Microsoft Word - Portada.docLAS FUERZAS MILITARES Y MIEMBROS DE LA POLICÍA
NACIONAL
LAS FUERZAS MILITARES Y MIEMBROS DE LA POLICÍA
NACIONAL
INDICE GENERAL • Introducción
1. M arco constitucional de la función disciplinaria en Colombia.
1.1. La función disciplinaria……………………………………………………….
1.2. Fundamentos constitucionales de la función disciplinaria en Colombia. …
1.3. Los regimenes especiales para regular las faltas disciplinarias de los
miembros de las Fuerzas M ilitares y los miembros de la Policía Nacional..
2. Régimen legal de los miembros de la fuerza pública en Colombia.
2.1. Los Decretos regulativos del reglamento disciplinario para las Fuerzas
Militares. El Decreto 0085 de 1989, el Decreto 1797 de 2000 y la Ley 836 de
2003. ……………………………………………………………………………
2.2. El Decreto 1798 de 2000. Regulativo de las faltas disciplinarias de los
miembros de la Policía Nacional……………………………………………..
2.3. El tratamiento a las faltas disciplinarias en la Ley 836 de 2003 y el Decreto
1798 de 2000…………………………………………………………………….
2.4. La regulación de las faltas contra la libertad en el Decreto 1798 de 2000 y la
Ley 836 de 2003. ……………………………………………………………….
3. Regimenes disciplinarios diferenciados. Una aproximación desde los fallos
emitidos por la Procuraduría General de la Nación. El caso de las faltas contra
la libertad. …………………………………………………………………………..
• Conclusiones………………………………………………………………………..
• Bibliografía
• Anexos
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INTRODUCCIÓN.
Uno de los elementos esenciales para concebir el Estado moderno, es la existencia de
organismos encargados de mantener y de suplir una necesidad primordial de la vida social
como es la seguridad y de defensa de los asociados. El Estado en cuanto titular de esa función,
la ejerce por intermedio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Esta situación, como
se señaló anteriormente, deja en manos del Estado la responsabilidad de organizar sus propios
organismos de seguridad como son las Fuerzas Militares y de Policía.
Uno de los fines esenciales consagrados en la carta política de 1991, que de contera se vincula
de manera muy íntima a la idea de Estado Social de Derecho, es que el Estado en su nuevo rol
de Estado prestacional, paternalista y cercano a las necesidades de la sociedad1, así como
interventor y agente activo en sus dinámicas y desarrollo, tiene que concentrar su actuación
con particular énfasis y a través de grandes incentivos y esfuerzos institucionales, diseños de
políticas públicas, planes de gobierno etc., en el logro y satisfacción de los fines estatales y el
bienestar social. Uno de los agentes que más participación e influencia tiene en la búsqueda de
estos fines, son los servidores públicos, lo anterior en razón de que son estos, entre tantas otras
1 Sobre este punto ver: GARCIA PELAYO Manuel: Las transformaciones del Estado Contemporáneo. Madrid. Alianza. 1977.
2
cosas, los encargados de desempeñar, movilizar y en última instancia impulsar la actuación del
Estado. El Estado resulta inconcebible sin la presencia, ni la actuación de estos. Los servidores
públicos son los componentes esenciales del andamiaje administrativo del Estado, por decirlo
de una manera metafórica son las células que componen, que hacen funcional un organismo
superior, que en este caso sería el Estado. Una de las pretensiones más serias que tiene la idea
de regulación de los funcionarios públicos, es que esta termine por favorecer una mayor
eficiencia, disciplina, transparencia y agilidad al interior del aparato burocrático, lo
anteriormente señalado es importante en la medida en que el adecuado funcionamiento de este
aparato es un punto esencial en la marcha y cumplimiento de los fines estatales.
Las ideas expuestas anteriormente resultan inconcebibles, así como imposibles de materializar
sin la presencia de un régimen legal que se encargue de regular las relaciones de los servidores
públicos con el Estado. Esta regulación, tiene que tratar entre otros, los temas relacionados
con la disciplina, el ejercicio de los derechos, el cumplimiento de los deberes, la determinación
de las prohibiciones, etc. que deben atender los servidores públicos en relación tanto con el
desempeño de su función, como con el cumplimiento de los fines estatales.
En este trabajo me aproximaré a la manera en que en nuestro país se regulan las faltas
disciplinarias de un sector especialísimo dentro de la gran constelación que constituyen los
funcionarios públicos. Este sector especialísimo está constituido por los miembros de las
Fuerzas Militares y los miembros de la Policía Nacional, tal vez una de las causas que
3
genere una mayor motivación para aproximarse al estudio del régimen disciplinario de estos
dos grupos, es la difícil situación de seguridad y orden público que afecta a nuestro país. En
efecto, la presencia de un conflicto armado que cada día se degrada más, y cuya degradación
incluye a todos los actores armados que en él participan (guerrilla, paramilitares y fuerzas
armadas Estatales), esa situación, así como la influencia nefasta que en muchas ocasiones
producen las presiones institucionales, los programas de gobierno, así como muchas políticas
de seguridad, entre otros factores, terminan por presionar a los organismos de seguridad del
Estado para obtener resultados con un elevado parámetro de eficiencia. Esta presión por
resultados, así como la presencia de un conflicto armado degradado, terminan en muchas
ocasiones por favorecer la violación de bienes jurídicos protegidos por el derecho internacional
humanitario, así como de derechos fundamentales consagrados en el ordenamiento jurídico
colombiano por parte de organismos como las Fuerzas Militares y los agentes de Policía. Este
trabajo pretende en primer lugar, y como objetivo general examinar el marco normativo de la
función disciplinaria y sus implicaciones jurídicas, como segundo objetivo y estrechamente
ligado al anteriormente expuesto también se pretende abordar la manera en que el
ordenamiento jurídico colombiano regula las faltas disciplinarias tanto de los miembros de las
Fuerzas Militares como de los miembros de la Policía Nacional. Este análisis pretende entablar
entre las diferentes normas que regulan este tema continuidades y rupturas respecto de la
regulación de las faltas disciplinarias, asimismo aproximarse a la adecuación y deseabilidad que
para el ordenamiento jurídico colombiano tiene el mantenimiento de un régimen disciplinario
diferenciado en materia disciplinaria para los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía
Nacional.
4
El presente trabajo, hace parte de la investigación adelantada por el Centro de Estudio
Sociojurídicos de la Universidad de los Andes para la Procuraduría General de la Nación y que
tiene como objetivo central analizar la Función Disciplinaria que desempeña la Procuraduría
General de la Nación en las dependencias que tienen a su cargo la investigación de integrantes
de la Fuerza Pública, miembros de la Policía Nacional y otros organismos de seguridad. El
siguiente texto, se dividirá en seis puntos diferentes: en los dos primeros puntos de este
trabajo, intentaré de manera muy sucinta acercarme al concepto de la función disciplinaria,
para en segundo lugar referirme a los fundamentos Constitucionales de la función disciplinaria.
En los cuatro puntos restantes, que considero el eje central del trabajo me remitiré en primer
lugar a la existencia de regimenes disciplinarios especiales previstos en el ordenamiento jurídico
colombiano, para regular la conducta y el comportamiento tanto de los miembros de la Policía
Nacional como de los miembros de las Fuerzas Militares. Después me aproximaré a los
decretos que en nuestro país se han producido en torno a la regulación disciplinaria de las
Fuerzas Militares, otro tanto se hará con los miembros de la Policía Nacional. Por último
realizaré un marco comparativo entre el manejo que a las faltas disciplinarias se les da en una
norma y otra.
Recalcando lo que ya señale anteriormente, el ejercicio comparativo entre estos dos diferentes
regímenes, tiene como objeto analizar si en efecto, la forma en que se regulan las faltas
disciplinarias entre una norma y otra es similar o si el tratamiento que se le da a esta situación
puede llegar a generar cierta desigualdad entre un organismo de seguridad y otro. Esta
situación también nos permitirá inferir si el tratamiento que reciban los miembros de alguno
de estos organismos de seguridad del Estado puede llegar a ser más beneficioso o considerado,
5
es decir si el tratamiento que se le da a determinada conducta, clasificada como falta
disciplinaria en una norma es equivalente con el tratamiento que recibe en la norma que trata el
mismo tema, solo que para funcionarios pertenecientes a otro organismo de seguridad.
1. MARCO CONSTITUCIONAL DE LA FUNCIÓN DISCIPLINARIA EN
COLOMBIA.
