anÁlisis de la normatividad vigente colombiana …
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ANÁLISIS DE LA NORMATIVIDAD VIGENTE COLOMBIANA REFERIDA A LA
GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Y EL ALCANCE DEL DECRETO 1807 DE
2014, EN CUANTO A LOS LINEAMIENTOS PARA LA INCORPORACIÓN EN LOS
PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
MARINA DEL SOCORRO CASTRILLÓN URIBE
BEATRIZ ELENA GALVIS OSORIO
UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA SECCIONAL MEDELLÍN
FACULTAD DE INGENIERÍAS
ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN TERRITORIAL
MEDELLIN
2015
ANÁLISIS DE LA NORMATIVIDAD VIGENTE COLOMBIANA REFERIDA A LA
GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Y EL ALCANCE DEL DECRETO 1807 DE
2014, EN CUANTO A LOS LINEAMIENTOS PARA LA INCORPORACIÓN EN LOS
PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
MARINA DEL SOCORRO CASTRILLÓN URIBE
BEATRIZ ELENA GALVIS OSORIO
Trabajo de grado para optar al título de
Especialista en Gestión Territorial
Asesoras
Helena Pérez Garcés, Magíster en Ciencias Ambientales
Luz Adilia Esparza Díaz, Especialista en Derecho del Medio Ambiente, Especialista
en Gerencia de Proyectos de Construcción
UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA SECCIONAL MEDELLÍN
FACULTAD DE INGENIERÍAS
ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN TERRITORIAL
MEDELLIN
2015
CONTENIDO
Pág.
1. JUSTIFICACIÓN ......................................................................................................... 5
2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ...................................................................... 12
3. OBJETIVOS .............................................................................................................. 14
3.1 OBJETIVO GENERAL ..................................................................................... 14
3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ........................................................................... 14
4. MARCO REFERENCIAL .......................................................................................... 15
5. METODOLOGÍA ........................................................................................................ 19
6. RESULTADOS .......................................................................................................... 19
6.1 ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN ...................................................... 22
6.2 ANTECEDENTES NORMATIVOS ...................................................................... 23
6.3 ELEMENTOS CONCEPTUALES DE LA NORMATIVIDAD VIGENTE DE
GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
EN COLOMBIA .......................................................................................................... 30
6.3.1 Gestión del riesgo de desastres desde el ordenamiento territorial. .... 30
6.3.2 Análisis de la normatividad desde la línea de gestión del riesgo de
desastres. .............................................................................................................. 36
6.3.3 Análisis y Alcance del Decreto 1807 de 2014. ......................................... 53
6.3.3.1 Condiciones técnicas para la elaboración de los Estudios Básicos: .... 63
6.3.3.2 Condiciones técnicas para la elaboración de los Estudios Detallados. 67
6.3.3.3 Incorporación de la gestión del riesgo en el ordenamiento territorial. .. 74
6.3.4 Instrumentos de Financiación de la Gestión del Riesgo de Desastres.
................................................................................................................................. 77
6.3.4.1 Instrumentos Financieros y Fuentes de Financiación ........................... 77
6.4 BASES PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018- DOCUMENTO
BORRADOR .............................................................................................................. 85
6.5 ELEMENTOS CONCEPTUALES INTEGRADORES DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Y LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES. .......................... 89
6.5.1 Elementos Conceptuales Integradores:................................................... 90
7. CONSIDERACIONES Y CONCLUSIONES. ............................................................ 95
8. RECOMENDACIONES PARA LA INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL
RIESGO EN LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. ......................... 105
8.1 CARACTERIZACIÓN DEL SISTEMA DE LA GESTIÓN DEL RIESGO .......... 105
8.2 PLAN MUNICIPAL DE GESTIÓN DEL RIESGO ............................................. 106
8.3 INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA INVERSIÓN
PÚBLICA .................................................................................................................. 107
8.4 ANÁLISIS ESPECÍFICOS DE RIESGO Y PLANES DE CONTINGENCIA. .... 108
8.5 INTEGRACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA PLANIFICACIÓN
TERRITORIAL Y DEL DESARROLLO ................................................................... 108
8.6 ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO 108
8.7 INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA PLANIFICACIÓN
TERRITORIAL Y DEL DESARROLLO ................................................................... 109
8.7.1 Acciones de conocimiento y reducción del riesgo .............................. 112
9. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................................... 120
LISTA DE TABLAS ...................................................................................................... 123
LISTA DE FIGURAS ................................................................................................... 124
LISTA DE ANEXOS .................................................................................................... 125
ANEXOS ...................................................................................................................... 126
5
1. JUSTIFICACIÓN
A partir de la ley 388 del 18 de julio de 1997 [1] sobre ordenamiento territorial, se
genera un cambio en la concepción del ordenamiento de cada ciudad Colombiana,
llevando a que los municipios de acuerdo con sus propias necesidades y
potencialidades y bajo unos conceptos básicos, vayan construyendo su imagen de
ciudad deseada.
El artículo 8 de la Ley 388 de 1997 [1], establece que el ordenamiento territorial
comprende, entre otras decisiones administrativas y actuaciones urbanísticas, las
relativas a la determinación de zonas no urbanizables que presenten riesgos para
la localización de asentamientos humanos por amenazas naturales, o que de otra
forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. De igual forma la
localización de las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de
desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación
paisajística. [1]
Así mismo el artículo 10 de la mencionada norma, que se refiere a los
determinantes de los planes de ordenamiento territorial en el literal d, deja claro
como uno de ellos “Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de
amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de
riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas
expuestas a amenazas y riesgos naturales.” [1]
Ahora bien, frente a la gestión del riesgo, el artículo 12 y siguientes de la Ley 388
de 1997 [1], así como el artículo 9 y siguientes del Decreto 879 de 1998 [2],
establecen que en el componente estructural del Plan de Ordenamiento Territorial
6
-POT1, debe incluirse "La determinación y ubicación en planos de zonas de alto
riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos
naturales o por condiciones de insalubridad". De igual forma en el mismo
componente de los Planes Básicos de Ordenamiento Territorial –PBOT establece
“El inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de
asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o por condiciones de
insalubridad".
En aplicación de la Ley 388 de Ordenamiento Territorial, los contenidos mínimos
del POT en los tres componentes definidos por el artículo 11 (componente
general, componente urbano y componente rural) y que se encuentran
relacionados con la temática de Amenaza y Riesgo Naturales, son los siguientes:
• “La delimitación, en suelo urbano y de expansión urbana, de las áreas de
conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos y de conjuntos
urbanos, históricos y culturales, de conformidad con la legislación general
aplicable a cada caso y las normas específicas que los complementan; así como
de las áreas expuestas a amenazas y riesgos naturales.”
• “La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de
vivienda de interés social, ….el señalamiento de los correspondientes
instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la reubicación de los
asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e
integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para
evitar su nueva ocupación.”
• “La determinación y ubicación en planos de las zonas que presenten alto
riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos
naturales o por condiciones de insalubridad.”
1 POT: Artículo 9 de la Ley 388 de 1997.- “… El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos
deberán adoptar en aplicación de la presente Ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.”
7
• “La delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos
naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de
amenazas y riesgos,…” [1]
En el año 2012 el Decreto Ley 019 (conocida como ley antitrámites) [3], en su
artículo 189 sobre la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de
ordenamiento territorial, se pronunció frente al momento en que se procederá por
parte de los entes territoriales a la “…revisión de los contenidos de mediano y
largo plazo del plan de ordenamiento territorial o la expedición del nuevo plan de
ordenamiento territorial cuando se garantice la delimitación y zonificación de las
áreas de amenaza y la delimitación y zonificación de las áreas con condiciones de
riesgo además de la determinación de las medidas específicas para su mitigación,
la cual deberá incluirse en la cartografía correspondiente.”
De igual forma determinó que el Gobierno Nacional reglamentaría las condiciones
y escalas de detalle teniendo en cuenta la denominación de los planes de
ordenamiento territorial establecida en el artículo 9 de la Ley 388 de 1997 [1]. 2
Para aclarar un poco el alcance del artículo 189 del Decreto 019 de 2012 [3], se
han conocido pronunciamientos del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 3,
en el cual plantea las condiciones bajo las cuales se dará la revisión del contenido
de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento o la expedición de uno
nuevo, sin embargo solo se refiere al momento de realizar esta incorporación, pero
no da claridad acerca de las directrices o lineamientos para hacer efectiva la
incorporación del riesgo de desastres en los planes de ordenamiento territorial.
2 Artículo 9 de la Ley 388 de 1997: …”Los planes de ordenamiento del territorio se denominarán:
a) Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes; b) Planes básicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes; c) Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes. 3 Circular Interna 7000-2-041773 del 13 de julio de 2012.
8
Posteriormente en Colombia se expidió la Ley 1523 de 2012 [4], la cual adoptó la
Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres4 y estableció el Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo -SNGRD5, la cual establece la obligación de
elaborar los Planes de Gestión del Riesgo de Desastres – PGRD 6en cada uno de
los niveles (nacional, departamental, distrital y municipal), teniendo en cuenta los
enfoques de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo del desastre.
En el artículo 39 de la citada ley se establece que los planes de ordenamiento
territorial deberán integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico,
económico y socio ambiental y considerar el riesgo de desastres, como un
condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma
evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo.
En el artículo 40 de la citada Ley, reitera que los planes de gestión del riesgo
deben “incluir las previsiones de la Ley 9 de 1989, y de la Ley 388 de 1997, en lo
relativo a los mecanismos para el inventario de asentamientos en alto riesgo, el
señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza
derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no
intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la
transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto
riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales
reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y
4 Gestión de Riesgo de Desastres: Artículo 1 de la Ley 1523 de 2012. De la gestión del riesgo de desastres.
La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. 5 Artículo 5. Ley 1523 de 2012: es el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas,
normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país. 6 Artículo 32. Ley 1523 de 2012.Planes de Gestión del Riesgo. Los tres niveles de gobierno formularán e implementarán planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo del desastre, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su seguimiento y evaluación.
9
expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones
en alto riesgo…”, entre otros.
Adicionalmente la Ley 1523 de 2012 [4] en su artículo 41, estableció que los
organismos de planificación siguiendo las orientaciones y directrices del plan
nacional de gestión del riesgo, incluirían las disposiciones y recomendaciones
sobre el tema y muy especialmente lo referido a la incorporación del riesgo de
desastre como una determinante en los planes de ordenamiento territorial; no
obstante a la fecha no ha sido formulado el PNGRD por la Unidad Nacional de
Gestión de Riesgo de Desastres - UNGRD7 [5].
Hasta septiembre de 2014, se tenía en el país una dificultad de tipo normativo, en
cuanto a que los municipios que se encuentran en proceso de revisión y ajuste de
los POT no tenían claro como incorporar la gestión del riesgo de desastres en
estos instrumentos de planificación, tal como lo establece el artículo 189 de la ley
anti tramite y ley 1523 de 2012 [4]; Sin embargo, el pasado 19 de septiembre de
2014, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1807 [6], que reglamenta el artículo
189 de la ley anti tramite de 2012, en cuanto a las condiciones para la delimitación
y zonificación de las áreas de amenaza, en condición de amenaza y en
condiciones de riesgo, dentro de los Planes de Ordenamiento Territorial del país.
Por lo anterior y en razón a que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1807 de
2014 [6], es pertinente determinar mediante la presente investigación y análisis del
contenido de este Decreto, si éste contempla los elementos necesarios para lograr
la debida incorporación de la gestión del riesgo de desastres en los planes de
ordenamiento territorial tal como lo establece la Decreto Ley 019 de 2012 [3] y ley
1523 [4] del mismo año, atendiendo las condiciones comparativas y competitivas
de los territorios que conforman el país y las especificidades de los territorios.
7 UNGRD: creada mediante Decreto 4147 del 2011, en el cual se establece sus objetivos y estructura.
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Así mismo para efectos del presente trabajo se hace necesario el análisis de los
contenidos, objetivos y metas que traza el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018,
“TODOS POR UN NUEVO PAÍS”, dado que con relación al tema de gestión del
riesgo, el Plan en la estrategia denominada “movilidad social” y la estrategia
transversal “crecimiento verde”, incluye acciones precisas que apunta a
operativizar, reglamentar y fortalecer la Política de Gestión del Riesgo de que trata
la Ley 1523 de 2012 [4], con la cual se espera abordar el tema de GRD de una
manera integral, dándole toda la prioridad al componente de conocimiento del
riesgo, pues será este el que permitirá la toma de decisiones en cuanto a las
acciones que se deben emprender en procura de reducir el riesgo de desastres en
el país; puesto que en la medida en que los territorios estén preparados ante
dichos eventos, será más fácil sobreponerse, y los recursos que se deban invertir
en la recuperación y atención de los mismos, serán cada vez menores, así mismo
las pérdidas humanas, sociales y materiales.
Entre las metas que se traza el plan nacional de desarrollo, se destacan la
formulación, implementación y seguimiento del Plan Nacional de Gestión del
Riesgo de Desastres; apoyar técnicamente a los municipios en la incorporación de
la gestión del riesgo en la revisión de los POT; en la elaboración de inventarios de
asentamientos en zonas de alto riesgo y acompañarlos en el desarrollo de un
documento de lineamientos para incorporar la gestión del riesgo de desastres
como insumo dentro del proceso de revisión y ajuste del POT, articulado al plan de
inversiones para los municipios.
Una de las conclusiones a las que se podría llegar con las metas del PND, es que
si bien las recientes normas han generado la obligatoriedad a los entes territoriales
de incorporar la gestión del riesgo en la revisión de los POT, no se han generado
en los tiempo requeridos, los procedimientos, lineamientos y criterios que se
propusieron en las mismas normas, para hacer esa efectiva incorporación del
11
riesgo en los instrumentos de planificación y desarrollo, de ahí que a la fecha lo
único que se ha expedido es el Decreto 1807 de 2014.
Es por lo anterior, que la presenta investigación toma relevancia y pertinencia, y va
la vanguardia de las metas que se propone el gobierno nacional en los próximos
cuatro años, en procura de dar solución a una necesidad sentida por todos los
municipios del país.
12
2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
En el año 2012 mediante la expedición del Decreto Ley 019 [3], conocida como
Ley Antitrámites, se estableció a través del artículo 189 la incorporación de la
gestión del riesgo en la revisión de los planes de ordenamiento territorial,
quedando pendiente por parte del Gobierno Nacional, la reglamentación de las
condiciones y escalas de detalle de dicha incorporación, teniendo en cuenta la
denominación de los planes de ordenamiento territorial establecida en el artículo 9
de la Ley 388 de 1997. [1]
Posteriormente se expidió la Ley 1523 del 24 de abril de 2012 [4], en la que se dio
un plazo no mayor de un año para que los entes territoriales revisaran y ajustaran
los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo municipal que, estando
vigentes no hubieran incluido en su proceso de formulación la gestión del riesgo y
para ello debían seguir los lineamiento o directrices señalados en el Plan Nacional
de Gestión del Riesgo, según lo previsto en el artículo 418 de la mencionada
norma. No obstante, este documento no ha sido formulado por la Unidad Nacional
de Gestión del Riesgo de Desastres encargado de su expedición, presentándose
una dificultad para los entes territoriales que en su momento se encontraban
actualizando el plan de ordenamiento territorial.
Dado lo anterior solo hasta el año 2014, el Gobierno Nacional a través del
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, reglamentó el artículo 189 de la Ley
Antitrámites mediante la expedición del Decreto 1807 [6], lineamientos y criterios
que le permitan a los entes territoriales reconocer que elementos y bajo que
8 Artículo 41. Ordenamiento territorial y planificación del desarrollo. Los organismos de planificación
nacionales, regionales, departamentales, distritales y municipales, seguirán las orientaciones y directrices señalados en el plan nacional de gestión del riesgo y contemplarán las disposiciones y recomendaciones específicas sobre la materia, en especial, en lo relativo a la incorporación efectiva del riesgo de desastre como un determinante ambiental que debe ser considerado en los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, de tal forma que se aseguren las asignaciones y apropiaciones de fondos que sean indispensables para la ejecución de los programas y proyectos prioritarios de gestión del riesgo de desastres en cada unidad territorial.
13
estructura incorporar la gestión del riesgo de desastres en los planes de
ordenamiento territorial, de tal manera que den cumplimiento a la ley 1523 de
2012 [4].
Por lo tanto se hace necesario realizar un análisis que permita determinar si en
efecto dicho Decreto, si tiene los alcances necesarios para realizar una efectiva
incorporación de la gestión del riesgo de desastres en los planes de ordenamiento
territorial, atendiendo las necesidades particulares de los municipios y las
previsiones de la Ley 9 de 1989 [7] y Ley 388 de 1997 [1], en cuanto al
señalamiento, delimitación y tratamiento de zonas expuestas y amenazas
derivadas de fenómenos naturales, socio naturales y antropogénicos no
intencionales, de tal forma que cumpla con lo previsto en el artículo 40 de la ley
1523 de 2012. [4]
14
3. OBJETIVOS
3.1 OBJETIVO GENERAL
Analizar la normatividad vigente colombiana referida a la gestión del riesgo de
desastres y el alcance del decreto 1807 de 2014 [6], en cuanto los lineamientos
para la incorporación en los planes de ordenamiento territorial y proponer los
ajustes que permitan hacer su efectiva aplicación.
3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
3.2.1 Caracterizar los elementos conceptuales de la normatividad vigente para el
país referida al ordenamiento del territorio y a la gestión del riesgo de
desastres.
3.2.2 Analizar y determinar cuáles elementos permiten la interrelación y
armonización de las normas de ordenación del territorio y las de gestión de
riesgo de desastres.
3.2.3 Hacer un análisis del alcance del Decreto 1807 de 2014 [6], para establecer
si los lineamientos contenidos en él, permiten la efectiva incorporación de la
gestión del riesgo de desastres en los planes de ordenamiento territorial y
proponer los ajustes que se requieran a los lineamientos de dicho Decreto.
15
4. MARCO REFERENCIAL
Los antecedentes normativos en Colombia sobre la reglamentación para la
prevención y atención de desastres datan de 1988, año en el que se creó el
Sistema Nacional para la Prevención y Atención de desastres a través de la Ley
46 de 1988 [8]. Para el año 1989, por medio del Decreto Ley 919 [9], se crearon
los comités regionales para la prevención y atención de desastres CREPAD y los
comités locales para la prevención y atención de desastres CLOPAD. Durante el
periodo comprendido entre los años 1993 a 2001, se suscribieron varias leyes y se
expidieron numerosos decretos que buscaban promover las buenas prácticas en
materia de prevención de desastres, dentro de los cuales se encuentra el Decreto
93 del 1998 [13], que adoptó el Plan Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres9 y se generaron documentos CONPES, como el 3146 de 2001 que
daban cuenta de la necesidad de fortalecer el sistema de prevención y atención de
desastres.
Por su parte, el marco normativo internacional destaca ratificaciones y mandatos,
tales como la Declaración de Río de Janeiro 199210 [10], la cual señala la
importancia de promover la cooperación entre los países para informar sobre la
ocurrencia de desastres y el Marco de Acción de Hyogo 2005 – 201511 [11], el cual
busca la integración de la reducción del riesgo de desastre en las políticas, los
planes y los programas de desarrollo; haciendo énfasis en la prevención y
9 El Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, adoptado por Decreto 93 de 1998, continua
vigente hasta tanto la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo no culmine la formulación del Plan Nacional de Gestión de Riesgo. 10
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo conocida como “Cumbre de La Tierra”, realizada en junio de 1992 en Rio de Janeiro – Brasil, generó tres tratados internacionales estrechamente vinculados como son: La convención marco sobre el cambio climático, el convenio sobre la biodiversidad biológica y la convención de lucha contra la desertificación. 11
La conferencia Mundial de Hyogo, fue el escenario que permitió reconocer la importancia de trabajar en la reducción de riesgo de desastres a nivel mundial, el resultado fue la aprobación del Marco de Acción Hyogo. Este marco es una guía que apunta a reducir la vulnerabilidad en las sociedades, a la vez que se logra los Objetivos del Milenio.
16
mitigación, la preparación para casos de desastres, la reducción de la
vulnerabilidad y la creación y el fortalecimiento de las instituciones.
“Con el fenómeno de la Niña, el gobierno nacional expide a finales del año 2010,
varios Decretos12 que sustentaban el Estado de emergencia que enfrentaba el
país y fue en este momento, en medio de la emergencia, que el Estado empezó a
pensar en la gestión del riesgo como el enfoque clave para fortalecer un verdadero
sistema de prevención y atención de desastres que hiciera frente a los efectos del
cambio climático.” [19].13
Posteriormente se expidió el Decreto 019 del 10 de enero de 2012 [3] “Ley
antitrámites”, donde en su artículo 189, hace alusión a la incorporación de la
gestión del riesgo de desastres en los planes de ordenamiento territorial,
condicionando la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo o la
expedición de un nuevo plan, a la delimitación y zonificación de las áreas de
amenaza, la delimitación y zonificación de las áreas con condiciones de riesgo, y
medidas específicas para su mitigación.
El gobierno nacional con el objeto de concretar la integración de la reducción del
riesgo de desastre en los instrumentos de planificación del desarrollo nacional y
territorial, expidió la ley 1523 del 4 de abril de 2012 [4], la cual adoptó la Política
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y estableció el Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres [9]. Esta ley es sin duda un avance sin
precedentes en la respuesta que el Estado colombiano debe dar a las dificultades
que se enfrentan en el tema de Gestión del Riesgo, sin embargo, el camino para
su reglamentación no se ha hecho en los tiempos señalados, de ahí que solo se
haya expedido el Decreto 1974 de 2013 [12], que estableció el procedimiento para
12
Mediante Decretos 4580 del 7 de diciembre de 2010 y 020 del 7 de enero de 2011, el Gobierno Nacional, declaró el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. 13
Tomado del Plan Departamental de Gestión de Riesgo de Desastres de Córdoba, que cita “Proyecto Gestión Integral del Riesgo y Adaptación al cambio climático”, realizado por PNUD-UNGRD: 2012 (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – Unidad de Gestión de Riesgo de Desastres)
17
la expedición y actualización del plan nacional de gestión del riesgo [9]. En la
actualidad se presentan dificultades para los Municipios, a los cuales se le impartió
ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial, para incorporar la Gestión de
Riesgo de Desastres, siguiendo las orientaciones y directrices señaladas en el
Plan Nacional Gestión del Riesgo, el cual aún no se ha formulado por parte de la
UNGRD.
Si bien la ley 1523 de 2012 [4] estableció que los tres niveles de gobierno
formularían e implementarían planes de gestión del riesgo para priorizar,
programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en
el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de
manejo del desastre, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así
como para realizar su seguimiento y evaluación, la ley 388 del 18 de julio de 1997
de Ordenamiento Territorial [1] ya tenía incluido la temática de amenaza y riesgo
como uno de los determinantes de los planes de ordenamiento territorial el cual en
el literal d. del artículo 10 de la mencionada norma son uno de los determinantes a
tener en cuenta., deja claro que:
“Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y
riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para
asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas
expuestas a amenazas y riesgos naturales.”.
Así mismo en desarrollo de la temática de gestión del riesgo, el artículo 12 y
siguientes de la Ley 388 de 1997 [1], así como el artículo 9 y siguientes del
Decreto 879 de 1998 [2], establecen que en el componente general de los planes
de ordenamiento, en sus diferentes denominaciones (POT, PBOT y EOT), debe
incluirse "La determinación y ubicación en planos de zonas de alto riesgo para la
localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o por
condiciones de insalubridad", y los contenidos mínimos del mismo en los tres
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componentes: General, Urbano y Rural, que se encuentran relacionados con la
temática de Amenaza y Riesgo Naturales. 14
El Decreto 1807 del 19 de septiembre de 2014 [6], reglamentó el artículo 189 del
Decreto Ley 019 de 2012 [3], en lo relativo a la incorporación de la gestión del
riesgo en los planes de ordenamiento territorial, en el cual se dan los lineamientos
en cuanto a lo referido a las condiciones y escalas de detalle para la delimitación y
zonificación de las áreas de amenaza y de las áreas con condiciones de riesgo,
teniendo en cuenta la denominación de los planes de ordenamiento territorial,
prevista en el artículo 9 de la Ley 388 de 1997 [1].
El anterior es el contexto normativo sobre el cual se basará el presente trabajo de
investigación, tomando como documentos bases las leyes 1523 de 2012 [4] de
Gestión del Riesgo, 388 de 1997 de Ordenamiento Territorial [1], sus
correspondientes normas que las complementan y reglamentan, y en especial el
Decreto 1807 de 2014 [6] con el cual se espera que los entes territoriales puedan
realizar una efectiva incorporación de la gestión del riesgo en los procesos de
ajuste de los planes de ordenamiento territorial.
14
Ley 388 de 1997, Artículo 12 Numeral 2.3 “La determinación y ubicación en planos de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o por condiciones de insalubridad.” (componente General). Ley 388 de 1997, Artículo 13 Numeral 3. “La delimitación, en suelo urbano y de expansión urbana, de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos y de conjuntos urbanos, históricos y culturales, de conformidad con la legislación general aplicable a cada caso y las normas específicas que los complementan; así como de las áreas expuestas a amenazas y riesgos naturales.” (componente urbano). Ley 388 de 1997, Artículo 14 Numeral 3. “La delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, …” (componente rural).
19
5. METODOLOGÍA
El presente trabajo se enmarca en el tipo de investigación cualitativo no
experimental15 y para ello se aplicó una metodología que parte de un análisis a
través de la consulta documental de la normatividad referida a la incorporación de
la gestión de riesgo de desastres en los planes de ordenamiento territorial, en
especial la plasmada en el Decreto 1807 de 2014 [6], para establecer si los
lineamientos contenidos en él permiten la incorporación efectiva de la gestión del
riesgo de desastres en los planes de ordenamiento territorial y de ser necesario
proponer los ajustes a los lineamientos que trae este Decreto. La misma se
desarrollará en fases, de acuerdo con los procesos y/o actividades, los recursos y
los objetivos de la investigación.
La metodología más acorde al alcance de la presente investigación es la
correlacional, a través de la cual se pretende conocer la relación que existe entre
los conceptos normativos dentro de la planificación del territorio mediante los
planes de ordenamiento territorial y los conceptos que se han desarrollado para la
gestión del riesgo de desastres.
El trabajo se desarrollará en tres fases que están relacionados con el logro de los
objetivos específicos propuestos, con miras a plantear una propuesta de solución
a la problemática descrita, las cuales se detallan a continuación:
Fase 1.
Esta primera fase contempla la búsqueda y recolección de información
relacionada con la normatividad vigente colombiana referida a la ordenación del
15
“Las investigaciones cualitativas se fundamentan más en un proceso inductivo (explorar y describir, y luego generar perspectivas teóricas). Van de lo particular a lo general […] Es decir, procede caso por caso, dato por dato, hasta llegar a una perspectiva más general.” Sampieri,Fernández-Collado, Baptista, 2008,
p8)[38]
20
territorio y a la gestión del riesgo de desastres, mediante la consignación de la
información en fichas bibliográficas, reseñas y resúmenes.
Así mismo esta búsqueda permitirá identificar y seleccionar los elementos
conceptuales más relevantes de la normatividad encontrada, los cuales serán
consignados en tablas de elementos conceptuales identificados y diferenciados
por temáticas de interés para la presente investigación.
Finalmente esta fase termina con la caracterización de los elementos
conceptuales de los instrumentos de gestión como lo es el ordenamiento del
territorio y la gestión del riesgo de desastres, que se evidenciarán en el documento
respectivo.
Al realizar cada una de las actividades anteriores se busca el logro del objetivo
específico 1, el cual apunta a caracterizar los elementos conceptuales de la
normatividad vigente colombiana referida al ordenamiento del territorio y a la
gestión de riesgo de desastres.
Fase 2
Esta segunda fase inicia con el análisis comparativo, a partir de métodos
cualitativos, de los elementos conceptuales de la gestión del riesgo de desastres y
del ordenamiento del territorio, con el objeto de determinar o seleccionar los
elementos integradores o armonizadores de dichos instrumentos de gestión del
territorio. Esta tarea se consignará en una matriz comparativa y un documento en
los cuales se incluirán, tanto los elementos conceptuales como los elementos
identificados como integradores, resultado del análisis.
21
Con lo anterior se dará cumplimiento al objetivo específico 2 que pretende:
Analizar y realizar comparativo en busca de elementos integradores del
Ordenamiento Territorial y la Gestión del Riesgo de Desastres.
Fase 3
La fase 3 tiene como propósito dar cumplimiento al objetivo general de este
trabajo de investigación, a través de un análisis de alcance del Decreto 1807 de
2014 [6], para determinar si los lineamientos establecidos en él permite la efectiva
incorporación de la gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial y
proponer los ajustes a los lineamientos de dicho Decreto, de concluirse tal
necesidad.
Así mismo en esta fase se compilarán los resultados de cada una de las etapas
con la elaboración del documento final del trabajo de investigación, el cual incluye
las reflexiones, conclusiones y ajustes a los lineamiento para la incorporación de la
gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial.
Figura 1. Esquema metodológico Construcción propia sobre la metodología.
22
6. RESULTADOS
6.1 ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN
La Ley 388 de 1997, determinó la obligación de incluir las zonas de alto riesgo
como una determinante ambiental en los planes de ordenamiento territorial, hecho
que fue acogido de una manera más amplia en el Decreto 93 de 1998 [13] que
adopta el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres.
