arbetsmarknadsreformer för jobb och välfärd

2014-03-03

Arbetsmarknadsreformer för jobb och välfärd

Rapport från socialdemokraternas forskningskommission*

Bertil Holmlund, Eva Mörk, Mårten Palme och Robert Östling**

*Ett stort antal personer har varit behjälpliga under arbetet med rapporten. Ett särskilt tack vill vi rikta till författarna till de fyra underlagsrapporterna: Lina Aldén, Mats Hammarstedt, Helmut Hofer, Bas van der Klaauw, Hannes Malmberg, Jan van Ours, Andrea Weber, Rudolf Winter-Ebmer och Erik Öberg. Vi vill också tacka Robert Arnkil, Brian Krogh Graversen och Knut Røed för presentationer vid ett seminarium om nordiska erfarenheter av politik som berör arbetslösa som får ersättning från flera olika välfärdssystem. Maria Bergendahl Gerholm och Max Elger har följt vårt arbete på nära håll och varit till stor hjälp i arbetet. Vi är också tacksamma för värdefulla synpunkter från Anders Forslund, Assar Lindbeck, Georg Marthin, Jonas Olofsson, Mats Persson, Anders Stenberg och Lars E.O. Svensson. Ansvaret för innehållet i rapporten ligger dock helt hos oss. **Bertil Holmlund, Uppsala universitet ([email protected]); Eva Mörk, Uppsala universitet ([email protected]); Mårten Palme, Stockholms universitet ([email protected]); Robert Östling, Stockholms universitet ([email protected]).

1

Innehållsförteckning

sid

1. Inledning och sammanfattning……………………………………2

2. Utvecklingen på arbetsmarknaden……………………………….14

3. Vässa konjunkturpolitiken……………………………………….33

4. Utbildning, utbildning, utbildning……………………………….40

5. Arbetslöshetsförsäkring för alla…………………………………57

6. Aktivare arbetsmarknadspolitik…………………………………66

7. Anställningsskydd för fler……………………………………….77

8. Bostadspolitik för ökad rörlighet………………………………...81

2

1. Inledning och sammanfattning

Socialdemokraterna satte vid partikongressen 2013 upp ett nytt mål för sysselsättningen.

Målet innebär att Sverige ska nå lägst arbetslöshet i EU 2020 genom att öka antalet sysselsatta

och antalet arbetade timmar. Ett led i att förverkliga detta mål var att tillsätta en

forskningskommission som här avlämnar sin rapport. Kommissionen har beställt fyra

underlagsrapporter från svenska och utländska forskare samt arrangerat ett seminarium med

inbjudna nordiska forskare.1

Det finns förmodligen ingen enkel lösning på arbetslöshetsproblemet. I arbetet med den här

rapporten har vi försökt att utifrån existerande ekonomisk forskning besvara vilka verktyg

som fungerar väl och vilka som fungerar mindre bra, eller medför höga kostnader för att nå ett

visst resultat. Det faktum att arbetslöshetsforskningen inte ”löst” problemet med arbetslöshet

säger naturligtvis inte att ansträngningarna inom denna del av den ekonomiska forskningen

varit förgäves. Tvärtom har forskningen hittills gett mycket värdefull kunskap om

arbetsmarknadspolitikens effekter, vilket vi hoppas att den här rapporten visar prov på.

Rapporten inleds med en relativt utförlig genomgång av utvecklingen på svensk

arbetsmarknad. Därefter följer diskussion av sex områden, nämligen konjunkturpolitik,

utbildning, arbetslöshetsförsäkring, arbetsmarknadspolitik, anställningsskydd och

bostadsmarknad. I det följande sammanfattar vi de viktigaste observationerna och förslagen i

rapporten.

Utvecklingen på arbetsmarknaden

Arbetslösheten i Sverige har efter finanskrisen bitit sig fast kring ca 8 procent av

arbetskraften. Det är lägre nivåer än vad man finner i de flesta andra europeiska länder men

högre än arbetslösheten i bland annat Danmark, Norge, Österrike, Tyskland och

Nederländerna. Finanskrisen medförde att arbetslösheten ökade med ca tre procentenheter

från mitten av 2008 till mitten av 2009. Sysselsättningsgraden föll med drygt tre

procentenheter, medan arbetskraftsdeltagandet endast påverkades marginellt. Från slutet av

2009 inleddes en period med relativt stabil ökning av såväl arbetskraftsdeltagande som

sysselsättning. I slutet av 2013 var arbetskraftsdeltagandet högre än vad det var före

1 Hannes Malmberg och Erik Öberg: ”Hur presterar svensk arbetsmarknad? En internationell jämförelse”; Lina Aldén och Mats Hammarstedt: ”Utrikes födda på den svenska arbetsmarknaden – en översikt och en internationell jämförelse”; Bas van der Klaauw och Jan C. van Ours: ”The Dutch labor market as an example for Sweden?”; Helmut Hofer, Andrea Weber och Rudolf Winter-Ebmer: ”Labour market policy in Austria during the crises”.

3

finanskrisen och sysselsättningsgraden hade nått ungefär samma nivå som före krisen.

Arbetslösheten har minskat i relativt långsam takt och var i slutet av 2013 ca två

procentenheter högre än nivån före finanskrisen.

Långtidsarbetslösheten har ökat. De genomsnittliga arbetslöshetstiderna har ökat med ca 10

veckor mellan 2008 och 2013. I ett internationellt perspektiv har dock Sverige relativt låg

långtidsarbetslöshet.

En stor och växande del av arbetslösheten består av heltidsstuderande som söker arbete. År

2013 var drygt 30 procent av de arbetslösa heltidsstuderande; bland ungdomar var andelen

nära 50 procent. Gruppen heltidsstuderande arbetslösa består främst av ungdomar i

gymnasieskolan, högskolestuderande samt personer som deltar i vissa

arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Arbetslösheten är betydligt högre bland ungdomar än bland äldre, lägst för 45–54-åringar och

högst för 16–24-åringar. Arbetslösheten bland 16–24-åringar har ökat trendmässigt sedan

millennieskiftet och uppgick till 23 procent år 2013, betydligt högre än OECD-genomsnittet.

Den trendmässiga ökningen av arbetslösheten är betydligt starkare bland tonåringarna (16–19

år) än bland de äldre ungdomarna (20–24 år). Arbetsmarknadssituationen för den äldsta

åldersgruppen (55–64 år) har utvecklats relativt gynnsamt under 00-talet; arbetslösheten har

minskat och sysselsättningsgraden har uppvisat en stabil ökning.

Ungdomar har betydligt kortare arbetslöshetstider än äldre. Det beror i hög grad på att

arbetslösa ungdomar ofta lämnar arbetskraften för att börja studera. Jobbchanserna –

sannolikheten att gå från arbetslöshet till arbete – är också högre bland ungdomar än bland

äldre.

Tidsbegränsade anställningar har blivit allt vanligare. Sedan millennieskiftet har andelen

tidsbegränsade anställningar uppgått till i genomsnitt ca 16 procent. Ökningen skedde främst

under 1990-talet. Sverige har i jämförelse med genomsnittet för OECD-länder en hög andel

tidsbegränsade anställningar.

Under senare år har antalet utlandsfödda i befolkningen ökat. Mellan 2007 och 2013 ökade

antalet utlandsfödda i arbetskraften med drygt 200 000 personer som ett resultat av en

växande utlandsfödd befolkning och av ökat arbetskraftsdeltagande i gruppen.

Sysselsättningsgraden har dock varit i stort sett oförändrad mellan 2007 och 2013 för både

inrikes och utrikes födda. Sysselsättningen bland inrikes födda är närmare 15 procentenheter

4

högre än bland utlandsfödda. Arbetslösheten är väsentligt högre bland utlandsfödda än bland

inrikes födda; under de allra senaste åren har arbetslösheten varit ca 16 procent bland utrikes

födda och ca 6 procent bland inrikes födda. De utlandsfödda är en mycket heterogen grupp

där sysselsättning och arbetslöshet varierar med avseende på födelseland och utbildningsnivå.

Högre utbildning innebär större chans att vara sysselsatt och lägre risk att vara arbetslös. Detta

samband gäller både för inrikes och utrikes födda personer. För personer med förgymnasial

utbildning har sysselsättningsgraden minskat dramatiskt sedan 1990 och arbetslösheten i

gruppen har ökat trendmässigt sedan millennieskiftet.

Matchningen mellan arbetslösa och lediga platser har försämrats under senare år. I ett normalt

konjunkturförlopp finns ett negativt samband mellan arbetslöshet och lediga platser, dvs.

arbetslösheten är låg när det finns ett stort antal lediga platser och hög när det är ont om lediga

jobb. I svenska data bryts detta mönster kring 2009; såväl arbetslöshet som lediga platser ökar

och arbetslösheten under de senaste åren har varit betydligt högre än i början av 00-talet vid

givet antal lediga platser. En bidragande orsak är sannolikt att det skett förändringar av

arbetskraftens sammansättning. Antalet arbetslösa med särskilt stora svårigheter att få arbete

(bl.a. lågutbildade, utomeuropeiskt födda och personer med funktionsnedsättning) har ökat

starkt under senare år och uppgår nu till drygt 60 procent av de inskrivna arbetslösa vid

Arbetsförmedlingen.

Bland de arbetslösa finns alltså en växande grupp som står särskilt långt från

arbetsmarknaden, bland annat på grund låg utbildningsnivå. Detta innebär att det finns två

principiellt skilda vägar för att sätta fler i arbete. Den ena strategin går ut på att försöka sänka

reservationslönen bland de arbetslösa, t.ex. genom sänkta ersättningar i socialförsäkringar,

och att försöka stimulera framväxten av fler låglönejobb genom t.ex. subventioner till vissa

branscher. En sådan strategi skulle visserligen kunna minska arbetslösheten, men det skulle

också leda till större lönespridning, sämre försäkringsskydd och förmodligen också till lägre

produktivitetstillväxt. På grund av dessa negativa välfärdseffekter förordar vi i den här

rapporten i stället en alternativ strategi som försöker stärka utsatta grupper på

arbetsmarknaden så att dessa får bättre möjligheter att ta de jobb som finns, bland annat

genom satsningar på utbildning.

Utbildningspolitik

Ökade resurser till utbildning har positiva effekter på arbetsmarknadsutfall. Forskningen har

framför allt omfattat tre områden, nämligen effekter av förlängning av den obligatoriska

5

utbildningen, effekter av mindre skolklasser samt effekter av mer kvalificerade lärare.

Utvärderingar av grundskolereformen som genomfördes mellan 1949 och 1962 – som bl.a.

medförde en förlängning av den obligatoriska skolgången – visar att obligatoriet medförde

högre arbetsinkomster för grupper med lågutbildade fäder. Utvärderingar av liknande

reformer i Storbritannien i början på 1970-talet visar också positiva effekter.

Ny svensk forskning visar att mindre klasser i den svenska grundskolan ökar bl.a. den

slutgiltiga utbildningslängden och arbetsinkomsterna. Utvärderingar av det s.k. STAR-

experimentet i Tennessee ger också stöd för att mindre klasser är bra för elevernas utfall. Det

finns också studier som visar att lärarkompetens har stor betydelse för hur det går på

arbetsmarknaden i framtiden.

Det kommunala vuxengymnasiet fyller en viktig funktion för att lyfta utbildningen för dem

som fortfarande saknar gymnasial utbildning. I denna grupp ökade arbetslösheten mest i den

ekonomiska nedgången efter finanskrisen. Utvärderingar av vuxenutbildningen genom

Kunskapslyftet visar generellt positiva effekter. En sådan satsning bör övervägas.

Övergången från studier till arbete har visat sig vara något av en akilleshäl i det svenska

utbildningssystemet. Länder som har ett väl utbyggt lärlingssystem – som Tyskland och

Österrike – har haft en låg ungdomsarbetslöshet. Den svenska lärlingsutbildningen har

brottats med en rad problem och har haft svårt att attrahera elever. Ett komplement till

lärlingsprogrammen är att stärka de nuvarande yrkesprogrammens ställning. Ett viktigt led i

detta är att öka den arbetsplatsförlagda delen av yrkesutbildningen och att kvalitetssäkra

denna.

Aktiv konjunkturpolitik

Den svenska konjunkturpolitiken behöver vässas såväl vad gäller penningpolitik som

finanspolitik. Penningpolitiken har under en följd av år bedrivits på ett sätt som orsakat

betydande kostnader i termer av hög arbetslöshet. Finanspolitiken behöver utrustas med

instrument som kraftfullt kan möta växande arbetslöshet med expansiva motåtgärder. Om man

med aktiv konjunkturpolitik kan pressa tillbaka arbetslösheten kan detta också leda till lägre

arbetslöshet på sikt.

Det finns skäl att förstärka utvärderingarna av penningpolitiken. Finanspolitiska rådet bör

ombildas till ett råd som regelbundet bevakar måluppfyllelserna för både finans- och

penningpolitiken (Finans- och penningpolitiska rådet, eller Ekonomiska rådet). Finans- och

6

penningpolitiken är ömsesidigt beroende av varandra och det är naturligt att politikens utfall

granskas i ett sammanhang.

Vid måttliga konjunkturstörningar kan finanspolitiken i stor utsträckning verka via de s.k.

automatiska stabilisatorer som jämnar ut hushållens disponibla inkomster över

konjunkturcykeln. Dessa mekanismer är starkare i länder med stor offentlig sektor och höga

(och progressiva) skatter. Det är troligt att senare års svenska skattesänkningar har försvagat

de automatiska stabilisatorerna. Detta är ett argument för att förstärka den aktiva

finanspolitiken.

Finanspolitik är förenad med olika typer av tidsfördröjningar. Det tar tid för riksdag och

regering att komma fram till beslut och det tar tid att genomföra projekten när väl beslut har

fattats. För att åstadkomma god tidsanpassning av finanspolitiska åtgärder är det viktigt att det

finns ”spadfärdiga projekt” som kan sättas igång med kort varsel. Spadfärdiga projekt kan

inkludera offentliga infrastrukturprojekt och bostadsinvesteringar men kan också omfatta

andra program, t.ex. program för subventionerad sysselsättning. Regeringen bör, inom vissa

ramar, kunna fatta beslut om aktivering av spadfärdiga projekt utan riksdagens godkännande.

En lag om marginella sysselsättningsstöd (MSS) bör införas. MSS innebär i princip

ekonomiskt stöd till nettoökning av sysselsättningen i företag. En fördel jämfört med

generella sänkningar av arbetsgivaravgifter är att budgetkostnaden blir avsevärt lägre. MSS

kan utformas som ett system med fast regelverk som kan aktiveras vid lågkonjunktur.

Arbetslöshetsförsäkringen

Arbetslöshetsförsäkringen har positiva välfärdseffekter genom att ge skydd mot

inkomstförluster till följd av ofrivillig arbetslöshet. Försäkringen kan samtidigt påverka

människors beteende via bl.a. sökaktivitet och viljan att acceptera jobberbjudanden. Gängse

teori säger att högre ersättning och längre ersättningstider leder till längre

arbetslöshetsperioder bland dem som direkt berörs av förändringarna. Dessa mekanismer

försvagas om det i försäkringens regelsystem finns strikta krav på att anta erbjudet arbete och

starka kontrollmekanismer för att säkerställa att kraven uppfylls. Mekanismerna kan också

försvagas genom att kräva deltagande i arbetsmarknadspolitiska program som villkor för

ersättning. En mer generös arbetslöshetsersättning kan bidra till högre arbetskraftsdeltagande

eftersom deltagande i arbetskraften är en förutsättning för ersättning. Vidare kan högre

ersättning leda till effektivare matchningar mellan vakanser och arbetslösa genom att längre

söktider kan bidra till att rätt person hamnar på rätt plats.

7

Taket i den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen har inte ändrats sedan 2002, vilket har

inneburit en väsentlig urholkning av försäkringsskyddet. Endast ca 10 procent av alla

heltidsanställda personer kan idag räkna med ersättning motsvarande 80 procent av tidigare

lön. Vidare har införandet av jobbskatteavdraget haft stor betydelse för försäkringens

kompensationsgrad efter skatt eftersom avdraget innebär sänkt skatt på arbetsinkomster men

inte på transfereringar. För en person med genomsnittslön är ersättningsgraden efter skatt idag

lägre än 50 procent och lägre än vad som gäller i de flesta andra europeiska länder.

Om inkomstbortfallsprincipen i de offentliga socialförsäkringarna ska tas på allvar så måste

taket i arbetslöshetsersättningen höjas. Taket bör också indexeras till löneutvecklingen. Det är

ersättningen vid arbetslöshet i relation till utebliven lön som är relevant för att bedöma

försäkringsskydd och beteendeanpassningar. Förändringar av ersättningsgraden bör ske efter

öppen debatt och genom aktiva beslut, inte genom att tillåta en gradvis urholkning av

försäkringsskyddet via den allmänna löneutvecklingen.

Kommunernas försörjningsstöd har i allt större utsträckning kommit att fungera som en

arbetslöshetsersättning för personer med liten eller ingen ersättning från

arbetslöshetsförsäkringen. Försörjningsstödet är dock illa utformat för att vara ersättning vid

arbetslöshet. Stödet är behovsprövat på hushållsnivå vilket kan ge höga marginaleffekter om

någon i hushållet får tillfälligt arbete. Enligt vår uppfattning ska försörjningsstödet i första

hand vara en tillfällig ersättning för personer som hamnat i ekonomiska problem, inte en

ersättning som arbetslösa får under en lång tid. Även arbetslösa som inte har upparbetat ett

arbetsvillkor bör kunna få grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen förutsatt att de deltar i ett

arbetsmarknadspolitiskt program.

Aktiv arbetsmarknadspolitik

Idag bedrivs aktiv arbetsmarknadspolitik både av Arbetsförmedlingen och av kommunerna,

där de senare inriktar sig på personer med försörjningsstöd. Denna uppdelning är olycklig av

flera skäl. Arbetslösa bör få åtgärder efter behov snarare än efter finansieringsform.

Dubbelarbete och risk för att personer hamnar mellan stolarna bör undvikas. Den kommunala

arbetsmarknadspolitiken är dessutom dåligt dokumenterad vilket försvårar utvärdering. Vi

anser därför att det är viktigt att arbetslösa mottagare av försörjningsstöd flyttas över från

kommunerna till Arbetsförmedlingen, så att huvudansvaret förtydligas.

8

Den aktiva arbetsmarknadspolitiken syftar till att förbättra anställningsbarheten hos de

arbetslösa. Därutöver kan politiken också testa de arbetslösas arbetsvilja. Det finns tecken på

att sökintensiteten kan gå ner hos programdeltagare under den tid de vistas i åtgärderna.

Förstärkta förmedlingsinsatser fungerar väl för personer med svag ställning på

arbetsmarknaden, särskilt om fokus läggs på arbetsgivarkontakter och kontroll. Dock verkar

förstärkta förmedlingsinsatser fungera sämre för personer som tar emot försörjningsstöd. En

förklaring till detta kan vara att de står längre från arbetsmarknaden och har delvis andra

problem än arbetslöshet.

Generellt sänkta arbetsgivaravgifter för unga är ett statsfinansiellt kostsamt sätt att skapa

arbete. Däremot är riktade anställningsstöd ett bra sätt att få personer att lämna arbetslöshet

(varaktigt), men då undanträngningseffekter kan förekomma är det viktigt att stöden gäller

personer med en svag ställning på arbetsmarknaden. Nystartsjobben har visat sig vara

effektiva. Instegsjobben för nyanlända borde också vara framgångsrika men få personer

utnyttjar dem.

2000-talets arbetsmarknadsutbildningar har visat sig vara mer framgångsrika än de som

bedrevs under 1990-talet. Eftersom detta är en mycket dyr insats med potentiellt stora

inlåsningseffekter är det viktigt att utbildningarna riktas till grupper som kan antas ha störst

nytta av dessa, samt att innehållet i utbildningen är utformat för att möta flaskhalsar och

bristyrken. Yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning är lämplig speciellt för lågutbildade och

utomnordiska invandrare.

Personer som trots aktiva åtgärder fortfarande är arbetslösa efter ett år bör erbjudas

Samhällsjobb i offentlig sektor. Sådana jobb kan också fungera som ett sätt att testa

arbetsviljan. Samhällsjobb bör vara på deltid för att behålla incitamenten för att söka efter

reguljär sysselsättning. Ersättningen för programdeltagarna bör vara tillräckligt hög för att

minimera behovet av kompletterande försörjningsstöd men inte så hög att den eliminerar

drivkrafterna att söka efter reguljär sysselsättning.

Det norska så kallade kvalifikationsprogrammet har visat sig vara framgångsrikt för en grupp

personer som annars har mycket svårt att finna anställning. Det är därför värt att överväga ett

liknande program i Sverige. Då programmet är mycket dyrt bör det dock initialt

implementeras genom ett utvärderingsbart försök.

9

Anställningsskydd

I den empiriska forskningen har man försökt förklara länderskillnader i arbetslöshet och andra

utfall med bland annat skillnader i lagstiftning om anställningsskydd. Huvudresultaten är att

lagstiftning om anställningsskydd leder till färre uppsägningar av arbetskraft men också färre

nyanställningar. Det är inte mycket som tyder på att antalet sysselsatta eller arbetslösa skulle

påverkas nämnvärt.

Sverige har i jämförelse med andra länder mycket liberala regler för tidsbegränsade

anställningar samtidigt som det är relativt kostsamt för företagen att avsluta

tillsvidareanställningar. Denna kombination av liberala regler för tidsbegränsade anställningar

och restriktiva regler för tillsvidareanställningar är en bidragande orsak till att andelen

anställda med tidsbegränsade jobb är högre i Sverige än i OECD som helhet. Skillnaderna är

särskilt stora för ungdomar.

Nuvarande regelverk innebär starka incitament för arbetsgivare att erbjuda tidsbegränsade

anställningar istället för anställning tillsvidare. Visstidsanställningar är förenade med

betydande arbetslöshetsrisker. För att förstärka arbetsgivarnas incitament att skapa fasta

anställningar föreslår vi differentierade arbetsgivaravgifter, dvs. lägre avgifter för

tillsvidareanställda än för tidsbegränsat anställda. Även andra ekonomiska styrmedel för att

påverka avvägningen mellan fasta och tidsbegränsade anställningar bör övervägas.

Nuvarande turordningsregler vid uppsägningar är knappast optimala men de har sannolikt inte

några allvarliga skadeverkningar på sysselsättningen. Det faktum att reglerna är dispositiva

skapar möjligheter för flexibilitet, en möjlighet som också ofta utnyttjas. Vidare innebär

nuvarande system med dispositiva turordningsregler incitament för arbetsgivarna att sluta

kollektivavtal och därmed skapa förutsättningar för förhandlade avsteg från reglerna.

Bostadspolitik

En förutsättning för att kunna arbeta är att man har en bostad nära arbetet. Detta gör att

arbetsmarknaden är intimt sammankopplad med bostadsmarknaden. Det finns många tecken

på att den svenska bostadsmarknaden fungerar dåligt. Rörligheten på hyresmarknaden är låg

och allra svårast är det att hitta en hyreslägenhet där det är lättast att hitta ett jobb, det vill

säga i landets tillväxtregioner. Andelen hyresrätter har dessutom minskat i storstäderna där

arbetsmarknaden är som mest dynamisk och där de förmodligen behövs som bäst. Detta beror

till viss del på att hyresboende under lång tid varit skattemässigt missgynnat i förhållande till

ägande, men framförallt beror det på ombildningar av hyresrätter till bostadsrätter. Till

10

exempel har andelen hyresrätter i Stor-Stockholm minskat från 54 procent 1990 till 36 procent

2011. Rörligheten på egnahemsmarknaden är också låg, byggandet är lågt och det råder

bostadsbrist på många håll i landet.

För att komma till rätta med dessa problem på bostadsmarknaden krävs en lång rad åtgärder.

Hyresmarknaden måste reformeras så att hyrorna bättre speglar marknadsvärdet. Detta måste

ske på sätt som innebär bibehållet starkt besittningsskydd och förutsägbarhet för

hyresgästerna. Reformerna bör heller inte i onödan berika nuvarande hyresfastighetsägare.

Fastighetsskatten bör återinföras för ägt boende och avskaffas för hyresfastigheter för att

skapa större neutralitet mellan hyrt och ägt boende. ROT-avdraget kan behöva förändras så att

det utformas neutralt med avseende på upplåtelseform. Återinförd fastighetsskatt skulle även

stimulera rörligheten på egnahemsmarknaden, men för att stimulera rörlighet är det också

önskvärt att avskaffa stämpelskatten samt att göra uppskovsreglerna mer generösa. Slutligen

krävs en lång rad åtgärder för ökat byggande. Det handlar om att underlätta planprocesser,

förenkla byggregler, förbättra konkurrensen i byggsektorn och att stärka kommunernas

incitament att bygga bostäder. Vidare behövs det offentligt stöd till nybyggnation för att

säkerställa god tillgång till bostäder för alla.

Eftersom investeringar i bostäder görs med mycket lång planeringshorisont är det viktigt att

bostadspolitiken präglas av stabilitet och långsiktighet. Genomgripande reformer av

bostadsmarknaden bör därför i största möjliga utsträckning ske genom blocköverskridande

överenskommelser. Ett första steg för att möjliggöra en sådan överenskommelse är en

förutsättningslös och fullständig översyn av bostadspolitiken.

Utvärdering

Arbetslöshet är ett problem i princip alla länder, vilket pekar på att det är svårt att utforma en

politik för låg arbetslöshet. De tänkbara lösningarna är förknippade med osäkerhet och det är

därför viktigt att de genomförs på ett sätt som underlättar utvärdering och att man tar lärdom

av tidigare erfarenheter. Kunskapsläget när det gäller delar av arbetsmarknadspolitiken är

ganska god, mycket tack vare det kontinuerliga utvärderingsarbetet vid IFAU. Vi menar att i

princip alla reformer bör genomförs på ett sätt som underlättar utvärdering, till exempel

genom att genomföra reformer gradvis eller till och med som randomiserade försök. Det är

också viktigt att man tar lärdom av tidigare erfarenheter. Politiskt reformarbete är svårt och

politiska åtgärder riskerar alltid att inte ha de effekter man trodde eller i vissa fall helt

oförutsedda effekter. Misstag kommer alltid att begås, till och med av de mest välvilliga och

11

kunniga politiker. Det är mänskligt att göra misstag, men det är fel att inte lära av misstag, i

synnerhet när dessa misstag innebär att våra gemensamma resurser inte används på bästa sätt.