1.1 LA FUNCIÓN DISCIPLINARIA.
La función pública, es una categoría jurídica que se vincula estrechamente con la idea de
derecho disciplinario, el profesor Libardo Rodríguez, parafraseando a André de Laubadére
señala sobre la función pública: “La expresión función pública, tomada en un sentido amplio, designa el
conjunto de regímenes aplicables a la generalidad del personal de la administración.”2, este autor señala que
la idea de función pública, se vincula estrechamente con la relación laboral que existe entre el
Estado y sus servidores, señala que este ámbito jurídico ha tenido una expansión tan
significativa en los últimos años que se ha llegado a explorar nuevas áreas de estudios jurídicos
como es el llamado “derecho administrativo laboral”, sobre ese mismo punto señala otro
doctrinante nacional como es Jaime Vidal Perdomo lo siguiente: “El estudio de la función pública
comprende aspectos sobresalientes como el de la carrera administrativa, que es el eje principal de la materia.
También el de la naturaleza jurídica del vínculo que une al servidor público con el Estado, y el de las
modalidades que al respecto pueden presentarse; como el de los deberes y prohibiciones que de esta situación 2 RODRIGUEZ LIBARDO. Derecho Administrativo. General y colombiano. Duodécima edición. Editorial Temis. Bogotá. 2001. Pág. 167
6
pueden desprenderse.”3. La función pública, tiene entonces que ver tanto con los regímenes legales
que se utilizan en las relaciones entre un servidor público y el Estado, así como con el
desarrollo de una actividad, función específica desarrollada por parte de los agentes del Estado
en busca del cumplimiento de sus fines.
Por su parte, cuando nos referimos al derecho disciplinario, nos estamos deteniendo en una
categoría que si no se encuadra al interior de una categoría más amplia como es la de “función
pública”, si debe ser entonces estudiada en una íntima y estrecha conexión con esta, una
acepción muy básica de derecho disciplinario que considero útil para este trabajo, es que
podemos entender al derecho disciplinario como aquel subsistema regulativo encuadrado en
dos sistemas regulativos más amplios como son derecho administrativo y función pública, cuya
función principal es investigar y sancionar a aquellos funcionarios públicos cuyo proceder y
conducta han extralimitado las esfera de sus funciones, o infringido prescripciones de tipo
legal. Ahora bien, el derecho disciplinario debe tener la potencialidad de materializarse, de
hacerse real en el mundo jurídico, la herramienta que le da vida, que realiza, materializa la idea
y los postulados del derecho disciplinario son en primer lugar la función disciplinaria y de una
manera más especifica la acción disciplinaria, en la que no me detendré en este trabajo. La
función disciplinaria entonces puede ser abordada como el conjunto de acciones adelantadas
por el Estado, y que son tendientes, orientadas a prevenir, corregir eventuales conductas o
comportamientos que impliquen el quebrantamiento de deberes de los funcionarios públicos
así como la extralimitación de estos en el ejercicio de derechos y atribuciones, trasgresión de
3 VIDAL PERDOMO JAIME. Derecho administrativo. Undécima edición. Editorial Temis. Bogotá. 1999. Pág. 249.
7
prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos así
como situaciones en que se presenten conflictos de intereses entre otras situaciones4. En ese
sentido, y reafirmando lo expuesto, resultaría impensable la función disciplinaria sin la
correlativa existencia de una sanción disciplinaria, la característica central de esta sanción sería
en primer lugar que su aplicación encuentra asidero en la falta cometida por este, así como
consecuencia de la infracción de determinado deber del disciplinado.
Un punto muy importante de la función disciplinaria en cuanto potestad del estado para
disciplinar a sus propios funcionarios, es que esta acción debe orientarse por los mismos
principios rectores tanto en el ámbito sustancial como procesal operan en la función judicial,
me refiero en este punto a principios como son los del debido proceso, in dubio pro reo,
presunción de inocencia, investigación integral, etc. Sin embargo, que la función disciplinaria
esté sometida a los mismos principios rectores que informan la función judicial punitiva, no
puede llevar a afirmar la existencia de una identidad entre el proceso disciplinario y figuras
procesales pertenecientes a otro ámbito jurídico como es el caso del proceso penal, del cual el
proceso disciplinario adapta algunas particularidades sin una mayor diferenciación del manejo
que respecto de ellos se ha consagrado en el proceso penal, sobre este punto la Corte
Constitucional señaló : “En el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el
comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a
4 Sobre la importancia y necesidad de un régimen disciplinario, la Corte Constitucional señaló en la sentencia C-341/96 con ponencia de Antonio Barrera Carbonell: “En la sentencia C-280/96, al reiterar la naturaleza y finalidad del derecho disciplinario, analizadas en diferentes pronunciamientos, dijo la Corte que: “…. este es consustancial a la organización política y absolutamente necesario en un Estado de Derecho, por cuanto de esta manera se busca garantizar la buena marcha y el buen nombre de la administración pública, así como asegurar a los gobernados que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades de los asociados.”, en un mismo sentido, o por lo menos sosteniendo una línea argumentativa similar, la Corte ha proferido sentencias como: C-427/1994, C-214/1994, C-181/2002,C-948/2002 y C-125/2003.
8
proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; en el proceso penal las
normas buscan preservar bienes sociales más amplios”5.
La función disciplinaria fue una de las preocupaciones más presentes en el constituyente de
1991, esta situación se reflejó en la regulación contenida en el capítulo 2 del título V, asimismo
en el numeral 6 artículo 277 se puede estudiar como el entronque constitucional más explicito
acerca de la función disciplinaria, el contenido de esta articulo, es claro al otorgarle a la
Procuraduría General de la Nación la tarea de ejercer la vigilancia superior de la conducta de
aquellas personas que desempeñan funciones públicas. Señala sobre este punto Muñoz
Martínez: “En esta disposición se consagra, en detalle, la potestad disciplinaria del Estado,
facultando a este organismo de control para adelantar las investigaciones e imponer sanciones a
que haya lugar, por razón de las conductas irregulares en que incurran los funcionarios.”6
Así las cosas la función disciplinaria tendrá como finalidad principal, la prevención y el control
del comportamiento de los funcionarios públicos y de las personas que temporalmente ocupen
algún tipio de función pública, el titular de la función disciplinaria es el Estado Colombiano
como consecuencia del llamado jus puniendi7 Estatal, sin embargo y sin perjuicio de la titularidad
Estatal, en razón a que este organismo es una institución legitima estatal, por mandato
constitucional (Art. 277 Constitución Política), la función disciplinaria, recae en cabeza de la
Procuraduría General de la Nación, sin perjuicio de otros organismos de control, o de las
oficinas de control interno de las entidades públicas, que desempeñan funciones disciplinarias.
5 Corte Constitucional. Sentencia C- 224/1996. 6 FERNANDO BRITO RUIZ. La función pública y el derecho disciplinario. Aspectos Constitucionales. Pág. 15. 7 Sobre este punto, fue de gran ayuda la primera parte del texto de José Fernando Reyes Cuartas titulado: Dos Estudios de Derecho Sancionador Estatal. Procuraduría General de la Nación. Instituto de Estudios del Ministerio Público. Colección Derecho Disciplinario No. 3. Bogotá. Año 2002
9
DISCIPLINARIA EN COLOMBIA.
Uno de los refuerzos más significativos que tuvo la carta política de 1991 respecto de su
inmediata predecesora, la Constitución Colombiana de 1886, fue el fortalecimiento de los
organismos de control y de instituciones jurídicas como la función disciplinaria. Uno de los
presupuestos fundamentales del Estado de Derecho, así como uno de los pilares de este, es la
presencia al interior del ordenamiento jurídico de un régimen legal que regule las relaciones
entre el Estado y sus servidores. Este cuerpo regulativo, debe entrar a manejar temas como son
el ejercicio de los derechos de los ciudadanos frente a los servidores públicos, el régimen
disciplinario de estos últimos, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades que los cobija
entre otros temas que dicha regulación debe contemplar. La existencia de este orden regulativo,
tiene que ver con el desarrollo de un principio, o si se quiere de un profundo compromiso
estatal con la idea de máxima eficiencia al interior del aparato burocrático del Estado a través
de normas en que se tomen como rectores criterios como el respecto de las jerarquías, la
disciplina y la forma de conducta que debe mantener el servidor público.
Rastrear al interior del texto de la Constitución Política colombiana de 1991, las ideas
anteriormente expuestas, nos remiten al texto constitucional en los artículos 2, 6, 122, 123, 209
y 277 en los numerales 1, 2, 3 y 6. El artículo 2 de la Constitución Política, aunque no se refiere
de manera expresa a una categoría como “servidor público”, así como tampoco señala
funciones que estos deben desempeñar, tiene como principal virtud enumerar los que
10
considera fines del Estado8, la descripción legal de una categoría jurídica tan abierta como es la
de “fines del Estado”, realizada en el articulo 2 de la Constitución Nacional, tiene como gran
ventaja la de poder encuadrar dentro de que principios y valores se circunscribe la actuación de
los funcionarios públicos, toda vez que la principal función de estos es que la actividad que
desarrollan, propenda por la realización, materialización de estos fines.
