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Análisis de REDD+Retos y opciones
Editor Arild Angelsen
Coeditores Maria Brockhaus William D. Sunderlin Louis V. Verchot
Asistente editorial Therese Dokken
Traducción Green Ink Ltd
© 2013 Center for International Forestry Research. Todos los derechos reservados.
Impreso en IndonesiaISBN: 978-602-1504-03-1
Angelsen, A., Brockhaus, M., Sunderlin, W.D. y Verchot, L.V. (eds) 2013 Análisis de REDD+: Retos y opciones. CIFOR, Bogor, Indonesia.
Traducción de: Angelsen, A., Brockhaus, M., Sunderlin, W.D. and Verchot, L.V. (eds) 2012 Analysing REDD+: Challenges and choices. CIFOR, Bogor, Indonesia.
Fotografías: Portada © Cyril Ruoso/Minden PicturesPartes: 1. Habtemariam Kassa, 2. Manuel Boissière, 3. Douglas SheilCapítulos: 1. and 10. Yayan Indriatmoko, 2. Neil Palmer/CIAT, 3. and 12. Yves Laumonier, 4. Brian Belcher, 5. Tony Cunningham, 6. and 16. Agung Prasetyo, 7. Michael Padmanaba, 8. Anne M. Larson, 9. Amy Duchelle, 11. Meyrisia Lidwina, 13. Jolien Schure, 14. César Sabogal, 15. Ryan Woo, 17. Edith Abilogo, 18. Ramadian Bachtiar
Diseñado por el Equipo Multimedia de CIFOR, Grupo de Servicios de InformaciónTraducción: Green Ink Ltd (www.greenink.co.uk)
CIFORJl. CIFOR, Situ GedeBogor Barat 16115Indonesia
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Cualquier opinión vertida en este documento es de los autores. No refleja necesariamente las opiniones de CIFOR, de las instituciones para las que los autores trabajan o de los financiadores.
Center for International Forestry ResearchCIFOR impulsa el bienestar humano, la conservación ambiental y la equidad mediante investigación orientada hacia políticas y prácticas que afectan a los bosques de los países en vías de desarrollo. CIFOR es un centro de investigación del Consorcio CGIAR. La sede principal de CIFOR se encuentra en Bogor, Indonesia. El centro también cuenta con oficinas en Asia, África y Sudamérica.
8Capítulo
¿Quién debe beneficiarse y por qué? Discursos sobre la distribución de los beneficios de REDD+Cecilia Luttrell, Lasse Loft, Maria Fernanda Gebara y Demetrius Kweka
• Antesdediseñarmecanismosefectivosdedistribuciónde losbeneficiosdeREDD+,esnecesarioresolverlacuestióndequéesloquesepretendelograr con REDD+. Los objetivos afectan enormemente al diseño demecanismosdedistribucióndebeneficiosydecostos.
• Losbeneficiosnosonsolodetipoeconómico.SonpocoslosproyectosdeREDD+queestánproporcionandotransferenciasdirectasdeefectivoaloshogaresensusprimerasetapas,yportantoelrepartodebeneficiosexigeprestaratenciónaunaampliagamadeactividades.
• La legitimidadde las institucionesy losprocesosde tomadedecisioneses fundamental. Se precisa claridad legal, así como consenso sobre quéinstitucionestienenelderechoatomardecisiones,ytambiénatenciónalosderechosprocedimentales.
8.1 IntroducciónLadistribucióndebeneficiossehaidentificadocomo“unodelosretosmásdifíciles”conquehadeenfrentarseREDD+(Costenbader2011).Paracrearincentivos positivos y reducir las emisiones de carbono es importante el
Análisis de REDD+: Retos y opciones150 |
repartodebeneficios,perodebeserpercibidocomounrepartojustoparanoponerenpeligrolalegitimidaddeREDD+yelapoyoqueprecisa.Además,compartirlosbeneficiospuedeayudaraevitarlasfugasasociadasconREDD+yagarantizarquesemantendrán lasreduccionesdeemisionesconseguidas(Peskett2011a).
El repartodebeneficiosno esun concepto exclusivodeREDD+.Muchosde los sectores relacionados con los recursosnaturales (como laminería, elpetróleoy losproyectosdeconservaciónydesarrollo),asícomolamayoríadelosgobiernos,hanintentadorepartirbeneficiospormediodeimpuestosysubvenciones,yesmucholoquesepuedeaprenderdeestasexperiencias(ver,porejemplo,elinformedeLindhjemet al.2010).Igualquehasucedidoenotrossectores,eldebatesobredistribucióndebeneficiosdentrodeREDD+suscita una serie de cuestiones, entre ellas la definición de beneficios, laidentificacióndebeneficiarioslegítimos,ladistribucióneficientedecostos,lasestructurasinstitucionalesquesenecesitanparalastransferenciaseconómicasylosprocesosdetomadedecisioneseimplementación(verLindhjem2010;Peskett2011a;VatnyVedeld2011).
ElCapítulo 8 pasa revista a las políticas y los sistemas propuestos para ladistribución de beneficios y costos a nivel nacional y subnacional en unaseriedepaísesyproyectos.Ponelaatenciónenlosprincipalesdiscursossobreel temade cómodebendistribuirse los beneficios y los costos. El término“discurso” se define como “una forma compartida de entender elmundo”(segúnDryzek,1997:8).Elapartado8.2sienta lasbasesdeldebate,yaquedefine los conceptos clave y describe los mecanismos institucionales paraasignar losfondos.Elapartado8.3esbozaeldiscursoprincipalsobrecómodebendistribuirselosbeneficiosyloscostos,yestudialasimplicacionesdelosdistintosdiscursosparaeldiseñodemecanismosderepartodebeneficios.Enelapartado8.4seanalizalaimportanciadelalegitimidadenlosprocesosdetomadedecisionesysedescribecómosepuedenequilibrarlosrequisitosdeefectividad,eficienciayequidadquesubyacenaestosdiscursos.Elcapítuloconcluyeconunresumendelascontraprestacionesentrelosdistintosdiscursossobrerepartodebeneficios,yrecalcalaimportanciadelegitimizarelprocesodediseño.
En el presente capítulo se hace uso del Estudio Comparativo Global deCIFOR(GCS)sobreREDD+yseutilizainformaciónde22ubicacionesdeproyectosensietepaíses(verelApéndice).ElCuadro 8.1recogelasituaciónactualdepolíticas yprácticas sobremecanismosde repartodebeneficios anivelnacionalysubnacionalendeterminadospaíses.Losdatosutilizadosenestecapítulofueronrecopiladosanivelnacional,deproyectoydealdeaencadaunadelasubicacionesdeproyecto,ysecomplementaronconrevisionessecundariasdelaliteratura,entrevistasyanálisisdepolíticasanivelnacional.
| 151¿Quién debe beneficiarse y por qué?
