以apec的永續生態觀光政策打造台灣生態觀光島 ·...

以APEC的永續生態觀光政策

打造台灣生態觀光島

■賴曉楓／淡江大學歐洲研究所研究生

摘要：

開發優質旅遊與永續生態觀光是國際觀光政策的一致目標，全方位的

政策考量與永續經營的概念，在聯合國21世紀議程與APEC發佈之觀光憲

章中都有特別強調。APEC-TWG於2002年7月發表的「促進觀光產業發展

策略報告書」1亦將兼顧環境資源與經濟利益平衡的永續發展理念作為各國

制定觀光政策的重要指標，一方面運用可行的觀光產業直接或間接地刺激

經濟復甦，提升文化活動的品質；一方面透過產、官、學界，以及民間的

合作，將保持優質生態的永續經營理念深植人心，發揚尊重自然、愛惜資

源的美德。

壹、 APEC永續觀光政策與推動計畫

在最新的APEC觀光工作小組報告書中，以多元化經營優質旅遊、帶動多方效

益，並以環境考量為優先的「生態觀光 (Ecotourism) 」觀光政策為探討核心。從下述

APEC會員體的案例發展中，可歸納永續生態觀光的特色與好處。案例分析如下：

亞太經濟合作評論，第十期（民國九十一年十二月）， 122-129

中華台北APEC研究中心

中華民國91年12月 / 第十期122

亞太經濟合作評論 APEC Review

1 這份報告(APEC TWG 05/2011)是由APEC委託澳大利亞永續觀光合作研究中心(Cooperative Research Centre for Sustainable