TIO PRINCIPER FÖR JOBB OCH VÄLFÄRD

De tio viktigaste observationerna och rekommendationerna kan summariskt sammanfattas i

följande punkter.

1. Arbetslösheten i Sverige är mycket ojämnt fördelad mellan olika grupper.

Arbetslöshet drabbar i allra störst utsträckning människor utan gymnasieexamen,

ungdomar och utrikes födda. Ungdomar och utrikes födda har dessutom en svagare

ställning på arbetsmarknaden än i flertalet jämförbara länder. Ofta står kommunerna för

försörjning och aktivering av dessa grupper. Politik för lägre arbetslöshet bör särskilt

utformas med dessa grupper i åtanke.

2. Politiken bör inriktas på att stärka utsatta grupper snarare än att försöka anpassa

arbetsmarknaden efter dem. Konstaterandet att vissa grupper står långt från

arbetsmarknaden leder till ett politiskt vägval: Antingen kan man försöka stimulera

framväxten av fler låglönejobb för dessa grupper, eller så kan man – vilket vi förordar –

försöka föra dessa grupper närmare arbetsmarknaden och de högproduktiva jobb som

finns och som Sverige behöver fler av.

3. Sverige behöver en bättre utbildad arbetskraft. Det finns en myt att Sverige skulle ha

en överutbildad arbetskraft. I själva verket ligger utbildningsnivån i Sverige nära OECD-

genomsnittet. Högre utbildning är starkt förknippat med högre sysselsättning, både bland

inrikes och utrikes födda. Särskilt tufft är det för personer utan gymnasieexamen. Vi

föreslår därför generella utbildningssatsningar för att fler ska kunna läsa in

gymnasieexamen: ungdomsgaranti för att säkerställa att ungdomar ges möjlighet att

komplettera sin gymnasieutbildning och ett nytt kunskapslyft som möjliggör för arbetslösa

vuxna att läsa in gymnasieexamen med bibehållen arbetslöshetsersättning.

4. Arbetsmarknadspolitiken bör inriktas på att subventionera övergång från

arbetslöshet till arbete snarare än att subventionera hela befolkningsgrupper.

Generella skattelättnader för alla som arbetar – såsom nedsättningen av

arbetsgivaravgifter för unga – skapar få jobb och är dyra i termer av uteblivna

skatteintäkter.

12

5. Aktiv arbetsmarknadspolitik kan minska arbetslösheten. Forskningen visar att riktade

anställningsstöd, förstärkta förmedlingsinsatser och yrkesinriktad

arbetsmarknadsutbildning med ett stort inslag av arbetsgivarkontakter är betydelsefulla

åtgärder för att förbättra matchningen på arbetsmarknaden. För att minska

undanträngningseffekterna är det viktigt att de subventionerade anställningarna riktas till

personer med svag ställning på arbetsmarknaden.

6. Konjunkturpolitiken påverkar arbetslösheten på både kort och långt sikt. Den

svenska 90-talskrisen visar att hög arbetslöshet i kristider riskerar att bita sig fast. Det är

därför viktigt att finans- och penningpolitiken används kraftfullt för att hålla tillbaka

arbetslösheten i lågkonjunkturer. Vi föreslår ett tydligare ramverk för finanspolitiska

stimulansåtgärder med god tidsanpassning; det bör till exempel finnas ”spadfärdiga”

offentliga infrastruktur- och bostadsprojekt. Vi föreslår också en tydligare uppföljning av

penningpolitiken så att inflationen inte varaktigt understiger inflationsmålet. Finans- och

penningpolitiken bör utvärderas regelbundet i ett sammanhang genom ett finans- och

penningpolitiskt råd.

7. Skapa starkare incitament för arbetsgivare att erbjuda fasta anställningar. Sverige

har i jämförelse med andra länder mycket liberala regler för tidsbegränsade anställningar

samtidigt som det är relativt kostsamt för arbetsgivare att säga upp tillsvidareanställd

personal. Kombinationen av liberala regler för tidsbegränsade anställningar och restriktiva

regler för tillsvidareanställningar har bidragit till att andelen anställda med tidsbegränsade

jobb är högre i Sverige än i de flesta andra länder. Tidsbegränsade anställningar innebär

hög risk för arbetslöshet. Vi föreslår differentierade arbetsgivaravgifter för att stimulera

fasta anställningar.

8. Arbetslöshetsförsäkringen ska vara en försäkring för alla arbetslösa. Det låga taket i

arbetslöshetsförsäkringen och det stora antalet som står utanför försäkringen gör att många

inte har ett ordentligt försäkringsskydd vid arbetslöshet. Dessutom har det medfört att

många arbetslösa hänvisas till försörjningsstöd. Detta har av en rad skäl försvårat

övergången till arbete, bland annat då försörjningsstödet är inkomstprövat på hushållsnivå.

Vi föreslår därför ett höjt och indexerat tak i arbetslöshetsförsäkringen samt en förändring

av arbetsvillkoret så att färre arbetslösa ska behöva vara beroende av kommunalt

försörjningsstöd samt att personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder får ut

grundersättningen

9. En förutsättning för att ta ett arbete är god tillgång till bostäder. Där det är lättast att

hitta jobb är det svårast att hitta bostad. Bostadspolitiken måste förändras. Vi föreslår

13

därför bland annat ett reformerat bruksvärdessystem, skatteneutralitet mellan hyrt och ägt

boende, lägre beskattning vid bostadsbyte samt höjd fastighetsskatt.

10. Experimentera, utvärdera och våga göra fel. Alla politiska åtgärder är förknippade med

stor osäkerhet och det är därför viktigt att politiska åtgärder genomförs på ett sätt som

underlättar utvärdering och att man tar lärdom av tidigare erfarenheter. Det är mänskligt

att göra misstag, men det är fel att inte lära av misstag som drabbar andra.

14

2. Utvecklingen på arbetsmarknaden

Svensk arbetsmarknad har i flera avseenden genomgått stora förändringar under de senaste

decennierna. Arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor har ökat kraftigt. Andelen tidsbegränsade

anställningar har ökat starkt samtidigt som arbetslösheten har stigit till nivåer som under

1970- och 1980-talen skulle ha betraktats som mycket osannolika. I det följande ges en

kortfattad beskrivning av några viktiga arbetsmarknadstrender. Vi börjar med att presentera

aggregerade data över arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och arbetslöshet bland män och

kvinnor. Därefter följer avsnitt som behandlar arbetsmarknadsutfall för olika åldersgrupper

liksom skillnader relaterade till födelseland och utbildning. Vi diskuterar också hur

matchningen mellan vakanser och arbetslösa har utvecklats.

Arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och arbetslöshet2

Arbetskraftsdeltagandet ökade kraftigt bland kvinnor under 1970- och 1980-talen samtidigt

som männens deltagande minskade något (figur 1). Skillnaderna mellan mäns och kvinnors

arbetskraftstal har legat relativt stabilt kring 4 procentenheter sedan slutet av 1980-talet. I

samband med krisen i början av 1990-talet minskade deltagandet med ca 5 procentenheter i

båda grupperna. Under de senaste åren har arbetskraftsdeltagandet ökat med ca 3

procentenheter bland både män och kvinnor. Arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor är högre i

Sverige än i de flesta andra OECD-länder.

Sysselsättningsgraden följer i stora drag samma utveckling som arbetskraftstalen (figur 2). I

samband med 1990-talskrisen minskade männens sysselsättning med 14 procentenheter.

Kvinnornas sysselsättning minskade med i det närmaste lika mycket men bottennivån

inträffade några år senare än för män. Skillnaden mellan mäns och kvinnors

sysselsättningsgrad har legat relativt stabilt kring fyra procentenheter sedan slutet av 1990-

talet.

2 De data som redovisas kommer i huvudsak från SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) och avser nu gällande mätmetoder för arbetslösheten och arbetskraften. Det innebär bland annat att heltidsstuderande som söker arbete räknas som arbetslösa. För år före 2005 har SCB skapat länkade serier tillbaka till 1987 och i viss utsträckning också tillbaka till 1970. Åldersgruppen är i regel 16–64 år. I linje med internationell praxis har SCB under senare år börjat redovisa data för 15–74 år (och delgrupper). Det relativa arbetskraftstalet (arbetskraftsdeltagandet) och sysselsättningsgraden anges i procent av befolkningen. Arbetslösheten anges i procent av arbetskraften. Uppgifter om andra länder härrör från OECD (Employment Outlook) och Eurostat.

15

Figur 1. Arbetskraftsdeltagande 16–64 år efter kön 1970–2013, procent.

50

60

70

80

90

100

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Män

Kvinnor

Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 1970–2013kv3).

Figur 2. Sysselsättningsgrad 16–64 år efter kön 1970–2013, procent.

50

60

70

80

90

100

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Män

Kvinnor


Figur 3. Andel tidsbegränsat anställda 1987–2013, procent.

8

10

12

14

16

18

88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12

Andel av anställda

Andel av arbetskraften


16

Tidsbegränsade anställningar har blivit allt vanligare. I slutet av 1980-talet var drygt 10

procent av anställningarna tidsbegränsade; sedan millennieskiftet har andelen tidsbegränsade

anställningar uppgått till i genomsnitt ca 16 procent (figur 3). Ökningen skedde främst under

1990-talet. Som framgår av appendix, tabell A1, har ökningen varit starkare inom privat och

statlig sektor än inom den kommunala sektorn. Sverige har i jämförelse med genomsnittet för

OECD-länder en relativt hög andel tidsbegränsade anställningar; OECD-genomsnittet låg på

12 procent år 2012.

Under perioden fram till 1990 pendlade arbetslösheten bland män och kvinnor i huvudsak

mellan 2 och 4 procent (figur 4). Arbetslösheten var under den perioden något högre bland

kvinnor än bland män, sannolikt delvis sammanhängande med att kvinnornas

arbetskraftsutbud ökade starkt under 1970- och 1980-talen. I samband med 90-talskrisen

ökade männens arbetslöshet betydligt mer än kvinnornas. Arbetslöshetsskillnaderna mellan

könen har sedan millennieskiftet i genomsnitt varit mycket små. De svenska

arbetslöshetstalen har sedan 2009 legat nära OECD-genomsnittet på ca 8 procent. I december

2013 var arbetslösheten 8,1 procent i Sverige, vilket kan jämföras med 10,7 procent i

genomsnitt i EU-28 och 12 procent inom euro-området (säsongrensade värden).

Finanskrisen medförde att arbetslösheten ökade med ca tre procentenheter från mitten av 2008

till mitten av 2009. Sysselsättningsgraden föll med drygt tre procentenheter medan

arbetskraftsdeltagandet endast påverkades marginellt. Från slutet av 2009 inleddes en period

med relativt stabil ökning av såväl arbetskraftsdeltagande som sysselsättning. I slutet av 2013

var arbetskraftsdeltagandet högre än vad det var före finanskrisen och sysselsättningsgraden

hade nått ungefär samma nivå som före krisen. Arbetslösheten har minskat i relativt långsam

takt och var i slutet av 2013 ca två procentenheter högre än nivån före finanskrisen. Se figur 5

som visar utvecklingen på arbetsmarknaden sedan millennieskiftet.

En vanlig indikator på omfattningen av långtidsarbetslöshet är andelen arbetslösa med minst

ett halvårs arbetslöshet (27+ veckor, se figur 6). Långtidsarbetslöshet är mer frekvent

förekommande bland män än bland kvinnor. Långtidsarbetslösheten minskade påtagligt från

slutet av 1990-talet men trenden bröts i samband med finanskrisen i slutet på 00-talet. Samma

mönster ges av data över genomsnittliga arbetslöshetstider (tid i pågående

arbetslöshetsperioder) som har ökat med drygt 10 veckor för män och knappt 10 veckor för

kvinnor sedan andra kvartalet 2008 (figur 7). De genomsnittliga arbetslöshetstiderna har

sedan millennieskiftet varit ca fyra veckor längre för män än för kvinnor. Sverige har i ett

17

internationellt perspektiv liten långtidsarbetslöshet; andelen arbetslösa med minst 12

månaders arbetslöshet var år 2012 lägre i Sverige än i de flesta andra OECD-länder.

Figur 4. Arbetslöshet 16–64 år efter kön 1970–2013, procent.

0

2

4

6

8

10

12

14

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Män

Kvinnor


Figur 5. Arbetskraftsdeltagande och sysselsättning (procent av befolkningen, höger skala) samt arbetslöshet (procent av arbetskraften, vänster skala), 16–64 år, 2000–2013.

5

6

7

8

9

10

72

74

76

78

80

82

84

00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13

sysselsättning

arbetskraft

arbetslöshet

Källa: AKU (säsongrensade och utjämnade månadsdata).

18

Figur 6. Långtidsarbetslöshet (andel arbetslösa 27+) 16–64 år efter kön 1987–2013, procent.

0

10

20

30

40

50

60

88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12

Män

Kvinnor


Figur 7. Genomsnittliga arbetslöshetstider 16–64 år efter kön 1987–2013, veckor.

5

10

15

20

25

30

35

40

45

88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12

Män

Kvinnor


Det konventionella arbetslöshetsmåttet inkluderar inte latent arbetssökande, dvs. personer

utanför arbetskraften som velat och kunnat arbeta men som inte sökt efter arbete. Inte heller

inkluderas undersysselsatta personer, dvs. sådana som arbetar mindre än vad de skulle vilja

och som kunnat arbeta mer. De undersysselsatta består främst av personer som arbetar

ofrivillig deltid, men även personer som arbetar heltid och som vill arbeta fler timmar. Se

SCB (2014). Ett naturligt mått på ”bred arbetslöshet” kan fås genom att relatera det totala

outnyttjade arbetsutbudet i timmar (från arbetslösa, latent arbetssökande och undersysselsatta)

till det totala utbudet i timmar (summan av outnyttjat utbud och faktiskt arbetade timmar).

Som framgår av figur 8 har arbetslösheten enligt detta mått varit ca 12 procent för män och ca

14 procent för kvinnor sedan 2009. Att arbetslösheten i timmar är högre bland kvinnor än

19

bland män återspeglar att undersysselsättning och latent arbetssökande är vanligare bland

kvinnor än bland män. Ökningen av bred arbetslöshet i samband med finanskrisen är

emellertid större bland män än bland kvinnor. Vi noterar också att bred arbetslöshet (liksom

det konventionella måttet på arbetslöshet) är högre 2013 än strax före finanskrisen.

Figur 8. Arbetslöshet i timmar (outnyttjat utbud/totalt utbud) 15–74 år efter kön, procent.

Källa: AKU (säsongrensade kvartalsdata 2005kv2–2013kv3).

En stor och växande del av arbetslösheten består av heltidsstuderande som söker arbete. År

2012 var drygt 30 procent av de arbetslösa i gruppen 16–64 år heltidsstuderande; bland

arbetslösa ungdomar var närmare hälften studerande. Mellan 2004 och 2012 ökade antalet

heltidsstuderande arbetslösa i gruppen 16–64 år från ca 45 000 till ca 130 000, eller från ca 1

procent till drygt 2,5 procent av arbetskraften (figur 9).3 Gruppen heltidsstuderande arbetslösa

består i huvudsak av tre grupper, nämligen ungdomar i gymnasieskolan, högskolestuderande

samt personer som deltar i vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder i Arbetsförmedlingens regi.

Ökningen av antalet heltidsstuderande arbetslösa under senare år kan i viss utsträckning

förklaras av att långtidsarbetslösheten ökat vilket i sin tur har inneburit att allt fler deltar i

jobb- och utvecklingsgarantin och därmed klassificeras som heltidsstuderande i AKU.4

3 I figur 9 har arbetslösheten exklusive studerande relaterats till arbetskraften exklusive studerande som söker arbete. Serien visar alltså arbetslöshetsutvecklingen om heltidsstuderande som söker arbete inte hade inkluderats. Detta motsvarar ungefär arbetslösheten enligt de mätmetoder som tillämpades före 2005. 4 Källa: LO-ekonomerna, specialbearbetning av AKU.

0

4

8

12

16

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Män

Kvinnor

20

Figur 9. Arbetslöshet, arbetslöshet exkl. studerande samt arbetslösa som studerar, procent av arbetskraften 1987–2013.

0

2

4

6

8

10

12

88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12

Studerande

Arbetslöshet

Arbetslöshet exkl. studerande


Arbetslöshet efter ålder

Arbetslösheten är betydligt högre bland ungdomar än bland äldre. Tabell A2 i appendix

sammanfattar arbetslöshetens åldersberoende under perioden 1987–2013. Vi redovisar dels

arbetslösheten i procent av arbetskraften för olika grupper (u), dels arbetslösheten för

respektve grupp i relation till arbetslösheten i genomsnitt ( /u u ), ett grovt mått på relativa

skillnader i arbetslöshetstal. Arbetslösheten är genomgående lägst för 45–54-åringar och högst

för 16–24-åringar. De relativa skillnaderna mellan åldersgruppernas arbetslöshet har inte

ändrats dramatiskt under perioden. En närmare granskning av utvecklingen för ungdomar

visar på tydliga skillnader mellan utvecklingen för yngre och äldre ungdomar (16–19-åringar

respektive 20–24-åringar). Som framgår av figurerna 10 och 11 är den trendmässiga ökningen

av arbetslösheten betydligt starkare bland tonåringarna än bland de äldre ungdomarna.

Arbetsmarknadssituationen för den äldsta åldersgruppen har utvecklats relativt gynnsamt

under 00-talet. Arbetslösheten har minskat och sysselsättningsgraden har uppvisat en stabil

ökning (figur 12). Stigande sysselsättningsgrad bland äldre är ett internationellt fenomen.

Sysselsättningsgraden bland 55–64-åringar är dock högre i Sverige – 73 procent – än i de

flesta andra OECD-länder; OECD-genomsnittet var 56 procent år 2012.

Ungdomar har betydligt kortare arbetslöshetstider än äldre. Den genomsnittliga

arbetslöshetstiden för pågående arbetslöshetsperioder under åren 2007–2013 var 15 veckor för

16–24-åringar, 37 veckor för 25–54-åringar och 57 veckor för 55–64-åringar. Det faktum att

ungdomar har relativt korta arbetslöshetstider beror i hög grad på att ungdomar i stor

utsträckning avslutar sina arbetslöshetsperioder genom att lämna arbetskraften. Sannolikheten

21

för att avsluta arbetslöshet genom utträde ur arbetskraften är dubbelt så hög för ungdomar

som för övriga.5 Jobbchanserna – sannolikheten att gå från arbetslöshet till sysselsättning – är

också högre bland ungdomar än bland äldre. Skillnaderna förefaller dock vara relativt små

mellan 15–24-åringar och 25–54-åringar. Enligt flödesdata från AKU för perioden 2005–2013

var den genomsnittliga frekvensen övergångar (mellan två kvartal) från arbetslöshet till

sysselsättning 29 procent för 15–24-åringar, 27 procent för 25–54-åringar och 17 procent för

55–64-åringar. För samtliga grupper gäller att de allra flesta övergångar till arbete innebär

tidsbegränsade anställningar. Även arbetsförmedlingens data för övergångar till arbete visar

att förväntad tid till arbete är kortare bland ungdomar än bland äldre.

Figur 10. Arbetslöshet bland ungdomar och äldre 1987–2013, procent.

0

10

20

30

40

50

88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12

16-19

20-24

55-64


Figur 11. Arbetslöshet bland ungdomar och äldre relativt genomsnittlig arbetslöshet 16–64 år.

0

1

2

3

4

5

6

88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12

16-19

20-24

55-64

Källa: AKU (kvoter mellan säsongrensade och utjämnade månadsdata).

5 Utträde ur arbetskraften bland ungdomar innebär antagligen i regel övergång till studier. De AKU-data som SCB publicerar (flödesdata) ger dock ingen information om detta.

22

Figur 12. Sysselsättningsgrad bland ungdomar och äldre 1987–2013, procent.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12

16-19

20-24

55-64


Sverige har i jämförelse med andra OECD-länder hög ungdomsarbetslöshet. År 2012 var

arbetslösheten bland 15–24-åringar 24 procent i Sverige, att jämföras med ett OECD-

genomsnitt på 16 procent.6

Under senare år har en ny indikator på ungdomars arbetsmarknadsutfall tagits fram inom EU

och börjat publiceras av bl.a. OECD. Avsikten är mäta graden av ”inaktivitet” bland

ungdomar och indikatorn går under akronymen NEET (”not in employment, education or

training”). NEET inkluderar personer som saknar arbete och som inte deltar i formella eller

informella studier. I Sverige klassas deltagare i vissa arbetsmarknadspolitiska program som

studerande, bl.a. personer i den s.k. jobbgarantin för ungdomar. I gruppen 20–24 år varierade

NEET-andelen av befolkningen mellan 11 och 14 procent under åren 2007–2012. Andelen var

11 procent såväl 2007 som 2012. NEET-andelen var relativt låg i Sverige jämfört med andra

EU-länder; NEET-genomsnittet för EU 27 var närmare 20 procent. Se SOU 2013:74.

Inrikes vs. utrikes födda

Under senare år har antalet utlandsfödda i befolkningen ökat. Mellan åren 2007 och 2013

ökade antalet utlandsfödda i gruppen 16–64 år med ca 240 000 personer samtidigt som antalet

inrikes födda i samma åldersgrupp minskade med närmare 100 000 personer. Antalet

utlandsfödda i arbetskraften ökade med drygt 200 000 som ett resultat dels av den växande

befolkningen, dels av att arbetskraftsdeltagandet i gruppen ökade med ca tre procentenheter. 6 Se SCB (2013) för analys och diskussion av den internationella jämförbarheten av statistik över ungdomsarbetslöshet. Slutsatsen är att jämförbarheten är god eftersom statistiken följer harmoniserade arbetskraftsundersökningar.

23

Sysselsättningsgraden har dock varit i stort sett oförändrad mellan 2007 och 2013 för både

inrikes och utrikes födda. Sysselsättningen bland inrikes födda är närmare 15 procentenheter

högre än bland utlandsfödda (figur 13).

Figur 13. Sysselsättningsgrad bland inrikes och utrikes födda 2005–2013 16–64 år, procent.

55

60

65

70

75

80

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Inrikes

Utrikes


Figur 14. Arbetslöshet bland inrikes och utrikes födda 2005–2013 16–64 år, procent.

0

4

8

12

16

20

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Inrikes

Utrikes


Arbetslösheten är väsentligt högre bland utlandsfödda än bland inrikes födda (figur 14).

Arbetslösheten har under senare år varit ca 16 procent bland utrikes födda och ca 6 procent

bland inrikes födda. En närmare granskning visar att arbetslösheten är väsentligt högre bland

utrikes födda än bland inrikes födda inom alla åldersgrupper. Arbetslösheten bland utrikes

födda ungdomar har uppvisat en trendmässig uppgång och har under senare år överstigit 35

24

procent. För inrikes födda ungdomar har arbetslösheten under senare år legat på drygt 20

procent. Vidare är långtidsarbetslösheten högre bland utlandsfödda än bland inrikes födda

(figur 15). Se Aldén och Hammarstedt (2013) för en mer detaljerad redogörelse.

Figur 15. Andel långtidsarbetslösa (27+ veckor) bland inrikes och utrikes födda 2006–2013 16–64 år, procent.

16

20

24

28

32

36

40

44

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Inrikes

Utrikes


Utbildning

Sysselsättning och arbetslöshet i olika utbildningsgrupper redovisas i figurerna 16 och 17. Vi

fokuserar på åldersgruppen 25–54 år. Det är väl känt att högre utbildning i regel innebär högre

sysselsättning och lägre arbetslöshet, något som bekräftas av figurerna. Den mycket negativa

utvecklingen för lågutbildade är anmärkningsvärd. Sysselsättningsgraden för personer med

förgymnasial utbildning har sedan 1990 minskat med ca 20 procentenheter. Arbetslösheten

bland lågutbildade har ökat trendmässigt sedan millennieskiftet. Bland arbetslösa inskrivna

vid arbetsförmedlingarna har antalet personer med förgymnasial utbildning ökat kontinuerligt

sedan 2008 och utgör idag ca 30 procent av samtliga inskrivna arbetslösa. Bland arbetslösa

med förgymnasial utbildning är gruppen inrikes födda ungefär lika stor (50 000 personer) som

gruppen födda utanför Europa (Arbetsförmedlingen, 2013).

25

Figur 16. Sysselsättningsgrad efter utbildningsnivå 1987–2011 25–54 år, procent.

Källa: AKU.

Figur 17. Arbetslöshet efter utbildningsnivå 1987–2011 25–54 år, procent.

Källa: AKU.

Matchningen mellan arbetslösa och vakanser

Matchningsproblem på arbetsmarknaden brukar ofta illustreras med hjälp av en så kallad

Beveridgekurva som visar samvariationer mellan arbetslöshet och lediga platser. I ett normalt

konjunkturförlopp är sambandet mellan arbetslöshet och vakanser negativt, dvs.

arbetslösheten är låg när det finns många lediga platser. I svenska data tycks detta mönster

brytas kring 2009; såväl arbetslöshet som vakanser ökar och arbetslösheten under de senaste

65

70

75

80

85

90

95

88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10

universitet

gymnasiumförgymnasial

0

2

4

6

8

10

12

14

88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10

universitet

gymnasium

förgymnasial

26

åren har varit betydligt högre än i början av 00-talet vid givna vakanstal (figur 18).7

Beveridgekurvan tycks ha skiftat utåt.

Figur 18. Vakanser (privat sektor) och arbetslöshet 16–64 år 2001kv1–2013kv2, procent av arbetskraften.

.1

.2

.3

.4

.5

.6

5.5 6.0 6.5 7.0 7.5 8.0 8.5 9.0 9.5

Arbetslöshet

Va

kan

se

r

01q1

03q1 05q3

07q4

09q2

10q1

12q2

12q4

Källor: SCB (AKU samt konjunkturstatistik över vakanser), säsongrensade och utjämnade kvartalsdata.

Figur 19. Jobbchanser och lediga jobb 2005kv2–2012kv4, procent.

20

22

24

26

28

30

32

34

0.6 0.7 0.8 0.9 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4

Lediga jobb

Jo

bb

ch

an

s

05q2

07q4

09q2

10q3

12q3

Källor: SCB (AKU flödesdata respektive konjunkturstatistik över vakanser). Jobbchanser mäts som andelen arbetslösa som får arbete efter ett kvartal (procent) och lediga jobb anges i procent av arbetskraften.