8.2 Sentar las bases 8.2.1 Definición de los beneficios y los costos de REDD+ En este capítulo el reparto de beneficios de REDD+ se define como ladistribución directa e indirecta de las ganancias netas producidas por laimplementacióndeREDD+.Sepuededistinguirentredostiposdebeneficios.EnprimerlugarestánlosbeneficiosmonetariosprocedentesdelafinanciaciónnacionaleinternacionaldeREDD+,entreotroslosdelaventadecréditosdecarbonoforestalolosfondosdedonantesrelacionadosconlapreparacióndeREDD,reformasdepolíticasopagosbasadosenlasreduccionesdeemisiones.En segundo lugar, a medida que REDD+ aumenta la sostenibilidad delmanejodelosbosques,esprobablequegenerebeneficiosatravésdelamayordisponibilidad de algunos productos forestales (por ejemplo, productosforestalesnomaderables)y laaportacióndebeneficiosrelacionadosconlosserviciosecosistémicosnoligadosalcarbono.ElRecuadro 8.1aclaratérminosyconceptosclaverelativosalrepartodebeneficiosdeREDD+.
LaimplementacióndeREDD+suponetambiénunoscostosquedebenserasumidosporlosdiferentesactoresyadistintosniveles.Aquí,unavezmás,puede hacerse una distinción conceptual entre gastos financieros directosrelacionados con la implementación de REDD+ y costos derivados de loscambios en elmodo en que se utilizan las tierras de aptitud forestal y losrecursosforestalesenelcontextodeREDD+.Estosúltimossuelendenominarsecostosdeoportunidad;esdecir,losingresosquenosepercibenporutilizarlosbosquesdemaneraquesereduzcanlasemisiones.Loscostosdirectosincluyenloscostosde transaccióne implementación.Loscostosde implementaciónpuedensercostosincurridosporlosgobiernosolosresponsablesdeproyectosparacompensaralosactoresporloscostosdeoportunidad,porloquehayquetenercuidadodenocontarlosporpartidadoble(Recuadro 8.1;vertambiénelRecuadro 7.1).
Sepuededistinguirasimismoentre:i)costosparaunpaís;ii)costosparaactoresindividuales;yiii)costospresupuestariosparaagenciasgubernamentales(verelCuadro 8.1). Si semezclandemanera inadecuada los distintos tiposdecostos,de actores yde escalas, las estimacionesdebeneficiosnetospuedenresultarincorrectas(verelCapítulo 7,asícomoelRecuadro 7.1).
Enestecapítulo,laexpresión“mecanismoderepartodebeneficios”seutilizapara hacer referencia a la variedad de medios institucionales, estructurasde gobernabilidad e instrumentos mediante los cuales se distribuyen losfondos y otros beneficios netos de los programas REDD+ (segúnVhugenet al.2011).PuedenincluirtransferenciasdeefectivoenlossistemasdePSA,manejoforestalparticipativo(MFP)yproyectosintegradosdeconservaciónydesarrollo(PICD)(UICN2009).Otrosmecanismosderepartodebeneficios
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Análisis de REDD+: Retos y opciones154 |
Recuadro 8.1 Conceptos clave para el reparto de beneficios de REDD+
En la literatura sobre REDD+, la mayoría de las definiciones de beneficios se refieren únicamente a los beneficios económicos aportados por las reducciones en las emisiones y la mejora de las reservas de carbono (Streck 2009; Lindhjem et al. 2010; Peskett 2011a). Sin embargo, la implementación de actividades de REDD+ a nivel nacional y local puede generar toda una serie de beneficios, además de los beneficios económicos directos (ver ejemplos en el Cuadro 8.2), entre otros:
• Beneficios directos de la implementación de REDD+, que incluyen empleos, mejoras en los medios de vida y beneficios ecosistémicos directos tales como productos forestales no maderables, leña, forraje etc.
• Beneficios indirectos, que abarcan mejoras de gobernabilidad como potenciación de derechos de tenencia y cumplimiento de la ley, que pueden estar ligados a la fase de preparación de REDD+, y mejoras de la participación en la toma de decisiones, así como los beneficios que emanan de la provisión de infraestructuras. Los beneficios ecosistémicos indirectos incluyen protección del suelo y calidad del agua, protección de la biodiversidad y estabilización del clima.
Los beneficios directos e indirectos pueden producirse en forma de beneficios económicos o no económicos. Los beneficios económicos son aquellos que pueden cuantificarse y valorarse en términos financieros, y los no económicos son los que resultan difíciles de valorar en términos monetarios (como la mejora en los activos naturales o el aumento de habilidades y conocimientos).
La implementación de REDD+ también implica costos, entre otros:
• Costos de oportunidad: beneficios netos no percibidos por no haber convertido los bosques a otros usos de la tierra (Börner et al. 2010). Los costos de oportunidad varían, pues dependen de cuáles sean los motores de la deforestación en cada región o país.
• Costos de transacción: costos necesarios para realizar transacciones de pago relacionadas con REDD+, incluyendo los costos de partes externas como reguladores del mercado o administradores de los sistemas de pago para determinar que el programa REDD+ ha logrado reducir las emisiones (Pagiola y Bosquet 2009).
• Costos de implementación: costos “asociados directamente con acciones con las que se consigue reducir la deforestación, y por tanto también reducir las emisiones” (Pagiola y Bosquet 2009:3). Incluyen, por ejemplo, los costos de vigilar el bosque para evitar la tala ilegal y la reubicación fuera de bosques naturales de actividades de aprovechamiento de madera. Los costos de implementación pueden abarcar, en parte, pagos a los actores como compensación de sus costos de oportunidad y de transacción, por lo que estos tres tipos de costo pueden coincidir parcialmente.
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estánrelacionadosconprocesosnormativoscomoreformasdegobernabilidad,incentivosfiscalesypolíticasqueabordanmotoresconcretosdeladeforestaciónyladegradación(Chagaset al.2011).
Lindhjem et al. (2010) caracterizan el reparto de beneficios con arreglo adosdimensionesfundamentales:elreparto vertical de beneficios,queserefierea la distribuciónde beneficios entre partes interesadas del nivel nacional ylocal;yelreparto horizontalde beneficios entrehogares,comunidadesyotraspartesinteresadasydentrodeellas.Unacuestiónquesurgeenrelaciónconel reparto vertical de beneficios se refiere al equilibrio adecuado entre losbeneficiosutilizados como incentivosdirectospara reducir ladeforestacióny la degradación, y los beneficios utilizados para mejorar el contexto degobernabilidad y políticas que se precisa para que la implementación deREDD+ tenga éxito (como sostienen Gregersen et al. 2010; Karsenty yOngolo2012).