Tourism)為其觀光工作小組(TWG)計畫所做的一份報告書。

中華民國91年12月 / 第十期 123

以APEC的永續生態觀光政策打造台灣生態觀光島

一、越南

觀光業的發展往往伴隨著負面的衝擊，包括對天然資源造成不可逆的破壞，甚或

扭曲文化的原貌。因此，由政府立法保障生物多樣性及文物古蹟，是儲備國家觀光實

力的第一步驟。在越南國家生態觀光計畫中，越南國家觀光局將生態觀光與環境政策

結合，立法杜絕瀕臨絕種動植物的非法交易、禁止食用野生動植物的惡習，並在地方

上落實環境教育，喚起國民尊重環境的意識。在制定政策時，亦將產、官、學界及國

際組織的意見納入多方考量。生物多樣性與文化風貌一向是越南最具觀光魅力的特

點，保障生物多樣性的存續、合理運用資源、減少工業發展或觀光業帶來的負面衝

擊，是越南透過國際行銷建立優質旅遊口碑之前，國內必先做好的課題。

二、加拿大

加拿大Banff 國家公園則是面臨經濟利益與天然資源的抉擇。這個世界上第三古

老，十分具有代表性的國家公園，當地居民幾乎全靠觀光業維生，過度的觀光發展與

人為開發造成生物棲息地大量毀損，許多物種因而流失，整個生態系統逐漸失去平

衡，若不及時挽救，恐怕會使其風貌盡失，競爭力驟減。在國家執行的HTS2四大方

針中，首先針對觀光成長與大自然資源做權衡，強調觀光產業有必要在一定範圍內做

妥協。必須立刻減少入園的觀光客人數，並縮小活動範圍，使園區內動植物有喘息空

間，以恢復生機。立即拆除周遭不利野生動物遷徙的設施、推動環境保護人制度，加

強旅遊從業人員尊重環境的教育，灌輸居民和旅客珍惜特有資源的共識。這項將整個

國家公園視為相互依存共同體的計畫目前仍持續中，該實例提供我國國家公園管理的

重要借鏡，唯有兼顧社會、環境與文化承載能力的觀光政策，才能讓觀光資源永續經

營。

三、泰國

另一個整合區域力量的國家生態觀光計畫發生在泰國Umphang區，當地居民幾乎

從事觀光事業，例如：船夫、象夫、小巴士司機、女管家與廚師、經營賓館、餐廳或

旅行社，因此，觀光業是他們最主要的收入來源。然而，環境污染與破壞等問題，逐

漸侵蝕其觀光資源，使其政府機關不得不設法解決。1994年，由Umphang區管理局、

泰國皇家森林局與泰國國家觀光局共同召集一個永續觀光的合作委員會，集合產、官

2 HTS (The Banff Heritage Tourism Strategy) 是以整個Banff為共同體實施的觀光提案

界與當地各層級代表，執行13項以區域整體發展為基礎，生態觀光為目標的計畫。該

計畫的成功，取決於在地居民的積極參與，配合短期利益與長期計畫並駕齊驅的方

式，才能使天然資源為觀光產業無限利用，永不耗竭。挽救環境危機必須及時，該案

例的成功關鍵在於區域環境意識的覺醒與區域力量的整合。

四、中國

位於中國大陸四川北部的Jiuzhaigou國家自然保育區，雖然在過去12年間觀光業

已蓬勃發展，當地居民也因此收入成長十倍。然而，永續發展的觀念，卻是在天然林

地與稀有動物 (如熊貓、雲豹) 大量減少後，近期才受到重視的觀念。由於觀光客的急

速增加，這個被聯合國教科文組織列為世界生態保育區的世界級天然寶藏，正面臨極

大的威脅。目前該區採用綠色公車系統，以天然氣行駛，禁止私用車進入。將永續經

營概念融入基礎建設、旅館業中，使觀光業在對環境友善的前提下，持續而穩定地促

進地方繁榮。該案例受惠於國際合作，是一項集結國際環境研究單位與生態精英智慧

的計畫。由此肯定，透過國際合作獲得的資源與工具，遠超過單一國家政府所能提

供，在知識經濟的時代，永續觀光業也必須不斷吸納新知，結合不同領域的合作，才

能解決更複雜的問題。

五、智利

觀光業的發展除了帶來上述經濟利益與生態平衡的好處外，亦能活化原本停滯蕭

條的農村，提升生活及文化水平，這就是發展農村觀光 (Agro-Tourism) 的好處! 智利

智樂島 (Island of Chiloe) 就是結合農村特色與觀光發展的成功案例，該島原本在農業

文化上就自成一格，農村景緻優美，十分具有吸引力。為了增加當地居民收入，1996

年起，他們加入Agro-Turist計畫，由政府輔導農家提供民宿，吸引觀光客體驗當地特

殊的農村生活與人文景觀。這項計畫使的當地居民收入更多樣化，也提高其向心力，

凝聚愛鄉愛土的熱誠。在發展觀光業的同時，環境資源、文化習俗也得以保留原味原

貌。當地婦女地位更因而改變，由於從事旅遊工作而擁有個人收入，使的原本卑微的