7 Vakansdata avser privat sektor. Vakanser definieras av SCB – i analogi med det sätt som arbetslösheten mäts i AKU – som obemannade lediga jobb som kan tillträdas omedelbart. Ett bredare mått på otillfredsställd arbetskraftsefterfrågan är vad SCB betecknar som ”lediga jobb”. Här avses att arbetsgivare har påbörjat extern rekrytering men ännu inte ännu inte tillsatt jobbet. Lediga jobb inkluderar även jobb där rekrytering pågår samtidigt som jobbet är bemannat av t.ex. vikarie.

27

Skift av Beveridgekurvan kan drivas av flera faktorer. Det kan handla om att jobbchanserna

har försämrats för de arbetslösa, dvs. att det tar längre tid för arbetslösa personer att hitta jobb

vid givet antal vakanser. Det kan också sammanhänga med större inflöde i arbetslöshet bland

personer i sysselsättning eller bland personer utanför arbetskraften. Båda dessa faktorer har

sannolikt haft betydelse. Jobbchanserna mätt som övergångsfrekvenser mellan arbetslöshet

och sysselsättning har enligt AKU:s flödesstatistik minskat vid givet antal lediga jobb (figur

19). I slutet av 00-talet sker också en markant ökning av inflödet i arbetslöshet (figur 20).

Figur 20. Inflöde i arbetslöshet per vecka 1987–2013 16–64 år, procent av arbetskraften.

Källa: AKU (säsongrensade och utjämnade kvartalsdata 1987–2013kv3).

En ökad förekomst av tidsbegränsade anställningar skulle kunna vara en del av förklaringen

till ett skift utåt av Beveridgekurvan. Tidsbegränsade jobb innebär väsentligt högre

arbetslöshetsrisker än tillsvidareanställningar och fler tidsbegränsade jobb resulterar därför i

ett större inflöde i arbetslöshet. Som framgår av figur 3 har dock andelen tidsbegränsade

anställningar inte ändrats påtagligt under senare år.

Förändringar av arbetskraftens sammansättning kan också ha bidragit till ett större inflöde i

arbetslöshet och till försämrade (genomsnittliga) jobbchanser. Under senare år har det skett en

minskning av antalet personer utanför arbetskraften som är sjukskrivna eller

förtidspensionerade av hälsoskäl, sannolikt delvis till följd av regeringens

sjukförsäkringsreformer. Om personer med hälsoproblem och därmed relaterad svag

anknytning till arbetsmarknaden i större utsträckning träder in i arbetskraften innebär det

sannolikt både ett större inflöde i arbetslöshet och försämrade genomsnittliga jobbchanser.

Andelen utlandsfödda i befolkningen 16–64 år har ökat från 15 till 19 procent sedan mitten av

00-talet. Eftersom arbetslöshetsriskerna är högre bland utlandsfödda än bland inrikes födda

.0

.1

.2

.3

.4

.5

.6

.7

.8

88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12

28

har följden blivit en märkbar ökning av andelen utlandsfödda bland de arbetslösa. Enligt AKU

har denna andel ökat från 25 procent till 36 procent sedan mitten av 00-talet. Ökningen är

ännu starkare bland arbetslösa som är registrerade vid arbetsförmedlingen.

Personer med särskilt stora svårigheter att få arbete – ”utsatta grupper” i Arbetsförmedlingens

terminologi – inkluderar lågutbildade personer (högst förgymnasial utbildning),

utomeuropeiskt födda, personer med funktionsnedsättning samt äldre (55–64). Antalet utsatta

grupper bland de arbetssökande vid arbetsförmedlingen har ökat starkt under senare år och

uppgår nu till drygt 60 procent av de inskrivna arbetslösa. Det är troligt att denna utveckling

är en del av förklaringen till de ökade svårigheterna att matcha arbetslösa och vakanser.

Den ”normala” negativa korrelationen mellan arbetslöshet och vakanser är tydligare för

inrikes födda än för utlandsfödda (figur 21). För den senare gruppen är arbetslösheten ca fyra

procentenheter högre 2013 än 2006 vid givna vakanstal. Indikationerna på försvårade

matchningsproblem är således starkare för gruppen utlandsfödda än för de inrikes födda.

Figur 21. Vakanser (privat sektor) och arbetslöshet 16–64 år efter födelseland 2005kv2–2013kv2, procent av arbetskraften.

Källor: SCB (AKU samt konjunkturstatistik över vakanser), säsongrensade och utjämnade kvartalsdata.

Diskussion

Hur väl fungerar svensk arbetsmarknad i jämförelse med arbetsmarknaderna i andra länder?

Svaret beror på vilka indikatorer vi väljer, vilka länder vi jämför oss med och vilken

tidsperiod vi undersöker. Tabell 1 visar utfall för fem indikatorer för Sverige samt sex

.10

.15

.20

.25

.30

.35

.40

.45

.50

4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Inrikes födda Utrikes födda

Arbetslöshet

Va

kan

ser

05q2

13q2

05q2

13q2

09q309q3

29

”jämförbara” länder, nämligen Norge, Danmark, Finland, Tyskland, Nederländerna och

Österrike. 8 Vi inkluderar också uppgifter för OECD i genomsnitt. Åren 2007 och 2012

representerar perioder före respektive efter finanskrisen.

Tabell 1. Arbetsmarknadsutfall i olika länder 2007 och 2012, procent samt timmar per år.

Sysselsättnings-

grad

Arbetstimmar

Sysselsatt

Arbetstimmar

Befolkning

Arbetslöshet

Långtids-

arbetslöshet

2007 2012 2007 2012 2007 2012 2007 2012 2007 2012

Sverige 74,2 73,8 1618 1621 1200 1196 6,1 8,0 13 18

Norge 76,9 75,8 1426 1420 1097 1076 2,5 3,2 9 9

Danmark 77,0 72,6 1570 1546 1209 1122 3,8 7,5 16 28

Finland 70,5 69,5 1706 1680 1203 1168 6,9 7,7 23 22

Tyskland 69,0 72,8 1422 1397 981 1017 8,7 5,5 57 46

Nederländerna 74,4 75,1 1388 1381 1033 1037 3,6 5,3 39 34

Österrike 71,4 72,5 1771 1699 1264 1232 4,4 4,4 27 25

OECD 66,5 65,1 1797 1765 1195 1149 5,6 8,0 29 34

Anm: Sysselsättningsgraden i procent av befolkningen, arbetslösheten i procent av arbetskraften, långtidsarbetslösa (12 månader +) i procent av arbetslösheten, arbetstimmar per år. Arbetstimmar/befolkning=(sysselsatta/befolkning)×(arbetstimmar/sysselsatt). Källa: OECD (2013).

En övergripande observation är att Sverige i regel inte sticker ut med utfall som ligger i

toppen eller botten bland de sju länderna. Undantaget är arbetslösheten 2012 som är 8 procent

2012 och därmed högst bland de inkluderade länderna. Norge har lägst arbetslöshet och minst

långtidsarbetslöshet under båda åren. I övrigt ändras ofta rangordningen mellan länderna över

tid. År 2007 är t.ex. sysselsättningsgraden högst i Danmark och lägst i Tyskland; år 2012

ligger Norge i topp och Finland i botten. I Tyskland ökar sysselsättningsgraden med ca fyra

procentenheter mellan de två åren samtidigt som den faller ungefär lika mycket i Danmark.

Norge, Tyskland och Nederländerna har relativt få arbetstimmar per sysselsatt (ca 1400

timmar per år). Österrike har flest arbetstimmar per sysselsatt båda åren och även flest

arbetstimmar relativt befolkningen. Arbetslösheten ökar i regel mellan 2007 och 2012 med

Tyskland som det markanta undantaget; arbetslösheten minskar här med ca tre

procentenheter.

8 Se underlagsrapporten från Malmberg och Öberg (2014) för en mer detaljerad komparativ analys av arbetsmarknadsutfall i dessa länder. Underlagsrapporterna från Hofer m.fl. (2014) respektive van der Klaauw och van Ours (2013) behandlar erfarenheter från Österrike och Nederländerna.

30

Det är inte självklart hur man ska värdera utfall i de olika dimensionerna men de flesta skulle

förmodligen se hög sysselsättningsgrad som något positivt och hög arbetslöshet och hög

långtidsarbetslöshet som något negativt. Det är mer problematiskt att i välfärdstermer värdera

förändringar i arbetade timmar bland de sysselsatta. Färre arbetstimmar per sysselsatt kan vara

resultatet av t.ex. ökad deltidsarbetslöshet eller ökad sjukfrånvaro men kan också bero på att

människor väljer att ta ut mer fritid när reallönerna ökar.

Det finns i data för hela OECD-området ett svagt negativt samband mellan arbetade timmar

per sysselsatt och sysselsättningsgrad, dvs. länder med kort faktisk årsarbetstid ett visst år har

högre sysselsättningsgrad detta år.9 Det är dock riskabelt att tolka detta som ett

orsakssamband. Till exempel finns ingen korrelation mellan förändringar i årsarbetstider och

förändringar i sysselsättningsgrad.

Det finns goda argument för att fästa stort avseende vid arbetslösheten som en

välfärdsindikator vid sidan av sysselsättningsgraden. Arbetslöshet är inte en godtycklig

statistisk konstruktion som saknar betydelse. Det finns övertygande belägg för att arbetslöshet

ofta leder till individuella välfärdsförluster som går utöver inkomstförlusterna. Det är

oroväckande att den svenska arbetslösheten tycks ha bitit sig fast på en hög nivå, särskilt som

arbetslösheten är mycket ojämnt fördelad mellan olika grupper.

Referenser

Aldén, L och M Hammarstedt (2013), Utrikes födda på den svenska arbetsmarknaden – en översikt och en internationell jämförelse, rapport till kommissionen.

Arbetsförmedlingen (2013), Arbetsmarknadsutsikterna hösten 2013, Ura 2013:8.

Hofer, H, A Weber och R Winter-Ebmer (2014), Labour market policy in Austria during the crises, rapport till kommissionen.

LO-ekonomerna (2014), Heltidsstuderande arbetslösa – vilka är de och varför har de blivit fler? http://www.lo.se/home/lo/res.nsf/vRes/for_media_faktaunderlag_heltidsstuderande_arbetslosa_pdf/$File/Faktaunderlag_heltidsstuderande_arbetslosa.pdf

9 Malmberg och Öberg (2014) visar att den negativa korrelationen är relativt stark för ungdomar.

31

Malmberg, H och E Öberg (2014), Hur presterar svensk arbetsmarknad? En internationell jämförelse, rapport till kommissionen.

OECD (2013), Employment Outlook. OECD.

SCB (2013), Ungdomsarbetslöshet – jämförbarhet i statistiken mellan ett antal europeiska

länder, Bakgrundsfakta arbetsmarknads- och utbildningsstatistik, 2013:1.

SCB (2014), Det outnyttjade arbetskraftsutbudet 2001–2013, AM 110 SM 1401.

SOU 2013:74, Unga som varken arbetar eller studerar, Fritzes.

Van der Klaauw och J van Ours (2013), The Dutch labor market as an example for Sweden? rapport till kommissionen.

32

Appendix

Tabell A1. Andel tidsbegränsade anställningar efter sektor och kön, procent.

1990 2000 2010 Män Stat 6,7 13,5 13,2 Kommun 14,8 20,8 18,3 Privat 6,3 11,8 13,2 Totalt 7,4 13,0 13,9 Kvinnor Stat 8,8 16,6 17,8 Kommun 15,5 17,0 14,6 Privat 10,5 17,9 20,0 Totalt 12,8 17,4 17,7 Båda könen Stat 7,6 14,7 15,5 Kommun 15,3 17,8 15,4 Privat 7,8 14,1 15,9 Totalt 10,1 15,2 15,8 Källa: AKU.

Tabell A2. Arbetslösheten i olika åldersgrupper under olika perioder, 1987–2013.

16–24 25–34 35–44 45–54 55–64

u /u u u /u u u /u u u /u u u /u u

1987–1991 7,3 2,7 2,9 1,1 1,6 0,6 1,0 0,4 1,7 0,6

1992–1996 22,7 2,4 11,5 1,2 7,2 0,7 5,0 0,5 6,4 0,7

1997–2001 18,3 2,3 8,8 1,1 6,9 0,8 5,2 0,6 6,5 0,8

2002–2007 19,3 2,8 7,1 1,0 5,0 0,7 3,9 0,6 4,5 0,7

2008–2013 22,8 2,9 7,6 1,0 5,1 0,6 4,9 0,6 5,0 0,6

1987–2013 18,3 2,6 7,6 1,1 5,1 0,7 4,0 0,6 4,8 0,7

Anm. u är arbetslöshetstalet för respektive grupp, /u u är arbetslösheten i gruppen relativt arbetslösheten för 16–64 år. Källa: AKU.

33

3. Vässa konjunkturpolitiken

Enligt gängse ekonomisk teori kan finans- och penningpolitiken dämpa fluktuationer i

sysselsättningen men däremot inte påverka den långsiktigt hållbara arbetslösheten (eller

jämviktsarbetslösheten). Arbetslöshetens långsiktiga nivå bestäms enligt detta synsätt av

strukturella faktorer, bl.a. hur lönebildningen fungerar och hur väl lediga jobb kan matchas

med arbetssökande. Det råder stor osäkerhet om nivån på jämviktsarbetslösheten men

erfarenheten har lärt oss att en del av den ökade arbetslöshet som inträffar i en djup

lågkonjunktur tenderar att bli bestående. Stora makroekonomiska störningar kan således ge

upphov till varaktiga effekter på jämviktsarbetslösheten. Om man med aktiv konjunkturpolitik

kan pressa tillbaka arbetslösheten kan detta leda till lägre arbetslöshet på sikt.10

Den svenska konjunkturpolitiken behöver vässas såväl vad gäller penningpolitik som

finanspolitik. Penningpolitiken har under en följd av år bedrivits på ett sätt som orsakat

betydande kostnader i termer av hög arbetslöshet. Finanspolitiken behöver utrustas med

instrument som kraftfullt kan möta växande arbetslöshet med expansiva motåtgärder.

Penningpolitiken

Riksbankens inflationsmål på 2 procent fastställdes 1993 och började gälla från och med

1995. Inflationsförväntningarna tycks ha stabiliserats kring målet från 1997. Den faktiska

inflationstakten (mätt med konsumentprisindex) har emellertid i genomsnitt under perioden

1997–2013 uppgått till 1,2 procent, dvs. väsentligt underskridit inflationsmålet. Svensson

(2013) har beräknat att misslyckandena att uppnå inflationsmålet har medfört att

arbetslösheten har blivit ca en procentenhet högre än vad den skulle ha blivit med en inflation

på 2 procent.

Det är riksdagens ansvar att bestämma inflationsmålet. Riksbankens vilja och förmåga att

uppnå målet måste regelbundet utvärderas. Riksdagen måste kunna uttala kritik mot

Riksbanken om denna åsidosätter målet. Nuvarande praxis är att riksdagens finansutskott

utser externa utvärderare vart fjärde år som komplement till de egna årliga utvärderingarna.

Det finns skäl att förstärka utvärderingarna av penningpolitiken. Finanspolitiska rådet kan här

tjäna som förebild. Detta råd ska följa hur finanspolitiken förhåller sig till de grundläggande

långsiktiga ekonomisk-politiska målen och till konjunkturutvecklingen. Rådet överlämnar en

10 Analysen av den svenska arbetslösheten i Mossfeldt och Österholm (2010) ger stöd för att ökad konjunkturell arbetslöshet har vissa bestående effekter.

34

rapport till regeringen en gång per år som kan användas som underlag för riksdagens

granskning av regeringens politik.

Finanspolitiska rådet bör utökas med ett par ledamöter och ombildas till ett råd med uppgift

att bevaka måluppfyllelserna för både finans- och penningpolitiken (Finans- och

penningpolitiska rådet, eller Ekonomiska rådet). Finans- och penningpolitiken är ömsesidigt

beroende och det är naturligt att politikens utfall granskas i ett sammanhang.

Finanskrisen och den efterföljande långdragna lågkonjunkturen har initierat en debatt om

lämpligt inflationsmål. Det finns i huvudsak två argument som talar för att inflationsmålet bör

innebära en positiv inflationstakt och inte en konstant prisnivå. Det ena argumentet handlar

om penningpolitikens bristande effektivitet vid låg inflation. Den nominella räntan kan inte

underskrida noll, i varje fall inte nämnvärt; detta är den s.k. nollränterestriktionen. Om

inflationstakten är 2 procent och realräntan också 2 procent blir den nominella räntan 4

procent. En lågkonjunktur kan då mötas med en räntesänkning med 4 procentenheter, dvs.

realräntan kan sänkas till minus 2 procent. Om inflationstakten istället är 4 procent vid 2

procents realränta kan nominalräntan sänkas med 6 procentenheter och realräntan sänkas till

minus 4 procent. Ett högre inflationsmål skapar således större utrymme för kraftiga

realräntesänkningar vilket i sin tur innebär kraftigare expansiva effekter på aggregerad

efterfrågan.

Det andra argumentet för ett ”rimligt högt” inflationsmål är att inflation sannolikt underlättar

relativlöneförändringar vilket kan bidra till lägre arbetslöshet. Vid mycket låg inflation kan

relativlöneförändringar inte ske utan nominella lönesänkningar för vissa grupper, något som

erfarenhetsmässigt är svårt att åstadkomma. Sådana nominella trögheter blir mindre bindande

om (pris)inflationen är 4 procent istället för 2 procent. De nominella lönerna i de två fallen

kommer att öka med 6 procent respektive 4 procent om produktiviteten ökar med 2 procent.

En högre nominell löneökningstakt kan underlätta relativlöneförändringar. Empiriska studier

har visat att den långsiktiga Phillipskurvan verkar vara negativt lutande vid låg inflation,

vilket innebär att den långsiktigt hållbara arbetslösheten kan reduceras genom en

penningpolitik som tillåter måttlig inflation.11

Det är svårt att precisera vad som är lämplig eller optimal inflationstakt. En del ekonomer har

rekommenderat 4 procent som alternativ till 2 procent; se t.ex. Ball (2013). Det har i

11 Se Lundborg och Sacklén (2006) för en svensk studie och Akerlof m.fl. (1996, 2000) för studier på data från USA.

35

forskningen varit svårt att finna stöd för att de samhällsekonomiska kostnaderna av måttlig

inflation skulle vara annat än försumbara. Den mest akuta frågan handlar dock om att förmå

Riksbanken att ta sitt nuvarande inflationsmål på allvar.

Finanspolitiken

Den lågkonjunktur som följde i finanskrisens spår har initierat ny forskning om

finanspolitikens effekter på produktion och sysselsättning. Huvudtendensen i denna forskning

bekräftar den traditionella keynesianska teorin att åtstramande finanspolitik leder till lägre

ekonomisk aktivitet, särskilt när penningpolitiken passiviserats av bindande

nollränterestriktioner.12 Storleken på de finanspolitiska multiplikatorerna förefaller ha

underskattats. Teorin om ”expansiv åtstramningspolitik”, dvs. att åtstramning kan få

expansiva effekter via förväntningar om framtida lägre skatter, har utsatts för stark kritik

utifrån denna forskning.

Enligt traditionell keynesiansk teori är de expansiva effekterna av finanspolitiska åtgärder i

allmänhet starkare om de verkar via ökade offentliga utgifter än via skattesänkningar eftersom

en del av skattesänkningen leder till ökat sparande. Från teorin följer också att även fullt

finansierade utgiftsökningar får expansiva effekter på produktion och sysselsättning (”den

balanserade budgetens multiplikator”). De empiriska resultaten på denna punkt är dock inte

entydiga.13

Vid måttliga konjunkturstörningar kan finanspolitiken i stor utsträckning verka via de s.k.

automatiska stabilisatorer som jämnar ut hushållens disponibla inkomster över

konjunkturcykeln. Efterfrågan vid lågkonjunktur ökar till följd av ökade offentliga utgifter

(t.ex. för arbetslöshetsersättning) samtidigt som skatteintäkterna faller när sysselsättningen

minskar. De automatiska stabilisatorerna är större i länder med stor offentlig sektor och höga

(och progressiva) skatter. Det är sannolikt att senare års skatteförändringar i Sverige – som

lett till en väsentlig sänkning av skattetrycket – har försvagat de automatiska stabilisatorerna.

Detta är ett argument för att förstärka den aktiva (diskretionära) finanspolitiken.14

Tidsfördröjningar

Det är väl känt att diskretionär finanspolitik är förenad med olika typer av tidsfördröjningar.

Man brukar skilja mellan ”inside lags” och ”outside lags” där inside lags bl.a. innefattar

12 En viktig studie är Blanchard och Leigh (2013). 13 Blanchard och Leigh (2013) finner något starkare effekt av utgifter än av skatter men skillnaderna är små. 14 Se diskussionen om automatiska stabilisatorer i Finanspolitiska rådet (2011).

36

trögheter i beslutsfattande och implementering; det tar tid för riksdag och regering att komma

fram till beslut och det tar tid att genomföra projekten när väl beslut har fattats. För att

åstadkomma god tidsanpassning av finanspolitiska åtgärder är det viktigt att det finns

”spadfärdiga projekt” som kan sättas igång med kort varsel. Spadfärdiga projekt kan inkludera

offentliga infrastrukturprojekt och bostadsinvesteringar men kan också omfatta andra program

såsom subventionerad sysselsättning. Regeringen bör, inom vissa ramar, kunna fatta beslut

om aktivering av spadfärdiga projekt utan riksdagens godkännande.

Den nyligen införda lagen om stöd vid korttidsarbete kan tjäna som exempel på ett program

för subventionerad sysselsättning som kan sättas igång med kort varsel. Systemet innefattar

statliga subventioner för att bevara arbetstillfällen vid företag som möter en vikande

efterfrågan genom att anställda tillfälligt går ned i arbetstid och lön. Staten, arbetsgivare och

arbetstagare delar på kostnaderna för korttidsarbete enligt tre fasta nivåer. Staten bär en

tredjedel av kostnaderna. Regeringen kan aktivera stödet för en tolvmånadersperiod. Denna

tid kan förlängas med ytterligare en tolvmånadersperiod.

Marginella sysselsättningsstöd

Anställningsstöd riktade till särskilda grupper av arbetslösa, t.ex. funktionshindrade eller

långtidsarbetslösa, har tillämpats (och tillämpas) i Sverige och många andra länder. Sådana

stöd sänker arbetsgivarens kostnader för viss typ av arbetskraft och kan antagligen också bidra

till lägre total arbetslöshet. Den viktigaste effekten är kanske att stöden ”sorterar om” i kön av

arbetslösa, dvs. ökar chanserna för t.ex. långtidsarbetslösa att få arbete i relation till chanserna

för andra grupper.

En annan modell, förespråkad av bl.a. Gösta Rehn, innebär ekonomiskt stöd till nettoökning

av sysselsättningen i företag; se t.ex. Rehn (1982). Sådana marginella sysselsättningsstöd

(MSS) har i viss utsträckning prövats tidigare i Sverige liksom i flera andra länder. Neumark

(2013) ger en aktuell översikt över erfarenheter från federala och delstatliga program i USA.

Grundtanken med MSS är enkel: premiera det som är det primära målet, dvs. ökad

sysselsättning. En fördel jämfört med generella sänkningar av arbetsgivaravgifter är att

budgetkostnaden bör bli avsevärt lägre.

MSS aktualiserar en rad praktiska frågor. Tidigare svenska erfarenheter är inte odelat positiva

men mycket tyder på att de system som prövats varit alltför komplicerade eller alltför

begränsade i tiden. Erfarenheterna från USA är relativt positiva, enligt vissa bedömare mycket

37

positiva.15 MSS innebär stöd till utökning av sysselsättningen (personer och/eller timmar)

men i en djup lågkonjunktur kan det vara lämpligt att ge subvention även av oförändrad

sysselsättning. Principen kan konkretiseras genom formeln S = s(N1 – aN0), där S är totala

subventionen, s subventionssatsen, Ni sysselsättningen vid två tidpunkter (i=0,1) och a≤ 1 är

en parameter som bestämmer i vad mån även oförändrad sysselsättning ska subventioneras.

MSS kan utformas mer eller mindre selektivt med avseende på grupper men bör vara tämligen

generellt.

Vi föreslår att en lag om marginella sysselsättningsstöd införs. Lagen ska lägga fast kriterier

för stödens nivå och utformning i övrigt. Regeringen ska kunna aktivera stödet vid

lågkonjunktur. Som Neumark (2013) påpekar kan man se MSS som ett slags ”kvasi-

permanent” system där regelverket i huvudsak ligger fast under relativt lång tid men där

subventionsbeloppen varierar beroende på konjunkturläget. MSS har i det avseendet likheter

med lagen om stöd vid korttidsarbete.

Offentlig sysselsättning

Sysselsättningen i offentlig sektor bör variera kontracykliskt men det kommunala

balanskravet har inneburit risker för procykliska variationer; kommunerna har tvingats till

nedskärningar i lågkonjunkturer för att möta minskade skatteintäkter. Det regelverk kring

kommunernas finanser som nyligen införts bör förhoppningsvis mildra tendenserna till

procykliska svängningar i den kommunala sysselsättningen. Det nya systemet ger möjligheter

för kommuner och landsting att bygga upp resultatutjämningsreserver och på så sätt reservera

en del av överskotten i goda tider och sedan använda medlen för att täcka underskott som

uppstår till följd av en lågkonjunktur. Det återstår att se om det nya regelverket räcker för att

undvika procykliska variationer i kommunal sysselsättning. Ett alternativ till

resultatutjämningsreserver vore att införa ett regelverk med konjunkturberoende statsbidrag

till kommunerna.

Förbättrad statistik

För ett par år sen avlämnade den s.k. Månadsuppgiftsutredningen sitt betänkande (SOU

2011:40). Utredningen föreslog bl.a. skyldighet för arbetsgivare att lämna månadsvisa

uppgifter till Skatteverket om utbetalda löner för de anställda (på individnivå). Utredningen

diskuterade också möjligheterna att inkludera uppgifter om arbetad tid i månadsuppgifterna.

15 Se Neumark (2013) för erfarenheter från USA och Johansson m.fl. (1999) för svenska erfarenheter och en diskussion om lämplig konkret utformning.