Sin embargo la incorporación de la de gestión del riesgo entendido de manera
integral en sus tres componentes: conocimiento y reducción del riesgo y manejo
del desastre, tuvo sus inicios en Colombia, con la expedición del Decreto 019 del
10 de enero de 2012 [3], conocida como ley antitrámites, donde el artículo 189,
estableció como requisito para la revisión de los POT o la expedición de un nuevo
plan, ”…la delimitación y zonificación de las áreas de amenaza y la delimitación y
zonificación de las áreas con condiciones de riesgo, además de la determinación
de las medidas específicas para su mitigación, la cual deberá incluirse en la
cartografía correspondiente…”
En cuanto a la cartografía, la norma expresó que se reglamentaría las condiciones
y escalas de detalle teniendo en cuenta la denominación de los planes de
ordenamiento territorial establecido en el artículo 9 de la Ley 388 de 1997.[1]
Posteriormente, La ley 1523 del 4 de abril de 2012 [4], abordó este nuevo
concepto, desde 2 líneas de acción a saber: la incorporación de la gestión del
riesgo en la inversión pública e integración de la gestión del riesgo, como un
condicionante para el uso y ocupación del territorio, en la planificación territorial y
del desarrollo; no obstante este último concepto, quedo supeditados a
orientaciones y directrices que se dieran desde el Plan Nacional de Gestión del
23
Riesgo de Desastres, documento que a la fecha no ha sido formulado por la
Unidad Nacional de Gestión del Riesgo, a quien se le designo la responsabilidad
del mismo.
El 14 de septiembre de 2014, se expidió el Decreto 1807 [6], que reglamentó el
artículo 189 de la ley antitrámites, en lo relativo a la incorporación de la gestión del
riesgo en los planes de ordenamiento territorial. En este Decreto se establecieron
las condiciones y escalas de detalle para incorporar de manera gradual la gestión
del riesgo en la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes
de ordenamiento territorial municipal y distrital.
Así las cosas, el Decreto 1807 [6], se convierte en uno de normas que requieren
un análisis detallado en la presente investigación, con el fin de determinar, si este
proporciona los lineamientos y directrices necesarios para incorporar la gestión del
riesgo en los planes de ordenamiento territorial, o que otras disposiciones y
recomendaciones se deber proponer para hacer una verdadera integración de la
gestión del riesgo en los POT.
6.2 ANTECEDENTES NORMATIVOS
En la siguiente tabla, se relacionan algunas de las normas Colombianas vigentes y
derogadas, que están relacionadas con el tema de atención y prevención de
desastres, o gestión del riesgo de desastres, nuevo concepto que trae la ley
antitrámites 1523 de 2012 [4], que adopta la Política Nacional de Gestión del
Riesgo de Desastres, y la cual permite establecer medidas directas para la
prevención y mitigación de riesgos por medio de la planeación Nacional,
Departamental y Municipal.
24
Tabla 1. Normatividad Aplicable a la Gestión del Riesgo de Desastres en Colombia.
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN VIGENCIA
Decreto Ley 2811 de 1974
Código Nacional de Recursos Naturales Renovable y de Protección al Medio Ambiente. Título II Sobre Protección Forestal. (Artículos 241 al 245).
Vigente
Decreto 1547 de 1984. Por el cual se crea el Fondo Nacional de Calamidades.
El Fondo Nacional de Calamidades fue creado por el artículo primero del de este Decreto, modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989, como una cuenta especial de la Nación sin personería jurídica con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, con fines de interés público y asistencia social y dedicado a la atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre, o de calamidad o de naturaleza similar.
Modificado por el artículo 70
del Decreto 919 de 1989
Ley 46 de 1988. Crea el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y fija sus objetivos.
Se trata de un sistema orientado a acciones de prevención y atención de desastres, (prevención, manejo, rehabilitación, reconstrucción y desarrollo a que dan lugar las situaciones de desastre), pero en ese momento no se hablaba de la reducción del riesgo, lo que indica que está orientado más hacia la atención de eventos de desastres y a labores de capacitación para la prevención, más de tipo reactivo que proactivo.
Derogado por el artículo 96 de la Ley 1523 de
2012.
Ley 9 de 1989. Ley de Reforma Urbana.
Determina los parámetros de planificación y gestión urbana en Colombia. Obliga a incorporar en los Planes de Desarrollo aspectos de gestión del riesgo para la reubicación de asentamientos en zonas de alto riesgo. Artículo 56.
Modificado por la Ley 2 de
1989 y derogado
parcialmente por la 388 de
11997.
Decreto 919 de 1989 Por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
Obliga a las oficinas de Planeación a elaborar los planes en armonía con las normas y planes sobre prevención y atención de situaciones de desastre. Obliga a las Corporaciones Autónomas Regionales hacer inventarios y análisis de zonas de riesgos. Obliga a todas las entidades territoriales destinar recursos del presupuesto a la gestión del riesgo. Incorpora automáticamente los planes de contingencia y emergencia en los planes de desarrollo.
Derogado por el Artículo 96
de la Ley 1523 de 2012, a
excepción del inciso primero
del artículo 70.Fondo
Nacional de Calamidades
Ley 2 de 1991 Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989. Entre otras modifica el plazo para los inventarios de zonas de alto riesgo, (Art. 5).
Derogado parcialmente
por la Ley 388 de 1997
Constitución Política de Colombia 1991.
Art. 311. Parte de las funciones del municipio prestar servicios públicos, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes; es decir, el municipio debe velar por su desarrollo. Art. 313. Corresponde a los concejos municipales y distritales, entre otras funciones, reglamentar los usos del suelo, así como vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles de vivienda.
Vigente
Ley 99 de 1993.
Organiza el Sistema Nacional Ambiental (SINA) y define su articulación con el SNPAD.
Vigente
25
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN VIGENCIA
Organiza el SINA Define la prevención de desastres y las medidas de mitigación como asunto de interés colectivo y de obligatorio cumplimiento. Obliga a las CAR a realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, y a asistir a las autoridades competentes en los aspectos en la prevención y atención de emergencias y desastres (art.31, numeral 23).
Resolución 7570 de 1994 Prevención en Secretarias de Educación
Obliga a las Secretarias de Educación a nivel Departamental y Municipal a incorporar la prevención y atención de desastres dentro de los Planes Educativos Institucionales, según el conocimiento de necesidades de riesgos de la Región.
Vigente
Ley 165 de 1994 Aprueba el Convenio sobre la Diversidad Biológica
Obliga al establecimiento de áreas protegidas, a inventariar y monitorear la biodiversidad, fomenta la rehabilitación de ecosistemas degradaos en colaboración con la población local, promueve el respeto del conocimiento tradicional indígena sobre la biodiversidad. Reglamentada por el Decreto Nacional 2372 de 2010
Vigente
Ley 152 de 1994 Ley Orgánica del Plan de Desarrollo
La Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, establece los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados por el artículo 342, y en general por el artículo 2 del Título XII de la constitución Política y demás normas constitucionales que se refieren al plan de desarrollo y la planificación.
Vigente
Decreto 2190 de 1995 Por el cual se ordena la elaboración y desarrollo del Plan Nacional de Contingencia contra Derrames de Hidrocarburos, derivado y Sustancias Nocivas en aguas marinas, fluviales y lacustres. El Decreto 321 de 1999 adopta el Plan Nacional
Vigente
Decreto 969 de 1995 Por el cual se organiza y reglamenta, la red Nacional de Centros de Reserva para la atención de Emergencias.
Modificado por el Decreto 3696
de 2009.
Ley 322 de 1996 Crea el Sistema Nacional de Bomberos. Se reglamentó por la Resolución 3580 de 2007.
Derogado por el artículo 53 de la Ley 1575 de
2012
Documento CONPES 2834 DE 1996- Política de Bosques
Establece la necesidad de formular y poner en marcha el “Programa Nacional de Prevención, Control y Extinción de Incendios Forestales y Rehabilitación de Áreas Forestales”.
Vigente
Ley 388 de 1997 Ley de Ordenamiento Territorial.
Obliga a la todos los municipios del país a formular planes de ordenamiento territorial teniendo en cuenta la zonificación de amenazas y riesgos. Obliga a todos los departamentos del país a prestar asistencia técnica para la formulación de los planes de ordenamiento municipal. Promueve el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.
Vigente
Ley 400 de 1997 Por el cual se adoptan normas sobre construcciones sismos resistentes.
Modificada por la ley 1229 de
26
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN VIGENCIA
2008, y por el reglamento
Colombiano de Construcciones
Sismo Resistentes
NSR_10
Decreto 2340 de 1997
Por el cual se dictan unas medidas para la organización en materia de prevención y mitigación de incendios forestales y se dictan otras disposiciones.
Vigente
Documento CONPES 2948 de 1997
Orientaciones para prevenir y mitigar los posibles efectos del Fenómeno El Niño 1997-1998.
Vigente
Decreto 93 de 1998 Adopta el Plan Nacional para Prevención y Atención de Desastres - PNPAD
Orienta las acciones del Estado y de la sociedad civil para la prevención, atención y reconstrucción. Determina todas las políticas, acciones y programas, tanto de carácter sectorial como del orden nacional, regional y local. Prioriza el conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrópico y la incorporación de la prevención y reducción de riesgos en la planificación. Promueve la incorporación de criterios preventivos y de seguridad en los Planes de Desarrollo. Promueve la recuperación rápida de zonas afectadas, evita duplicidad de funciones y disminuye los tiempos en la formulación y ejecución de proyectos.
Vigente. Una vez se
formule el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres del artículo 33 de la
Ley 1523 de 2013, este
perderá vigencia.
Decreto 879 de 1998 Reglamenta las disposiciones referentes al ordenamiento del territorio municipal y distrital y a los planes de ordenamiento territorial, capitulo II, II y IV de la ley 388 de 1997.
Vigente
Decreto 350 de 1999 Dicta disposiciones para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica causada por el terremoto ocurrido el 25 de enero de 1999. Las Corporaciones Autónomas Regionales con jurisdicción en la zona de desastre apoyarán y asistirán técnicamente a los municipios afectados en el área de su jurisdicción, en la incorporación de los determinantes y criterios ambientales en sus planes de ordenamiento.
Vigencia expirada
Decreto 2015 de 2001 Reglamenta la expedición de licencias de urbanismo y construcción con posterioridad a la declaración de situación de desastre o calamidad pública”.
Vigente
Documento CONPES 3146 de 2001
Estrategia para consolidar la ejecución del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres —PNPAD- en el corto y mediano plazo. Elementos tales como el conocimiento, la incorporación del tema en la planificación, el fortalecimiento institucional del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres y el mejoramiento de los programas de educación y divulgación entre otros. Con el fin de dar continuidad al manejo de la prevención y atención de desastres a nivel nacional, regional y local, se adoptó mediante la Ley 812 de 2003 Plan Nacional de Desarrollo: “Hacia un Estado Comunitario” criterios claros con respecto a la ejecución del PNPAD en temas específicos tales como: a) Profundización del conocimiento en riesgos naturales y su divulgación b) Inclusión de la prevención y mitigación de riesgos en la
Vigente
27
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN VIGENCIA
planificación de la inversión territorial y sectorial y c) Reducción de la vulnerabilidad financiero del Gobierno ante desastres.
Primera Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático - CMNUCC 2001
Elabora el primer inventario nacional de Gases de Efecto Invernadero. Identifica los ecosistemas más susceptibles al cambio climático Plantearon las primeras medidas de adaptación para el país.
Vigente
Lineamientos de Política de Cambio Climático 2002
Mejora la capacidad de adaptación a los impactos del cambio climático Promueve la reducción de emisiones por fuente y absorción por sumideros de Gases de Efecto Invernadero - GEI Promueve la investigación, divulgación y concientización pública Fortalecer el sistema de información en Cambio Climático Desarrollar mecanismos financieros
Vigente
Documento C0NPES 3242 de 2003
Establece y reglamenta la venta de Servicios Ambientales de Mitigación de Cambio Climático.
Vigente
Política Nacional para la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos (PNGIBSE)
Sus objetivos son: Conservar, conocer y utilizar la biodiversidad. Hace énfasis en la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de la utilización de la biodiversidad.
Vigente
Documento CONPES 3318 del 2004
Autorización a la nación para contratar operaciones de crédito externo con la banca multilateral hasta por $260 millones de dólares para financiar parcialmente el programa de reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a los desastres naturales.
Vigente
Decreto 3888 de 2007 Por el cual se adopta el Plan Nacional de Emergencia y Contingencia Para Eventos de Afluencia Masiva de Público y se Conforma la Comisión Nacional Asesora de Programas Masivos y se Dictan Otras Disposiciones.
Vigente
Segunda Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático – CMNUCC 2008
Presenta el inventario nacional de fuentes y sumideros de gases de efecto invernadero 2000 y 2004. Identifica oportunidades de reducción y captura de gases efecto invernadero. Determina la alta vulnerabilidad de Colombia ante los efectos adversos del cambio climático. Expones acciones que se han adelantado en materia de adaptación Determina prioridades de acción.
Vigente
Directiva Ministerial N.12 de 2009
Prohíbe a las Secretarías de Educación de las entidades territoriales interrumpir la prestación del servicio educativo en situaciones de emergencia.
Vigente
Decreto 4580 de 2010 Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social Ecológica por razón de grave calamidad pública por ola invernal 2010-2011
Vigencia expirada
Decreto 4628 de 2010
Dicta normas para la expropiación por vía administrativa para la atención de la emergencia en casos necesarios.
Vigente
Decreto 4629 de 2010 Modifica transitoriamente el Art 45 de la Ley 99 de 1993 y se Vigente
28
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN VIGENCIA
dicta otras disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia.
Decreto 4673 de 2010 Adiciona el artículo 38 de la Ley 1333 de 2009 y dicta más disposiciones para atender la situación de desastre nacional, con directrices específicas para las autoridades ambientales.
Vigente
Ley 1454 de 2011 Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)
Pone en marcha las Zonas de Inversión para la superación de la pobreza y la marginalidad. Define la aplicación de recursos de regalías (Fondos de Compensación Territorial y de Desarrollo Regional). Establece Regiones de Planeación y Gestión y de las Regiones Administrativas y de Planificación. Posibilita la conformación de provincias como instancias administrativas y de planificación. Facilita la conformación de áreas metropolitanas y fortalece su régimen fiscal. Flexibiliza competencias entre nación y entidades territoriales mediante la figura del “contrato plan”.
Vigente
Decreto 020 de 2011 Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública hasta el 28 de enero de 2011.
Vigencia expirada
Decreto 141 de 2011 Por medio del cual se modifican los artículos 24, 26, 27, 28, 29, 31, 33, 37,41,44,45,65 y 66 de la Ley 99 de 1993, y se adoptan otras determinaciones.
Declarado Inexequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-276 de 2011.
CONPES 3700 de 2011 Política de cambio climático
Define la estrategia institucional (creación del Sistema Nacional Cambio Climático) Define el plan de acción de la estrategia financiera (creación del Comité de Gestión Financiera para el Cambio Climático) Propone la generación de información sobre cambio climático en las estadísticas oficiales (DANE) Anuncia el Estudio de Impactos Económicos de Cambio Climático para Colombia. – EIECC
Vigente
Decreto 4147 de 2011 Crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres Asegura la coordinación y transversalidad en la aplicación de las políticas Define para la Unidad: personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio, nivel descentralizado y adscrita a la Presidencia de la República. Dirige y coordina el SNPAD Promueve articulación de los sistemas nacionales de: Planeación, Bomberos, Ambiente, Gestión de Riesgo, ciencia y tecnología.
Vigente
Decreto 510 de 2011 Adoptan las directrices para la formulación del Plan de Acción para la Atención de la Emergencia y la Mitigación –PAAEME
Vigente
Ley 1575 de 2012 Ley General de Bomberos de Colombia. Se refiere básicamente a la atención de desastres. Reglamentada por los Decretos Nacional 350 (establece estructura de Dirección Nacional de Bomberos) y 352 de 2013.
Vigente
Ley 1523 de 2012 Por la cual se adopta la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, esta Ley permite establecer medidas directas para la prevención y mitigación de riesgos por medio
Vigente
29
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN VIGENCIA
de la planeación Nacional, Departamental y Municipal. Establece la corresponsabilidad de los sectores públicos privados y de la comunidad frente a los riesgos naturales por medio del conocimiento del riesgo, la prevención de riesgos y el manejo de desastres.
Decreto Ley 019 de 2012 Ley Anti trámite
Artículo 189. Incorpora la gestión del riesgo en la revisión de los planes de ordenamiento territorial. Para la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo del plan de ordenamiento territorial o la expedición del nuevo plan de ordenamiento territorial se debe garantizar la delimitación y zonificación de las áreas de amenaza y la delimitación y zonificación de las áreas con condiciones de riesgo además de la determinación de las medidas específicas para su mitigación, la cual deberá incluirse en la cartografía correspondiente.
Vigente
Decreto 1807 de 2014 Por el cual se reglamenta el artículo 189 del Decreto Ley 019 de 2012 en lo relativo a la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones.
Vigente
Documento borrador de las Bases para el Plan Nacional de Desarrollo 2014 - 2018
Con relación al tema de gestión del riesgo, el Plan en la estrategia denominada “movilidad social” y la estrategia transversal “crecimiento verde”, incluye acciones precisas que apunta a operativizar, reglamentar y fortalecer la Política de Gestión del Riesgo de que trata la Ley 1523 de 2012. Entre las metas que se proponen, se destacan las siguientes:
Fortalecer los procesos de la gestión del riesgo: Conocimiento, reducción y Manejo
Formular, socializar y hacer seguimiento al Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres –PNGRD.
Apoyar y fortalecer la asistencia técnica, tanto a entidades territoriales como a sectores, con el fin de promover la implementación de los procesos de la GRD en su planificación, así como la elaboración de inventarios de asentamientos en zonas de alto riesgo.
Reglamentar el Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres -FNGRD de acuerdo con lo estipulado en el capítulo V de la Ley 1523 de 2012.
Apoyar la formulación de proyectos para acceder a recursos de cofinanciación del FNGRD y otras fuentes alternas de carácter nacional y/o territorial, con el fin de promover la gestión integral del riesgo.
Apoyar a los municipios en la incorporación de criterios y acciones que disminuyan los impactos del cambio climático en las fases de evaluación, diagnóstico y formulación y actualización de los POT.
En Discusión -Vigente
Construcción propia a partir de la tabla 1. Normatividad aplicable a la gestión de riesgo de desastres en Colombia. Plan Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres, Gobernación del Departamento de Córdoba
30
6.3 ELEMENTOS CONCEPTUALES DE LA NORMATIVIDAD VIGENTE DE
GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
EN COLOMBIA
6.3.1 Gestión del riesgo de desastres desde el ordenamiento territorial.
Las normas que se han expedido en el país sobre la planificación y ordenamiento
del territorio, se resumen de manera general en tres grandes leyes, la ley 9 de
1989 [7], de reforma urbana, la ley 2 de 1991[14] y la ley 338 de 1997 de
Ordenamiento Territorial.
La primera ley, trajo consigo la obligatoriedad de que los alcaldes del país,
levantaran los inventarios de los asentamientos humanos que presentaran alto
riesgo, como las medidas y precauciones para evitar el retorno de los mismos. La
ley 2 [14] que modifico la ley 9 de 1989 [7], introdujo un nuevo concepto y es que
los alcaldes debían levantar y mantener actualizado un inventario de las zonas
que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos.
Estableció además que con la colaboración de las entidades a que se refería el
Decreto Ley 919 de 1989 [9], derogado por la ley 1523 de 2012 [4], debían
adelantar programas de reubicación de los habitantes o desarrollar las
operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados
en dichas zonas.
A pesar de que la Ley 9 de 1989 [7] y la Ley 2 de 1991[14] son normas orientadas
a la planificación del desarrollo, en ellas se previeron acciones que apuntaron a
determinar áreas que presentaran alto riesgo para los pobladores, así como
acciones para la eliminación de los mismos, no obstante no se le dieron
herramientas a los entes territoriales que permitieran ser contundentes para la
determinación de esas áreas, entendidas en ese momento como las zonas
inundables y las que pudieran ser afectas por deslizamientos y derrumbes, por lo
31
que se puede inferir que el cumplimiento de dicha obligación obedeció más a la
presencia de los fenómenos que día a día se presentaban y a partir de eventos
históricos reportados por los habitantes. Es de anotar que en su momento no
existía una herramienta de ordenamiento del territorio y las acciones obedecían al
cumplimiento del Plan de Desarrollo, pero más desde la atención de la
emergencia.
La primera Ley en Colombia que tácitamente plantea orientaciones para el
ordenamiento del territorio es la Ley 388 de 1997 [1], la cual derogó en gran
medida las anteriores dos leyes, donde el primer objetivo de esta ley es
“Armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las
nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan
de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea
el Sistema Nacional Ambiental.”16, así mismo la norma desarrolla las previsiones
de que trata la Constitución Política, en el ejercicio autónomo de los entes
territoriales, que pretende con relación al territorio ordenarlo, hacerlo más
equitativo, ofrecer mecanismo para la preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural y para la prevención de desastres en asentamientos de alto
riesgo, entre otras.
En esta norma se incorpora un nuevo concepto que está relacionado con las
amenazas naturales, de manera más amplia, al definir como una de las acciones
urbanísticas17, las relacionadas a la determinación de las zonas no urbanizables
que presenten riesgo para la localización de asentamientos humanos y con la
localización de las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de
desastres. No obstante, aún para la época de expedición de la Ley, no se contaba
con las herramientas tecnológicas y los estudios a profundidad que permitieran
16
Artículo 1 de la Ley 388 de 1997 (Objetivo 1). las normas citadas en este objetivo se refiere a la Ley 152 de 1994, Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, Ley 128 de 1994 la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas, hoy 1625 de 2013 y a la Ley 99 de 1993 que crea el Sistema Nacional Ambiental.” 17
Artículo 8 de la Ley 388 de 1997.
32
determinar y delimitar zonas de riesgo por amenazas naturales en los Planes de
Ordenamiento Territorial y el ejercicio aplicado para ello se trataba de la
interpolación, en la mayoría de los casos, de la información de pendientes,
geología y geomorfología con la que contaban los municipios.
En el artículo 9 de la ley 388 de 1997 [1], se estableció que los municipios y
distritos, debían adoptar los Planes de Ordenamiento Territorial, entendido este
instrumento como el “…conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias,
metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el
desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo” .
Es preciso manifestar que la Ley de Ordenamiento en este mismo artículo,
estableció tres denominaciones para este instrumento de ordenación del territorio,
en razón al número de habitantes de cada municipio, donde los Esquemas de
Ordenamiento Territorial (EOT) debían ser elaborados y adoptados para población
inferior a los 30.000 habitantes, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial
(PBOT): para población entre 30.000 y 100.000 habitantes y Planes de
Ordenamiento Territorial (POT) para poblaciones con población superior a los
100.000 habitantes, la razón por la cual se dieron estas denominaciones obedece
al alcance y los contenidos mínimos que deben ser desarrollados en éstos,
atendiendo a la complejidad y diversidad de cada uno de los territorios
La ley 388 de 1997 [1] introdujo el concepto de determinante ambiental, como
norma de mayor jerarquía a tener en cuenta en la elaboración y aprobación de los
Planes de Ordenamiento Territorial, dentro de estas determinantes ambientales se
encuentra la prevención de desastres y riesgos naturales, así como la
determinación de políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de
amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de
33
riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas
expuestas a amenazas y riesgos naturales.18.
Los planes de ordenamiento territorial están integrados por tres componentes:
General, Urbano y Rural, en cada uno de estos se deben contemplar por los
municipios, entre otras, las determinantes ambientales relacionadas con la
temática de amenazas y riesgos.19, para mayor ilustración en la tabla 2 se
presentan el alcance de esta determinante, de acuerdo con las denominaciones
de POT, PBOT y EOT.
Tabla 2. Determinante ambiental por amenaza y riesgo por componente y denominaciones de
Planes de Ordenamiento
COMPONENTE POT PBOT EOT
Componente general
Contenido estructural: Determinación y ubicación en planos
Contener el inventario de las zonas que presenten alto riesgo.
Determinación de las áreas expuestas a amenazas y riesgos
Componente urbano
Contar por lo menos con la delimitación, en suelo urbano y de expansión urbana de las áreas expuestas a amenazas y riesgos naturales y deberá incluir los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación
Identificar, señalar y delimitar en forma detallada por lo menos la localización de áreas expuestas y la estrategia de mediano plazo para el desarrollo de los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo, incluyendo lo relacionado con la transformación de las zonas reubicadas para evitar su nueva ocupación
Contener la estructura general del suelo y dentro de este, la determinación de las zonas de amenazas y riesgos naturales y las medidas de protección.
Componente rural
Contener por lo menos, entre otras, la delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales paisajísticos, geográficos
Identificar, señalar y delimitar en forma detallada, por lo menos la localización entre otros aspectos de áreas expuestas a amenazas y riesgos.
18
Literal d) del artículo 10 de la Ley 388 de 1997. 19
En los artículos del 12 al 17 de la Ley 388 de 1997 [1], así como en los artículos 9 al 16 del Decreto 879 de 1998 [2], se establecen los contenidos mínimos de los POT, PBOT, EOT, en los tres componentes definidos por el artículo 11 de la ley 388, (componente general, componente urbano y componente rural), donde se describen los requerimientos que están relacionados con la temática de Amenaza y Riesgo.
34
COMPONENTE POT PBOT EOT
y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos.
Construcción propia
De la anterior tabla se puede observar que los contenidos y el nivel de exigencia
en cuanto a la determinante de amenaza y riesgo, para cada uno de los
componentes independiente de la denominación o tipo de Plan, es similar en cada
uno de ellos, donde una de las diferencias, es que en el componente urbano de
los POT, las áreas expuestas a amenaza y riesgo naturales deben ser delimitadas
también en el suelo de expansión urbana.
De igual manera, se puede observar que la Ley de Ordenamiento Territorial,
retoma parte de lo ordenado en la Ley 9 de 1989 [7] y la Ley 2 de 1991 [14] en
cuanto a levantar inventarios de población localizada en zona de alto riesgo, la
reubicación de los habitantes expuesto a los mismos y la implementación de
medidas y estrategias orientadas a eliminar el riesgo y evitar la nueva ocupación
de los inmuebles. 20.
Es de destacar, que cuando las zonas de amenaza y riesgo presentan condiciones
tan desfavorables que no puedan ser mitigables para la localización de
asentamientos humanos, la categoría que se le debe asignar es la de suelo de
protección.
En cuanto al Decreto 3600 de 2007 [15], el cual reglamento las determinantes
ambientales para el suelo rural, éste incluyó las áreas de amenaza y riesgo dentro
de las categoría de suelo de protección, en concordancia con el artículo 35 de la
Ley 388 de 1997, en cuanto son áreas no aptas para urbanizarse.21
20
Artículo 56 de la Ley 9 de 1989 y artículo 5 de la Ley 2 de 1991. 21
Según el Artículo 35 de la Ley 388 de 1997 el suelo de protección. Constituido por las zonas y áreas de terreno localizados en suelo urbano, suburbano, de expansión urbana y rural, que por sus características
35
De lo anterior se deduce una evolución en el concepto de riesgo, pero aún no
alcanza un desarrollo o la madurez necesaria, pues éste se orienta a las acciones
de prevención y atención de desastres y a un incipiente desarrollo del
conocimiento del riesgo.
Lo que se abona de esta Ley es el avance en la espacialización de las áreas que
presentan amenaza y riesgo, que se consideran como normas de superior
jerarquía y si estas áreas no pueden ser urbanizables se le debe dar categoría de
suelos de protección, con las implicaciones que ello trae para el ordenamiento del
territorio.
El Decreto 4002 del 30 de Noviembre de 2004, reglamentó los artículos 28 de la
Ley 388 de 1997 [1], en cuanto a la vigencia de revisión del Plan de ordenamiento
territorial o de alguno de sus contenidos y el Alcalde municipal o distrital podría
iniciar en cualquier momento dicho proceso, por razones excepcionales de interés
público, o de fuerza mayor o caso fortuito.
“a) La declaratoria de desastre o calamidad pública de que tratan los
artículos 18 y 48 del Decreto Ley 919 de 1989 [9], por la ocurrencia
súbita de desastres de origen natural o antrópico;
b) Los resultados de estudios técnicos detallados sobre amenazas,
riesgos y vulnerabilidad que justifiquen la recalificación de áreas de
riesgo no mitigable y otras condiciones de restricción diferentes de
las originalmente adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial
vigente.”
geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse.
36
Al revisar el contenido de esta norma se determinó que se trata de un instrumento
fundamental, utilizado por los entes territoriales, para hacer sus revisiones de tipo
excepcional, toda vez que el país en la pasada temporada invernal de los años
2010 – 2011, y gran parte de los territorios quedaron altamente afectadas con
presencia de nuevas áreas de riesgo no mitigables, por lo que se acude a las
justificaciones que plantea este Decreto para realizar dicha revisión.
Así mismo este Decreto hace alusión a la importancia de contar con estudios
detallados de amenaza, riesgo y vulnerabilidad, concretándose acciones para el
conocimiento del riesgo, que no había sido abordada en anteriores
reglamentaciones, generando bases más sólidas que permitan a los municipios
ser proactivos en las acciones a emprender para mitigar el riesgo y para la toma
de decisiones. Es de anotar que si bien este Decreto determinó la obligatoriedad
de contar con estos estudios de detalle, no trazó los lineamientos para su
realización, por lo que se requería una reglamentación al respecto.
En el anexo 1. tabla 2 del presente trabajo, se describen las normas relacionadas
con el ordenamiento y la planificación del territorio, en las cuales se tiene
contemplado la identificación y tratamientos para las zonas que presentan algún
riesgo o amenaza y que puedan afectar la población, la infraestructura o los
recursos naturales del país.