En segundo lugar, el artículo 6 de la constitución de 1991, copiado casi de manera idéntica del
artículo 20 de la antigua Constitución Política colombiana, de una manera muy general realiza
una diferenciación jurisdiccional entre los ciudadanos colombianos y los servidores públicos, si
bien el texto de esta norma, no se refiere a como se disciplinara o sancionará a los servidores
públicos, sí se realiza en él una dicotomía entre ciudadano y servidor público desde el punto de
vista jurisdiccional. El otro elemento fundamental de este articulo 6, y que tiene que ver con la
influencia fundamental que la redacción prevista en esta norma por parte constituyente ha
tenido en el derecho disciplinario, tiene que ver con que esta norma señala que la
responsabilidad que atañe a los servidores públicos puede darse en razón de una determinada
acción, así como también de omisión, es decir que se mantiene en el derecho disciplinario
categorías de conducta propias del derecho penal como son las de acción y omisión9.
8 Señala el artículo 2 de la Constitución Política: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacifica y la vigencia de un orden justo.” 9 Sobre este punto señaló la Corte Constitucional en sentencia C-417/93 M.P.: José Gregorio Hernández: “Esto quiere decir que, por lo que atañe al campo disciplinario aplicable al servidor público- como también ocurre en el terreno penal- se es responsable tanto por actuar de una determinada manera no querida por el legislador (conducta positiva) como por dejar de hacer algo que debería hacerse según los mandatos de la ley (conducta negativa u omisión).”
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El artículo 122 del texto constitucional, describe en primer una serie de aspectos de la función
pública, en segundo lugar y como aspecto más sobresaliente de este articulo, hace alusión al
principio de legalidad al incorporar en su texto la expresión: “No habrá empleo público que no
tenga funciones detalladas en la ley o reglamento (…)”, sobre el principio de Legalidad en la
actuación de los funcionarios públicos, el doctrinante Español García Enterría señala lo
siguiente: “No hay infracción ni sanción administrativas posibles sin ley que las determine, de
una manera previa”10. Un último elemento que llama la atención de esta norma, tiene que ver
con la formalidad del juramento que tiene que prestar un servidor público antes de entrar a
desempeñar su cargo11.
El artículo 123, es mucho más específico en la descripción de funcionario público contenida en
el precitado artículo 6 de nuestra Constitución Política. En efecto, en el artículo 123
encontramos una descripción detallada de los servidores públicos así como de su ámbito de
ejercicio, asimismo en esta norma se indica la finalidad de los funcionarios públicos, así como
la existencia de un régimen diferente para los servidores públicos, señala este artículo: “Son
servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del estado y de sus
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están a servicio del estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista
por la constitución, la ley y el reglamento.
10 García de Enterría y Fernández. “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo II, Madrid, Civitas, 1986, Pág.160. 11 Sobre el tema de la ritualidad del juramento, la Corte Constitucional se manifestó de manera favorable, asintiendo en la constitucionalidad de esta norma, en la sentencia C-616/97 M.P.: José Gregorio Hernández.
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La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y
regulará su ejercicio.”. Un punto importante de resaltar del articulo 123, es la disposición
contenida en su articulo 3, en el que enuncia que se dispondrá n a ley especial para los
particulares que estén desempeñando de manera temporal funciones públicas, la ley que regula
esta situación es la Ley 734 de 2002 (CDU), que dispone que cuando un particular desempeña
funciones públicas de manera temporal, las faltas de carácter disciplinario que pueda cometer
serán puestas en la orbita de acción de la ley que regula funcionarios públicos, con la salvedad
de que solo se aplicará esa normatividad a las faltas ocurridas en razón de la función de
carácter público que estén desempeñando12.
El articulo 209 de la Constitución Política se incluye dentro del capitulo 5 del título VII, este
capitulo se titula: “De la función administrativa”, este artículo 209 realiza una descripción de
carácter principalístico y teleológico. En efecto el primer inciso de este artículo enumera los
principios que deben orientar la función administrativa (igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad), en su segundo inciso resaltó el legislador la
estrecha vinculación que existe entre la labor de las autoridades administrativas y el
cumplimiento de los fines del estado, asimismo en este inciso, se resalta que a todos los niveles
la administración pública tendrá una forma de control interno.
12 Esta disposición contenida en la Ley 734 de 2002, recoge el desarrollo que sobre este tema con anterioridad a la expedición de esta norma había hecho la Corte Constitucional Colombiana en sentencias como la C-286/96 M.P.: José Gregorio Hernández. En esta sentencia la Corte señaló que los particulares están siempre alejados de la orbita del servidor público en la medida en que no existe algún vinculo o situación de subordinación entre estos y el Estado, sin embargo esta situación varia de manera notoria en los eventos en que el particular se vincula en alguna manera con el Estado, situación que entonces ya no le exime del régimen disciplinario.
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En el artículo 277 de la carta política, señala las funciones del Procurador General de la
Nación, para el presente análisis, resultan útiles los numerales 1, 3 y 6 de este artículo. En el
numeral 1, señala desde una perspectiva muy amplia como función principal del Procurador,
la vigilancia del cumplimiento de la constitución, las decisiones judiciales y los actos
administrativos. El numeral 3, también caracterizado por el tono generalizador utilizado por el
constituyente señala como función del Procurador “defender los intereses de la sociedad.”. Por
último y conteniendo una descripción mucho más completa o por lo menos mucho más
especifica, el numeral 6 del precitado artículo señala como función del Procurador General:
“Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas,
inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las
investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.”, este
numeral es tal vez el más especifico en las funciones del Procurador, en él se enuncian como
rasgos centrales que el Procurador General de la Nación es jerárquicamente la persona con
mayor importancia dentro de un ente de control como es la Procuraduría General de la
Nación, asimismo señala el imperio de esté sobre la totalidad de funcionarios públicos, incluso
sobre los de elección popular13, por último y tal vez como rasgo más significativo del texto de
esta norma se señala que es el Procurador General de la Nación el que ostenta el poder
preferente, es decir que de manera privilegiada o por decirlo de cierta manera “en primer
lugar”, la función disciplinaria compete al Procurador General de la Nación. En ese mismo
sentido, vale la pena resaltar que por disposición constitucional, respecto de los órganos de
13 No deja de llamar la atención que pese a que esta disposición constitucional, prevé que el Procurador general de la nación tendrá potestad disciplinaria sobre la totalidad de funcionarios públicos, exista en nuestro país un régimen diferenciado tanto para los miembros de las Fuerzas Militares como para los agentes pertenecientes a la Policía Nacional.
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control como es el caso de la Procuraduría se puede predicar una total independencia y
autonomía del resto de las ramas del poder público, sobre este punto señala Jaime Vidal
Perdomo: “Como ya vimos, la constitución distinguió entre ramas y órganos. Precisamente
para que no se entendiera que las entidades de control mencionadas hacían parte de la rama
ejecutiva. Si su misión es en mayor grado la de vigilar la actuación de los funcionarios
administrativos, mal podrían depender de la rama ejecutiva de alguna manera. De otro lado, no
hacen parte dichos órganos ni de la rama legislativa, ni de la judicial.”14
Los artículos de la Constitución Política anteriormente citados, sirven de referente para
evidenciar, que el cumplimiento de los fines y proyectos estatales impone a los servidores
públicos el deber fundamental de ponerse al servicio del Estado y de la comunidad, así como
que la forma en que desempeñen sus funciones debe estar ajustada a las disposiciones
contenidas en la Constitución, las leyes y en algunos casos en los reglamentos específicos
previstos para ciertas entidades, los artículos expuestos anteriormente, son los que en mi
concepto considero más relevantes para fundamentar constitucionalmente la función
disciplinaria, sin embargo las preferencias evidenciadas en esta elección, no implica de ninguna
manera que no existan otros artículos de la Constitución Política que se refieran al tema y que
fueron excluidos de los anteriormente expuestos, este es el caso de los artículos 1, 15, 21, 29.