Lamejorade lagobernabilidadpodría incluirclarificaciónde la tenenciayuna aplicaciónde la leymás estricta.En la práctica, todos los países estánprestandoatenciónalosdostiposderepartodebeneficios,puesreconocenqueparaquefuncionenlossistemasdePSAuotrosmecanismosdecompensaciónsimilaressenecesitaunentornonormativopropicio.Elénfasisrelativoqueseotorgaalasdosdimensionesvaríasegúnelcontextoespecíficoylosmotoresdedeforestacióndelpaís.EnIndonesiayCamerún,porejemplo,granpartede la deforestación y degradación de los bosques se produce de manera
Algunos autores dicen que debería hacerse una distinción clara entre la recuperación de costos (compensación) y la distribución del beneficio restante una vez recuperados esos costos (la renta de REDD+). Otros sostienen que un sistema de REDD+ en el cual en teoría se compensa correctamente la totalidad de los costos no debía generar un excedente de rentas. Este argumento provoca un dilema conceptual en cuanto al reparto de beneficios, porque buscar la efectividad en un mecanismo global en el cual la financiación es limitada implica minimizar las rentas de REDD+ (Meridian Institute 2009). Por tanto, podría resultar problemática la conceptualización de REDD+ como recurso extractivo que produce beneficios netos.
En el cálculo de los costos netos de oportunidad, omitir el valor de los cobeneficios de la conservación de los bosques hace que dichos costos parezcan más elevados de lo que son en realidad (Pagiola y Bosquet 2009:15). La inclusión de los diversos beneficios no relacionados con el carbono sugiere, para sorpresa de algunos, que se necesita una compensación económica menor para que, por ejemplo, a las comunidades les resulte más ventajoso el sistema de REDD+.
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El Cuadro 8.3 presenta una selección de proyectos de REDD+ con losmecanismos de reparto de beneficios propuestos y los realmente aplicadoshastalafecha.Enelmomentodeefectuarlarevisión,solounodelosproyectosestabahaciendotransferenciasdirectasdeefectivoaloshogares.Deloscincoproyectosanalizadosen Indonesia,ningunode susactualesmecanismosdedistribución de beneficios utilizaba pagos en efectivo. Los responsables delos proyectos preferían definir los beneficios como actividades (tales comocapacitación,mejora demedios de vida alternativos y potenciación de losderechos de tenencia) que se consideran necesarias para poder introducircon éxito los sistemas de PSA.Esto implica que el tipo demecanismo derepartodebeneficiosqueseutiliceseguramentecambiaráamedidaquelosproyectos cambien, dejandode ser proyectos de preparaciónparaREDD+parairconvirtiéndoseenprogramasdepagosporreduccionesenlasemisionesrealmenteconseguidas.
8.2.2 Estructuras institucionales para los flujos financieros LadistribucióndelosbeneficiosycostosnetosdelaimplementacióndeREDD+entrelosdistintosactorestienedosaspectos:lasgananciaseconómicasderivadasde lafinanciación internacionaly losbeneficios relacionadoscon lamejoradelasostenibilidaddelmanejoforestal.Portanto,laexpresión“mecanismosderepartodebeneficios”englobaunadiversidaddemedios institucionales,estructurasdegobernabilidadeinstrumentosnecesariosparadistribuirtantolafinanciacióncomolosbeneficiosnetosdelaimplementacióndeREDD+.Enelcasode lasgananciaseconómicas,elmecanismodependedel sistemainstitucionaladoptadoparaasignarlafinanciaciónnacionaleinternacional;enelcasodelosbeneficiosqueconllevanlamejoraenlasostenibilidaddelmanejo forestal,dependede cuáles sean losmecanismosconcretos elegidospara la implementación de REDD+, incluyendo las normas sobre cómodebenasignarse losbeneficioseconómicos.Lamayorpartedeestecapítulosecentraenesteúltimoaspecto;noobstante,yconlafinalidaddesentarlasbasesdeesedebate,enesteapartadoseanalizanlaspropuestasdelossistemasinstitucionalesydegobernabilidadquehacenfaltaparaasignarlafinanciacióndelnivelnacionalalnivelsubnacional,ysedescribenlasimplicacionesparaelrepartodebeneficios.
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Análisis de REDD+: Retos y opciones160 |
Las propuestas pueden dividirse en cuatro categorías principales (sobrelabasedeVatnyAngelsen2009;VatnyVedeld2011)(ver laFigura 8.1yel Cuadro 8.1):1. Mecanismos basados en proyectos, como elMecanismo deDesarrollo
Limpio(MDL)olasnormasoproyectosvoluntariosdemercado,comolosdePerúyTanzania;
2. Fondosqueoperandemaneraindependientealmargendelaadministraciónnacional,comolosactualesfondosfiduciariosdeconservaciónoelFondoFiduciarioNacionalpropuestoenTanzania(verelCuadro 8.1);
3. FondosquedependendelacapacidaddelaadministracióndelEstadoyquepuedendirigirlafinanciaciónalsectorpúblico,peroenloscualeslasdecisionessobrequiénesseránlosbeneficiarioseconómicossontomadaspor comités independientes.Entre los posibles ejemplos se encuentranel FondoAmazonia deBrasil, el FondoNacional deMedioAmbiente(FONAM)dePerúylosFondosparaProtecciónyDesarrolloForestaldeVietnam.
4. Distribución condicional de pagos a través de los sistemas fiscales detransferenciadelEstado,comoelpropuestoporelMinisteriodeFinanzasdeIndonesia(MinisteriodeFinanzas2009).Lospagossepuedenhacera través del presupuesto público normal o de un fondo específico, osepuede adoptarun enfoquedescentralizado en la tomadedecisionesrelativas a la asignaciónde fondosporpartedel gobierno local y a losimpuestosrecaudadosporelgobiernocentral,comosucedeenVietnam(ProgramaONU-REDD2010).
Losenfoquespropuestosparalastransferenciasfinancierastienenimplicacionesparaelrepartodebeneficios.Losmecanismosbasadosenproyectosrequierenquehayauncontrato entre elproveedory el comprador,pero suelen estarbastante alejados de las estructuras del Estado, mientras que los sistemasnacionalesmás complejos cuentan con una gamade actoresmás amplia ytienen que integrar sistemas subnacionales a distintos niveles (ProgramaONU-REDD2010).ElCuadro 8.1muestraque,conlaposibleexcepcióndeBrasil, ningunode los países disponede claridad sobre losmecanismosinstitucionales de gobernabilidad para la transferencia de financiación deREDD+,ymuchospaísesestánestudiandounaseriedepropuestasdistintas.Porejemplo, elborradorde laEstrategiadeREDD+enTanzaniaproponeun sistemanacional centralizado en el que lospagos sehacen aunFondoFiduciarioNacional,mientrasque losproyectos (y laPropuestadePlandePreparación,RPPporsussiglaseninglés)proponenunenfoqueanidadoquepermitiríaefectuarpagosinternacionalesdirectosalosproyectos.Enalgunospaíses, como Indonesia, se están elaborando procesos múltiples para ladefinicióndemecanismosderepartodebeneficios,aunquelabaselegaldelossistemasqueseproponennoestáclara.ElhechodequemuchosproyectosdeREDD+funcionanenmarcoslegalesynormativospocosegurossignificaque
| 161¿Quién debe beneficiarse y por qué?