6.3.2 Análisis de la normatividad desde la línea de gestión del riesgo de
desastres.
En Colombia el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –
SNPAD-, fue creado y organizado mediante la Ley 46 de noviembre de 1988 [8] y
se reglamentó en su organización y funcionamiento mediante el Decreto Ley 919
de mayo de 1989 [9]. La Ley antes referida introdujo la obligación de formular e
implementar el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres -
37
PNPAD –, el cual solo 10 años después fue expedido a través del Decreto 93 de
1998 [13], que define principios, objetivos y estrategias, propone varios programas
entre ellos: el conocimiento sobre el riesgo de origen natural y antrópico, la
incorporación de la prevención y reducción de riesgos en la planificación, el
fortalecimiento del desarrollo institucional, la socialización de la prevención y la
mitigación de desastres. Este Plan aún se encuentra vigente hasta tanto no se
formule y apruebe el Plan Nacional de Gestión del Riesgo.
A partir de este Decreto, se dieron los primeros avancen en el reconocimiento del
riesgo como un elemento a tener en cuenta en los procesos de adquisición de
conocimiento, al establecer la evaluación de riesgos, mediante el desarrollo de
instrumentos metodológicos para la evaluación de amenazas, vulnerabilidades y
riesgos, que sirvan de soporte para la zonificación, reglamentación y planificación
del territorio en los centros urbanos, para incorporarlo a los planes de desarrollo y
al sistema nacional ambiental y así mismo al ordenamiento territorial con fines
preventivos y de mitigación de riesgos.
El plan nacional de prevención y Atención de Desastres, se acerca, aunque
tímidamente, a la necesidad de articular el instrumento de prevención y atención
de desastres con el de ordenamiento territorial de que trata la Ley 388 de 1997,
debido a que la Ley 46 de 1988 [8] y el Decreto 919 de 1989 [9], solo lo articulaba
con el instrumento del plan de desarrollo en sus diferentes niveles.
Si bien desde el sistema de prevención y atención de desastres, se establecieron
competencias y responsabilidades claras a las entidades que hacían parte de este
sistema, con relación a la producción de conocimiento sobre riesgo de origen
natural y antrópico, a partir de investigaciones científicas y estudios técnicos, no
obstante está aproximación al conocimiento del riesgo se dio bajo herramientas e
instrumentos muy generales que no respondían a las necesidades reales que
demandaban los territorios, lo anterior en razón a que:
38
Los entes descentralizados del orden nacional dentro del ámbito de sus
competencias, realizaron conocimiento científico y estudios técnicos a escalas
o de cobertura nacional, sin posibilidades de que este conocimiento le sirviera
a los entes territoriales para la toma de decisiones desde lo local.
No se definieron lineamientos o metodologías que orientaran la realización de
estudios técnicos, ni el alcance de los mismos.
Se desconcentraron las competencias y responsabilidades en materia de la
producción de conocimiento y de reducción de riesgo, pero no sucedió lo
mismo con relación a la financiación de estos componentes, toda vez que el
Fondo Nacional de Calamidades, se orientaba al apoyo financiero desde la
atención del desastre propiamente dicho.
En la mayoría de los municipios del país, no se le dio prioridad a la elaboración
de estudios de amenaza de riesgos naturales y antrópicos, debido
precisamente a la falta de recursos y en otros casos en razón a que no se
habían visto afectados sustancialmente por estos fenómenos.
Solo cuando el país afrontó en 2010 y 2011, situaciones de desastres naturales,
con las respectivas consecuencias de pérdidas humanas, materiales, económicas,
y sociales asociadas a éste, tal como lo indica el informe “Valoración de daños y
pérdidas ola invernal en Colombia 2010-2011”22 [16], es que se expide la Ley 1523
de 2012[4] con un mayor alcance en aspectos no valorados como esenciales en la
gestión del riesgo, tales como, el conocimiento del riesgo como base para la
implementación de acciones de reducción del riesgo y por ende una disminución
en el gasto público en acciones de atención y recuperación de desastres.
La Ley 1523 de 2012 [4], adopta por primera vez en Colombia la Política Nacional
de Gestión del Riesgo de Desastres y establece el Sistema Nacional de Gestión
22
Informe realizado en forma conjunta, bajo la orientación de la Comisión Económica para América Latina y El Caribe (Cepal), con el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el apoyo técnico y financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
39
del Riesgo de Desastres, la cual se estructura en ocho capítulos que organizan al
país desde el nivel nacional, departamental y territorial en esta materia y en la que
se involucran la participación de los sectores públicos, privados y comunitario, así
mismo en ésta. A través la norma se pretende configurar una política de
desarrollo, para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e
intereses colectivos, ya que está directamente asociada con la planificación del
desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los
niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.
Del contenido de esta norma y su análisis se resalta con relación al concepto de
Gestión del Riesgo, que presenta un alcance de mayor integración entre cada uno
de sus componentes, es decir, le da especial relevancia a cada uno de los
elementos que lo integran: conocimiento del riesgo, reducción y el manejo del
desastre, lo que se quiere indicar con lo anterior es que se plantea con mayor
contundencia el aprestamiento y adquisición del conocimiento para abordar con
integridad la gestión del riesgo, que hasta antes de la Ley 1523 de 2012 [4] solo se
remitía a conceptos de prevención y atención de desastres y muy poco al
desarrollo de acciones orientadas a la comprensión de los diferentes fenómenos
naturales asociados a los riesgos.
En este mismo orden de ideas, está claramente definido desde la norma de
gestión del riesgo, todos aquellos asuntos que dan soporte para la implementación
de la política de gestión del riesgo, entre ellos dicta la estructura del Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo, que entidades públicas y privadas lo conforman
de acuerdo con la misión y responsabilidad en velar por la gestión del desarrollo
social, económico y ambiental sostenible, determina las instancias de
coordinación, asesoría, planeación y seguimiento, incorpora nuevas funciones a
la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD23 [5], otorga la
23
Decreto 4147 de 2011. Bajo este Decreto se crea la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo con el objetivo fundamental de que sea la encargada de la implementación de la gestión del riesgo de desastres, atendiendo
40
responsabilidad a la misma, como encargada de elaborar el Plan Nacional de
Gestión de Riesgo de Desastres y reestructura el Fondo Nacional de
Calamidades, que operará bajo el nombre de Fondo Nacional de Gestión de
Riesgo de Desastres, en armonía con cada una de las componentes de
conocimiento del riesgo, reducción del riesgo, manejo de desastre, recuperación y
protección financiera.24
La ley desde el primer capítulo define la gestión del riesgo25, pero sobre todo
indica que es responsabilidad de todas las autoridades26 y de los habitantes del
territorio la gestión del mismo, basándose en quince principios y en definiciones
para unificar conceptos, pero no deja únicamente esta responsabilidad en la
gestión de las entidades públicas, sino que involucra así mismo en el Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, a entidades privadas y
comunitarias.
En razón a lo anterior podría decirse que también en este aspecto se aprecia
evolución, pues hasta hace poco la responsabilidad sobre la prevención y atención
de desastres recaía en gran medida sobre los entes del sector público y sus
entidades descentralizadas que por Ley cumplen funciones relacionadas con el
tema, entre otros las Autoridades ambientales, Institutos de Investigación y las
demás que hacían parte del comité técnico nacional para prevención y atención de
las políticas de desarrollo sostenible, y coordinando el funcionamiento y el desarrollo continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres SNPAD, a su vez define sus funciones. 24
Es importante precisar que del Decreto Ley 919 de 1989 [9], fue derogado por el artículo 96 de la Ley 1523 de 2012, a excepción del inciso primero del artículo 70. , que hace referencia al Fondo Nacional de Calamidades. 25
Gestión del Riesgo de Desastres: “proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito claro de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. 26
En especial el Artículo 14 de la Ley 1523 de 2012. Se tiene que: “Los alcalde como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El Alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el Distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción”.
41
desastres27, pues si bien desde el Decreto 919 de 1989, se plantearon los
integrantes del sistema nacional de prevención y atención de desastres, no se
dejó claridad acerca del rol que cumplían las entidades y personas privadas, a
excepción de los organismo de socorro que por su objeto tenían funciones
relacionadas con la prevención y atención de desastres y calamidades.
La Ley 1523 de 2012 [4] trajo consigo la obligatoriedad de contar con un nuevo
instrumento de gestión, denominado plan de gestión de riesgo de desastres, el
cual debía ser formulado por las autoridades de los niveles nacional,
departamental, distrital y municipal y se dio un plazo de 90 días para su adopción
a partir de la fecha de sanción de la citada Ley. No obstante lo anterior, algunos
municipios a la fecha se encuentren adelantando las labores de formulación de
dicho plan, el cual contiene, a partir de información secundaria, escenarios de
riesgo a nivel de diagnóstico, cuyos programas y acciones propuestas deben ser
incorporados en los Planes de Ordenamiento Territorial y a los planes de
desarrollo para su debida implementación
Es de anotar que este instrumento se viene desarrollando en tiempos diferentes a
las actualizaciones de los planes de ordenamiento territorial, al punto que existen
municipios que ya han realizado el ajuste al POT, pero no cuentan con el plan de
gestión del riesgo.
En cuanto a la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de
ordenamiento territorial, la ley 1523 de 2012 [4], enfatiza en:
“…se incluya en los Planes de Ordenamiento Territorial, los análisis
de riesgo en lo biofísico, económico y socio ambiental”, ya que “el
riesgo de desastres será considerado como un condicionante para el
uso y la ocupación del territorio, a fin de evitar nuevas condiciones de
27
Artículo 55 del Decreto 919 de 1989, Derogado por la Ley 1523 de 2012.
42
riesgo. Tanto el plan como la estrategia, serán adoptados mediante
decreto expedido por el gobernador o alcalde, según el caso.”
Con base en lo anterior, la presente Ley estableció un plazo de un año a partir de
su sanción, para que los entes territoriales en el proceso de ajuste de los planes
de ordenamiento territorial, incorporaran la gestión de riesgo de desastres, y para
ello debían seguir los lineamientos señalados en el plan nacional de gestión del
riesgo de desastres, plan que a la fecha, marzo de 2015, continua si ser expedido,
por la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, situación que generó
traumatismo a muchos municipios, que entre los años 2012 y primer semestre de
2014, se encontraban en el proceso de revisión y ajuste de sus planes de
ordenamiento territorial.
Es de anotar que los programas y proyectos prioritarios derivadas de la gestión del
riesgo, los cuales deben ser incorporados en los instrumentos de planificación,
(planes de ordenamiento, planes de desarrollo), deben incluir en especial las
previsiones de la Ley 9 de 1989 [7] y de la Ley 388 de 1997 [1], tales como:
“…los mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo,
señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a
amenazas derivadas de fenómenos naturales, socio naturales o
antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de
reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a
tales zonas para evitar reasentamientos y la utilización de los
instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles
que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo,
entre otros.”
En cuanto a los Sistemas de Información, desde la creación del Sistema Nacional
de Prevención y Atención de desastres en 1989, se previó la incorporación del
43
programa de sistemas integrado de información, el cual fue adoptado con
posterioridad en 1998 en el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres
y pretendía entre otros:
“Diseñar y mantener un Sistema Integrado de Información,
sistematizar el inventario y la información existente sobre amenazas
y riesgos para la planificación y de la información histórica de
desastres y pérdidas en el territorio nacional, sistematizar la
información relativa a sistemas de vigilancia, alerta, diagnóstico
temprano e inventario de recursos para la reacción institucional
efectiva y sistematizar la información sobre manejo y transporte de
sustancias peligrosas. Se debe conformar una red de centros de
documentación y consulta para la prevención y atención de desastres
y sistematizar la información acerca de las acciones y la gestión de
las entidades nacionales, regionales y locales del Sistema Nacional.”
Con base en los lineamientos anteriores, la Ley 1523 de 2012 [4] consigna, como
un factor necesario a tener en cuenta dado el nuevo enfoque a la temática de
gestión del riesgo, el relacionado con el Sistema Nacional de Información para la
Gestión del Riesgo de Desastres, con miras a mejorar el conocimiento sobre los
riesgos mediante su evaluación, monitoreo y fortalecimiento de sistemas
integrados de información, el cual debe mantenerse actualizado y funcional con la
integración de contenidos de todas las entidades nacionales y territoriales,
fomentando la generación y el uso de la información sobre el riesgo de desastres,
reducción y respuesta a emergencias en el territorio nacional.
Consultada la página web de la UNGRD http://www.gestiondelriesgo.gov.co/, se
encontró el desarrollo del portal del Sistema de Información para la Gestión del
Riesgo, en el cual se observó que se encuentra almacenada variedad de
información, atendiendo lo establecido en las normas y con el propósito de que se
44
alleguen a él toda la información generada y relacionada con el tema de riesgos
de desastres.
Es de anotar que el país cuenta con pocos estudios de riesgos y muchos de los
que se han elaborado, no involucran el análisis de vulnerabilidad y solo se hace
referencia al fenómeno natural por cuanto su alcance es más de estudio de
amenaza, adicionalmente la mayoría de los estudios relacionados con el tema de
amenaza y riesgo, se encuentran dispersos en las diferentes entidades y en los
establecimiento de educación superior, tanto públicos como privados, lo que se
traduce en una debilidad mayor del sistema de información para la gestión del
riesgo, al no permitir contar con información coherente para la categorización y la
definición de políticas acorde a los niveles de riesgo real y relativo, tal como lo
concluye el Estudio “Información para la gestión de riesgo de Desastres _ estudio
de caso Colombia”, realizado por la CEPAL en el 2007.[29]
El Sistema de información propuesto en la Ley 1523 de 2012 [4], tiene como
propósito, disponer de manera articulada de la información de los diferentes
sistemas con los que cuentan las entidades nacionales, departamentales,
distritales y municipales y que sirven para la toma de decisiones a todos los
responsables de la gestión del riesgo en el país, sin embargo se observa que éste
aún requiere de mayor desarrollo en el sentido de que se genere un compromiso
permanente de cada una de las entidades que producen información para el
conocimiento del riesgo.
Es importante manifestar que tres meses antes de ser expedida la Ley 1523 de
2012 [4], el gobierno nacional expidió el Decreto Ley 019 de 2012, el cual trajo en
su artículo 189 la obligatoriedad de incorporar la gestión de riesgo en los ajustes
de los POT, dejando pendiente por reglamentar las condiciones y escalas de
detalle en cuanto a las condiciones para la delimitación y zonificación de las áreas
de amenaza, en condición de amenaza y en condiciones de riesgo, dentro de los
45
Planes de Ordenamiento Territorial, teniendo en cuenta la denominación de los
planes de ordenamiento establecida en el artículo 9 de la Ley 388 de 1997 [1].
De acuerdo con el análisis al contenido de lo previsto en la Ley 1523, relacionado
con el sistema nacional de información para la gestión del riesgo, no se apreció la
obligatoriedad de que la información que apunta a la generación de conocimiento
realizada por la entidades privadas, sea articulada a este sistema a pesar de que
en el Decreto se dejó claro que “Las entidades productoras y usuarias de la
información deben garantizar la observancia de las limitaciones de acceso y uso
referidas al derecho de habeas data, privacidad, reserva estadística, los asuntos
de defensa y seguridad nacional, y en general, todos aquellos temas a los que la
ley les haya otorgado el carácter de reserva.”, de modo que da garantías a estas
entidades para que aporten al conocimiento del riesgo, lo que al parecer es
interpretado de manera diferente y por el contrario se vuelve una limitante para
que los privados brinden el apoyo de información que demandan los gestores del
riesgo en los diferentes niveles del gobierno, dificultad que también se refleja aún
con entidades de carácter público, entre ellas algunas prestadoras de servicios
públicos, empresas de hidrocarburos y minero energéticas.
Como se puede observar para el año 2012, tanto el Decreto Ley 019 como la Ley
1523 [4], establecieron la obligatoriedad de incorporar la gestión del riesgo en los
planes de ordenamiento territorial, sin embargo ninguna de las dos establecieron
los criterios de cómo realizarla, por lo que se tenía en el país una dificultad de tipo
normativo, en cuanto a que los municipios que se encontraban en proceso de
revisión y ajuste de los POT no tenían claro como incorporar la gestión del riesgo
de desastres en estos instrumentos de planificación, sin embargo, solo hasta
septiembre 19 de 2014 el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio, expidió el Decreto 1807 [6] que reglamentó el artículo 189 de
la citada ley anti trámite.
46
Como se expresó anteriormente, la expedición del Decreto 1807 de 2014 es una
respuesta a lo establecido en el Decreto Ley 019 de 2012 [3], así mismo regula lo
previsto en el numeral 5 del artículo 8 de la Ley 388 de 1997 [1], que establece
dentro de las actuaciones urbanísticas “Determinar las zonas no urbanizables que
presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas
naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.”,
el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 [1]28 y el numeral 10 del artículo 3 de la Ley
1523 de 2012 [4], que hace referencia al principio de gradualidad. 29
Entonces de acuerdo con lo anterior el objeto de esta norma es la de definir la
gradualidad, las condiciones y escalas de detalle de los estudios para incorporar,
dentro de las etapas de revisión y ajuste de los Planes de ordenamiento territorial
o de aplicación de un nuevo POT.
La norma trae en las disposiciones generales en sus primeros artículos: el ámbito
de aplicación, los estudios técnicos para la incorporación de la gestión del riesgo
en la planificación territorial, define los estudios básicos para la revisión o
expedición de planes de ordenamiento territorial, estableciendo que se deben
elaborar estudios en los suelos urbanos, de expansión urbana y rural para los
fenómenos de inundación, avenidas torrenciales y movimientos en masa e
igualmente establece los lineamientos o contenidos de éstos.
Adopta las definiciones de áreas con condición de amenaza, áreas con condición
de riesgo, delimitación, zonificación, determina la priorización de los estudios
detallados identificados en los estudios básicos, las escalas de trabajo de acuerdo
con el tipo de estudio (básico o detallado), en razón a la clase de suelo.
28
Artículo 10. ley 388 de 1997. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial l os municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes: 29
10. Principio de gradualidad: La gestión del riesgo se despliega de manera continua, mediante procesos secuenciales en tiempos y alcances que se renuevan permanentemente. Dicha gestión continuada estará regida por los principios de gestión pública consagrados en el artículo 209 de la Constitución debe entenderse a la luz del desarrollo político, histórico y socioeconómico de la sociedad que se beneficia.”
47
Establece igualmente las condiciones técnicas para la elaboración de estudios
básicos y detallados, conforme a cada uno de los fenómenos en estudio, el cual
incluye el área de estudio, los insumos mínimos a utilizar, el alcance y los
productos de dichos estudios, ccontenidos de la evaluación del Riesgo, Medidas
de Intervención e instrumentos legales para la incorporación de los resultados de
los estudios al Plan o Esquema de Ordenamiento Territorial.
El Título III del Decreto 1807 de 2014 [6], trata todo lo referente a la Gestión del
Riesgo de Desastres en el Ordenamiento Territorial para cada uno de los
componentes: General, Urbano y Rural y la obligatoriedad de incluir en el
programa de ejecución los programas y proyectos para el conocimiento del riesgo,
la reducción (prevención y mitigación) que se ejecutarán durante la vigencia o
período de la administración distrital o municipal correspondiente, en coherencia
con el Plan de Desarrollo y según vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial.
En el Título IV del Decreto se prescriben las disposiciones finales, en especial los
requisitos de los profesionales que elaboren los estudios técnicos y las vigencias y
derogatorias.
De todo lo anterior, es menester plantear que este Decreto por su importancia
para los objetivos del presente trabajo, implica un análisis a mayor profundidad
que se desarrolla más adelante, para determinar si este contiene todos los
elementos que permitan hacer una adecuada incorporación de la gestión del
riesgo de desastres en los planes de ordenamiento territorial o en su defecto
proponer los ajustes que se requieran a los lineamientos de dicho Decreto.
La norma de Gestión de Riesgo de Desastres en el artículo 31, enfatiza las
obligaciones de las Corporaciones Autónomas Regionales como integrantes del
48
sistema nacional de gestión del riesgo, adicionales a las funciones establecidas en
la Ley 99 de 1993 [17] y la Ley 388 de 1997 [1] que:
“…Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental
en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción
del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas,
de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo…”
Parágrafo 1...El papel de las Corporaciones es complementario y
subsidiario respecto a la labor de alcaldía y gobernaciones y estará
enfocado al apoyo de las labores de gestión de riesgo del territorio
que corresponde a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por
tanto, no exime a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad
primaria en la implementación de los procesos de gestión de riesgo
de desastres” Esto último en concordancia con los artículos 13 y 14
de la citada Ley.
“…Deberán propender por la articulación de las acciones de
adaptación al cambio climático y la gestión del riesgo de desastres
en su territorio, en virtud que ambos proceso contribuyen
explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible”
“…como integrantes de los consejos territoriales de gestión de
riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación,
concurrencia y subsidariedad positiva, deben apoyar a las entidades
territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la
implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo
con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la
implementación.”
49
Las Corporaciones Autónomas Regionales, juegan un papel fundamental en la
incorporación de la gestión del riesgo de desastres, como una determinante
ambiental en los planes de ordenamiento territorial, pues están llamadas a realizar
la concertación de las mismas, con las administraciones municipales, tal como lo
estableció el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 3600 de 2007, cuando
se refieren a la identificación, delimitación y tratamientos de las zonas de amenaza
y riesgos en los territorios.
En este orden de ideas la Ley 99 de 199330 [17], trae dentro de sus principios
generales ambientales y en especial en el numeral 9, que: “La prevención de
desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o
mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento.”, lo que
guarda coherencia en la actualidad con lo ordenado en el artículo 31 de la Ley
1523 de 2012. [4]
Igualmente la Ley 99 de 1993 [17], establecen funciones claras para el Ministerio
del Medio Ambiente con relación a la “evaluación, seguimiento y control de los
elementos del riesgo ecológico y de aquellos que puedan originar o tener
incidencia en la ocurrencia de desastres naturales” y así mismo otorga la
“responsabilidad de coordinar con otras autoridades los mecanismos para evitar
que, de presentarse situaciones de desastres, estas se extiendan o en el mejor de
los escenarios, prevenir su ocurrencia a través de programas y proyectos de
gestión ambiental para la prevención de desastres”.31
30
Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones” 31
Numeral 35 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993, en el cual se establece las funciones del Ministerio del Medio Ambiente, y numeral 41 de este mismo artículo, determina igualmente que el Ministerio de Medio Ambiente debe Promover que se realicen acciones de gestión ambiental para la prevención de desastres, de manera que se realicen coordinadamente las actividades de las entidades del Sistema Nacional Ambiental y las del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, creado por la Ley 46 de 1988 y reglamentado mediante el Decreto Ley 919 de 1989.
50
Es importante tener en cuenta y enunciar las Entidades Científicas Adscritas y
Vinculadas al Ministerio del Medio Ambiente, y sobre las cuales esta cimentada la
labor oficial de conocimiento del riesgo a la luz de lo previsto en la Ley 1523 de
2012 [4], ellas son:
a) El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM;
b) El Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras "José Benito Vives de
Andreis", INVEMAR;
c) El Instituto de Investigación de Recursos Biológicos "Alexander Von Humboldt";
d) El Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas "Sinchi";
e) El Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico "John Von Neumann".
Así como el Ministerio de Medio Ambiente tiene unas funciones con relación a la
prevención de desastres, las Corporaciones Autónomas Regionales, también
reciben funciones e instrucciones precisas con relación a las
“actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de
desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes
y tácitamente se les plantea la función de adelantar con las
administraciones municipales o distritales programas de adecuación
de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de
erosión, manejo de cauces y reforestación.”
De lo anterior se observa que la Ley 1523 de 2012 [4], guarda coherencia con las
funciones establecidas en el numeral 23 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 [17]
en cuento a las acciones de apoyo a las entidades en cuanto al tema de
prevención y atención de desastres.
Adicionalmente la norma, también establece funciones a las entidades territoriales
y distritales en cuanto a la implementación y adopción de planes ambientales
51
municipales en articulación con las demás entidades del Sistema Nacional
Ambiental -SINA, como el de dictar, dentro de los límites establecidos por la ley,
los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento
territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo, entre otras.
De aquí se concluye, que desde la Ley 99 de 1993 [17], ya se le estaban
definiendo responsabilidades a los municipios en cuanto la articulación de los
temas ambientales con el ordenamiento del territorio y a los Concejos Municipales
la aplicación de la constitución Política de 199132, en cuánto a la función de definir
los uso del suelo y las normas generales de ordenamiento del territorio.
Es importante precisar que la Ley 99 de 1993 [17], prevé igualmente los
instrumentos de financiación en el artículo 88 a través del FONAM – Fondo
Nacional Ambiental 33, que en suma es el sistema a través del cual el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Medio Ambiente y
Desarrollo Sostenible, maneja autónomamente los recursos para los proyectos de
este sector y para la financiación de estudios, investigaciones, planes, programas
y proyectos dentro de los cuales se cuentan los relacionados con la gestión del
riesgo de desastres, de conformidad. Este fondo fue reglamentado por el Decreto
4317 de 2004, el cual se encuentra vigente, por lo cual a través de este fondo las
Autoridades Ambientales, pueden acceder a recursos para la financiación de
32
En el numeral 7 del Artículo 313., dice: Corresponde a los concejos: Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. 33
Artículo 88 de la Ley 99 de 1993. objetivos. El FONAM será un instrumento financiero de apoyo a la ejecución de las políticas ambiental y de manejo de los recursos naturales renovables. Como tal estimulará la descentralización, la participación del sector privado y el fortalecimiento de la gestión de los entes territoriales, con responsabilidad en estas materias. Para el efecto, podrán financiar o cofinanciar, según el caso, a entidades públicas y privadas en la realización de proyectos, dentro de los lineamientos de la presente Ley y de manera que se asegure la eficiencia y coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental y se eviten duplicidades.”. El FONAM financiará la ejecución de actividades, estudios, investigaciones, planes, programas y proyectos, de utilidad pública e interés social, encaminados al fortalecimiento de la gestión ambiental, a la preservación, conservación, protección, mejoramiento y recuperación del medio ambiente y al manejo adecuado de los recursos naturales renovables y de desarrollo sostenible.
52
proyectos que correspondan a las funciones asignadas entre ellas las
relacionadas con el tema de prevención de desastres.
En la tabla No 3 del anexo 1 del presente trabajo, se describen las normas
vigentes con relación a la gestión de riesgo de desastres.
En suma la planificación y la gestión del riesgo de desastres naturales, entendida
como: conocimiento del riesgo, reducción de riego y manejo del desastre, se
enmarcan dentro las relaciones entre tres sistemas nacionales, el de la
Planeación, regulado por la Ley 152 de 1994, el del Medio Ambiente, regulado por
la Ley 99 de 1993 [17], y el de Gestión del Riesgo de Desastres, regulado
especialmente por la reciente Ley 1523 de 2012 [4] y Decreto 1807 de 2014 [6], y
tienen concreción física e integral entre otros en los Planes de Ordenamiento
Territorial regulados por la Ley 388 de 1997 [1].
La Ley 1523 de 2012 [4] y sus Decretos reglamentarios, no solo permitieron la
organización y estructuración del Sistema de Gestión de Riesgos, sino que, definió
que las responsabilidades y competencias en materia de planificación y gestión de
riesgo de desastres, no recaen exclusivamente en la administración pública del
país y por el contrario involucra los sectores privados y a las comunidades que
habitan los territorios. La gestión del riesgo de desastres se encuentra enfocada
en tres dimensiones claras, el conocimiento del riesgo, la reducción del riesgo y el
manejo de desastres y para efectos del ordenamiento del territorio y la inclusión de
la gestión del riesgo en los POT, revisten especial importancia las primeras dos
componentes.
Así mismo para realizar dicha incorporación se han dictado algunos criterios a
través del Decreto 1807 de 2014, el cual determina unas condiciones y escalas de
detalles para la incorporación de la Gestión del riesgo en los POT bajo principios
de gradualidad, no obstante la presente investigación tiene como objeto analizar el
53
alcance del mismo y determinar si éste atiende las necesidades que demandan la
diversidad de municipios que conforman el territorio nacional, para la efectiva
incorporación de la gestión del riesgo en los POT. Por lo anterior se procederá a
realizar un análisis
6.3.3 Análisis y Alcance del Decreto 1807 de 2014.
Antes de iniciar con el análisis de la norma de Gestión de Riesgo de Desastres
contenida en el Decreto 1807 de 2014 [6] y su alcance, se encuentra pertinente
describir algunas definiciones y términos, que trae la Ley 1523 de 2012 [4] y que
permitan hacer una interpretación adecuada de la norma, los cuales están
contenidos en el artículo 4:
“Amenaza: Peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o
inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una
severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la
salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los
medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales.”
“Vulnerabilidad: Susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o
institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos
en caso de que un evento físico peligroso se presente. Corresponde a la
predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de
subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo
que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos.”
“Exposición (elementos expuestos): Se refiere a la presencia de personas,
medios de subsistencia, servicios ambientales y recursos económicos y sociales,
bienes culturales e infraestructura que por su localización pueden ser afectados
por la manifestación de una amenaza.”
54
“Riesgo de desastres: Corresponde a los daños o pérdidas potenciales que
pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural,
socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de
tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos
expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de
la amenaza y la vulnerabilidad.”
“Desastre: Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o
varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar
condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la
infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los
recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas
o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las
condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y
del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia,
rehabilitación y reconstrucción.”
