División de Ciencias Sociales y Humanidades

Departamento de Política y Cultura

Maestría en Políticas Públicas

ANÁLISIS DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE

FOMENTO COMPETITIVO: EL CASO DE LAS ZONAS DE DESARROLLO

ECONÓMICO Y SOCIAL (ZODES).

Tesis para optar al grado de Maestra en Políticas Públicas

Por

CATALINA REYES SÁNCHEZ

Director de tesis

DR. MANUEL CANTO CHAC

Ciudad de México, Marzo de 2017.

0

Contenido

INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................. 4

1. APARTADO METODOLÓGICO .............................................................................................. 7

1.1. Problema de investigación .................................................................................................. 7

1.2. Definición del problema público y la hipótesis de política pública .................................... 8

1.3. Pregunta de investigación y trabajo................................................................................... 12

1.4. Hipótesis ............................................................................................................................ 12

1.5. Objetivo general. ............................................................................................................... 12

1.6. Enfoque metodológico ...................................................................................................... 13

1.7. Fuentes de información ..................................................................................................... 13

1.8. Ruta analítica de la investigación ...................................................................................... 14

2. MARCO CONCEPTUAL ......................................................................................................... 16

2.1. Lo público y las políticas públicas .................................................................................... 16

2.1.1. Las políticas públicas y sus modelos analíticos ........................................................ 18

2.1.2. Diseño de la política pública ..................................................................................... 20

2.1.3. Tipologías de políticas públicas ................................................................................ 20

2.1.4. Toma de decisiones en la etapa de diseño ................................................................. 21

2.1.5. Análisis de factibilidad política ................................................................................. 23

2.1.6. Los actores y su influencia en el proceso de diseño de la política pública ................ 24

2.2. El desarrollo competitivo y las funciones del Estado ........................................................ 28

2.3. Participación ciudadana ..................................................................................................... 31

2.3.1. Niveles de participación ............................................................................................ 32

2.4. Conflicto social y negociación .......................................................................................... 34

3. CONTEXTO DE LAS ZONAS DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL (ZODES) Y

CIUDAD DEL FUTURO.................................................................................................................. 37

3.1. Las ZODES estrategia para el fomento competitivo a través de la renovación urbana. 37

3.1.1. Antecedentes de las Zonas de Desarrollo Económico y Social (ZODES). ............... 37

3.1.2. Aspectos generales de las ZODES ............................................................................ 38

3.1.3. Proceso de implementación y proyectos que integran a las ZODES. ....................... 39

3.1.4. Proyectos que integran a las ZODES ........................................................................ 40

3.1.5. Marco normativo de las ZODES ............................................................................... 42

3.1.6. Las ZODES en el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018 43

3.2. Ciudad del Futuro, proyecto de una ZODES científica en la delegación Coyoacán. ........ 45

3.2.1. Delimitación y justificación del proyecto.................................................................. 45

1

4. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN. ........................................................................... 52

4.1. Análisis del diseño de las Zonas de Desarrollo Económico y Social (ZODES) ............... 52

4.1.1. El modelo decisional ................................................................................................. 53

4.1.2. Política redistributiva. ............................................................................................... 55

4.1.3. Valoración del diseño de las ZODES. ....................................................................... 57

4.1.4. Participación ciudadana en el diseño de las ZODES................................................. 59

4.1.5. Análisis de factibilidad política ................................................................................. 60

4.2. Análisis del diseño de la implementación, el caso de Ciudad del Futuro ......................... 61

4.2.1. Análisis del proceso de elección de inversionistas .................................................... 61

4.2.2. Análisis de coherencia interna entre el diseño de las ZODES y el diseño de la

implementación de Ciudad del Futuro ...................................................................................... 63

4.3. Análisis de las disputas entre actores en la implementación. ............................................ 73

4.3.1. Cronología con perspectiva de los actores involucrados 2013-2016. ....................... 73

4.3.2. Análisis de la intervención de actores en la etapa de implementación. ........................... 86

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA .................................................... 107

Bibliografía ..................................................................................................................................... 112

Índice de tablas

Tabla 1. Documentos revisados ........................................................................................................ 13

Tabla 2. Niveles de análisis de la investigación ................................................................................ 15

Tabla 3. Tipología de Lowi. .............................................................................................................. 20

Tabla 4. Categorías para el análisis de factibilidad política. ............................................................. 23

Tabla 5. Principales actores institucionales ....................................................................................... 25

Tabla 6. Categorías donde el Estado puede incidir en la competitividad .......................................... 30

Tabla 7. Escalera de participación ..................................................................................................... 32

Tabla 8. Interrogantes en torno al análisis del origen y trayectoria de una política .......................... 35

Tabla 9. Redistribución de los recursos. ........................................................................................... 56

Tabla 10. Coherencia entre objetivos ................................................................................................ 65

Tabla 11. Proyectos de PROCDMX ................................................................................................. 70

Tabla 12. Declaraciones del Jefe de Gobierno .................................................................................. 89

Índice de ilustraciones

Ilustración 1. Hipótesis de política. ................................................................................................... 11

2

Ilustración 2. Ruta analítica de la investigación. ............................................................................... 14

Ilustración 3. Competitividad ............................................................................................................ 29

Ilustración 4 Proceso de implementación de las ZODES. ................................................................. 40

Ilustración 5. Proyectos de las ZODES. ............................................................................................ 41

Ilustración 6. Alineación de las ZODES al PGDDF (2013-2018) .................................................... 44

Ilustración 7. Conteo de palabras del PGDDF (2013-2018). ............................................................ 44

Ilustración 8. Procedimiento de elección de inversionistas de proyectos de coinversión ................. 61

Ilustración 9. Proceso de elección de inversionistas en Ciudad del Futuro ....................................... 62

Ilustración 10. Mapa de actores participantes en el proceso de diseño de Ciudad del Futuro .......... 68

Ilustración 11. Clasificación de los movimientos vecinal “Asamblea de Pedregales de Coyoacán” 97

Ilustración 12. Vinculación entre elementos del diseño y resultados en la etapa de implementación.

......................................................................................................................................................... 105

3

ÍNDICE DE ACRÓNIMOS

ALDF Asamblea Legislativa del Distrito Federal

CCCH Corredor Cultural Chapultepec

CDMX Ciudad de México

CEN Comité Ejecutivo Nacional

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CETRAM Centro de Transferencia Modal

CFDF Código Financiero del Distrito Federal

CONDUSE Consejo de Desarrollo Urbano Sustentable

CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

GCDMX Gobierno de la Ciudad de México

ICU Índice de Competitividad Urbana

IEDF Instituto Electoral del Distrito Federal

IMCO Instituto Mexicano de Competitividad

IP Iniciativa Privada

MIPYMES Micro, Pequeñas y Medianas Empresas

MIT Massachussetts Institute of Technology

MORENA Movimiento Regeneración Nacional

PAN Partido Acción Nacional

PC Participación Ciudadana

PFP Formulación de Política Pública

PGDDF Programa General de Desarrollo del Distrito Federal

PMI Plan Maestro Integral

PRD Partido de la Revolución Democrática

SEDUVI Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda

UNAM Universidad Nacional Autónoma de México

ZMVM Zona Metropolitana del Valle de México

ZODES Zonas de Desarrollo Económico y Social

4

INTRODUCCIÓN

De acuerdo a los planteamientos del Banco Mundial (2015) las ciudades son lugares donde

la gente vive, trabaja, y núcleos que fomentan el crecimiento y la innovación. Sin embargo,

también son polos de pobreza y, focos de desempleo; por lo que una manera de abordar

estos desafíos es a través del mejoramiento de la competitividad de las ciudades,

transformando a las ciudades promedio en centros urbanos prósperos que faciliten el

crecimiento de la industria y las empresas para crear empleos, elevar la productividad y

aumentar los ingresos.

Entre las estrategias más frecuentes para fomentar la competitividad se encuentran las

colaboraciones público-privadas que han sido comunes en áreas como el desarrollo de

infraestructura urbana, dado que a través de estas asociaciones se contribuye a la eficiencia

del gasto público y ofrecen un marco flexible en el que las habilidades y los recursos del

sector privado pueden movilizarse para proporcionar una mejor calidad, sostenible y más

servicios públicos rentables en las circunstancias adecuadas (Gerrard, 2001)

En este sentido el Gobierno de la Ciudad de México ha adoptado estrategias con el objetivo

de incentivar la competitividad de la ciudad a través del fomento de vocaciones territoriales

específicas con acciones de renovación urbana a gran escala. Uno de estos proyectos

emblemáticos de la actual administración son las Zonas de Desarrollo Económico y Social

(ZODES) que son definidas como “áreas desarrolladas por asociaciones estratégicas cuyas

condiciones de ubicación, uso de suelo, densidades y servicios públicos al aplicar una

vocación productiva potencialicen y generen inversión, así como infraestructura” (Calidad

de Vida DF, 2013).

Las ZODES están integradas por tres proyectos específicos, Ciudad Salud, el Corredor

Cultural Chapultepec y Ciudad del Futuro; los cuales no lograron ser implementados,

debido al surgimiento de actores y movilizaciones en oposición a los proyectos de las

ZODES.

Se han generado diversos estudios acerca de estos acontecimientos, sin embargo la

perspectiva de análisis se ha enfocado en la sociología urbana, más particularmente acerca

5

de la apropiación del espacio público y el arraigo comunitario, asimismo, estas

investigaciones han tomado de manera más recurrente los casos del Corredor Cultural

Chapultepec y Ciudad Salud.

Empero, se considera que en el caso de ZODES Ciudad del Futuro convergen una serie de

complejidades y particulares que pueden dar cuenta de las carencias que tienen los

proyectos de coinversión para fomento competitivo que incorporan estrategias de

renovación urbana, no sólo aplicable al proyecto sino a otros proyectos desde la perspectiva

de la política pública.

Por ello, la presente investigación tiene como objetivo identificar los elementos causantes

de la cancelación de proyecto Ciudad del Futuro tanto en la etapa de diseño como

implementación, tomando interés en la serie de actores que intervinieron en este proceso

que va del 2013 al 2016 y que aún sigue vigente.

Esta investigación se elaboró a través de una metodología cualitativa y un diseño de

investigación correspondiente al estudio de caso simple, para la recopilación de

información se realizaron entrevistas semiestructuradas, revisión documental de diversas

fuentes y observación no participante. Asimismo, para poder dar cumplimiento al objetivo

planteado, el documento se encuentra organizado de la siguiente manera:

I. Apartado metodológico. Se presenta la estructura metodológica utilizada en la

investigación, se desagrega el problema de investigación, la definición del problema

público, la hipótesis de política pública, las preguntas de investigación y trabajo, los

objetivos, el enfoque analítico y la ruta metodológica.

II. Marco conceptual. Se presenta el encuadre conceptual con el que se sustenta la

investigación y la ruta analítica. Este apartado se divide en cuatro partes. La primera

expone los conceptos de política pública, los elementos considerados en la etapa de diseño

(modelo decisional, tipologías, factibilidad política) y sus modelos analíticos. La segunda

parte contiene los conceptos relacionados al desarrollo competitivo y las funciones del

Estado. La tercera parte retoma los conceptos principales de la participación ciudadana y la

cuarta parte expone el marco retomado para analizar los procesos de negociación.

6

III. Marco contextual. En este apartado se presentan las características generales de las

ZODES y de Ciudad del Futuro, sus objetivos, estrategias, marco jurídico, acciones, etc.

IV. Los resultados de la investigación. Se presentan los resultados de la investigación en

tres partes principales:

i. Análisis del diseño de las ZODES.

ii. Análisis del diseño de la implementación, caso Ciudad del Futuro.

iii. Análisis de las disputas entre actores en la implementación.

V. Conclusiones y recomendaciones de política. Por último se desglosan las conclusiones

de la investigación y presentan una serie de recomendaciones de política que podrían

contribuir a que futuros proyectos, con características similares al presentado, logren ser

implementados.

7

1. APARTADO METODOLÓGICO

Este apartado tiene como objetivo definir la estructura metodológica en la cual se

enmarcará la investigación. En este apartado se desglosarán: el problema de investigación,

definición del problema público y la hipótesis de política, las preguntas de investigación y

trabajo, los objetivos de la investigación, así como el enfoque metodológico y las fuentes de

información.

1.1. Problema de investigación

Siguiendo al Instituto Mexicano de Competitividad (IMCO) en 2014 la Ciudad de México

fue considerado como la ciudad con mejor nivel competitivo a nivel nacional, no obstante,

al ser comparada con ciudades reconocidas por su alto grado de competitividad a nivel

internacional la Ciudad de México queda rezagada, debido al: reducido número de

empresas cotizando en la Bolsa de Valores, el largo tiempo que toma registrar una

propiedad, la calidad del aeropuerto de la Ciudad de México, la falta de polos de desarrollo

e innovación, entre otros.

Debido a lo señalado anteriormente, la gestión actual del Gobierno de la Ciudad de México

(GCDMX), encabezada por Miguel Ángel Mancera (2013-2018) ha tomado como uno de

sus principales estandartes políticos y estrategias gubernamentales el fomento competitivo

y la vocación territorial, a través de la asociación público-privada.