38

Utredningens förslag välkomnades av många remissinstanser. Konjunkturinstitutet tillstyrkte

förslagen och menade också att uppgifter om arbetad tid skulle vara till betydande nytta som

ekonomisk-politiskt beslutsunderlag. Vi anser att utredningens förslag bör genomföras.

Månadsuppgifterna bör också inkludera information om arbetad tid samt typ av anställning, i

första hand tillsvidareanställning respektive visstidsanställning.

SAMMANFATTANDE SLUTSATSER

1. Den svenska konjunkturpolitiken behöver vässas såväl vad gäller penningpolitik som finanspolitik. Penningpolitiken har under en följd av år lett till att inflationen väsentligt underskridit inflationsmålet vilket har orsakat betydande kostnader i termer av hög arbetslöshet. Finanspolitiken behöver utrustas med instrument som kraftfullt kan möta växande arbetslöshet med expansiva motåtgärder.

2. Det finns skäl att förstärka utvärderingarna av penningpolitiken. Finanspolitiska rådet bör ombildas till ett råd som regelbundet utvärderar måluppfyllelserna för både finans- och penningpolitiken.

3. För att åstadkomma god tidsanpassning av finanspolitiska åtgärder är det viktigt att det finns ”spadfärdiga projekt” som kan sättas igång med kort varsel. Spadfärdiga projekt kan inkludera offentliga infrastrukturprojekt och bostadsinvesteringar.

4. En lag om marginella sysselsättningsstöd bör införas. Principen är att ge ekonomiskt stöd till nettoökning av sysselsättningen i företag. Stödet kan utformas som ett system där regelverket i huvudsak ligger fast under relativt lång tid men där stödet kan aktiveras vid lågkonjunktur.

Referenser

Akerlof, G, W Dickens och G Perry (1996), The macroeconomics of low inflation, Brookings

Papers on Economic Activity, No. 1, 1–59.

Akerlof, G, W Dickens och G Perry (2000), Near-rational wage and price setting and the long run Philips curve, Brookings Papers on Economic Activity, No. 1, 1–44.

Blanchard, O och D Leigh (2013), Growth forecast errors and fiscal multipliers, IMF Working Paper 13/1.

Ball, L (2013), The case for four percent inflation, manuscript, Department of Economics, Johns Hopkins University. (http://krieger2.jhu.edu/economics/wp-content/uploads/pdf/papers/wp607_ball.pdf )

Finanspolitiska rådet (2011), Svensk finanspolitik – Finanspolitiska rådets rapport 2011.

39

Johansson, S, P Lundborg och J Zetterberg (1999), Massarbetslöshetens karaktär och

vägarna till full sysselsättning, Fackföreningsrörelsens Institut för Ekonomisk Forskning.

Lundborg, P och H Sacklén (2006), Low-inflation targeting and long-run unemployment, Scandinavian Journal of Economics 108, 397–418.

Mossfeldt, M och P Österholm (2010), The persistent labour-market effects of the financial crisis, Working Paper 117, Konjunkturinstitutet.

Neumark, D (2013), Spurring job creation in response to severe recessions: Reconsidering hiring credits, Journal of Policy Analysis and Management 32, 142–171.

OECD (2013), Employment Outlook, OECD.

Rehn, G (1982), Anti-inflationary expansion policies with special reference to marginal employment premiums, Meddelande 1982:4, Institutet för social forskning, Stockholms universitet.

SOU 2011:40, Månadsuppgifter – snabbt och enkelt, betänkande av Månadsuppgiftsutredningen.

Svensson, L E O (2013), The possible unemployment cost of average inflation below a credible target, American Economic Journal: Macroeconomics, under publicering. (http://larseosvensson.se/files/papers/Phillips.pdf )

40

4. Utbildning, utbildning, utbildning Det är väl känt att personer med hög utbildning löper mindre arbetslöshetsrisker än

lågutbildade personer. Kan man av denna observation också dra slutsatsen att generella

satsningar på att höja befolkningens utbildning kommer att leda till högre sysselsättning och

lägre arbetslöshet? Inte nödvändigtvis. Man kan på teoretiska och empiriska grunder hävda att

högre utbildning primärt påverkar arbetskraftens produktivitet och därmed reallöner och

levnadsstandard. I många makroekonomiska modeller med flexibla löner är

jämviktsarbetslösheten oberoende av produktivitetens nivå och empiriska tidsseriedata visar

inget samband mellan arbetslösheten och produktivitetsnivån.

Utbildningspolitik är viktigt främst för att skapa förutsättningar för högre produktivitet och

högre inkomster. Utbildning rymmer därutöver också fördelningspolitiska aspekter;

utbildningssatsningar riktade till lågutbildade grupper är ett sätt att bekämpa fattigdom och

minska inkomstskillnader.

Det finns emellertid goda skäl att räkna med att utbildningssatsningar också kan påverka

sysselsättningen om man tar hänsyn till att det finns stora produktivitetsskillnader mellan

olika typer av arbetskraft samtidigt som det finns stelheter i real- och relativlöner. Sådana

lönestelheter kan vara resultatet av lagstiftade eller kollektivt förhandlade minimilöner eller

av att socialförsäkringarna i praktiken sätter ett golv för lönerna. Insatser för att höja de

lågutbildades produktivitet kan öka sysselsättningen genom att göra fler av dem

anställningsbara.

I det här kapitlet sammanfattar vi forskningen kring effekten av ökade resurser till utbildning

på fyra olika områden: (i) förlängd obligatorisk skolgång; (ii) mindre klasser; (iii) högre

lärarlöner; (iv) resurser till ökad utbildning genom vuxengymnasiet. Därefter diskuterar vi

vilken roll den gymnasiala yrkes- och lärlingsutbildningens spelar för övergången från skola

till arbete, samt huruvida mer utbildning även kan förbättra utrikesföddas situation på den

svenska arbetsmarknaden.

Ganska många verkar hysa en föreställning att den svenska arbetskraften är ”överutbildad”

och att brist på resurser inte är det största problemet för den svenska utbildningssektorn. Låt

oss därför börja detta kapitel med att med hjälp av OECDs statistik Education at a Glance

jämföra hur mycket resurser som ägnas åt utbildning i Sverige jämfört med andra jämförbara

länder samt se hur välutbildad den svenska arbetskraften är jämfört med den i andra länder.

41

De första tre raderna i tabell 2 visar andelen av befolkningen i de tre utbildningsgrupperna

förgymnasial utbildning, gymnasium samt högskola i åldersgruppen 25–64 år. För kategorin

högskoleutbildade presenteras även motsvarande andel i åldersgruppen 30–34. Som framgår

av dessa siffror har Sverige inte särskilt annorlunda utbildningsfördelning än andra jämförbara

länder. Utbildningsnivån är generellt lite högre än i Danmark, Nederländerna och Österrike.

Andelen med högskoleutbildning är markant högre i Storbritannien och USA, även om

situationen vänt i åldersgruppen 30–34.

Tabell 2. Utbildningsdata för olika länder.

Sverige Danmark Holland Österrike UK USA OECD EU21 Utbildningsnivå Förgymnasial utb. %, 25–64 år

13 (28) 23 28 18 23 11 26 25

Gymnasium %, 25–64 år 52 (10) 43 40 63 37 47 44 48 Högskola %, 25–64 år 35 (16) 34 32 19 39 42 32 28 Högskola %, 30–34 år 48 (9) 41 41 24 48 44 39 37 Lärartäthet Elever/lärare, grundskola 11 (7) - 16 12 20 15 15 14 Elever/lärare, gymnasium

12 (16) - 17 9 16 15 14 12

Lärarlöner, kvot mellan genomsnittlig lärarlön och genomsnittlig lön för en högskoleutbildad Låg- och mellanstadium 0,82 (13) 0,91 0,57 - 0,66 0.82 0.80 Högstadium 0,82 (14) 0,91 0,62 - 0,67 0.85 0.84 Gymnasium 0,87 (12) 1,1 0,62 - 0,70 0.89 0.89 Utgifter, USD per elev Förgymnasial utbildning 9 987 10 935 7 954 10 244 9 369 11 193 7 974 8 277

Gymnasium 10 185 11 747 11 838 12 551 10 452 12 464 9 014 9 471

Högskola 19 562 18 977 17 161 15 007 15 862 25 576 13 528 12 856

Offentliga utg. för utbildning, % av BNP

6,5 (13) 8,0 6,3 5,8 6,5 7,3 6,3 5,9

Källa: OECD Education at a Glance (2013). Siffrorna inom parenteserna i den andra kolumnen anger Sveriges rangordning bland OECD-länderna. Det totala antalet länder i jämförelsen varierar mellan 22 och 38 beroende på hur många länder som rapporterat en jämförbar uppgift.

Tabell 2 redovisar även en jämförelse av lärartätheten. Återigen framstår inte Sverige som

exceptionellt. Antal elever per personal i grundskolan är 11 och för gymnasieskolan 12. Detta

gör att Sverige intar sjunde respektive 16:e plats i gruppen av OECD-länder. I den nedre delen

av tabell 3 redovisas skattningar av kvoten mellan en genomsnittlig lärarlön och den

42

genomsnittliga lönen för en högskoleutbildad person. Här ligger Sverige generellt under

OECD-snittet och det som gäller för de 21 EU-länderna.

Tabell 2 visar slutligen olika mått på de totala offentliga utgifterna för utbildningssektorn.

Återigen ligger Sverige i den övre halvan av OECD-rankingen, men inte särskilt långt från

OECD-snittet. Sammantaget ger inte statistiken stöd för att Sverige skulle vara exceptionellt i

någon dimension av resurstilldelningen till utbildningssektorn. I de flesta avseenden ligger vi

på den övre halvan i rankingen av OECD-länder, med undantag för de relativa lärarlönerna

som snarare ligger strax under OECD-genomsnittet.

Effekter av förlängd obligatorisk skolgång

Alla industriländer har någon form av lagstiftning för obligatorisk skolgång. Ett sätt att öka

utbildningsnivån i befolkningen är att utöka tiden för den obligatoriska skolgången. Hur

skulle detta påverka utfallet på arbetsmarknaden för de som omfattades av reformen? Även

om man tror på effekten av frivillig utbildning är det inte självklart att effekten är densamma

om man tvingas stanna kvar i skolan.

Den första inflytelserika studien som undersökt denna fråga empiriskt är Angrist och Krueger

(1991). De utnyttjade det faktum att lagarna om obligatorisk skolgång i USA gäller tills en

viss uppnådd ålder, medan skolstarten regleras av födelseår. Detta innebär att de som är födda

på hösten kommer att börja en ny årskurs innan de uppnår åldern för den obligatoriska

utbildningen. Angrist och Krueger visar att de som är födda på hösten också i genomsnitt har

längre utbildning än de som är födda på våren. Genom att jämföra arbetsinkomsten mellan de

som är födda på hösten och på våren visar de att avkastningen på den ytterligare utbildning

som blir följden av olika födelsekvartal är ganska lik den vi observerar genom att bara

jämföra genomsnittliga arbetsinkomster för individer med olika utbildningslängd.

Angrist och Kruegers studie gav således en mycket positiv bild av effekter av utökad

obligatorisk utbildning. Deras studie följdes av en lång rad studier av effekten av utökad

obligatorisk skolgång. Denna litteratur sammanfattas i Aschenfelter m.fl. (1999). Harmon och

Walker (1995) studerade effekterna av två reformer som genomfördes i Storbritannien, en

reform som beslutades 1947 där den obligatoriska skolgången förlängdes till dess att eleven

fyllt 15 år och en som beslutades 1971 där obligatoriet förlängdes till 16 års ålder. Resultaten

visade återigen att avkastningen på den ytterligare utbildningen var ungefär lika stor som de

observerade löneskillnaderna mellan olika utbildningsgrupper.

43

Meghir och Palme (2005) undersökte effekterna på avslutad utbildning och arbetsinkomster

av införandet av grundskolan i Sverige mellan 1949 och 1962. Grundskolan innebar tre större

förändringar: (i) den obligatoriska skolgången utökades från 7 eller 8 år beroende på kommun

till 9 år över hela landet, (ii) den tidigare uppdelningen på folkskola och realskola efter sex års

studier avskaffades och man införde sammanhållna klasser för hela tiden i grundskolan, och

(iii) man införde en centralt bestämd läroplan för hela grundskolan.

Grundskolan infördes succesivt i olika kommuner som ett socialt experiment. Detta gör att

man kan skatta förändringen i arbetsinkomster mellan födelsekohorter i kommuner som just

infört reformen jämfört med kommuner där reformen varit implementerad i alla kohorter som

studeras eller i ingen av dem. I studien delades resultaten upp på grupper med olika social

bakgrund. De visade sig att längden på den avslutade utbildningen påverkades starkare i

gruppen som kom från hem med låg utbildning. I denna grupp påverkades också de framtida

arbetsinkomsterna signifikant positivt.

Klasstorlekar och resurser till skolan

Det finns en rad metodologiska svårigheter förknippade med att mäta effekten av

klasstorlekar på arbetsmarknadsutfall. Använder man icke-experimentella data är det mest

uppenbara problemet att storleken på en klass inte bestäms slumpmässigt. Ofta försöker

skolledningen placera elever med särskilda behov i mindre klasser. Detta gör att det inte är

möjligt att utifrån det observerade sambandet mellan klasstorlek och utfall säga något om

effekten av klasstorlek.

De mest välkända resultaten om effekten av mindre klasser kommer från det så kallade

STAR-projektet (Student/Teacher Acheivement Ratio). STAR-projektet var ett experiment

med 11 571 elever i den amerikanska delstaten Tennessee där eleverna slumpades till olika

stora klasser. Experimenten genomfördes på 79 skolor och pågick mellan åren 1985 och 1988.

Det har gjorts ett stort antal studier baserat på data från STAR-projektet. Den första omgången

studier fokuserade enbart på skolresultat eftersom de som deltog i experimentet inte hade

hunnit ut på arbetsmarknaden när studierna genomfördes. Nyligen publicerades dock en stor

studie där man matchat registerdata med utfall senare i livet för eleverna som deltog i

experimentet (Chetty m.fl. 2011). Resultaten i studien visar att de som blivit randomiserade

till de mindre klasserna lyckades bättre i de senare studierna och hade större sannolikhet att

avsluta en college-utbildning. Man hittade däremot inte några signifikanta effekter på

44

arbetsinkomster. Troligen beror detta dock på den låga precisionen i skattningarna vilket är en

följd av att data på arbetsinkomsterna härrörde från en relativt ung ålder, 27 år.

Den mest tillförlitliga studien på svenska data om klasstorlekens betydelse för senare

livsutfall är Fredriksson m.fl. (2013).16 För att hantera problemet med att klasstorlek

vanligtvis inte är slumpmässig utnyttjar författarna en regel som gällde innan

kommunaliseringen av grundskolan. Enligt denna regel fick det inte vara fler elever än 30 i

varje klass. Detta innebar att om det anmälde sig fler än 30 elever så blev det två klasser, fler

än 60 tre klasser osv. Denna regel skapade slumpmässig variation i klasstorlek kring

brytpunkterna. Om antalet anmälda elever i en skola gick från 30 till 31 ändrades den

genomsnittliga klasstorleken från 30 till 15,5.

Studien finner överlag positiva och signifikanta effekter av mindre klasser på kognitiv

förmåga (mätt genom intelligenstester i sjätte klass), icke-kognitiv förmåga (mätt genom

enkätfrågor i sjätte klass), standardprov i årskurs nio, sannolikheten att få en högskoleexamen,

samt arbetsinkomst vid vuxen ålder. En minskning av klasstorleken med fem elever skulle

enligt studien öka den genomsnittliga arbetsinkomsten med 3,4 procent.

Effekter av kvaliteten på lärarkåren

Randomiseringen av elever till klasser i STAR-experimentet möjliggör även studier av hur

kvaliteten på lärare påverkar senare utfall för eleverna. Chetty m.fl. (2011) finner att de elever

som hade en lärare med längre erfarenhet under skoltiden upp till tredje klass hade signifikant

högre arbetsinkomst efter avslutade studier. Det går från dessa skattningar inte att identifiera

om det är erfarenheten i sig, eller det faktum att mer kvalificerade lärare tenderar att stanna

längre i yrket, som är bakgrunden till resultaten. Andra studier har visat att lärarnas

kvalifikationer har en signifikant påverkan på elevernas resultat (se till exempel Rivkin m.fl.

2005).

Grönkvist och Vlachos (2008) har utgått från mönstringsresultat på kognitiva och icke-

kognitiva förmågor och visar att dessa förmågor hos nyblivna (manliga) ämneslärare sjunkit

drastiskt sedan början på 1990-talet. Under samma period har relativlönerna för lärare jämfört

med andra högskoleutbildade också sjunkit markant. Det vore naivt att tro att

löneutvecklingen inte spelade någon roll för att locka högt kvalificerade personer till

16 Denna studie sammanfattas på svenska i Fredriksson m.fl. (2012).

45

läraryrket och för att få dem att stanna i yrket. Den senare aspekten kan vara nog så viktig i

ljuset av forskningen som visar att lärarens erfarenhet påverkar skolresultaten.

Vuxengymnasieskolan

Ett vanligt sätt att vid vuxen ålder skaffa sig en generell gymnasieutbildning är genom den

kommunala vuxenutbildningen. Figur 22 visar utvecklingen av antalet elever som är inskrivna

inom den kommunala vuxenutbildningen i Sverige mellan 1994 och 2012. Som framgår av

figuren expanderade verksamheten radikalt genom det så kallade Kunskapslyftet efter den

ökade arbetslöshet som följde efter 1990-talskrisen.

Figur 22. Antal elever i gymnasial vuxenutbildning inom komvux 1994–2012, höstterminen för respektive år, tusental personer.

Källa: SCB, Utbildningsstatistisk årsbok.

Stenberg och Westerlund (2008) har utvärderat effekten av Kunskapslyftet och finner att

arbetsinkomsten för deltagare ökade med i genomsnitt 14 procent för män och 23 procent för

kvinnor. Den starkaste effekten kan hänföras till dem som gått utbildningar motsvarande två

terminer. Stenberg (2010) finner så pass positiva effekter av Kunskapslyftet att satsningen gav

en samhällsekonomisk vinst på 17 års sikt.

Gymnasial yrkes- och lärlingsutbildning

Ungdomsarbetslösheten i Sverige är hög och övergången från skola till jobb tar ofta lång tid. I

traditionella lärlingsländer som t.ex. Tyskland är ungdomsarbetslösheten betydligt lägre och

övergången till jobb går snabbare. Detta tyder på att yrkesutbildningen spelar en nyckelroll

för ungdomars etablering på arbetsmarknaden, men också på att det finns stora brister i den

svenska yrkesutbildningen.

0

40

80

120

160

200

1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

46

Yrkesutbildningen sker framförallt i gymnasiets treåriga yrkesprogram. Andelen elever som

väljer yrkesprogram har varit sjunkande under lång tid och denna utveckling har fortgått efter

gymnasiereformen 2011. Till exempel var andelen av eleverna i årskurs 1 som gick

yrkesprogram 37 procent år 2008 och 29 procent hösten 2012 (Skolverket 2013a).

Undervisningen i yrkesprogrammen sker till största delen i skolan och det arbetsplatsförlagda

lärandet uppgår endast till 15 veckor. Det har under lång tid funnits en strävan att stärka den

arbetsplatsförlagda utbildningen i yrkesprogrammen, men kvalitetsbrister har upprepade

gånger påpekats och alla elever erbjuds inte ens 15 veckors praktik (se till exempel

Skolinspektionen 2011). I syfte att öka inslaget av arbetsförlagt lärande genomfördes under

2008-2010 ett försök med en gymnasial lärlingsutbildning som sedan permanentades (med

vissa förändringar) i och med gymnasiereformen. Lärlingsutbildningen innebär att hälften av

utbildningen ska vara arbetsplatsförlagd.

Syftet med införandet av lärlingsutbildningen var att underlätta ungdomars inträde på

arbetsmarknaden. Eleverna får en naturlig kontakt med näringslivet och utbildningen styrs i

stor utsträckning av företagens efterfrågan på yrkeskunskaper. Erfarenheterna från t.ex.

Tyskland tyder på att en stor andel av lärlingseleverna får en anställning vid den arbetsplats

där de genomgått sin lärlingsutbildning. Ett ytterligare motiv bakom införandet av

lärlingsutbildningen är att motverka avhopp från gymnasiet för mindre studiemotiverade

elever.

Man kan urskilja två viktiga dimensioner i utformningen av den gymnasiala

yrkesutbildningen. Den första är i vilken utsträckning utbildningen är specifik för ett visst

yrke eller mer generell och studieförberedande. Den andra dimensionen är i vilken

utsträckning utbildningen är arbetsplatsförlagd.

Utbildningen i de tvååriga yrkesprogram som fanns före gymnasiereformen 1994 var till liten

del arbetsplatsförlagd, var starkt fokuserad på yrkeskunskaper och gav inte

högskolebehörighet. När de treåriga programmen infördes bestod den huvudsakliga

förändringen i att utbildningen blev mer generell och att både yrkes- och studieförberedande

program gav högskolebehörighet. I och med gymnasiereformen 2011 leder yrkesprogrammen

inte längre med automatik till högskolebehörighet, men det finns möjlighet att välja att läsa in

grundläggande högskolebehörighet. Den nya lärlingsutbildningen skiljer sig från

yrkesprogrammen genom starkare yrkesinriktning och att utbildningen till betydligt större del

47

är arbetsplatsförlagd. Det finns dock även möjlighet att komplettera lärlingsutbildningen med

kurser som ger grundläggande högskolebehörighet.

Internationell utblick

De flesta europeiska länder har någon form av lärlingsutbildning. De mest utpräglade

lärlingssystemen finns i Österrike, Tyskland och Schweiz, men även i Danmark, Norge och

Nederländerna är lärlingsutbildningen omfattande. Lärlingsutbildningens utformning skiljer

sig dock åt i olika länder (se t.ex. Zimmerman m.fl. 2013).

I Tyskland läser cirka två tredjedelar av alla elever två- till fyraåriga lärlingsprogram. Det

finns lärlingsprogram för yrken inom nästan alla sektorer. Lärlingarna har en anställning med

låg lön och utbildningen sker växelvis mellan skola och arbetsplats. Den arbetsplatsförlagda

delen av utbildningen är noga reglerad och övervakad. En omständighet som förmodligen är

viktig för det tyska lärlingssystemet är att det finns ca 350 lagreglerade yrkesexamina som

kontinuerligt utvecklas i samarbete med fack och arbetsgivare. Schweiz och Österrike har

lärlingsutbildningar som till stor del liknar det tyska systemet, även om de inte är lika

omfattande om i Tyskland. I Österrike är det ungefär en tredjedel av alla ungdomar som går

en lärlingsutbildning. Antalet lärlingsplatser har minskat under senare år och ett antal åtgärder

har vidtagits för att öka antalet; se Hofer m.fl. (2014).

Nederländerna har också en omfattande lärlingsutbildning som omfattar ungefär hälften av

gymnasieungdomarna, men som är annorlunda utformad än den tyska motsvarigheten.

Utbildningen är till större del förlagd till skolan och lärlingen anställs inte av ett företag.

Graden av arbetsplatsförlagd utbildning varierar från 20 procent av utbildningstiden till över

60 procent (detta system diskuteras utförligare i van der Klaauw och van Ours, 2013).

Zimmerman m.fl. (2013) drar i sin genomgång av lärlingsutbildningar i olika länder slutsatsen

att det tyska systemet är det mest framgångsrika, men också att det bygger på en rad

institutionella och kulturella förutsättningar som växt fram under lång tid och inte enkelt låter

sig överföras till andra länder. Till exempel påpekar de att det krävs att arbetsgivarna är

villiga att erbjuda utbildning enligt läroplan i utbyte mot att betala lägre lön, att utbildningen

leder till en yrkesexamen som är attraktiv på arbetsmarknaden och att både ungdomar och

föräldrar upplever lärlingsutbildningen som ett godtagbart alternativ till högre utbildning.

Olofsson och Wadensjö (2011) pekar på att de norska erfarenheterna av lärlingsprogram

kanske lättast låter sig överföras till svenska förhållanden. Norge är också intressant eftersom

48

omfattningen av lärlingsprogrammen ökat sedan mitten av 1990-talet. Lärlingsprogrammen i

Norge är integrerade i gymnasieutbildningen, är förhållandevis teoretiska och bygger till stor

del på samverkan mellan arbetsmarknadens parter. Samtidigt påpekar Olofsson och Wadensjö

(2011) att en viktig skillnad gentemot Sverige är att det i Norge görs en tydlig uppdelning

mellan facklärd och icke facklärd arbetskraft i lönesättningen och att det finns ett stort inslag

av yrkeslegitimationer. Detta ökar incitamenten att fullfölja en lärlingsutbildning.

I kontrast till många europeiska länder har man i USA i stället valt att inrikta

gymnasieutbildningen på att lära ut generella framför yrkesspecifika kunskaper och

färdigheter. Argumentet som ofta framförs där handlar om att yrkeskunskaper är alltför

specifika och snabbt blir obsoleta och att det därför är viktigare med mer generella kunskaper

i språk och matematik. Det finns till och med nationalekonomiska forskare som framfört

hypotesen att detta är en tänkbar anledning till att USA haft en högre långsiktig tillväxttakt än

Europa (Krueger och Kumar 2004a, b).

Empiriska studier

I den nationalekonomiska forskningen om lärlings- och yrkesutbildning har man framförallt

behandlat två huvudsakliga avvägningar. Mer yrkesspecifika kunskaper och större koppling

till arbetsmarknaden underlättar sannolikt möjligheten att snabbt få jobb, men det finns risk

att det försvårar anpassning till teknologiska förändringar, till exempel när kunskaper som

krävs för ett visst yrke förändras eller om man behöver ställa om till ett annat yrke.

Ett annat dilemma är att även om större fokus på generell högskoleförberedande utbildning

kan ha många fördelar, riskerar det att leda till fler avhopp från gymnasiet.

Arbetsmarknadssituationen för ungdomar utan avslutad gymnasieutbildning är särskild

problematisk och för dessa vore det säkerligen bättre med någon slags gymnasieexamen än

ingen alls.