婦女角色轉為有自信自尊，地位因而大幅提升。再者，由於參與該計畫的民宿家庭必

須接受政府完整訓練，包括行政組織、編列預算、食品品管、客戶服務，以及農村旅

遊的各項具體措施，因而成效頗著。另外，由政府出資興建污水處理廠，並提供潔淨

的飲用水源，使的當地生活品質提升。這項案例成功地將農村特色轉為觀光資源，使

遊客融入農家生活，而當地的人文景觀也得到更妥善的保存，增加經濟收益的同時，





亦兼顧環境與文化的提升。目前這項計畫正在擴大，將其發展模式移植其他農村，並

結合各區資源強化彼此的觀光潛力。由此可知，只要能因應各地人文或自然景觀特點

做設計，原本非觀光景點的窮鄉僻壤亦能發展另類的觀光事業，並在發展永續觀光業

的同時，達到活化區域經濟、社會、文化的多重效果。農業觀光亦是台灣加入WTO之

後農村轉型的方式之一，除了吸納過多的農業人口，亦能振興農村經濟。

六、臺灣

保育教育也是生態觀光的多重功能之一，同時具有觀光、保育、教育功能的台灣

福山植物園 (自然公園)，便是以永續發展為目標的實驗森林。福山研究中心成立宗旨

即保護天然林地免於受人為破壞，並扮演教育的角色。為了減少遊客帶來的衝擊，管

理局限制每天入園參觀人數僅300人，學術或教學活動可增100人。該園提供詳盡深入

的導覽解說，並深化每一個觀光客尊重環境的觀念。除了限制遊客活動範圍與活動內

容，該園只做30公頃的小範圍開發，設置遊客設施。同樣的特徵也反映在一系列的菲

律賓國家整合保護區行動，以國家行政資源設立保育區，作為永續管理發展的基礎。

保育區除了具有觀光休憩的功能外，更著重學術研究價值與傳承教育。

由以上實例即可簡潔歸納出APEC永續觀光政策的共同特徵：

● 因應當地的風俗民情，發揮當地的觀光特色。

● 政府提供充足的「政策工具」與「知識工具」，結合在地居民的積極參。前者包

括法源依據、認證標章與環保基準，負責監控的專業機制。後者包括職訓、財務

安全管理、諮詢服務等。其他如政府提供低利借貸給民眾、吸引外資與興建基礎

建設等。

● 維持良好的溝通機制，在和諧中求取穩定發展。

● 深植永續經營的理念，改善生計的需求必須與生態環境訴求做平衡。

● 將社會文化、經濟與天然資源等訴求一併納入計畫，並運用各項人力資源、政策

工具和高科技達成預定的目標。

貳、打造台灣生態觀光島的永續觀光政策

因應聯合國發佈之「2002國際生態旅遊年」，及APEC會議共同發佈之觀光憲章，

我國政府亦將2002年訂為「台灣生態旅遊年」3，制定六項策略、30多項具體措施，

以達成打造台灣成為「觀光之島」為目標。

從我國觀光政策中，可以發現擷取各國發展經驗，因應國情設計的諸多計畫。由

於台灣擁有十分傲人的生態資源，卻因人為破壞以大量流失，因此保障生物多樣性刻

不容緩。事實上，過去台灣的觀光資源，除了生物多樣性外，天然景觀與人文古蹟常

在錯誤的策略下造成無法挽救的後果，墾丁國家公園的發展就是最好的例子之一。過

度開發造成水質污染，使得珊瑚不斷白化熱化，整個海洋生態平衡受到破壞。過多觀

光客造成的遊憩壓力，使生物無法休養生息，過多的人造設備，也使的自然風貌盡

失。為了觀光客方便而打掉蜂窩岩鋪設馬路，反而使佳樂水海岸吸引力全失—政府貼

心的防風沙設計-木麻黃防風林，截斷數千年不變的風吹沙奇觀，風吹沙一地不再有柔

沙捲起輕揚的奇景，風吹沙只剩老一輩回憶中的印象。觀光客偏好室內人造設施，室

內的海洋博物館館、室內的大型遊樂場、五星級飯店的豪華泳池與遊憩設施大行其

道，卻不走入大自然的懷抱⋯。全台灣還有數不盡的相似案例，墾丁的蜂窩岩、風吹

沙、東北海岸的豆腐岬，諸多數十萬年醞釀的自然景觀，一夕之間為水泥與柏油瀝青

取代，更寬廣的停車場卻不見絡繹不絕的遊客，這是對短視近利觀光政策的反撲，也

是各界發起永續發展的原因。

在我國推動產業轉型與因應世界旅遊組織 (WTO) 之時，政府必須切記遊客量絕

不是唯一的參考指標，能夠凝聚地方共識，持續穩定發展的政策，才是打造生態觀光

島的好政策，朝令夕改的政策不但會造成生態的斷層，更會引起民怨，造成中央與地

方的對立。而國人的觀光取向，也需要以宣傳導正，觀光宣傳應該以環境優勢取代旅

遊品質為重點4，所謂生態觀光，為了保全生態原貌，旅客就會比較不便，活動上也受

到較多限制，然而，這不正是為了保存原味所做的讓步。

另外，在「挑戰2008：國家發展重點計畫」研討會中5，貫穿計畫的重點在於因

應全球競爭，提升國家競爭力，包括「觀光客倍增計畫」、「水與綠建設計畫」、「新