113. 117, 124 y 228. La forma en que el Estado garantiza todos los puntos expuestos
anteriormente, es decir la armonía entre fines del estado y comportamiento de los funcionarios
públicos así como el comportamiento de estos funcionarios frente al resto de los ciudadanos,
es a través de la función disciplinaria. La función disciplinaria se vincula de manera muy
14 VIDAL PERDOMO JAIME. Derecho administrativo. Undécima edición. Editorial Temis. Bogotá. 1999. Pág. 47.
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estrecha con los poderes superlativos que tiene el estado sobre las personas que viven al
interior de sus fronteras, en esa medida y recalcando lo que ya se ha señalado con anterioridad,
la función disciplinaria puede ser entendida como el conjunto de acciones ejecutadas por el
Estado, y que son tendientes a prevenir, corregir eventuales conductas o comportamientos
que impliquen el quebrantamiento de deberes de los funcionarios públicos así como la
extralimitación de estos en el ejercicio de derechos y atribuciones, trasgresión de prohibiciones
y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos así como
situaciones en que se presenten conflictos de intereses. La función disciplinaria, al igual que la
función judicial debe estar orientada por los mismos principios, como son los del debido
proceso, in dubio pro reo, presunción de inocencia entre otros, asimismo resultaría
impensable la función disciplinaria sin la correlativa existencia de una sanción disciplinaria, las
característica central de esta sanción sería en primer lugar que su aplicación encuentra asidero
en la falta cometida por este, así como consecuencia de la infracción de determinado deber del
disciplinado.
DISCIPLINARIAS DE LOS MIEMBROS DE LAS FUERZAS
MILITARES Y LOS MIEMBROS DE LA POLICIA NACIONAL.
En nuestro país, la norma que es generalmente utilizada para disciplinar15 a los funcionarios
públicos, es la Ley 734 de 2002, también conocida como el Código Único Disciplinario (CUD),
15 La idea de disciplinar en este caso, se vincula íntimamente a la idea de función disciplinaria. Por función disciplinaria se debe entender el conjunto de acciones orientadas a prevenir y corregir eventuales conductas o comportamientos que impliquen hechos como el incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y atribuciones de un funcionario público, la trasgresión de prohibiciones o violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos etc.
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la existencia de este código es consecuencia del desarrollo del articulo 209 de la Constitución
Política. Este Código Único Disciplinario, es la principal herramienta legal de la que se valen
los miembros de la Procuraduría Nacional, cuando se disponen a iniciar algún tipo de
actuación contra algún funcionario público, en efecto el artículo 25 de esta norma, dispone que
su aplicación cobije a la totalidad de los servidores públicos colombianos. Pese a lo
anteriormente señalado, sin embargo la actuación de ciertos servidores públicos como son los
miembros de las Fuerzas Militares y los miembros de la Policía Nacional se sustrae del ámbito
de esta norma y es cobijado por regímenes especiales.
Para rastrear, esa diferenciación de los miembros de las Fuerzas Armadas y de los agentes de
Policía del resto de los funcionarios públicos, es necesario remitirse en primer lugar a lo
preceptuado en los artículos 217 y 218 de nuestra Constitución Política16, en efecto estos dos
artículos enuncian que Fuerzas Militares y Policía Nacional son en cuanta organismos de
seguridad diferentes. Esa diferencia radica esencialmente en que mientras que la Policía es un
cuerpo armado de naturaleza civil cuya principal función es garantizar la armonía social
(entendida esta como paz), las Fuerzas Militares tienen como organismo de seguridad la
función de defender conceptos, categorías esenciales en la conformación y existencia del
16 Señala el artículo 217 de la Constitución Política: La nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el ejército, la armada y la fuerza aérea. Las Fuerzas Militares primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional. La ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de la carrera, prestacional y disciplinario, que le es propio. Por su parte el artículo 218 señala: La ley organizará el cuerpo de policía. La policía es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia vivan en paz. La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario.
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Estado como son las de soberanía, independencia e integridad17. Estas diferencias entre estos
dos organismos de seguridad, se han erigido en uno de los argumentos más poderosos para
mantener la independencia, la necesidad de una regulación diferenciada y especifica tanto entre
estos dos organismo, como respecto del resto de los funcionarios públicos. En ese mismo
sentido se expresa el articulo 12 de la Ley 734 de 2002, cuando en su articulo 12 al referirse al
principio de especialidad, indica que especto del tema de faltas disciplinarias los miembros de
las Fuerzas Militares y de Policía tendrán un régimen especial.
¿Hasta que punto es deseable, que estos dos organismo se sustraigan del ámbito de aplicación
del Código único disciplinario?, no puede pensarse que en cierta manera esa disposición
encaminada a crear estatutos especiales para estas dos instituciones es violatoria del derecho a
la igualdad, ¿esta disposición no es en cierta forma favorable a los agentes de las Fuerzas
Militares o de la Policía Nacional?. Sobre este punto, la Corte Constitucional se ha
pronunciado ya en dos ocasiones, declarando esta situación como ajustada a la constitución.
La primera de estas sentencias es la C-310 de 1997 con ponencia del magistrado Carlos Gaviria
Díaz, sostiene que la existencia de regimenes especiales para los miembros de las Fuerzas
Armadas y los agentes de Policía no denotan per se una violación a la igualdad, o una
diferenciación perjudicial por parte del legislador. La Corte considera en esta sentencia, que la
existencia de estatutos especiales no es un motivo que impida al legislador incluir en estos,
normas que se articulen con las contenidas en otros textos regulativos que sean de un carácter
17 Sobre las funciones, características de los miembros de las fuerzas armadas, que las diferencian de los miembros de la Policía Nacional, señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-431 de 2004 M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra: “las Fuerzas Militares permanentes están constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, a quienes corresponde como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional”
18
más general o remitirse a normas que regulen materias semejantes, por el contrario, si ellas
sustentan su contenido la remisión es pertinente, adecuada. Sobre la virtual existencia de
regimenes disciplinarios especiales para los miembros de las Fuerzas Armadas y la Policía,
señalo la Corte en esta sentencia: “La facultad del legislador para establecer regímenes especiales de
carácter disciplinario aplicables a los miembros de la Fuerza Pública (Fuerzas Militares y Policía Nacional),
proviene de la misma Constitución. ¿Pero qué significa tener un régimen especial de carácter disciplinario?.
Simplemente que existe un conjunto de normas singulares o particulares en las que se consagran las faltas, las
sanciones, los funcionarios competentes para imponerlas y el procedimiento o trámite que debe seguir el proceso
respectivo, incluyendo términos, recursos, etc., aplicables a un determinado grupo de personas, en este caso a los
miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, que se distinguen de las que rigen para los demás
servidores del Estado, debido a la específica función o actividad que les corresponde cumplir. Dicho régimen por
ser especial prevalece sobre el general u ordinario, en este caso, sobre el Código Disciplinario Único.” La
argumentación desplegada por la Corte en esta sentencia, tiende a concebir, que la existencia de
regimenes especiales no constituye en forma alguna un criterio diferenciador nocivo o
indeseable para el ordenamiento jurídico, que esta diferenciación es necesaria e incluso
deseable, pues las personas adscritas a estas dos entidades, en virtud de la diferencia de sus
funciones, de la particularidad de las conductas que desempeñan, también resaltó este tribunal
con especial ímpetu sobre este punto, que la existencia de estos regimenes especiales no riñe en
ningún momento con la Constitución Política, en la medida en que estos dos regimenes
especiales se encuentran articulados y mantienen continuidades esenciales con el contenido y
los lineamientos de una norma de carácter general como era el código único disciplinario
vigente para la época de expedición de esta jurisprudencia.