Análisis y evaluación del riesgo: Implica la consideración de las causas y
fuentes del riesgo, sus consecuencias y la probabilidad de que dichas
consecuencias puedan ocurrir. Es el modelo mediante el cual se relaciona la
amenaza y la vulnerabilidad de los elementos expuestos, con el fin de determinar
los posibles efectos sociales, económicos y ambientales y sus probabilidades. Se
estima el valor de los daños y las pérdidas potenciales, y se compara con criterios
de seguridad establecidos, con el propósito de definir tipos de intervención y
alcance de la reducción del riesgo y preparación para la respuesta y recuperación.
Conocimiento del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por
la identificación de escenarios de riesgo, el análisis y evaluación del riesgo, el
monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes y la comunicación para
55
promover una mayor conciencia del mismo que alimenta los procesos de
reducción del riesgo y de manejo de desastre.
Gestión del riesgo: Es el proceso social de planeación, ejecución, seguimiento y
evaluación de políticas y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo y
promoción de una mayor conciencia del mismo, impedir o evitar que se genere,
reducirlo o controlarlo cuando ya existe y para prepararse y manejar las
situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación, entiéndase:
rehabilitación y reconstrucción. Estas acciones tienen el propósito explícito de
contribuir a la seguridad, el bienestar y calidad de vida de las personas y al
desarrollo sostenible.
Intervención: Corresponde al tratamiento del riesgo mediante la modificación
intencional de las características de un fenómeno con el fin de reducir la amenaza
que representa o de modificar las características intrínsecas de un elemento
expuesto con el fin de reducir su vulnerabilidad.
Intervención correctiva: Proceso cuyo objetivo es reducir el nivel de riesgo
existente en la sociedad a través de acciones de mitigación, en el sentido de
disminuir o reducir las condiciones de amenaza, cuando sea posible, y la
vulnerabilidad de los elementos expuestos.
Intervención prospectiva: Proceso cuyo objetivo es garantizar que no surjan
nuevas situaciones de riesgo a través de acciones de prevención, impidiendo que
los elementos expuestos sean vulnerables o que lleguen a estar expuestos ante
posibles eventos peligrosos. Su objetivo último es evitar nuevo riesgo y la
necesidad de intervenciones correctivas en el futuro. La intervención prospectiva
se realiza primordialmente a través de la planificación ambiental sostenible, el
ordenamiento territorial, la planificación sectorial, la regulación y las
especificaciones técnicas, los estudios de prefactibilidad y diseño adecuados, el
56
control y seguimiento y en general todos aquellos mecanismos que contribuyan de
manera anticipada a la localización, construcción y funcionamiento seguro de la
infraestructura, los bienes y la población.
Mitigación del riesgo: Medidas de intervención prescriptiva o correctiva dirigidas
a reducir o disminuir los daños y pérdidas que se puedan presentar a través de
reglamentos de seguridad y proyectos de inversión pública o privada cuyo objetivo
es reducir las condiciones de amenaza, cuando sea posible, y la vulnerabilidad
existente.
Prevención de riesgo: Medidas y acciones de intervención restrictiva o
prospectiva dispuestas con anticipación con el fin de evitar que se genere riesgo.
Puede enfocarse a evitar o neutralizar la amenaza o la exposición y la
vulnerabilidad ante la misma en forma definitiva para impedir que se genere nuevo
riesgo. Los instrumentos esenciales de la prevención son aquellos previstos en la
planificación, la inversión pública y el ordenamiento ambiental territorial, que tienen
como objetivo reglamentar el uso y la ocupación del suelo de forma segura y
sostenible.
Protección financiera: Mecanismos o instrumentos financieros de retención
intencional o transferencia del riesgo que se establecen en forma ex ante con el fin
de acceder de manera ex post a recursos económicos oportunos para la atención
de emergencias y la recuperación.
Reducción del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo, está compuesto por
la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes,
entiéndase: mitigación del riesgo y a evitar nuevo riesgo en el territorio,
entiéndase: prevención del riesgo. Son medidas de mitigación y prevención que se
adoptan con antelación para reducir la amenaza, la exposición y disminuir la
vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la
57
infraestructura y los recursos ambientales, para evitar o minimizar los daños y
pérdidas en caso de producirse los eventos físicos peligrosos. La reducción del
riesgo la componen la intervención correctiva del riesgo existente, la intervención
prospectiva de nuevo riesgo y la protección financiera.
Reglamentación prescriptiva: Disposiciones cuyo objetivo es determinar en
forma explícita exigencias mínimas de seguridad en elementos que están o van a
estar expuestos en áreas propensas a eventos peligrosos con el fin de
preestablecer el nivel de riesgo aceptable en dichas áreas.
Reglamentación restrictiva: Disposiciones cuyo objetivo es evitar la
configuración de nuevo riesgo mediante la prohibición taxativa de la ocupación
permanente de áreas expuestas y propensas a eventos peligrosos. Es
fundamental para la planificación ambiental y territorial sostenible.
Seguridad territorial: La seguridad territorial se refiere a la sostenibilidad de las
relaciones entre la dinámica de la naturaleza y la dinámica de las comunidades en
un territorio en particular. Este concepto incluye las nociones de seguridad
alimentaria, seguridad jurídica o institucional, seguridad económica, seguridad
ecológica y seguridad social.
Con la entrada en vigencia del Decreto 1807 de 2014 [6], las administraciones
locales están obligadas a incorporar de manera gradual, la gestión de riesgos en
sus procesos de revisión y ajustes de los contenidos de mediano y largo plazo de
los planes de ordenamiento territorial o la expedición de uno nuevo, a través de la
identificación de zonas consideradas como “peligrosas” o de alto riesgo, y de
determinar las medidas para su mitigación.
Para la revisión de contenidos o expedición de planes de ordenamiento, los entes
locales deberán realizar estudios técnicos básicos en suelos urbanos, de
58
expansión urbana y rural para los fenómenos de inundación, avenidas torrenciales
y movimientos en masa, que permitan delimitar y zonificar las áreas de amenaza,
con condición de amenaza y con condición de riesgo y la determinación de las
medidas de intervención, orientadas a establecer restricciones y
condicionamientos mediante la determinación de normas urbanísticas, densidades
y usos del suelo, por lo cual no se podrán someter a consideración de la Autoridad
Ambiental, ni podrán ser aprobados por los Concejos municipales, los POT que no
hayan abordado estos estudios.
En cuanto a los estudios detallados, estos se deberán realizar durante la ejecución
del POT y para ello se priorizarán, de acuerdo con los resultados de los estudios
básicos y en el programa de ejecución del POT deberán definirse el cronograma
de actividades, los responsables y recursos de los estudios que se ejecutarán en
el periodo del alcalde que realiza la revisión del POT. De lo anterior se deduce que
el actual Decreto procura darle la rigurosidad que el tema de gestión del riesgo
amerita, al establecer esta obligatoriedad.
El Decreto es claro en establecer que “…Aquellos municipios o distritos que se
encuentren expuestos a amenazas por otros fenómenos naturales (sísmicos,
volcánicos, tsunami, entre otros) o de origen tecnológico, deben evaluarlas con
base en la información disponible generada por las autoridades y sectores
competentes y de acuerdo con la situación de cada municipio o distrito...”
Para el caso de las amenazas volcánicas y sísmicas, la entidad que tienen por
función realizar estos estudios y los mapas de amenaza es el Servicio Geológico
Colombiano, quien proveerá la información a los municipios donde se presentan
dichos fenómenos, para efectos del ordenamiento del territorio, de ahí que el
Decreto no estableció condiciones técnicas para la elaboración de estos, dado que
la entidad cuenta con sus propias metodología en cumplimiento a sus funciones.
59
En cuanto a otras amenazas entre ellas las de origen tecnológico, el Decreto no
profundiza en las mismas, ósea, no establece pautas para realizar estudios
técnicos, en razón a que son los sectores competentes los llamados a la
realización de los mismos así como la implementación de medidas de reducción
del riesgo y atención de desastres, sin embargo tanto este Decreto como la Ley
1523 de 2012 [4], no establecen obligatoriedad a los sectores para que
proporcionen la información en los términos y alcance requerido por los
municipios, para la incorporación en los POT.
La norma clasifica en áreas de condición de amenaza, a las zonas del municipio
sin ocupar y que se han definido como áreas de expansión urbana o rural y áreas
en condición de riesgo a las que están urbanizadas, ocupadas y en las que se
encuentren elementos del sistema vial, equipamientos (salud, educación, otros) e
infraestructura de servicios públicos.
Con relación a las definiciones, Ley 1523 de 2012 [4] trae los términos de
amenazas y riesgos, que se encuentran transcritas anteriormente. Es de anotar
que el concepto de las áreas con condición riesgo ya había sido utilizado con la
introducción del mismo en la Ley 388 de 1997 [1] y en el Decreto 1807 de 2014 [6]
es retomado y adiciona un nuevo concepto que es el de “Condición de amenaza”.
Este Decreto las define de la siguiente manera:
“Áreas con condición de amenaza, son las zonas o áreas del
territorio municipal zonificadas como de amenaza alta y media en las
que se establezca en la revisión o expedición de un nuevo POT la
necesidad de clasificarlas como suelo urbano, de expansión urbana,
rural suburbano o centros poblados rurales para permitir su
desarrollo.
60
“Áreas con condición de riesgo, corresponden a las zonas o áreas
del territorio municipal clasificadas como de amenaza alta que estén
urbanizadas, ocupadas o edificadas así como en las que se
encuentren elementos del sistema vial, equipamientos (salud,
educación, otros) e infraestructura de servicios públicos.”
Con relación a las definiciones de delimitación y zonificación el Decreto 1807 de
2014 la establece de la siguiente manera:
“Delimitación, consiste en la identificación del límite de un área
determinada, mediante un polígono. Debe realizarse bajo el sistema
de coordenadas oficial definido por la autoridad cartográfica nacional
y su precisión estará dada en función de la escala de trabajo.
Zonificación, es la representación cartográfica de áreas con
características homogéneas. Debe realizarse bajo el sistema de
coordenadas oficial definido por la autoridad cartográfica nacional y
su precisión estará dada en función de la escala de trabajo.
La ley 388 de 1997 [1] trajo dentro de las normas de superior jerarquía o
“determinante” en el ordenamiento del territorio las políticas, directrices y
regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales34, así mismo el
Decreto 3600 de 2007 [15], establece determinantes para el ordenamiento del
suelo rural, entre ellas las áreas de amenaza y riesgo para la localización de
asentamientos humanos35, lo anterior se observa coherente con lo previsto en la
Ley 1523 de 2012 [4], al expresar que para la integración de la gestión del riesgo
en la planificación territorial y del desarrollo, el riesgo de desastres, se debe
34
artículo 10 de la Ley 388 de 1997. Determinantes del ordenamiento. 35
Artículo 4 numeral 5 del Decreto 3600 de 2007. categorías de protección del suelo rural.
61
considerar como un condicionante para el uso y ocupación del territorio36, término
que es recogido y definido en el Decreto 1807 de 2014 [6], al definir zonas con
condición de amenaza y zonas con condición de riesgos.37
El Decreto establece unas escalas de trabajo en función de las clases de suelo, de
acuerdo con lo siguiente:
Tabla 3. Escalas de trabajo
TIPO DE ESTUDIOS CLASES DE SUELOS ESCALAS
Estudio Básico Urbano 1:5.000
Expansión urbana 1:5.000
Rural 1:25.000
Estudio Detallado Urbano 1:2.000
Expansión Urbana 1:2.000
Rural- Suburbano 1:5.000
Construcción propia
Es importante expresar que estás escalas mínimas, obedecen a la disponibilidad
de cartografía que actualmente tiene el país, a través del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, IGAC, lo que se traducirá para efectos de los estudios de detalle
en una probable dificultad, pues por ejemplo para un municipio que tiene su base
cartográfica del suelo urbano en una escala 1:5.000 y requiera realizar estudios de
detalles implicará unos recursos adicionales para el levantamiento topográfico,
altiplanimétrico y la digitalización por ende a una escala mayor de 1:2.000.
Una de las tareas a emprender previo a la elaboración de los estudios básicos y
de detalle, por parte de los entes territoriales, es la recopilación y el análisis de la
información técnica disponible, propia o de otras entidades, que cuente con la
36
Artículo 39 de la Ley 1523 de 2012. 37
Artículo 4 del Decreto 1807 de 2014.
62
delimitación de zonas de amenaza y/o riesgo, la cual debe cumplir las siguientes
características:
1. Que sea referida a hechos o situaciones actuales.
2. Que sea pertinente y permita sea actualizable en el tiempo.
3. Que la información técnica corresponda al análisis de las áreas afectadas
en el municipio.
También es importante para efectos del análisis de este Decreto entrar a adoptar
unas definiciones de cada uno de los eventos por Deslizamientos, Inundaciones y
Avenidas Torrenciales, de la siguiente manera:
“El término deslizamiento se refiere al movimiento de masas de suelo
o roca, en el sentido de la pendiente de una ladera, por acción de la
gravedad (rotacionales o traslacionales). Existen diferentes formas
de referirse a estos fenómenos, tales como movimientos en masa o
como fenómenos de remoción en masa. A lo largo del documento se
utiliza el término deslizamiento como expresión genérica de los
diferentes mecanismos de falla de las laderas.
Una inundación es el resultado de lluvias fuertes o continuas que
sobrepasan la capacidad de absorción del suelo y la capacidad de
carga de los ríos, riachuelos y áreas costeras. Esto hace que un
determinado curso de aguas rebalse su cauce e inunde tierras
adyacentes o que habitualmente están libres de ésta.
Avenidas torrenciales es un término que se refiere al flujo violento de
agua de una cuenca, a veces reportado como creciente (súbita,
rápida), o como torrente. Transporta troncos de árboles y/o
abundantes sedimentos desde finos hasta bloques de roca. Pueden
63
ser generados por lluvias, por ruptura de represamientos o por
abundantes deslizamientos sobre una cuenca.”
6.3.3.1 Condiciones técnicas para la elaboración de los Estudios Básicos:
Como ya se ha expresado se deben realizar estudios básicos para los fenómenos
por amenazas por movimientos en masa, por inundaciones y por avenida
torrenciales, para cada uno de estos fenómenos se definen, las áreas de estudio,
insumos, alcance, zonificación y productos. En las siguientes tablas se recogen de
manera resumida las condiciones técnicas de los respectivos estudios.
Tabla 4. Estudio básicos de amenaza por movimientos en masa
Parámetros
Estudio básicos de amenaza por Movimientos en masa
General Suelo
urbano Suelo de
expansión Suelo rural
Áreas de Estudio
Zonas de relieve escarpado, montañoso y ondulado.
Pendientes ≥ 5 grados.
Taludes marginales a cauces.
Zonas planas receptoras de los efectos.
Además áreas con pendientes ≤ 5 grados, con problemas de inestabilidad y subsidencia.
Insumos Como mínimo:
Cartografía base con coordenadas, curvas de nivel, drenaje, red vial, infraestructura y equipamientos y asentamientos humanos.
Inventario de procesos morfo dinámico.
38.
Adicionalmente elaborar: la geología para ingeniería, la geomorfología aplicada a movimientos en masa a nivel de elementos geomorfológicos
Se realiza además: geología, unidades geológicas superficiales, la geomorfología aplicada, movimientos en masa a nivel de subunidades geomorfológicas y cobertura y usos
38
La identificación de procesos morfodinámicos debe ser realizada con el fin de caracterizar de manera
cualitativa, los diferentes eventos que afectan las condiciones de estabilidad global del terreno”. “…se debe
especificar el tipo de proceso, su geometría, causas probables y agente detonante”[39]
64
del suelo.
Alcance Integrar las diferentes variables que inciden en la ocurrencia, tanto actual como futura de estos fenómenos. Considerar agentes detonantes: Agua, sismo, proceso antrópicos.
Utilizar como mínimo, algunos de los siguientes análisis: estadísticos, Determinísticos o probabilísticos.
Utilizar como mínimo: análisis de inventarios, Heurístico o estadísticos.
Zonificación Se categorizará en: Alta, media, baja. Procesos activos en categoría alta.
Producto Mapas de Zonificación de amenazas por movimientos en masa. Documento técnico con la metodología empleada y los resultados obtenidos.
Construcción propia
Tabla 5. Estudio básicos de amenaza por Inundación
Parámetros
Estudio básicos de amenaza por Inundación
General Suelo
urbano Suelo de
expansión Suelo rural
Áreas de Estudio
Zonas en las cuales exista la posibilidad de presentarse una inundación sean aledañas o no a ríos, caños, quebradas, humedales y otros cuerpos de agua o aquellas que hagan parte de su área de influencia.
Casos de precedentes de encharcamientos, sobre áreas planas, insuficiencia de drenaje, áreas costeras.
Municipios o distritos con suelo rural superior a 1.500 km2, para los cuales no exista base cartográfica e insumos a 1:25.000, pueden hacerlo en escala 1:100.000 o 1:50.000. En aquellas áreas rurales donde se presenten inundaciones recurrentes, con presencia de elementos expuestos, deben realizar los estudios básicos a 1:25.000.
Insumos Como mínimo:
Geomorfología subunidades geomorfológicas asociadas a los paisajes aluviales
Modelo de elevación digital del terreno.
Identificación de las zonas inundables e inundadas (registro de eventos), a partir de información de otras entidades de todos los niveles articulada a la
65
información de la comunidad.
Hidrología: Caracterización del comportamiento del régimen hidrológico en la región a la cual pertenece el municipio, períodos de retorno y áreas afectadas.
Alcance Teniendo en cuenta el registro de eventos, la recurrencia de los mismos y la intensidad (niveles alcanzados) de la inundación.
Se utilizará, como mínimo, análisis de tipo histórico y geomorfológico. Si información disponible se podrán complementar con análisis hidrológico-hidráulicos y métodos asistidos por sensores remotos y sistemas de información geográfica.
Zonificación Se categorizará en: Alta, media, baja.
Producto Mapas de zonificación de amenaza por inundaciones. Documento técnico con la metodología empleada y los resultados obtenidos.
Construcción propia
Tabla 6. Estudio básicos de amenaza por avenidas torrenciales.
Parámetros Estudio básicos de amenaza por Avenidas Torrenciales
Áreas de Estudio
Todos los cauces presentes o con influencia en el municipio, que por sus condiciones topográficas puedan tener un comportamiento torrencial.
Insumos Como mínimo:
Geomorfología
Estudio hidrológico de la cuenca, orientado al flujo torrencial, considerando el ciclo de sedimentos.
Análisis hidráulico del área a zonificar, teniendo en cuenta factores detonantes como precipitación o movimientos en masa.
La base cartográfica que se emplee en la zonificación corresponderá a una escala 1:2.000.
Alcance Dependiendo de la frecuencia de presentación de los eventos y sus características: la profundidad de la lámina de agua, los materiales de arrastre y la velocidad del flujo. Se utiliza como mínimo análisis: estadísticos, determinísticos o probabilísticos.
Zonificación Se categorizará en: Alta, media, baja.
Producto Mapas de Zonificación de amenazas por avenidas torrenciales, en el cual se delimitan y zonifican los diferentes niveles de amenaza que presenta el territorio estudiado. Documento técnico con la metodología empleada y los resultados obtenidos.
Construcción propia
Con relación a los estudios básicos por avenidas torrenciales, se puede
determinar que el Decreto establecen unos parámetros, que sobrepasan este
nivel, dado los lineamientos de detalle y los métodos exigidos para la elaboración
de los mismos, que requieren mayor rigurosidad a diferencia con el método
Heurístico, que como ya se ha dicho se basa en el criterio y conocimiento de
expertos.
66
De otro lado este fenómeno amenazante, de acuerdo con la base cartográfica
solicitada a escala 1:2000, indica que solo será necesario realizarlo en los suelos
urbanos, de expansión urbana y centros poblados, pues como ya se ha planteado
las escalas cartográficas existentes para el área rural se encuentran entre
1:25.000 y 1:100.000, lo que indica un vacío normativo o incoherencia entre el
área de estudio señalada y el insumo cartográfico requerido, en el evento de
presentarse este fenómeno en la ruralidad.
Los productos resultantes de los estudios básicos para los fenómenos por
amenazas por movimientos en masa, por inundaciones y por avenida torrenciales,
serán el insumo para la delimitación y zonificación de las áreas con condición de
amenazas y áreas con condición de riesgos y las medidas para su intervención, de
ahí lo importante que el Decreto haya dejado como uno de los productos el
documento técnico con la metodología empleada y los resultados obtenidos, dado
que estos serán los que permitirán al municipio hacer tanto la adecuada
interpretación de los mapas, como soportar las decisiones para definición de usos
del suelo, lo anterior a que los estudios y las acciones de mitigación y reducción
los podrán realizar con el apoyo y acompañamiento de otras entidades que hacen
parte del sistema de gestión del riesgo y a las cuales también se les estableció
responsabilidades de generar conocimiento y reducción del riesgo.
Las áreas con condición de amenazas, serán el resultado del análisis de las áreas
zonificadas en amenaza alta y media sin ocupar, con aquellas áreas que se
consideren objeto de futuro desarrollo, quedando sujeto a resultados de estudios
detallados.
Una de las bondades del Decreto, es que el municipio podrá establecer soportado
en los estudios básicos, las normas sobre uso, intensidad y aprovechamientos de
las áreas definidas con condición de amenaza, sin perjuicio a las modificaciones al
67
POT que haya lugar como resultado de los estudios detallados, mostrando con
ello un avance, debido a que anteriormente las áreas de amenaza y riesgo en
categorías media y alta, eran clasificadas como suelo de protección.
Las áreas con condición de riesgo, tendrán su base en la delimitación y
zonificación de amenazas altas en el territorio en comparativo con las bases
catastrales o prediales disponible, para determinar la existencia de personas,
elementos e infraestructura expuesta en áreas urbanizadas, ocupadas o
edificadas o con edificaciones indispensables y líneas vitales y tienen el propósito
de dar prioridad a las áreas sobre las cuales se deben realizar estudios detallados
y su inclusión en los programas de ejecución de los planes de ordenamiento.
Así mismo las zonas de amenaza media, que se hayan incluido en los POT y que
implique cambio de usos del suelo o incremento de densidad, se consideran áreas
con condición de riesgo, por lo tanto sobre estas también se deberá realizar
estudios de detalle, los cuales deberán quedar dentro de las prioridades de
ejecución del POT.
6.3.3.2 Condiciones técnicas para la elaboración de los Estudios Detallados
Deben determinarse en el POT las zonas que serán objeto de este tipo de
estudios, de acuerdo con los fenómenos amenazantes que se analizan, los cuales
deben contener lo siguiente:
1. Se realiza análisis detallado de amenazas,
2. Evaluación de la vulnerabilidad
3. Evaluación de riesgo y se estudia cómo evolucionan.
4. Determinación de medidas de mitigación.
68
Con respecto a las medidas de mitigación, el Decreto establece que para las
zonas sin ocupación, estas se realizarán siempre y cuando sean viables desde lo
ambiental, técnico, financiero y urbanístico, lo anterior significa que a pesar que el
municipio tenga zonas con condición de amenaza, no necesariamente tendrá que
priorizar medidas de mitigación.
Los estudios detallados son elaborados durante la ejecución del POT dentro de las
acciones de mediano y largo plazo a escalas muy detalladas y para sectores
específicos previamente definidos por el municipio en el POT.
Tabla 7. Análisis detallado de amenaza por movimientos en masa.
Parámetros Estudio detallado de amenaza por Movimientos en masa
Áreas de Estudio
Áreas con condiciones de riesgo y amenaza, por movimientos en masa delimitadas en el plan de ordenamiento territorial.
Insumos Como mínimo: a. Geología para ingeniería. b. Geomorfología a nivel de elementos. c. Hidrogeología, con énfasis en comportamiento de los niveles freáticos. d. Evaluación del drenaje superficial. e. Sismología. f. Uso del Suelo. g. Exploración del subsuelo. h. Levantamiento topográfico, incluyendo la información predial o catastral.
Alcance Tener en cuenta las causas de la inestabilidad del terreno. Considerar agentes detonantes: Agua, sismo, proceso antrópicos, mediante análisis mínimo de tres escenarios. Utilizar como mínimo, algunos de los siguientes análisis: estadísticos, Determinísticos o modelos matemáticos, en función de la dinámica del movimiento en masa objeto de análisis.
Producto Mapas de Zonificación de amenazas por movimientos en masa, de acuerdo con el nivel de detalle. Documento técnico con la metodología empleada y los resultados obtenidos.
Construcción propia
Tabla 8. Análisis detallado de amenaza por inundación.
Parámetros Estudio detallado de amenaza por Inundación
Áreas de Estudio
Áreas con condiciones de riesgo y amenaza, por inundación delimitadas en el plan de ordenamiento territorial. articulados con los análisis del Plan de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas POMCA- aprobado
Insumos Como mínimo:
69
Parámetros Estudio detallado de amenaza por Inundación
a. Información de hidrología e Hidráulica b. Información topográfica y batimétrica detallada de los tramos de cauce analizados, incluyendo aquellos elementos o tramos que estén asociados con el origen de la inundación.
Alcance Se realizará teniendo en cuenta criterios históricos, geomorfológicos- hidráulicos empleando métodos asistidos por sensores remotos y sistemas de información geográfica.
Producto Mapas de Zonificación de amenazas por inundación por desbordamiento, el cual delimita y caracteriza los diferentes niveles de amenaza que presenta el territorio. Documento técnico con la metodología empleada y los resultados obtenidos.
Construcción propia
Como se puede observar en las anteriores tablas, el Decreto 1807 de 2014, no
establece estudios de detalle para el fenómeno de avenidas torrenciales, los
estudios establecidos son básicos, pero a una escala de detalle, tal como se
expresó anteriormente; situación que se muestra coherente por lo importante que
resulta estudiar a mayor profundidad este fenómeno, en aras de ofrecer mayores
niveles de seguridad al territorio, dada la capacidad de causar daño o desastre a
su paso.
El Decreto 1807 de 2014 tiene sus bondades por cuanto estandariza los procesos,
al establecer los contenidos mínimos de los estudios de amenazas para
fenómenos recurrentes en el territorio, en razón a que los POT se estaban
quedando en el proceso de concertación porque no existía claridad sobre los
alcances de los mismos y todas las autoridades ambientales tenían diferentes
metodología de revisión.
Sin embargo, la anterior situación no deja de ser una limitante para aquellos
municipios que son afectados por eventos de avenidas torrenciales, debido a que
no podrán emprender el proceso de revisión y ajuste de su POT y la respectiva
concertación, hasta tanto no cuenten con estos estudios, por lo que tendrán que
centrar sus esfuerzos en la gestión de recursos para realizarlos.
70
Los productos resultantes de los estudios detallados para los fenómenos por
amenazas por movimientos en masa, por inundaciones y de los estudios básicos
para avenidas torrenciales, son los insumos para la evaluación de la vulnerabilidad
y la evaluación del riesgo.
Para la evaluación de la vulnerabilidad se deben considerar los siguientes
aspectos según lo previsto en el artículo 17 del Decreto 1807 de 2014 [6]:
“1. De acuerdo con los resultados del estudio detallado de amenazas
para cada fenómeno analizado, se deben identificar y localizar en la
cartografía correspondiente los elementos expuestos.
2. Se debe establecer las características de los elementos expuestos
a las amenazas identificadas, en cuanto al tipo de elemento, grado
de exposición, resistencia que ofrece el elemento y distribución
espacial.
3. Se deben identificar los diferentes tipos de daño o efecto esperado
sobre los elementos expuestos que se pueden presentar como
resultado del fenómeno natural.
4. Esta información debe zonificarse en un mapa a la misma escala
del mapa de amenazas detallados estableciendo categorías de
vulnerabilidad alta, media y baja, de acuerdo a las características de
los elementos expuestos.”
La evaluación del riesgo y de acuerdo con la definición planteada en la Ley 1523
de 2012 [4], es el resultado de relacionar la zonificación detallada de la amenaza y
la evaluación de la vulnerabilidad de los elementos expuestos y con ello se otorga
las categorías de:
71
Zonas de riesgo alto: se definirán si es mitigable o no, en función de las
alternativas de intervención física para reducir y evitar que se incremente la
amenaza y/o la vulnerabilidad. Se debe evaluar la viabilidad de ejecución desde el
punto de vista técnico, financiero y urbanístico, lo cual llevará definir si es riesgo
alto mitigable o riesgo alto no mitigable.
Las otras dos categorías son las zonas de riesgo medio y zonas de riesgo bajo, en
función del nivel de afectación esperada.
El contenido de la evaluación del riesgo por cada fenómeno amenazante
analizado, según lo previsto en el artículo 19 del Decreto 1807 de 2014 es el
siguiente:
1. Documento técnico que contenga metodología de evaluación
empleada y los resultados.
2. Fichas de evaluación de vulnerabilidad.
3. Mapa de vulnerabilidad categorizada en alta, media y baja.
4. Mapa de riesgo, categorizado en alto, medio y bajo, señalando
para el riesgo alto si es mitigable o no mitigable.
5. Mapas de localización y dimensionamiento de las medidas de
intervención propuestas.
6. Presupuestos estimados de costos de las alternativas planteadas.
7. Inventario de viviendas en alto riesgo no mitigable
Otras de las obligaciones es la determinar las medidas de mitigación: los estudios
de detalles se deben dejar en el presupuesto, alcances y deben llevar al diseño e
implementación de obras de mitigación y podrá plantear medidas estructurales y
no estructurales.
La precisión cartográfica y la definición de normas urbanísticas que se hagan
necesarias en las áreas definidas como objeto de estudio, deberán registrarse en
72
todos los planos de la cartografía oficial, mediante acto administrativo, así mismo
sí con los resultados de los estudios de detalles se generan modificaciones a los
usos del suelo o normas urbanísticas del POT, se debe emprender la revisión,
ajuste o modificación o complementación.
