centralizada como la Contraloría debe realizar para asegurar el correcto funcionamiento del sistema de compras públicas:

2. Auditoría de la preparación de la licitación pública

¿El funcionario calculó de manera adecuada el valor de la compra?

¿Existe evidencia que muestre que la licitación se dividió en varios lotes para poder utilizar un método en particular o evitar la vigilancia de autoridades superiores?

¿La estimación del costo de la compra o contratación se realizó de manera realista y fundamentada?

¿El costo final de la compra estuvo en sintonía con la estimación realizada por la autoridad pública?

¿Se describieron de manera precisa y adecuada los requisitos y necesidades legales?

¿Se justificó de manera razonable la necesidad de la compra, particularmente en aquellas licitaciones llevadas a cabo al cierre del ejercicio?

¿La autoridad pública fue clara al momento de especificar las características del bien o servicio a comprar?

¿Se establecieron los requerimientos técnicos necesarios para garantizar que el bien o servicio se adaptara a las necesidades de la dependencia, entidad o unidad administrativa y, al mismo tiempo, no fueron excesivamente estrictas para excluir de manera injusta a algunos de los participantes?

¿Durante la descripción técnica del bien o servicio no existieron referencias a una fuente, marca, patente u origen particular que pudieran llegar a favorecer a ciertos participantes?

91 Este anexo busca complementar lo establecido en el artículo 5.6 de la Ley Modelo.

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¿En el caso de que hayan existido tales referencias, éstas se acompañaron por las palabras “o equivalente”?

¿Una vez que se modificó la descripción del bien o servicio y fue publicada, ésta ya no se alteró hasta el final del proceso?

Si la descripción fue cambiada: ¿El cambio fue relevante y admisible? ¿Todos los participantes recibieron la información por el mismo medio?

¿Los documentos exigidos a los participantes estaban completos y promovían la transparencia?

¿Los participantes tuvieron un entendimiento claro de los documentos que debían presentar?

¿Toda la información necesaria para los participantes se encontraba en los documentos presentados por las autoridades?

¿En el caso de que existieran fuentes alternativas de información, todos los participantes tuvieron acceso a éstas?

¿Las exigencias en capacidad técnica eran acorde al bien o servicio en cuestión? ¿Las autoridades publicaron de manera clara y desde la convocatoria el método

utilizado para evaluar las propuestas? ¿Los criterios y subcriterios de evaluación seleccionados por la autoridad eran

apropiados para obtener “el mejor valor por el dinero”? ¿Se justifica la relevancia de los criterios y subcriterios elegidos? ¿Los criterios y subcriterios fueron elegidos de tal manera que minimizaron el

riesgo discrecional? ¿Existen inconsistencias entre los documentos de la licitación? ¿Si la autoridad estableció criterios de sustentabilidad ambiental, se les informó a

los participantes de éstos, igualmente se describieron los métodos para demostrar su cumplimiento y los requisitos se basaron en la legislación estatal?

¿El funcionario público estableció los procedimientos necesarios para introducir la opinión de expertos y así realizar un proceso de compra más informado?

¿La determinación de las especificaciones y requerimientos se realizó sin ninguna influencia de intereses particulares?

¿Existe evidencia para afirmar que el experto influenció la decisión tomada por la autoridad para beneficiar a algún participante en particular?

¿Toda la documentación relevante fue entregada a la autoridad pública correspondiente?

¿Existe la posibilidad de que el experto se beneficie en futuros concursos por la información a la que tuvo acceso durante la licitación?

De ser así, ¿se le excluyó de futuras licitaciones en este tema?

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¿Existe evidencia para afirmar que los expertos proporcionaron a alguno de los participantes información que pudiera llegar a alterar el resultado de la licitación?

3. Auditoría del método de evaluación seleccionado para llevar a cabo la compra

¿El funcionario público eligió un método admisible y adecuado para la licitación?

¿La autoridad pública fundamentó la elección del método para realizar la compra? ¿La autoridad pública eligió un método que ofrece una competencia abierta y

objetiva, tomando en cuenta las particularidades del bien o servicio a comprar? ¿El método elegido es el más eficiente y efectivo para la compra? ¿Si se decidió utilizar un método diferente a la licitación abierta, la autoridad

pública dio razones suficientes para justificar esta situación?

¿El método elegido asegura la transparencia y la justa competencia?

En el caso de que se haya utilizado una invitación restringida, ¿la autoridad publicó una notificación invitando a cualquier participante interesado a mandar una solicitud para participar?

¿La autoridad pública especificó el número máximo y mínimo de participantes que deseaba invitar y la razón para esto?

¿El rango elegido garantizó un evento competitivo? En el caso de un convenio marco, ¿la duración de éste es menor a 4 años?

4. Auditoría de la administración durante las compras públicas

¿Todos los procesos que forman parte de la compra están bien organizados y documentados?

¿Se establecen de manera clara y documentada las funciones y responsabilidades de las autoridades involucradas en el proceso de compra?