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Análisis de REDD+: Retos y opciones162 |
lasactualesmodalidadesderepartodebeneficiospodríansufririmportantescambiosunavezquedenformalizadaslaspolíticasnacionales.
8.3 Discursos sobre quién debe beneficiarseUna cuestión primordial sobre el debate del reparto de beneficios tanto anivelnacionalcomoaniveldeproyectosesquiéndeberecibirlosbeneficiosasociadosaREDD+.Esteapartadosecentraenlosprincipalesdiscursossobreestacuestión,en las compensacionesque implican lasopcionesposibles encadaunodeestosdiscursos,yenlasimplicacionesdelaeleccióndeldiseñodeunmecanismode repartode beneficios. Los diferentes discursos tienenconsecuenciasdistintasparalaelaboracióndepolíticas,porqueencuadranelproblemaypresentanesasopcionesdeformasdiversas(HajeryVersteeg 2005).
Sepuededistinguirdemanerageneralentrelaefectividadylaeficiencia,porunlado,ylaequidad(yloscobeneficios)porotro.1. Eldiscurso de efectividad y eficienciaseconcentraenelobjetivodereducción
enlasemisionesdecarbono.Sugierequelosbeneficiosdebenutilizarsecomoincentivoyserdestinadosalaspersonasocomunidadesquelogranquehayamenosemisionesmediantecambiosensucomportamientoosusacciones.Esteargumento sigue la lógicade losPSA:REDD+sirvecomomecanismoparapagaralospropietariosyusuariosdelosbosquespor reducir susemisiones.Por tanto, losdestinatariosde losbeneficioseconómicos deben ser principalmente las personas que proporcionanestosservicios,paraasígarantizarqueesosserviciosrealmentese llevanacabo,locual,además,puedeserconsideradounaprácticajusta,yaqueseránestaslaspersonasquienesdebancargarconlamayoríadeloscostosalhacerunmenorusodelbosque.
2. Porotraparte, eldiscurso relativo a la equidad se centra en la cuestióndecuálessonlosactoresconderechoabeneficiarsedeREDD+,yprestamenos atención a su contribución a la reducción de las emisiones decarbono. Este enfoque ha surgido a raíz de la preocupación de que elenfoque en la efectividad y la eficiencia podría dar lugar a incentivosinjustos(porejemplo,alpremiara losactoresmásricosporreducirsupropiocomportamientoilegal),potenciandodeestemodoladesigualdady socavando la moralidad y la legitimidad política de REDD+. Eldiscursodeequidadtienecuatrovertientesprincipales,quesepresentanacontinuación.
A nivel nacional, la importancia relativa otorgada a los distintos discursosvaríadependiendode laspartes interesadasqueparticipaneneldiseñodelsistema, la naturaleza de la financiación de REDD+ prevista y el tipo deactividaddeREDD+encuestión.EnVietnam,porejemplo,preocupaqueeldesarrollode lospagos en funcióndeldesempeñopueda llegar a incluir
| 163¿Quién debe beneficiarse y por qué?
cobeneficios. En Indonesia se hace hincapié en la creación de estructurasadecuadas de incentivos para garantizar que los encargados de diseñar losproyectosmantendrán suparticipación;yenTanzania lapreocupación sonlospagosporanticipadoparaasegurarelcompromisodesdeelprincipio.
El Cuadro 8.4 describe los modelos propuestos en Brasil para realizar laasignacióndefondosanivelsubnacional.Estosmodelosfuerondesarrolladospor el Instituto de Investigación Ambiental de la Amazonia (IPAM)(Moutinho et al.2011)yungrupode trabajocreadopor elMinisteriodeMedioAmbiente(MMA2012)parainfluirenlaformulacióndelaestrategianacionaldeREDD+.Elcuadromuestracómodifierenlosmodelossegúnlaimportancia otorgada a los distintos objetivos de efectividad y eficiencia o
Cuadro 8.4 Brasil: modelos propuestos para las asignaciones de financiación de REDD+ a nivel subnacional (basado en Moutinho et al. (2011) [i] y MMA (2012) [ii])
Propuesta para la asignación de fondos
Implicaciones
Modelo 1 [i; ii]
Sobre la base de los niveles de emisión de referencia a nivel subnacional, los estados federales recibirían compensación siguiendo tres criterios: i) contribución a la reducción de emisiones; ii) reservas forestales; y iii) el desempeño, cotejado con los objetivos del estado para reducir la deforestación.
El reparto de beneficios en función del desempeño tiene la mayor efectividad, por la alta rendición de cuentas que supone en cuanto a reducciones de GEI a nivel nacional. La equidad se aborda teniendo en cuenta las reservas, y esto podría contribuir a beneficiar a los pueblos indígenas. No obstante, el hecho de que los fondos se asignan a nivel estatal conlleva algunos retos para llegar hasta las personas locales.
Modelo 2 [i; ii]
Fondos distintos para la aportación de categorías concretas de uso de la tierra (por ejemplo, tierras indígenas, áreas protegidas y reservas extractivas, asentamientos y tierras públicas) destinados a la reducción de la deforestación y la conservación de las reservas forestales.
Puede mejorarse la efectividad y la eficiencia, puesto que el modelo permite la asignación de recursos financieros sobre la base de las necesidades de las distintas áreas. Mejora la equidad al asignar fondos directamente al área en cuestión. Además, los pueblos indígenas se deberían ver beneficiados por la asignación de fondos a grupos concretos de propietarios de la tierra.
Modelo 3 [ii]
La asignación de fondos se basa en la reducción de emisiones a nivel local (unidades asignadas de carbono). Los niveles de referencia se asignan directamente a los actores responsables de la reducción de la deforestación y el fomento de la conservación forestal.
Puede aumentar la efectividad, porque se reducen los costos de transacción y no se necesitan instituciones nuevas. No obstante, la asignación de niveles de referencia directamente a las personas locales supone un reto.
Análisis de REDD+: Retos y opciones164 |
deequidad,ylamaneraenqueestopuedeinfluirenlaformaderepartodelos beneficios.
En la práctica, lamayoría de losmecanismosde repartode beneficios sondiseñados para abordar numerosos objetivos, pero en cada uno ellos haycontraprestaciones de consideración. Estas contraprestaciones suscitanimportantes cuestiones para el diseño de REDD+, porque requieren quese tomen decisiones que pueden erosionar el apoyo a la implementaciónde REDD+.
Enlosapartadossiguientesseanalizanlasprincipalescontraprestacionesqueentranenjuegoenlosdistintosdiscursosdeequidadysedescribecómocadaunadeestascontraprestacionesinteraccionaconlosdiscursosdeefectividadyeficienciaparainfluireneldiseñodelosmecanismosderepartodebeneficios.