La diferencia entre los estudios básicos y los estudios de detalle, radica en la
escala y en los métodos definidos para el análisis de la amenaza, para el caso de
los estudios en detalle como su nombre lo indica se requiere más profundidad en
términos de la información a utilizar, tales como levantamientos topográficos,
perforaciones, y mayor cantidad de datos, entre otros., y por el contrario se
encuentra que el método Heurístico aunque es una forma de llegar a un mismo
resultado pero de manera menos elaborada, porque se basa en el conocimiento
de expertos, es pertinente su uso solo para los estudios básicos de amenazas por
inundaciones y deslizamientos. A continuación se describen los métodos a los que
hace referencia el Decreto.
Análisis Heurístico: Es la manera de buscar la solución de un problema mediante
métodos no rigurosos, basados principalmente en trabajo de campo y en criterios
de Expertos, que propone una calificación subjetiva, un ejemplo de este es la
determinación de zonas de inundación, sin tener todos los datos estadísticos
correspondientes a las series de tiempo necesarias para correr modelos
determinísticos.
Análisis Determinísticos:
“son los que hacen predicciones definidas de cantidades, dentro de
cualquier distribución de probabilidades; también se les puede definir
como aquellos que se aplican a problemas en los que hay un solo
estado de la naturaleza, y donde variables, limitaciones y alternativas
son, después de que se aceptan los supuestos, conocidos,
definibles, finitos y predecibles con confidencia estadística. Algunos
73
modelos, herramientas o técnicas determinísticas son: programación
lineal, análisis de Markov, costo/beneficio, entre otros (krone, 1980;
López, 2001). En otras palabras, un modelo determinístico se
construye para una condición de certeza supuesta, y el modelo
asume que solo hay un resultado posible (el cual es conocido) para
cada acción o curso alternativo (Malczewski, 1999).” [25]
Análisis estadísticos: “Se refiere a los métodos científicos para recoger, organizar,
resumir y analizar datos, así como para sacar conclusiones válidas y tomar
decisiones razonables basadas en tal análisis.” [26], pueden ser univariados
(sobre una sola variable respecto a todos los procesos) o multivariados (revisar la
relación entre todas las variables, se mezclan las variables), para este tipo de
análisis es muy importante tener la mayor cantidad de datos y fechas exactas.
Análisis Probabilístico: Se refiere a la forma que pueden tomar un conjunto de
datos obtenidos de muestreos de datos con comportamiento que se supone
aleatorio. [27]
Sensores remotos:
“La teledetección o percepción remota engloba una serie de técnicas y
procesos que permiten obtener una imagen de la superficie terrestre de
forma remota, es decir captada por sensores situados en satélites o
aviones, y posteriormente tratarla e interpretarla con el objetivo de
obtener información de la superficie terrestre y de sus cambios, teniendo
en cuenta que esta información:
Es global, abarcando grandes áreas con buena resolución espacial
Es objetiva, pues se recoge mediante sensores calibrados
Es periódica, pues se recoge incluso varias veces al día
Es digital, por tanto, susceptible de tratamiento informático.” [28]
74
Todos los métodos permiten llegar a un mismo producto, solo que unos de una
manera más elaborada y otros menos elaboradas, en función de la calidad y
precisión de los datos iniciales y los resultados de alguna manera van a variar en
función a la escala de trabajo.
Es de anotar que al realizar los estudios de riesgo, se van a presentar dificultad en
lograr un nivel de resolución y de compatibilidad entre la escala de estudio del
fenómeno amenazante con la cuantificación o análisis de vulnerabilidad, de ahí
que los encargados de realizar estos estudios de detalle, deberán prestar especial
atención a este requerimiento, con el propósito de no seguir en la práctica de
realizar estudios “mal llamados de riesgos”, cuando su alcance solo hace
referencia al estudio del fenómeno y no tienen en cuenta la vulnerabilidad, tal
como lo expresa en el resumen ejecutivo del estudio de “Información para la
gestión del riesgo de desastres- caso Colombia”39, elaborado por la CEPAL en
2007. [29].
6.3.3.3 Incorporación de la gestión del riesgo en el ordenamiento territorial.
Debe contar con un documento técnico de soporte en el cual se integre los
estudios básicos y si se dispone de estudios detallados, al igual debe hacer parte
de este la justificación, la descripción, el desarrollo y aplicación de las
determinaciones de planificación, entre otras a continuación se relacionan el
contenido mínimo para cada uno de los componentes del POT.
39
Resumen Ejecutivo. 1. Análisis sobre información de riesgos: “…En Colombia existen pocos estudios de riesgo y los que existen son muy recientes. En general existen estudios de amenaza, muchos a los cuales se les ha denominado estudios de riesgo en forma equivocada, pues sólo hacen referencia al fenómeno y no tienen en cuenta la vulnerabilidad. La mayoría de los mapas o estudios de amenaza han sido realizados sin tener en cuenta el nivel de resolución y alcance compatible con la fase de estimación y cuantificación de la vulnerabilidad. De hecho no existen prácticamente estudios de riesgo en el país y pocas veces se han realizado estimaciones de vulnerabilidad. Pocos municipios del país han llevado a cabo inventarios cuidadosos de las zonas de alto riesgo o han realizado estudios apropiados y compatibles para incorporar el riesgo en los planes de ordenamiento territorial, como lo establece la legislación vigente.” Resumen Ejecutivo. 1. Análisis sobre información de riesgos…”
75
Tabla 9. Incorporación de la gestión del riesgo en el ordenamiento territorial
COMPONENTE CONTENIDO
GENERAL Definir objetivos y estrategias a mediano y largo plazo, garantizando la incorporación de la gestión del riesgo en el plan de ordenamiento territorial y la definición de medidas para el conocimiento y la reducción. En el contenido estructural se deben ubicar y especificar en planos:
Áreas con condición de riesgo y por restricción con amenazas y su priorización para elaboración de estudios detallados.
Zonas de alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, de acuerdo con estudio de detalle.
En la categoría de suelo deben considerarse las áreas que tienen restringida la posibilidad de urbanizarse y que cumplan las siguientes condiciones: Áreas sin ocupar zonificadas en los estudios básicos como amenaza
alta, en la que la información sobre intensidad y recurrencia o registros históricos evidencian que las medidas de reducción son insuficientes en el tiempo para garantizar el desarrollo de procesos de urbanización.
Las áreas zonificadas como riesgo alto no mitigable en suelo urbano, de expansión urbana y rural, de acuerdo con los estudios detallados.
URBANO Para las zonas con condición de amenaza:
Asignación de usos y tratamientos teniendo en cuenta las restricciones por amenazas.
El desarrollo de estas áreas se condiciona a la elaboración de los estudios de detalle. Para las áreas de amenaza media ocupadas:
Se deben establecer acciones o medidas de mitigación y realizar seguimiento y monitoreo a las mismas. Para las áreas con condición de riesgo:
Definición de las condiciones técnicas que deben cumplir los estudios detallados para categorizar el riesgo (alto, medio o bajo).
La asignación del régimen general de usos y tratamientos, y normas de densidades, ocupación y edificabilidad que se podrán desarrollar condicionados a los resultados de los estudios detallados. Para áreas de riesgo que cuenten con estudios detallados:
Se debe dar la delimitación en el mapa de zonificación de riesgo, definiendo en las zonas de alto riesgo, lo que es mitigable y lo que no es mitigable.
Definición de medidas de intervención para el desarrollo de zonas de riesgo mitigables e igualmente las normas urbanísticas generales (uso, intensidad, densidad. edificabilidad).
Para zonas de riesgo alto no mitigables, definir las acciones para su manejo y para evitar su ocupación. (suelo de protección).
En el POT o en los instrumentos que lo desarrollen y complementen, si es del caso, fijar criterios diferenciales para la caracterización y redelimitación de las unidades de análisis en las áreas objeto de los estudios detallados, esto es, establecer bajo que parámetros se realizará dicha redefinición de límites, acudiendo a elementos diferenciadores que presenten las áreas de estudio. Incluir los predios que pueden ser afectados por la ocurrencia del fenómeno
76
COMPONENTE CONTENIDO
natural y señalar las condiciones y parámetros para la realización de los estudios.
RURAL Para zonas de media y alta amenaza:
Definir medidas de manejo en suelo rural y suburbano.
Determinar la necesidad de adelantar estudios detallados en las áreas de restricción por amenaza. Para áreas con condición de riesgo:
Definir condiciones técnicas para elaboración de los estudios detallados, con miras a establecer la categorización de las áreas de riesgo.
determinar régimen general de usos. Para áreas de Riesgo con estudio detallados:
Se debe incluir la delimitación y zonificación de las áreas de riesgo alto, medio y bajo, y dentro de la categoría de riesgo alto, cuales se consideran como mitigables y cuáles no.
Aplicar el régimen del suelo de protección, para áreas definidas como de riesgo no mitigables y para orientar el uso y ocupación de las áreas con riesgo mitigable. Para el desarrollo de parcelaciones en áreas con condición de riesgo, que se encuentren ubicadas en suelo suburbano y centros poblados rurales y que no cuenten con estudios detallados, se condicionará su desarrollo a la realización de los mismos y la ejecución de las medidas de reducción.
Construcción propia
Bajo los conceptos de este Decreto, los suelos de amenazas, no necesariamente
son suelos de protección; los suelos de protección se refieren a las áreas sin
ocupar zonificados a través de estudios básicos y de acuerdo con los métodos
utilizados para su realización. Las zonas de riesgo deben categorizarse en alto,
medio y bajo y la única zona por efectos de riesgo que debe ser considerada suelo
de protección es la definida como de alto riesgo no mitigable.
Es preciso manifestar que el Decreto 1807 de 2014 [6], da lineamientos claros y
con el rigor profesional que implica realizar la incorporación de la gestión del
riesgo en los planes de ordenamiento territorial, soportado en los estudios básicos
y detallados de los fenómenos naturales más recurrentes en el país como son:
deslizamientos, inundaciones y avenidas torrenciales, no obstante no genera
directrices para la elaboración de estudios de otros fenómenos amenazantes que
puedan afectar a algunos territorios, tales como sismos, tsunamis, erupciones
77
volcánicas, incendios forestales, sequías, socavación de orillas, erosión costera y
amenazas de origen tecnológico40 (hidrocarburos, depósito de pólvora, líneas de
alta tensión, presas, entre otros).
Lo anterior podría estar soportado en que según el parágrafo 2 del artículo 3 de
este Decreto establece que “Aquellos municipios o distritos que se encuentren
expuestos a amenazas por otros fenómenos naturales (sísmicos, volcánicos,
tsunami, entre otros) o de origen tecnológico, deben evaluarlas con base en la
información disponible generada por las autoridades y sectores competentes y de
acuerdo con la situación de cada municipio o distrito.”, sin embargo no establece
claramente la responsabilidad de estas entidades o sectores, en el apoyo a los
entes territoriales para el suministro de información con el alcance, calidad y
oportunidad que requiere los mismos, para ser debidamente incorporada y
establecer la medidas de mitigación, en el instrumento de ordenación del territorio.
6.3.4 Instrumentos de Financiación de la Gestión del Riesgo de Desastres.
6.3.4.1 Instrumentos Financieros y Fuentes de Financiación
A partir del artículo 47 del capítulo quinto de la ley 1523 de 2012 [4], se establecen
los mecanismos de financiación para la gestión del riesgo de desastres, que
operarán a través del Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, creado
con fines de interés público y asistencia social, y el cual continúa funcionando
como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial,
40
AMENAZAS DE ORIGEN TECNOLÓGICO. Amenaza relacionada con accidentes tecnológicos o industriales, procedimientos peligrosos, fallos de infraestructura o de ciertas actividades humanas, que pueden causar muerte o lesiones, daños materiales, interrupción de la actividad social y económica o degradación ambiental. Algunas veces son llamadas amenazas antropogénicas. Algunos ejemplos incluyen contaminación industrial, descargas nucleares y radioactividad, desechos tóxicos, ruptura de presas, explosiones e incendios.
78
administrativa, contable y estadística conforme a lo dispuesto por el Decreto 1547
de 1984 [18] y su modificación en el artículo 70 del Decreto Ley 919 de 1989.[9]
También se deja expreso en la norma que los recursos que se reciban fuera del
presupuesto de la nación, los aportes y las donaciones se mantendrán en dicha
cuenta como una reserva especial hasta tanto cumplan los fines establecidos y se
incorporan al presupuesto del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
FNGRD, por autorización de la Junta Directiva.
Otro de los aportes y novedades de la Ley 1523 de 2012 [4], es la creación de
varias subcuentas que fortalecerán el conocimiento, la prevención, reducción y
mitigación, atención y gestión del riesgo en el país, estos son:
• Subcuenta de Conocimiento del Riesgo.
• Subcuenta de Reducción del Riesgo.
• Subcuenta de Manejo de Desastres.
• Subcuenta de Recuperación.
• Subcuenta para la Protección Financiera.
De lo anterior y conforme a lo establecido por la Ley 1523 de 2012 [4], respecto a
los Procesos de Conocimiento, Reducción del Riesgo, y Manejo de Desastres, la
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres a través del Fondo
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, es quien ha financiado la
elaboración de estudios y análisis encaminados al conocimiento de los escenarios
de riesgo que se presentan en el territorio nacional, proyectos de mitigación del
riesgo dando cumplimiento a la intervención prospectiva, y a proyectos de
rehabilitación y recuperación mediante los cuales se ha dado respuesta a las
situaciones de desastres que se han presentado, trascendiendo con ello el
propósito de este fondo, al pasar de financiar exclusivamente el manejo a los
desastres a financiar el conocimiento y la reducción del riesgo.
79
No obstante lo anterior y una vez revisado el contenido del articulado del proyecto
de Plan Nacional de Desarrollo, se encontró que la reglamentación del Fondo
Nacional de Gestión del riesgo, apenas fue incluido como una de las acciones a
emprender por el Plan, lo que indica que aún no se tiene claridad por parte de los
entes territoriales de cómo acceder a recursos de este Fondo.
Con relación a los Fondos Territoriales, la ley 1523 de 2012 [4], planteó que las
administraciones departamentales, distritales y municipales, constituirán sus
propios fondos de gestión del riesgo bajo el esquema del Fondo Nacional, como
cuentas especiales con autonomía técnica y financiera, con el propósito de invertir,
destinar y ejecutar sus recursos en la adopción de medidas de conocimiento y
reducción del riesgo de desastre, preparación, respuesta, rehabilitación y
reconstrucción y dice la norma que se deberán crear en un plazo no superior a los
90 días luego de sancionada la Ley, esto es hasta julio de 2012, plantea que el
Fondo podrá contar con las subcuentas para los procesos de gestión del Riesgo,
establecidas en la Ley y que los recursos que se destinen para los fondos no
pueden ser retirados del fondo para fines diferentes a la gestión del riesgo.
Haciendo una aproximación y análisis a las posibles fuentes de recursos
económicos para sustentar la Gestión del Riesgo de Desastres en las Regiones y
municipios, se tiene en primera instancia que los entes territoriales cuentan
fundamentalmente con tres tipos de ingresos: corrientes, recursos de capital y
transferencias, dentro de los cuales existen recursos que pueden ser utilizados
para la gestión del riesgo.
Los ingresos corrientes son los recursos con los que cuentan los municipios y
gobernaciones para las actividades de funcionamiento e inversión; éstos pueden
ser tributarios o no tributarios. Dentro de los no tributarios están las participaciones
en las regalías y las compensaciones por la explotación de recursos no
80
renovables, los cuales, según la “Ley de Regalías”, firmada el 18 de julio de
2011,41 [21] deben ser utilizados por los alcaldes y gobernadores para la ejecución
de proyectos que beneficien a sus comunidades.
Los recursos del sistema general de Regalías, reglamentados en la Ley 1530 del
17 de mayo de 2012 [22], que a la vez regula “la organización y el funcionamiento
del sistema general de regalías", puede ser la segunda fuente de financiación para
la gestión del riesgo a la que podrían acceder la mayoría de regiones y municipios
del país, toda vez que el nuevo sistema de distribución y de conformidad con la
normatividad, permite que mediante la presentación de los proyectos de inversión,
se puedan obtener recursos de los Fondos en los cuales se encuentra distribuido.
Además, revisado el contenido de la Ley 1744 de 2014 [23] “Por la cual se decreta
el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1 de enero de
2015 al 31 de diciembre de 2016.”, se tiene que cada uno de los Fondos
establecidos en el Sistema General de Regalías, cuentan con asignación de
recursos importantes sobre los cuales podrían acceder los diferentes entes
territoriales para financiar la gestión del riesgo de acuerdo con lo siguiente:
Tabla 10. Asignación presupuestal del Sistema General de Regalías para el bienio del 1 de enero
de 2015 al 31 de diciembre de 2016
Ítem Fondo Asignación Presupuestal ($)
2015-2016
1 Ciencia, Tecnología e Innovación 1.650934.166.682
2 Desarrollo Regional 2.998.563.102.403
3 De Compensación Regional 4.497.844.653.604
4 De Ahorro y Estabilización 3.836.963.638.444
5 Recursos destinados para el ahorro pensional territorial. 1.650.934.166.682
6 Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la 87.351.014.110
41
Acto Legislativo No. 5 “por el cual se constituye el sistema general de regalías, se modifican los artículos
360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y
compensaciones. Es importante aclarar que Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo
Regional tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades
territoriales y el Gobierno Nacional.
81
Magdalena
Construcción propia
Dentro de los Fondos que trata la Ley 1530 de 2012 [22], se tiene especialmente
acceso para el bienio de 2015-2016 a $9.147.341.922.689, de los Fondos de: (i)
Ciencia, Tecnología e Innovación, (ii) Desarrollo Regional: a) proyectos de
inversión y b) compensaciones asignaciones directa y (iii) Compensación
Regional: a) proyectos regionales y b) proyectos locales; aclarando que los
proyectos que se formulen para obtener estos recursos, deben estar en
concordancia con las políticas y planes de desarrollo Nacional, departamental y
municipal, de acuerdo con las metodologías establecidas para la formulación y
presentación de proyectos.42
Así mismo vale resaltar que con los recursos del Sistema General de Regalías se
podrá realizar tanto el financiamiento de los proyectos de inversión, como la
estructuración de los mismos, los cuales podrán incluir fases de operación y
mantenimiento, bajo un horizonte de realización claro y definido, sin que esto
implique que se tomen como gastos permanentes43.
Los recursos de capital se constituyen por créditos internos, externos o de
proveedores, por la venta de activos, los aportes de capital y por el resultado a
favor que arroje el balance. En cuanto a las transferencias, son los recursos que
reciben los municipios del presupuesto nacional.
Es importante con relación a este última fuente de financiación de la inversión
pública, expresar que el Sistema General de Participaciones “…, es regulado por
42
Artículo 25. Formulación y Presentación de los proyectos de inversión. Con las particularidades previstas en el Capítulo IV de este Título, todo proyecto de inversión debe ser formulado de conformidad con las metodologías y lineamientos que defina el Departamento Nacional de Planeación, en su condición de entidad nacional de planeación y en desarrollo de lo dispuesto por el numeral 3 del artículo 49 de la Ley 152 de 1994 y con base en los lineamientos que defina la Comisión Rectora. 43
Artículo 22 de la Ley 1530 de 2012.
82
la Ley 715 de 2001, la cual, de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución, divide
la transferencia en tres grandes partes: (a) la participación para educación, que
debe representar el 58,5% de los recursos; (b) la participación para salud, que
debe corresponder al 24,5%; y (c) la participación de propósito general, que
representa el 17%, donde entre 17 rubros de propósito general que se pueden
financiar está el tema de prevención y atención de desastres.” 44 45
Se puede concluir de lo anterior, primero que los recursos propios con los que
cuenta un municipio, en especial las transferencias del Sistema General de
Participaciones, destina un bajo porcentaje del total de las transferencias al
denominado “Propósitos Generales”, lo que complica asignar una partida
presupuestal representativa y exclusiva a las acciones de la gestión del riesgo de
desastres, toda vez que no es el único aspecto a atender con los recursos de este
sector de Inversión, pero de otro lado si la gestión del riesgo se plantea como un
eje transversal y estratégico a cada uno de los 17 rubros de inversión podría
asegurarse una muy buena implementación de las acciones contenidas en el Plan
de Gestión del Riesgo a través de dicha transversalidad.
Ahora otros recursos a los cuales se puede acceder por parte de los entes
territoriales, son los denominados de Cofinanciación, condicionado a la
formulación de proyectos y la disponibilidad de contrapartidas en dinero por parte
de los entes territoriales, apoyando con recursos no reembolsables obras de
competencia de interés territorial local o regional, que se ajusten a las políticas de
44
Citado por “Análisis de la Gestión del Riesgo de desastres en Colombia – Un aporte para la construcción de políticas públicas. Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial Región de América Latina y El Caribe. 2012. www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/GESTIONDEL REISGOWEB.pdf .PÁGINA 128. 45
Ley 715 de 2002 ARTÍCULO 76. COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO EN OTROS SECTORES. Además de
las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: 76.9. En prevención y atención de desastres. Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.
83
desarrollo nacionales. dentro de estos se tienen: La Financiera de Desarrollo
Territorial (Findeter) y Fondo Nacional Ambiental (Fonam), creado por el artículo
88 de la Ley 99 de 1993 [17], que tiene como objetivo ser un instrumento
financiero de apoyo a la ejecución de las políticas ambiental y de manejo de los
recursos naturales renovables.
También es importante tener en cuenta, en aras de la vinculación a la gestión del
riesgos de desastres de sectores de carácter privado, a las industrias o empresas
con asiento en los territorios o que de alguna manera generen impactos negativos
(riesgos) en los mismos, las cuales están dispuestas a aportar recursos para
atender iniciativas que permitan disminuir el riesgo asociado a las actividades que
desarrollan, tales como las empresas mineras y petroleras, que tienen dentro de
sus políticas la financiación de programas o proyectos de mejoramiento del
ambiente y la conservación del mismo.
Otra fuente importante, son los Organismos de Cooperación Internacional, que
ayudan con la cofinanciación de proyectos asociados a la gestión de riesgo de
desastres, por ejemplo la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres
(EIRD), del PNUD de las Naciones Unidas, que financia acciones para la
rehabilitación y reducción de la vulnerabilidad y otras agencias de cooperación
internacional como USAID, la GTZ, entre otras, gestiones que se deben realizar a
través de la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, bajo los requisitos
de cada una de éstas. Así mismo Organizaciones No Gubernamentales (ONG),
que usualmente financian proyectos de carácter integral (dentro de los cuales
pueden contarse la gestión del riesgo), de manera concertada con otras ONG
locales y con comunidades.
Otra fuente de financiación, que no es la más apetecida por los Entes Territoriales,
es la línea de Recursos de Crédito ya sea con entidades nacionales (Findeter,
IDEA) o Crédito Internacional como el Banco Interamericano de Desarrollo BID,
84
primero porque la financiación de proyectos de desarrollo, dependen de la
capacidad de endeudamiento del municipio para la primera fuente de recursos de
crédito, que por lo general no es la más favorable y segundo porque el crédito con
la Banca Internacional, requiere que estén amparados o avalados por la nación.
Se resalta que los órganos competentes de las entidades territoriales pueden
reglamentar sistemas de administración fiduciaria para el manejo tanto de estos
recursos, así como los demás recibidos provenientes de otro tipo de entidades,
Donaciones, ONG, entre otros, destinados a la gestión de riesgo, no obstante esta
figura ha sido poco explorada por lo entes territoriales, dada la escasa
disponibilidad de recursos propios, en especial en los municipios pequeños.
Finalmente y de acuerdo con el análisis al articulado del proyecto de Ley de Plan
de Desarrollo que cursa en el Congreso y con énfasis hacia acciones de
recuperación y reconstrucción para la superación de los efectos derivados de la
ocurrencia de desastres naturales, el Fondo de Adaptación creado por el Decreto
Ley 4819 de 2010, hará parte del Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de
Desastres y con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2018. No obstante el Fondo
de Adaptación podrá estructurar y ejecutar proyectos integrales de reducción de
riesgo y adaptación al cambio climático, con el fin de coadyudar en el
cumplimiento de las funciones de las demás entidades integrantes del sistema
nacional de gestión del riesgo- SNGRD.46
Todo lo expresado en este aparte se considera fundamental su inclusión en la
presente investigación, toda vez que el éxito e implementación de la política
nacional de gestión de riesgo y su réplica en los territorios municipales, tendrá
soporte en las fuentes de recursos a las cuales se pueda acceder para financiar el
conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo del desastre.
46
Artículo 145 del proyecto de Ley de 2015 CÁMARA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018 “Todos Por un Nuevo País”
85
6.4 BASES PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018- DOCUMENTO
BORRADOR
Para efectos del presente trabajo se hace necesario el análisis de los contenidos y
objetivos y metas que traza el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, dado que
con relación al tema de gestión del riego, el Plan en la estrategia denominada 5B
“movilidad social” y la estrategia transversal “crecimiento verde”, incluye acciones
precisas que apunta a operativizar, reglamentar y fortalecer la Política de Gestión
del Riesgo de que trata la Ley 1523 de 2012 [4]
El plan nacional desde la estrategia de Movilidad Social, e. “Acceso a Activos:
Ciudades Amables y Sostenibles para la Equidad”, le encomienda al Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio –MVCT y con el apoyo de la Unidad Nacional de
Gestión del Riesgo, brindar asistencia técnica en la revisión y ajuste de los POT
para que las entidades territoriales incorporen temas como la habilitación de suelo
para vivienda, los tratamientos urbanísticos y el análisis de riesgo de desastres
conforme a las normas nacionales, en este último considerando de manera
prioritaria los eventos más recurrentes en el territorio (inundaciones y
deslizamientos).
Las metas trazadas dentro del Plan para dar cumplimiento a esta acción, se
orientan a la capacitación y/o apoyo técnico a los municipios para la revisión de
POT, a la incorporación de la gestión del riesgo en la revisión de los mismos y en
la elaboración del inventario de asentamientos en zonas de alto riesgo, es de
anotar que el Plan también propone brindar asistencia técnica a las entidades
territoriales bajo una visión supramunicipal incorporando un nuevo concepto de
sistema de ciudades, al reconocer la importancia de las mismas dentro de la
concepción regional.
86
Desde la Estrategia transversal crecimiento verde, en su objetivo 3: “Lograr un
crecimiento resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a los riesgos de desastres y
al cambio climático”, se pretende adoptar medidas de gestión del riesgo y de
adaptación al cambio climático que permitan a la sociedad aumentar su capacidad
de resistir, adaptarse y recuperarse frente a los desastres generados por eventos
de origen natural y/o antrópico no intencional, lo que se traduce en reducción de
pérdidas económicas, posibilidades de superación de la condición de pobreza y
mejoramiento de las condiciones de vida de la población, aumento de la
competitividad del país y, en conjunto contribuir a reducir la vulnerabilidad fiscal
del Estado frente a los desastres y avanzar hacia un modelo de crecimiento verde.
Para el desarrollo de este objetivo, el plan se traza tres estrategias, donde la
Estrategia No. 1: “Fortalecer los procesos de la gestión del riesgo: Conocimiento,
reducción y Manejo”, le encomienda una serie de acciones a la Unidad Nacional
de Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD, las cuales si bien ya están
establecidas en la ley 1523 de 2012 [4], no se han venido cumpliendo en los
tiempos establecidos y el plan nacional la establece como compromiso para que
se implementen desde las metas del plan de desarrollo. Entre las acciones
planteadas se encuentran:
Tabla 11. Acciones referidas a la gestión del Riesgo en el Plan de Desarrollo 2014-2018
Componente Acciones
Gestión Fortalecer las instancias de orientación y coordinación del SNGRD.
Fortalecer el programa de asistencia técnica, tanto a entidades territoriales como a sectores, con el fin de promover la implementación de los procesos de la GRD en su planificación.
Formular, socializar y hacer seguimiento al Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres –PNGRD.
Financiación del
SNGRD,
Reglamentar el Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres -FNGRD de acuerdo con lo estipulado en el capítulo V de la Ley 1523 de 2012.
Apoyar la formulación de proyectos para acceder a recursos de cofinanciación del FNGRD y otras fuentes alternas de carácter nacional y/o territorial, con el fin de promover la gestión integral del riesgo.
Conocimiento Incrementar la capacidad del servicio Geológico Colombiano
Fortalecer el sistema de monitoreo y de alertas tempranas del Instituto de
87
del riesgo Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales -IDEAM
Incrementar la capacidad de la Dirección Marítima Colombiana -DIMAR para monitorear la amenaza por tsunami.
Reducción del
riesgo
Fortalecer el Sistema Nacional de Información de Gestión del Riesgo de Desastres, SNIGRD, para la toma de decisiones por parte de los diferentes actores del SNGRD. y avanzar en el conocimiento del riesgo, principalmente con fines de ordenamiento.
Coordinar los procesos de acompañamiento a entidades territoriales para fortalecer la incorporación del análisis de riesgo en POT.
Acompañar algunas entidades territoriales, categorías 4, 5 y 6, en el desarrollo de un documento de lineamientos para incorporar la gestión del riesgo de desastres como insumo dentro del proceso de revisión y ajuste del POT, articulado al plan de inversiones para los municipios.
La formulación del Plan Nacional de gestión del riesgo, es una tarea pendiente del
gobierno nacional, la cual espera concretar a través de la implementación del Plan
Nacional de Desarrollo, con este instrumento de planificación se espera
operativizar la Política de gestión de riesgo de desastres, atendiendo la
integralidad de los tres componentes: conocimiento, reducción y atención; sin
embargo, se observa una incoherencia desde la norma, cuanto a los tiempos de
formulación del Plan nacional de gestión del riesgo, dado que los municipios
deberán armonizar sus planes municipales con el plan nacional, pero a su vez
parte de la estructura del Plan Nacional de Gestión del Riesgo, será el resultado
de la suma de los Planes de Gestión del Riesgo de Desastres en cada localidad.