Tal es el caso de las Zonas de Desarrollo Económico y Social (ZODES), las cuáles son

definidas como “áreas desarrolladas por asociaciones estratégicas cuyas condiciones de

ubicación, uso de suelo, densidades y servicios públicos al aplicar una vocación productiva

potencialicen y generen inversión, así como infraestructura (Calidad de Vida DF, 2013)”, el

Jefe de Gobierno Miguel Ángel Mancera, anunció que serían cuatro ZODES: una

financiera, una científica, una industrial y otra inmobiliaria.

Uno de los proyectos que forman parte de las ZODES es Ciudad del Futuro, posteriormente

Parque de la Innovación, el cual tiene como objetivos promover el desarrollo de servicios y

espacios públicos que generen habitabilidad y empleos en cercanía, promover el desarrollo

económico, social y tecnológico de nueva generación y atraer inversión nacional; los

8

límites del polígono donde se planeaba implementarse Ciudad del Futuro están

conformados por Avenida Insurgentes Sur, Miguel Ángel de Quevedo, División del Norte,

Viaducto Tlalpan y Anillo Periférico, ubicando la Planta de Asfalto como un área que

posibilitaría la realización de proyectos a gran escala, por medio de asociaciones público-

privadas (Calidad de Vida DF, 2013).1

Sin embargo, el proyecto de Ciudad del Futuro, no logró ser implementado, ya que se

generaron movimientos vecinales, así como diversas manifestaciones de actores

institucionales y no institucionales, en contra de la ZODES. En este sentido cabe

reflexionar e identificar cuáles son los elementos en la etapa de diseño e implementación de

las ZODES y de Ciudad del Futuro que contribuyeron a la cancelación del proyecto.

1.2. Definición del problema público y la hipótesis de política pública

1.2.1 Definición de problema público

Como señala Hogwood y Gun (1984) por definición del problema público entenderemos:

Por definición del problema se entiende los procesos mediante los cuales una cuestión

(problema, oportunidad tendencia), ya aprobada y colocada en la agenda de la política

pública es estudiada, explorada, organizada y posiblemente cuantificada por los interesados,

quienes no raramente actúan en el marco de una definición de autoridad, aceptable

provisionalmente en términos de sus probables causas, componentes y consecuencias

(Hogwood y Gun, 1984:108)

Cabe apuntar, que el desglose que a continuación se realiza acerca del problema público

que dio surgimiento a las Zonas de Desarrollo Económico y Social, es desde una

perspectiva gubernamental, es decir, la forma en cómo los tomadores de decisión

comprendieron el entorno y formularon el programa.

Los elementos que componen la formulación del problema público de acuerdo a Hogwood

y Gun (1984) son: causalidad, nivel de gravedad, novedad, proximidad, crisis, poblaciones

afectadas, características del medio para la solución del problema y soluciones. A

continuación plantearé como se definió por el gobierno el problema público:

1 Para mayor información revisar el apartado 3.2. Ciudad del Futuro, proyecto de una ZODES científica en la

delegación Coyoacán.

9

Causalidad.

Es el proceso de generación y difusión de competencias que ofrecen las ciudades el cual

incide en las capacidades de las empresas y las naciones para actuar exitosamente en un

mundo globalizado.

Algunos de los causantes de la debilidad competitiva en las ciudades son:

Falta de recursos humanos calificados

Carencia de concentración y cooperación de unidades económicas (clústers).

Escasez de infraestructura (suelo, edificaciones, sistemas de comunicación y

transporte)

Baja capacidad de innovación tecnológica y empresarial

Nivel de gravedad.

Un bajo nivel de competitividad afecta a: la atracción de inversiones nacionales y

extranjeras, que impacta a su vez en la generación de empleos, en los salarios y por lo tanto

en la calidad de vida. Sin embargo, a pesar del bajo posicionamiento en la escala de

competitividad de las ciudades de la CDMX a nivel internacional, este problema no se

encuentra en un momento de crisis.

Si el problema del disminuido nivel de competitividad no se atiende, las consecuencias

pueden derivar en: crisis económicas por falta de inversiones productivas y fuga de

capitales.

Novedad

No es un tema novedoso, ya que los problemas relacionados a la competitividad han

surgido desde la apertura del comercio (barreras de entrada, globalización, tratados

comerciales) y es un tema intrínseco al desarrollo económico nacional y regional.

Sin embargo, ha tomado notoriedad a partir de la construcción y difusión de índices para la

medición de la competitividad (nacional y ciudad).

Proximidad

10

El problema de la competitividad afecta de forma directa a los empresarios e inversores,

empero, también afecta de forma indirecta a toda la población residente de la ciudad y a

todas las personas que laboran en ella.

Crisis

Los índices para la medición de la competitividad han demostrado cifras alarmantes en sus

últimas ediciones. México cayó 6 lugares de su posición con respecto al año anterior.

Actualmente, México ocupa el lugar 45 entre 61 economías evaluadas.

A nivel regional, según datos del Índice de Competitividad Urbana (ICU), en 2012 la

megalópolis del Valle de México se ubicaba como la ciudad más competitiva del país. En

ella se concentra el mayor porcentaje de inversión y riqueza, asimismo, la megalópolis

cuenta con mayor número de instituciones educativas de nivel superior, diversificación

económica y vínculos comerciales con distintos país tanto de América como del resto del

mundo (IMCO, 2014).

Sin embargo, si se realiza la comparación entre el nivel de competitividad del Valle de

México y algunas de las ciudades más importantes a nivel internacional, los resultados son

contrastantes. El estudio realizado por el Instituto Mexicano para la Competitividad

(IMCO) en 2013, incorporó 28 zonas metropolitanas e hizo el comparativo considerando

los siguientes factores de competitividad: productividad, dinamismo económico, atractivo

global y facilidad para hacer negocios

Poblaciones afectadas

Empresarios, inversores y la ciudadanía en general.

Características del medio para la solución del problema

El Gobierno de la Ciudad de México cuenta con organismos especializados en el desarrollo

económico como son:

-Secretaría de Desarrollo Económico

-La empresa paraestatal Agencia de Promoción Inversión y Desarrollo para la Ciudad de

México (PROCDMX).

11

Soluciones

Crear y/o fomentar redes económicas e institucionales basadas en formas de cooperación y

competencia.

-Fomentar la vinculación entre las empresas que actúan en el medio local con las

universidades y centros de enseñanza, a fin de que las tareas de investigación contribuyan a

crear y difundir innovaciones y conocimientos, así como a impulsar redes empresariales.

-Liderar proyectos integrales de renovación urbana. Modernización del transporte,

infraestructura y espacios públicos a través de la adquisición de derechos de vía y compra

de terrenos.

1.2.2. La hipótesis de política pública de las ZODES

La hipótesis de política propuesta por el Gobierno de la Ciudad de México según las

PROCDMX (2013) de forma general plantea: realizar proyectos de articulación productiva

en busca del fomento de la vocación territorial de zonas específicas, a través de la

coinversión público privada que genere mejoras en la infraestructura esto generará una

ciudad más competitiva y con mayor calidad de vida (ver Ilustración 1) y supone que hay

una coincidencia entre el interés de la sociedad y el interés gubernamental.

Ilustración 1. Hipótesis de política.

Fuente: elaboración propia

La articulación productiva Estimular la vocación

territorial

Desarrollo de infraestructura

La inversión privada

Ciudad competitiva

y mejora de la calidad de vida

12

1.3. Pregunta de investigación y trabajo

Pregunta de investigación. ¿Cuáles fueron factores en la etapa de diseño e

implementación de la política de fomento competitivo de las Zonas de Desarrollo

Económico y Social (ZODES), así como del proyecto Ciudad del Futuro, que generaron la

cancelación del proyecto?

Preguntas de trabajo:

i. ¿Cómo se diseñó la política de fomento competitivo de las ZODES?

ii. ¿Cómo intervinieron los actores institucionales y no institucionales en las etapas de

implementación de Ciudad del Futuro?

iii. ¿Cuáles fueron las razones de la oposición vecinal?

1.4. Hipótesis

El diseño de las ZODES se caracteriza por una falta de mecanismos de participación

ciudadana y por un predominio de decisiones enmarcadas en la racionalidad técnica-

financiera, dejando de lado la factibilidad política.

Asimismo, las estrategias y acciones del diseño de las ZODES y de Ciudad del Futuro están

centradas en los procesos de renovación urbana y beneficios a los inversionistas de la

coinversión. Por lo que, en la etapa de implementación se generaron movilizaciones de

distintos actores en contra del proyecto, que a través de diversas estrategias provocaron la

cancelación del proyecto.

1.5. Objetivos.

Objetivo general. Analizar e identificar los elementos de las etapas de diseño e

implementación que provocaron la cancelación del proyecto ZODES Ciudad del Futuro.

Objetivos específicos:

Analizar el diseño de las ZODES y Ciudad del Futuro, así como identificar los

factores del mismo que contribuyeron a la cancelación del proyecto.

13

Analizar el proceso de implementación del proyecto Ciudad del Futuro, desde la

perspectiva de los actores que intervinieron, identificando las causas que generaron

su cancelación.

1.6. Enfoque metodológico

La investigación se basa en una metodología cualitativa ya que representa una

aproximación al mundo, a los fenómenos, a los procesos, a los momentos rutinarios, y los

problemáticos en la vida de las personas desde una perspectiva más holística (Martínez,

2010) y en el paradigma cualitativo constructivista, ya que trata de interpretar una

experiencia en particular desde su contexto y desde los puntos de vista de los actores

participantes (Guba & Lincoln, 1994). Es decir, el paradigma constructivista sostiene que la

realidad se construye en la mente de los individuos desde los valores y las creencias

(Valles, 1999),

Asimismo, el diseño de investigación utilizado corresponde al estudio de caso simple. El

diseño de este tipo de estudio puede ser apropiado debido a tres circunstancias posibles: i)

“que puede usarse para determinar si las proposiciones de una teoría son correctas o si

algún conjunto alternativo de explicaciones podría ser más pertinente” (Yin, 2003: 26), ii)

que sea un caso ejemplar o único o iii) que sea un caso revelatorio, es decir, que era

inaccesible a la investigación científica (Yin, 2003).

1.7. Fuentes de información

Las fuentes de información que han sido utilizadas son:

Revisión documental. En la siguiente tabla se desglosan los tipos de documento que

se revisaron para realizar la investigación (ver tabla 1)

Tabla 1. Documentos revisados

Documentos administrativos

Documentos normativos

Revisión hemerográfica

Medios independientes (blogs virtuales, redes sociales,

páginas de organizaciones vecinales)

Revisión videográfica oficiales y de movimientos vecinales.

Artículos especializados, tesis y otras fuentes académicas

Fuente: elaboración propia

14

Elaboración de entrevistas, en total se realizaron tres entrevistas:

Se realizó una entrevista semiestructurada a la vocera de la Coordinación de

la Asamblea de Pedregales de Coyoacán (movimientos ciudadanos), esta

entrevista se grabó en audio.

Se realizaron dos entrevistas semiestructuradas a mujeres integrantes de

Asamblea de Pedregales de Coyoacán, sin embargo, solicitaron no difundir

sus datos.

Observación directa. Por medio de la asistencia a tres reuniones de la Asamblea de

Pedregales de Coyoacán, en donde se observó el proceso de coordinación y

manifestación de los integrantes.

1.8. Ruta analítica de la investigación

Se construyó una ruta analítica que permite dar respuesta a la pregunta de investigación de

forma integral, en donde las variables de análisis se centren en las etapas de diseño e

implementación del ciclo de la política, y cada una de estas variables tenga dimensiones

diferenciadas (ver Ilustración 2). Si bien no es un modelo tradicional de análisis, bridará las

herramientas conceptuales para fortalecer los argumentos de los hallazgos en cada apartado.

Ilustración 2. Ruta analítica de la investigación.

15

Fuente: elaboración propia

-Niveles de análisis

Asimismo, es importante señalar que el análisis estará dividido en dos niveles, por un lado

lo concerniente a las Zonas de Desarrollo Económico y Social con el objetivo de estudiar el

proceso de formulación de la estrategia en general, y por el otro el proyecto específico de

implementación Ciudad del Futuro, que permitirá analizar elementos del diseño de la

implementación, así como examinar los procesos de intervención de actores institucionales

y no institucionales en esta etapa (ver tabla 2).