8.3.1 Discurso de equidad I: beneficios para los actores con derechos legales Unodelosdiscursospredominanteseneldebatesobrerepartodebeneficiosdice que esos beneficios deberían entregarse a quienes tienenderechos porley(yaseanestatutariosoconsuetudinarios)sobrelosmismos.Losderechosfundamentadosporleysonaquellosconferidosaunapersonaoentidadporundeterminadosistemalegal,adiferenciadelosderechosmoralesoéticos,másamplios,quesedescribenmásadelante.Sinembargo,enlamayoríadelospaíses,incluidosaquellosenqueseubicanmuchosdelosproyectos,ladeterminacióndeesosderechosnoes tarea fácil.Ningunode lospaísesobjetodeestudiotienenlegislaciónnacionalqueseocupadelosderechosdepropiedadsobrereduccionesenlasemisionesdecarbono(verelRecuadro 8.2),ylamayoríadelosproyectosdeREDD+operanenunvacíodeincertidumbreconrespectoalestatuslegaldelosderechosdecarbono.Concretamente,Indonesia,PerúyTanzaniatienenunaseriedeproyectosdeREDD+conmecanismosderepartodebeneficiosquefuerondesarrolladosantesdehaberclarificadosuspolíticasnacionalessobrederechosdecarbono.Afaltadeesaclaridad,muchosdelosactoresforestalesdanporsentadoquelaactualtenenciadelatierraydelosbosques,asícomolosinstrumentosdepolíticaqueyaexistenparaelrepartodelosbeneficiosdelosbosques,servirándebaseparalaasignacióndepagosporlasreduccionesenlasemisionesdecarbono(CotulayMayers2009).Latenenciadelatierraesimportanteporqueinfluyeenlaformaderepartirlosbeneficiosdelosbosques,puestoqueayudaadeterminarquéactorestienenderechoarealizaractividadesyreclamarbeneficiosenrelaciónconunazonaconcretayconlosrecursosnaturalesasociadosconella(Peskett2011a).Sinembargo, un aspecto clave en el debate sobre derechos de carbono es quemuchospequeñosusuariosdelosbosquesnoposeenderechosformalessobrelatierraolosproductosforestales(verelCapítulo 9),yportantoutilizanelbosquedemanerailegal.Encauzarlosbeneficiosúnicamentehaciaaquellos
| 165¿Quién debe beneficiarse y por qué?
Recuadro 8.2 Debates sobre derechos de carbono en determinados países REDD+
Los derechos sobre el carbono pueden pertenecer a una persona individual, a un grupo (como por ejemplo una comunidad), o al Estado, dependiendo de la legislación nacional. El seguimiento de los debates que se están desarrollando sobre este tema en varios países revela la complejidad que entraña la definición del derecho legal a beneficiarse de la reducción de las emisiones de carbono.
CamerúnEl sistema legal de Camerún no distingue entre los derechos sobre los árboles y sobre los elementos (como el carbono) almacenados en ellos. Según Sama y Tawah (2009), el derecho a comerciar y beneficiarse del carbono es un derecho en sí mismo que debe tratarse como cualquier otro derecho de propiedad sobre los recursos naturales y que por tanto depende del tipo de bosque en cuestión. En Camerún, los recursos naturales de los bosques estatales o comunitarios pertenecen al Estado; los recursos que se encuentran en tierras públicas, administradas por el Estado, pertenecen a la nación camerunesa (Karsenty y Assembe 2011); los recursos naturales que son parte de los bosques de la autoridad local son propiedad de dicha autoridad; y los de los bosques privados pertenecen a personas individuales. Algunos mantienen que un crédito de carbono puede ser clasificado como un activo intangible (Correa 2009, citado en Dkamela 2011) y revestir la forma de un activo monetario que representa el resultado de una acción. La titularidad de los créditos de carbono se concedería a aquellos actores forestales que demuestren que son responsables de esa acción. Esta postura no tendría que basarse necesariamente en la tenencia de la tierra, y podría incluir derechos ancestrales, derechos de explotación, derechos de uso o inversiones de capital.
BrasilSegún el dictamen federal núm. AGU-AFC-1/2011, la prestación de servicios ambientales podría regularse mediante acuerdos comerciales con grupos indígenas; los créditos de carbono generados en tierras indígenas pertenecerían a los pueblos indígenas según el artículo 231 de la Constitución Federal. A nivel subnacional, Acre, Amazonas y Tocantins han promulgado leyes sobre el clima y la conservación que estipulan que los derechos de carbono pertenecen al Estado. De acuerdo con esta legislación, los proveedores de servicios ecosistémicos pueden obtener acceso a recursos financieros, sujeto a la debida autorización y a que estén legalmente ubicados en la zona en que se presten los servicios (Gebara 2011). En el caso de Amazonas, este derecho puede donarse a la Fundación Amazonas Sostenible (FAS), que es responsable de la gestión de las áreas de conservación en este estado (Art. 8, Ley 3135/2007).
[…continúa en la página siguiente]
Análisis de REDD+: Retos y opciones166 |
individuos o entidades que ostentanderechos formales podría perjudicar alaspersonasmáspobres,loquesuscitalacuestióndesitambiéndeberíaversecompensadalareducciónenlosusosilegalesde jure.
La titularidad de la tierra o de árboles no significa necesariamente que elpropietariotengaderecholegalparabeneficiarsedelacapturadecarbonoodelasreduccionesenemisionesdecarbono.Aunquealgunosautoresnohacenestadistinción,Peskett yBrodnig (2011) sostienen (basándose enStreck yO’Sullivan2007;Takacs2009)queeltérmino“derechosdecarbono”abarcadosaspectosbiendiferenciados:1. Elderechodepropiedadsobreelcarbonocapturado,que seencuentra
almacenado físicamente en la tierra, los árboles y el suelo, no tieneque coincidir necesariamente con los derechos de propiedad sobre losrecursos físicos.
2. El derecho de propiedad sobre el carbono capturado es distinto delderechoabeneficiarsedelaventadecréditosdecarbono.Enloscasosenquenoexisteunalegislaciónexplícitasobreelderechoacapturarelcarbono,losderechoslegalespuedenasociarseconelderechoalactivo,laactividadoelrecursosubyacente.Silasituaciónlegalnoestáclara,loscontratoscobranimportanciaparaclarificarderechosyresponsabilidades(NortonRose2010).