Lärlingsprogram har många fördelar genom att det kan leda till att fler slutför en

gymnasieutbildning och att ungdomar får en starkare koppling till arbetsmarknaden och

snabbare kan få jobb. Detta bekräftas också med emfas av flertalet empiriska studier (se t.ex.

litteraturöversikten av Wolter och Ryan 2011). Nackdelen är att mer yrkesspecifika kunskaper

kan göra det svårare att vidareutbilda sig till ett annat yrke och därmed öka risken för sämre

arbetsmarknadsutfall på längre sikt. Denna risk förvärras av dålig styrning av

lärlingsutbildningen, t.ex. om företag erbjuder elever en alltför företagsspecifik utbildning.

49

Den empiriska utmaningen om man vill studera effekten av mer yrkesinriktad jämfört med

studieförberedande utbildning är att det inte är slumpmässigt vilken utbildning människor

väljer. De metodmässigt mest övertygande studierna gäller därför reformer som förändrade

graden av studieförberedande inslag eller praktik och studerar effekten för de som påverkades

av reformen jämfört med de som utbildade sig strax före eller efter.

En intressant om än inte metodmässigt helt övertygande studie är Hanushek m.fl. (2011) som

handlar om de långsiktiga effekterna av yrkes- respektive studieförberedande

gymnasieutbildning i 18 OECD-länder. I studien jämförs sysselsättningen bland unga som

genomgått yrkes- respektive studieförberedande gymnasieutbildning med sysselsättningen för

gamla med yrkes- respektive studieförberedande gymnasieutbildning i bagaget. Denna metod

ger en korrekt skattning av effekten av yrkes- kontra studieförberedande utbildning under

antagandet att det är samma bakomliggande faktorer som ligger bakom valet av yrkes-

respektive studieförberedande utbildning för både unga och gamla. Hanushek m.fl. (2011)

finner i linje med den förmodade avvägningen ovan att personer med yrkesutbildning är

sysselsatta i större utsträckning i början av yrkeslivet, men att sysselsättningen senare i livet är

högre för personer med studieförberedande utbildning.

Hall (2012, 2013) är två metodmässigt mer övertygande studier baserade på svenska data.

Dessa båda uppsatser studerar försöket med treåriga yrkesprogram för årskullarna som

började 1988, 1989 och 1990. De treåriga yrkesprogrammen i försöket var mer

studieförberedande och ledde till högskolebehörighet än existerande tvååriga program, men

innefattade också mer arbetsplatsförlagd utbildning än både tidigare tvååriga program och de

treåriga som senare infördes efter gymnasiereformen 1994.

Hall (2012) visar att inkomsterna inte påverkades, men att elever på de treåriga

yrkesprogrammen inte fullföljde gymnasiet i samma utsträckning som de som gick tvåårigt

program. Hall (2013) studerar i stället arbetslöshetsutfall 2008–2010 då de studerade

personerna är 34–40 år. För gruppen män med låga grundskolebetyg finner studien att de att

de treåriga programmen inneburit högre arbetslöshet. Sammantaget pekar dessa studier på att

det finns en reell risk för att alltför hög grad av teoretiska, studieförberedande ämnen kan leda

till att fler inte fullföljer sin gymnasieutbildning.

En ny studie av Stenberg och Westerlund (2014) presenterar en jämförande analys av

yrkesinriktad och (generell) teoretisk utbildning på kort och lång sikt med hjälp av data från

Kunskapslyftet. Arbetsinkomsterna 1990–2010 studeras för personer som 1997 deltog i

50

program med yrkesinriktad respektive teoretisk utbildning. Det visar sig att yrkesutbildning är

förknippad med högre inkomster 5–7 år efter påbörjat program. På längre sikt ger generell

utbildning ett bättre utfall än yrkesutbildning för vissa grupper, t.ex. kvinnor med kort

utbildning.

Utrikes födda och utbildning

I kapitlet om utvecklingen på arbetsmarknaden visades att arbetslösheten är betydligt högre

bland utrikes än inrikes födda svenskar. I tabell 3 redovisas tre olika arbetsmarknadsutfall för

inrikes och utrikes födda uppdelat på kön och utbildningsnivå. Tabellen visar att

arbetslösheten är ungefär dubbelt så hög för utrikes som för inrikes födda med förgymnasial

respektive gymnasial utbildning. För personer med eftergymnasial utbildning är

arbetslösheten ungefär tre gånger högre bland utrikes födda. Aldén och Hammarstedt (2013)

visar vidare i sin underlagsrapport att arbetsmarknadsutfallen skiljer sig väsentligt inom

gruppen utrikes födda samt att utrikes födda från Afrika och Asien är särskilt utsatta på

arbetsmarknaden.

Tabell 3. Arbetskraftsstatus bland inrikes och utrikes födda efter kön och utbildningsnivå 2012, 16–64 år. Män Kvinnor

Inrikes födda

Utrikes födda

Inrikes födda

Utrikes födda

Förgymnasial utbildning Sysselsättningsgrad 51,2 45,6 41,0 33,9 Andelen arbetslösa av arbetskraften 14,3 29,6 19,4 27,0

Andelen utanför arbetskraften 40,3 35,3 49,1 53,5

Gymnasial utbildning Sysselsättningsgrad 84,2 71,9 78,5 63,7 Andelen arbetslösa av arbetskraften 6,4 15,3 6,6 13,7


Eftergymnasial utbildning Sysselsättningsgrad 86,8 78,6 86,2 71,5 Andelen arbetslösa av arbetskraften 3,9 12,7 3,2 11,6


Källa: Aldén och Hammarstedt (2013), bearbetningar av AKU.

51

Det kan också noteras att arbetslösheten är väsentligt lägre ju högre utbildningsnivån är både

för inrikes och utrikes födda, vilket tyder på att utbildning har betydande avkastning även för

utrikes födda. Aldén och Hammarstedts (2013) genomgång av forskningen pekar också på att

utrikes födda har hög avkastning av att utbilda sig och att detta gäller särskilt om en del av

utbildningen sker i Sverige.

Diskussion

Forskningen visar sammanfattningsvis att tidigare förlängningar av den obligatoriska

skolgången haft positiva effekter på arbetsmarknadsutfall. För den svenska

grundskolereformen gällde detta enbart för de som kom från hem med lågutbildade fäder. Den

forskning som finns gäller dock framförallt effekter på arbetsinkomster, inte på

arbetslöshetsrisker. Man kan dock argumentera för att den som har högre avkastning på sitt

humankapital i termer av arbetsinkomst även borde löpa mindre risk att bli arbetslös. Det är

dock inte en given slutsats i en situation där alla lågutbildade, genom obligatorisk utbildning,

blir mer högutbildade. Ett annat skäl att tolka resultaten med försiktighet är att de

utbildningsreformer som tidigare studerats främst gällt obligatorisk utbildning upp till 16 år.

Man kan inte utan vidare extrapolera resultaten till att gälla för ytterligare utvidgningar av

obligatoriet.

Forskningen visar också att de positiva effekterna av mindre klasser och bättre lärare även

påverkar utfallet på arbetsmarknaden efter skolgången. Problemet att överföra dessa resultat

på nuvarande situation är troligen mindre än vad som gällde för studierna av effekter av

utvidgningen av den obligatoriska skolgången. Det finns inga uppenbara skäl till att resultaten

av mindre klasser och bättre lärare skulle gälla i en kontext men inte en annan. Däremot finns

det få användbara explicita resultat för effekter på arbetslöshetsrisker. Återigen får vi förlita

oss på att effekten på arbetslöshetsrisker följer samma mönster som andra mått för framgång

på arbetsmarknaden.

I varje årskull uppnår för närvarande över 20 procent inte målen för slutbetyg i gymnasiet.

Även om man med mer resurser till den grundläggande utbildningen troligen kan minska

denna andel markant, kommer det sannolikt fortfarande vara en stor grupp som inte avslutar

gymnasiet. Som framgår av figur 17 så är arbetslösheten betydligt högre för denna grupp och

skillnaderna har ökat. För denna grupp är vuxengymnasiet ett bra sätt att förbättra sin

utbildning och sina möjligheter på arbetsmarknaden. Befintlig forskning visar överlag positiva

effekter av Kunskapslyftet och vuxengymnasieutbildning i allmänhet.

52

Det kan också behövas särskilda insatser som är inriktade mot ungdomar som inte har klarat

gymnasiet. Olofsson (2010) har fört fram ett intressant förslag om hur en utbildningsgaranti

för unga upp till 25 år skulle kunna utformas. En sådan garanti innebär inte bara att

kommunerna ska ha ett ansvar att erbjuda kompletterande gymnasial vuxenutbildning, utan

också att de ges ett utvidgat informationsansvar och uppsökande ansvar för de som inte har

klarat gymnasiet.

Vår tolkning av resultaten som redovisades i tabell 3 är att utrikes födda har hög avkastning i

termer av minskad arbetslöshet av att skaffa sig en utbildning på gymnasie- eller

högskolenivå. Att höja utbildningsnivån bland utrikes födda utan fast förankring på

arbetsmarknaden är därför en viktig åtgärd för att minska arbetslösheten. Till exempel bör

man överväga att en utbildningsgaranti för unga eventuellt även bör utsträckas till att gälla

nyanlända invandrare (åtminstone upp till en viss ålder). Aldén och Hammarstedt (2013) visar

dock att den högre arbetslösheten bland utrikes födda inte bara beror på skillnader i

utbildningsnivå. Det är därför viktigt att komplettera utbildningssatsningar med bland annat

intensifierat arbete mot diskriminering, förbättringar av etableringsprocessen och

säkerställande att validering av utländska examina sker skyndsamt.

Det är också viktigt att försöka påskynda övergången från skola till arbete. Välfungerande

lärlingsutbildningar kan av allt att döma snabba på denna övergång, men kan eventuellt

påverka sannolikheten att man har ett arbete senare i yrkeslivet negativt. Lärlingsutbildningen

innebär också en tydligare yrkesinriktning med mindre studieförberedande inslag, vilket kan

leda till att fler fullföljer sin gymnasieutbildning. Erfarenheten från införandet av nuvarande

lärlingsutbildning och tidigare svenska försök att införa lärlingsutbildning visar dock att det är

svårt att skapa en attraktiv lärlingsutbildning.

Nuvarande lärlingsutbildning har föregåtts av flertalet tidigare försök att inrätta

lärlingsutbildningar. En historisk återblick (se till exempel SOU 2010:19 och Olofsson och

Wadensjö 2011) gör det tydligt att det finns många utmaningar involverade i att införa

lärlingsutbildning. Arbetsgivarna måste ha incitament att bedriva relevant utbildning (och inte

bara utnyttja ungdomarna som billig arbetskraft) och gymnasieskolan måste tillhandahålla

relevant kompletterande utbildning. Dessutom måste ungdomar uppleva lärlingsutbildningen

som attraktiv och som ett acceptabelt substitut till mer generellt inriktade utbildningar. Enligt

Skolverket (2013b) kan profileringen av den svenska lärlingsutbildningen som en utbildning

framförallt för skoltrötta ha inneburit att utbildningen fått låg status och attraherat få elever.

53

Den första årskullen lärlingar år 2008 bestod av cirka 3 600 elever vilket över tid har minskat

till 1 900 elever som påbörjade lärlingsutbildning 2012. Detta är långt under regeringens högt

ställda ambitioner. I budgetpropositionen 2011 avsattes exempelvis resurser för att skapa 30

000 lärlingsplatser fram till 2014.

Ett komplement till lärlingsutbildning är att stärka de nuvarande yrkesprogrammens ställning

och framförallt deras koppling till arbetsmarknaden. En viktig del i detta är att öka inslaget av

arbetsplatsförlagd utbildning i existerande yrkesprogram. Även om erfarenheten visar att detta

är svårt, bör åtgärder vidtas för att öka inslaget av arbetsplatsförlagd utbildning och för att

kvalitetssäkra denna. Ett första steg är att se till att dagens lagstadgade krav på 15 veckors

praktik följs, till exempel genom ekonomiska sanktioner mot skolor som inte lyckas erbjuda

detta. Det är också viktigt att utbildningen på yrkesprogrammen anpassas till

arbetsmarknadens behov i samverkan med arbetsmarknadens parter på både nationell och

lokal nivå. De lokala och nationella programråd som har införts i och med gymnasiereformen

2011 är ett steg i rätt riktning, men det är ännu för tidigt att utvärdera vilken roll dessa har

spelat.

En starkare koppling till arbetslivet kan också åstadkommas genom att underlätta för

gymnasieelever på yrkesprogram att få sommarjobb med relevant praktisk erfarenhet.

Hensvik och Nordström Skans (2013) visar att sommarjobb under gymnasieutbildningen ökar

möjligheten att få jobb efter gymnasiet. En möjlighet är att ålägga skolorna ansvar för att

underlätta för eleverna att få sommarjobb som är relevanta för utbildningen.

En annan åtgärd som vidtagits för att underlätta övergången från skola till jobb är

yrkesintroduktionsavtalen. Dessa bygger på frivilliga överenskommelser mellan

arbetsmarknadens parter och innebär att en del av arbetstiden används till utbildning och att

den anställde får en lägre lön. Yrkesintroduktionsavtalen innebär att den arbetsplatsförlagda

yrkesutbildningen sker efter gymnasiet, medan lärlingsutbildning innebär att

yrkesutbildningen integreras i gymnasieutbildningen. Yrkesintroduktionsavtalen finns än så

länge inom ett fåtal branscher och har liten omfattning. Under 2014 införs ett särskilt

handledarstöd samt nedsatt arbetsgivaravgift för de som anställer ungdomar inom ramen för

yrkesintroduktionsavtal. En tänkbar farhåga med yrkesintroduktionsavtalen är de främst

vänder sig till ungdomar som har gymnasieexamen och därmed inte underlättar för de

ungdomar som har allra svårast att etablera sig på arbetsmarknaden (Olofsson 2014).

54

Det är inte bara önskvärt att snabba på övergången från skola till arbete, utan även att snabba

på utbildningsgången i högre utbildning. Detta skulle leda till ökad sysselsättning i och med

att människor är yrkesverksamma under en större del av sitt liv. Dessutom skulle det

förmodligen minska antalet arbetslösa studerande ungdomar. Vi diskuterar inte denna fråga

närmare i rapporten, utan hänvisar i stället till Sonnerby (2012) för en utförlig diskussion och

flera åtgärdsförslag för ökad effektivitet i högskoleutbildningen.


1. Arbetskraften i Sverige är inte överutbildad och avkastningen på att lägga mer resurser på grundskola och gymnasium är av allt att döma hög.

2. Fullständig gymnasieexamen har blivit allt viktigare för att klara sig på arbetsmarknaden. Ett nytt kunskapslyft med möjlighet att läsa in gymnasiet med bibehållen arbetslöshetsersättning bör därför övervägas.

3. En utbildningsgaranti för unga, och eventuellt även nyanlända invandrare, bör införas för att säkerställa att så gott som alla har möjlighet att läsa in gymnasiet.

4. De gymnasiala yrkesprogrammens koppling till arbetsmarknaden behöver stärkas. Ett minimumkrav är att alla elever på yrkesutbildningen får de 15 veckors arbetsförlagd utbildning de har rätt till.

5. Gymnasieungdomar bör i större utsträckning beredas möjlighet till sommarjobb, till exempel i offentlig sektor. I yrkesprogrammen skulle krav på skolorna att en viss andel av eleverna ska ha sommarjobbat på en för utbildningen relevant arbetsplats kunna införas.

Referenser

Aldén, L och M Hammarstedt (2013), Utrikes födda på den svenska arbetsmarknaden – en översikt och en internationell jämförelse, rapport till kommissionen.

Angrist, J, and A Krueger (1991), Does compulsory school attendance affect schooling and earnings? Quarterly Journal of Economics 106, 979–1014.

Ashenfelter, O, C Harmon och H Oosterbeek (1999), A review of estimates of the schooling/earnings relationship, with tests for publication bias, Labour Economics 6, 453–470.

55

Chetty, R m.fl. (2011), How does your kindergarten classroom affect your earnings? Evidence from Project STAR, Quarterly Journal of Economics 126, 1593–1660.

Fredriksson, P, H Oosterbeek och B Öckert (2012), Långsiktiga effekter av mindre klasser, IFAU rapport 2012:5.

Fredriksson, P, H Oosterbeek och B Öckert (2013), Long-term effects of class size, Quarterly

Journal of Economics 128, 249–285.

Grönqvist, E och J Vlachos (2008), One size fits all? The effects of teacher cognitive and non-cognitive abilities on student achievement, IFAU Working Paper 2008:25.

Hall, C (2012), The effects of reducing tracking in upper secondary school: Evidence from a large-scale pilot scheme, Journal of Human Resources 47, 237–269.

Hall, C (2013), Does more general education reduce the risk of future unemployment? Evidence from labor market experiences during the Great Recession, IFAU Working Paper 2013:17.

Hanushek, E, L Woessmann och L Zhang (2011), General education, vocational education, and labor-market outcomes over the life-cycle, NBER Working Paper 17504.

Harmon, C och I Walker (1995), Estimates of the economic return to schooling for the United Kingdom, American Economic Review 85, 1278–1286.

Hensvik, L och O Nordström Skans (2013), Networks and youth labor market entry, IFAU Working Paper 2013:23.

Hofer, H, A Weber och R Winter-Ebmer (2014), Labour market policy in Austria during the crisis, rapport till kommissionen.

Krueger, D och D Kumar (2004a), Skill-specific rather than general education: A reason for US-Europe growth differences? Journal of Economic Growth 9, 167–207.

Krueger, D och D Kumar (2004b), US-Europe differences in technology-driven growth: Quantifying the role of education, Journal of Monetary Economics 51, 161–190.

Malmberg, H och E Öberg (2014), Hur presterar svensk arbetsmarknad? En internationell jämförelse, rapport till kommissionen.

Meghir, C, and M Palme (2005), Educational reform, ability, and family background, American Economic Review 95, 414–424.

Olofsson (2010), Utbildningsgaranti – en väg till arbete, TCO Granskar 9/10.

Olofsson, J och E Wadensjö (2011), Lärlingsutbildning, Pocketbiblioteket nr 48, SNS Förlag.

Olofsson, J (2014), Yrkesutbildning i förändring – utmaningar och möjligheter ur ett forsknings- och aktörsperspektiv, Ratio Rapport Nr 10.

56

Skolinspektionen (2011), Arbetsplatsförlagd utbildning i praktiken – en kvalitetsgranskning av gymnasieskolans yrkesförberedande utbildningar, Rapport 2011:2.

Skolverket (2013a), Elever per programtyp och program, Rapport 395.

Skolverket (2013b), Utvecklingen av lärlingsutbildningen, Rapport 397.

Sonnerby, P (2012), Lärda för livet? En ESO-rapport om effektivitet i svensk

högskoleutbildning, ESO-rapport 2012:7.

SOU (2010:19), Lärling – en bro mellan skola och arbetsliv, Betänkande av Lärlingsutredningen.

Stenberg, A (2010), The impact on annual earnings of adult upper secondary education in Sweden, International Journal of Lifelong Education 29, 303–321.

Stenberg, A och O Westerlund (2008), Does comprehensive education work for the long-term unemployed? Labour Economics 15, 54–67.

Stenberg, A och O Westerlund (2014), Utbildning vid arbetslöshet: en jämförande studie av yrkesinriktad och teoretisk utbildning på lång sikt, IFAU rapport 2014:4.

Van der Klaauw och J van Ours (2013), The Dutch labor market as an example for Sweden?, rapport till kommissionen.

Wolter, S och P Ryan (2011), Apprenticeship, i E Hanushek, S Machin och L Woessmann (red.), Handbook of Economics of Education 3, Elsevier.

Zimmerman K F, Biavaschi, C, W Eichhorst, C Giulietti, M Kendzia, A Muravyev, J Pieters, N Rodríguez-Planas och R Schmidl, (2013), Unemployment and vocational training, Foundations and Trends in Microeconomics 9(1–2), 1–157. Tidigare version: IZA Discussion Paper No 6890.

57

5. Arbetslöshetsförsäkring för alla

Arbetslöshetsförsäkringen syftar till att ge skydd mot inkomstförluster till följd av ofrivillig

arbetslöshet. Denna funktion fullgörs i Sverige i första hand via systemet med

arbetslöshetskassor men i praktiken fungerar i viss utsträckning även försörjningsstöd

(socialbidrag) liksom ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program

(aktivitetsstöd) som inkomstersättning vid arbetslöshet. Politiken på detta område bör därför

beakta samspelet mellan de olika ersättningsformerna.

Forskningsläget

Den teoretiska och empiriska forskningen om arbetslöshetsförsäkringens effekter är

omfattande.17 Gängse (sök)teori säger att högre ersättning och längre ersättningstider leder till

längre arbetslöshetsperioder bland dem som direkt berörs av förändringarna. Effekterna

uppkommer via högre lönekrav för att acceptera erbjudanden (högre reservationslöner) och

via minskad sökaktivitet. Dessa mekanismer försvagas om det i försäkringens regelsystem

finns strikta krav på att anta erbjudet arbete och starka kontrollmekanismer för att säkerställa

att kraven uppfylls. Mekanismerna kan också försvagas genom att ”konfiskera” en del av de

arbetslösas fritid genom att kräva deltagande i arbetsmarknadspolitiska program som villkor

för ersättning.

Högre ersättningsnivå kan faktiskt också leda till kortare arbetslöshetstider för vissa grupper

(Mortensen, 1977). För att den arbetslöse ska vara berättigad till ersättning måste ett s.k.

arbetsvillkor vara uppfyllt, dvs. det krävs en viss mängd tidigare förvärvsarbete för att

ersättning ska utgå. För en arbetslös person som inte är kvalificerad för ersättning, t.ex. på

grund av att hen är nyinträdande på arbetsmarknaden, innebär en högre ersättningsnivå att det

blir mer attraktivt att skaffa sig ett arbete för att därigenom kvalificera sig för ersättning i

framtiden. Den högre ersättningen kan således leda till kortare arbetslöshetstider för sådana

grupper.

En mer generös arbetslöshetsersättning kan bidra till högre arbetskraftsdeltagande eftersom

deltagande i arbetskraften via aktivt jobbsökande ska vara en förutsättning för ersättning.

Vidare kan högre ersättning leda till effektivare matchningar mellan vakanser och arbetslösa

genom att längre söktider kan bidra till att rätt person hamnar på rätt plats.

17 Översikter av forskningen finns bl.a. i Holmlund (1998), Fredriksson och Holmlund (2006) samt van Ours och Tatsiramos (2012).

58

Arbetslöshetsersättningen kan också påverka arbetslösheten via effekter på lönebildningen. I

teoretiska löneförhandlingsmodeller gäller i regel att högre ersättning leder till ett tryck uppåt

på lönerna vilket resulterar i högre arbetslöshet. Detta innebär att effekterna av högre

ersättning blir större med hänsyn tagen till lönebildningen än effekterna med hänsyn tagen

endast till effekterna på sökbeteendet. Denna slutsats kan dock modifieras eller kullkastas

utifrån andra modeller för lönebildning, t.ex. vissa modeller för företagsstyrd lönebildning. I

aktuell forskning har det också visats att förekomst av spillover-effekter mellan olika grupper

kan leda till att totaleffekterna (i allmän jämvikt) blir svagare än de effekter som följer av

ändrat sökbeteende bland personer som får högre ersättning. Anledningen är att arbetslösa

personer som inte direkt berörs av högre ersättning kan gynnas av att andra grupper söker

mindre aktivt eftersom detta minskar konkurrensen om jobb.

I den empiriska forskningen är det väl belagt att högre ersättning och längre ersättningstider

leder till längre arbetslöshetstider bland personer som direkt berörs av den högre ersättningen.

Det finns också visst stöd för spillover-effekter som leder till att högre ersättning medför

lägre arbetslöshet bland grupper som inte direkt berörs av högre ersättning (Levine, 1993;

Lalive m.fl. 2013).18 De empiriska resultaten beträffande arbetslöshetsersättningens effekter

på matchningseffektivitet är blandade. Erfarenheterna av de kraftigt förlängda ersättningstider

som i USA införts i finanskrisens spår ger stöd för hypotesen att en mer generös ersättning har

positiva effekter på arbetskraftsdeltagandet; arbetslöshetstiderna har ökat något men detta

beror främst på minskad benägenhet att lämna arbetskraften (Farber och Valetta, 2013).

Sammanfattningsvis råder det inte mycket tvivel om att förändringar av

arbetslöshetsförsäkringens ersättningstider och ersättningsnivåer påverkar beteendet bland

personer som direkt berörs. För att utvärdera effekterna på arbetslöshet och sysselsättning

behöver man emellertid också beakta spillover-effekter mellan olika grupper, ett område där

forskningslitteraturen ännu är begränsad. Många arbetslösa är inte kvalificerade för ersättning

men de kan påverkas indirekt av högre ersättning via minskad konkurrens om jobben.

Reformer sedan 2007

År 2007 skedde ett antal genomgripande reformer av den svenska arbetslöshetsförsäkringen.

Kvalifikationskraven skärptes genom strängare arbetsvillkor och det s.k. studerandevillkoret

avskaffades; tidigare kunde studerande kvalificera sig för grundersättning efter tre månaders

18 En dansk studie av ett arbetsmarknadspolitiskt aktiveringsprogram (Gautier m.fl., 2012) ger också stöd för spillover-effekter. Studien visar att programdeltagarna gick över till arbete i snabbare takt medan de som inte berördes av programmet drabbades av minskade jobbchanser.

59

arbetslöshet. Antalet karensdagar ökade från fem till sju och minskade statliga subventioner

till arbetslöshetskassorna medförde kraftigt höjda medlemsavgifter. Ersättningsperiodens

längd begränsades till 300 dagar och ersättningsgraden gjordes beroende av tid i arbetslöshet;

under de första 200 dagarna uppgår ersättningen till 80 procent av tidigare lön medan

ersättningsgraden är 70 procent under resterande dagar.19 Efter 300 dagar kan arbetslösa som

deltar i jobb- och utvecklingsgarantin få s.k. aktivitetsstöd som motsvarar 65 procent av

tidigare lön (under förutsättning att de tidigare uppfyllt villkoren för inkomstrelaterad

ersättning).

Förändringar har också skett när det gäller arbetslöshetsersättningen för deltidsarbetslösa. År

2008 maximerades ersättningstiden för deltidsarbetslösa till 75 dagar (tidigare 300 dagar).