Se propone además que la UNGRD formulará y gestionará el desarrollo de una
agenda de investigación aplicada en GRD, reconociendo las diferencias y
necesidades de carácter regional, local y sectorial. En materia de riesgo
tecnológico se avanzará en el estudio de lineamientos técnicos para la
implementación de directrices y recomendaciones de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos -OCDE frente a accidentes químicos, en
el marco de la Comisión Nacional de Riesgo Tecnológico.
Frente a la acción referida al acompañamiento a algunas entidades territoriales,
categorías 4, 5 y 6, es justamente las orientaciones y directrices que desde el
88
artículo 41 de la ley 1523 de 2012 [4], debió dar el Plan Nacional de Atención y
Gestión del Riesgo; sin embargo como éste aún no está formulado, el gobierno
nacional pretende subsanar la demora a través del PND, adicionalmente no es
claro si es que desde el plan se pretende definir y desarrollar para cada una de las
categorías de municipios, los lineamientos de incorporación de la gestión del
riesgo en los POT.
Es de anotar, que el desarrollo de un documento de lineamientos para incorporar
la gestión del riesgo de desastres en los POT, es justamente una de las
necesidades apremiantes que aqueja a todos los ente territoriales del país, y por
ello uno de los objetivos que busca alcanzar la presente investigación, es analizar
el contenido del Decreto 1807 de 2014, para determinar si los lineamientos
incorporados en este, permite la efectiva incorporación de la Gestión del riesgo de
que trata el artículo 41 de la Ley 1523 de 2012 [4].
89
6.5 ELEMENTOS CONCEPTUALES INTEGRADORES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LA GESTIÓN DEL
RIESGO DE DESASTRES.
Figura 2. Evolución y desarrollo de conceptos relacionados con la Gestión del Riesgo de Desastres
Construcción propia
90
En el anterior gráfico de evolución y desarrollo conceptual de la Gestión del
Riesgo, se ubican en la margen superior los conceptos abordados inicialmente y
las normas que tuvieron o incluyeron dicha mirada conceptual, en el centro se
presenta un concepto con un grado de avance intermedio, que incorpora nuevos
elementos en la gestión del riesgo y en la margen inferior se sitúan los conceptos
de mayor evolución o que se han adoptado en las recientes normas y
reglamentaciones.
Así mismo en el gráfico se observa la posición de las normas referidas a la gestión
del riesgo y al ordenamiento territorial, de acuerdo con el contenido de elementos
comunes o cercanos a dichos conceptos y en el cual se muestra su avance y
desarrollo, lo que finalmente se inferirá al realizar la lectura de cada uno de los
elementos conceptuales integradores de la gestión del riesgo.
6.5.1 Elementos Conceptuales Integradores:
Gestión del Riesgo: Con relación a este concepto, las normas iniciales lo
abordaron desde una definición desde la prevención y atención de desastres,
centrado en las emergencias, luego se presenta una evolución en el concepto al
incorporar la evaluación de vulnerabilidad como un factor importante en la
definición de las áreas de riesgo y en la actualidad la gestión se trata de un
proceso de planeación integral de las políticas y acciones orientadas al
conocimiento, la reducción y preparación para el manejo de desastres.
De acuerdo con el contenido de las últimas normas y con relación a esta temática,
el término de atención y prevención de desastres pasó a incorporarse dentro de un
término de mayor cobertura como lo es la “gestión del riesgo”, que incluye el tema
del conocimiento del riesgo, como un importante punto de partida para el
desarrollo y aplicación de las acciones contenidas en las componentes de
91
reducción del riesgo (prevención) y manejo del desastre, al darle una mayor
importancia a las tres componentes.
Acciones: Inicialmente las actividades a emprender para abordar el riesgo de
desastre se orientaron a la elaboración de inventarios de áreas de alto riesgo para
la localización de asentamientos humanos y a acciones de reubicación, con el
transcurrir de los años normas posteriores fueron estableciendo medidas
orientadas a la mitigación y eliminación del riesgo, estudios de amenaza y
vulnerabilidad y espacialización de las áreas definidas como de amenaza y riesgo
en los instrumentos de planificación territorial, encontrándose a la fecha que este
concepto se encuentra más evolucionado al darle mayor relevancia al
conocimiento del riesgo, con el objeto de reducir la vulnerabilidad y el riesgo de
desastres, estableciendo para ello la obligatoriedad de emprender estudios
técnicos, que soporten las decisiones y acciones orientadas a la reducción.
Incorporación: En la actualidad y de acuerdo con el último desarrollo normativo la
Gestión del Riesgo, debe incorporarse en los instrumentos de planificación
territorial y del desarrollo, entendidos estos como planes de ordenamiento
territorial, de manejo de cuencas hidrográficas y los planes de desarrollo en los
diferentes niveles de gobierno, lo que evidencia mayor integralidad entre estos
instrumentos de gestión, hecho que no tuvo mayor desarrollo en las normas de los
años 90 las cuales solo realizaron exigencias de incorporación de las áreas de
amenaza y riesgo en los planes de ordenamiento territorial y en los planes de
desarrollo, así mismo las normas anteriores a la constitución de 1991, solo
exigieron que se incorporaran las áreas de alto riesgo en los planes de desarrollo
urbano.
Sistemas de Información: Los sistemas integrados de información viene
siendo propuestos desde la creación del Sistema Nacional de Prevención y
92
Atención de desastres en 1989 y aún hoy continúan vigente con dicho propósito
de una manera más fortalecida.
Con base en los lineamientos anteriores, las nueva normatividad y reglamentación
consigna, como un factor necesario a tener en cuenta dado el nuevo enfoque a la
temática de gestión del riesgo, el relacionado con el Sistema Nacional de
Información para la Gestión del Riesgo de Desastres, con miras a mejorar el
conocimiento sobre los riesgos mediante su evaluación, monitoreo y
fortalecimiento de sistemas integrados de información, el cual debe mantenerse
actualizado y funcional con la integración de contenidos de todas las entidades
nacionales y territoriales, fomentando la generación y el uso de la información
sobre el riesgo de desastres, reducción y respuesta a emergencias en el territorio
nacional.
Responsables: Es de anotar que con relación a este concepto, las normas tanto
de ordenamiento territorial, prevención y atención de desastres, como las actuales
de gestión del riesgo, han establecido la responsabilidad inicial en los entes
territoriales, con apoyo desde el nivel departamental y nacional, hecho que se ha
visto fortalecido en los últimos años al asignar responsabilidades a otras entidades
tanto públicas como privadas, no obstante con relación al quehacer de estas
últimas, se observa una necesidad de una reglamentación que exija mayor
corresponsabilidad de este sector, en la articulación de su quehacer con las metas
establecidas por el Estado, para la reducción de la vulnerabilidad ante riesgo de
desastre.
Determinante: El concepto de determinante ambiental, nace con la expedición de
la Ley de Ordenamiento Territorial en 1997, dónde se consideran entre otras la
temática de amenaza y riesgo, como normas de mayor jerarquía en el
ordenamiento y ocupación del territorio, así como en la clasificación y definición de
usos del suelo.
93
Este concepto aún se encuentra vigente y es coherente con las normas recientes
de gestión del riesgo, donde definen ésta, como un condicionante para la
ocupación del territorio, concepto que es y que es desarrollado en el Decreto
1807 de 2014, al establecer la obligación de definir y delimitar las áreas con
condición de amenaza y las áreas con condición de riesgo y sobre las cuales se
deben emprender acciones para reducir la vulnerabilidad de desastre natural.
Metodologías y Lineamientos: Con relación a este concepto, es necesario
plantear que desde 1998 se estableció en El Plan Nacional de Prevención y
Atención de Desastres la necesidad de contar con los instrumentos metodológicos
para la evaluación de amenazas, vulnerabilidades y riesgos, con fines de prevenir
y mitigar las amenazas naturales y antrópicas, no obstante solo hasta el año 2014
con la expedición del Decreto 1807, se dan las primeras pautas para la
elaboración de estudios por fenómeno naturales por inundaciones, deslizamientos
y avenidas torrenciales, observándose la necesidades de que se den lineamientos
para otros fenómenos amenazantes de origen antropogénico, socio natural y
tecnológico, que permitan ser incorporados en el ordenamiento territorial.
Se resalta que en el sistema nacional de información para la gestión de riesgo de
desastres, se cuenta con diferentes guías metodológicas, para ser aplicadas por
los responsables de la gestión del riesgo.
Financiación: Con relación a tema de financiación, se aprecia en el gráfico, que
las primeras normas referidas al sistema de prevención y atención de desastres,
destinaban la mayor parte de los recursos a la atención de emergencias producto
de desastres o calamidades, los cuales se administraban en una sola bolsa desde
Fondo Nacional de Calamidades.
94
Con la expedición de la reciente Ley de Gestión del Riesgo, se establece la
reestructuración del antes Fondo Nacional de Calamidades, hoy Fondo Nacional
de Gestión del Riesgo, con características similares, excepto que indica que para
la misma se requiere partir del conocimiento del riesgo, lo que implica contar
igualmente con fuentes de recursos económicos que soporten el costo de las
labores de adquisición y producción del conocimiento, esto es crea una subcuenta
acorde a esta necesidad y otras subcuentas que soporten tanto la reducción del
riesgo, el manejo del desastre y la protección financiera. Es importante resaltar
que la Ley 1523 de 2012 [4], en cuanto al tema de financiación del riesgo está
pendiente de ser reglamentado, y para ello el Plan Nacional de Desarrollo 2014 –
2015 lo establece como una de sus acciones.
95
7. CONSIDERACIONES Y CONCLUSIONES.
1. El riesgo de desastres en los procesos de planificación territorial, sectorial y de
desarrollo, de alguna manera se ha venido abordando desde la expedición de
la Ley 9 de 1989 [7], cuando por vez primera se les dijo a las administraciones
municipales que incorporaran en sus planes de desarrollo todas las acciones
concretas de intervención en el territorio y muy específicamente el
levantamiento e inventario de las áreas que se localizaban en zonas de alto
riesgo y obedeciendo a lineamientos normativos previstos en el Decreto Ley
919 de 1989 [8], que ordenó a través de su artículo 6 a las entidades
territoriales incorporar la prevención de desastres en estos procesos,
precisando que el enfoque en este Decreto está orientado hacia las acciones
de prevención, pero sin mayores profundidades en la gestión integral del
mismo, lo que quiere decir es que las componentes del conocimiento,
reducción del riesgo y manejo de desastres, entendido como la gestión integral
del riesgo, tomaron vigencia a partir de la expedición de la Ley 1523 de 2012
[4], después de un trasegar normativo del que aún quedan vigentes algunas
normas.
2. Uno de los antecedente que obligó al gobierno nacional a la expedición de la
Ley 1523 de 2012 [4], fue la ola invernal que afrontó el país entre los años
2010 y 2011, la cual trajo consigo consecuencias de pérdidas humanas,
materiales, económicas, y sociales asociadas a éste, tal como lo indica el
informe “Valoración de daños y pérdidas ola invernal en Colombia 2010-2011”
[16], con un mayor alcance en aspectos no valorados como esenciales en la
gestión del riesgo, tales como, el conocimiento del riesgo, base para la
implementación de acciones de reducción del riesgo y por ende una
disminución en el gasto público en acciones de atención y recuperación de
desastres, con el objeto final de propiciar un territorio seguro y ambientalmente
96
sostenible y de lograr una mayor resiliencia en el país ante la ocurrencia de
fenómenos de desastres naturales.
3. Con la entrada en vigencia de la Ley 1523 de 2012 [4], se evidencia una
cambio de paradigma en cuanto al tratamiento de la temática de riesgo, por
cuanto este tema era manejado más desde la atención del desastre
propiamente dicho y ahora se trata de un proceso de gestión, con una
concepción más amplia, que parte del estudio, conocimiento, monitoreo de la
causa raíz de los posibles fenómenos generadores de riesgo, para realizar una
adecuada intervención en el territorio e implementar las medidas estructurales
y no estructurales que apunten a la reducción del riesgo, (reducir la
vulnerabilidad ante las amenazas y reducir al mínimo los desastres efectivos),
no obstante el país se encuentra en espera a que se inicie una verdadera
implementación de la Política Nacional de Gestión del Riesgo, política
ambiciosa y que sobrepasa la capacidad financiera con la que cuenta el país
para asumir en el corto plazo todas las acciones contenidas en ella, de ahí que
esta implementación obedecerá a un proceso gradual establecido en la misma
Ley 1523 de 2012 [4].
4. La gestión del riesgo demanda una adecuada articulación entre las entidades
públicas, privadas, cívicas y comunitarias que hacen parte del sistema nacional
de gestión del riesgo y que en razón a sus actividades o competencias tienen
que ver con los componentes de conocimiento y reducción del riesgo y el
manejo del desastre, sin embargo aún no se evidencia reglamentación que
lleve a establecer una obligatoriedad o corresponsabilidad para que se
comparta los resultados de los análisis específicos de riesgos y planes de
contingencia establecidos en la Ley 1523 de 2012 [4], con miras al logro del
objetivo de un desarrollo seguro, en especial para “las entidades públicas o
privadas encargadas de la prestación de servicios públicos, que ejecuten obras
97
civiles mayores o que desarrollen actividades industriales o de otro tipo que
puedan significar riesgo de desastre para la sociedad”, para con base en los
resultados de estos análisis, los entes territoriales puedan realizar la una
acertada incorporación de la gestión de riesgos en sus instrumentos de
planificación del territorio.
5. La gestión del riesgo de desastres se encuentra enfocada en tres dimensiones
claras, el conocimiento del riesgo, la reducción del riesgo y el manejo de
desastres y para efectos del ordenamiento del territorio y la inclusión de la
gestión del riesgo en los POT, revisten especial importancia las primeras dos
componentes, siendo el conocimiento del riesgo el punto de partida, lo que
implica contar igualmente con fuentes de recursos económicos o de ayudas de
fondos multilaterales que soporten el costo de las labores de adquisición y
producción del conocimiento, situación que se traduce para la mayoría de
municipios en una de las grandes limitantes a nivel local, toda vez que, los
recursos asignados son escasos para adelantar estudios de amenaza y riesgo;
Lo anterior dificulta el cumplimiento de las nuevas obligaciones y de que se
pueda ejercer con responsabilidad la gestión del riesgo, a su vez la toma de
decisiones frente al desarrollo territorial sin el debido conocimiento acerca de lo
que pasa con todos los fenómenos que puedan representar en un momento
dado una situación de riesgo de desastres; de ahí que en cumplimiento a la
responsabilidad que asigna la Ley, los municipios deberán adelantar las
acciones y gestiones necesarias para la obtención de recursos, a través de la
formulación de proyectos.
6. Si bien el responsable principal de la gestión del riesgo en el territorio municipal
o distrital es el Alcalde, la Ley 1523 de 2012 [4] le asignó a las Corporaciones
Autónomas Regionales funciones adicional de apoyo a los entes territoriales de
su jurisdicción, en cuanto a la elaboración de estudios para el conocimiento y
98
reducción del riesgo y su debida integración en los planes de Ordenamiento de
Cuencas, de Ordenamiento Territorial y de desarrollo, lo anterior como un
papel complementario y subsidiario respecto a la labor de los entes territoriales
y departamentales, incluye a las corporaciones autónomas regionales como
partícipes de las tareas de gestión del riesgo de desastres. si bien se evidencia
que se viene acatando lo establecido en la norma, aún se requiere una mayor
articulación que permita el logro de este objetivo con la oportunidad y calidad
requerida por parte de los entes territoriales.
7. Se evidencia la necesidad de fortalecer el sistema nacional de información de
gestión del riesgo, dado que los sistemas de información de algunas de las
entidades no se encuentran integrados en al sistema nacional, debido a la
dispersión de la información en todas las entidades e integrantes que hacen
parte del sistema nacional de gestión del riesgo, para lograr un verdadero
organismo articulado, que opere con fundamento en la información interna y
particularmente en la información que recupera del entorno y que le permite
ajustar su funcionamiento, en especial las que producen conocimiento y las
que arrojan información procedente del monitoreo; para ello internamente las
entidades que hacen parte del SNGRD, deberán adelantar las acciones
pertinentes para su ordenación e integración de sus sistemas de información
que son imprescindibles y necesarios para mejorar la efectividad en la
incorporación de la gestión del riesgo en los instrumentos de ordenamiento y
desarrollo del territorio y para la toma de decisiones en la reducción y la
transferencia del riesgo.
8. La ley 1523 de 2012 [4] en su artículo 41, estableció que los municipios
seguirían los lineamientos incluidos en el plan nacional de gestión del riesgo,
hecho que a la fecha no se ha cumplido, toda vez que solo se ha presentado la
“Propuesta de Componente General del Plan Nacional de Gestión del Riesgo
de Desastres”, la cual no se encuentra aprobada, de ahí que continua vigente
99
el Plan Nacional de Prevención y atención de desastre adoptado mediante
Decreto 93 de 1998, por lo tanto los municipios que se encuentran revisando
sus planes de ordenamiento presenta dificultad en el cumplimiento de la
obligación de incorporar la gestión del riesgo en el ordenamiento territorial al no
contar con dichos lineamientos.
9. El proyecto de Ley y el documento técnico “Bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018”, en la estrategia denominada 5B “movilidad social” y la
estrategia transversal “crecimiento verde” incluye acciones precisas que apunta
a: brindar apoyo técnico a los municipios para la revisión de los POT, a la
incorporación de la gestión del riesgo en la revisión de los mismos, mediante la
generación de instrumentos metodológicos y el desarrollo de un documento de
lineamientos para dicha incorporación, como insumo dentro del proceso de
revisión y ajuste del POT, articulado al plan de inversiones para los municipios,
así mismo la elaboración del inventario de asentamientos en zonas de alto
riesgo.
De igual manera el Proyecto de Ley, propone operativizar, reglamentar y
fortalecer la Política Nacional de Gestión del Riesgo de que trata la Ley 1523
de 2012 [4], dándole prelación al fortalecimiento de los componentes de
gestión y financiación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. Entre las
metas propuestas se encuentra la de formular, socializar y hacer seguimiento
al Plan Nacional de Gestión del Riego de Desastres en el cual se deben fijar
las políticas y directrices en materia de gestión de riegos, las cuales deben ser
acogidas e implementadas por todas las entidades que integran el SNGRD.
10. La adaptación de la actual estructura y objetivos del Fondo Nacional de
Calamidades, para que responda al enfoque de gestión del riesgo propuesto
en la Ley 1523 de 2012 [4] y la creación de las subcuentas de: conocimiento
100
del riesgo, reducción del riesgo, atención de desastres, da consistencia y
coherencia a una estructura que requiere este esquema financiero, sin
embargo el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo aún no se encuentra
reglamentado, de ahí que el PND 2014-2018 dentro de sus acciones y metas,
para fortalecer el sistema de gestión del riesgo de desastres, propone
reglamentar el FNGRD.
11. Con respecto a la financiación de la gestión del riesgo, se tienen otras fuente a
las cuales pueden acceder los entes territoriales, diferentes a los recursos del
sistema general de participaciones, tales como los denominados recursos de
cofinanciación, condicionado a la formulación de proyectos y la disponibilidad
de contrapartidas en dinero por parte de los municipios, dentro de los cuales se
tienen: La Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter) y Fondo Nacional
Ambiental (Fonam), que tiene como objetivo ser un instrumento financiero de
apoyo a la ejecución de las políticas ambiental y de manejo de los recursos
naturales renovables.
Así mismo dentro del presupuesto del Sistema General de Regalías, se tiene
para el bienio del 1 de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2016, recursos
importantes de los Fondos de: Ciencia, Tecnología e Innovación, Desarrollo
Regional y Compensación Regional, que ascienden a $9.147.341.922.689
sobre los cuales podrían acceder, con proyectos formulados en concordancia
con las políticas y planes de desarrollo Nacional, departamental y municipal,
resaltando que con los recursos del Sistema General de Regalías se podrá
realizar tanto el financiamiento de los proyectos de inversión, como la
estructuración de los mismos.
12. La Ley 1523 de 2012 [4] trajo consigo la obligatoriedad de contar con un plan
de gestión de riesgo de desastres, el cual debía ser formulado por las
101
autoridades de los niveles nacional, departamental, distrital y municipal y para
su adopción, se dio un plazo de 90 días a partir de la fecha de sanción de la
citada Ley. No obstante lo anterior, algunos municipios a la fecha se
encuentran adelantando las labores de formulación de dicho plan, el cual
contiene, a partir de información secundaria, escenarios de riesgo a nivel de
diagnóstico, cuyos programas y acciones propuestas deben ser incorporados
en los Planes de Ordenamiento Territorial y a los planes de desarrollo para su
debida implementación y armonización; sin embargo este instrumento se viene
desarrollando en tiempos diferentes a las actualizaciones de los planes de
ordenamiento territorial, al punto que existen municipios que ya han realizado
el ajuste al POT, pero no cuentan con el plan de gestión del riesgo, por lo que
se observa que no se ha dado la debida relevancia a esta herramienta de
gestión, como insumo a los instrumentos de ordenamiento territorial, ambiental
y de desarrollo de los territorios.
13. El artículo 189 del Decreto 019 de 2012 [3], planteó las condiciones bajo las
cuales se dará la revisión del contenido de mediano y largo plazo de los planes
de ordenamiento o la expedición de uno nuevo, sin embargo solo se refirió al
momento de realizar esta incorporación, pero no dio claridad acerca de las
directrices o lineamientos para hacer efectiva la incorporación del riesgo de
desastres en los planes de ordenamiento territorial, de ahí que solo dos años
después se da respuesta a este vacío mediante la expedición del Decreto 1807
de 2014 [9], el cual da las condiciones técnicas para la delimitación y
zonificación de las áreas de amenaza, con condición de amenaza y con
condición de riesgos, de los fenómenos más recurrentes en el país como son:
deslizamientos, inundaciones y avenidas torrenciales, así como las pautas para
la incorporación de estas áreas en los POT.
14. Los estudios básicos de que trata el artículo 3 del Decreto 1807 de 2014 [9],
deben hacer parte de los proyectos sometidos a revisión de los contenidos de
102
mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento o de la expedición de un
nuevo plan, la formulación de dichos planes no podrán ser sometidos a
consideración de la Corporación Autónoma Regional o la Autoridad ambiental
correspondiente, por parte del Alcalde, sin el cumplimiento de este requisito;
así mismo los Concejos municipales o distritales no podrán autorizar a los
alcaldes a la realización de los estudios de que trata el artículo en mención,
con posterioridad a la revisión del Plan.
15. Bajo los conceptos de este Decreto las zonas de riesgo deben categorizarse
en alto, medio y bajo, y la única zona por efectos de riesgo que debe ser
considerada suelo de protección es la definida como de alto riesgo no
mitigable. así mismo los suelos con condiciones de amenaza no
necesariamente son suelos de protección y por el contario se posibilita que en
el POT, se dé la asignación de usos y tratamientos teniendo en cuenta las
restricciones y el desarrollo de estas áreas se condiciona a la elaboración de
los estudios de detalle.
16. El Decreto 1807 de 2014 [4], da relevancia a lo establecido en la Ley de
Gestión del Riesgo, en cuanto a que los municipios incluyan con carácter
obligatorio, en el cronograma de ejecución del POT los programas, proyectos
para el conocimiento y la reducción del riesgo, obedeciendo a un proceso de
priorización y los plazos contenidos en el plan y “que se ejecutarán durante el
periodo de la administración municipal o distrital correspondiente; de acuerdo
con lo definido en el correspondiente Plan de Desarrollo, señalando la
programación de actividades, las entidades responsables y los recursos
respectivos.” 47
47
Artículo 26 del Decreto 1807 de 2014.
103
17. Otra de las ventajas que muestra el Decreto, es la definición de plazos para los
estudios detallados de las áreas en condición de riesgo mitigables, el
desarrollo de medidas de mitigación estructurales y no estructurales y las
acciones para adelantar reasentamientos; las cuales se deben realizar en el
corto plazo de la vigencia del POT y tienen que ser parte del presupuesto y del
plan de inversiones. Para estimar correctamente el riesgo se necesita la
interdisciplinariedad y participación de diferentes profesionales, para que
evalúen tanto el daño físico, económico, social e institucional.
18. Para las zonas definidas con condición de amenaza, los estudios de detalle se
podrán ejecutar en el mediano y largo plazo, dándole opción al municipio que
estos estudios, así como las acciones de mitigación que de estos se deriven,
puedan ser realizados por los particulares interesados en desarrollar éstas
áreas, bajo las condiciones establecidas por el municipio y las normas
urbanísticas previstas en el POT.
19. El Decreto 1807 de 2014[6] tiene sus bondades por cuanto estandariza los
procesos, al establecer los contenidos mínimos de los estudios de amenazas
para fenómenos de inundaciones, deslizamientos y avenidas torrenciales,
presentándose con suficiente claridad los parámetros a tener en cuenta para la
elaboración de los mismos, así como la incorporación de estos en el
componente general, urbano y rural de los planes de ordenamiento territorial.
20. El proceso de concertación entre los municipios y las autoridades ambientales,
de los contenidos referidos a amenaza y riesgo incluidos en los POT, se verá
facilitado con la metodología establecida en el Decreto 1807 de 2014 [9],
debido a que las diferentes autoridades ambientales tenían sus propias
metodología de revisión y concertación, de ahí que en muchas ocasiones esta
etapa del proceso no llegaba a feliz término.
104
21. Es de anotar que al realizar los estudios de riesgo, se van a presentar dificultad
en lograr un nivel de resolución y de compatibilidad entre la escala de estudio
del fenómeno amenazante con la cuantificación o análisis de vulnerabilidad, de
ahí que los encargados de realizar estos estudios de detalle, deberán prestar
especial atención a este requerimiento.
22. El Decreto 1807 de 2012 [4], no genera directrices para la elaboración de
estudios de otros fenómenos amenazantes que puedan afectar a algunos
territorios, tales como sismos, tsunamis, erupciones volcánicas, incendios
forestales, sequías, socavación de orillas, erosión costera y riesgos de origen
tecnológico (asociados al sector de hidrocarburos y minería, depósito de
pólvora, líneas de alta tensión, presas, entre otros), adicionalmente el gobierno
nacional, aún no ha reglamentado o no ha dictado pautas para los fenómenos
socio naturales, antropogénicos no intencional y tecnológico de trata la ley
1523 de 2012 [4] al no establecer lineamiento de “con el propósito explícito de
contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al
desarrollo sostenible.”
105
8. RECOMENDACIONES PARA LA INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL
RIESGO EN LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
En respuesta a lo ordenado en la Ley 1523 de 2012 [4], en cuanto a la
incorporación e integración del plan de gestión del riesgo, el análisis de riesgo de
desastres, la gestión de riesgo de desastres, en los diferentes instrumentos de
planificación del desarrollo, planes de ordenamiento territorial, planes de manejo
de cuencas y demás herramientas de planificación de los niveles departamental,
distrital, metropolitano y municipal, y en las inversiones públicas y privadas con
incidencia en el territorio, se realizan las siguientes recomendaciones, teniendo
como especial énfasis, la incorporación de la gestión del riesgo de desastres en
los planes de ordenamiento territorial:
8.1 CARACTERIZACIÓN DEL SISTEMA DE LA GESTIÓN DEL RIESGO
En pertinente, que en el contenido de los planes de ordenamiento territorial, se
aborde las temáticas de gestión del riesgo y cambio climático de manera
articulada, en razón a que las decisiones del ordenamiento territorial que tienen
por objeto la prevención y gestión de los riesgos de desastres, asociadas a
eventos naturales, socio naturales, antropogénicos y cambio climático, deben
guardar coherencia, con el fin último de aportar a la reducción de la vulnerabilidad
o al mejoramiento de la resiliencia en respuesta a los cambios observados o
esperados del clima y su variabilidad, los cuales a su vez guardan coherencia con
la Estructura Ecológica Principal que se defina en el POT.
Así mismo, se debe establecer los principios, objetivos, determinantes y
definiciones relacionadas con la gestión del riesgo tales como: amenaza,
vulnerabilidad, vulnerabilidad al cambio climático, cambio climático, análisis de
riesgo de desastre, gestión del riesgo, condición de amenaza, condición de riesgo,
106
entre otras definiciones que trae la Ley 1523 de 2012 y el Decreto 1807 de 2014,
que permiten realizar una adecuada interpretación de lo contenido en el plan de
ordenamiento territorial con relación a la temática de gestión del riesgo y
adaptación al cambio climático.
8.2 PLAN MUNICIPAL DE GESTIÓN DEL RIESGO
Con el objeto de articular este instrumento de planificación de la gestión del riesgo
con el ordenamiento del territorio, se hace necesario que los municipios, cuenten
con la debida formulación del plan de gestión del riesgo y la actualización del
comité local de prevención y atención de desastres para convertirse en el consejo
municipal de gestión del riesgo y estructurar sus comités y comisiones técnicas de
acuerdo con la disponibilidad de entidades establecidas en el municipio y con el
apoyo o ayuda de sus municipios vecinos, de conformidad con las disposiciones
de la Ley 1523 de 2012 [4], estableciendo para ello un plazo para su realización.
En cuanto a los escenarios de riesgo identificados en el plan municipal de gestión
del riesgo, estos podrán servir de insumo para el diagnóstico del plan de
ordenamiento territorial.
