appropriation nationale des évaluations de la gouvernance

Appropriation nationale des évaluations de la gouvernance

Saisir l’opportunité offerte par le MAEP pour mettre sur pied un système de suivi de la gouvernance à Djibouti

Djibouti, 27-28 janvier 2010Marie Laberge

Centre d’Oslo pour la Gouvernance, PNUD

Présentation

1. Multiplication des évaluations de la gouvernance menées par organisations internationales, bailleurs de fonds, centres de recherche, etc.

2. Le MAEP: Une opportunité pour Djibouti de se démarquer en mettant sur pied d’entrée de jeu un système de suivi de la gouvernance conçu spécifiquement pour Djibouti

3. Quel type de système? Quelle architecture institutionnelle? (Mongolie, Rwanda)

Qu’est-ce qu’un indicateur de la gouvernance?

• Mesure, ‘baromètre’ qui permet d’évaluer un aspect de la gouvernance d’un pays

• Pour suivre les progrès ou les détériorations vis-à-vis des cibles/buts poursuivis en matière de ‘bonne gouvernance’

• Attention: Les indicateurs peuvent camoufler des réalités importantes

• Règle d’or no.1: Recourir a un indicateur pour poser une 1re question et non la dernière!

• Règle d’or no.2: Comprendre les tenants et aboutissants d’un indicateur avant de l’utiliser

80 90888682 84 96 98 00 02 0492 94 06

International Country Risk Guide

Corruption Perception Index

GovernanceMatters

7876

CPIA (WB)

1974

Freedom in the World

Afrobarometer

Bertelsmann Transformation

Index

Bribe Payers Index

BEEPS

CIRIHuman Rights

Database

Commitment to Development

East Asia Barometer

GAPS in Workers’ Rights

Gender Empowerment

Measure

Eurobarometer

Global Accountability Report

Global Competitiveness

Index

Global Integrity Index

Index of Economic Freedom

Journalists killed

Media Sustainability

Index

Opacity Index

Open Budget Index

Polity

Press Freedom

World Governance Assessment

Croissance explosive des indicateurs de gouvernance

Cette prolifération entraîne plusieurs défis pour les pays

• Manque de transparence• Fardeau pour le gouvernement• Certains concepts mesurés non

pertinents• Dissimule sous un score ‘moyen’ les

situations particulières auxquelles font face certains groupes sociaux

• Résultats difficiles à comprendre (propices aux malentendus)

WB V&A Freedom House Mo Ibrahim (Participation & HR)0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

Indicateurs differents, histoires differentes... Participation / droits politiques & civils (2007)

3: meilleure performance des 3 pays1: pire performance des 3 pays

DjiboutiEthiopiaEritrea

7Djibouti Ethiopia Eritrea0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

Indicateurs differents, histoires differ-entes...

Corruption: WB, TI et Mo Ibrahim - 20073: meilleure performance des 3 pays

1: pire performance des 3 pays

WB's Control of Corruption TI's CPIMo Ibrahim

Djibouti Ethiopia Eritrea0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

WB'Control of CorruptionTI's CPI

Banque Mondiale (‘Control of Corruption’) et Transparency International (CPI) - 2008

Corruption dans les secteurs public & prive (+ quelques indicateurs au niveau des menages) telle que percue par des “experts” +

enquetes d’opinion (incl. ONGs)

Corruption dans le secteur public telle que percue par des

“experts”

6 sources

7 sources

8 sources

4 sources

12 sources

5 sources

Total CPI: 13 sources

Total WB: 24 sources

Djibouti Ethiopia Eritrea

-1

-0.8

-0.6

-0.4

-0.2

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

De 2007 a 2008: Amelioration ou deterioration? Deux indicateurs, deux histoires...

+1: amelioration-1: deterioration

WBCPI

CPI 2007: 3 s.2008: 4 s. CPI

2007: 8 s.2008: 7 s.

CPI 2007: 5 s.2008: 5 s.

10

• Variations annuelles dans le score CPI d’un pays ne signifient pas nécessairement une variation “réelle” dans le niveau de la corruption de ce pays.