Tabla 2. Niveles de análisis de la investigación

Nivel de análisis Etapa del ciclo Elementos de análisis

ZODES Diseño de la política

Toma de decisiones

Tipología de la política

Análisis de factibilidad

Participación ciudadana

Proyecto-Ciudad del

Futuro

Diseño de la

implementación Coherencia interna

Implementación de la

política

Análisis de actores

Procesos de negociación

Fuente: elaboración propia

Ruta analítica

Diseño de la política pública

Toma de decisiones

Tipología de la política

Coherencia interna

Análisis de factibilidad

Participación ciudadana

Implementación de la política

pública

Análisis de actores

Proceso de negociacion

16

2. MARCO CONCEPTUAL

Dado que el propósito central de este análisis se enfocará en el diseño e implementación de

las políticas de fomento competitivo, es imperioso plantear algunos parámetros que sirvan

de ejes conceptuales donde se apoyará el argumento de la investigación. En primer lugar, se

abordará el marco conceptual de las políticas públicas y sus marcos de análisis;

posteriormente se abordará los conceptos de las políticas de articulación productiva, que

están íntimamente vinculado con el concepto de competitividad y su relación con las

funciones del Estado.

Lo anterior con el fin de respaldar conceptualmente los dos momentos de análisis de la

investigación: la parte que pertenece a la esfera gubernamental, es decir, al diseño de la

política (política de articulación productiva) y la sección que trasciende la esfera

gubernamental, que se ceñirá en el análisis de los actores que intervinieron en la etapa de

implementación, como son los movimientos vecinales, las empresas, los medios de

comunicación, etc.

2.1. Lo público y las políticas públicas

De acuerdo con lo postulado por Parsons (2012), el punto de partida del debate acerca de

las políticas públicas debe centrarse en lo que se concibe por “lo público”, ya que las

políticas se ocupan de las esferas consideradas como “públicas”. Si bien es cierto que el

concepto de público varía en relación a la época y, el sistema político-económico y cultural;

para fines de esta investigación se retomará la siguiente definición “lo público comprende

aquella dimensión de la actividad humana que se cree que requiere la regulación o

intervención gubernamental o social, o por lo menos de la adopción de medidas comunes”

(Parsons, 2012:37).

Al igual que el concepto de “lo público”, y que la mayoría de los conceptos en las ciencias

sociales, no existe una definición única y general de “política pública”, hay una extensa

gama de autores que incorporan elementos y/o enfoques divergentes en sus definiciones. Al

respecto, Subirats (2012) argumenta que existe un amplio listado de definiciones del

término, pero todas ellas tienden a acentuar algún factor en particular, ignorando la

integralidad del concepto, por lo que diseña una propuesta de definición en la que incorpora

17

el conjunto de actividades normativas y administrativas que tratan de solventar problemas

reales. En dicha definición se pueden distinguir diversos elementos de una política pública

como: a) la solución de un problema público, b) la existencia de un grupo-objetivo en el

origen de un problema público, c) coherencia intencional, d) diversas decisiones y

actividades, e) programas de intervenciones, f) papel clave de los actores públicos, g)

existencia de actores formales, y h) existencia relativamente obligatoria de las decisiones y

actividades.

Merino, en tanto, define a las políticas públicas como “una intervención deliberada del

Estado para corregir o modificar una situación social o económica que ha sido reconocida

como problema público” (Merino, 2013:17)

Para fines de esta investigación se retomarán dos definiciones que se complementan y que

contribuyen al análisis de esta investigación, por un lado la definición de Subirats et. al:

La política pública es un conjunto encadenado de decisiones y de acciones resultado de las

interacciones estructuradas y repetidas entre diferentes actores, públicos y privados, que por

diversas razones están implicados en el surgimiento, la formulación y la resolución de un

problema políticamente definido como público (Subirats, et. al, 2008: 49)

Y por el otro la definición de Pressman y Wildasky los cuales entiende a las políticas como

hipótesis, que son una cadena causal entre las condiciones iniciales y las futuras

consecuencias: si X, entonces Y (Pressman & Wildavsky en Aguilar, 2000).

Como se puede observar en las de definiciones planteadas, el Estado cumple un rol activo

de productor de acciones con el objetivo de solucionar determinado problema público. Sin

embargo, para esta investigación se retoma la definición de Subirats, et. al. (2008), ya que

si bien incorpora conceptos que son recurrentes en todas las definiciones de política pública

como toma decisiones, problema público, situación social, etc., esta definición incorpora a

los actores privados en la formulación de la política. De igual manera, se retoma la

definición de Pressman y Wildasky, dado que en ella se considera a la política como una

relación de causalidad entre variables, es decir, la propuesta de política generada daría

como resultado el cumplimiento de los objetivos formulados en la misma e impactaría en el

problema público, lo que en el caso estudiado no se cumplió. Cabe señalar que la definición

18

del problema público2 marcará la ruta de las estrategias de las políticas públicas que se

propongan.

2.1.1. Las políticas públicas y sus modelos analíticos

El análisis de las políticas públicas puede ser definido como “el estudio de la acción de las

autoridades públicas en el seno de la sociedad” (Meny & Thoenig, 1992: 7), es decir, es un

esfuerzo por comprender ¿qué producen quienes nos gobiernan, para lograr qué resultados,

a través de qué medios? Asimismo Wildavsky (1979) señala que el análisis de políticas

deberá estar relacionado con la naturaleza del problema planteado y que a partir de esto se

podrá determinar los instrumentos necesarios.

Las políticas públicas, al igual que cualquier otro objeto de estudio, requieren de un modelo

analítico, es decir, un marco que implique un límite alrededor de la realidad y brinde las

herramientas necesarias para organizar e interpretar variables, datos y hechos de manera

coherente y científica (Roth, 2010). Cada marco analítico selecciona unos elementos

específicos en vez de otros.

Los marcos analíticos de las políticas públicas son muy diversos y han evolucionado en el

tiempo, incorporando distintas perspectivas y variables, a continuación se enunciarán

brevemente los enfoques más relevantes (Roth, 2010):

Secuencial/ciclo de las políticas. Primer marco conceptual y más influyente. La

política pública se presenta como un objeto de análisis que puede ser subdividido en

varias etapas, las que se pueden estudiar de forma separada. Su mayor debilidad es

que se tiende a perder de vista el proceso en su conjunto.

Enfoques tradicionales. Se apoyan en las teorías objetivistas que hacen énfasis en

los objetivos medibles. Frecuentemente en las teorías de la elección racional y en

los principios de la economía neoclásica. Sus autores consideran que sus análisis

son objetivos y de carácter científico.

2 Se entiende como problema público a los procesos mediante los cuales una cuestión, que ya ha sido

posicionada en la agenda de gobierno, es estudiada, explorada, organizada y cuantificada por los interesados. La manera como se define el problema condiciona la configuración de los instrumentos, estrategias, modos y objetivos de la decisión pública (Aguilar, 2007). Por ejemplo, no es lo mismo definir el narcotráfico como un problema de salud o de seguridad, ya que las estrategias serán muy distintas.

19

Enfoques integracionistas. Se sitúan los enfoques neoinstitucionalistas, el advocacy

coalition, los enfoques de redes, etc. Estos se orientan en el papel fundamental que

tienen las instituciones, en la comprensión y explicación de la acción pública y de

los comportamientos humanos.

Enfoques interpretativistas. Ponen énfasis en los factores cognitivos, discursivos,

argumentativos, retóricos y narrativos, asumiendo una postura posempiricista que

minimiza la importancia de los tradicionales factores objetivos.

Asimismo, Subirats, et. al. (2008) proponen el modelo de análisis de políticas públicas

como «ciencia de la acción» el cual retoma partes significativas de cada uno de los modelos

mencionados anteriormente. El objetivo de este modelo es contribuir a la formulación de

diagnósticos que expliquen el buen o mal funcionamiento de las políticas públicas.

Asimismo, el modelo trata de exponer el efecto que tiene la política en los grupos sociales.

Para fines de este proyecto se retoma el enfoque secuencial, ya que si bien el mundo real de

las políticas es mucho más complejo y no se define por etapas, dividir la formulación de

políticas públicas en pasos “proporciona una estructura racional dentro de la cual es posible

considerar la multiplicidad de la realidad. Así, cada etapa representa un concepto en el que

se puede echar mano de diferentes marcos” (Parsons, 2007: 114).

De igual manera, se retoma el enfoque mixto de la acción pública y las políticas públicas,

propuesto por Thoenig (1997), en donde señala que el enfoque que recurre únicamente al

concepto de política pública corre el riesgo de portar consigo un postulado de

estatocentrismo. Es decir, una representación particular del mundo y de los fenómenos

políticos en donde las autoridades políticas y administrativas legítimas ocuparán una

posición hegemónica en el tratamiento de los problemas públicos. El postulado

estatocentrista también refleja los cánones de una postura en investigación rigurosa y

centrada en la eficiencia pública.

Por el contrario, el enfoque de la acción pública se puede caracterizar como “la manera en

que una sociedad construye y califica los problemas colectivos y elabora respuestas,

contenidos y procesos para abordarlos. El acento se pone más en la sociedad en general, no

solo sobre la esfera institucional del Estado” (Thoenig, 1997). Con esto se incorporan

mayores elementos de análisis y se argumenta que el Estado no actúa sólo, que la sociedad

20

recurre a múltiples formas de tratar sus problemas públicos y que la naturaleza de lo

político debe ser una cuestión central para las ciencias sociales.

2.1.2. Diseño de la política pública

En la etapa de diseño de la política pública, los servidores públicos o consultores

independientes analizan con detalle el problema público que les ha sido planteado y buscan

soluciones creativas y viables para resolverlo. Su tarea más importante es brindar una

recomendación de política pública inteligente, presupuestal y económicamente viable,

legalmente permisible y administrativa y políticamente posible, a uno o varios decisores

que ostentan el poder público para que ésta se pueda llevar a cabo.

En este apartado sobre el diseño de la política se retomarán cuatro elementos: i) las

tipologías de políticas públicas propuesta por Thedore J. Lowi, ii) el tipo de toma de

decisiones en el proceso de diseño, iii) el análisis de factibilidad política propuesto por

Meltsner y iv) los actores que intervienen en el proceso de formulación.

2.1.3. Tipologías de políticas públicas

Theodore J. Lowi establece una tipología de políticas públicas en las que se interrelacionan

actores, procesos decisorios y centros institucionales (Ruiz Viñals, Carmen , 2004). En

1964 Lowi plantea dicha tipología con tres rubros distributiva, redistributiva y normativa,

ocho años después, en 1972 Lowi agrega un rubro más a la tipología, la constitutiva

(Parsons, 2007).

Tabla 3. Tipología de Lowi.

TIPO DESCRIPCIÓN EJEMPLOS

Políticas Distributivas

Distribuyen, establecen o asignan

privilegios, poderes o recursos (como

derechos, subvenciones, etc.) con base

en conductas.

Distribución de nuevos recursos.

Subsidios, subvenciones hacia

ciertas actividades, políticas de

reparto de tierras, política comercial

(aranceles), política I+D.

Políticas Normativas

Regulación o control de las actividades

de los agentes de un cierto sector o

mercado.

Imponen obligaciones a los individuos:

Por tanto son también de impacto

individual, pero no pueden

desagregarse tanto como las

distributivas porque las regulativas son

Regulación urbanística del suelo o

de los derechos de explotación del

agua, legislación sobre salud

pública (tabaco, alimentos),

Competencia desleal,

telecomunicaciones, seguridad y

salud laboral, políticas morales

21

políticas de aplicación de una norma

general.

Regulación y control de las actividades.

Con tendencia al conflicto.

(aborto, eutanasia, derechos de

homosexuales, etc.), seguridad vial.

Políticas

Redistributivas

Modificación de la distribución de los

recursos.

Transfieren recursos de unos grupos

sociales, regiones o países a otros, es

decir, otorgan beneficios a unos grupos

en particular.

Política fiscal, seguridad social y

sistema de pensiones, educación y

sanidad, carreteras, políticas de

cohesión.

Políticas Constitutivas

Establecen reglas de distribución de

poderes en un entorno social y generan

procedimientos para la adopción de

decisiones.

La creación o reorganización de

instituciones.

Diseñar reglas del juego político.

(Canales Aliende & Pérez Guerrero,

2002)

Normas de separación de poderes

en un Estado, relaciones entre

niveles de gobierno.

Fuente: Elaboración propia con información de diversas fuentes.

Desde el punto de vista de la coerción, una política pública puede calificarse de dos

maneras: si la coerción se ejerce directa o coactivamente sobre el sujeto o, de una manera

indirecta o suave: como por ejemplo cuando un policía multa o da un consejo al

automovilista infractor (Meny & Thoenig, 1992). Así, una política normativa consiste en

dictar normas autoritarias que afectan el comportamiento de los subordinados, donde la

coerción es máxima; una política distributiva es una acción mediante la cual el poder

público concede una autorización a casos particulares, como el caso de los permisos de

construcción; una política redistributiva consiste en que el poder público dicta criterios que

dan acceso a ventajas, y este acceso se otorga a clases de casos o de sujetos, y una política

constitutiva se traduce en que la acción pública define las reglas sobre las normas o acerca

del poder (Meny & Thoenig, 1992)

2.1.4. Toma de decisiones en la etapa de diseño

De acuerdo a Etzioni (citado por Parsons, 2007) la toma de decisiones se ubica entre el

proceso de diseño e implementación de la política, sin embargo, se encuentra entretejida en

todas las etapas del ciclo de la política, pues afectan la implementación y las acciones

22

subsecuentes a ella. Por lo que la toma de decisiones, no debe verse como un proceso

pasivo.