Una de las consideraciones principales para el diseño de mecanismos derepartodebeneficiosessi losgobiernoscentralesreclamaránonoderechosdiferenciadosparabeneficiarsedeloscréditosdecomerciodecarbono.Esta
VietnamLa Constitución de Vietnam estipula que todos los recursos forestales y de la tierra pertenecen al Estado, que los asigna a organizaciones y personas individuales para “su uso estable a largo plazo”. La Ley de Protección y Desarrollo de los Bosques de 2004 reconoce, por tanto, el principio de que los compradores pueden adquirir bienes y servicios forestales, con lo que proporcionan pagos para aquellos que protegen y regeneran los bosques. La Decisión 178 (2011) especifica las formas en que los hogares y las personas pueden recibir tierras por asignación o arrendamiento, o pueden ser contratados para manejar los bosques; y detalla los pagos que pueden recibir por estos servicios. Por tanto, es posible que las personas y las organizaciones tengan derecho a beneficiarse de la prestación de servicios ecosistémicos. No obstante, según el Artículo 84 de la Ley sobre Protección Ambiental de 2005, las transacciones de emisiones de carbono con compradores internacionales necesitarían la aprobación del primer ministro.
[Recuadro 8.2 (cont.)]
| 167¿Quién debe beneficiarse y por qué?
decisiónguarda relacióncon lacuestión fundamentalde si elbosquey susproductosseconsideranbienesdepropiedadnacional,asícomoelgradodeconsensopolíticoentornoataldecisión,casodequeasísea.EnTanzania,porejemplo,lamayoríadelosproyectosdeREDD+seestándesarrollandoentierrasregistradascomoReservaForestalComunitaria,loquesignificaquenohayningúnrequisitolegalqueexijaquelosingresosprocedentesdeestosproyectostenganqueiralasarcasdelgobiernocentral.Estoesasíporquelasdirectricessobremanejoforestalcomunitario(MFC)ylaLeydeBosquesdeTanzaniade1998(revisadaen2002)otorganalascomunidadespropietariasdeReservasForestalesComunitariaselderechoalosingresosylosbeneficiosque de ellas se deriven (República Unida deTanzania 1998). Esto tieneimplicacionesparalapercepcióndelosproyectostantoporelgobiernocomopor el público en general, ya que los ingresos generados no contribuiránaldesarrollogeneraldelpaís.AúnpersisteanivelnacionalunaresistencialatentealasreformasquehandesviadoelcontroldelatierraylosbosquesdelEstadoa las comunidades,yhayquienes siguenconsiderandoque losrecursosnaturalessonbienesdepropiedadnacional(entrevistasconpartesinteresadasnacionales2012).Estapercepciónhainspiradorecomendacionesdeque los ingresosdeREDD+secanalicenatravésdelFondoFiduciarioNacional,paraqueseaelGobiernoquienadministreydistribuyalosfondosalascomunidades(RepúblicaUnidadeTanzania2010).
Silosgobiernosasumenlapropiedaddelcarbono,eldiseñodelmecanismonacional de reparto de beneficios tendrá que abordar la forma en que sedistribuiríananivelnacionallosbeneficiosobtenidosdelaventadecarbono.Siseprivatizaelderechoalcarbono,elpropietariodeesosrecursoscontrolaráelmecanismode reparto de beneficios. Pero en ese caso habría que seguirpensandoencómoencararlosmotoresdelasemisionesdecarbono,porqueaquellos que ostentan los derechos legales pueden no ser responsables decomportamientosqueprovoquengrandesemisiones.
8.3.2 Discurso de equidad II: beneficios para aquellos que protegen los bosques con bajas emisiones Desdeelpuntodevistade la equidad,puededecirseque losbeneficiosdeREDD+ no deben ser exclusivamente para los actores que han venidoprovocando altas emisiones, sino también para grupos indígenas y otrosusuarios de los bosques que tienen un historial demanejo responsable delosbosques.Por ejemplo, si se adopta este enfoque,una comunidadcuyosderechos consuetudinarios no estén legalmente reconocidos pero que llevemucho tiempoprotegiendo los bosques sería candidata clara a beneficiarsedeREDD+.Eldilemadeefectividadfrenteaequidadestáenque,enmuchasdeestas situacionesdebajas emisiones, la adicionalidadnopuedeprobarseporque no hay emisiones que empezar a reducir.No obstante, también sepuede argumentar que es muy posible que las emisiones aumenten en el
Análisis de REDD+: Retos y opciones168 |
futuro,esdecir,quelalíneadebaserealessuperioralahistórica,yportantolospagospuedenconsiderarsecomoadicionales.
El reconocimiento de la buena gestión de los bosques puede verse enalgunodelosproyectosestudiados,enloscualeslosbeneficiosseentreganaactoresqueno son losprincipales causantesde ladeforestación, con lafinalidaddealentarlacolaboraciónycrearincentivosparalaproteccióndelazona.UnejemploeselproyectoBAMdeMadredeDios(Perú),dondelos concesionarios de castañareciben incentivos para proteger el bosque,aunque los principales contribuyentes a la deforestación, concretamenteporeldesbroceconfinesagrícolasy la tala ilegal, sonactores totalmentedistintos.Enelmejordeloscasos,silospagossedestinanalascomunidadesse podrá lograr que ellasmismas protejan el bosque frente a los agentesexternosdeladeforestación.
8.3.3 Discurso de equidad III: beneficios para quienes cargan con los costos Unimportantediscursoeneldebatesobrerepartodebeneficiosmantienequesonlosactoresforestalesquesehacencargodeloscostosdeimplementación,transacciónyoportunidadquienesdebenrecibir losbeneficiosdeREDD+.Este discurso propugna la idea de que, en interés de la equidad, hay queprocurarquelaspersonasquehanincurridoencostosseveancompensadasporellos,independientementedelasreduccionesenlasemisionesdecarbonoquehayanlogradodeformadirecta.
LastensionesentrelosenfoquesbasadosenemisionesylanecesidaddepremiarlosesfuerzosylosinsumosutilizadosenlaimplementacióndeREDD+sevenreflejadoseneldiseñodemuchosdelosmecanismosderepartodebeneficiosque están surgiendo (ver el Recuadro 8.3). Estas tensiones no se refierensoloalhechodequelosinsumossonmásfácilesdedefinirycuantificarquelasreduccionesenlasemisiones(verelCapítulo 13),sinotambiénaquelamayoríadelosproyectosdeREDD+seencuentranaúnenlafaseinicialdesuimplementaciónyreconocenqueesnecesarioincentivaralosactoresparaqueparticipenenellos.