¿Se incorporan directrices que permitan incluir principios y objetivos para robustecer el proceso de compras públicas?

¿Los documentos del proceso de compras están bien organizados e incluyen: las necesidades que busca resolver el proyecto de compra, la descripción de la licitación, las notificaciones, el método de evaluación y el contrato?

¿Tanto en procesos de compra electrónicos como presenciales, existe documentación suficiente que permita realizar de manera adecuada un proceso de auditoría?

¿Los funcionarios involucrados en el proceso de compra cuentan con el entrenamiento y las habilidades necesarias para llevar a cabo sus funciones?

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¿Dentro de la documentación del proceso de compra no existen documentos faltantes o alterados?

¿Al momento de realizar la compra se ha tomado en cuenta si existe el financiamiento necesario?

¿Aquellas partes del proceso que necesitan la aprobación de un nivel de gobierno específico, cuentan con ésta?

¿El financiamiento para la compra cumple con los requisitos establecidos a nivel estatal?

¿El financiamiento aprobado para la compra es igual o mayor a la estimación del valor de la misma?

¿En el caso de que las compras se financien con préstamos, éstos están en regla con la legislación estatal existente en este tema?

¿Se han implementado los controles internos del sistema?

¿Se han establecido mecanismos que eviten el conflicto de intereses durante el proceso de compra?

¿Existe evidencia para afirmar que existe un conflicto de intereses entre las autoridades encargadas de la autorización de la compra y de aquellas encargadas del proceso de compra?

¿Existen controles para los procedimientos realizados por medios electrónicos? ¿Qué personal está autorizado para acceder a la información acerca del proceso

de compra? ¿Existe un registro de todos los eventos de compra que se han llevado a cabo? ¿En el caso de que algún proyecto sufra una modificación, ésta se revisa? ¿La información se almacena de forma segura? ¿Existe algún mecanismo para prever y corregir la duplicidad de pagos?

¿Se monitorea y documenta la ejecución de las compras públicas?

¿Se establecen de forma clara las responsabilidades dentro del proceso de compra?

¿Las autoridades encargadas de las diferentes partes del proceso cuentan con las habilidades y conocimientos para poder asegurar el correcto funcionamiento del proceso de compra?

¿Existe un registro que permita evaluar el desempeño de la licitación y de cualquier acción que se derive de ésta?

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5. Auditoría de los procedimientos de adjudicación

¿La evaluación de las propuestas se llevó a cabo de manera correcta?

¿Existe un registro que deje constancia de lo sucedido durante el proceso de licitación?

¿Al menos dos servidores públicos formaron parte del proceso de apertura de propuestas?

¿La autoridad pública verificó que las propuestas cumplieran con los requisitos básicos establecidos en la convocatoria?

¿Se admitieron propuestas una vez concluido el período de entrega de propuestas?

¿Se evaluó de manera apropiada la idoneidad de los participantes?

¿La autoridad pública evaluó la idoneidad de los participantes basándose únicamente en los criterios establecidos en la convocatoria?

¿La evaluación se realizó sin discriminar de manera injustificada a ninguno de los participantes?

¿Los participantes presentaron únicamente información económica y financiera que se haya estipulado en la convocatoria?

¿La autoridad revisó que los participantes no tuvieran antecedentes negativos en el tema de compras públicas?

¿La autoridad comprobó la solvencia de los participantes? 6. Auditoría de la publicación y los medios de notificación utilizados

En los documentos que así lo requieran, ¿se asegura la confidencialidad del

intercambio y almacenamiento de información? ¿Durante el proceso de subasta inversa siempre se mantuvo el anonimato de los

participantes? En aquellos procesos en que la confidencialidad es relevante, ¿ésta fue

respetada?

7. ¿Se comunicó de manera adecuada, precisa y clara el resultado del proceso de compra? ¿Se les notificó la decisión a todos los participantes por medios escritos y en el

tiempo establecido? ¿No hubo cambios en el contrato en un período corto posterior al anuncio de la

decisión?

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Bibliografía:

City of Chesapeake, Virginia Audit Services Department (2009) “Public Procurement Performance Audit” http://www.cityofchesapeake.net/Assets/documents/departments/audit/department-audits/Audit-Public-Procurement-Department.pdf

Court of Auditors (2011) “Notices from European Union Institutions, Bodies, Offices and Agencies”. http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/9766724.PDF

National Audit Office, UK (2010) “A review of collaborative procurement across the public sector” http://www.nao.org.uk/publications/0910/collaborative_procurement.aspx

Public Procurement and Property Administration Agency, Republic of Ethiopia (2011) Public Procurement Audit Manual http://www.ppa.gov.et/MOFED/document/Public%20Procurement%20Audit%20Manual.pdf

The Contact Committee of the Supreme Audit Institutions of the European (2009) “Checklists for Use in Financial and Compliance Audit of Public Procurement” http://www.tcontas.pt/pt/eventos/public_procurement/docs/8.pdf