Aguilar (1992) señala que se pueden identificar tres posiciones en lo que se refiere a la

toma de decisiones en la política pública, la noción de racionalidad, la racionalidad limitada

y la visión incremental.

En la visión racional, el diseño de una política es una estrategia que procede

exclusivamente de criterios de eficiencia técnica y eficiencia económica (Aguilar, 1992).

Lindblom (citado por Parson, 2007) identifica cinco elementos del modelo de toma de

decisiones racional:

1. Aclaración de valores u objetivos distintos y usualmente prerrequisitos del

análisis empírico de las políticas alternativas.

2. Por lo tanto, la aproximación a la formulación de políticas es a través de medios

y fines: primero se aíslan los fines; después se usan los medios para alcanzarlos.

3. La prueba de que una política es buena, consiste en la capacidad de demostrar

que es el medio más adecuado para alcanzar los fines más deseados.

4. El análisis es exhaustivo; se toman en consideración todos los factores

relevantes.

5. Por lo general recurren constantemente a la teoría.

En contraste Simon considera que existen límites al comportamiento racional, como la

incapacidad de tener toda la información sobre una situación o poder prever todos los

escenarios posibles y anticipar consecuencia. Por su parte Lindblom formuló una propuesta

en donde afirma que “…los gobiernos pueden decidir racional y responsablemente frente a

los problemas públicos sin tener que comprometerse con los supuestos y requisitos de la

racionalidad omnicomprehensiva” (Aguilar, 1992: 47). El análisis incremental de Lindblom

(1959) propone un método de comparaciones sucesivas y limitadas en donde los cambios

en las políticas ocurren gradualmente, ya que el proceso de elaboración de una política es

una aproximación hacia los objetivos deseados, que también van modificándose.

23

2.1.5. Análisis de factibilidad política

Los estudios acerca de la factibilidad política se refieren a la indagación sobre los efectos

de política que trae consigo la implementación de una política pública. Este análisis permite

la posibilidad de elaborar políticas susceptibles de implementación y es una vía para unir lo

deseado con lo posible (Meltsner, 1992).

Melstner (1992), propone una metodología para elaborar la factibilidad política en las

políticas públicas. Primero, propone un conjunto de categorías que permitirán delinear el

universo político (ver tabla 4)

Tabla 4. Categorías para el análisis de factibilidad política.

Categorías Descripción

Identificación de

actores

Los actores se distinguen entre sí por las posturas que adoptan frente a esa

política, ya sean partidarios, indiferentes u opositores. Los actores también

se diferencian por su actividad. Algunos actores muestran mayor interés

que otros, ya que tienen más que ganar o perder que los demás.

El actor puede ser individual, una función un grupo, un comité, una

coalición, etc.

Motivaciones

Cada actor tiene un conjunto de motivos, necesidades, deseos, impulsos,

metas y objetivos. Los cuales influyen en la determinación de sus

preferencias por alguna política o en su respuesta a las preferencias de

otros actores.

Creencias

Un elemento que le entrega contenido y ayuda a entender esas

motivaciones son las creencias que estos tienen. Dentro de las

cosmovisiones de los actores que se plasman en sus prácticas discursivas

aparecen palabras como: "libertad", "propiedad privada", "comunitarismo",

"igualitarismo", "descentralización" o "gobernabilidad"

Recursos

Las políticas públicas son el resultado de consecutivas interacciones entre

actores que cuentan con una serie de recursos como: autoridad, posición

social, legitimidad, conocimiento, información, dinero, etc. Lo recursos

satisfacen las motivaciones.

Sitios

Un punto donde se toman las decisiones trascendentales, puede ser un

comité en el congreso, una reunión con un director, una institución, etc. Al

igual que la variable temporal el sitio fija la acción.

Fuente: elaboración propia con información de Meltsner, A. (1992). La factibilidad política y

análisis de política. En L. F. Aguilar, La hechura de las políticas públicas (págs. 367-392). Ciudad

de México: Porrúa

Posterior a la elaboración de este análisis, se pueden realizar predicciones de los posibles

resultados de la política. A través de este ejercicio el analista podrá identificar las áreas de

política en las que podría generarse consenso y en aquellas en que puede generarse

conflicto. A partir de estos resultados el analista podrá ser capaz de diseñar propuestas de

24

política alternativa, generando consenso u obteniendo el apoyo político necesario para

implementar la política (Meltsner, 1992).

Melsner (1992), señala que este análisis supone prever qué estructura deben poseer las

coaliciones necesarias para que la política sea aceptada en sitios decisivos. Es importante

señalar que la formulación de coaliciones se obtendrá a través de intercambios, los actores

intercambian recursos para obtener resultados determinados, como es el caso del apoyo

político.

2.1.6. Los actores y su influencia en el proceso de diseño de la política pública

El análisis de los distintos actores partícipes en el proceso de diseño de la política es

fundamental para comprender su funcionamiento y estructura, por lo que Subirats et. al.

(2008), proponen subdividir a los actores en públicos y privados. Los primeros se refieren a

aquellos actores que pertenecen al sistema político administrativo que comprenden el

conjunto de instituciones gubernamentales, administrativas y judiciales de un país, que

disponen de legitimadad y autoridad por el orden jurídico (Easton, 1965 :25 en Subirats,

2008). Dentro de esta clasificación se incorporan la gama de instituciones que no son

claramente públicas, ni privadas, es decir, el sector paraestatal (Meny & Thoenig, 1992),

este tipo de administraciones pueden revestirse de diferentes formas, por lo general cuentan

con cierta autonomía, pero el Estado delega parte de sus funciones a ellas. En consecuencia,

se considera que pertenencen al sistema político-administrativo.

Los actores clasificados como institucionales o privados son aquellos que participan en el

diseño de la política, sin implicar control gubernamental. Subirats et. al. (2008), proponen

clasificar este tipo de actores en tres grupos que a continuación se puntean:

Los grupos-objetivo. Su conducta se considera como la causa directa (o indirecta)

del problema colectivo que la política pública intenta resolver. En derivación, las

decisiones y acciones de los grupos-objetivo pueden ser el destino final de una

intervención concreta de política.

Los beneficiarios finales. Actores que pueden beneficiarse, en menor o mayor grado

y de acuerdo con los objetivos de la política en cuestión, de la modificación en la

conducta de los grupos-objetivo.

25

Los grupos terceros. Personas a quienes, sin que la política pública les esté

directamente destinada, ven como su situación individual y/o colectiva puede

modificarse de manera más o menos permanente. Tal modificación puede tener un

carácter positivo o negativo.

Por su parte Stein , et. al. (2006), examinan el papel que desempeñan los actores en el

proceso de diseño de la política, y los clasifican en actores intitucionales y no

institucionales.

Los actores institucionales son aquellos que “Se centra en un grupo de actores que son

fundamentales para elaborar políticas en sistemas democráticos: los partidos políticos, la

legislatura y el presidente” (Stein , Tommasi, Echebarría, Lora, & Payne, 2006: 27), sus

funciones son primordiales para el proceso de diseño y ejecución de la política. Algunos de

los actores principales en esta clasificación pueden observarse en la tabla 5.

Tabla 5. Principales actores institucionales Actor Descripción

Partidos Políticos

Además de ocuparse de funciones directas en las elecciones, los

partidos también desempeñan otros papeles clave en la formación de

los gobiernos, la organización de la labor legislativa, y la articulación

y agregación de intereses y preferencias de los ciudadanos. Su

intervención en el proceso de formulación de la política está

relacionado con: la institucionalización, fragmentación y

nacionalización de los partidos políticos.

Legislaturas

Se espera que las legislaturas representen las necesidades y los deseos

de los ciudadanos a la hora de formular las políticas; identifiquen los

problemas de la población, y formulen y aprueben leyes para

resolverlos, y supervisen la ejecución de políticas mediante el

seguimiento, la revisión y la investigación de actividades

gubernamentales para velar por que sean transparentes, eficientes y

coherentes con las leyes y reglamentos existentes.

El ejecutivo

Desempeñan una función predominante para determinar el programa

de gobierno y formular propuestas en materia de política. Su

intervención depende de las restricciones e incentivos.

La burocracia

Constituye un conjunto articulado de reglas y pautas de

funcionamiento que se insertan en el Poder Ejecutivo con la finalidad

de dar continuidad, coherencia y relevancia a las políticas públicas. Su

forma de participación dependerá del: grado de autonomía y

profesionalización, función neutral o cooptada por partidos y

funcionarios públicos y su configuración, ya sea administrativa,

26

clientelar, paralela o meritocrática.

Fuente: elaboración propia con información de Stein , Tommasi, Echebarría, Lora, & Payne

(2006)

Los actores no institucionales o de la Sociedad Civil son aquellos que no tienen funciones

formalmente definidas en el proceso de diseño (Stein , Tommasi, Echebarría, Lora, &

Payne, 2006). Los actores principales de este tipo son: las empresas, los medios de

comunicación, los sindicatos, los movimientos sociales y los académicos, expertos y otros

“actores del conocimiento”. En los siguientes subapartados de este documento se detallara

la participación de, las empresas, los medios de comunicación y los movimientos sociales.

-Las empresas

Estos actores son de los más influyentes en el proceso de diseño de la política, ya que

disponen de más recursos. Existen diversas formas de influencia para que las empresas

incidan en el proceso, estas pueden ir desde actos institucionales y de negociación licita,

hasta corruptelas ocultas, con el objetivo de dar ventajas a ciertos sectores o empresas a

expensas del bienestar público (Stein , Tommasi, Echebarría, Lora, & Payne, 2006). Sin

embargo, las empresas también pueden significar un importante aliado para apoyar

reformas indispensables a fin de aumentar el crecimiento económico y la competitividad.

De forma similar Lindblom (1991) considera que los empresarios tienen una posición

privilegiada en el proceso de diseño de las políticas públicas, debido al rol que juegan en la

sociedad. En consecuencia, los hacedores de la política deben otorgar a los empresarios lo

que necesitan para motivar la producción, los puestos de trabajo y el crecimiento “deben de

esta manera darles el derecho especial de consulta y participación real en el proceso de

formulación de las políticas” (Lindblom, 1991: 96).

Siguiendo a Stein et. al (2006) las empresas tienden a utilizar varios canales para intervenir

en el proceso de formulación de las políticas. A continuación se mencionan las principales

opciones utilizadas: i) asociaciones empresariales, ofrecen a los miembros contacto directo

con los formuladores de políticas. Influyen en la política a través de los medios de

comunicación, tratando de influir en la opinión pública; ii) cabildeo, la influencia de las

empresas es más fragmentada, particularista e ineficaz en cuestiones generales; iii)

contribuciones a campañas electorales; iv) redes de contactos personales, relaciones

27

personales extraoficiales que conectan a los empresarios con la elite gubernamental pueden

fomentar políticas orientadas a intereses particulares; y corrupción lisa y llana, las empresas

en ocasiones tratan de comprar influencias “la corrupción tiende a estar conectada a

políticas muy específicas y generalmente está más relacionada con su implementación

(cuando se adjudican fondos, contratos u otras oportunidades a determinadas firmas) y la

vigilancia de su cumplimiento (cuando se fijan y aplican sanciones)” (Stein , Tommasi,

Echebarría, Lora, & Payne, 2006: 101)

-Los medios de comunicación

De acuerdo con los autores, la influencia de los medios de comunicación en el PFP incluye

la capacidad de establecer un tópico en la agenda pública, acelerar el ritmo de la toma de

decisiones, cambiar los incentivos para el apoyo de alguna política o programa, etc.

Conjuntamente los hacedores de política toman medidas para intentar influir en los medios

de comunicación. Entre las principales estrategias de influencia se encuentran:

Comunicación estratégica. El objetivo de este enfoque es desarrollar y comunicar

un mensaje que promueva una meta política, sea una reelección, que es lo más

común en América Latina, o una política pública.

Manejo de las noticias. El objetivo de esta técnica es reforzar la uniformidad,

relevancia y credibilidad de los mensajes sobre el gobierno, la política y los

políticos transmitidos por los medios informativos.

Integración en el sistema oficial y control. Abarca el amiguismo y el uso

propagandístico de los medios de comunicación estatales, así como las medidas para

proteger a los medios de difusión contra la competencia, la asignación de

frecuencias.

-Los movimientos sociales

Actualmente, las manifestaciones sociales se han convertido en un instrumento eficaz de

intervención en el PFP. El discurso peyorativo acerca de los movimientos sociales ha

evolucionado, y ha ganado adeptos que consideran que estos movimientos están integrados

por personas racionales, socialmente activas e integradas en la comunidad, que además

tratan de defender sus intereses (Stein , Tommasi, Echebarría, Lora, & Payne, 2006), es

28

decir, los movimientos sociales se han convertido en actores políticos con altos niveles de

complejidad e influencia.