• D’une année à l’autre, pour un même index…

1) Variations dans la méthodologie

2) Variations dans le nombre de sources disponibles pour un pays

3) Variation dans la couverture géographique

Les effets pervers de l’aggrégation

2. Le MAEP: Une opportunité pour le Djibouti de se démarquer et de mettre sur pied d’entrée de jeu un système de suivi de la gouvernance ‘djiboutien’

…en quoi est-ce important?

Quelle est l’importance d’un système de suivi du MAEP…?

• Directives du MAEP: Évaluations tous les 3 ans & rapports sur les progrès de la mise en œuvre du Plan d’action national tous les 6 mois

• Constat: Suivi = maillon faible du MAEP (système faible de suivi met en péril la mise en œuvre du Plan National d’Action)

De quelles façons le MAEP offre-t-il une opportunité de mettre en place un tel système…?

• Processus consultatif du MAEP qui permet d’utiliser des méthodes de suivi participatives

• Questionnaire du MAEP comme ‘point de départ’ pour élaborer un cadre de suivi de la gouvernance spécifique au contexte djiboutien

• Intégration avec autres plans/strategies existantes: Intention de produire un document de planification maitre (incl. INDS, Actes du Séminaire, etc.) – moment opportun de développer un système compréhensif de suivi de la gouvernance

• Pour une réelle appropriation nationale du MAEP: Mécanisme pour rendre des comptes au Forum des Chefs d’États OU pour guider la prise de décision (niveau national) et rendre des comptes aux citoyens…?

3. Quel type de système de suivi de la gouvernance?

Quelle architecture institutionnelle?

Quelles institutions ont les compétences requises?

– Commissions nationales du MAEP souvent n’existent plus post-MAEP

– Même si l’État demande à la Commission de continuer le suivi & l’évaluation des progrès en matière de gouvernance (Afrique du Sud), l’absence de rémunération rend l’opérationnalisation de ce suivi difficile

– Regroupement des rôles de gestion du Programme d’Action et de compte-rendu entraînent un conflit d’intérêt

– Défi aussi pour la société civile, non rémunérée, ne disposant pas toujours de cette compétence

Architecture institutionnelle du système de suivi de la gouvernance

Institution en charge du suivi:–Autorité pour l’exercice de ce contrôle–Independence–Transparence et confiance du public–Financement

(mêmes principes que lors de l’auto-évaluation)

Expériences des pionniers du MAEP

• Afrique du Sud: Deux recommandations pour contrôler la mise en œuvre du Plan d’Action– Auditeur-General qui a la mission institutionnelle de vérifier la

performance du gouvernement & usage des fonds (non impliqué dans la mise en œuvre du Plan d’Action, donc rapports de contrôle plus crédibles)

– Comité parlementaire sur le suivi du MAEP (ex. Comite des comptes publics) qui reçoit les rapports du MAEP de l’Auditeur-General et qui tient des audiences

• Ghana: – Sondages de citoyens & cartes de reportage pour mesurer les

perceptions du public sur le succès des reformes

Et à Djibouti…?

• Producteurs de données: – DISED – Cellule de suivi de l’INDS– Ministères, etc.

Mongolie – Indicateurs de l’ODM 9 sur la gouvernance democratique

Table: MDG 9 Goal – targets, indicators and responsible agencies

Target Indicators Responsible agency

Target 22: Fully respect and uphold the Universal Declaration of Human Rights, ensure the freedom of media, and provide the public with free access to information

1. Human Development Index UNDP

2. Expert evaluation of conformity of Mongolian laws and regulations with international human rights treaties and conventions

NHRCM

3. Percentage of implementation/enforcement of judicial decisions MOJHA

4. Number of attorneys that provide services to poor citizens MOJHA

5. Public perception of political, economic, and financial independence of mass media

NSO

6. Number of state organizations that regularly place reports of their budgets and expenditures on their websites

MOF

Target 23: Mainstream democratic principles and practices into life

1. Public perception of activities of state organizations NSO

2. Number of civil society organizations that have officially participated and expressed their views in the process of developing and approving the state budget

MOF

3. Percentage of voters that have participated in nominating governors of soums and baghs

Cabinet Secretariat

Target 24: Develop a zero-tolerance environment to corruption in all spheres of society