3 行政院2002年元月16日第2769次院會討論通過觀光推動小組所提2002生態旅遊年工作計畫及訂2002年為台灣生態旅遊

年之建議。

4參考林永森，2001，地方觀光產業關鍵成功因素與永續發展策略之探討。

5 李永展，2002，11月，挑戰2008挑戰資源分配的思維，《大自然》，台北，77期



故鄉營造計畫」等以往被視為邊陲的施政議題也被納入考量，由此可見，環境與自然

再生、人文與社會文化的建設，逐漸成為施政考量內容。在這些背景之下，「以投資

代替補貼，以引導取代競爭」 (李永展，2002) 也是可應用在落實永續觀光、創造社區

生機、提高整體競爭力的重要思維。在觀光局制定的《台灣生態旅遊白皮書》、《21

世紀台灣發展觀光新戰略》、《觀光政策白皮書》中，強調的重點有如下：

一、制定生態旅遊政策與管理機制

集結產、官、學、民意，共同努力，彙整相關法源依據保護生態資源與人文景

觀，正確評估成效與需求、型塑未來發展模式；建立成效監控機制、生態旅遊地環境

生態監測系統，以此檢討修正策略。

二、營造良好的發展環境

增設服務、規劃、解說等旅客服務系統。建立中央與地方的良好溝通，鼓勵在地

居民參與，提高旅遊誘因，設計適切的觀光路線、分散遊客集中對生態旅遊地點的遊

憩壓力。

三、加強生態宣導，結合媒體宣導

設計生態旅遊宣傳標章、推廣優質旅遊活動。落實生態教育，鼓勵大專院校設立

生態旅遊相關科系或課程，培養專業人才並將生態旅遊納入九年一貫教育課程。

四、應用GIS模擬工具

在APEC永續觀光政策中，提出幾項模擬未來發展型態(Predictive modelling)的實

用工具，其中最值得一提的便是GIS系統，可提供政府計算環境與經濟活動之間交互

影響，找出有利或有害永續發展的指數。 GIS(地理情報系統系統)，是一種由電腦收

集、分析、管理、保存地理資料的系統，其主要功能如下：

顯示：可以顯示城鄉分佈的基本地理資料，前往旅遊的人數或團數。

資料整合： GIS可整合各項資料並顯示分析結果，舉凡城鄉分佈、道路、運輸系

統、車流量、人潮集中地、污染動向與流向、旅客服務中心等難易不

等的資料，使用者可依需求選擇顯示方式。

GIS工具：可計算熱門景點吸引旅客的誘因

1 李永展，2002，11月，挑戰2008挑戰資源分配的思維，《大自然》，台北，77期

預測：模擬各種天然災害造成的可能狀況，設計最便捷的路線，或建議增設

路線。例如：當森林大火遇上夏季強風，又有大量旅客時的狀況，計

算出最佳疏散路線。

GIS除了提供旅客路況資訊外，還可以幫助旅遊業解決觀光衍生的環境、文化、

社會問題。能夠預知觀光發展對當地的衝擊，綜合環境、文化、社會各項誘因計算出

最有開發潛力的熱門景點。亦可解讀生態與社會價值，提供永續發展評估重要參考數

據。使政策制定者與執行者更精準地估算真實需求，成為編列預算與興建基礎建設時

的參考依據。尤其當政府機關檢討基礎公共設施(尤其是垃圾處理)是否足夠、自然保

育區遊客人數的控管績效、環境品質的監控、人文景觀的維持時，GIS可發揮的長處

多多。

參、結論

由APEC發展觀光政策的實例中，可以發現生態觀光強調的優質旅遊品質將蔚為

風潮。雖然生態觀光不是新名詞，早在1960年代便已出現，不過在政治議題優先、經

濟利益掛帥的時代，生態觀光只能算是邊陲訴求，並不受重視。觀光活動往往將天然

資源與特殊人文景觀破壞殆盡，花錢享樂消耗資源的觀念被視為理所當然。然而，在

人類生活品質降低、動植物棲息地大量減少的時代，生物多樣性被重視之後，強調全

方位考量的觀光訴求才逐漸浮出檯面-也就是在振興經濟與就業市場的同時，環境、社

會文化的承載力也必須受到相當的重視。永續生態觀光不僅是為了珍惜各國文化遺產

的原味原貌，使天然美景與生物多樣性為代代子孫共榮共享，也是挽救全球生態危機

的重要策略。唯有在不違反自然的條件下，合理運用資源創造生機，使人類與資然和

平共處的觀光政策，才能使永續觀光觀光資源代代相傳、永不枯竭。





參考文獻

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http：//www.e-info.org.tw環境資訊中心

http：//www.throc.gov.tw中華民國交通部觀光局

http：//www.crctourism.com.au APEC澳洲合作研究中心旅遊工作小組

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