Los movimientos sociales pueden clasificarse en dos dimensiones, la que representa

generalidad o especificidad relativa surgida del problema que cause el movimiento social y

de la amplitud movilizada (Stein , Tommasi, Echebarría, Lora, & Payne, 2006); y la que

representa influencia proactiva o influencia reactiva. La influencia proactiva se refiere a la

participación del movimiento social en el proceso decisional de la política, mientras que la

influencia reactiva es una manifestación total de rechazo al proceso (López, 2012) y puede

manifestarse en dos fases: i)la expresión de descontento y ii) las acciones de veto. Si los

movimientos sociales son constructivos tienden a realizar propuestas concretas que pueden

ser incorporadas a la agenda pública, al contrario si son reactivas emplearan su poder de

veto. Cabe señalar que dichos movimientos han logrado concentrar nuevos actores que

anteriormente sólo jugaban un rol de espectadores, sin embargo, algunos movimientos

pueden estar sujetos a la manipulación de otros actores políticos, que tienen intereses

especiales.

2.2. El desarrollo competitivo y las funciones del Estado

El impulso del desarrollo competitivo es una de las principales preocupaciones del

gobierno, y por tanto, de las políticas públicas, debido a que como señala la Comisión

Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) la competitividad es “aquella

capacidad con la que cuenta un país que le permite incrementar o mantener su participación

en mercados internacionales, lo que se traduce a su vez en un aumento del nivel de vida de

la población” (Hounie et. al., 1999, en Tovar, 2011) es decir, existe un vínculo directo entre

el desarrollo productivo-empresarial y el desarrollo social.

Porter (1991), señala que “la competitividad de una nación depende de la capacidad de su

industria para innovar y mejorar. Las empresas logran ventaja frente a los mejores

competidores del mundo a causa de las presiones y los retos” (Porter, 1991: 163). A este

respecto, cabe mencionar que ningún país puede ser competitivo en todos los sectores, ni en

todas las estrategias, sino que dependerá de su contexto, actores, e incluso antecedentes

históricos y ubicación geográfica.

29

Bajo este paradigma, los territorios compiten por atraer inversiones que permitan mejorar

sus niveles de actividad económica y bienestar, a partir de sus ventajas competitivas, es

decir, “los atributos específicos de cada territorio que propicien mejores condiciones para la

producción, el consumo de bienes y servicios, que provienen principalmente del andamiaje

productivo en cada territorio” (Kresl, 1995 en Pérez 2015)

Ilustración 3. Competitividad

Fuente: Porter (1991)

A partir de lo mencionado en párrafos anteriores es pertinente realizar la siguiente pregunta

¿cuál es el rol del Estado en la competitividad? Para dar respuesta a esta pregunta es

necesario señalar que no existe un posicionamiento homogéneo sobre cuál debería ser el

papel del Estado en esta temática, para unos el Estado debe ser mínimo y no interferir en

tareas que sólo le corresponde al mercado, en contraste se encuentran las opiniones que

argumentan que el Estado debe ser el actor rector de la política económica y por ende

regular todo lo relacionado a la competitividad nacional y regional. Sin embargo, siguiendo

a Ordoñez (2011) es fundamental el rol del Estado como gestor y promotor de condiciones

que propicien un ambiente adecuado para la competitividad, ya que cuenta con recursos,

capacidades instituciones y atribuciones que ningún actor nacional ostenta. De igual

manera, Muñoz (2000) identifica tres categorías donde el Estado puede incidir en la

competitividad (ver tabla 6).

Competitivivdad

Condiciones de los factores

Condiciones de la

demanda

Sectores afines y

auxiliares

Estrategias, estructura y

rivalidad de las

empresas

30

Tabla 6. Categorías donde el Estado puede incidir en la competitividad

Categoría Características

Metanivel

Tiene que ver con las relaciones entre el Estado y la sociedad

civil, entre el Estado y el mercado, con la visión de país, los

valores éticos, etc.

Mesonivel

Se relaciona con el entorno inmediato que rodea a las

empresas. El entorno local que influye fuertemente en las

empresas para el desarrollo de su capacidad competitiva. Se

refiere a políticas tecnológicas, políticas de capacitación,

políticas de subsidios, políticas de reconversión, etc.

Macronivel

Se trata del nivel de las políticas macroeconómicas. Políticas

fiscal, monetaria, financiera y cambiaria especialmente, cuyo

objetivo principal es asegurar la estabilidad económica.

Fuente: elaboración propia con información de Muñoz (2000)

Para fines de este documento, el análisis se centrará en el mesonivel3, puesto que la

aplicabilidad de las otras categorías propuestas por el autor trasciende los objetivos de esta

investigación. Como señala Messner (1996) la intervención en este nivel “(…) trata de

desarrollar una eficiente estructura institucional y de promover en especial la capacidad de

interacción estrecha entre actores privados y públicos al interior de un clúster” (Messner,

1996: 29). Es decir, en este nivel se reconoce que el desarrollo competitivo, no puede

alcanzarse sólo con condiciones macroeconómicas adecuadas, sino que a su vez son

imprescindibles medidas específicas por parte de gobierno y de organizaciones privadas,

orientadas al fortalecimiento de empresas privadas, en un entorno de organización y

consenso.

Partiendo de esta premisa, las políticas públicas impulsadas por el nivel meso son

promovidas por varios actores, es decir, las empresas, las instituciones intermedias y las

asociaciones deben aportar sus conocimientos y recursos a la configuración de las

estrategias. De la misma manera, la selectividad de estrategias y actores en el plano meso

apuntan a "fortalecer a los fuertes" con el objetivo de constituir con rapidez núcleos

industriales dinámicos y localizaciones industriales eficientes que influyan indirectamente

sobre áreas menos desarrolladas (Messner, 1996)

3 Se retoma la perspectiva de Nivel Meso desarrollada por la teoría de la competitividad sistémica, que

señala que “la capacidad de las empresas para competir no es independiente del entorno en el que las mismas se crean y crecen sino que involucra a una sociedad en su conjunto” (Esser, 1999 en Mitnik, 2011: 74)

31

2.3. Participación ciudadana

A nivel teórico, el concepto de participación ciudadana alude de manera general a

(…) la incidencia de los individuos y grupos sociales en las diferentes etapas en las que se

resuelven asuntos de interés público, es decir, en la consulta, discusiones, planteo de

propuestas, y todo tipo de actividades que en las cuales interrelacionan el Estado y los

ciudadanos para el progreso de la comunidad. También puede ser definida como “la

intervención organizada de ciudadanos individuales o de organizaciones sociales y civiles en

los asuntos públicos, que se lleva a cabo en espacios y condiciones definidas, esto es, en

interfaces socio-estatales (Isunza, 2006:7)

Por su parte, Canto (2007) considera a la participación ciudadana como

(…) mediaciones entre sociedad y gobierno para que los distintos sujetos sociales

intervengan, con base en sus diversos intereses y valores, e influyan en las políticas públicas

y en las estructuras de gobierno, fundamentándose en el reclamo del derecho a la

intervención en los asuntos que les competen. Tal vez algunos aspectos falten o algunos otros

estén de más, pero puede ser que en ellos esté comprehendido lo fundamental de la PC

(Canto, 2007: 28).

Debido a la ambigüedad e imprecisión que las definiciones de PC el concepto es empleado

para referirse a la participación de una gama diversa de actores como son: organizaciones

cooperativas, a las asociaciones civiles, a las comunidades de autoayuda, a la organización

sindical, a la gestión de las empresas, a los movimientos sociales, a las movilizaciones

coyunturales de la población, etc. (Guillen, 2009). Cabe señalar que la participación

pretende de forma general tres resultados: la incidencia en las estructuras gubernamentales

y en las políticas públicas; la transformación del orden social y político y finalmente, la

exigibilidad de los derechos ciudadanos y humanos en general (Canto, 2007).

Hay posiciones contrarias sobre la importancia de la participación ciudadana. Por un lado

se encuentran las que están a favor de la participación ciudadana que señalan que: la PC

otorga información importante sobre el ambiente social, revela la preferencia de los

usuarios de política, genera aprendizaje social, contribuye a la legitimación de las acciones

gubernamentales, contribuye a la formación de identidad local, etc. Por el otro lado se

encuentran las posiciones que están en contra de la PC que argumentan: propicia la

formación de élites participativas, propicia la informalidad, sesgan la preferencia del

universo de usuarios, limitan la racionalización, etc.

32

2.3.1. Niveles de participación

Arnstein (1971) propone una clasificación de ocho niveles de participación (ver tabla 7), la

cual se ha representado gráficamente por una escalera en la que cada escalón representa la

cantidad de poder con el que cuenta el ciudadano en la determinación del producto final del

proceso.

Tabla 7. Escalera de participación

1 Manipulación Niveles no participativos

2 Terapia

3 Información

Niveles de participación aparente 4 Consulta

5 Apaciguamiento

6 Asociación

Niveles de poder ciudadano 7 Poder delegado

8 Control ciudadano

Arnstein (1971)

Los niveles no participativos se ubican en la parte superior de la escalera y están integrados

por:

1. El nivel de manipulación hace referencia a la participación en donde los

ciudadanos son instalados en consejos y comités que sólo funcionan como

vehículo de educación por parte de los actores poderosos. Los ciudadanos

educados reproducen y apoyan las disposiciones de los actores poderosos en los

medios participativos en los que han sido instruidos” (Arnstein, 1969: 219)

2. El nivel de terapia. En este supuesto la participación ciudadana es un tipo de

terapia de grupo que tiene como objetivo curar a los ciudadanos de su

ignorancia, a través de la intervención de expertos.

El bloque intermedio nombrado como participación aparente se compone de los siguientes

tipos:

3. Nivel de información, la información fluye de manera unilateral, es decir, se

informa a los ciudadanos de sus derechos, responsabilidades y opciones. Sin

embargo, no existe un canal de retroalimentación ni de negociación “en

particular cuando se presentó la información en una etapa tardía en

33

planificación, las personas tienen poca oportunidad de influir en el programa

diseñado para su beneficio” (Arnstein, 1969: 220)

4. Nivel de consulta, los ciudadanos manifiestan su opinón acerca de la política,

pero no se combinan otros modelos de participación. Al consultar la opinión de

los ciudadanos se pretende legitimar la política.

5. Nivel de apaciguamiento, se refiere al nivel en donde los ciudadanos comienzan

a tener cierto grado de influencia, sin embargo los actores poderosos se reservan

el derecho de decidir sobre ésta.

El último bloque se refiere a los tipos de participación en donde la ciudadanía tiene mayor

poder en la toma de decisiones:

6. Nivel de asociación. En este peldaño el poder se distribuye a través de la

negociación entre ciudadanos y actores poderosos. Se comparten

responsabilidades a través de estructuras formales.

7. Nivel de poder delegado, las negociaciones entre ciudadanos y autoridades

resultan en la delegación de la capacidad de decidir sobre un plan o programa.

Los ciudadanos tienen altos grados de responsabilidad con el programa y deben

ser capaces de resolver conflictos con aquellos que detentan el poder.

8. Nivel de control ciudadano, es el nivel más elevado de participación ciudadana,

es decir, en este escalón la demanda de poder por parte de los ciudadanos es

atendida por completo. Los ciudadanos pueden gobernar un programa o

institución.

Por su parte Ziccardi (1998) presenta una tipología que se caracteriza por clasificar la

participación ciudadana según su vinculación con las instituciones gubernamentales.

Cataloga la participación ciudadana en cinco tipos: Institucionalizada, no institucionalizada,

autónoma, clientelista e incluyente. A continuación se describen con mayor detenimiento.

Institucionalizada. Se encuentra reglamentada, es decir, es formal y se instaura para

que la ciudadanía participe en los procesos decisorios del gobierno local.

No institucionalizada. Es formal o informal, pero no se encuentra reglamentada

Autónoma. La participación es a través de alguna asociación no gubernamental, que

no depende ni es controlada por éste.

34

Clientelística. El objetivo de la reunión entre autoridades y los grupos es el

intercambio de favores.

Incluyente. Se promueve la participación de toda la ciudadanía.

2.4. Conflicto y negociación

De acuerdo con Parsons (1984 en Alfaro y Cruz, 2010) el conflicto se presenta cuando

“(…) la dimensión integrativa llega al punto cero, el sistema deja de existir como tal”

(2010: 92). Por su parte, Engel, et. al (2015) lo definen como “un proceso de interacción

colectiva caracterizado por una dinámica de oposición y controversia entre grupos de

interés que resulta de sus incompatibilidades, reales o percibidas en torno al control, uso y/o

acceso a elementos materiales o simbólicos” (Engel, et. al, 2015: 6)

Ahora bien, la negociación es una actividad social que cumple distintas funciones, como

son: el intercambio, la resolución de conflictos, la toma conjunta de decisiones, entre otros

(Dabroy, 2010). Una definición sobre negociación puede ser:

(…) proceso mediante el cual dos o más interactúan con el fin de lograr una posición

aceptable respecto a sus divergencias. Supone un proceso complejo que pone en juego

numerosas variables. Algunas atañen al contexto de interacción y son anteriores a él:

personalidad del negociador, características culturales, objetivos a los que se aspira,

motivaciones para llegar a obtener un resultado, relaciones de poder existentes. Otras

variables aparecen en el marco mismo de la interacción: información disponible, plazos

temporales, carácter público o privado de las negociaciones, mandatarios (Guy, 1992 en

Dabroy, 2010: 36)

Una de las preocupaciones principales del presente documento es analizar el proceso de

negociación y conflicto que se generó en la etapa de implementación de Ciudad del Futuro,

para ello se retoma el marco de análisis propuesto por Maldonado y Palma (2013), si bien

este marco fue elaborado para el análisis de la política social cuenta con elementos que

pueden ser aplicados en cualquier tipo de política.