8.3.4 Discurso de equidad IV: beneficios para quienes realmente implementen REDD+Porúltimo,otrodiscursoinfluyentedicequeunapartedelosbeneficiosdeREDD+ debería repartirse entre los actores forestales imprescindibles parala implementacióndeREDD+,ya seandel sectorprivado,deONGodelgobiernocentralolocal(Cuadro 8.2).Sinembargo,ladeterminacióndequépartedelosbeneficiosexactamentedebedestinarseaestosactoreseslacuestióncentralsometidaadebateenmuchospaíses.Lodifícilesasegurarsedeque
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Recuadro 8.3 Proyectos de REDD+ en Tanzania: explorar las opciones para superar tensiones entre el reparto de beneficios basado en el desempeño y en los insumos
Una cuestión primordial en el diseño de los mecanismos de reparto de beneficios para proyectos de REDD+ en Tanzania se refiere a la base para calcular los pagos. Dos opciones claras serían realizar los pagos basándose en: i) esfuerzo e insumos; o en ii) desempeño y resultados. En el primer caso, las comunidades reciben recompensas siempre y cuando lleven a cabo actividades que mejoren las condiciones de los bosques y por tanto las reservas de carbono: por ejemplo, a través del desarrollo de planes del uso de la tierra, manejo forestal participativo, aplicación de la ley o implementación de planes de manejo forestal. Este método tiene costos de transacción bajos, puesto que las actividades son fáciles de verificar y precisan menos evidencia empírica. El planteamiento, sin embargo, tiene varias desventajas: por ejemplo, no hay necesariamente una relación directa entre los pagos y las reducciones en la tasa de deforestación; no se tiene en cuenta la variabilidad en el desempeño de los administradores de los bosques, ni tampoco se aportan fuertes incentivos para un buen manejo forestal, porque se paga a los administradores de los bosques independientemente de los resultados de ese manejo (TFWG 2010). Lo que sí se reconoce, en cambio, es que es posible que algunas comunidades trabajen tanto como otras pero con menos resultados, por distintos motivos.
No obstante, un sistema de pagos en función del esfuerzo realizado no tiene en cuenta las diferencias en los costos de oportunidad entre las comunidades. Las comunidades que logran poner freno a la producción de carbón vegetal o los cultivos migratorios pierden más oportunidades de agricultura y de otras actividades económicas que las que tratan de poner freno a tales actividades pero en realidad no lo consiguen (TFWG 2010). Las comunidades con bosques de alto contenido de carbono (en zonas de montaña) tienen mayores costos de oportunidad que las comunidades con bosques de bajo contenido de carbono (como el miombo del sur de Tanzania y los bosques coralinos de Zanzíbar) (República Unida de Tanzania 2009). Esto se debe a que hay oportunidades económicas de mayor valor en zonas en que los bosques tienen un contenido de carbono más alto (TFWG 2010). Si el costo de estas oportunidades y los demás costos (como el acceso variable a los mercados) no se tienen en cuenta en los cálculos o se consideran constantes, los sistemas basados en el esfuerzo realizado pueden no resultar equitativos.
En un sistema de pagos basado en los resultados o en el desempeño, las comunidades y los administradores de los bosques reciben un pago por su actuación real en la mejora del estado de los bosques y la reducción de la degradación en formas que pueden ser verificadas empíricamente a través de aumentos en las reservas forestales de carbono, en comparación con los niveles de emisión de referencia. Este sistema proporciona un vínculo directo entre pagos de REDD+ y actividades de conservación del bosque que tienen efectividad. No obstante, el sistema en base al desempeño tiene costos de transacción más elevados que se deben a que hay que medir el carbono y encargar la verificación a terceras partes.
Análisis de REDD+: Retos y opciones170 |
losresponsablesdelapuestaenprácticadelosproyectosrecibenincentivossuficientesparagarantizarunaimplementaciónefectiva,mientrasquealavezsevelaporquenorecibanunosbeneficiosdesmesurados(segúnloanalizadoen el LibroVerde delMinisterio de Finanzas de Indonesia [Ministerio deHacienda2009]).Porejemplo,enPapúaNuevaGuinea,peseaqueelsistemadetenenciaestáclaro,lospropietariosconsuetudinariosdelatierraobtienenescasosbeneficiosde la extraccióndemadera,por las condicionespactadasentreterratenientes,elEstadoyloscontratistas,segúnlascualeslosdueñosdelastierrasrecibenunpreciofijoporlamadera,independientementedequeseproduzcansubidasenlospreciosdelmercado.EnIndonesia,losresponsablesde proyectos del sector privado estánpresionando y tratandode influir enlaspolíticasnacionales relativasa la formulacióndenormasparael repartode beneficios, argumentando que los responsables de proyectos necesitanuna compensación adecuada para cubrir los costos de implementacióny transacción en que incurren como consecuencia de las actividades depreparacióndeREDD+.EnTanzania,todoslosresponsablesdeproyectosdeREDD+sonONG,yelnivelderentasquepodría(odebería)corresponderlesnohasidodebatidoanivelnacional;sinembargo,eslaprincipalcuestiónconqueseenfrentanalahoradenegociarconlascomunidades.
Estacuestióntambiénleconciernealderechodelosgobiernosaretenerunapartedesusingresosparacubrirloscostosdeimplementaciónytransacciónenquepuedenhaberincurrido.Aligualquesucedeconlosingresosobtenidosdecualquierproductoforestal,elgobiernocentralyellocalpodríanreteneringresosporcostosrazonablescomolaintroduccióndesistemasdeMRVydecumplimiento(IrawanyTacconi2009).ElProgramaONU-REDD(2010)recomiendaqueelmontoretenidoporelGobiernodebeestarenfuncióndeldesempeñoyguardarrelacióndirectaconloscostossostenidos.
Untemarelacionadoeneldebatesobrerepartoverticaldebeneficiosescómodistribuir las rentas o impuestos de REDD+ entre los distintos niveles degobierno,asícomoelgradoenquelosgobiernoslocaleshanderetenerlosingresos obtenidos al nivel local. El principio de subsidiaridad sugiere quese conseguiráunamayor eficaciaubicandopoderesy tareas enelmásbajoniveladministrativoposible(Foellesdal1998),peroenelcasodeREDD+esposiblequealgunasactividadespuedangestionarsemejorenelnivelcentral,comoporejemplolaprevencióndefugas(IrawanyTacconi2009).
8.4 Opciones para la negociación y legitimidad del procesoUnalimitaciónhabitualenlospaísesestudiadoseslafaltadeclaridadsobrecuáleslaagenciacompetenteparatomardecisionessobremecanismosderepartodebeneficios.Enalgunoscasos,estafaltadeclaridadimpideeldesarrollode
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estosmecanismosyportantoobstaculizalaimplementacióndeREDD+.EnIndonesia,porejemplo,lanormativasobrerepartodebeneficiosdeREDD+elaboradaporelMinisteriodeAsuntosForestaleshasidocuestionadaporelMinisteriodeHacienda,quealegaqueelMinisteriodeAsuntosForestalesnotieneautoridadlegalparatomardecisionesfiscales.Almismotiempo,elGrupodeTrabajodeREDD+estádesarrollandopropuestasparalelasparaelrepartodebeneficiosenrelaciónconlafinanciaciónqueNoruegadedicaaREDD+.EnTanzaniahaydebatesparecidosentornoaquéministeriostienenpotestadparatomardecisionessobrelaimplementacióndeREDD+.LaautoridadparadecidirsobrelaimplementacióndeREDD+correspondealDepartamentodeMedioAmbientedelaOficinadelVicepresidente,peroelMinisteriodeRecursosNaturalesyTurismoestáacargodelarealizacióndeproyectosdeREDD+(RepúblicaUnidadeTanzania2010),mientrasqueelMinisteriodeHaciendaesresponsabledelmonitoreoylarecaudacióndeingresos.Almismotiempo,elMinisteriodeTierrastomadecisionessobrepropiedaddelatierra,titularidadylindesencuantoalastierrasforestalesde los pueblos (en las que lamayoría de los proyectos deREDD+ estánubicados), mientras que las autoridades a nivel de distrito ostentan elmandatoparaaprobar losplanesdeusode la tierra,necesariosparacrearReservasForestalesComunitarias.