19
En este mismo sentido, se manifestó la Corte en la sentencia C-620/1998, en este sentencia el
demandante incoa una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 5, 175 y 177 de la ley
200 de 1995, por considerar que estas normas violan de los artículos 29 y 217 de la Carta
Política, pues se les está aplicando a éstos servidores públicos un régimen especial. En esta
sentencia, la Corte reitera la posición sostenida en la C-310/1997, incluso cita de manera muy
extensa partes de la referida sentencia, no solo reiterándola sino también tomando como ratio
decidendi todos los argumentos esgrimidos en la sentencia de 1997, en efecto señaló la Corte en
esta sentencia: “En consecuencia, los argumentos esgrimidos en la Sentencia C-310 de 1997 son suficientes
para que la Corte Constitucional reitere su jurisprudencia y declare la exequibilidad de las expresiones acusadas
de los artículos 5° y 177 del C.D.U., en cuanto éstas conforman unidad normativa con el artículo 175 del
mismo ordenamiento legal.”18
La otra jurisprudencia de la Corte Constitucional en donde se refiere a este tema es la C-431 de
2004 con ponencia de Marco Gerardo Monroy Cabra, en esta sentencia, la Corte señaló: “¿Pero
qué significa tener un régimen especial de carácter disciplinario?. Simplemente que existe un conjunto de normas
singulares o particulares en las que se consagran las faltas, las sanciones, los funcionarios competentes para
imponerlas y el procedimiento o trámite que debe seguir el proceso respectivo, incluyendo términos, recursos, etc.,
aplicables a un determinado grupo de personas, en este caso a los miembros de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, que se distinguen de las que rigen para los demás servidores del Estado, debido a la específica
función o actividad que les corresponde cumplir. Dicho régimen por ser especial prevalece sobre el general u
ordinario, en este caso, sobre el Código Disciplinario Único”
18 Sentencia C-620/1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
20
El contenido de estas dos sentencias, así como la argumentación en ellas expresada, sostiene
como deseable el mantenimiento de regímenes disciplinarios diferenciados tanto para los
miembros de las Fuerzas Militares como para los miembros pertenecientes a la Policía
Nacional. Las razones que la Corte expone con una mayor fuerza en su jurisprudencia tienen
que ver con que la existencia de regímenes diferenciados es apenas una consecuencia lógica de
las particularidades y especificidad de funciones de los miembros adscritos a estas entidades. La
Corte considera esta situación como suficiente para sostener el criterio diferenciador del
régimen disciplinario de los funcionarios públicos, el argumento finalmente es que situaciones
particulares, diferentes o excepcionales requieren igualmente de formas de regulación o de un
tratamiento jurídico igualmente particular o excepcional. El otro argumento esgrimido en
ambas sentencias por la Corte para sostener la existencia de regimenes diferenciados, tiene que
ver con la articulación armónica entre estos estatutos y el régimen contemplado en el código
único disciplinario, la Corte encuentra que la existencia de regimenes diferenciados es
sostenible y deseable en la medida en que el contenido de estas dos normas no riñe, ni
contradice los postulados y contenidos de una norma superior, de carácter más general como
es el Código Único Disciplinario (CUD).
Llama la atención en este análisis, las sentencias C-712 de 2001, con ponencia de Jaime
Córdoba Triviño y la C-713 de 2001 con ponencia de la Magistrada Clara Inés Vargas
Hernández. En la primera de estas sentencias, se demandó el Decreto 1798 de 2000, el
accionante demanda esta norma casi en su totalidad, por considerarla violatoria de los artículos
4, 6, numerales 1,2 y 10 del articulo 150, numerales 11 y 16 del articulo 189 de la Constitución
Política. El argumento principal del demandante es que en este caso legislador extraordinario
21
desconoció la reserva de ley al permitir que el Decreto 1798 de 2000 modifique, derogue o
suprima el Código Disciplinario Único (CDU). Afirma en ese mismo sentido, que el ejecutivo
en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 578 de 2000 creó un
procedimiento para juzgar disciplinariamente al personal uniformado de la Policía Nacional, y
que estas disposiciones parecen derogar y alterar de manera significativa normas expresas del
Código Único Disciplinario (CDU). El análisis desplegado por la Corte en este caso, parece
apuntar, más en una dirección argumentativa que se inclina a favor de las potestades y alcances
del ejecutivo para expedir normas que en un análisis detallado del Decreto 1798 de 2000, sin
embargo y bajo esa línea argumentativa, la Corte decidió declarar inexequible el libro segundo
del Decreto Ley 1798 de 2000, que regula la parte procedimental para sancionar
disciplinariamente a miembros de la Policía Nacional, dentro de los argumentos que esgrime la
Corte para tomar tal decisión llama la atención cuando la Corte resalta: “Con la expedición del
Decreto 1798 de 2000 el legislador extraordinario no sólo excedió sus facultades al expedir un código
disciplinario para la Policía sino que además incurrió en la violación de la reserva de ley porque modifica en
forma sustancial el Código Disciplinario Único en lo dispuesto por los artículos 20, 175 y 177, artículos que
definen el ámbito de aplicación del código en los cuales incluye expresamente a los miembros de la Fuerza
Pública.”, más adelante en la misma sentencia, se ubica en una forma de argumentación de un
corte marcadamente más formalista para declarar inexequible esa parte de la norma,
argumentando lo siguiente: “De acuerdo con los aspectos definidos en esta parte considerativa, el Gobierno
estaba facultado para expedir esta normatividad. Pero en relación con los aspectos procesales definidos en el
Libro Segundo del Decreto Ley no podía el ejecutivo por medio de facultades extraordinarias dictar un
procedimiento especial y diferente al previsto en el Código Disciplinario Único.”. El análisis de esta
sentencia es sumamente interesante, no solo en la medida en que la argumentación desplegada
22
por la Corte para derogar esta parte del Decreto 1798 de 2000, termina por ser excesivamente
formalista y por atender más a consideraciones formales y de competencia para declarar
inexequible esta parte de la norma que a un tipo de argumentación que ataque el contenido del
Decreto 1798 de 2000 en sus puntos sustanciales. El otro punto de esta sentencia que llama la
atención de manera muy poderosa, es que el contenido de la sentencia, parece dejar la
sensación de que el discurso garantista y proteccionista que la Corte Constitucional había
mantenido respecto del mantenimiento de regímenes disciplinarios diferenciados para los
miembros de la Policía Nacional y las Fuerzas Militares parece haberse flexibilizado, o por lo
menos parece haberse relajado en algo. En efecto mientras que de cierta manera la
jurisprudencia anterior consideraba intocable el tema de la existencia de regímenes
disciplinarios especiales, así como era renuente a modificar el texto de estas normas, en esta
sentencia si bien la Corte no ataca frontalmente ni radicalmente la existencia de estas normas,
sí termina por considerarlas mucho más susceptibles y vulnerables de ser atacadas a través de
acciones de inconstitucionalidad, incluso si como en el caso de esta sentencia se está refiriendo
a asuntos estrictamente procesales, la impresión más fuerte que arroja la lectura de esta
sentencia, es que en cierta forma, normas que la jurisprudencia de la Corte Constitucional con
anterioridad parecía tener como inmunes ante demandas de inconstitucionalidad, parecen
empezar a ceder en cierta forma a resquebrajarse esa posición jurisprudencial para que dichas
normas empiecen a ser cuestionadas a través de acciones públicas como es el caso de esta
Sentencia.
No me detendré demasiado en el caso de la sentencia C-713 de 2001. pues en ella se demanda
la constitucionalidad del Decreto 1797 de 2000 que regulaba el régimen disciplinario de las
23
Fuerzas Militares y que fue reemplazado por la Ley 836 de 2003, es decir que la sentencia
referida se refiere a una norma ya derogada, adicionalmente es importante resaltar que los
motivos por los que se demanda este decreto son iguales a los expuestos por el demandante en
la C-712 de 2003, en esa misma medida el fallo de la Corte Constitucional y la manera en que
este fue argumentado no difiere sustancialmente del de la C-712 de 2003, la Corte en este caso
decidió igualmente y terminó por declarar inexequible la parte procedimental del Decreto 1797
de 2000, señalo esta corporación en su parte resolutiva: “Ciertamente, las normas contenidas en el
Libro Segundo (artículos 87 a 187) sobre actuación procesal; acción disciplinaria; impedimentos y recusaciones;
sujetos procesales; providencias, notificaciones y términos; recursos y consulta, pruebas y nulidades; suspensión
provisional; procedimientos; segunda instancia; lectura y ejecución del fallo constituyen, indudablemente, reglas de
trámite procedimental que, por tal razón, reforman de manera significativa la estructura del Código
Disciplinario Único, por cuanto alteran el propósito plasmado en el artículo 175 de la Ley 200 de 1995, de
aplicar el procedimiento previsto en este ordenamiento a los miembros de las Fuerzas Militares, motivo por el
cual se encuentran afectadas de inconstitucionalidad, y así lo declarará la Corte Constitucional en la parte
resolutiva de esta providencia.”
2 REGIMEN LEGAL DE LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA EN
COLOMBIA.
2.1- LOS DECRETOS REGULATIVOS DEL REGLAMENTO DISCIPLINARIO
PARA LAS FUERZAS MILITARES. EL DECRETO 0085 DE 1989, EL DECRETO
1797 DE 2000 Y LA LEY 836 DE 2003.
24
Cuando se procede al análisis del reglamento disciplinario de las Fuerzas Militares,
encontramos que recientemente, existen tres grandes textos normativos que sirven de
referencia para delimitar conceptualmente el análisis acerca del distinto tratamiento que tienen
las faltas disciplinarias respecto de las Fuerzas Militares en una y otra norma. Aunque la Ley
836 de 2003, derogó al Decreto 1797 de 2000, norma que a su vez derogó en su totalidad al
decreto 0085 de 1989, considero, como señale anteriormente que es importante resaltar en
primer lugar las diferencias que existían entre estas distintas normas, aunque estas tres normas
regulen una misma materia como es, entre otras las distintas faltas disciplinarias en que pueden
incurrir los miembros de las Fuerzas Militares.