La idea central del marco analítico es que en la definición de las políticas siempre

concurren actores, estrategias y prácticas, factores y marcos conceptuales distinguibles,

estos se organizan, interaccionan y poseen una importancia relativa muy distinta según el

contexto y momento estudiados (Maldonado y Palma, 2013), en la Tabla 8 puede

observarse los principales elementos del marco.

35

Cada elemento de interés responde a preguntas esenciales sobre el surgimiento y

características de las políticas sociales estudiadas: i) quiénes son los protagonistas (¿qué

actores?); ii) qué recursos, qué tipo de interacción y qué objetivos concretos están en juego;

iii) en qué contextos institucionales y con qué condicionantes del presente y del pasado; iv)

cómo en ese contexto y momento específicos se piensa y redefine la acción pública en el

ámbito de la política social (Maldonado y Palma, 2013: 35).

Tabla 8. Interrogantes en torno al análisis del origen y trayectoria de una política

¿Quiénes (inter)actúan, deciden, participan,

proponen, ganan, pierden?

¿En qué marcos conceptuales se

fundamenta la política?

1. Actores

Actores con poder de decisión formal

Actores con interés

Actores de contexto

3. Ideas y marcos conceptuales de la

política

Ideas y marcos conceptuales movilizados

en el sector de la política

¿Qué tipo de interacción hay entre los

actores?

¿Con que objetivo y con qué recursos

operan?

¿En qué contextos?

2. Prácticas y estrategias

Maniobras instrumentales en el marco de

formas recurrentes de interactuar

3. Factores

Dinámicas en curso, circunstancias,

acontecimientos que condicionan los

resultados.

Fuente: Maldonado y Palma (2013)

A continuación se detalla cada uno de los elementos del marco de análisis, que se observan

en la figura anterior.

-Actores.

Aquí se pregunta ¿quiénes son los protagonistas de un proceso y de su desenlace? Es decir,

¿quiénes activamente interactúan, participan, proponen, negocian, ganan o pierden en el

origen y trayectoria de una política? Maldonado y Palma (2013) una tipología de actores

relevantes: i) actores con poder formal de decisión, ii). Con interés inmediato y iii) de

contexto.

Los actores con poder formal de decisión, son aquellos situados en posiciones formales

previstos para la toma de decisión, entre ellos se encuentran el titular del ejecutivo, cámaras

del poder legislativo, tribunales, titulares de secretarias, subsecretarias y demás organismos

públicos.

36

Los actores con interés inmediato, se identifican por ser intensamente afectados o

beneficiados por un proceso decisional. Pueden pertenecer a un actor colectivo formal o ser

externos. Pueden ser partidos políticos, organismos de la sociedad civil, organismos

internacionales, medios de comunicación, etc.

Actores de contexto son aquellos cuya experiencia, recursos, intereses, etc. son interpelados

en el transcurso de un proceso decisional. Actúan como apoyo para los actores de interés

inmediato.

-Prácticas y estrategias

En este elemento de análisis debe considerarse la pregunta ¿cómo interactúan los actores en

un proceso específico de la política pública? Las prácticas y estrategias se definen como el

conjunto de tácticas y maniobras instrumentales orientadas a la consecución de fines

(Maldonado y Palma, 2013)

-Los factores

Maldonado y Palma (2013) entienden a los factores como dinámicas, circunstancias,

acontecimientos e inercias institucionales que condicionan o incluso determinan un

resultado, independientemente de la voluntad y de los objetivos de los actores que

protagonizan un proceso de negociación, confrontación, deliberación, consulta o

comunicación en un sector de política pública

-Los marcos conceptuales de la política

Están vinculados a los conceptos que distinguen a otros sectores de la política. Se asocian a

las misiones de los actores y sus perspectivas frente al entorno. Estas concepciones se

derivan y justifican enfoques específicos sobre los instrumentos y objetivos de las políticas,

dando forma a los paradigmas de referencia que los actores utilizan para justificar sus

opiniones ante la opinión pública.

Este aparatado ha integrado una conceptualización sobre el proceso de política y sobre sus

actores en un ámbito acotado de la misma referente a la políticas de fomento competitivo en una

dimensión de esta estrategia se han incorporado los déficits en los diseños para incorporar el

consenso y/o la participación ciudadana de la población involucrada.

37

3. CONTEXTO DE LAS ZONAS DE DESARROLLO ECONÓMICO Y

SOCIAL (ZODES) Y CIUDAD DEL FUTURO

El objetivo de este apartado es brindar una perspectiva general de los que son las ZODES y

el proyecto Ciudad del Futuro, está integrado por la siguiente información: Sobre las

ZODES se anexa información acerca de i) antecedentes, ii) aspectos generales, iii) proceso de

implementación, iv) proyectos que integran a las ZODES y v) marco normativo; sobre Ciudad del

Futuro contiene información respecto a i) justificación y delimitación del proyecto y ii) las acciones

y estrategias del proyecto.

3.1. Las ZODES estrategia para el fomento competitivo a través de la renovación

urbana.

3.1.1. Antecedentes de las Zonas de Desarrollo Económico y Social (ZODES).

El Jefe de Gobierno de la Ciudad de México (2013-2018) ha sido una de las principales

figuras en la formulación de la estrategia, en primer lugar porque ha sido el principal

impulsor de las ZODES incluso desde su campaña política a mediados del 2012.

Posteriormente, el 5 de diciembre de 2012, Miguel Ángel Mancera toma posesión como

Jefe de Gobierno del entonces Distrito Federal para el período 2013-2018. En su discurso

delineó las acciones más importantes que realizaría durante su administración entre las que

se encuentra: “Instruiré la implementación del Programa de Zonas de Desarrollo

Económico y Social (ZODES) que servirán para detonar un urbanismo estratégico a fin de

promover actividades económicas en distintas zonas de la ciudad” (Sánchez, Castillejos,

Ramírez, & Pazos, 2012: 1). A tres meses de su toma de posesión, declaró para la revista

Forbes que una de las principales estrategias en su gestión era impulsar la especialización

de algunas zonas de la ciudad, y que para ello se requeriría trabajar con distintas esferas de

la sociedad como son: el gobierno, la ciudadanía, la academia y los empresarios.

En conjunto queremos crear zonas de desarrollo. Les hemos puesto el nombre de

“ZODES” (Zonas de Desarrollo Económico y Social), y son un poco los ejercicios

que se hicieron de concentración de empresas y de áreas productivas, pero queremos

que se incluya la parte de poder vivir, poder trabajar y poder desarrollarse en el

mismo espacio. Usos de suelo mixto y gestión oportuna de negocios (Torres, 2013: 1)

Para la gestión gubernamental del período 2013-2018 de la Ciudad de México la

incorporación de nuevos instrumentos de financiamiento para la participación de la

38

iniciativa privada con el gobierno ha sido primordial, ya que en diversas ocasiones el Jefe

de Gobierno ha señalado que “el gran proyecto” de su gestión serían las ZODES debido a

que a través esta figura se cumplirían diversos objetivos como el fomento competitivo, la

innovación, el desarrollo tecnológico, la recuperación de espacios públicos, el desarrollo de

nuevos empleos y se generaría una ciudad compacta.

Esta estrategia de fortalecer la competitividad a través de la colaboración con el sector

privado que abandera Miguel Ángel Mancera desde su campaña política, claramente se ve

reflejada en el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018 que más

adelante se detalla.

3.1.2. Aspectos generales de las ZODES

Las ZODES son definidas como “áreas desarrolladas por asociaciones estratégicas cuyas

condiciones de ubicación, uso de suelo, densidades y servicios públicos al aplicar una

vocación productiva potencialicen y generen inversión, así como infraestructura. (Calidad

de Vida DF, 2013)”. De igual forma, según el Documento Ejecutivo de Difusión de la

ZODES “Ciudad Salud”, el objetivo general de las ZODES es:

… colocar al ciudadano como eje del desarrollo, reconstruir el tejido social y reconfigurar

la estructura urbana, a través de asociaciones estratégicas entre el gobierno, la ciudadanía,

la iniciativa privada y el sector académico. Se trata de fomentar la coparticipación para

hacer más valiosos los recursos de la Ciudad de México y elevar la calidad de vida de los

ciudadanos. Las zonas de ciudad compactas tendrán como consecuencia que los

comercios generen mayores ventas, así como la ampliación y diversificación de la oferta

de bienes y servicios a nivel local.

Lo anterior permitirá a los habitantes actuales y futuros acceder a una oferta más

diversificada a nivel local. Se reducirán tanto el número como la distancia de viajes

necesarios para acceder a un conjunto de satisfactores urbanos que hoy se encuentran

lejanos. Esta nueva oferta permitirá generar una vasta gama de empleo en distintos

niveles, disponibles para ser ocupados por los residentes de las ZODES, ampliando la

oferta laboral y reduciendo las distancias entre empleo-vivienda-servicios. Esto es la

generación de nuevas centralidades urbanas (Calidad de Vida DF, 2014: 1)

De acuerdo al oficio CV/DG/00263/2014 expedido el 06 de agosto del 2014 por la

Dirección General de la PROCDMX, los objetivos específicos de las ZODES son:

a) Potenciar la inversión económica para el desarrollo de los habitantes de la Ciudad

de México.

39

b) Ampliar y elevar la calidad de vida y prosperidad individual y zonal.

c) Desarrollar y elevar el valor del patrimonio público

d) Promover el desarrollo económico, social y tecnológico de nueva generación

e) Planear, desarrollar, promover y atraer inversión nacional y extranjera

f) Generar empleos y capacitación técnica

g) Generar y posicionar a la ciudad por sus logros y desarrollo local.

Para llevar a cabo dichos objetivos, se plantearon 4 ejes de desarrollo que se presentan a

continuación:

Infraestructura temática. Terrenos del sector privado subutilizados, que con los

activos del Gobierno, puedan potenciar el desarrollo de las ZODES o la creación de

infraestructura social y servicios públicos.

Movilidad inteligente. Bienes y servicios que disminuyan la movilidad motorizada y

que contribuyan a la infraestructura para la intermodalidad, mejoramiento y

potenciamiento del transporte público de calidad.

Tecnología para desarrollo sustentable. Patentes, modelos de utilidad y tecnología

que contribuyan a la creación de una ciudad inteligente, mediante la gestión de

información y recursos como el uso eficiente del agua, electricidad y servicios

públicos.

Industrias creativas. Bienes y servicios que contribuyan a desarrollar el potencial de

artes y oficios existentes que sean generadores de emprendimiento social, riqueza y

empleo.

Turismo. Bienes y servicios que se enfoquen a crear infraestructura y servicios

turísticos para elevar el valor patrimonial de la ciudad e incentiven la inversión.

3.1.3. Proceso de implementación y proyectos que integran a las ZODES.

Según el vídeo de Youtube titulado “ZODES Procedimiento de Implementación” publicado

por la PROCDMX en 2013, la tarea gubernamental de la implementación se centra en: 1.

La identificación de las zonas que tengan suelo con potencial de desarrollo, ya sean áreas

públicas y terrenos privados. Se evaluará la infraestructura con que está equipada y se

determinará los aspectos en los que se pueda mejorar; 2. Definir la vocación, a través de la

evaluación de las características económicas de la zona a desarrollar; 3. La generación del

40

Plan Maestro Integral (PMI), en donde se debe establecer las acciones y proyectos

específicos con sustento financiero y de participación social para impulsar el crecimiento de

la ZODES; 4. El PMI se presenta al Consejo de Desarrollo Urbano Sustentable

(CONDUSE) para su revisión, las observaciones y propuestas generadas por el CONDUSE

se deben integrar al proyecto; y 5. Se establece cuál de los instrumentos que dicta la Ley de

Desarrollo Urbano es más conveniente (Ver Ilustración 4).

Ilustración 4 Proceso de implementación de las ZODES.

Fuente: elaboración propia

3.1.4. Proyectos que integran a las ZODES

De acuerdo a la información difundida por la PROCDMX en su página oficial4 serían cinco

ZODES que se implementarían, Ciudad Salud, Ciudad del Futuro, Corredor Cultural

Chapultepec, Ciudad Administrativa y Ciudad Verde (ver Ilustración 5)

4 Actualmente la sección de las ZODES y de sus proyectos se eliminó del sitio web.

Identificar zonas Definir vocación Construcción del

Plan Maestro

Presentación del Plan Maestro al

CONDUSE

Establecer el intrumento según la Ley de Desarrollo

Urbano.