Los municipios deberán incorporar en el plan de ordenamiento territorial, los
programas y proyectos del plan de gestión del riesgo, referidos a las componentes
de conocimiento y reducción del riesgo que se refieran a fenómenos naturales,
socio naturales, antropogénicos no intencionales y de origen tecnológico.
Si los municipios no han formulado el plan de gestión del riesgo, este deberá
hacer parte de las actividades a emprender en el corto plazo, dentro del programa
de ejecución del POT.
107
8.3 INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA INVERSIÓN
PÚBLICA
Los municipios deberán dejar en forma expresa tanto en la formulación como en el
acuerdo que adopta el plan de ordenamiento territorial, la obligatoriedad
establecida en el artículo 38 de la Ley 1523 de 2012 [4], en cuanto a que se
realice un análisis del riesgo de desastres en todos los proyectos de inversión
pública con incidencia en el territorio, desde formulación de los proyectos, con un
nivel de detalle en función de la complejidad y naturaleza de los mismos.
Para mayor precisión cuando se hable de análisis de riesgo, necesariamente se
deberán remitir a las definiciones establecidas en la Ley 1523 de 2012 [4], en
cuanto a análisis y evaluación del riesgo48 y riesgo de desastres49.
Así mismo se deberá dejar de forma expresa, el cumplimiento por parte de las
entidades públicas y privadas que financien estudios para la formulación y
elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo regional y urbano, de
incluir en los contratos respectivos la obligación de incorporar el componente de
reducción del riesgo, consultando los lineamientos del plan de gestión del riesgo
del municipio o el departamento en el cual se va ejecutar la inversión.
48
Artículo 4 de la Ley 1523 de 2012, numeral 4. Análisis y evaluación del riesgo: Implica la consideración
de las causas y fuentes del riesgo, sus consecuencias y la probabilidad de que dichas consecuencias puedan ocurrir. Es el modelo mediante el cual se relaciona la amenaza y la vulnerabilidad de los elementos expuestos, con el fin de determinar los posibles efectos sociales, económicos y ambientales y sus probabilidades. Se estima el valor de los daños y las pérdidas potenciales, y se compara con criterios de seguridad establecidos, con el propósito de definir tipos de intervención y alcance de la reducción del riesgo y preparación para la respuesta y recuperación. 49 Artículo 4 de la Ley 1523 de 2012, numeral 25. Riesgo de desastres: Corresponde a los daños o pérdidas
potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad.
108
8.4 ANÁLISIS ESPECÍFICOS DE RIESGO Y PLANES DE CONTINGENCIA.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 42 de la Ley 1523 de 2012, los
municipios dentro de la formulación y el acuerdo del plan de ordenamiento,
deberán señalar la obligatoriedad, para que las entidades públicas o privadas
encargadas de la prestación de servicios públicos, que ejecuten obras civiles
mayores o que desarrollen actividades industriales o de otro tipo que puedan
significar riesgo, de realizar un análisis específico de riesgo que considere los
posibles efectos de eventos naturales sobre la infraestructura expuesta y aquellos
que se deriven de los daños de la misma en su área de influencia, así como la
ejecución de las medidas de reducción del riesgo y la elaboración de los planes de
emergencia y contingencia que serán diseñados con base en este análisis.
8.5 INTEGRACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA PLANIFICACIÓN
TERRITORIAL Y DEL DESARROLLO
Los municipios deberán integrar el análisis del riesgo, en el diagnóstico biofísico,
económico y socioambiental del plan de ordenamiento y considerar el riesgo de
desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio.
Es de anotar que para acciones posteriores a la aprobación del POT, estos
análisis de riesgo podrán servir como insumo para los estudios a mayor detalle
que se realicen, de acuerdo con las áreas delimitadas y zonificación de amenaza y
riesgo en el plan de ordenamiento territorial.
8.6 ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO
Los municipios en cumplimiento de la Ley 1523 de 2012, deberán incorporar la
gestión del riesgo como un determinante ambiental en los planes de ordenamiento
109
territorial, tal forma que se aseguren las asignaciones y apropiaciones de fondos
indispensables para la ejecución de los programas y proyectos prioritarios de
gestión del riesgo de desastres, es de anotar que los municipios debían seguir los
lineamientos y directrices establecidos en el plan nacional de gestión del riesgo,
sin embargo como este no ha sido expedido, no obsta para que los municipio den
cumplimiento a esta obligación.
8.7 INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA PLANIFICACIÓN
TERRITORIAL Y DEL DESARROLLO
Como ya se ha planteado, las directrices para realizar la incorporación del riesgo
en la planificación territorial y del desarrollo, debieron establecerse en el Plan
Nacional de Gestión del Riesgo, el cual continua sin ser formulado, de ahí que a la
fecha la única reglamentación que se ha generado es la expedición del Decreto
1807 de 2014[6], no obstante se concluyó que este Decreto, dictó lineamientos
específicamente referidos al señalamiento, delimitación, zonificación y tratamiento
de las zonas expuestas a amenaza, con condición de amenaza y con condición de
riesgo, derivada de fenómenos naturales por inundaciones, deslizamiento y
avenidas torrenciales, aun faltando lo referido a otras amenazas naturales, socio
naturales o antropogénicas no intencionales, como de origen tecnológico, que
pueden afectar los territorios.
Para efectos de las recomendaciones que se plantean en el presente trabajo y con
el propósito de realizar la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de
ordenamiento territorial, se hace necesario tener en cuenta las siguientes
definiciones de amenazas, de acuerdo a su tipo y origen, y forma de
manifestación.
La definición que trae la Ley 1523 de 2012 [4], referida a las amenazas como
“Peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido
110
por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad
suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así
como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de
sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales”. De estos dos tipos
la norma las clasifica al definir riesgo de desastres como eventos físicos peligrosos
de origen natural, socio-natural, tecnológico, biosanitario o humano no intencional.
Amenazas Naturales: Peligro latente asociado con la posible manifestación de un
fenómeno físico cuya génesis se encuentra totalmente en los procesos naturales
de transformación y modificación de la tierra y el ambiente, y que puede resultar
en la muerte o lesiones a seres vivos, daños materiales o interrupción de la
actividad social y económica en general. Suelen clasificarse de acuerdo con sus
orígenes terrestres, atmosféricos, o biológicos (en el biosfera) permitiendo
identificar entre otras, amenazas geológicas, geomorfológicos, climatológicas,
hidrometeorológicas, oceánicas y bióticas. Por ejemplo: sismos, erupciones
volcánicas, deslizamientos, erosión de orillas y costas, avalanchas, hundimientos,
tsunamis, inundaciones, avenidas torrenciales, vientos, huracanes, tormentas
eléctricas, tornados, fenómenos del niño y la niña, heladas, sequías, incendios
espontáneos. Sin embargo algunos de ellos se tocan y pueden ser detonados por
la ocurrencia de alguno de ellos. [30] [31]
Amenazas Socio- naturales: Son reacciones de la naturaleza a la acción humana
perjudicial para los ecosistemas. Algunos ejemplos corresponden a inundaciones,
sequías o deslizamientos provocados por la deforestación, manejo inadecuado de
los suelos, desecación de zonas inundadas, pantanosas y agotamiento de
acuíferos, desertificación, incendios forestales entre otros. La deforestación y
destrucción de cuencas, la desestabilización de pendientes por el minado de sus
bases, la minería subterránea, la destrucción de los manglares, la
sobreexplotación de los suelos y la contaminación atmosférica, forman parte de
las razones y detonantes que dan explicación a esta amenaza. [31] [32]
111
“Existe coincidencias en torno a la necesidad de tener en cuenta las
amenazas ya conocidas y la aparición de nuevas, relacionadas con
cambios climáticos inducidos por la contaminación atmosférica, el
agotamiento de la capa de ozono y la acentuación del efecto
invernadero; cambio en el nivel de los mares, aumento y recurrencia
de huracanes, agudas precipitaciones y sequías, forman parte de los
pronósticos climáticos para el próximo siglo” [32]
Amenazas Antrópicas: Peligro latente generado por la actividad humana en la
producción, distribución, transporte y consumo de bienes y servicios y en la
construcción y uso de infraestructura y edificios. Comprenden una gama amplia de
peligros como lo son las distintas formas de contaminación de aguas, aire y
suelos, los incendios, las explosiones, los derrames de sustancias tóxicas, los
accidentes en los sistemas de transporte, la ruptura de presas de retención de
agua, construcción y operación de distritos de riego, etc. [30]
Amenazas de origen tecnológico: Amenaza relacionada con accidentes
tecnológicos o industriales, procedimientos peligrosos, fallos de infraestructura o
de ciertas actividades humanas, que pueden causar muerte o lesiones, daños
materiales, interrupción de la actividad social y económica o degradación
ambiental. Algunas veces son llamadas amenazas antropogénicas. Algunos
ejemplos incluyen contaminación industrial, construcción y operación de
infraestructuras (entre ellas las del sector de hidrocarburos, minero, eléctrico,
marítimo y portuario, aeroportuarias, vías y túneles), descargas nucleares y
radioactividad, desechos tóxicos, ruptura de presas, explosiones e incendios
(depósitos de pólvora y demás sustancias detonantes) [30] [24].La diferencia entre
las antropogénica y la de origen tecnológico, es que estás últimas obedecen a
acciones no intencionales o accidentales.
112
Las amenazas naturales también se pueden clasificar según su forma de
manifestación:
De manifestación lenta: Son aquellos eventos de lento desarrollo, que por su
duración, extensión y severidad, terminan traduciéndose en daños materiales y/o
humanos con características de emergencia o desastre, por ejemplo: sequías
temporales, contaminación ambiental, desertificación, etc. [33]
De manifestación súbita: Son aquellos eventos de desarrollo intempestivo, las
mayoría de las veces violento, generando daños materiales y humanos con
características de emergencia o desastre. [33]
Conocido lo anterior y dado que el Decreto 1807 de 2012 [4], no generó directrices
para la elaboración de estudios de otros fenómenos amenazantes que puedan
afectar a algunos territorios y que el gobierno nacional aún no ha reglamentado o
no ha dictado pautas para definir la incorporación de otros fenómenos tanto
naturales como socio naturales, antropogénicos no intencional y de origen
tecnológico de trata la ley 1523 de 2012 [4], se recomienda lo siguiente:
8.7.1 Acciones de conocimiento y reducción del riesgo
Aquellos municipios que se encuentren expuestos a amenaza por otros
fenómenos naturales diferentes a los tratados en el Decreto 1807 de 2014 [6],
socio naturales, antropogénicos o de origen tecnológico, tal como se definieron
anteriormente, y que considere necesaria su inclusión dentro del POT, deberán
identificar y delimitar las zonas de amenaza para localización de asentamientos
humanos y de infraestructura y para ello evaluarla con base en la información
disponible generada por las autoridades y sectores competentes, las cuales serán
analizadas de acuerdo con la situación de cada municipio. Para ello, en aras a una
adecuada gestión del riesgo, todas las entidades asentadas en el municipio, así
113
como las que hacen parte del sistema nacional de gestión del riesgo, deberán
apoyar y aportar la información con la oportunidad y calidad requerida.
Por ejemplo para los municipios con amenaza sísmica media y alta según el mapa
de amenaza sísmica nacional de 2010, se debe incorporar y describir esta
amenaza basada en la información técnica del Servicio Geológico Colombiano y
microzonificación sísmica respectiva cuando esté disponible. De igual manera se
debe proceder para los municipios con amenaza por erupciones volcánicas, dónde
el responsable del suministro de la información, es el Servicios Geológico
Colombiano, conforme a las competencias dadas por la Ley.
Conocida esta información, le corresponderá a los municipios realizar la respectiva
categorización, la incorporación en la cartografía y definir las medidas para el
conocimiento, monitoreo, de mitigación y/o reducción de este tipo de riesgos e
incluir en el programa de ejecución del POT, de acuerdo a la priorización
respectiva, y gestionar su inclusión en los planes de desarrollo y en los planes de
inversión de las entidades con funciones y responsabilidades en estos temas.
Para el caso de municipio con amenaza sísmica alta e intermedia, entre otras
medidas se deberá establecer un plazo máximo y los responsables para adelantar
tanto los estudios de vulnerabilidad sísmica, la modelación de escenarios
sísmicos, como los programas y proyectos orientados al conocimiento y la
reducción del riesgo sísmico, así como dejar expreso los criterios y requisitos
mínimos para el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones
nuevas, como para el reforzamiento estructural de las edificaciones del municipio,
en especial las indispensables para atención a la comunidad con el fin de reducir
la vulnerabilidad estructural ante eventos sísmico, con el fin de que sean capaces
de resistirlas, incrementar su resistencia a los efectos que éstas producen, reducir
a un mínimo el riesgo de la pérdida de vidas humanas, y defender en lo posible el
patrimonio del Estado y de los ciudadanos., de conformidad con lo establecido en
114
la Ley 400 de 1997, NSR-2010 (Reglamento colombiano de construcción sismo
resistente) y Decretos Reglamentarios.
El municipio deberá acoger las condiciones técnicas, escalas de trabajo y las
pautas para la incorporación de la gestión del riesgo en los POT, establecidas en
el Decreto 1807 de 2014 [6], para el desarrollo de estudios básicos y de detalle de
otros fenómenos amenazantes, en la medida de la información disponible, ya sea
suministradas por la autoridades o sectores, o de los escenarios de riesgo que
deben realizar en la formulación del plan de municipal de gestión de riesgo.
Para efectos de evitar inconsistencia en los estudios de detalle, se deberán
manejar la misma escala de trabajo, entre la base cartográfica para el desarrollo
de los análisis de amenazas con los estudios o análisis de vulnerabilidad. Se
propone que en el evento de no contar con la base cartográfica en escala de
detalle requerida se sigan las sigan las siguientes pautas:
• Ampliar fotográficamente un mapa 1:25.000 del IGAC
• Contratar un levantamiento topográfico (planimetría y nivelación).
• Levantar el mapa a partir de aerofotografías (levantamiento cartográfico)
• Utilizar geógrafos y/o cartógrafos.
• Utilizar imágenes satelitales. [35]
Conforme a la delimitación y zonificación del suelo, en áreas de amenaza, con
condición de amenaza y con condición de riesgo, el municipio establecerá en el
plan de ordenamiento, que los interesados en desarrollarlas, deberán adelantar
previamente los estudios detallados y determinar las medidas de intervención,
para mitigar o reducir la condición de amenaza o riesgo, en caso de que el
proyecto si pueda desarrollarse, de conformidad con los usos, densidades y
restricciones definidas para este tipo de categoría en el POT. Es de anotar que
115
estos estudios permitirán avalar o modificar posteriormente esta categorización y
sus correspondientes normas urbanísticas.
Con relación a los procesos de monitoreo de los fenómenos amenazantes que
consideren pertinentes, los municipios deben implementar sistemas de redes de
monitoreo local y regional, que permitan definir acciones de prevención y alertas
tempranas y articulación de los recursos de otros municipios y entidades que por
competencia deben brindar este tipo de apoyo, como la creación de sistemas de
información articulado al sistema nacional de información de gestión del riesgo y la
gestión de recursos ante el fondo nacional de gestión del riesgo.
Con relación a fenómenos amenazantes de origen antropogénicos o tecnológicos,
los municipios deberán identificar las actividades o empresas públicas o privadas
que puedan originar riesgo de desastres en el territorio, para identificar y delimitar
las posibles áreas con amenaza, con condición de amenaza y de riesgo, a partir
de los análisis de riesgos y planes de contingencia y demás información
disponible, que deberán realizar estas empresas en cumplimiento al artículo 42 de
la Ley 1523 de 2012 [4], para ello se propone que los municipios contemplen las
siguientes recomendaciones:
El municipio en cumplimiento a las funciones de otorgadas en la Ley 99 de 1993
[13], deberá estar atento a que las empresas o personas, tanto públicas como
privadas que en desarrollo de sus actividades económicas, cuenten con los
debidos permisos ambientales, de igual forma estar atentos a que las autoridades
ambientales en cumplimiento a sus funciones, realice un adecuado seguimiento y
control de los mismos.
Para las áreas afectadas por actividades extractivas que no cuenten con licencia
ambiental, plan de manejo, recuperación o restauración ambiental, el municipio
deberá definir que éstas serán objeto de cierre por parte de la autoridad ambiental
116
competente, la cual impondrá al responsable de la actividad, las medidas de
manejo para realizar el cierre en condiciones morfológicas y ambientalmente
adecuadas. Así mismo, impondrá las medidas de compensación, sin perjuicio de
la imposición de las medidas preventivas y sancionatorias pertinentes.
De evidenciarse actividades extractivas en suelos de protección o área protegida,
se debe dejar explícito que el Plan de manejo, recuperación o restauración
ambiental, tendrá el único objeto de reintegrar dichos terrenos al área protegida,
conforme a los lineamientos del plan de manejo ambiental del área protegida, los
protocolos de restauración ecológica y demás lineamientos que se emitan en la
para la estructura ecológica principal definida en el POT. [34]
En los POT se deberá consignar que los responsables públicos o privados de
pasivos ambientales,50 estarán obligados a corregir y compensar los daños
ocasionados en el desarrollo ordinario de la actividad o hechos imprevistos, que
constituyan un riesgo permanente y/o potencial para la salud de la población, el
ecosistema circundante y los bienes, con el fin de lograr las condiciones
ambientales y de salubridad pública mínimas [34]
De igual forma para el caso de los planes de contingencia de derrames de
hidrocarburos y de sustancias nocivas, como de los planes de gestión del riesgo
para el manejo de vertimientos, de que trata el Decreto 3930 de 2010, cuyo
responsable de la aprobación, seguimiento y control son las autoridades
ambientales, se deberá establecer en el orden municipal, la entidad o área
encargada de la realizar las gestiones ante la autoridad ambiental para que
50 Pasivo Ambiental: Para efectos de lo dispuesto en el presente plan, se entiende por pasivo ambiental al
conjunto de los daños ambientales, en términos de contaminación del agua, del suelo, del aire, del deterioro
de los recursos naturales y de los ecosistemas, producidos por cualquier tipo de actividad pública o privada,
que durante su funcionamiento ordinario o por hechos imprevistos constituyan un riesgo permanente y/o
potencial para la salud de la población, el ecosistema circundante y los bienes
117
conforme a sus competencias, se haga una adecuado seguimiento y control de los
mismos.
La existencia de oleoductos y poliductos en el municipio, justifica la
implementación de un plan de contingencia, el cual será desarrollado directamente
por responsable del mismo para lo cual el municipio y la autoridad ambiental
competente de su aprobación seguimiento y control, deberán realizar y estar
atentos a que se incorporen o actualicen acciones básicas como:
• Existencia de un corredor de protección a lo largo de la línea del oleoducto
y poliducto, dejando de forma expresa la distancia hacia cada costado del eje del
mismo.
• Prohibición de construcciones de edificaciones a lo largo del corredor de
protección, diferentes a las propias de la operación y mantenimiento de este
corredor.
• Señalización en sitios de cruces de los oleoductos o poliducto con las vías.
• Recorridos y revisión periódica a lo largo de la línea.
• Análisis de riesgo de las microcuencas que se puedan ver afectadas ante
eventos de derrames o daños por terceros a la infraestructura.
• Monitoreo y seguimiento periódicos al plan de contingencia
En general es importante establecer en los POT, las fajas de seguridad sobre las
cuales quedará prohibida la localización de cualquier tipo de edificación, a
excepción de las relacionadas con la correspondiente infraestructura para la
operación y mantenimiento de las mismas, entre las que se encuentre: Presas,
embalses, aeropuertos, termoeléctricas, líneas de alta tensión, líneas férreas, vías,
entre otros, sin perjuicio de las disposiciones establecidas en las respectivas
reglamentaciones técnicas expedidas por las entidades competentes.
118
En cumplimiento a una adecuada gestión del riesgo las entidades o empresas
tanto públicas como privadas que tengan asiento en el municipio y que estén
obligadas a realizar análisis de riesgos, deberán entregar esta información a los
municipios con la oportunidad y calidad requerida, para ser incorporada en el plan
de ordenamiento territorial.
El municipio deberá definir las políticas, lineamientos, instrumentos y acciones
dentro del POT, que apunten a la implementación de medidas estructurales y no
estructurales para el conocimiento del riesgo, la reducción del riesgo y la
vulnerabilidad y la integración de acciones de mitigación y adaptación al cambio
climático, que buscan reducir las concentraciones de los gases efecto invernadero,
originadas en las industrias causantes de estos efectos y las actividades agrícolas
y pecuarias.
El municipio en asocio con las autoridades ambientales, deberán definir un
esquema de incentivos para los proyectos o empresas que en el marco de sus
políticas incluyan e implementen medidas orientadas a la reducción de riesgo de
desastres, y de mitigación y adaptación al cambio climático, acorde a lineamientos
contenidos en el plan nacional de adaptación al cambio climático.
El POT debe proponer medidas de gestión del riesgo a corto, mediano y largo
plazo y en el documento de Formulación del POT y en el Acuerdo que lo adopte,
sección de programa de ejecución, se deben incluir los programas y proyectos
relativos al componente de amenaza y riesgo que proponga el municipio para la
vigencia del POT. Cada programa debe especificar los recursos respectivos, la
vigencia o el plazo de cumplimiento, las prioridades, la programación de
actividades, las entidades responsables, los recursos respectivos y el esquema de
gestión, financiación, ejecución y seguimiento de las iniciativas en concordancia
119
con el plan de inversiones del municipio, conforme a lo establecido en el Decreto
879 de 1998 [2] y el Decreto 1807 de 2014 [6] [35]
Mejorar la capacidad operativa de los Bancos de Programas y proyectos de
inversión municipal partiendo del eje fundamental o transversal de la gestión del
riesgo, pues si bien existen fuentes de recursos a las cuales acceder, el tener un
equipo técnico que formule los proyectos, asegura de alguna manera que el
proceso de gestión del riesgo tenga una buena implementación.
Con los recursos del Sistema General de Regalías se podrán financiar proyectos
de inversión y la estructuración de proyectos, como componentes de un proyecto
de inversión o presentados en forma individual. Los proyectos de inversión podrán
incluir las fases de operación y mantenimiento, siempre y cuando esté definido en
los mismos el horizonte de realización.
La gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático en el país, son temas
prioritarios que se traza el gobierno a través del Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018, teniendo como una de las metas, apoyar a los municipios en la
formulación de proyectos para acceder a recursos de cofinanciación del Fondo
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y otras fuentes alternas de carácter
nacional y/o territorial, con el fin de promover la gestión integral del riesgo, de ahí
que los entes territoriales deberán mejorar su capacidad de gestión tal como se
mencionó anteriormente para que puedan ejecutar los proyectos que sobre el
tema prioricen en el Plan de Ordenamiento Territorial.
120
9. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
[1] Congreso de la república de Colombia, Ley 388 del 18 de Julio de 1997, de Ordenamiento Territorial. 1997. [2] Ministerio de Desarrollo Económico, Decreto 879 del 13 de mayo de 1998, por el cual se reglamentan las disposiciones referentes al ordenamiento del territorio municipal y distrital y a los planes de ordenamiento territorial. 1998. [3] Departamento Administrativo de la Función Pública, Decreto 019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos innecesarios existentes en la Administración Pública". 2012. [4] Congreso de la República de Colombia, Ley 1523 del 4 de Abril de 2012, Por la cual se adopta la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 2012. [5] Presidencia de la República de Colombia, Decreto Ley 4147 de 2011, Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura. 2011. [6] Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Decreto 1807 del 19 de septiembre de 2014 "Por el cual se reglamenta el artículo 189 del Decreto Ley 019 de 2012 en lo relativo a la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones'. 2014. [7] Congreso de la República, Ley 9 de 1989, Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones” (Ley de Reforma Urbana). 1989 [8] Congreso de Colombia. Ley 46 del 2 de noviembre de 1988,” Por la cual se crea y organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, se otorga facultades extraordinarias al Presidente de la República, y se dictan otras disposiciones.” 1988 [9] Presidencia de la República, Decreto Ley 919 de 1989, “Por cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones.”. 1989 [10] United Nations, Rio Declaration on Environment and Delevopment, Rio de Janeiro, 3-14-June 1992. http//www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-1 annex1.htm/ [11] United Nations, Conference on Disaster Reduction, Kobe, Hyugo (Japón), 18 -22 – Janaury- 2005. http//www.preventionweb.net/english/profesional/publications/v.php?id=1037&pid:22
121
[12] Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Decreto 1974 del 11 de septiembre de 2013. Por el cual se establece el procedimiento para la expedición y actualización del Plan Nacional de Gestión del Riesgo. 2013. [14] Congreso de la República de Colombia, Ley 2 del 16 de enero de 1991, Modifica Ley 9 de 1989. 1991. [15] Presidencia de la República. Decreto 3600 de 2007 “Por el cual se reglamentan las disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones.” 2007. [16] “Valoración de daños y pérdidas Ola invernal en Colombia 2010-2011”. www.cepal.org/publicaciones/xml/0/47330/OlainvernalColombia-2011.pdf [17] Congreso de la República de Colombia. Ley 99 del 22 de diciembre de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.”. 1993 [18] Ministerio de Desarrollo Económico. Decreto 1547 de 1984. “Por el cual se crea el Fondo Nacional de Calamidades y se dictan normas para su organización y funcionamiento.” 1984. [19] Proyecto PNUD-UNGRD, 2012, Gobernación del Departamento de Córdoba, Plan Departamental de Gestión del Riesgo. 2012. [20] Bases Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018- Versión Preliminar para discusión del Consejo Nacional de Planeación. Febrero de 2015. [21] Acto Legislativo No. 5 “por el cual se constituye el sistema general de regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones [22] Congreso de Colombia. Ley 1530 del 17 de mayo de 2012, “Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del sistema general de regalías. 2012 [23] Congreso de Colombia Ley 1744 de 2014 “Por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1 de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2016”. 2014. [24]. Ministerio de Vivienda y Desarrollo Sostenible. Decreto 2041 del 15 de octubre de 2014. “Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales”. 2014 [25] http://modelo-determinisco.webnode.com.ve/news/modelo-deterministico/ [26] dalymontoya.weebly.com/generalidades.html
122
[27] http://es.wikipedia.org/wiki/Modelo_probabil%C3%ADstico. [28]http://www.ciencias.unal.edu.co/unciencias/web/dependencia/?itpad=0&niv=0&itact=1425&ti=false&dep=33 [29]. Información para la gestión de riesgo de Desastres - Estudio de caso Colombia”, realizado por la Banco Interamericano de Desarrollo –BID- y Comisión Económica para América Latina y El Caribe- CEPAL. 2007 http://www.cepal.org/colombia/noticias/documentosdetrabajo/4/42314/Colombia_case_study.pdf [30] http://www.sinapred.gob.ni/index.php/es/oaip/biblioteca-de-archivos/cat_view/123-documentos-internacionales Glosario Actualizado de Términos en la Perspectiva de la Reducción de Riesgo a Desastres. [31] https://sites.google.com/site/yoprevengodesastres/-que-es-un-desastre/tipos-de-amenazas [32] http://dnaturales.galeon.com/amenazs. htm [33] Documento de amenazas. http://cidbimena.desastres.hn/docum/crid/Febrero2005/pdf/spa/doc10086/doc10086-b.pdf [34] Decreto 364 del 26 de agosto de “Por el cual se modifica excepcionalmente las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C, adoptado mediante Decreto Distrital 619 de 2000…”. 2013. [35] Determinantes y asuntos ambientales para el ordenamiento territorial municipal. Cornare. 2012. http://www.cornare.gov.co/Ordenamiento/Documentos/Determinantes-OTA.pdf [36] Asuntos ambientales para la concertación de los proyectos de revisión de los planes de ordenamiento territorial -POT – 2013. Corantioquia. [36] Acuerdo 048 de 2014. “Por medio del cual se adopta la revisión y ajuste de largo plazo del plan de ordenamiento territorial del municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones complementarias”. 2014. [37] Acuerdo 0373 de 2014. “Por medio del cual se adopta la revisión ordinaria de contenido de largo plazo del plan de ordenamiento territorial del municipio de Santiago de Cali”. 2014. [38] Sampieri Roberto Hernández, Fernández-Collado Carlos, Baptista Lucio Pilar, METODOLOGIA DE LA INVESTIGACIÓN, cuarta edición, McGraw-Hill Interamericana, 2008. 850p. [39] Área Metropolitana del Valle, Directirces y Linamientos para la elaboración de los estudios geológicos, geomorfológicos, hidrogeológicos y geotécnicos para intervención de zonas de ladera en el Valle de aburra, 2012. P32.
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LISTA DE TABLAS
Página
Tabla 1. Normatividad Aplicable a la Gestión del Riesgo de Desastres en Colombia. 24
Tabla 2. Determinante ambiental por amenaza y riesgo por componente y
denominaciones de Planes de Ordenamiento
33
Tabla 3. Escalas de trabajo 61
Tabla 4. Estudio básicos de amenaza por movimientos en masa 63
Tabla 5. Estudio básicos de amenaza por inundación 64
Tabla 6. Estudio básicos de amenaza por avenidas torrenciales. 65
Tabla 7. Análisis detallado de amenaza por movimientos en masa. 68
Tabla 8. Análisis detallado de amenaza por inundación. 68
Tabla 9. Incorporación de la gestión del riesgo en el ordenamiento territorial 75
Tabla 10. Asignación presupuestal del Sistema General de Regalías para el bienio del 1
de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2016
80
Tabla 11. Acciones referidas a la gestión del riesgo en el Plan de Desarrollo 2014-2018 86
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Esquema metodológico 21
Figura 2. Gráfico Evolución y desarrollo de conceptos relacionados con la
Gestión del Riesgo de Desastres 89
125
LISTA DE ANEXOS
Anexo 1. Normatividad desde la línea del ordenamiento del territorio. 126
Anexo 2. Normatividad vigente referida a la Gestión del Riesgo de
Desastres en Colombia.