Uno de los elementos comunes a estos tres decretos, es que todos pretenden regular un mismo
tema como es el del régimen disciplinario de las Fuerzas Militares, en ese mismo sentido estas
tres normas, así como el Decreto 1798 de 2000 y la Ley 734 de 2002, mantienen la división de
las faltas en las tres categorías de leve, grave y gravísima19. Asimismo la división de las faltas
disciplinarias en tres categorías (gravísima, grave y leve) que se utiliza en estas tres normas, son
susceptibles en todos los casos de ser tratadas, agrupadas de la siguiente manera,
independientemente de la norma que se trate. En efecto las faltas referidas en estas tres normas
pueden bien ser catalogadas en tres distintos rubros que son: 1- aquellas que tienen que ver con
la violación de deberes propios de la función, así como con otros bienes jurídicamente
19 Tanto en la Ley 836 de 2003, como en el Decreto 1798 de 2000, se encuentra una sanción disciplinaria de naturaleza similar. En efecto ambas normas sancionan la falta gravísima con destitución del cargo, respecto de la suspensión que opera por la comisión de una falta grave, dispone el Decreto 1798 de 2000 una suspensión de hasta 60 días sin remuneración, mientras que la Ley 836 de 2003, para los eventos de comisión de una falta grave, prevé una suspensión de hasta 90 días. En ese mismo sentido en la Ley 836 de 2003 las faltas leves son sancionadas con una distinta variedad de reprensiones, mientras que por su parte el Decreto 1798 de 2000, aparte de consagrar también a las reprensiones, también contempla la multa como pena virtual en la comisión de faltas leves.
25
tutelados, y que son realizados en ejercicio del cargo. 2- la segunda que implica vulneración de
deberes funcionales20, con posible afectación de otros bienes jurídicos tutelados, pero en cuya
ocurrencia y reprochabilidad no se tiene en cuenta si obraba en función del cargo o no. 3-
Aquellas que ocurridas en desempeño del cargo, solo atenten con la violación de deberes
funcionales. y 4- las conductas que, independientemente de la relación que tengan con la
función del agente, constituyan vulneración o ataque a los derechos fundamentales
constitucionales y aquellos que por su naturaleza se consideren de tal categoría. Considero que
la plausibilidad de categorizar las faltas disciplinarias de funcionarios de las Fuerzas Militares
bajo estos cuatro parámetros conceptuales, es independiente de la norma que se trate, bien sea
el decreto 0085 de 1989, o el Decreto 1797 de 2000 o la Ley 836 de 2003, las faltas contenidas
en cualquiera de estas tres normas son susceptibles de ser encuadradas en las cuatro categorías
mencionadas anteriormente. Este es un segundo elemento común al interior de estas tres
normas, cuya existencia considero importante resaltar y que no riñe en absoluto con el análisis
que pretendo hacer a continuación, cuyo objetivo principal es analizar que tipo de
continuidades y rupturas se presentan entre estas dos de estos tres textos regulativos, es decir
me concentraré exclusivamente en realizar un análisis comparativo de las disposiciones
contenidas en el Decreto 1797 de 2000 y la Ley 836 de 2003, la exclusión en este análisis del
decreto 0085 de 1989, se debe a que pese a ser una norma que también se refería al tema de las
faltas disciplinarias por parte de los miembros de las Fuerzas Armadas, su vigencia ha sido
suspendida por la expedición de un decreto que a su vez ya ha sido derogado, y en ese sentido
dado que el objeto de este trabajo no es ningún sentido atender a algún tipo de análisis 20 Entiendo por deberes funcionales aquellos que tienen que ver con la función que debe cumplir determinado agente de las Fuerzas Militares. Decir que ha obrado el incumplimiento de un deber funcional por parte de determinado agente, implica afirmar que este ha obrado bien sea extralimitando sus funciones o cumpliéndolas deficientemente.
26
genealógico o de reconstrucción histórica de la legislación sobre el régimen disciplinario de las
Fuerzas Militares, he decidido desestimar este decreto y excluirlo del presente análisis.
Sin perjuicio de lo señalado anteriormente, este análisis se concentrará en realizar una
comparación entre las disposiciones de la Ley 836 de 2003 y el Decreto 1797 de 2000. La
primera de estas normas, la Ley 836 del año 2003, tiene como uno de sus rasgos más
significativos el hecho de mantener una fuerte continuidad con las disposiciones contenidas en
el Decreto 1797 de 2000. Como la aproximación a estas normas se hará solo desde la
regulación que estas hacen de las faltas disciplinarias, la primera observación, que ya señale
anteriormente, tiene que ver que tanto en una norma como en la otra se mantiene la
clasificación de las faltas disciplinarias en las tres categorías, de falta leve, falta grave y falta
gravísima, sin embargo se pueden encontrar algunas variaciones al interior de estas tres
categorías. De manera muy general, una de las diferencias que primero saltan a la vista, y que
considero es importante señalar, es que mientras en el Decreto 1797 de 2000 aparecen
tipificadas un total de 140 conductas de la siguiente manera: como gravísimas son recogidas un
total de 27 conductas, como graves 40 y como leves 73, mientras que por su parte la Ley 836
de 2003, tipifica un total de 143 conductas, siendo agrupadas como gravísimas un total de 34,
como graves un total de 49 y como leves un total de 60.
Mientras que el Decreto 1797 de 2000, incluye como faltas gravísimas un total de 27
numerales, la Ley 836 de 2003 amplia el catalogo de faltas gravísimas a 34, es decir que
aumenta en 7 numerales la cantidad de faltas susceptibles de ser calificadas como gravísimas.
Llama la atención respecto de las diferencias existentes entre estos dos estatutos, la ampliación
del catalogo de lo que pueden ser consideradas faltas gravísimas, en efecto los siete numerales
27
que han ampliado el catalogo de faltas gravísimas tienen que ver con: 1- Intervención, concilio
doloso por parte del agente que tenga como motivación sabotear, generar accidentes marítimos
o fluviales. 2- interferir bien sea en la etapa precontractual o contractual, en los contratos
celebrados por el Estado, esa intervención esta encaminada a generar el favorecimiento
intencional en el proceso de contratación.3- En los eventos en que un agente de las Fuerzas
Militares tenga en su poder algún tipo de suministro, armamento o bienes fiscales de esta
naturaleza cuyo propietario sea el ministerio de defensa nacional, y se apropie indebidamente
de estos se estará asimismo configurando una falta grave. 4- Cualquier tipo de conducta que la
ley prevea como de comisión dolosa y que adicionalmente esta sea cometida cuando el agente
obraba con ocasión de su cargo. 5- Cobrar, cuando no se esté autorizado para ello, por el
servicio de escolta, por el transporte de personas, o carga en naves aéreas, marítimas o
fluviales, así como en vehículos pertenecientes o destinados al servicio del sector Defensa
Nacional (esta en el anterior estatuto el 1797 de 2000, era considerada una falta grave). 6-
Aprovecharse del rango militar, de la jerarquía de este para influir a terceros en beneficio
propio o ajeno. 7- sustraer materiales como equipo, armamento, prendas de uniforme, con el
objeto de ser prestadas a personas o entidades no militares.
Respecto de las faltas graves, la Ley 836 de 2003 incluye como faltas gravísimas situaciones que
el estatuto 1797 de 2000, consideraba graves .Este es el caso del numeral 31 del articulo 58 de
la Ley 836, tipificado en esta norma como falta gravísima, mientras que el numeral 6 del
articulo 57 del Decreto 1797 de 2000, le otorgaba el tratamiento de falta grave, en ese mismo
sentido, el consumo de sustancias psicoactivas es considerado por la Ley 836 de 2003 como
falta grave, mientras que el Decreto 1797 de 2000 la califica de gravísima, igual situación ocurre
también con el numeral 15 del articulo 57 del Decreto 1797 de 2000, falta que tipifica como
28
grave mientras que la Ley 836 califica de gravísima .Otro cambio que llama poderosamente la
atención es el numeral 12 del articulo 56 del Decreto 1797 de 2000, este numeral tipificaba
como falta gravísima Incurrir en tortura, genocidio o desaparición forzada, el contenido de este
numeral, de manera profundamente desatinada y errada, no fue incluido como falta gravísima
en el texto de la Ley 836 de 2003. Retomando la idea anteriormente mencionada, el tratamiento
que a las faltas graves y las faltas leves se le da en la Ley 836 de 2003 respecto del Decreto 1797
de 2000, ocurre algo similar a lo que ocurre con el caso de las faltas gravísimas y es que el
catalogo de conductas reprobables es ampliado, asimismo es notorio el hecho de que muchas
conductas son reposicionadas dentro de las categorías de gravísima, grave y leve. En efecto
cuando se estudian las diferencias entre ambas normas son dos los rasgos que resaltan, el
primero de ellos tiene que ver con la ampliación del faltas, el segundo rasgo tiene que ver con
el distinto tratamiento que determinadas faltas tienen de una norma a otra. En ese mismo
sentido, es común ver que conductas que en el Decreto 1797 de 2000 recibían el tratamiento
de graves son tratadas en la Ley 836 de 2003 como gravísimas, el último punto sobre el que
vale la pena resaltar, y que se desprende de los dos puntos señalados anteriormente tiene que
ver con que la Ley 836 de 2003, a través de sus disposiciones endurece, o por lo menos es más
rígido que el régimen disciplinario contemplado anteriormente el Decreto 1797 de 2000.