Med en 75-dagarsregel kan en person som arbetar halvtid få deltidsersättning i 30 veckor. Om

ersättningstiden har löpt ut kan den deltidsarbetslöse välja mellan att fortsätta sitt deltidsarbete

utan fyllnadsersättning och att säga upp sig från anställningen och söka arbete som

(heltids)arbetslös.

Taket i den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen (680 kr per dag eller ca 15 000 kr per

månad) har inte förändrats sedan 2002, vilket har inneburit en väsentlig urholkning av

försäkringsskyddet. Endast 10 procent av heltidsanställda personer kan idag räkna med

ersättning motsvarande 80 procent av tidigare lön; alla som tjänar mer än 18 700 kr per månad

får mindre än 80 procent i ersättning. Detta innebär också att den avtagande

ersättningsprofilen inte har någon betydelse för stora delar av lönefördelningen.

Införandet av jobbskatteavdrag har haft stor betydelse för försäkringens kompensationsgrad

efter skatt eftersom avdraget innebär sänkt skatt på arbetsinkomster men inte på

transfereringar. För en person med genomsnittslön är ersättningsgraden efter skatt 46 procent

år 2011, vilket är lägre än vad som gäller i de flesta andra europeiska länder.20

Reformerna 2007 innebar att försäkringen blev både dyrare och mindre förmånlig. En

konsekvens av detta blev att antalet medlemmar i arbetslöshetskassorna minskade med nära

en halv miljon personer; medlemstalet som andel av arbetskraften föll med 10 procentenheter

mellan 2006 och 2007. Under senare år har också andelen arbetslösa som får grundbelopp

eller inkomstrelaterad ersättning från arbetslöshetsförsäkringen minskat väsentligt. Lindgren

19 I samband med dessa reformer tog man även bort den förhöjda dagpenningen, som arbetslösa individer erhöll under de första 100 dagarna av arbetslöshet 20 Avser ensamstående individ utan barn. Se OECD: http://www.oecd.org/els/benefitsandwagesstatistics.htm

60

(2013) har beräknat att andelen av försäkringen ersatta arbetslöshetsdagar minskade från 85

procent till 43 procent mellan 2006 och 2011. En del av minskningen beror på att

långtidsarbetslösa förts över till aktivitetsstöd; andelen arbetslöshetsdagar som ersatts med

antingen arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd minskade från 90 procent till 67 procent

mellan 2006 och 2011. Minskningen förklaras sannolikt främst av skärpta arbetsvillkor,

strängare regler för deltidsarbetslösa och avskaffandet av studerandevillkoret. Utvecklingen

kan inte förklaras av det fallande medlemsantalet i arbetslöshetskassorna eftersom även

personer med grundbelopp ingår bland dem som omfattas av försäkringen.

Den fackliga organisationsgraden låg på drygt 80 procent i slutet av 1980-talet och har

minskat till knappt 70 procent år 2012. Nedgången är särskilt markant mellan åren 2006 och

2008 och uppgår till närmare sex procentenheter. Reformerna av arbetslöshetsförsäkringen år

2007 är med all sannolikhet en faktor bakom den fallande organisationsgraden. De flesta

kassamedlemmar har varit anslutna via sina fackliga organisationer och har sannolikt

uppfattat medlemskap i facket och arbetslöshetskassan som ett ”paket”.

Vad bör göras?

En utgångspunkt för våra förslag är att den svenska modellen bör vårdas och utvecklas. Det

innebär bland annat att arbetsmarknadens parter spelar en viktig roll när det gäller

lönebildning men också anställningsskydd och arbetsmiljöbevakning. För att kollektivavtal

med hög täckningsgrad ska uppfattas som legitima krävs en hög organisationsgrad bland

anställda och arbetsgivare.

Den fackliga organisationsgraden har traditionellt varit mycket hög i Sverige men har som

nämnts minskat kraftigt under senare år. En orsak är de förändringar som den borgerliga

regeringen genomfört på arbetslöshetsförsäkringens område men detta är inte hela

förklaringen; organisationsgraden minskade även före regeringens reformer. Troligen kommer

den växande globaliseringen av arbetsmarknaden att sätta press på såväl kollektivavtal som

facklig anslutning.

Hög facklig organisationsgrad är inget huvudmål för den ekonomiska politiken men kan ses

som ett intermediärt mål för att upprätthålla legitimiteten hos den svenska modellen. Detta får

konsekvenser för vad som är lämplig politik när det gäller t.ex. arbetslöshetsförsäkring och

anställningsskydd.

61

Ett annat inslag i den svenska modellen är generell välfärdspolitik som inkluderar

socialförsäkringar som bygger på inkomstbortfallsprinciper. Därmed inkluderas medelklassen

som ”stake holders” i välfärdsstatsprojektet och behovet av tilläggsförsäkringar minskar.

Den svenska modellen för arbetslöshetsförsäkring är en hybrid mellan obligatorium och

frivillighet. Försäkringen är obligatorisk i den meningen att alla arbetslösa som uppfyller

arbetsvillkoret är berättigade till grundbeloppet; den är frivillig såtillvida att ersättning utöver

grundbeloppet kräver medlemskap i arbetslöshetskassa. Kvalifikationskraven i termer av

arbetsvillkor styr hur många som omfattas av försäkringen. Andelen som är berättigade till

inkomstrelaterad ersättning påverkas av arbetslöshetskassornas medlemsavgifter som i sin tur

primärt bestäms av hur det statliga subventionssystemet ser ut.

En helt frivillig arbetslöshetsförsäkring har små förutsättningar att fungera väl. Personer med

låga risker för arbetslöshet har svaga incitament att ansluta sig till försäkringen, vilket leder

till höga premier för personer som väljer att försäkra sig. I värsta fall leder denna selektion till

att försäkringsmarknaden kollapsar. En helt obligatorisk arbetslöshetsförsäkring kan vara en

lösning på detta problem och de flesta länder med arbetslöshetsförsäkring har också valt en

modell med obligatorium. Sverige, Danmark och Finland tillhör undantagen med statligt

subventionerade arbetslöshetskassor med (i regel) facklig anknytning.

Införande av s.k. obligatorisk arbetslöshetsförsäkring i Sverige skulle innebära att alla

arbetslösa som uppfyller arbetsvillkoret också kommer att omfattas av den inkomstrelaterade

ersättningen. Men en sådan modell skulle i praktiken knappast eliminera det frivilliga inslaget

i försäkringen, särskilt om taket i försäkringen sätts lågt i förhållande till lönerna. Man bör

därför inte överdriva skillnaderna mellan ”frivillig” och ”obligatorisk”

arbetslöshetsförsäkring. I praktiken står valet mellan olika varianter av hybridmodeller som

kombinerar obligatorium och frivillighet. Ur vår synvinkel har nuvarande svenska

hybridmodell den attraktiva egenskapen att den ger incitament för hög facklig

organisationsgrad. Legitimiteten hos kollektivavtal och lagar om anställningsskydd och

medbestämmande blir större om en stor majoritet av arbetstagarna är organiserade i fackliga

organisationer.

Taket i arbetslöshetsförsäkringen

En effekt av att taket i arbetslöshetsersättningen har legat stilla är en snabb tillväxt av

kompletterande försäkringar via fackförbunden. Det innebär att det blir allt svårare att bedöma

effekterna av att höja taket. Om många har 80 procents ersättning via tilläggsförsäkringar så

62

har ett höjt statligt tak liten effekt. Tilläggsförsäkringar är förenade med incitamentsproblem

på ett delvis likartat sätt som den statliga försäkringen. Högre ersättning påverkar

sökaktiviteten och därmed arbetslöshetstiderna. En del av kostnaderna för dessa

beteendeförändringar kommer att falla på grupper utanför det enskilda fackförbundet eftersom

den totala skattebasen påverkas.

Om inkomstbortfallsprincipen i de offentliga socialförsäkringarna tas på allvar så leder detta

till slutsatsen att taket i arbetslöshetsförsäkringen bör höjas. Det kan också finnas skäl att

begränsa möjligheterna att använda tilläggsförsäkringar i samband med att högre tak införs.

Taket i arbetslöshetsförsäkringen bör indexeras till löneutvecklingen. Det är ersättningen vid

arbetslöshet i relation till utebliven lön (ersättningsgraden) som är relevant för att bedöma

försäkringsskydd och beteendeanpassningar. Vill man ändra ersättningsgraden bör det ske i

öppen debatt och genom aktiva beslut, inte genom att ”smygvägen” urholka försäkringen via

den allmänna löneutvecklingen.

Ett höjt tak i arbetslöshetsförsäkringen riskerar medföra högre arbetslöshet, i första hand via

längre arbetslöshetstider. Några omständigheter talar dock för att denna effekt kan bli relativt

begränsad. Många har som nämnts tilläggsförsäkringar vilket innebär att den faktiska

ökningen av ersättningen inte behöver bli stor. Vidare gäller att en stor del av de arbetslösa

inte direkt berörs av högre tak eftersom försäkringens täckningsgrad har minskat kraftigt

under senare år. För oförsäkrade arbetslösa kan man förvänta sig att arbetslöshetstiderna faller

om ersättningen stiger (den s.k. kvalifikationseffekt som tidigare berörts). Förekomsten av

spillover-effekter via jobbkonkurrens verkar i samma riktning. Slutligen kan ett höjt tak

kombineras med införande av ”samhällsjobb” för långtidsarbetslösa, något som också kan

fungera som ett sätt att testa arbetsviljan. Med skarpare arbetstest kan ersättningen höjas utan

negativa effekter på sökaktiviteten. Se vidare avsnittet om arbetsmarknadspolitik.

Deltidsarbetslöshet

Ersättning till deltidsarbetslösa personer påverkar de deltidsarbetslösas beteende men också

sökbeteendet bland (heltids)arbetslösa personer. Teorin säger att de deltidsarbetslösa blir

mindre angelägna att skaffa sig heltidsjobb samtidigt som de heltidsarbetslösa blir mer

intresserade av att skaffa sig deltidsarbete som språngbräda till heltidsjobb (Ek och Holmlund,

2014). Ersättningstiderna för deltidsarbetslösa bör förlängas för att stimulera fler

heltidsarbetslösa att ta deltidsjobb. En sådan reform bör kombineras med att

63

arbetsförmedlingen lägger ned större resurser på att kontrollera sökaktiviteten bland

deltidsarbetslösa personer.

Deltidsarbetslösheten skulle kunna reduceras genom att skapa incitament för företagen att

erbjuda heltid till sina deltidsarbetslösa anställda. Medfinansiering av ersättningen till

deltidsarbetslösa personer kan vara ett attraktivt alternativ. I viss utsträckning fungerar

nuvarande system som en subvention av deltidsarbete i vissa sektorer och medfinansiering

skulle kunna minska denna snedvridning. De praktiska problem som medfinansiering

aktualiserar är dock inte negligerbara och behöver utredas närmare. Om medfinansiering

knyts till deltidsarbetslösa med ersättning finns en risk för att företagen försöker välja bort

sådana personer till förmån för deltidsarbetslösa utan ersättning.

Försörjningsstöd kontra arbetslöshetsersättning

Kommunernas försörjningsstöd har i allt större utsträckning kommit att fungera som en

arbetslöshetsersättning för personer med liten eller ingen ersättning från

arbetslöshetsförsäkringen. Orsaken är strängare arbetsvillkor i försäkringen i kombination

med att en stor andel av de arbetslösa är ungdomar och/eller invandrare med liten

arbetslivserfarenhet från Sverige. Enligt data från Socialstyrelsen (2013a) var arbetslöshet det

främsta försörjningshindret för närmare hälften av alla mottagare av ekonomiskt bistånd under

2012. Detta har inneburit att det som var tänkt som en tillfällig ersättning för att upprätthålla

en skälig levnadsnivå i många fall blivit en långvarig ersättning vid arbetslöshet.

Försörjningsstödet är illa utformat för att vara ersättning vid arbetslöshet. Stödet är

behovsprövat på hushållsnivå vilket kan ge höga marginaleffekter om någon i hushållet får

tillfälligt arbete. 21 Vidare gäller att personer med försörjningsstöd i lägre utsträckning än

personer med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen får ta del av Arbetsförmedlingens

åtgärder (Mörk och Liljeberg, 2012).

Som en följd av de ökade kostnaderna för försörjningsstöd började kommunerna under 1990-

talskrisen att bygga upp egna arbetsmarknadspolitiska program. Följden har blivit att två

parallella system för arbetsmarknadspolitiska åtgärder har byggts upp. Risken för

dubbelarbete är stor liksom risken att personer hamnar mellan stolarna; olika aktörer kan göra

skilda bedömningar av t.ex. personers arbetsförmåga. Kunskaperna om de kommunala

21 Marginaleffekterna mildrades av en reform 1 juli 2013 som innebär att 25 procent av inkomst från anställning inte beaktas vid bedömningen av rätten till bistånd för hushåll som under sex varandra efterföljande månader tagit emot ekonomiskt bistånd. Denna särskilda beräkningsregel gäller under två år.

64

programmens effekter är mycket begränsad eftersom det saknas information om vilka

personer som deltar i vilka program.22

Enligt vår uppfattning ska försörjningsstödet i första hand vara en tillfällig ersättning för

personer som hamnat i ekonomiska problem, inte en ersättning som arbetslösa får under en

lång tid. Även om kommunerna ofta kräver att arbetslösa mottagare av försörjningsstöd ska

registrera sig som arbetssökande vid förmedlingen, är det inte säkert att detta sker. Dessutom

uppstår ofta kortare uppehåll i registreringen vid förmedlingen. Detta innebär att arbetslösa

mottagare av försörjningsstöd riskerar att gå miste om arbetsmarknadspolitiska åtgärder,

särskilt sådana som kräver en viss tid som registrerad arbetslös.

Arbetsförmedlingen bör ha huvudansvar för arbetsmarknadspolitiken. Samråd med

kommunernas socialtjänst kan ske i fall då klienter har flera problem. Detta ansvar kommer

att bli tydligare om klienterna också får sin ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.

Sammanfattningsvis föreslår vi alltså att även arbetslösa som inte har upparbetat ett

arbetsvillkor ska kunna få grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen förutsatt att de deltar i ett

arbetsmarknadspolitiskt program.


1. Taket i arbetslöshetsersättningen bör höjas och indexeras till löneutvecklingen. 2. Ersättningstiderna för deltidsarbetslösa bör förlängas för att stimulera fler

heltidsarbetslösa att ta deltidsjobb. En sådan reform bör kombineras med att arbetsförmedlingen lägger ned större resurser på att kontrollera sökaktiviteten bland deltidsarbetslösa personer.

3. Försörjningsstödet är illa utformat för att vara ersättning vid arbetslöshet. Stödet är behovsprövat på hushållsnivå vilket kan ge höga marginaleffekter om någon i hushållet får tillfälligt arbete.

4. Arbetslösa som inte har upparbetat ett arbetsvillkor ska kunna få grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen förutsatt att de deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program.

5. Ersättningsprofilen i försäkringen bör vara avtagande även för personer med högsta ersättningen, dvs. även taket bör göras beroende av tid i arbetslöshet.

22 Socialstyrelsen (2013b) redovisar resultaten från en testinsamling av statistik om arbetsfrämjande insatser. De konstaterar att många kommuner saknar IT-system för att registrera arbetsfrämjande insatser på individnivå och att nationell samordning saknas för de kommuner som har, eller håller på att bygga upp, ett sådant system.

65

Referenser

Ek, S och B Holmlund (2014), Part-time unemployment and optimal unemployment insurance, International Tax and Public Finance (online 24 January 2014).

Farber, H och R Valetta (2013), Do extended unemployment benefits lengthen unemployment spells? Evidence from recent cycles in the U.S. labor market, Working Paper 2013-09, Federal Reserve Bank of San Francisco.

Fredriksson, P och B Holmlund (2006), Improving incentives in unemployment insurance: a review of recent research, Journal of Economic Surveys 20, 357–386.

Gautier, P, P Muller, B van der Klaauw, M Rosholm och M Svarer (2012), Estimating equilibrium effects of job search assistance, IZA Discussion Paper 6748.

Holmlund, B (1998), Unemployment insurance in theory and practice, Scandinavian Journal

of Economics 100, 113–141.

Lalive, R, C Landais och J Zweimüller (2013), Market externalities of large unemployment insurance programs, manuskript.

Levine, P (1993), Spillover effects between the insured and uninsured unemployed, Industrial

and Labor Relations Review 47, 73–86.

Lindgren, K-O (2013), Nya villkor för socialförsäkringarna? Ekonomisk Debatt 4/2013.

Mortensen, D (1977), Unemployment insurance and job search decisions, Industrial and

Labor Relations Review 30, 505–517.

Mörk, E och L Liljeberg (2012), Fattig, sjuk och arbetslös – en beskrivning av personer i kläm mellan stat och kommun, Working Paper 2012:1, Uppsala Center for Labor Studies (UCLS).

Tatsiramos, K och J van Ours (2012), Labor market effects of unemployment insurance design, Journal of Economic Surveys, published online: 6 Dec., DOI: 10.1111/joes.12005.

Socialstyrelsen (2013a), Statistik över försörjningshinder och ändamål med ekonomiskt bistånd 2012.

Socialstyrelsen (2013b), Arbetsfrämjande insatser och avslutsorsaker för ekonomiskt bistånd. Resultat från en testinsamling våren 2013.

66

6. Aktivare arbetsmarknadspolitik

Den aktiva arbetsmarknadspolitiken har länge varit ett framträdande drag i den svenska

modellen. Genom att ställa krav på mottagare av arbetslöshetsersättning kan man upprätthålla

en relativt generös ersättningsnivå. Genom de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan man

samtidigt förstärka den arbetslöses möjligheter att hitta ett arbete. Ansvaret för

arbetsmarknadspolitiken ligger på Arbetsförmedlingen vars uppgift är att dels sammanföra

arbetssökande med arbetsgivare som söker personal, dels tillhandahålla åtgärder som både

bryter och förhindrar långvarig arbetslöshet.

Även kommunerna bedriver en mängd arbetsmarknadspolitiska program riktade till arbetslösa

mottagare av försörjningsstöd. Sedan 1998 har kommunerna haft rätt att ställa krav på

deltagande i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet för personer under 25 år (och

övriga om särskilda behov av kompetensutveckling föreligger). Nyligen ändrades lagen så att

kommunerna har rätt att kräva deltagande i olika aktiveringsåtgärder för samtliga deltagare

oavsett ålder.

Arbetsmarknadspolitiska program kan anta många olika former, från mer eller mindre

yrkesinriktad undervisning till subventionerade anställningar. Man kan schematiskt skilja

mellan förmedlingsverksamhet, arbetsmarknadsutbildning och subventionerad sysselsättning;

se Forslund och Vikström (2010). När man diskuterar vilka effekter arbetsmarknadspolitiska

program har brukar man tala om (i) annonseringseffekter, (ii) inlåsningseffekter och (iii)

programeffekter. Det finns en ganska omfattande evidens för att annonseringseffekter

existerar, dvs. att sannolikheten för att en person ska hitta arbete ökar redan då hen får reda på

att hen ska in i ett program. Att programmen påverkar sannolikheten att finna arbete redan

innan de har startat tyder på att de till viss del fungerar som ett sätt att pröva arbetsviljan hos

arbetslösa.

Det faktum att det finns inlåsningseffekter, dvs. att personer som deltar i vissa program söker

arbete mindre intensivt under denna period, innebär att man inte bör sätta personer med en

relativt stor chans att hitta ett arbete i långa program. I slutändan är det dock

programeffekterna som vi framför allt är intresserade av och som avgör om åtgärden i sig

ökare den arbetslöses möjlighet att finna arbete, antingen genom effektivare jobbsökande,

förbättrat humankapital eller genom att personen har fått chansen att visa en arbetsgivare att

hen är värd att anställa.

67

Idag bedrivs alltså aktiv arbetsmarknadspolitik båda av Arbetsförmedlingen och av

kommunerna. Denna uppdelning är olycklig av flera skäl. Arbetslösa borde få åtgärder efter

behov snarare än efter finansieringsform. Dubbelarbete och risk för att personer hamnar

mellan stolarna bör undvikas. Den kommunala arbetsmarknadspolitiken är dessutom dåligt

dokumenterad vilket försvårar utvärdering. Vi anser därför att arbetslösa mottagare av

försörjningsstöd bör flyttas över från kommunerna till Arbetsförmedlingen så att

huvudansvaret förtydligas.

Förstärkta förmedlingsinsatser

Erfarenheterna från 1990-talet tyder på att förstärkta förmedlingsinsatser kan vara en faktor

som leder till att arbetssökande snabbare hittar arbete; se översikten i Calmfors m.fl. (2002).

Denna slutsats stöds även av utvärderingen av det s.k. Jobbnätet, som var riktat mot

långtidsarbetslösa som deltog i aktivitetsgarantin i Stockholms län 2004–2007. Jobbnätet

innebar en förstärkt sök- och matchningsinsats med vissa praktikinslag och var indelat i tre

faser: (i) kartläggning samt träning i att söka arbete, (ii) förberedande anställning hos

arbetsgivare som var villig och hade ekonomiska resurser att anställa, samt (iii) fördjupad

uppföljning under den förberedande anställningen i syfte att få anställningen att bli varaktig.

En viktig del av Jobbnätet var också att förmedlaren skulle lägga ned mycket tid på

arbetsgivarkontakter och att förmedlarna inte skulle ha för många klienter. Liljeberg och

Lundin (2010) har utvärderat Jobbnätet och fann, med en uppföljningshorisont på ett år, att

tiden till arbete förkortades med 6 procent eller 22 dagar. Om även personer som gick till

nystartsjobb eller annan form av subventionerad anställning inkluderas så ökar effekterna till

hela 15 procents kortare arbetslöshetsperiod (två månader). Att arbetsgivarkontakter är viktiga

betonas också av flera internationella studier.

En annat, tidigare program, vars arbetssätt påminner om Jobbnätet var

”Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare” (SIN). Detta program genomfördes på försök i

20 kommuner 2003–2006. Tanken var att programmet skulle riktas till invandrare eller

flyktingar som fyllt 20, genomgått det kommunala introduktionsprogrammet och som

riskerade att bli arbetslösa. Varje förmedlare skulle ansvara för 15–30 arbetssökande och

hjälpa dessa att stegvis etableras på arbetsplatsen. Johansson och Åslund (2006) utvärderar

försöket och finner att deltagare i SIN i större utsträckning deltar i praktik och att praktik

erhållen via SIN i större utsträckning leder till arbete. Dock finner de att även personer som

varit länge i Sverige och med betydande erfarenheter av svensk arbetsmarknad fick ta del av

SIN.

68

Under 2004 bedrevs ett antal randomiserade försök med intensifierad arbetsförmedling för

arbetslösa med en särskilt svår arbetsmarknadssituation. Hägglund (2009) redovisar resultaten

från fem av dessa försök. Han finner att utflödet till arbete ökade och att det finns tydliga

tecken på att deltagarnas arbetsinkomster och/eller sysselsättningsstatus förbättrades under de

följande åren. Dock var deltagargrupperna överlag små, vilket gör att det är svårt att skatta

effekterna precist.

I Danmark har man genomfört ett antal randomiserade experiment där man undersökt

effekterna av tidiga och intensiva åtgärder. Resultaten i Pedersen m.fl. (2012) tyder på

positiva effekter på sannolikheten att finna ett arbete och att dessa experiment har varit

samhällsekonomiskt lönsamma. Regelbundna möten mellan den arbetslöse och en förmedlare

har stora effekter på sannolikheten att finna arbete, framför allt för kvinnor. Liknande möten i

grupp ger inte lika positiva effekter. De finner också tecken på annonseringseffekter av att gå

in i program för män. En liknande satsning på mottagare av försörjningsstöd har dock inte

varit lika framgångsrik; se Rosholm och Svarer (2009). En tolkning av de skilda resultaten för

de två grupperna är att mottagare av försörjningsstöd står längre från arbetsmarknaden och

därför behöver utbildning och/eller sociala insatser snarare än intensifierad hjälp att söka

arbete.

Överlag verkar alltså förstärkta förmedlingsinsatser vara en framgångsrik åtgärd. Att insatser

riktade mot att ge arbetslösa hjälp att söka arbete är en bra väg att gå stöds också av den

metaanalys som Card m.fl. (2010) genomfört. De betonar att detta framförallt gäller på kort

sikt. Det är värt att notera att intensifierad förmedling för en grupp kan ha negativa effekter på

övriga sökande som inte deltar i program (negativa externaliteter) eftersom det blir hårdare

konkurrens om jobben. De få studier som försökt undersöka detta finner delvis motstridiga

resultat. Vidare kan intensifierad förmedling för stora grupper också ha jämviktseffekter i

form av sänkta löner. Även vad gäller jämviktseffekter är kunskapen än så länge liten.

Sedan 2009 kan arbetssökande som är inskrivna vid förmedlingen begära att få en jobbcoach

som under tre månader ska hjälpa de arbetssökande i jobbsökandet. Jämfört med de försök

med förstärkta förmedlingsinsatser som diskuterades ovan så innebär denna coachning mindre

fokus på arbetsgivarkontakter och kontroll av arbetssökande. Liljeberg m.fl. (2012b) finner att

de som begär en coach typiskt står relativt nära arbetsmarknaden. De finner att coachningen

ökar sannolikheten att hitta ett temporärt jobb något, men att deltagarna efter två år är

69

inskrivna vid Arbetsförmedlingen i samma omfattning som de skulle varit om de inte fått

coachning.

Även inom Jobb- och utvecklingsgarantin är coacher ett viktigt element, vilket på papperet

låter väldigt mycket som förstärkta förmedlingsinsatser. Dock visar närmare studier att

aktiviteten i programmet varit väldigt låg. Martinson och Sibbmark (2010) genomförde en

enkätundersökning bland deltagarna i programmets första två faser och fann att hela 65

procent uppger att de ägnat högst 10 timmar föregående vecka åt att söka arbete och delta i

aktiviteter. Liljeberg m.fl. (2013) konstaterar också att en stor andel av de personer som gått

in i Fas 3 inte har haft några arbetsplatsförlagda aktiviteter.

Arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildning är det i särklass dyraste arbetsmarknadspolitiska programmet. För

att motivera att resurser läggs på denna åtgärd bör effekten av utbildningsprogram vara

betydligt bättre än andra program. Det finns en mängd studier av arbetsmarknadsutbildning

och resultaten varierar beroende på vilken tidsperiod som studeras. De studier som undersökt

1980-talets arbetsmarknadsutbildning finner generellt positiva effekter, medan studier av

1990-talets program ofta tyder på negativa effekter. Det finns flera tänkbara förklaringar till

att 1990-talets program inte fungerade väl. För det första så var det generella

arbetsmarknadsläget dystert, vilket gjorde det svårt att veta vilka yrken man skulle utbilda till.

För det andra så var volymerna stora och för det tredje gav deltagande i

arbetsmarknadsutbildning rätt till en ny a-kasseperiod. Det är dock svårt att avgöra vilken av

dessa förklaringar som var viktigast.

De studier som har undersökt effekter av arbetsmarknadsutbildning under 2000-talet ger en

ljusare bild av arbetsmarknadsutbildningen (för en översikt se Forslund och Vikström, 2011).

de Luna m.fl. (2007) finner till exempel att den förväntade tiden till arbete förkortades med 20

procent för de som gick in i yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning under perioden 2002–

2004. När de studerar effekten för olika grupper finner de sämre resultat för personer yngre än

25 år, bättre resultat för lågutbildade (högst grundskola) och bättre resultat för utomnordiska

invandrare.

Card m.fl. (2010) konstaterar att utbildningssatsningar ofta kräver upp till två år innan de

börjar ge positiva effekter. Med tanke på de inlåsningseffekter som kan uppstå under denna

period är det viktigt att arbetsmarknadsutbildningarna fokuseras på grupper som kan antas ha

störst nytta av dessa. Det är också rimligt att inte låta antal personer i

70

arbetsmarknadsutbildning bli allt för många, vilket troligtvis var fallet med 1990-talets

misslyckade arbetsmarknadsutbildningar. Under 2013 har i genomsnitt kring 6 000 personer

varje månad varit inskrivna i arbetsmarknadsutbildningar. Givet den mer positiva bild av

arbetsmarknadsutbildningens effekter som framkommit under 2000-talet är det rimligt att dra

slutsatsen att antalet personer som får ta del av detta program idag är för låg och borde öka.

Subventionerade anställningar

Som subventionerad anställning räknas både praktik och anställningar med olika typ av

anställningsstöd (t.ex. Nystartsjobb). En allmän slutsats från utvärderingslitteraturen är att ju

mer likt ett riktigt arbete åtgärden är, desto bättre blir effekterna på sysselsättningen. Dock bör

man komma ihåg att detta förmodligen också innebär större undanträngningseffekter.

Forslund m.fl. (2004) fann att anställningsstöd leder till att personer får (osubventionerat)

arbete fortare; den förväntade tiden till arbete minskade med ungefär 8 månader. De fann

också att en stor del av denna effekt uppstår direkt efter att subventionen upphör vilket

innebär att det med största sannolikhet är så att personen jobbar kvar utan subvention på

samma arbete (eller annat arbete hos samma arbetsgivare).

Ett Nystartsjobb är en rättighet (dvs. ingen bedömning genomförs av Arbetsförmedlingen) för

personer som varit utan arbete under minst ett år (för ungdomar gäller sex månader) eller som

deltar i jobb- och utvecklingsgarantin. Även personer som är nyinvandrade eller varit

långtidssjukskrivna har rätt till ett nystartsjobb. I december 2013 fanns ca 55 000 individer

med Nystartsjobb. Stödet betalas ut under lika lång tid som den som ska anställas har varit

utan jobb, dock maximalt 5 år. Ungdomar har kortare ersättningstid (ett år) och de som fyll 55

längre tid (tio år). Subventionsgraden är dubbla arbetsgivaravgiften (arbetsgivaravgiften för

ungdomar som varit arbetslösa kortare än ett år), vilket innebär ungefär hälften av de totala

lönekostnaderna. Det handlar alltså om en insats som potentiellt kan bli ganska dyr.

Liljeberg m.fl. (2012a) studerade effekter av dessa nystartsjobb för individer äldre än 25 år

och som varit arbetslösa ett år. De fann att möjligheten att få ett nystartsjobb minskar tiden till

arbete med 8 procent och att drygt 60 procent av alla nystartsjobb är undanträngning av jobb

som skulle ha kommit till stånd även utan nystartssubventionen. De fann ingen dramatisk

nedgång av sysselsättningsgraden när subventionen tar slut, vilket de tolkar som att de flesta

nystartsjobb går över till en vanlig anställning efter subventionens slut. De undersökte också

vilken roll längden och subventionsgraden spelar. En dubblerad subventionsgrad innebär att

dubbelt så många personer får ett nystartsjobb samtidigt som det inte är så att fler blir

71

arbetslösa när väl subventionstiden är förbi. En längre subventionstid verkar leda till att

nystartsjobbarna får behålla sin anställning under en längre tid.

Personer som fått uppehållstillstånd under de senaste 36 månaderna har rätt till ett

instegsjobb, där arbetsgivaren kan få upp till 80 procent (max 800 kronor per dag) av lönen

betald. Trots den höga subventionsgraden har instegsjobben aldrig fått någon omfattning att

tala om och i slutet av 2013 hade endast knappt 3 000 personer ett instegsjobb.

Resultaten i de svenska studierna stämmer väl överens med utvärderingar av liknande

åtgärder i andra länder. I en översikt av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i olika OECD-länder

når Martin och Grubb (2001) slutsatsen att anställningsstöd är en åtgärd som ger bättre

resultat än arbetsmarknadsutbildning och offentligt sysselsättningsskapande åtgärder. Även

Kluve (2006) finner liknande resultat i en meta-analys av ett stort antal utvärderingar av

arbetsmarknadspolitiska program i Europa under de senaste 15–20 åren. Card m.fl. (2010)

konstaterar dock att program med subventionerad sysselsättning inom offentlig sektor sällan

är effektiva.

Samhällsjobb för långtidsarbetslösa

En viktig fråga är vad som ska hända med personer som, trots aktiva åtgärder, kvarstått länge

i arbetslöshet. Idag går dessa personer in i Fas 3 i Jobb- och utvecklingsgarantin efter 451

ersättningsdagar i Fas 1 och 2, där de ska ges ”sysselsättning” i form av meningsfulla

uppgifter som för dem närmare arbetsmarknaden. Erfarenheterna tyder dock på att

aktivitetsgraden i Fas 2 är väldigt låg och att därför personer som förmodligen kunnat finna

arbete med mer hjälp hamnar i Fas 3. Ungefär tre fjärdedelar upplever att deras

arbetsuppgifter i Fas 3 är meningsfulla. Bland personer som är i Fas 3 men som saknar s.k.

sysselsättningsplats och istället är placerade hos Arbetsförmedlingen är endast hälften nöjda.

Se Liljeberg m.fl. (2012b). Deltagare som inte hade rätt till aktivitetsstöd baserat på

arbetslöshetsersättning i Fas 1 och 2 får ingen ersättning i Fas 2 utan hänvisas till

kommunernas försörjningsstöd.

Vi anser att det är rimligt att personer efter viss tid i arbetslöshet, förslagsvis ett år, erbjuds

samhällsjobb i offentlig sektor som villkor för fortsatt ersättning. Dessa samhällsjobb kan

fungera både som arbetsprövning av de arbetslösa och som en meningsfull sysselsättning för

personer som trots diverse arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte lyckas finna reguljär

sysselsättning. Det är dock viktigt att möjligheterna till reguljär sysselsättning är ordentligt

prövade innan arbetslösa hänvisas till samhällsjobb.

72

Samhällsjobben bör vara på deltid för att behålla incitamenten för att söka efter reguljär

sysselsättning. Ersättningen för programdeltagarna bör vara tillräckligt hög för att minimera

behovet av kompletterande försörjningsstöd men inte så hög att den eliminerar drivkrafterna

att söka efter reguljär sysselsättning.

Generella sänkningar av arbetsgivaravgifter

En av de åtgärder som regeringen har genomfört för att komma tillrätta med den höga

ungdomsarbetslösheten är att sänka arbetsgivaravgifterna för personer som vid årets ingång

fyllt 18 men inte 25 år (under perioden 2009–2013 gällde sänkningen även för personer som

vid årets ingång fyllt 16 men inte 26 år).

Egebark och Kaunitz (2013) har utvärderat effekten av ungdomsrabatten under perioden

2007–2009 genom att jämföra de som omfattades av sänkningen med de som precis föll för

åldersstrecket. De finner att reformen haft liten effekt på sysselsättningen. De uppskattar att

reformen skapade 6 000–10 000 jobb, vilket innebär att varje jobb kostade 1,0 till 1,6 miljoner

kronor i uteblivna arbetsgivaravgiftsintäkter. Denna ökning i sysselsättning måste bedömas

som liten, givet kostnaden. Dessutom kan man misstänka att effekten i rapporten är

överskattad då jämförelsegruppen (personer äldre än 26) troligen påverkas negativt av den

sänkta arbetsgivaravgiften för ungdomar. Särskilt anmärkningsvärt är att studien inte finner

att reformen haft någon effekt alls för utrikes födda och redan arbetslösa ungdomar. Däremot

tycks reformen ha haft en positiv effekt för ungdomar med relativt stark ställning på

arbetsmarknaden, t.ex. personer som genomgått tvåårig kvalificerad yrkesutbildning. En

tänkbar tolkning av detta som framförs i rapporten är att rabatten inte är tillräckligt hög för att

det ska vara lönsamt att anställa de ungdomar med lägst förväntad produktivitet.

En invändning mot denna utvärdering är att den fokuserar på ganska kortsiktiga effekter. På

längre sikt kan sänkningen av arbetsgivaravgiften delvis avspeglas i högre löner, vilket i så

fall kan medföra att den långsiktiga effekten av reformen är än mindre. En löneanpassning är

dock förmodligen mindre sannolik för riktade än för generella sänkningar av

arbetsgivaravgifterna.

Skedinger (2014) har också utvärderat ungdomsrabatten. Han studerar detaljhandelssektorn

som anställer många unga och där lönekostnaderna står för en stor andel av de totala

kostnaderna. Resultaten tyder inte på att rabatten har lett till ökad sysselsättning för

73

ungdomar. Däremot finner han ökade vinster för företag som före sänkningen hade många

unga anställda.23

Försök med sänkta arbetsgivaravgifter i regioner med hög arbetslöshet har genomförts i

Sverige och Finland. Studier som undersökt dessa försök finner typiskt att den sänkta

arbetsgivaravgiften inte ökade sysselsättningen.

1 januari 2007 sänktes arbetsgivaravgifterna för personer som fyllt 65 år vid skatteårets

ingång. Samtidigt infördes jobbskatteavdraget som var generösare för personer som fyllt 65.

Laun (2012) undersöker effekterna av dessa riktade skattelättnader och finner att de ökade

sysselsättningen under året närmast efter 65-årsdagen med 1,5 procentenheter bland dem som

hade en beskattningsbar arbetsinkomst åtminstone något av åren tre till fem år tidigare. En

statsfinansiell analys visar dock att sysselsättningsökningen inte var stor nog för att

kompensera för de minskade skatteintäkterna. Vad gäller jobbskatteavdraget i stort så finns

idag ingen effektutvärdering som undersöker hur många jobb som har skapats.

Sanktioner spelar en viktig roll

En viktig funktion hos de arbetsmarknadspolitiska programmen är att testa arbetsviljan.

Vilken roll spelar det faktum att förmedlingen kan genomföra sanktioner om personer inte

deltar i programmen? En rad studier finner att sannolikheten att hitta ett arbete ökar bland

personer som blivit utsatta för sanktioner. Däremot finns det tendenser till att de arbeten som

de finner har lägre lön och varar en kortare tid.

Försök att jämföra negativa incitament som sanktioner med positiva finansiella incitament har

genomförts i Holland. Personer som gick på socialbidrag i Rotterdam erbjöds en bonus om de

lämnade bidragstagandet och fick ett arbete som varade mer än sex månader. Samtidigt

infördes sanktioner i form av tillfälliga reduceringar i socialbidraget för personer som inte

uppfyllde de krav som ställdes av socialkontoret. Sanktionerna genomfördes i två steg där det

första steget bestod av en varning och upplysningar om vilka sanktioner som kunde komma

ifråga och det andra steget bestod av själva sanktionen. Van der Klaauw och van Ours (2013)

finner att sanktionerna ökade utflödet från bidragstagandet, men att bonusarna inte gav några

positiva effekter.

23 Skedinger finner även tendenser till att ungdomsrabatten har haft positiva effekter på antal ungdomar som slutar, ett resultat som är svårt att tolka men som indikerar att effekterna på sysselsättningen är mindre än vad de skattade effekterna på anställningar anger.

74

Det norska Kvalifikationsprogrammet – något för Sverige?

Ett spännande försök att öka sysselsättningen bland mottagare av försörjningsstöd har

genomförts i Norge. Försöket går under namnet Kvalifikationsprogrammet och började

implementeras 2007. För att få gå in i programmet krävs att personerna saknar, eller har

mycket låg, inkomst från socialförsäkringssystemet och riskerar att fastna i inaktivitet. Innan

klienten går in i programmet bedöms arbetsförmågan med hjälp av ett standardiserat

arbetsbedömningsverktyg. En viktig komponent i programmet är att det är frivilligt, dvs.

deltagarna väljer själva om de vill gå i programmet eller inte. Givet att de går in i programmet

erhåller de en förhållandevis generös ersättning som inte är behovsprövad, men måste i

gengäld delta i skräddarsydda heltidsaktiviteter.24 Deltagarna i programmet har ofta ett flertal

problem förutom arbetslöshet, till exempel är det vanligt med psykiska och sociala problem

och även drogmissbruk förekommer. En stor del av deltagarna är utrikes födda.

Åtgärdspaketet är specialdesignat för varje klient och består av en kombination av vanliga

arbetsmarknadspolitiska åtgärder så som praktik och subventionerade sysselsättning med

rehabilitering och andra sociala åtgärder. Ett stort fokus läggs på att aktiviteterna verkligen

motsvarar heltidsaktiviteter och deltagandet följs upp noggrant av socialsekreteraren.

Markussen och Røed (2014) finner att tre år efter programmet så har sysselsättningen

(definierat som att ha positiv inkomst från icke-subventionerad sysselsättning) ökat med runt

20 procentenheter, från att ha varit i stort obefintlig när programmet började. Dock får

deltagarna främst dåligt betalda jobb och behöver fortfarande viss ersättning från

socialkontoren.25

24 Aktivt deltagande krävs för att få behålla ersättningen som är på 170 000 NOK per år exklusive barn- och bostadsbidrag. Ersättningen ges i normalfallet i upp till två år. Om klienten har arbetsinkomst under den tid hen deltar i programmet så reduceras ersättningen i proportion till anställningens omfattning. För att få gå in i programmet ska man ha rejält nedsatt arbetskapacitet och sakna, eller endast har väldigt låg, ersättning från socialförsäkringssystemet. 25 Se även Schafft och Spjelkavik (2011) för en uppföljning av kvalificeringsprogrammet

75


1. Huvudansvaret för arbetsmarknadspolitik bör ligga hos Arbetsförmedlingen snarare än hos kommunerna, oavsett om den arbetslöse mottar arbetslöshetsersättning eller försörjningsstöd.

2. Samma kostym passar inte alla arbetssökande och för de med svagast ställning krävs riktade och individanpassade åtgärder.

3. Förstärkta förmedlingsinsatser för personer med svag ställning fungerar väl, särskilt om arbetsförmedlaren fokuserar på arbetsmarknadskontakter och kombinerar insatserna med kontroll. Sådana insatser fungerar dock sämre för personer med försörjningsstöd som ofta har delvis andra problem än arbetslöshet.

4. Yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning är lämplig speciellt för lågutbildade och utomnordiska invandrare. Det är viktigt att identifiera flaskhalsar och bristyrken för att veta vilka yrkesutbildningar som ska erbjudas.

5. Sänkta arbetsgivaravgifter för unga är ett mycket dyrt sätt att skapa arbete. Anställningsstöd är ett bra sätt att få personer att lämna arbetslöshet men för att förhindra undanträngning är det viktigt att stöden riktas till personer med en svag ställning på arbetsmarknaden.

6. Samhällsjobb för bör införas personer som trots aktiva åtgärder fortfarande är arbetslösa efter exempelvis ett år.

7. Det norska kvalifikationsprogrammet har visat sig vara framgångsrikt för en grupp personer som annars har mycket svårt att finna anställning. Det är värt att pröva ett liknande program i Sverige.

Referenser

Calmfors, L, A Forslund och M Hemström (2001), Does active labour market policy work? Lessons from the Swedish experiences, Swedish Economic Policy Review 8(2), 61–124.

Card, D, J Kluve och A Weber (2010), Active labour market policy evaluations: A meta-analysis, Economic Journal 120, F452–F477.

de Luna X, A Forslund och L Liljeberg (2008), Effekter av yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning under perioden 2002–2004, IFAU rapport 2008:1.

Egebark, J och N Kaunitz (2013), Sänkta arbetsgivaravgifter för unga, Rapport 2013:26, IFAU.

Forslund, A, P Johansson och L Liljeberg (2004), Anställningsstöd – en väg från arbetslöshet till arbete? Rapport 2004:17, IFAU.

Forslund, A och J Vikström (2010), Arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättning och arbetslöshet – en översikt, i Vägen till arbete – Arbetsmarknadspolitik, utbildning och

arbetsmarknadsintegration, SOU 2010:88, Fritzes.

76

Johansson, P och O Åslund (2006), Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare – teori,

praktik och effekter, Rapport 2006:6, IFAU.

Kluve J (2006), The effectiveness of European active labor market policy, IZA Discussion Paper No. 2018.

Laun, L (2012), Om förhöjt jobbskatteavdrag och sänkta arbetsgivaravgifter för äldre, Rapport 2012:16, IFAU.

Liljeberg, L och M Lundin (2010), Jobbnätet ger jobb: effekter av intensifierade arbetsförmedlingsinsatser för att bryta långtidsarbetslöshet, Rapport 2010:2, IFAU.

Liljeberg, L, A Sjögren och J Vikström (2012a), Leder nystartsjobben till högre sysselsättning?, Rapport 2012:6., IFAU.

Liljeberg, L, S Martinson och J Thelander (2012b), Vad innebär det att bli coachad? En utvärdering av jobbcoachningen vid Arbetsförmedlingen, Rapport 2012:24, IFAU.

Liljeberg, L, S Martinson och J Thelander (2013), Jobb- och utvecklingsgarantin – vilka deltar, vad gör de och vart leder det? Rapport 2013:12, IFAU

Martin, J P och D Grubb (2001), What works and for whom: A review of OECD countries’ experiences with active labour market policies, Swedish Economic Policy Review 8, 9–56.

Martinson, S och K Sibbmark (2010), Vad gör de i jobb- och utvecklingsgarantin?, Rapport 2010:15, IFAU.

Markussen, S och K Røed (2014), Generous activation, manuskript, Ragnar Frisch Centre for Economic Research, Oslo.

Hägglund P, (2009), Experimental evidence from intensified placement efforts among unemployed in Sweden, Working Paper 2009:16, IFAU.

Pedersen J M, M Rosholm och M Svarer (2012), Experimental evidence on the effects of early meetings and activation, IZA DP No 6970.

Rosholm, M och M Svarer (2009), Kvantitativ evaluering af alle i gang, manuskript, oktober.

Schafft, A och Ø Spjelkavik (2011) Evaluering av Kvalifiseringsprogrammet. Slutrapport, AFI-rapport 4/2011.

Skedinger, P (2014), Effects of payroll tax cuts for young workers, manuscript IFN.

Van der Klaauw, B och J Van Ours (2013), Carrot and stick: How re-employment bonuses and benefit sanctions affect exit rates from welfare, Journal of Applied Econometrics 28, 275–296.

77

7. Anställningsskydd för fler

Den nuvarande svenska lagstiftningen om anställningsskydd baseras i allt väsentligt på lagen

om anställningsskydd (LAS) från 1974. LAS föreskriver en rad regler som ska gälla vid

uppsägningar av arbetskraft. Uppsägningarna ska vara ”sakligt grundade”, vissa

uppsägningstider måste iakttas och uppsägningarna måste följa en viss turordning (i princip

”sist in – först ut”). Vissa kriterier måste också vara uppfyllda för att tidsbegränsat arbete ska

tillåtas; huvudregeln är att anställningen gäller tillsvidare. Liknande regleringar finns i de

flesta andra länder även om den exakta utformningen varierar en hel del. OECD har försökt

rangordna olika länders lagstiftning om anställningsskydd utifrån hur de påverkar företagens

möjligheter till och kostnader för att säga upp arbetskraft. Den mest ”flexibla”

arbetsmarknaden skulle enligt dessa rangordningar finnas i USA medan de mest restriktiva

reglerna finns i sydeuropeiska länder. Sverige har ofta placerats nära genomsnittet för OECD-

länderna.

I den empiriska forskningen har man försökt förklara länderskillnader i arbetslöshet och andra

utfall med bland annat skillnader i lagstiftning om anställningsskydd. Skedinger (2010) och

OECD (2013) ger översikter av den numera relativt omfattande forskningen om

anställningsskydd. Huvudresultaten är att lagstiftning om anställningsskydd leder till mindre

bruttoflöden på arbetsmarknaden, dvs. färre uppsägningar av arbetskraft men också färre

nyanställningar. Det finns inga robusta resultat som visar att antalet sysselsatta eller arbetslösa

skulle nämnvärt påverkas. Ungdomsarbetslösheten blir dock högre i relation till

arbetslösheten för vuxna. Vissa studier tyder också på att anställningsskydd kan ha negativa

produktivitetseffekter men det är oklart vilka de exakta mekanismerna är.

Tidsbegränsade anställningar och turordningsregler

Sverige har i jämförelse med andra länder mycket liberala regler för tidsbegränsade

anställningar medan det är relativt kostsamt för företagen att avsluta tillsvidareanställningar.

Enligt vissa bedömningar är Sverige det OECD-land som har störst skillnad mellan

tillsvidareanställningar och tidsbegränsade anställningar när det gäller hur strikta regelverken

är (se Cahuc, 2010).26 Kombinationen av liberala regler för tidsbegränsade anställningar och

restriktiva regler för tillsvidareanställningar kan vara en bidragande orsak till att andelen

anställda med tidsbegränsade jobb är högre i Sverige än i OECD som helhet. För 2012 var

26 Vi använder begreppen tidsbegränsade anställningar och visstidsanställningar som synonymer. Tidsbegränsade anställningar brukar ofta också inkludera anställning i bemanningsföretag, ett område där det svenska regelverket är mycket flexibelt.

78

denna andel 16 procent i Sverige för personer 15–74 år medan OECD-genomsnittet var 12

procent. Skillnaderna är särskilt stora för ungdomar (15–24 år) där andelen visstidsanställda

var 56 procent i Sverige och 25 procent i OECD som helhet. För gruppen 25–54 år var

skillnaderna små mellan Sverige (12 procent) och OECD-genomsnittet.27

Ett av de mest omdiskuterade inslagen i det svenska anställningsskyddet är de

turordningsregler baserade på anställningstid som gäller vid uppsägningar av

tillsvidareanställd personal. Sådana senioritetsregler förekommer även i andra länder men det

är vanligare att de etableras genom partsförhandlingar än genom lagstiftning. De svenska

reglerna är dispositiva, vilket innebär att arbetsgivaren och det lokala facket kan komma

överens om undantag från de lagstadgade turordningsreglerna förutsatt att det finns

kollektivavtal. Vidare kan arbetsgivare med högst tio anställda undanta två nyckelpersoner

från turordningen (det s.k. tvåundantaget från 2001). De undersökningar som gjorts när det

gäller turordningsreglernas tillämpning i praktiken tyder på tvåundantaget använts i relativt

stor omfattning. I de flesta fall verkar företagen och det lokala facket ha kommit överens om

vilka som ska sägas upp.28

Visstidsanställningar är som nämnts särskilt vanliga bland ungdomar. En hel del av dessa

anställningar är säkert ”frivilliga” i den meningen att de föredras framför

tillsvidareanställningar; feriejobb för studerande är typexemplet. Men visstidsanställningar är

ofta förenade med betydande arbetslöshetsrisker och en dryg femtedel av antalet arbetslösa

har blivit arbetslösa genom att tidsbegränsade arbeten upphört (genomsnitt under perioden

2007–2012). Personal- eller driftsinskränkningar (ungefär motsvarande kategorin

tillsvidareanställningar) svarade i genomsnitt under samma period för 13 procent av

arbetslösheten (men andelen steg kraftigt under finanskrisen 2009). Tidsbegränsade

anställningar svarar för en större del av inflödet i arbetslöshet än av antalet (stocken)

arbetslösa; inflödet i arbetslöshet är ca fyra gånger så stort från tidsbegränsade anställningar

som från tillsvidareanställningar.29 Eftersom antalet personer med tillsvidareanställningar är

27 Källor: AKU samt OECD (2013). 28 Se Rudeberg och Hedlund (2011) för privattjänstemannaområdet och Rudeberg och Ingelskog (2011) för arbetarområdet. Ca 30–40 procent av företag med personalinskränkningar på tjänstemannaområdet uppger att undantaget använts. 29 Baseras på AKU-uppgifter om arbetslöshetens bakgrund och arbetslöshetstider. Arbetslöshetsinflödet per vecka antas motsvara hälften av antalet arbetslösa personer i respektive kategori med 1–2 veckors arbetslöshetstid. Under perioden 2007–2012 uppgick veckoinflödet från tidsbegränsade anställningar i genomsnitt till drygt 40 000 personer medan inflödet från tillsvidareanställningar var drygt 10 000 personer. Huvuddelen av inflödet i arbetslöshet härrör från personer som träder in (eller återinträder) på arbetsmarknaden.

79

ca fem gånger så stort som antalet personer med tidsbegränsade anställningar blir den

genomsnittliga risken att bli arbetslös närmare 20 gånger så hög för personer med

visstidsanställningar som för personer med tillsvidareanställningar.

Studier av effekter av lagstiftade turordningsregler är sällsynta, antagligen beroende på att

lagstiftning om turordning är ovanlig. En svensk studie av effekterna av tvåundantagets

effekter är von Below och Skogman Thoursie (2010). Studien bygger på jämförelser mellan

”små företag” (2–10 anställda) och ”större företag” (11–15 anställda). Resultaten visar att

införandet av undantaget medförde att såväl anställningar som avgångar ökade med ca 5

procent i små företag jämfört med större företag. Sysselsättningen påverkades inte. Inga

effekter kunde spåras när det gäller sannolikheten för att företag nybildas eller avvecklas.