1. Index of corruption IAAC

2. Perception of corruption in political organizations, judicial and law enforcement institutions

IAAC

3. Public perception of corruption in public administration and public services NSO

Mongolie – Système de suivi de la gouvernance: Indicateurs de l’ODM 9

Simplicité du système de suivi: 12 indicateursPermet un suivi annuel via le Parlement (coïncidant avec la revue annuelle des ODMs)Permet de capter l’attention du public

Institutionnalisation des enquêtes de gouvernance (indicateurs de perception): Module de gouvernance attache aux enquêtes des ménages (bureau de la statistique)


Diversité des institutions impliquées dans la collecte de données

Ministères, bureau de la statistique, agence nationale anti-corruption, agence nationale pour les droits humains, PNUDPermet une véritable appropriation /usage effectif des indicateurs par les institutions concernées

Mécanisme de suivi pour les indicateurs de l’ODM 9

• Mécanismes de contrôle pour garantir l’indépendance et la crédibilité du système: – Institut de recherche indépendant responsable de

la compilation des données, évaluation de la qualité des données et calcul annuel des indicateurs

– Forum consultatif multipartite (partis politiques, société civile, gouvernement, media, etc.) chargé de la validation des données, examen des rapports porduits par l’institut de recherche, suggestions de projets de recherche liés aux indicateurs


Complémentarité des indicateurs de la gouvernance: Constitution de ‘paniers

d’indicateurs’ équilibrés

Complémentarité entre les indicateurs de l’Index Mo Ibrahim et les indicateurs issus d’une enquête auprès du public pour le

MAEP, élaborée par l’Afrobaromètre (questionnaire non testé)

Djibouti, 27-28 janvier 2010Marie Laberge

Centre d’Oslo pour la Gouvernance, PNUD

• Règle d’or no.1: Recourir a un indicateur pour poser une 1re question et non la dernière!

• Règle d’or no.2: Comprendre les tenants et aboutissants d’un indicateur avant de l’utiliser

• Règle d’or no.3: Utiliser une grande variété d’indicateurs– Il n’existe pas d’indicateur de gouvernance unique,

capable de saisir les subtilités et la complexité des situations nationales

Quelques observations

• Thèmes omis ou marginalisés dans l’une ou l’autre des deux méthodes: – Important de savoir ce qu’un indicateur composite mesure, et

ce qu’il ne mesure pas! – ex: Rien sur la décentralisation & sur la séparation/équilibre

des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif, dans l’indice Mo Ibrahim

– Autres thèmes examinés par le Mo Ibrahim mais non couverts par le MAEP, qu’il serait utile d’inclure dans une enquête publique? Ex: Liberté des médias: % des personnes qui peuvent nommer un journal/station de radio qui sont parfois critiques du gouvernement

– Donc ce tableau n’est pas exhaustif: beaucoup d’autres possibilités!

Quelques observations (suite)

• Panoplie de sources internationales disponibles– Sources les plus objectives possibles– Mais qui ne donnent qu’un versant de l’histoire… – Ex: Système judiciaire: Indépendance & efficacité

(Mo Ibrahim) vs. Accès & traitement équitables (enquête auprès du public)

• Évaluer ‘l’offre’ vs. ‘la demande’ de bonne gouvernance

• Parallèle avec l’évaluation de la qualité d’une compagnie privée: – Évaluer charte de compagnie, processus internes,

chaîne d’assemblement OU– Évaluer le niveau de demande pour les produits, le

taux de satisfaction des clients, le taux de fidélité de la clientèle, etc.

Complémentarité des indicateurs

Evaluation de la ‘demande’ de bonne gouvernance

• Ex. MAEP: “Fournir des preuves que la décentralisation a conduit à une amélioration dans la participation élargie de la population à la base”

• Méthode utilisée au Bangladesh:• Quel est votre niveau de participation aux consultations

populaires? (régulier, rare, etc.)• Jusqu’a quel point les organisations communautaires

communiquent-elles efficacement les demandes de la communauté au conseil des élus?

• Est-ce que les citoyens marginalisés sont représentés efficacement au sein de ces organisations?

• Dans quelle mesure ces organisations sont-elles capables d’influencer les élus?