41

Ilustración 5. Proyectos de las ZODES.

Fuente: elaboración propia

Sin embargo, sólo se gestionaron tres: Corredor Cultural-Creativo, en la delegación

Cuauhtémoc; Ciudad de la Salud, en Tlalpan, y Ciudad del Futuro, en Coyoacán. De las

ZODES Ciudad Administrativa y Ciudad Verde aún no hay información disponible. A

continuación se describen las características generales de las ZODES gestionadas:

Ciudad Salud. Fue la primera de las cuatro ZODES que, el Gobierno de la Ciudad

de México propuso como parte de sus estrategias de fomento competitivo y de

renovación urbana para el período de gestión actual. Según el Jefe de Gobierno,

Miguel Ángel Mancera, la Ciudad Salud fue el primer proyecto contemplado, ya

que la zona en donde se pretende construir cuenta con una vocación territorial clara,

es decir, se caracteriza por tener una concentración de unidades económicas

públicas y privadas relacionadas a la salud (PROCDMX, 2013).

Para este proyecto, se preveía una inversión cercana a los 6 mil millones de pesos a

cargo de la Iniciativa Privada (IP), el desarrollo de infraestructura hospitalaria,

espacios urbanos y mejor transporte público, precisó el mandatario; ZODES

“Ciudad de la Salud” representa una inversión del conjunto Médica Sur quien

aportará cinco mil metros cuadrados de suelo para el desarrollo de infraestructura

hospitalaria, como el desarrollo de la Escuela de Enfermería y Medicina de la

ZODES

Ciudad del Futuro

Ciudad Administrativa

Corredor Cultural

Chapultepec Ciudad Salud

Ciudad verde

42

Ciudad; y la Clínica de Atención a la Diabetes y Obesidad Infantil, mismas que se

llevarían a cabo con el lanzamiento de convocatorias para su ejecución.

Corredor Cultural Chapultepec. El objetivo de esta ZODES era fomentar la

vocación productiva territorial cultural de la zona, para ello se planeaba generar un

parque elevado en donde se integrarían corredores peatonales, comercios, áreas

verdes, terrazas, así como la construcción de 2,000 cajones de estacionamiento

subterráneo.

Ciudad del Futuro. Es una ZODES que pretendía ubicarse en la delegación

Coyoacán y que tenía como vocación territorial la tecnología e innovación, debido a

su cercanía con Ciudad Universitaria y otros centros educativos. Se planeaba

realizar diversos cambio en la infraestructura pública, así como construir diversas

edificaciones de tipo inmobiliario, comercial y de investigación (para mayor

información del proyecto revisar los apartados de este documento “Ciudad del

Futuro , proyecto de una ZODES científica en la delegación Coyoacán” y “Análisis

del diseño de la implementación, el caso de Ciudad del Futuro ”

3.1.5. Marco normativo de las ZODES

La propuesta del Área de Gestión Estratégica que se plantea como el instrumento

normativo para el desarrollo de la Zona de Desarrollo Económico y Social Urbano, según la

Ley de Desarrollo Urbano de la Ciudad de México en su artículo 3 numeral III las Áreas de

Gestión Estratégicas se refieren a

Instrumento de planeación y ordenamiento territorial del desarrollo urbano-ambiental, en

áreas específicas de la ciudad, cuyos objetivos fundamentales son: incidir positivamente en la

regeneración, recualificación y revitalización urbana y/o ambiental; proteger y fomentar el

patrimonio cultural urbano y/o el paisaje cultural; acciones multidimensionales y

multisectoriales; de gestión participativa; de desarrollo integral y, de interés general; y,

definidas por el Comité Técnico de las Áreas de Gestión Estratégica (Ley de Desarrollo

Urbano, art. 3, año)

Cabe señalar que según el artículo 46 de la Ley referida los instrumentos de planeación

denominados Áreas de Gestión Estratégica serán formulados por el Jefe de Gobierno y

aprobados por la Asamblea.

El proceso de elaboración y aprobación de las áreas de gestión es el siguiente (art. 46):

43

i. El proyecto contendrá la delimitación territorial del Área de Gestión Estratégica, el

Plan Maestro, las carteras de proyectos sectoriales y los ámbitos de aplicación

territorial de cada uno de ellos;

ii. Por cada proyecto, el Comité integrará un expediente técnico que deberá contener

los antecedentes que determinan la necesidad de crear el Área de Gestión

Estratégica

iii. El Comité lo remitirá con su expediente técnico, en un plazo máximo de 5 días

hábiles, al Jefe de Gobierno; El Jefe de Gobierno presentará a consideración de la

Asamblea el instrumento denominado Área de Gestión Estratégica con su respectivo

expediente técnico;

iv. La Asamblea tendrá un plazo máximo de 40 días hábiles de los periodos de sesiones

ordinarias contados a partir de la fecha de recepción del instrumento para resolver, y

en su caso, notificar observaciones y devolver el instrumento al Jefe de Gobierno;

v. Si la Asamblea notifica al Jefe de Gobierno observaciones al instrumento en el

plazo que establece este artículo, el Jefe de Gobierno, a su vez, las hará del

conocimiento del Comité para que practique las adecuaciones correspondientes; El

Comité hará las adecuaciones al instrumento en un plazo máximo de 10 días

hábiles, al término del cual la volverá a remitir al Jefe de Gobierno para que, a su

vez, lo presente nuevamente a consideración de la Asamblea;

vi. Si la Asamblea aprueba el instrumento, lo enviará al Jefe de Gobierno para su

promulgación y publicación en la Gaceta Oficial del Distrito Federal; y una vez

publicada el Área de Gestión Estratégica en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, la

Secretaría procederá a inscribirla en el Registro de Planes y Programas y a solicitar

su inscripción en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio.

3.1.6. Las ZODES en el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018

Las ZODES se alinean al Eje 4. Habilidad y servicio, espacio público e infraestructura; el

cual señala que la mayor parte de la población de la ciudad se encuentra en edades

productivas, por lo que demandan generación de vivienda, empleos, equipamientos,

infraestructura y servicios, etc. De dicho eje se desprende el Área de oportunidad 1, en

donde se argumenta que la Ciudad de México presenta un patrón de ocupación ineficiente,

44

desarticulado e inequitativo que provoca un consumo de recursos excesivo, una distribución

desigual de los equipamientos, infraestructura y servicios urbanos, así como la

subutilización y deterioro.

De esta área de oportunidad se plantea como objetivo dirigir el desarrollo urbano hacia la

competitividad, y como meta la construcción de una ciudad compacta, dinámica y

policéntrica; así como una estructura urbana que considere las distintas vocaciones

territoriales. El Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018 (PGDDF)

propone como línea de acción para el cumplimiento de dicha meta, la promoción de las

ZODES con el fin de generar vocaciones productivas específicas que atraigan la

participación de asociaciones estratégicas (ver Ilustración 6).

Ilustración 6. Alineación de las ZODES al PGDDF (2013-2018)

Fuente: elaboración propia con información del PGDDF (2013-2018)

En el Marco del Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013 - 2018, se señala

que los Proyectos de Coinversión son uno de los principales vehículos para la construcción

de una ciudad dinámica, compacta, policéntrica, competitiva y sustentable, que potencia las

vocaciones productivas y fomente la inversión.

Al realizar un análisis de datos cualitativos a través del conteo de palabras del PGDDF

(2013-2018), se observa que la palabra economía se ubica en la segunda posición por

contar con 186 repeticiones a lo largo del texto, sólo siendo superada por la palabra social.

Asimismo, la palabra competitividad se repite un total de 32 ocasiones y la palabra

producción 31 veces. Con este breve análisis, se considera que el PGDDF tiene una fuerte

carga de objetivos, estrategias y acciones, relacionadas con el desarrollo económico y

competitivo de la ciudad (ver Ilustración 7).

Ilustración 7. Conteo de palabras del PGDDF (2013-2018).

EJE 4. Habilidad y servicio, espacio

público e infraestructura

ÁREA DE OPORTUNIDAD 1. Patrón de Ocupación Territorial

OBJETIVO 1. Orientar el

desarrollo urbano hacia una ciudad

compacta, dinámica,

policéntrica y equitativa

META 2. Desarrollar una

estructura urbana que reconozca las

diversas

LÍNEAS DE ACCIÓN.

Promover el establecimiento de

zonas de desarrollo

económico y social.

45

Fuente: elaboración propia con información de PGDDF (2013-2018)

Asimismo, se observa que la palabra economía se vincula con conceptos como: sociales,

productivos, competitivos, producción, empleo, etc., es decir, se establece el desarrollo

económico como un elemento fundamental para impulsar y/o complementar otros temas de

corte social, cultural, urbano. Otro elemento relevante que se ha identificado en la revisión

del PGDDF (2013-2018) es que existen diversas palabras vinculadas al fomento

competitivo y empresarial tal es el caso de MIPYMES con 35 repeticiones y competitividad

con 32. En contraste, se observa que el concepto ciudanía o participación no se ubica en el

conteo de palabras del Programa.

3.2. Ciudad del Futuro, proyecto de una ZODES científica en la delegación

Coyoacán.

3.2.1. Delimitación y justificación del proyecto.

Este proyecto de coinversión que originalmente se llamó “Ciudad del Futuro Planta de

Asfalto” fue desarrollado por la empresa paraestatal PROCDMX S.A. de C.V.5 desde el

año 2013 y tenía por objetivo fundamental la construcción de un modelo de barrio temático

enfocado a la investigación científica y la tecnológica, a desarrollarse en las cercanías de la

Ciudad Universitaria de la UNAM, al sur de la delegación Coyoacán. Los principales

proyectos de esta estrategia de reconversión urbana fueron llamados “proyectos

detonadores” y son los siguientes: 1) el establecimiento de la Secretaría de Ciencia y

5 antes “Calidad de Vida, Progreso y Desarrollo para la Ciudad de México S.A. de C.V.”.

28

8

18

6

16

1

13

1

99

97

94

78

67

66

64

46

46

45

43

36

35

32

32

32

31

25

23

20

18

18

10

46

Tecnología del Distrito Federal; 2) una biblioteca digital; 3) una fábrica de aplicaciones; 4)

Edificio de Gobierno Digital; 5) un parque científico; 6) un tianguis de aplicaciones; 7) la

bolsa de patentes de la Ciudad de México; 8) Un área de vivienda residencial y 9) Áreas

públicas y comunes de integración al entorno (Calidad de Vida, Progreso y Desarrollo para

la Ciudad de México, 2014a: 115), además se tenían previstas una serie de modificaciones

en el uso de suelo de la zona y en los centros de transporte público encaminados a la

densificación poblacional, la creación de nueva infraestructura pública y la apertura de

múltiples espacios comerciales. La serie de proyectos de vivienda, trabajo, esparcimiento,

investigación y movilidad estaban destinados a desarrollarse en un polígono que contaba

con una superficie de 528 hectáreas y abarcaba las colonias de Pedregal de Santa Úrsula

Coapa, Ajusco, Huayamilpas, Deportivo Huayamilpas, Adolfo Ruiz Cortines y La Zorra Ex

Ejido de Santa Úrsula Coapa, teniendo como centro simbólico al predio en el que se

encuentra una Planta productora de Asfalto propiedad de la ciudad de México (ver Mapa)

en el cual se desarrollarían los “proyectos detonadores”.

Mapa 1. Área preliminar de estudio de la ZODES.

Fuente: tomado de (Calidad de Vida…2014a: 40).

Para determinar tanto la ubicación como las características de este proyecto ZODES, la

PROCDMX solicitó una serie de investigaciones jurídicas, urbanísticas y

sociodemográficas en la zona a los siguientes proveedores privados: Habil Habitat S.A. de

47

C.V.6, Código Z, JZT S.A. de C.V. (proyectos conceptuales de las anclas) (Contraloría

General del DF, 2015), además se contó con la colaboración de instituciones educativas

como el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey y el Massachussetts

Institute of Technology (MIT) (Levy, 2014a). Según la paraestatal tales estudios revelaban

la pertinencia de impulsar este plan de gestión urbana estratégica en la zona pues habría

nichos con gran potencial de crecimiento en ámbitos tan diversos como la divulgación

científica, la vivienda, el comercio y la movilidad urbana. Para la paraestatal, esta ZODES

traería beneficios como la inclusión social, el desarrollo de servicios y espacios públicos, la

generación de empleos cercanos a las viviendas, potenciar la inversión social, mejorar la

calidad de vida en la zona y sus alrededores, aumentar el valor del patrimonio público y

generar capacitación técnica y científica (Levy, 2014: IV), aunque en los documentos

emitidos no se detalla con claridad y puntualidad la manera en que se obtendrían tales

beneficios ni a qué sectores concretos de la población ya existente beneficiarían, ni la

manera en que solucionaría uno de los problemas más importantes de la zona, el abasto de

agua potable.