136
126
ANEXOS
Anexo 1. Normatividad desde la línea del ordenamiento del territorio
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
Ley 9 del 11 de Enero de 1989. Ley de Reforma Urbana.
Artículo 56. Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente Ley, un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su
ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial. Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana. Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación, en los términos de la presente Ley. Cuando se trate de la enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir de las inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta Ley. Los inmuebles y mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió. Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehúsan abandonar el sitio, corresponderá al alcalde o al Intendente de San Andrés y Providencia ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas. Esta orden se considerará, para todos los efectos, como una orden policiva en los términos del Código Nacional de Policía. Las multas de que trata el numeral 9 del artículo 2 del Decreto-Ley 78 de 1987 ingresarán al tesoro de la entidad que las hubiere impuesto y se destinarán para financiar los programas de reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo. Las autoridades que incumplieren las obligaciones que se les impone en el presente artículo, incurrirán en el delito de prevaricato por omisión previsto en el artículo 150 del Código Penal, sin que respecto de ellos proceda el beneficio de excarcelación.
Ley 2 del 15 de Enero de 1991. Por el cual se modifica la Ley 9 de 1989.
Artículo 5. El primer inciso del artículo 56 de la Ley 9 de 1989,
quedará así: "A partir de la vigencia de la presente Ley, los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia levantarán y mantendrán actualizado un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos
127
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
humanos por ser inundables o sujetas a derrumbes o deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. Esta función se adelantará con la asistencia y aprobación de las oficinas locales de planeación o en su defecto con la correspondiente oficina de planeación departamental, comisarial o intendencial, los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia con la colaboración de las entidades a que se refiere el Decreto 919 de 1989, adelantarán programas de reubicación de los habitantes o procederán a desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas. Mientras subsistan asentamientos humanos en las zonas de alto riesgo los inmuebles a los cuales se declare extinción de dominio en aplicación del literal a) del artículo 80 o declarados de utilidad pública, o interés social en desarrollo de los literales b) y d) del artículo 10, sólo podrán destinarse a la reubicación de los habitantes que a la vigencia de la presente Ley se encuentren localizados en zonas de alto riesgo. Los funcionarios públicos responsables que no den cumplimiento a lo dispuesto en este inciso incurrirán en causal de mala conducta. Cualquier ciudadano podrá presentar al alcalde o intendente la iniciativa de incluir en el inventario una zona o asentimiento determinado".
Ley 152 del 15 de Julio de 1994. Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo.
Artículo 41. Planes de acción en las entidades territoriales... Para el caso de los municipios, además de los planes de desarrollo regulados por la presente Ley, contarán con un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia. El Gobierno Nacional y los departamentos brindarán las orientaciones y apoyo técnico para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial.
Ley 388 del 18 de Julio de 1997. Ley de Ordenamiento Territorial.
Art. 1. Objetivos:
2. El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes. 3. Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres. Artículo. 3. Función pública del urbanismo.
4. Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales. Artículo. 8. Acción urbanística. La función pública del
128
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras: 5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra presente condiciones insalubres para la vivienda. 10. Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley. 11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control pala prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística. Artículo 10. Determinantes de los planes de ordenamiento territorial.
En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes: 1. Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales. Artículo 12. Contenido del componente general del plan de ordenamiento. El componente general del plan de ordenamiento
deberá contener: 2. Contenido Estructural, el cual deberá establecer, en desarrollo y concreción de los aspectos señalados en el numeral 1 de este artículo, la estructura urbano-rural e intraurbana que se busca alcanzar a largo plazo, con la correspondiente identificación de la naturaleza de las infraestructuras, redes de comunicación y servicios, así como otros elementos o equipamientos estructurantes de gran escala. En particular se deberán especificar: 2.3. La determinación y ubicación en planos de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o por condiciones de insalubridad. Artículo 13. Componente urbano del plan de ordenamiento. El
componente urbano del plan de ordenamiento territorial es un
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NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas. Este componente deberá contener por lo menos: 3. La delimitación, en suelo urbano y de expansión urbana, de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos y de conjuntos urbanos, históricos y culturales, de conformidad con la legislación general aplicable a cada caso y las normas específicas que los complementan en la presente Ley; así como de las áreas expuestas a amenazas y riesgos naturales. 5. La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá directrices y parámetros para la localización en suelos urbanos y de expansión urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación. Artículo 14. Componente rural del plan de ordenamiento. El
componente rural del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de los pobladores rurales. Este componente deberá contener por lo menos: 3. La delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos o líquidos. Artículo 15. Normas urbanísticas.
Las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de estos procesos. Estas normas estarán jerarquizadas de acuerdo con los criterios de prevalencia aquí especificados y en su contenido quedarán establecidos los procedimientos para su revisión, ajuste o modificación, en congruencia con lo que a continuación se señala. En todo caso los municipios que integran áreas metropolitanas deberán ajustarse en su determinación a los objetivos y criterios definidos por la junta Metropolitana, en los asuntos de su competencia. 1. Normas urbanísticas estructurales Son las que aseguran la consecución de los objetivos y
130
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano. Prevalecen sobre las demás normas, en el sentido de que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia modificación sólo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados. Por consiguiente, las normas estructurales incluyen, entre otras: 1.5 Las que definan las áreas de protección y conservación de los recursos naturales y paisajísticos, las que delimitan zonas de riesgo y en general, todas las que conciernen al medio ambiente, las cuales en ningún caso, salvo en el de la revisión del plan, serán objeto de modificación. 3. Normas complementarias Se trata de aquellas relacionadas con las actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y urbano del plan de ordenamiento, y que deben incorporarse al Programa de ejecución que se establece en el artículo 18 de la presente Ley. También forman parte de este nivel normativo, las decisiones sobre las acciones y actuaciones que por su propia naturaleza requieren ser ejecutadas en el corto plazo y todas las regulaciones que se expidan para operaciones urbanas específicas y casos excepcionales, de acuerdo con los parámetros, procedimientos y autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales. Entre otras, pertenecen a esta categoría: 3.2. La localización de terrenos cuyo uso es el de vivienda de interés social y la reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo. Artículo 16. Contenido de los planes básicos de ordenamiento. Los planes Básicos de Ordenamiento Territorial
deberán contemplar los tres componentes a que se refiere el artículo 11 de la presente Ley, con los siguientes ajustes, en orden a simplificar su adopción y aplicación: 1. En cuanto al componente general, el Plan Básico de Ordenamiento señalará los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo que complementarán, desde el punto de vista del manejo territorial, el desarrollo municipal, así como los siguientes contenidos estructurales: 1.6 El inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales o por condiciones de insalubridad. 2. En relación con el componente urbano, el Plan Básico deberá contener por lo menos: 2.2 La delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos y de conjuntos urbanos, históricos y culturales, de conformidad con la legislación general aplicable a cada caso y las normas urbanísticas que los
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NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
complementan, así como de las áreas expuestas a amenazas y riesgos naturales. 2.3 La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social; incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá las directrices y parámetros para la definición de usos para vivienda de interés social, tanto en suelos urbanos como de expansión urbana, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo lo relacionado con la transformación de las zonas reubicadas para evitar su nueva ocupación. 3. El componente rural establecerá por lo menos las mismas previsiones indicadas para el plan de ordenamiento territorial. Artículo 17. Contenido de los esquemas de ordenamiento territorial. Los esquemas de ordenamiento territorial deberán
contener como mínimo los objetivos, estrategias y políticas de largo y mediano plazo para la ocupación y aprovechamiento del suelo, la división del territorio en suelo urbano y rural, la estructura general del suelo urbano, en especial, el plan vial y de servicios públicos domiciliarios, la determinación de las zonas de amenazas y riesgos naturales y las medidas de protección, las zonas de conservación y protección de recursos naturales y ambientales y las normas urbanísticas requeridas para las actuaciones de parcelación, urbanización y construcción. Artículo 35. Suelo de protección. Constituido por las zonas y áreas de terreno localizados dentro de cualquiera de las anteriores clases, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse. Artículo 58º. Motivos de utilidad pública. El artículo 10 de la
Ley 9 de 1989, quedará así: "Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines: b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9 de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo. m) El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes
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NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
Decreto 879 del 13 de Mayo de 1998. Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes al ordenamiento del territorio municipal y distrital y a los planes de ordenamiento territorial.
Artículo 3. Prioridades del ordenamiento del territorio. En la
definición del ordenamiento territorial, se tendrán en cuenta las prioridades del plan de desarrollo del municipio o distrito y los determinantes establecidos en normas de superior jerarquía que son: 1. Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales. Artículo 9. El componente general. El componente general del
plan comprende la totalidad del territorio del municipio o distrito y prevalece sobre los demás componentes. El componente general deberá señalar en primera instancia los objetivos y estrategias territoriales de mediano y largo plazo, lo cual incluye, entre otros, las acciones necesarias para aprovechar las ventajas comparativas y mejorar la competitividad del municipio o distrito; la definición de acciones estrategias para alcanzar sus objetivos de desarrollo económico y social de conformidad con el plan de desarrollo, y las políticas de largo plazo para la ocupación y manejo del suelo y demás recursos naturales. Esta división se materializa en el contenido estructural, que define: 3. La determinación de zonas de alto riesgo para la localización de asentamientos humanos Artículo 10. El componente urbano. El componente urbano se
refiere a la administración del suelo urbano y de expansión urbana. Integra políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y está insertado y supeditado al componente general del plan. En lo que se refiere a suelo urbano y áreas de expansión urbana, este componente deberá contener por lo menos, los siguientes elementos: 3. La delimitación de las áreas de conservación y protección de recursos naturales y paisajísticos, de conjuntos urbanos históricos y culturales, y de áreas expuestas a amenazas y riesgos naturales. 5. La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social, incluyendo las de mejoramiento integral. La estrategia de vivienda incluirá directrices y parámetros para la localización de los terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social, y los instrumentos de gestión correspondientes. También comprende mecanismos para la reubicación de los asentamientos en zonas de alto riesgo. Artículo 11. El componente rural. El componente rural del Plan es un instrumento para garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y su cabecera municipal y la conveniente utilización del suelo rural, y enmarcar las actuaciones públicas tendientes a suministrar infraestructura y equipamiento básico para el servicio de la población rural. Este componente está insertado y supeditado al componente
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NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
general del Plan y deberá contener por lo menos, los siguientes elemento: 3. La delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, de las zonas de amenaza y riesgo de las que forman parte del sistema de provisión de servicios públicos domiciliarios o de disposición de desechos. Artículo 13. El componente general de los Planes Básicos de Ordenamiento Territorial. El componente general de los Planes
Básicos de Ordenamiento Territorial señalarán los objetivos estrategias territoriales de mediano y largo plazo que permitan localizar acciones necesarias para aprovechar las ventajas comparativas y mejorar la competitividad del territorio municipal, y desarrollar un modelo de ocupación del territorio que posibilite identificar, delimitar y definir la localización de los siguientes aspectos estructurantes: 3. Áreas expuestas a amenazas y riesgos. Artículo 14. El componente urbano de los Planes Básicos de Ordenamiento Territorial. El componente urbano de los Planes
de Ordenamiento Territorial deberá identificar, señalar y delimitar en forma detallada por lo menos la localización de los siguientes aspectos: 3. Áreas expuestas a amenazas y riesgos. Artículo 15. El componente rural de los Planes Básicos de Ordenamiento Territorial. El componente rural de los Planes Básicos de Ordenamiento Territorial deberá identificar, señalar y delimitar en forma detallada, por lo menos la localización de los siguientes aspectos: 2. Áreas expuestas a amenazas y riesgos. Artículo 16. Esquemas de Ordenamiento Territorial. Los
municipios con población inferior a los treinta mil (30.000) habitantes deberán adoptar Esquemas de Ordenamiento Territorial en los términos del artículo 23 de la Ley 388 de 1997 y demás normas concordantes. No obstante, los municipios con estas características que presenten dinámicas importantes de crecimiento urbano, podrán adoptar Planes Básicos de Ordenamiento Territorial. Los esquemas de Ordenamiento Territorial deberán contemplar los componentes general, urbano y rural. El componente general de los esquemas de ordenamiento territorial señalará como mínimo los siguientes aspectos: 4. La determinación de las áreas expuestas a amenazas y riesgos. El componente rural de los esquemas de ordenamiento territorial deberá identificar, señalar y delimitar en forma detallada, por lo menos la localización de los siguientes aspectos:
134
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
2. Áreas expuestas a amenazas y riesgos. Artículo 20. Acuerdo que adopta el Plan.
Parágrafo. Los planos generales que se deben adoptar como mínimo, son los siguientes: 1. El plano que define la estructura general del territorio a largo plazo que contiene los elementos estructurantes del municipio, es decir: los sistemas de comunicación entre las áreas urbanas y rurales del municipio y de éste con los sistemas regionales y nacionales, el señalamiento de áreas de reserva, de conservación y de protección ambiental; la determinación de zonas de alto riesgo para la localización de asentamientos urbanos; la localización de infraestructura y equipamientos básicos; la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana, con la correspondiente determinación de los perímetros. 2. Los planos de detalle del suelo urbano, que deberán contener como mínimo los usos y tratamientos del suelo, los sistemas estructurantes del territorio, el señalamiento de áreas de reserva, de conservación y de protección del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico, y ambiental, las zonas de amenaza y riesgo, la localización de actividades, infraestructuras y equipamientos básicos; el sistema de espacio público y la determinación de planes parciales, la determinación de las áreas morfológicas homogéneas y, la determinación de las zonas o subzonas beneficiarias de las acciones urbanísticas generadoras de la participación en plusvalía. 3. Los planos de detalle del suelo rural, que deberán contener como mínimo la determinación de los usos, el señalamiento de las áreas de reserva, de conservación y de protección del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico, y ambiental, la localización de actividades, infraestructura y equipamientos básicos; y las zonas de amenaza y riesgo.
Decreto 4002 del 30 de Noviembre de 2004. Por el cual se reglamentan los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997.
Artículo 5. Revisión de los planes de ordenamiento territorial.
Los Concejos municipales o distritales, por iniciativa del alcalde y en el comienzo del período constitucional de este, podrán revisar y ajustar los contenidos de largo, mediano o corto plazo de los Planes de Ordenamiento Territorial, siempre y cuando haya vencido el término de vigencia de cada uno de ellos, según lo establecido en dichos planes. Tales revisiones se harán por los motivos y condiciones contemplados en los mismos Planes de Ordenamiento Territorial para su revisión, según los criterios que establece el artículo 28 anteriormente citado. Parágrafo. Por razones de excepcional interés público, o de fuerza mayor o caso fortuito, el alcalde municipal o distrital podrá iniciar en cualquier momento el proceso de revisión del Plan o de alguno de
135
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
sus contenidos. Serán circunstancias de excepcional interés público, o de fuerza mayor o caso fortuito, que justifiquen la revisión del Plan de Ordenamiento las siguientes: a) La declaratoria de desastre o calamidad pública de que tratan los artículos 18 y 48 del Decreto Ley 919 de 1989, por la ocurrencia súbita de desastres de origen natural o antrópico; b) Los resultados de estudios técnicos detallados sobre amenazas, riesgos y vulnerabilidad que justifiquen la recalificación de áreas de riesgo no mitigable y otras condiciones de restricción diferentes de las originalmente adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial vigente.
Decreto 3600 del 20 de Septiembre de 2007. Por el cual se reglamentan las disposiciones de las Leyes, 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones.
Artículo 4. Categorías de protección en suelo rural. Las
categorías del suelo rural que se determinan en este artículo constituyen suelo de protección en los términos del artículo 35 de la Ley 388 de 1997 y son normas urbanísticas de carácter estructural de conformidad con lo establecido 15 de la misma ley. 5. Áreas de amenaza y riesgo. Incluye las zonas que presentan alto riesgo para la localización de asentamientos humanos por amenazas o riesgos naturales o por condiciones de insalubridad.
Construcción propia
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Anexo 2. Normatividad vigente referida a la Gestión del Riesgo de Desastres en
Colombia.
NORMATIVIDAD DESCRIPCIÓN
Decreto 919 del 1 de mayo de 1989. Por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones.
Derogado por el Artículo 96 de la Ley 1523 de 2012, a excepción del inciso primero del artículo 70. Artículo 70. Fondo Nacional de calamidades. El Fondo Nacional de
Calamidades, creado por el Decreto 1547 de 1984, continuará funcionando como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, administrado conforme a lo dispuesto por dicho decreto. Ver el Decreto Nacional 2378 de 1997, Ver el art. 29, Decreto Nacional 4147 de 2011 (Modificación de la conformación de la Junta Directiva del Fondo de Calamidades) Este inciso mantiene su vigencia, art. 96, ley 1523 de 2012
Ley 99 de 1993. Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.
Artículo 1. Principios Generales Ambientales. La política ambiental
colombiana seguirá los siguientes principios generales, en su numeral 9 establece que: “La prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento.” Numeral 35 del artículo 5. Funciones del Ministerio del medio Ambiente “Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos” y numeral 41 de este mismo artículo. Promover en coordinación con el Ministerio de Gobierno, la realización de programas y proyectos de gestión ambiental para la prevención de desastres, de manera que se realicen coordinadamente las actividades de las entidades del Sistema Nacional Ambiental y las del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, creado por la Ley 46 de 1988 y reglamentado mediante el Decreto Ley 919 de 1989. TÍTULO V. DEL APOYO CIENTÍFICO Y TÉCNICO DEL MINISTERIO Artículo 16º.- De las Entidades Científicas Adscritas y Vinculadas al Ministerio del Medio Ambiente. El Ministerio del Medio Ambiente tendrá las siguientes entidades científicas adscritas y vinculadas: a) El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM; b) El Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras "José Benito Vives de Andreis", INVEMAR; c) El Instituto de Investigación de Recursos Biológicos "Alexander Von Humboldt"; d) El Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas "Sinchi"; e) El Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico "John Von Neumann". Artículo 31. Funciones de la Corporaciones Autónomas Regionales, en especial el numeral 23. Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás
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autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; TÍTULO IX. DE LAS FUNCIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y DE LA PLANIFICACIÓN AMBIENTAL. Artículo 88. Objetivos. El FONAM será un instrumento financiero de
apoyo a la ejecución de las políticas ambiental y de manejo de los recursos naturales renovables. Como tal estimulará la descentralización, la participación del sector privado y el fortalecimiento de la gestión de los entes territoriales, con responsabilidad en estas materias. Para el efecto, podrán financiar o cofinanciar, según el caso, a entidades públicas y privadas en la realización de proyectos, dentro de los lineamientos de la presente Ley y de manera que se asegure la eficiencia y coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental y se eviten duplicidades. El FONAM financiará la ejecución de actividades, estudios, investigaciones, planes, programas y proyectos, de utilidad pública e interés social, encaminados al fortalecimiento de la gestión ambiental, a la preservación, conservación, protección, mejoramiento y recuperación del medio ambiente y al manejo adecuado de los recursos naturales renovables y de desarrollo sostenible.
Ley 1523 del 24 2012. Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones
El riesgo de desastres en el POT será un condicionante del uso y ocupación del territorio.
La primera Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres para Colombia se estructura en ocho capítulos que organizan al país desde el nivel nacional al territorial, modifica la estrategia de asistencia a personas afectadas, permite tomar decisiones oportunas y ejecutar presupuestos necesarios para la atención de las emergencias, donde participan los sectores públicos, privados y comunitario. Esta dinámica de organización es ahora una política de desarrollo, primordial para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, ya que está directamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. En el Artículo primero. De la Gestión del riesgo de desastres. “La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.”
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Artículos 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16. (CAPÍTULO II de la Ley 1523 de 2012, Estructura: Organización, Dirección y Coordinación del Sistema Nacional de Riesgo de Desastres.) En el Artículo 14. Se tiene que “Los alcalde como jefes de la
administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El Alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el Distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo. Los Alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública. En el Artículo 18, que se refiere a la Unidad Nacional para la Gestión de
Riesgos de Desastres. La unidad Nacional para la Gestión del riesgo de Desastres, además de las funciones establecidas en el Decreto-ley 4147 de 2011, que se incorporan en este artículo. Artículo 27. Instancias de coordinación territorial. Se crean los Consejos
departamentales, distritales y municipales de Gestión del Riesgo de Desastres, como instancias de coordinación, asesoría, planeación y seguimiento, destinados a garantizar la efectividad y articulación de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo de desastres en la entidad correspondiente. (Artículo 30. Asociación de Consejos- mantener procesos de gestión del riesgo en áreas que sobrepasan los límites municipales, principio de concurrencia) Artículo 31 Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema
Nacional. Como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de funciones de la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997. Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo, papel complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldía y gobernaciones, enfocado a la sostenibilidad ambiental del territorio= adaptación al cambio climático y la gestión del riesgo de desastres. Artículo 37. Planes departamentales, distritales y municipales de gestión
del riesgo y estrategias de respuesta. Obligación de formular y concertar con los respectivos consejos de gestión del riesgo, un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta en armonía con el plan de gestión del riesgo y la estrategia nacionales. Será adoptado en un plazo no mayor a 90 días posteriores a la sanción a la presente Ley, serán adoptados mediante Decreto del Alcalde o Gobernador según el caso. Los programas y proyectos de este plan se integrarán en los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas y de desarrollo y demás
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herramientas de planificación según sea el caso. Artículo 38. “Incorporación de la gestión del riesgo en la inversión pública. “Todos los proyectos de inversión pública que tengan incidencia
en el territorio, bien sea a nivel nacional, departamental, distrital o municipal, deben incorporar apropiadamente un análisis de riesgo de desastres cuyo nivel de detalle estará definido en función de la complejidad y naturaleza del proyecto en cuestión. Este análisis deberá ser considerado desde las etapas primeras de formulación, a efectos de prevenir la generación de futuras condiciones de riesgo asociadas con la instalación y operación de proyectos de inversión pública en el territorio nacional”. Artículo 39. “Integración de la gestión del riesgo en la planificación territorial y del desarrollo. Los planes de ordenamiento territorial, de
manejo de cuencas hidrográficas y de planificación del desarrollo en los diferentes niveles de gobierno, deberán integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socio ambiental, y considerar el riego de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo.”, las entidades territoriales en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la sanción de la Ley, deberán revisar y ajustar los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo municipal, que estando vigentes, no hayan incluido en su proceso de formulación de la gestión del riesgo. Artículo 40. “Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación.
Los distritos, áreas metropolitanas y municipios en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la presente ley, deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la presente Ley.” En particular, incluirán las previsiones de la Ley 9 de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que la sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenazas derivadas de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros. Artículo 41. Ordenamiento territorial y planificación del desarrollo. Los
organismo de planificación nacionales, regionales, departamentales, distritales y municipales, seguirán las orientaciones y directrices señalados en el plan nacional de gestión del riesgo y contemplarán las disposiciones y recomendaciones específicas sobre la materia, en especial, en lo relativo a la incorporación efectiva del riesgo de desastres como un determinante ambiental que debe ser considerado en los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, de tal forma que se aseguren las asignaciones y apropiaciones de fondos que sean indispensables para la ejecución de los
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programes y proyectos prioritarios de gestión del riesgo de desastres en cada unidad territorial. Artículo 42. Análisis específico de riesgo y planes de contingencia.
Todas las entidades que ejecuten obras civiles mayores o actividades industriales o que puedan significar riesgo de desastres para la sociedad, deberán realizar un análisis específico de riesgo (expuesto o que genere) en su área de influencia u derivados de su operación en los cuales debe basarse para diseñar las medidas de reducción y planes de emergencia y contingencia. Artículo 45 Sistema Nacional de Información para la Gestión del Riesgo de Desastres. Debe mantenerse actualizado y funcional, integrar
contenidos de todas las entidades nacionales y territoriales y ofrece apoyo de información que demande los gestores del riesgo en todos los niveles. Fondo Nacional de financiación para la Gestión del Riesgo de Desastres. Artículo 47, cambia la anterior denominación del Fondo Nacional de
Calamidades, pero sigue funcionando como una cuenta especial de la Nación. Artículo 55. Desastre. Para los efectos de la presente ley, se entiende por
desastre el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intenciones que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales funcionamiento de la sociedad, que exige al Estado y al sistema nacional ejecutar acciones de respuesta, rehabilitación y reconstrucción. Artículo 90. Reglamentación de la ley. De acuerdo con las facultades
constitucionales conferidas al presidente de la República en el ordinal 11 del artículo 189 de la Constitución Política reglamentará la ley. Artículo 91. Reglamentación Territorial. …los concejos distritales y
municipales, en ejercicio de sus atribuciones, reglamentarán las medidas especiales que podrán tomara los… y alcaldes en situaciones de calamidad pública. Para ello deberá ajustarse a principios y definiciones de esta ley,…conservar la armonía en la gestión del riesgo de desastres en todos los órdenes de la Administración Pública.
Decreto 4147 de 2011. Crea la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo
Artículo 3 Objetivo. “La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres tiene como objetivo dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres, atendiendo las políticas de desarrollo sostenible, y coordinar el funcionamiento y el desarrollo continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres SNPAD” Artículo 4 funciones: 1. Dirigir y coordinar el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres SNPAD, hacer seguimiento a su funcionamiento y efectuar propuestas para su mejora en los niveles nacional y territorial.
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2. Coordinar, impulsar y fortalecer capacidades para el conocimiento del riesgo, reducción del mismo y manejo de desastres, y su articulación con los procesos de desarrollo en los ámbitos nacional y territorial del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres - SNPAD. 3. Proponer y articular las políticas, estrategias, planes, programas, proyectos y procedimientos nacionales de gestión del riesgo de desastres, en el marco del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres - SNPAD y actualizar el marco normativo y los instrumentos de gestión del SNPAD. 4. Promover la articulación con otros sistemas administrativos, tales como el Sistema Nacional de Planeación. El Sistema Nacional Ambiental, el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y el Sistema Nacional de Bomberos, entre otros, en los temas de su competencia. 5. Formular y coordinar la ejecución de un plan nacional para la gestión del riesgo de desastres, realizar el seguimiento y evaluación del mismo. 6. Orientar y apoyar a las entidades nacionales y territoriales en su fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres y asesorarlos para la inclusión de la política de gestión del riesgo de desastres en los Planes Territoriales 7. Promover y realizar los análisis, estudios e investigaciones en materia de su competencia. 8, Prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres - SNPAD 9. Gestionar, con la Unidad Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, la consecución de recursos para fortalecer la implementación de las políticas de gestión del riesgo de desastres en el país. 10. Administrar y mantener en funcionamiento el sistema integrado de información de que trata el artículo 7° del Decreto Ley 919 de 1989 o del que haga sus veces, que posibilite avanzar en la gestión del riesgo de desastres. 11. Las demás funciones que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la entidad. Define la estructura de la UNGRD y en especial establece las 3 subdirecciones encargadas de desarrollar las funciones de conocimiento del riesgo, la reducción y el Manejo del Desastre La UNGRD es la encargada de elaborar el Plan Nacional de Gestión del Riesgo y lo aprueba el Consejo Nacional, incluyendo el voto del Presidente o su representante
Decreto 1974 de 2013. Por el cual se establece el procedimiento para la expedición y actualización del Plan Nacional de Gestión del Riesgo.
El plan nacional de gestión del riesgo debe contener los componentes, objetivos, programas, acciones, responsables y presupuestos, mediante los cuales se ejecutan los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo de desastres, en el marco de la planificación del desarrollo nacional y territorial. Los organismos de planificación nacionales, regionales, departamentales, distritales y municipales, seguirán las orientaciones y directrices señalados en el plan nacional de gestión del riesgo y contemplarán las disposiciones y recomendaciones específicas sobre la materia, en especial, en lo relativo a la incorporación efectiva del riesgo de desastre como un determinante
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ambiental que debe ser considerado en los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, de tal forma que se aseguren las asignaciones y apropiaciones de fondos que sean indispensables para la ejecución de los programas y proyectos prioritarios de gestión del riesgo de desastres en cada unidad territorial Los departamentos, distritos y municipios formularán y concertarán con sus respectivos consejos de gestión del riesgo, un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias de su respectiva jurisdicción, en armonía con el plan de gestión del riesgo y la estrategia de respuesta nacionales. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, es la entidad encargada de elaborar y actualizar el plan nacional de gestión del riesgo. El artículo 34 de la Ley 1523 de 2012, señala que le corresponde al Gobierno Nacional reglamentar el procedimiento de expedición y actualización del plan nacional de gestión del riesgo, el cual será de obligatorio cumplimiento por parte de las entidades responsables.
Decreto 1807 de 2014. "Por el cual se reglamenta el artículo 189 del Decreto Ley 019 de 2012 en lo relativo a la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones”
Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación. Las disposiciones contenidas
en el presente decreto establecen las condiciones y escalas de detalle para incorporar de manera gradual la gestión del riesgo en la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento territorial municipal y distrital o en la expedición de un nuevo plan. Artículo 2. Estudios técnicos para la incorporación de la gestión del riesgo en la planificación territorial. Teniendo en cuenta el principio de
gradualidad de que trata la Ley 1523 de 2012, se deben realizar los estudios básicos para la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento territorial o la expedición de nuevos planes y en su ejecución se deben realizar los estudios detallados. Artículo 3. Estudios básicos para la revisión o expedición de planes de ordenamiento territorial-POT-, De conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior para la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento territorial o la expedición de nuevos planes, se deben elaborar estudios en los suelos urbanos, de expansión urbana y rural para los fenómenos de inundación, avenidas torrenciales y movimientos en masa, que contienen:
Construcción propia