Evaluation de l’ ‘offre’ de bonne gouvernance

• Ex. MAEP: “Fournir des preuves que la décentralisation a conduit à une amélioration dans la participation élargie de la population à la base”

• Méthode utilisée au Bangladesh:• Est-ce que les consultations locales (planification & budget) sont

tenues de façon régulière (ex: nb de fois par année)• Est-ce que les citoyens sont informés des forums de consultations

populaires (tableau d’information mis à jour)?• Est-ce que des comptes-rendus de ces consultations sont

préparés, circulés et discutés?• Est-ce que les décisions prises par les élus sont mises en

application? • Est-ce que les heures d’ouverture des bureaux des élus locaux

sont respectées?


• Objectifs vs. subjectifs – Indicateurs basés sur des faits/expériences vs.

indicateurs basés sur des appréciations / perceptions / opinions

– % des personnes ayant le sentiment que les dernières élections ont été libres et justes (indicateur subjectif)

OU– % des personnes ayant été empêchées de voter

parce que leur nom n'était pas sur la liste des électeurs (indicateur objectif)

• Intrant vs. résultat/impact– Indicateurs qui mesurent les ‘bonnes intentions’ (ex:

ressources financières/humaines, lois, etc.) pour l’atteinte d’un résultat désiré vs. indicateurs mesurant le résultat de ces ‘bonnes intentions’

– Nombre de défenseurs des droits des citoyens et d’avocats mis à la disposition des citoyens dans le cadre de l’aide juridique (ratio par 10,000 personnes) (indicateur d’intrant)

OU– % de citoyens qui déclarent bénéficier d’un accès aux

services juridiques pour résoudre les litiges, désagrégé par région/niveau d’urbanisation/revenu, etc. (indicateur d’impact)


• De jure vs. de facto – Indicateurs examinant l’existence de lois / conformité

avec normes et codes internationaux vs. indicateurs mesurant la mise en application de ces lois

– Ratification des principales conventions internationales sur les droits de l'Homme (indicateur de jure)

OU– % des personnes disant que l'on peut craindre des

arrestations injustes (indicateur de facto)


Indicateurs sensibles à la pauvreté et au genre

• Indicateurs de gouvernance devraient refléter les impacts potentiellement différents que les processus de gouvernance exercent sur différentes catégories sociales, et sur les hommes et les femmes

• 4 façons de formuler un indicateur de gouvernance sensible aux pauvres / au genre

1) Indicateur désagrégé par statut de pauvreté / par sexe– Ex: Ratio de la participation au scrutin parmi les électeurs qui

vivent dans des ménages pauvres, par rapport à celui des électeurs appartenant aux ménages non pauvres

4 façons de formuler un indicateur de gouvernance sensible aux pauvres / au genre

2) Indicateur spécifique aux pauvres / au genre Indicateur mesure une pratique de gouvernance qui cible spécialement les pauvres (les femmes), telle que les tribunaux de justice à frais réduits, ou la proportion des sièges parlementaires réservés aux femmes

– Ex: Durée moyenne (x min/hres) requise pour voter aux élections nationales dans les circonscriptions pauvres (durée totale = voyage + attente + vote)


3) Indicateur implicitement favorable aux pauvres / femmesL’indicateur ne fait aucune référence explicite aux pauvres (aux femmes). Cependant, il est clair que l’indicateur revêt un intérêt particulier pour les groupes à faible revenu (les femmes).

– Ex: Le nombre d’heures par jour pendant lesquelles les isoloirs sont ouverts au cours de la période des élections.

[Plus le nombre d’heures est élevé et plus il y a d’opportunités de voter pour les journaliers occasionnels sans que cela ne leur occasionne des pertes de revenus.]


3) Indicateur choisi par les pauvres / par les femmes

Usage de techniques participatives pour offrir l’occasion aux groupes à faible revenu (femmes) d’identifier des indicateurs revêtant un intérêt particulier pour eux (MAEP comme mécanisme de consultation clé a cet égard)

– Ex: L’acceptation par les autorités de documents autres que les extraits d’acte de naissance lors du processus d’inscription des électeurs (désagrégé par région/groupe ethnique/etc.)

Constitution de ‘paniers d’indicateurs’ équilibrés:

• Évaluer ‘l’offre’ vs. ‘la demande’ de bonne gouvernance

• Objectifs vs. subjectifs • Intrants vs. résultats/impacts• De jure vs. de facto• Indicateurs sensibles à la pauvreté et au genre

Complémentarité des indicateurs:Résumé

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