2.2 EL DECRETO 1798 DE 2000. REGULATIVO DE LAS FALTAS
DISCIPLINARIAS DE LOS MIEMBROS DE LA POLICIA NACIONAL.
El Decreto 1798 de 2000 y la Ley 836 de 2003 en cuanto productos jurídicos, comparten una
característica particular, y esta es que pese a que en nuestro país, como una de las grandes
innovaciones propuestas por la carta política de 1991, que disponía esencialmente en sus
29
artículos 6 y 123, que se instauraría un régimen disciplinario para los funcionarios públicos, y
que la vigilancia del comportamiento de estos así como la aplicación de este régimen legal
estaría en cabeza del Procurador General de la Nación, pese a esta disposición, podría pensarse
que estas dos normas escapan en cierta manera a las dos ideas reseñadas anteriormente. En
efecto, y según el panorama dispuesto en el texto de la constitución de 1991 sería el
Procurador General de la nación, así como la institución de la Procuraduría General de la
Nación, las dos figuras que entrarían a ejercer preferentemente un poder disciplinario cuya
orientación teleológica sería velar porque la función administrativa atendiera primordialmente
al interés general, así como que esta función se desarrollara en armonía con los principios
constitucionales que deberían orientar la función administrativa, estos dos puntos serían
centrales, sin perjuicio de los otros principios y valores consagrados y favorecidos en la carta
política de 1991 respecto de la función administrativa. Lo anterior tiene una conexión con lo
señalado en las primeras líneas del párrafo, y es que como señale anteriormente podría
afirmarse que en cierta medida, las dos normas precitadas escapan a la idea de poder preferente
y a la de ser sometidas a la potestad, al ejercicio preferente de la Procuraduría General de la
Nación, pues tanto las faltas disciplinarias de los miembros de las Fuerzas Armadas como de la
Policía Nacional, tienen un régimen legal diferenciado del resto de los funcionarios públicos,
como procederé a explicar a continuación.
La norma referente para adelantar cualquier forma de investigación, así como las faltas a la
función administrativa, es decir la norma orientadora en materia de regulación de funcionarios
públicos es la Ley 734 de 2002, también conocida como código disciplinario único. Pese a que
esta norma fue muy contundente en la disposición contenida en su articulo 25 y que señalaba
su vigencia sobre la totalidad de servidores públicos, incluyendo en esta categoría a aquellos
30
que se encontrasen retirados del servicio, así como a los particulares que se desempeñasen
eventualmente como funcionarios públicos. Pese a la claridad de las disposiciones contenidas
en este artículo de la Ley 734 de 2002, dentro del amplio universo que compone la categoría de
servidores públicos, se consideró que existían dos grupos que eran merecedores de un trato
diferenciador respecto de la manera en que debería reglarse el tema atinente a las faltas
disciplinarias, y que en esa medida ese grupo diferenciado debía en cierta manera sustraerse del
ámbito de la Ley 734 de 2002 y recibir un tratamiento legal especifico, diferente. Este grupo
eran las Fuerzas Militares21 y los miembros de la Policía Nacional22.
En esta parte del trabajo, me detendré únicamente en las disposiciones sobre la gradación de
las faltas disciplinarias que se dispone en el decreto1798 de 2000, norma que regula el régimen
disciplinario de los miembros de la Policía Nacional. El Decreto 1798 de 2000, mantiene
bastantes continuidades con las disposiciones contenidas en los decretos 1797 de 2000, y la Ley
836 de 2003, estructuralmente estas tres normas tienen una estructura similar en los puntos
sustanciales, en efecto las tres tienen una parte dedicada a enunciar los principios que deben
regir en las investigaciones y procesos disciplinarios, otra parte a las faltas y sanciones
disciplinarias, otra a la manera en que se gradúan las sanciones, así como un libro en que se
regula el procedimiento disciplinario. En ese mismo sentido, el Decreto 1798 de 2000, que
21 Para delimitar más la categoría de Fuerzas Militares, así como para determinar con más claridad quienes pertenecen a las Fuerzas Militares, resulta de gran ayuda el concepto rendido por la Corte Constitucional en la sentencia C- 431 de 2004, en este fallo apuntó la Corte lo siguiente: “De conformidad con lo dispuesto por el artículo 217 de la Constitución, las Fuerzas Militares permanentes están constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, a quienes corresponde como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.” 22 Sobre la constitucionalidad de ese trato diferenciador para los miembros de las Fuerzas Militares y los miembros pertenecientes a la Policía Nacional que les permite sustraerse del ámbito de aplicación de la Ley 734 de 2002, se pronunció la Corte Constitucional en sentencias como la C-310 de 1997 M.P.: Carlos Gaviria Díaz y la C-431 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, fallos sobré los que me detendré con mayor detenimiento más adelante.
31
regula el régimen disciplinario de los empleados de la Policía Nacional mantiene tanto con la
Ley 836 de 2003, como con la Ley 734 de 2002, la clasificación de las faltas disciplinarias bajo
las tres categorías de leve, grave y gravísima.
Otro elemento significativo de resaltar del Decreto 1798 de 2000, es que las autoridades con
atribuciones disciplinarias, con facultades para disciplinar a sus subalternos en el caso de los
miembros de la Policía son por lo general sus superiores jerárquicos, es decir que se mantiene
el criterio del superior jerárquico como sujeto calificado para disciplinar.
El Decreto 1798 de 2000, como se señalo anteriormente se acoge a la división de las faltas
disciplinarias en gravísimas, graves y leves. En efecto el articulo 37 de este norma, regula las
faltas graves, calificándolas como susceptibles de separación del cargo, así como describiendo
las conductas que constituyen faltas gravísimas en un total de 21 numerales. Respecto de las
faltas graves, esta norma las regula en su artículo 38, señalando en este un total de 37
conductas tipificadas bajo esta categoría. Las faltas leves son reguladas en el artículo 39, en el
que se disponen un total de 10 conductas susceptibles de ser encuadradas bajo la categoría de
faltas leves.
El criterio más útil para agrupar bajo una mejor dimensión conceptual las faltas gravísimas,
como las graves y leves, contempladas en el Decreto 1798 de 2000, es el mismo utilizado
anteriormente en el caso del Decreto 1797 de 2000 y la Ley 836 de 2003, este tiene que ver que
independientemente de la clase de falta de que se trate, o de la naturaleza de esta, bien sea
gravísima, grave o leve, estas pueden ser estudiadas bajo la agrupación de cuatro categorías que
ya han sido expuestas con anterioridad. Estas cuatro categorías son: 1- aquellas que tienen que
32
ver con la violación de deberes propios de la función, así como con otros bienes jurídicamente
tutelados, y que son realizados en ejercicio del cargo. 2- la segunda que implica vulneración de
deberes funcionales, con posible afectación de otros bienes jurídicos tutelados, pero en cuya
ocurrencia y reprochabilidad no se tiene en cuenta si obraba en función del cargo o no. 3-
Aquellas que ocurridas en desempeño del cargo, solo atenten con la violación de deberes
funcionales. y por último 4- las conductas que, independientemente de la relación que tengan
con la función del agente, constituyan vulneración o ataque a los derechos fundamentales
constitucionales y aquellos que por su naturaleza se consideren de tal categoría.