Porunaparte, las iniciativas aniveldeproyecto tienen laventajade servircomo casos piloto, y aportan lecciones nuevas en torno a mecanismos derepartodebeneficiosqueposteriormentepuedenincorporarsealaspolíticasnacionales (como pasó, por ejemplo, en el caso del proyecto del ServicioHolandésdeCooperaciónalDesarrollo[SNV]enCatTien,Vietnam).Porotrolado,esaautonomíaaniveldeproyectosignificaquesecorreelpeligrodequesedesarrolleniniciativassobreproyectosdeformaparalelaalaspolíticasnacionales,posiblementefueradelespaciodemocráticolegítimo,conloqueseperderíalaoportunidaddecapacitarlasestructurasyprocesosdegobierno.
Para superar estos riesgos es preciso contar con un proceso que confieralegitimidadacualquierdecisiónquesetome.Lalegitimidadnoessolounafuncióndelosresultadosdelrepartodebeneficiosentérminosdeefectividad,eficiencia y equidad del sistema, sino también del proceso empleado paradiseñarloeimplementarlo.Estalegitimidadpuedemejorarsesilasdecisionessobre los mecanismos de reparto de beneficios son tomadas por quienesposeenelmandatolegalparaelloyseprestaatenciónaquesusactuacionessehaganconlasdebidasgarantíasprocesales,garantizandoasíquesonaceptablesytransparentes.Elestudioaquírealizadodemuestraquenoesfácilestablecerunprocesode este tipo yque en lamayoríade los países elmandato y laresponsabilidadde las distintas instituciones de gobiernono están siempreclaros.Parasuperaresteproblemaseránecesarioquetodaslasorganizacionesgubernamentalesynogubernamentalesqueparticipeneneldiseñodepolíticasymecanismosderepartodebeneficiostenganunrolquedesempeñarenla
Análisis de REDD+: Retos y opciones172 |
resolucióndeestafaltadeclaridad.Lasagenciasdonantesdebenalentarestaclarificaciónycolaborarconlas institucionesyconlosprocesosencargadosoficialmentede la tomadedecisiones.LasONGy las entidadesdel sectorprivadopuedenpotenciaresteprocesopresionandoafavordelaaclaraciónderolesyresponsabilidades.
8.5 Conclusiones y recomendacionesComosehavisto,muchosdelosconflictosentornoalavisióndeREDD+parecen guardar relación con el diseño de los mecanismos de reparto debeneficios: lasdecisionesencuantoa sudiseñomuchasveces requierenunequilibrioentreefectividad,eficienciayequidadenlosmecanismosdeREDD+.Losdiscursos,ideologíasydefinicionesqueincidenenelrepartodebeneficiosse relacionan con diversidad de objetivos, que van desde la necesidad deaportarcompensaciónporloscostossoportadosydelograrcobeneficioscomopuedeserlabiodiversidad,hastaelrequisitodereconocerlosderechoslegalesygarantizarunosresultadosjustos.Ladecisióndedarmayorimportanciaalaefectividadylaeficienciaoalaequidadtieneimplicacionesconsiderablesparaeldiseñodelosmecanismosderepartodebeneficios.
Lamultiplicidaddeobjetivossedebealhechodequelasexpectativassobreresultados de REDD+, más allá de las reducciones en las emisiones decarbono,sonenormes.Lagestióndeestasexpectativasrequiereclaridadtantoanivelnacionalcomodeproyectosenrelacióncon: i)elobjetivoprimariodeREDD+;y ii)elgradoenqueesnecesarioabordar loscobeneficiosysipueden o deben ser costeados por REDD+. Sin embargo, el análisis aquíllevado a cabo de la situación del diseño del reparto de beneficios a nivelnacional ydeproyectosdemuestraque estas cuestiones fundamentales aúnnoestánresueltas.MuchosproyectosdeREDD+funcionanenunvacíodeincertidumbresobreeltipodemecanismosdedistribucióndebeneficiosqueenúltima instanciaseconsiderarán legales,ypor tantoquécantidadyquétipodebeneficiospodránserrepartidos.
Es legítimo argumentar que se debe prestar atención urgente al diseño demecanismos de reparto de beneficios, por lo que a corto plazo podría sernecesariotrabajardentrodeunarealidadenqueelcontextodelaspolíticasnacionales no es el óptimo, sin esperar a que se produzcan las reformaspertinentes. Por ejemplo, dadoquenoparece factible esperar hasta que seaclare en un futuro próximo la base legal de los derechos de carbono, elmecanismodedistribucióndebeneficiosdeberádependerquizásdecontratosque estipulen los derechos y responsabilidades legales.No obstante, puederesultar problemático prestar excesiva atención a detalles menores deldiseño de losmecanismos de reparto de beneficios antes de que se hayanresueltocuestionesfundamentales(comolasgarantíasprocesalesdelatoma
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de decisiones sobre distribución de beneficios y los organismos a los quecorresponderálaautoridadlegalparadecidir).
Laconclusiónquesederivadetodoloanterioresqueelprincipalproblemaaresolverescómogarantizar la legitimidaddelprocesomedianteelcualseabordaráncuestionesbásicasy se tomarándecisiones sobreeldiseñode losmecanismos de reparto de beneficios. Para ello se precisa claridad legal yconsenso sobre la institución a la que corresponde el poderde tomar talesdecisiones,asícomoprestaratenciónalasgarantíasprocesales,comosonlatransparencia,laparticipaciónyelconsentimientolibre,previoeinformado.Eneldiseñodelrepartodebeneficioshaypocosaspectosqueseantotalmentecorrectosoincorrectos,yportantolaresolucióndeestascuestionesbásicasexige formular juicios éticos, políticos y prácticos sobre temas comoquiénes deben beneficiarse de REDD+ y sobre consideraciones legales yconstitucionalesrelativasalderechodelEstadoareteneringresosprocedentesde bienes privados o públicos. Se recomienda, pues, que los mecanismosefectivosderepartodebeneficiosnosebasenúnicamenteenprincipiosclarosparasudiseño,porqueestosporsísolosnopuedensatisfacerlosinteresesdetodas laspartes interesadas, sinoque,comoelementoaúnmás importante,tenganencuentaelprocesoaseguirenlatomadedecisionessobresudiseñoeimplementación.