Nuvarande regelverk innebär starka incitament för arbetsgivare att erbjuda tidsbegränsade

anställningar istället för anställning tillsvidare. Tidsbegränsade anställningar är förenade med

stor arbetslöshetsrisk, något som inte beaktas av de företag som erbjuder tidsbegränsade jobb.

En metod för att förstärka incitamenten att skapa fasta jobb vore att differentiera

arbetsgivaravgifterna så att dessa blir lägre för tillsvidareanställda än för visstidsanställda. De

praktiska förutsättningarna för att tillämpa en sådan modell bör undersökas. Även andra

ekonomiska styrmedel för att påverka avvägningen mellan fasta och tidsbegränsade

anställningar kan övervägas, t.ex. en särskild skatt på visstidsanställningar som överstiger tre

eller fyra år.30

Det är knappast troligt att nuvarande turordningsregler skulle vara optimala men de har

sannolikt inte några allvarliga skadeverkningar på sysselsättningen (och det finns veterligt

ingen forskning som visar att så skulle vara fallet).31 Det faktum att reglerna är dispositiva

skapar möjligheter för flexibilitet, en möjlighet som också ofta utnyttjas. En fördel med att

avskaffa turordningsreglerna vore att större utrymme skulle ges för kompetens vid beslut om

vem som ska sägas upp. Ett slopande av reglerna skulle emellertid också ge större utrymme

för godtycke, t.ex. att arbetsgivaren säger upp ”visselblåsare” som slår larm om

missförhållanden på arbetsplatsen. Vidare innebär nuvarande system med dispositiva

turordningsregler incitament för arbetsgivaren att sluta kollektivavtal och därmed skapa

förutsättningar för förhandlade avsteg från senioritetsreglerna. Även de anställdas incitament 30 För att förslagen ska kunna genomföras krävs bättre statistik för arbetad tid och typ av anställning. Den s.k. Månadsuppgiftsutredningen (SOU 2011:40) har visat hur sådana förbättringar kan åstadkommas. 31 Det är dock svårt att se motivet för den nuvarande utformningen av tvåundantaget med en övre gräns på 10 anställda; ett företag med 10 anställda kan undanta två personer medan ett företag med 12 anställda inte kan göra något undantag alls.

80

för facklig organisering torde öka om facket har inflytande över den turordning som faktiskt

tillämpas.


1. Sverige har i jämförelse med andra länder liberala regler för tidsbegränsade anställningar samtidigt som det är kostsamt för företagen att avsluta tillsvidareanställningar. Följden har blivit att andelen anställda med tidsbegränsade jobb är högre i Sverige än i flertalet andra länder.

2. Visstidsanställningar är förenade med betydande arbetslöshetsrisker. För att förstärka arbetsgivarnas incitament att skapa fasta anställningar föreslår vi differentierade arbetsgivaravgifter, dvs. lägre avgifter för tillsvidareanställda än för tidsbegränsat anställda.

3. Nuvarande dispositiva turordningsregler vid uppsägningar skapar möjligheter för flexibilitet och ger arbetsgivarna incitament att sluta kollektivavtal för åstadkomma förhandlade avsteg från reglerna.

Referenser

Cahuc, P (2010), Det svenska anställningsskyddet, bilaga 6 till LU2011, SOU 2010:93.

OECD (2013), Employment Outlook, OECD.

Rudeberg, S och H Hedlund (2011), Faktiska konsekvenser av turordningsreglerna i LAS och avtal – en rapport av Svenskt Näringsliv och PTK.

Rudeberg, S och J Ingelskog (2011), Faktiska konsekvenser av turordningsreglerna i LAS och avtal – en rapport av Svenskt Näringsliv och LO.

Skedinger, P (2010), Employment Protection Legislation, Edward Elgar.

Von Below, D och P Skogman Thoursie (2010), Last in, first out? Estimating the effect of seniority rules in Sweden, Labour Economics 17, 987–997.

81

8. Bostadspolitik för ökad rörlighet En förutsättning för att kunna arbeta är att man har en bostad på rimligt pendlingsavstånd från

arbetsplatsen. Detta faktum innebär att det finns ett intimt samband mellan arbetsmarknaden

och bostadsmarknaden. Det tycks för närvarande råda enighet om att det finns många problem

på bostadsmarknaden och det finns därför särskild anledning att ställa sig frågan i vilken

utsträckning detta kan tänkas påverka arbetsmarknaden.

Problemen på bostadsmarknaden handlar dels om att rörligheten i det befintliga beståndet är

låg, både när det gäller hyres-, bostads och äganderätter, dels att det under lång tid byggts lite

i storstadsregionerna och andra delar av landet med stor inflyttning. Detta försvårar

möjligheten för människor att flytta dit jobben finns – där det är lättast att få jobb är det ofta

svårast att hitta en bostad. Dessutom drabbar problemen på bostadsmarknaden i störst

utsträckning dem som också har en svag ställning på arbetsmarknaden, till exempel utrikes

födda och ungdomar som ofta inte har det sociala kapital eller den kötid som krävs för att få

en hyresrätt, och som ofta inte heller har det ekonomiska kapital som krävs för att köpa en

egen bostad.

Samband mellan bostadsmarknad och arbetsmarknad

Det är lätt att konstatera att bostadsmarknadens funktionssätt spelar roll för arbetsmarknaden,

men det är betydligt svårare att besvara frågan hur stor betydelse bostadsmarknaden har för

t.ex. sysselsättning och tillväxt. Ett sätt att försöka besvara frågan är att fråga arbetstagare

respektive arbetsgivare i vilken utsträckning de upplever att svårigheten att hitta en bostad

påverkar möjligheten att ta jobb eller hitta rätt arbetskraft. Till exempel redovisar

Hyresgästföreningen (2012) en begränsad enkätundersökning som visar att 7 procent av de

tillfrågade (från hela landet) uppger att det någon eller flera gånger låtit bli att söka jobb i

Malmö, Göteborg eller Stockholm på grund av bostadsbristen. I en annan undersökning av

Hyresgästföreningen som citeras av Boverket (2013a) uppger arbetsgivare att bostadsbristen

är det tredje viktigaste skälet till att de har svårt att rekrytera personal.

Denna typ av enkätundersökningar är dock svårtolkade i termer av arbetslöshet. Ett mer

strukturerat sätt att försöka besvara frågan har gjorts i den diskussion om tilltagande

”missmatch” mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden som förts i kölvattnet av

finanskrisen. Dålig matchning kan bero både på att arbetskraftens kompetens inte svarar mot

arbetsgivarnas behov, och på att jobben inte finns där människor bor. Sahin m.fl. (2011) har

med amerikanska data försökt skatta betydelsen av dessa båda faktorer för den försämrade

82

matchningen och de finner att geografisk missmatch är närmast betydelselös i USA. Marthin

(2012) har tillämpat samma metod på svenska data avseende lediga platser och jobbsökande

som är registrerade hos Arbetsförmedlingen. Marthin finner att missmatchen till största delen

är en yrkesmässig missmatch, framförallt på grund av brist på högutbildad arbetskraft, men att

det också finns en geografisk missmatch. Enligt Marthins beräkningar skulle arbetslösheten

vara 0,3 procent lägre om jobbsökande flyttade till län med fler lediga platser, framförallt till

Stockholm. För att helt undanröja den geografiska missmatchen skulle det dock krävas att så

många som 20 procent av alla jobbsökande flyttar.

Denna typ av beräkningar är naturligtvis behäftade med stor osäkerhet. De svarar dessutom

bara på frågan vilken effekt större rörlighet på bostadsmarknaden kan ha givet de jobb som

finns just nu och säger inte något om mer långsiktiga effekter på tillväxt och jobbskapande.

En lång rad aktörer har pekat på att bostadsmarknaden är av stor betydelse för långsiktig

tillväxt i framförallt storstadsregionerna. Det finns också starka teoretiska skäl att anta att så

är fallet (se till exempel kunskapsöversikten i Statens Bostadskreditnämnd 2008), men det är

naturligtvis än svårare att uttala sig om storleken på sådana långsiktiga effekter.

Slutligen bör det påpekas att bostadsmarknaden inte bara har betydelse för arbetsmarknaden,

utan det är naturligtvis ett viktigt mål i sig att människor ska ha möjlighet till ett boende som

passar dem oavsett vilka effekter det har för arbetsmarknaden. Till exempel pekar Boverket

(2013b) på att betydande välfärdsvinster kan uppstå enbart genom ett effektivare utnyttjande

av befintliga hyresbostäder.

Ökad rörlighet på hyresmarknaden

Det brukar ofta betonas att hyresbostäder är av särskild betydelse för att skapa rörlighet,

framförallt för att det ska vara lätt att flytta till jobben. Hyresbostäder är särskilt viktiga för till

exempel unga som ofta inte har det kapital som krävs för att köpa sitt eget boende. I

internationell forskning har det påvisats en positiv samvariation mellan hög andel

hyresbostäder och lägre arbetslöshet (se Statens Bostadskreditnämnd 2008 för en översikt av

denna forskning). Det finns också många studier som visar att de som äger sitt boende är

mindre benägna att flytta än de som hyr sitt boende (se Dietz och Haurin 2003).

Mot denna bakgrund är det oroväckande att andelen hyresrätter av bostadsbeståndet har

minskat, framförallt i Stockholmsregionen. Andelen hyresrätter i landet som helhet har sedan

1990-talet minskat med ett par procentenheter, medan andelen hyresrätter i Stor-Stockholm

minskade från 54 procent 1990 till 36 procent 2011 (Boverket 2013a). Minskningen beror inte

83

i första hand på att det byggs färre hyresrätter, utan på ombildningar av hyresrätter till

bostadsrätter – i Stor-Stockholm har till och med antalet hyresrätter i beståndet minskat med

20 procent mellan 1990 och 2011 (Boverket 2013a). Minskningen av andelen hyresrätter har

tillsammans med det faktum att hyran ofta inte speglar marknadsvärdet gett upphov till en stor

brist på hyresrätter. I Boverkets bostadsmarknadsenkät 2013 uppger till exempel 85 procent

av kommunerna att de har brist på hyresrätter. Bristen på hyresbostäder ger inte bara upphov

till minskad rörlighet genom att det är svårt att få tag på ett förstahandskontrakt i

tillväxtområden, utan innebär också att rörligheten bland befintliga hyresgäster minskar: det

kan vara svårt att hitta en ny hyresbostad när arbetsmarknads- eller familjesituationen

förändras och man blir dessutom obenägen att lämna ifrån sig ett hyreskontrakt.

Det är svårt att kringgå slutsatsen att bruksvärdessystemet är en viktig orsak till att det byggs

få hyresrätter, ges incitament för ombildning till bostadsrätter och att rörligheten inom det

befintliga hyresbeståndet minskar.

När det gäller nybyggnation av hyresrätter finns numera möjligheten att göra avsteg från

bruksvärdesreglerna och förhandla med en hyresgästorganisation om så kallade

presumtionshyror. Detta innebär att hyressättningen ligger betydligt närmare

marknadsprissättning vid nyproduktion, men undantagsreglerna gäller bara under en

begränsad tid (tills nyligen 10 år vilket förlängts till 15 år). Eriksson och Lind (2005) gör

bedömningen att nuvarande reglering inte har så stor betydelse för hur mycket hyresbostäder

det byggs, medan Lindbeck (2013a) menar att systemet under lång tid satt en hämsko på

nyproduktionen av hyresbostäder. Att bedömningen skiljer sig så pass kraftigt åt mellan

kunniga ekonomer är i sig ett tecken på att bruksvärdessystemet skapar osäkerhet när det

gäller incitamenten för nyproduktion. Däremot är det svårt att veta hur stor den negativa

effekten på nybyggnation av denna osäkerhet är.

Det råder mindre osäkerhet om i vilken utsträckning bruksvärdessystemet lett till

ombildningar av hyresrätter till bostadsrätter. Om hyran understiger marknadshyran uppstår

ett ekonomiskt överskott som fastighetsägare och hyresgäst kan realisera och fördela

sinsemellan genom ombildning till bostadsrätt. Ombildningar sker följaktligen framförallt i

områden där hyrorna är låga i förhållande till marknadsvärdet – till exempel har mer än 70

procent av ombildningarna från hyresrätter till bostadsrätter mellan 1991 och 2011 skett i

Stor-Stockholm (Boverket 2013a).

84

Bruksvärdessystemet leder också till minskad rörlighet inom det befintliga beståndet, både när

de gäller de som redan har ett hyreskontrakt och de som står utanför hyresmarknaden. De som

har ett hyreskontrakt kan tvingas bo kvar i den nuvarande bostaden eftersom det råder brist på

hyresbostäder att byta till. Låga hyror minskar naturligtvis också incitamenten att flytta. För

de som står utanför hyresmarknaden finns på vissa håll mycket små möjligheter att på legal

väg få ett hyreskontrakt, utan det är hänvisade till den svarta marknaden för hyreskontrakt, till

marknaden för andrahandsuthyrning eller till att köpa bostadsrätt.

Det är framförallt två argument som brukar framföras till stöd för nuvarande reglering av

hyresmarknaden. Det första är att hyresregleringen motverkar etnisk och ekonomisk

segregation. Såsom diskuteras av Eriksson och Lind (2005) är det mycket svårt att se på vilket

sätt bruksvärdessystemet skulle minska den etniska segregationen. Om något torde snarare

bruksvärdessystemet snarare späda på den etniska segregationen genom att sociala nätverk

och kötid blir viktiga faktorer för att få ett hyreskontrakt i attraktiva områden. Mycket talar

också för att bruksvärdeshyror inte motverkar ekonomisk segregation i särskilt stor

utsträckning (se återigen Eriksson och Lind 2005 för en genomgång av argumenten).

Förmodligen finns det mer effektiva metoder för att motverka segregation, till exempel genom

att planera för en blandad bebyggelse eller genom att bygga bostäder för ungdomar och

nyanlända flyktingar i attraktiva lägen.

Det andra argumentet som brukar framföras som stöd för bruksvärdessystemet är att det har

fördelar ur hyresgästperspektiv, kanske framförallt för att det ger hyresgästerna förutsägbarhet

var gäller framtida hyror. Ett skydd mot stora hyreshöjningar behövs därför sannolikt även på

en avreglerad hyresmarknad. De stora problemen skapas dock inte av de kollektiva

hyresförhandlingarna, utan av att utbud och efterfrågan inte tillåtits spela tillräckligt stor roll, i

synnerhet i Stockholm. I Malmö har Hyresgästföreningen och det kommunala

bostadsföretaget MKB kommit överens om att låta läget spela större betydelse för hyran och

där är skillnaden mellan bruksvärdeshyran och marknadshyran mindre och bostadsköerna

kortare än i Stockholm. I Stor-Malmö har det också skett färre ombildningar till bostadsrätter

och mellan 1990 och 2011 har antalet hyresrätter ökat med 9 procent, även om andelen

hyresrätter har minskat även där (Boverket 2013a).

En reformering av bruksvärdessystemet kräver att hänsyn tas till fördelningspolitiska

aspekter. En övergång till mer marknadsmässiga hyror skulle innebära en stor

förmögenhetsöverföring till befintliga fastighetsägare, vilket inte är önskvärt. I debatten har

85

det framförts en mängd olika förslag för att motverka sådana fördelningseffekter, se till

exempel Lindbeck (2013b).

Det har hittills visat sig vara väldigt svårt att reformera hyresmarknaden och i avvaktan på att

det blir politiskt möjligt att göra det bör man överväga mer kortsiktiga åtgärder.

Hyresbostadsutredningen (SOU 2012:88) gav i sitt slutbetänkande några förslag på sådana

åtgärder. Till exempel föreslås att läget ska ges större betydelse för bruksvärdet samt att

reglerna för presumtionshyror vidgas till att även innefatta individuellt förhandlade hyror vid

nyproduktion. En annan tänkbar åtgärd är att underlätta andrahandsuthyrning. Detta har redan

skett när det gäller bostadsrätter och egnahem, men man bör också överväga att liberalisera

reglerna kring andrahandsuthyrning av hyresrätter. Det skulle leda till ett effektivare

utnyttjande av befintligt bestånd, men det skulle dock göra det än värdefullare att behålla ett

förstahandskontrakt i ett attraktivt område och bör därför främst ses som en tillfälllig

övergångslösning.

Neutralitet mellan att hyra och äga

Såsom påpekades ovan har andelen hyresrätter minskat under de senaste decennierna. Det är

särskilt problematiskt att andelen hyresrätter har minskat mest där man kan tänka sig att

andelen borde vara högst, nämligen i Stockholm dit många ungdomar söker sig och dit många

flyttar av arbetsmarknadsskäl. Likväl går det inte att med enkelhet säga huruvida andelen

hyresrätter i Stockholm och på andra håll är för hög eller låg. Det finns både för- och

nackdelar med att hyra jämfört att äga sitt boende. Det rimligaste förefaller vara att låta

människor själva göra dessa avvägningar. I dagsläget, och sedan lång tid tillbaka, är

bostadsägande skattemässigt gynnat i förhållande till att hyra sitt boende, vilket alltså

snedvrider valet mellan att hyra och äga sitt boende till förmån för ägande.

Bostadsstadsbeskattningskommittén (SOU 2014:1) har i ett nyligen avlämnat betänkande

pekat på att skillnaden i beskattning mellan hyrt och ägt boende kan vara avsevärd. Den

bristande skattemässiga neutraliteten beror dels på att bostadsägande är skattemässigt gynnat i

förhållande till andra kapitalinvesteringar. Detta beror främst på att den avkastning i form av

boendetjänster som bostaden löpande ger upphov till inte är beskattade på motsvarande sätt

som avkastning på annat kapital, främst på grund av den låga kommunala fastighetsavgiften.

Dessutom beskattas bostadskapitalvinster lägre än andra kapitalvinster.

Den bristande neutraliteten beror också på att fastighetsföretag betalar både fastighetsskatt

och bolagsskatt och att företagets ägare dessutom betalar skatt på utdelningar.

86

Bostadsbeskattningskommittén föreslår därför att neutraliteten mellan upplåtelseformer

förbättras genom avskaffad fastighetsskatt för hyresbostäder. De noterar också att en höjd

fastighetsskatt för privatpersoner ytterligare skulle öka neutraliteten.

Ytterligare en faktor som skiljer sig mellan hyrt och ägt boende är att bara de som äger sitt

boende kan göra ROT-avdrag. Bostadsbeskattningskommittén föreslog därför att avskaffandet

av fastighetsavgifter för hyresbostäder skulle kunna finansieras med ett sänkt tak för ROT-

och RUT-avdrag.

Rörlighet på egnahemsmarknaden

För att befintliga bostäder ska utnyttjas effektivt och för att uppmuntra rörlighet är det viktigt

att inte motverka människors flyttbenägenhet. Nuvarande beskattning innebär dock att det kan

medföra betydande kostnader att flytta, i synnerhet för de som bor i fastigheter som stigit i

värde.

Reavinstskatten för bostäder höjdes år 2008 från 20 till 22 procent samtidigt som reglerna för

uppskov gjordes mindre generösa genom att ett tak och en årlig skatt på 0,5 procent av

uppskovsbeloppet infördes. Syftet med dessa förändringar var att finansiera omstöpningen av

fastighetsskatten till en lägre, kommunal fastighetsavgift (Regeringen 2007). Höjningen av

reavinstskatten och skärpningen av uppskovsreglerana innebar att det blev dyrare att flytta för

de som äger fastigheter som stigit i värde. Införandet av den kommunala fastighetsavgiften

innebar också att det blev betydligt billigare att bo kvar i befintligt egnahem i attraktiva

områden. Sedan 2007 har antalet sålda småhus och bostadsrätter också minskat, vilket

förmodligen beror på konjunkturläget, men också kan bero på förändringar av beskattningen.

Vid fastighetsförsäljningar utgår i dagsläget dessutom en stämpelskatt på 1,5 procent av

köpeskillingen (eller taxeringsvärdet om det är högre). Vid utfärdande av pantbrev tillkommer

även en skatt på 2 procent av inteckningsbeloppet. Stämpelskatten fungerar därmed som en

slags omsättningsskatt som gör det dyrare att flytta och därmed minskar rörligheten på

bostadsmarknaden.

För att öka rörligheten vore det önskvärt att avskaffa stämpelskatten samt att göra

uppskovsreglerna mer generösa eller att minska reavinstskatten. För att upprätthålla

neutraliteten med kapitalbeskattningen är det dock att föredra att ändra uppskovsreglerna

framför att minska reavinstskatten. Dessa reformer kan lämpligen finansieras genom höjd

fastighetsbeskattning, vilket i sig också ökar rörligheten.

87

Ökat byggande

Sedan 1990-talet har bostadsbyggandet minskat vilket bidragit till höga småhus- och

bostadsrättspriser och brist på hyresrätter i synnerhet i storstadsområdena. Det finns flera

anledningar till det låga byggandet och att komma till rätta med detta kräver förmodligen en

lång rad åtgärder när det gäller allt från att underlätta planprocesser, förenkla byggregler och

förbättra konkurrensen i byggsektorn. Cars m.fl. (2013) diskuterar en mängd sådana förslag

och pekar särskilt på kommunernas bristande incitament att planlägga bostäder. De föreslår

därför en uppluckring av kommunernas planmonopol för att få kommunerna att ta större

regional och samhällelig hänsyn i planeringen. De föreslår också att infrastrukturinvesteringar

villkoras med att kommunerna planlägger bostäder samt statliga sanktioner mot kommuner

som inte sköter bostadsförsörjningen.

Det är svårt att bortse från det minskade byggandet också hänger ihop med att det statliga

stödet till nyproduktion av bostäder minskade i omfattning i början av 1990-talet. Dessutom

har det offentliga bostadsbyggandet minskat kraftigt, bland annat till följd av att de

allmännyttiga bostadsbolagen numera i huvudsak verkar på marknadsmässiga villkor.

Kommuner och byggföretag har framförallt incitament att bygga bostäder för de minst

priskänsliga konsumenterna i de mest attraktiva lägena och det är inte självklart att de

flyttkedjor som sådan nyproduktion resulterar i frigör tillräckligt med bostäder för mer utsatta

grupper på bostadsmarknaden. För att nå sociala och fördelningspolitiska mål är det därför

förmodligen nödvändigt med fortsatt stöd till produktion av billiga bostäder. Det kan därför

vara motiverat med riktat stöd till produktion för t.ex. nyanlända flyktingar, ungdomar och

studenter i tillväxtregioner. Lind (2012) skisserar ett tänkbart förslag på hur statliga garantier

till nybyggnation skulle kunna utformas.

Diskussion

Den svenska bostadsmarknaden är på många sätt en dysfunktionell marknad vilket av allt att

döma har en negativ inverkan på arbetsmarknaden. Vi har kortfattat redogjort för en lång rad

tänkbara bostadspolitiska reformer. Spännvidden och omfattningen i de olika åtgärder vi

skisserar visar att det krävs mycket genomgripande reformer av bostadsmarknaden som

dessutom är avhängiga varandra. Till exempel bör en avreglering av hyresmarknaden

kombineras med åtgärder för att öka nyproduktionen av bostäder för att inte leda till alltför

stora hyreshöjningar.

88

Bostadsinvesteringar görs med mycket lång planeringshorisont och för att uppmuntra

investeringar är stabilitet och långsiktighet viktigt. Genomgripande reformer av

bostadsmarknaden bör därför i största möjliga utsträckning ske genom blocköverskridande

överenskommelser som skapar långsiktighet. Ett första steg för att möjliggöra en sådan

överenkommelse är en förutsättningslös och fullständig översyn av bostadspolitiken.


1. En dynamisk och välfungerade arbetsmarknad kräver god rörlighet på bostadsmarknaden så att det är möjligt att hitta en bostad där jobben finns.

2. God tillgång på hyresbostäder är av särskild betydelse för arbetsmarknaden. Detta kräver en reformering av bruksvärdessystemet, stöd till byggande av hyresbostäder och en beskattning som inte missgynnar hyresboende jämfört med ägt boende.

3. Större rörlighet på egnahemsmarknaden kan uppnås genom högre fastighetsskatt, generösare uppskovsbestämmelser för reavinstbeskattning och avskaffad stämpelskatt.

Referenser

Boverket (2013a), Bostäder, rörlighet och ekonomisk tillväxt, Marknadsrapport, juni 2013.

Boverket (2013b), Bostadsbristen och hyressättningssystemet – ett kunskapsunderlag, Marknadsrapport, november 2013.

Cars, G, T Karlbro och H Lind (2013), Nya regler för ökat bostadsbyggande och bättre

infrastruktur, SNS Förlag.

Dietz, R och D Haurin (2003), The social and private micro-level consequences of homeownership, Journal of Urban Economics 54, 401-450.

Eriksson, K och H Lind (2005), Vad vet vi om hyresregleringens effekter?, Ekonomisk

Debatt, 33(4) s. 31-34.

Hyresgästföreningen (2012), Påverkar bostadsbristen viljan att söka och ta jobb i storstadsregionerna?

Lind, H (2012), Dags för ett nytt miljonprogram, Dagens Nyheter, 22 augusti 2012.

Lindbeck, A (2013a), Hyreskontrollen måste bort för att få fart på byggande”, Dagens

Nyheter, 24 november 2013.

Lindbeck, A (2013b), Beskatta oförtjänta vinster – ge till låginkomsttagare”, Dagens Nyheter, 27 november 2013.

89

Marthin, G (2012), Measuring mismatch in the Swedish labour market, underlagsrapport till Finanspolitiska rådets rapport 2012.

Regeringen (2007), Avskaffad statlig fastighetsskatt m.m., Regeringens proposition 2007/08:27.

Sahin, A. J Song, G Topa och G L Violante (2011), Measuring mismatch in the U.S. Labor market, opublicerat manuskript.

SOU 2012:88, Att hyra – från en rätt för allt färre till en möjlighet för allt fler, Slutbetänkande av Hyresbostadsutredningen.

SOU 2014:1, Vissa bostadsbeskattningsfrågor, Betänkande av Bostadsbeskattningskommittén.

Statens Bostadskreditnämnd (2008), Samband mellan bostadsmarknad, arbetskraftens rörlighet och tillväxt, 12 december 2008.

arbetsmarknadsreformer för jobb och välfärd

Documents