Independientemente de la clasificación de gravísimas, graves y leves expuesta en el Decreto
1798 de 2000, todas las conductas referidas en esta norma son susceptible de ser agrupadas
bajo las cuatro categorías anteriormente expuestas, en ese sentido los numerales 1,2, 4, 5, 6, 7 y
18 del articulo 37 de esta norma son susceptibles de ser calificados, como conductas que,
independientemente de la relación que tengan con la función del agente, es decir sin
importancia de que este obre o no en ejercicio de sus funciones, constituyen vulneración a los
derechos fundamentales constitucionales y aquellos que por su naturaleza, como es el caso de
situaciones que amenacen la integridad de grupos étnicos, culturales o diversos en razón de sus
creencias religiosas, y cuya vulneración los convierta en derechos que merezcan el tratamiento
propio de tal categoría. Sobre este punto, es importante resaltar que es importante mantenerse
vinculado al argumento esgrimido por la Corte Constitucional en sentencia C-358/1997 con
ponencia de Eduardo Cifuentes, en la que señalo, que la afectación de bienes jurídicos y
derechos fundamentales por parte de agentes del Estado, nunca puede constituir, ni ser
descrita como “actos del servicio.”, indiferentemente de que hayan ocurrido en ejercicio de la
función o no, la afectación de derechos fundamentales o de situaciones protegidas por el
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derecho internacional humanitario, están por encima de la categoría de funcionario público,
aunque esta situación no implica que no pueda llegar a darse una situación en la que una
persona investida de este rango, pueda llagar con su conducta a vulnerar bien sea derechos
fundamentales, bien sea bienes protegidos por el derecho internacional humanitario.
Aunque la mayoría de las faltas que este estatuto clasifica como gravísimas, en efecto entrañan
la violación de derechos fundamentales, y la sensación que deja la redacción de la norma, es
que existe una preocupación por el tema de derechos humanos y de derechos fundamentales,
existen algunas conductas violatorias de estas dos categorías que se quedaron por fuera del
catalogo contenido en el articulo 37 de este decreto, es el caso del sometimiento de personas a
privación arbitraria de la libertad, o el irrespeto de categorías como el Habeas corpus, el caso
de tortura, coacción o intimidación, conductas que normas como la Ley 734 de 2002, y la Ley
836 de 2003, sí consideran como faltas gravísimas.
Respecto de la clasificación que en esta norma hace de las conductas graves, esta descripción
aparece contenida en el artículo 38 del Decreto 1798, en la que se describen un total de 37
conductas cuya comisión constituyen faltas graves. El punto más importante de resaltar sobre
las faltas graves y los 37 numerales que las describen, es que si utilizamos las cuatro categorías
utilizadas para encuadrar las faltas disciplinarias23, encontramos que las descritas como faltas
23 Con estas cuatro categorías y a riesgo de ser repetitivo me refiero a conductas que pueden ser calificadas como: 1- aquellas que tienen que ver con la violación de deberes propios de la función, así como con otros bienes jurídicamente tutelados, y que son realizados en ejercicio del cargo. 2- la segunda que implica vulneración de deberes funcionales, con posible afectación de otros bienes jurídicos tutelados, pero en cuya ocurrencia y reprochabilidad no se tiene en cuenta si obraba en función del cargo o no. 3- Aquellas que ocurridas en desempeño del cargo, solo atenten con la violación de deberes funcionales. y por último 4- las conductas que, independientemente de la relación que tengan con la
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graves tienen que ver con faltas que únicamente violan deberes funcionales, faltas que violan
deberes funcionales y otros bienes jurídicos con relación al ejercicio de la función, y por último
faltas que violan deberes funcionales y otros bienes jurídicos con independencia de que
ocurran en relación o no al ejercicio de la función. Es decir, que ninguna de las faltas descritas
en este articulo como graves, tienen una potencia suficiente para erigirse como violentadoras
de derechos humanos. Esta situación señalada anteriormente en el caso de las faltas graves, se
repite igualmente en la descripción que esta norma en los diez numerales de su artículo 39 hace
de las faltas leves.
2.3 EL TRATAMIENTO A LAS FALTAS DISCIPLINARIAS EN LA LEY 836 DE
2003 Y EL DECRETO 1798 DE 2000.
En esta parte del trabajo, me propondré analizar la forma en que estas dos distintas normas
regulan las faltas disciplinarias, bien sea el infractor miembro de las Fuerzas Militares o agente
de la Policía Nacional. Este análisis, será conducente para concluir si la duplicidad de
regimenes disciplinarios atiende a un criterio igualitario, o si por el contrario la manera en que
se regulan y clasifican las faltas disciplinarias en uno y otro régimen es disímil y favorece que
los agentes de uno u otro estamento sean disciplinados de una forma diversa y que la conducta
que en un estatuto es reglada de una manera particular sea reglada en otro de una manera
diferente, situación que no podría ser calificada como igualitaria.
función del agente, constituyan vulneración o ataque a los derechos fundamentales constitucionales y aquellos que por su naturaleza se consideren de tal categoría.
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La Ley 836 de 2003 tipifica un total de 143 conductas como faltas disciplinarias, de estas son
catalogadas 34 como gravísimas, 49 como graves, 60 como leves. Por su parte el Decreto 1798
de 2000 califica como faltas disciplinarias un total de 68 conductas, de ese total de 68
conductas son clasificadas como gravísimas un total de 21 conductas, como graves un total de
37 conductas y como leves un total de 10. En una primera observación, la primera diferencia
que salta a la vista es la disminución del catalogo de conductas que se pueden encuadrar como
faltas disciplinarias, en efecto mientras que la Ley 836 de 2003, tipifica un total de 143 como
faltas disciplinarias, el Decreto 1798 de 2000 tipifica 68 conductas, es decir un menos de la
mitad de las que aparecen en la Ley 836 de 2003. Esta situación de desproporción entre lo que
entre un estatuto y otro constituye falta disciplinaria, deja entrever lo que puede ser calificado
como un primer punto de desarticulación entre un régimen y otro, la notoria desproporción
entre la cantidad de conductas tipificadas como faltas entre una norma y otra es un rasgo claro
de que la descripción notoriamente más amplia de las conductas que constituyen falta
disciplinaria realizada en Ley 836 de 2003, esa situación denota que esta ley es en cierta manera
más exigente, estricta y rigurosa que el Decreto 1798 de 2000.
Otro punto que llama la atención poderosamente de las disposiciones contenidas en estos dos
estatutos, es, en primera instancia que la Ley 836 en su artículo 56 realiza una descripción de
lo que constituye falta disciplinaria, en efecto esta norma incluye esta definición de lo que
constituye una falta disciplinaria, descripción legal que no aparece en el Decreto 1798 de 2000.
El tema de la clasificación y sanción de las faltas disciplinarias también tiene un tratamiento
diferenciado de una norma a otra. En efecto, el Decreto 1798 de 2000 prevé para la comisión
de faltas gravísimas la destitución, es decir la cesación definitiva de funciones. Para las faltas
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graves y leves, la pena de suspensión, que consiste en la cesación de funciones en el ejercicio
del cargo sin derecho a remuneración de uno hasta sesenta días. Para las faltas leves y graves,
esta norma prevé adicionalmente dos tipos diferentes de sanción, la primera de ellas es la
multa, esta consiste en el pago de una suma de dinero que podrá ser de uno hasta treinta días
de sueldo básico mensual, devengado al momento de comisión de la falta. La segunda forma
de sanción para las faltas leves prevista en esta norma, es la amonestación escrita, esta consiste
en la desaprobación por escrito de la conducta del infractor. En síntesis, el Decreto 1798 de
2000 dispone para las faltas gravísimas la destitución, y tanto para las faltas graves y leves se
pueden aplicar tanto la suspensión, la multa y la amonestación.
Por su parte, la Ley 836 de 2003 dispone en su titulo IV, capitulo I, la forma en que se regulara
el tema de las sanciones. Dispone esta norma, que para el caso de las faltas gravísimas la
sanción será la de separación absoluta del cargo cuando la conducta del agente, aparte de estar
calificada como gravísima, sea mediada por una intención dolosa. Para las faltas graves y
algunas pocas de las que esta norma tipifica como gravísimas (y cuya comisión no ocurre bajo
intención o concilio doloso), se aplicará la sanción de suspensión que podrá ser hasta de
noventa días sin derecho a remuneración. Por último y para la comisión de las faltas leves, la
norma dispone la reprensión simple, formal o severa. Se aplicará a oficiales, suboficiales y
soldados cuando incurran en faltas leves. En síntesis, la Ley 836 de 2003 prevé la separación
total del cargo para aquellas faltas gravísimas cuya comisión ocurre a titulo doloso, la sanción
de suspensión para aquellas faltas gravísimas en cuya ocurrencia no medie intención dolosa por
parte del agente, así como para las faltas graves. Por último, esta norma prevé para las faltas
leves la reprensión simple, formal o severa.
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