En 2014, tras una serie de estudios y encuentros institucionales, la PROCDMX

presentó una propuesta para la implementación de la ZODES la cual se hizo pública a

través de un documento de difusión emitido por el gobierno de la Ciudad de México y la

propia paraestatal7. En el apartado siguiente se describirán los principales objetivos y

estrategias de implementación incluidos en la versión pública del Plan Maestro de Ciudad

del Futuro hecha pública el 7 de julio de 2014

1. Cambios en el uso de suelo.

Esta ZODES tenía como estrategia inicial el desarrollo de un “proyecto detonador” que se

ubicaría en el terreno de la Planta de Asfalto ubicada en la Avenida del Imán número 263

cuyo predio fue regalado a la paraestatal por parte del gobierno de la Ciudad de México el 8

de agosto de 2013 (Levy, 2014: II). Este proyecto buscaba convertirse en un “hito urbano”

dentro de la ciudad pues impulsaría en un mismo espacio el desarrollo económico, social y

6 Estudios socioeconómico y vocaciones productivas

7 El documento lleva por nombre “ZODES Ciudad del Futuro. Respuesta al punto de acuerdo de la Asamblea

Legislativa del Distrito Federal promovido por Calidad de Vida, Progreso y Desarrollo para la Ciudad de

México S.A. de C.V. de fecha 7 de julio de 2014”.

48

tecnológico (Calidad de Vida…2014a:97), para ello se proponía modificar el uso de suelo

para permitir la construcción de edificios de usos mixtos que se ocuparían para vivienda,

comercio, equipamiento y servicios. Posteriormente, se tenía proyectado un ambicioso plan

que requería una reestructuración sistemática del uso de suelo que permitiera transformar a

la zona de un espacio eminentemente habitacional a uno de tipo mixto con amplias

posibilidades para la edificación de comercios y viviendas verticales. Todo el polígono que

comprende el proyecto de Ciudad del Futuro experimentaría un cambio en el Uso de Suelo,

pasando del tipo Habitacional a usos de Equipamiento, Espacio Abierto, Áreas Verdes,

Habitacional con Comercio y Habitacional Mixto con el objetivo de atraer nuevos

habitantes e inversores a la zona, los cuales seguramente tendrían un mayor poder

adquisitivo que quienes ya residían en el polígono. No se contempla en términos formales

ninguna expropiación ni privatización de predios de propiedad privada o social (Levy,

2014a: VI).

Un espacio que experimentaría un cambio importante sería el Parque Huayamilpas, un

área verde pública que se transformaría en un “Proyecto Ancla” de la ZODES, para lo cual

se proponía cambiar el uso de suelo de “Espacio Abierto” a uno “de equipamiento con

construcción de hasta tres niveles” (García, 2015: en línea), asimismo se proponía

incentivar la construcción y la ocupación en lo que hoy es la explanada del Estadio Azteca.

Para lograr y mantener estas modificaciones se requería de la aprobación de la SEDUVI

(Secretaría de Desarrollo Urbano) y de la inversión pública y privada.

2. Movilidad, transporte público y espacio público.

Una de las principales apuestas de las ZODES es modificar estructuralmente la movilidad

en la ciudad, en este caso se buscaba mejorar, mantener y ampliar la cobertura de los

sistemas de transporte. Las principales estrategias eran 1) la construcción de un circuito

biarticulado que conectara el metro Taxqueña, el Estadio Azteca y el metro Universidad, 2)

La ampliación del metro o la construcción de un monorriel u otro sistema similar, 3) el

diseño de un “Modelo de accesibilidad universal” para el polígono que incluye pasos

peatonales, delimitación de áreas de estacionamiento, así como una serie de modificaciones

en las calles secundarias. En cuanto al espacio público la estrategia se orientó a la mejora

de la movilidad peatonal así como la generación de espacios para esparcimiento y consumo,

49

lo cual incluía la modificación física y funcional de espacios como el parque Santa Úrsula

así como el ya mencionado parque Huayamilpas. Además se proponía un proyecto de

mejoramiento integral en el que participara el sector público y la iniciativa privada,

asimismo se contemplaba la participación social, aunque no se especifica a través de qué

mecanismos.

3. Servicios, infraestructura y equipamiento.

El principal problema de servicios en esta zona era sin duda el relacionado con el drenaje y

el abastecimiento de agua, seguido de servicios como el alumbrado público y el manejo de

residuos sólidos. Ante el previsible desabasto de agua que generaría la densificación

habitacional y comercial del polígono, la estrategia era bastante general y se reducía a

referir la importancia del ahorro y las tecnologías alternativas así como la importancia de

mejorar la red hidráulica y sanitaria. Con respecto a la energía eléctrica, se proyectaba el

establecimiento de una red subterránea, mientras que en lo tocante al manejo de residuos

sólidos la propuesta se orientó al aprovechamiento de éstos como fuente de energía. Con

respecto al equipamiento, la estrategia se orientaba a fortalecer el equipamiento ya existente

así como la revitalización de zonas aledañas, un ejemplo de ello sería la inversión en los

CETRAM ubicados en Huipulco y metro Universidad, los cuales serían estructuralmente

intervenidos, así como escuelas y mercados al igual que algunos pequeños lotes semi

abandonados.

4. Imagen urbana y seguridad pública.

Para las ZODES es fundamental crear una identidad urbana definida la cual requiere de la

elaboración de una imagen urbana consistente con los objetivos de redensificación y

revitalización de la vida urbana. En este caso la estrategia era fundamentalmente

profiláctica: saneamiento de los conjuntos habitacionales existentes así como la edificación

de nuevos conjuntos habitacionales “que generen carácter y secuencias visuales” (Calidad

de Vida…2014a: 108), así como el remozamiento de banquetas y carpeta asfáltica. Además

se buscaba generar una difuminación entre espacios públicos y privados a través de la

modificación de los usos de suelo de modo que en las áreas verdes también se pudiera

incluir comercio.

50

En materia de seguridad pública el objetivo era reducir el índice delictivo de la zona, el cual

era relativamente alto, a través de la articulación e implementación local de programas de

seguridad enfocados al impulso de actividades deportivas, culturales y recreativas que, en

teoría, tenderían a fortalecer el tejido social así como a revitalizar la vida en el espacio

público. Para ello se proponía la colaboración de distintos sectores incluida la participación

ciudadana aunque nuevamente no se especificaba de qué modo.

5. Vivienda.

En la zona delimitada dentro del proyecto de Ciudad del Futuro las viviendas son en su

gran mayoría unifamiliares y no suelen pasar de los dos pisos, aunque ya existen algunos

pequeños edificios multifamiliares. Se trata de una zona en la que la densidad poblacional

es bastante baja. El objetivo de la ZODES era precisamente terminar con esta situación

implementando una estrategia de redensificación a través de un esquema de

“sustentabilidad, competitividad y equidad urbana, entre los habitantes actuales y futuros”

(Calidad de Vida…2014a: 108) lo cual puede traducirse en el impulso de nuevos complejos

de vivienda orientados a atraer habitantes con mayor poder adquisitivo que competirían por

el espacio público y la vivienda con quienes ya residían. Se proponía un cambio acelerado

en la vivienda enfocado a la edificación de viviendas multifamiliares y verticales, se

impulsaría “un mecanismo de gestión urbana que permita fusionar lotes, llevar a cabo

construcciones de mayor intensidad y densidad de uso de suelo” (Calidad de Vida…2014a:

109). No se menciona en el proyecto ningún apoyo para los actuales residentes en materia

de vivienda, salvo el aumento de la plusvalía de sus propiedades lo cual podría incentivar la

venta de sus terrenos, fenómeno que podría derivar en un éxodo de los antiguos habitantes

obligados a vender por el aumento en los costes de vida y el cambio en el estilo de vida de

la zona.

6. Financiamiento.

Al igual que en el resto de proyectos de ZODES, en este caso se diseñó un esquema de

asociación entre entidades públicas y privadas. El primer objetivo en esta materia era

incentivar al gobierno de la Ciudad de México para que cediera o modificara el uso de

suelo de distintos espacios apoyándose de entidades paraestatales como Servicios

Metropolitanos S.A. de C.V. y la propia PROCDMX. También se contemplaba la

51

participación de Promotoras de Inversión, los Fideicomisos y las Asociaciones Público

Privadas en general. Se contemplaba además la posible participación de lo que denominan

“el sector social” el cuál tendría un papel importante si se enfocaban en alguna de las

siguientes actividades: “cooperativas sociales destinadas al desarrollo y mejoramiento de

vivienda, de actividades comerciales organizadas, de distribución de mercancías y de

transporte público” (Calidad de Vida…2014a: 111) para cuya realización se podrían

obtener recursos federales locales así como de instituciones financieras. Finalmente se

reconocía que en la zona los habitantes tienen “una importante historia de participación e

integración ciudadana” la cual podría “reorientarse para la generación de actividades

productivas dentro de la zona” (Calidad de Vida…2014a: 111), desde luego se trata de una

interpretación de la organización social que no tomó en consideración las tonalidades

políticas y la memoria cultural de los habitantes. Tal falta de entendimiento de la dinámica

local fue un factor importante en el posterior fracaso del proyecto, cancelado en 2016 por el

jefe de gobierno de la ciudad ante la presión de organizaciones vecinales que se vincularon

a fuerzas políticas de oposición8.

En un Boletín emitido en 2014 (Levy, 2014: V) la paraestatal aclaró que el total de

los recursos económicos provendrían de la iniciativa privada, según lo aprobado por el

Comité del Patrimonio inmobiliario, por lo que ni el gobierno de la ciudad ni la propia

PROCDMX invertirían económicamente en el proyecto, sino que se encargarían de realizar

las gestiones necesarias para el desarrollo de la ZODES. Hasta el momento de su

cancelación la ZODES contaba con un inversionista privado: Artha Capital S. de R.L. de

C.V.

8 Aunque, a diferencia de lo ocurrido con el “Corredor Chapultepec”, en este caso la paraestatal no ha hecho

pública la cancelación a través de la Gaceta oficial de la Ciudad de México. Tampoco se tiene certeza jurídica

sobre la situación del predio de la Planta de Asfalto el cual, al parecer, sigue en posesión de PROCDMX.

52

4. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN.

Los resultados están divididos en tres principales apartados, el primero acerca del análisis

de diseño de las estrategias de las ZODES, el segundo el análisis del diseño de la

implementación del caso Ciudad del Futuro, y el tercero el análisis de las disputas entre

actores en la implementación. Cada uno de los apartados tiene como objetivo identificar los

factores que generaron la cancelación del proyecto Ciudad del Futuro, retomando

elementos específicos de análisis de cada una de las etapas del ciclo mencionadas. De ahí

que, en la etapa de diseño se identifica el modelo decisional utilizado, el uso del análisis de

factibilidad política, la clasificación de la política de acuerdo a la tipología de Lowi, la

participación ciudadana y se realiza una valoración del diseño de la estrategia de acuerdo a

los términos de referencia de CONEVAL.

Asimismo, en el análisis realizado en el diseño de la implementación de Ciudad del Futuro

se retoman elementos como la valoración de la coherencia interna entre la estrategia

general de las ZODES y el proyecto específico, el método de elección de los

coinversionistas y por último se identifican los actores que intervinieron en esta etapa y los

recursos que aportaron. Cabe señalar, que dentro de los resultados existen dos análisis de

intervención de actores, de acuerdo a la etapa de su intervención, ya sea en el diseño o

implementación, algunos actores han intervenido en dos etapas, pero el rol que juegan en

cada una de ellas es diferenciado.

Es importante aclarar que el análisis de implementación no se enfoca en el proceso de

instrumentación del proyecto, dado que este no logró llevarse a cabo, sino en la

intervención de los actores, y sus procesos de negociación que tuvieron como desenlace la

cancelación del proyecto, es decir, se analiza la intervención desde la perspectiva de la

acción pública.

4.1. Análisis del diseño de las Zonas de Desarrollo Económico y Social (ZODES)

El diseño de las políticas públicas se encuentra integrado por un conjunto de decisiones de

los hacedores de política, donde definirán las estrategias y rutas de acción; una arena de

política específica que puede ser más o menos conflictiva dependiendo de la forma de

53

distribución de los recursos; una estructura en donde se encuentran los objetivos, estrategias

y acciones enfocados a impactar en el problema público, entre otros.

Analizar los elementos mencionados anteriormente permitirá identificar bajo qué criterios

se elaboraron las ZODES y si algunos de estos elementos contribuyeron a la cancelación

del proyectos Ciudad del Futuro.

4.1.1. El modelo decisional

Los modelos decisionales son enfoques analíticos del proceso de decisión política que

tratarán de plantear las siguientes preguntas: ¿qué se quiere hacer? y ¿en qué orden de

prioridades? El proceso de la toma de decisiones se caracteriza por una constante

interacción entre la cooperación y el conflicto, una política pública es variable y por tanto el

estudio de las decisiones que le afectan puede permitir poner de relieve la interacción de los

actores y sus características (Subirats, 1992).

En el caso de las ZODES se observa una predominancia de los esquemas de decisión

racional, ya que proceden según criterios racionales de eficiencia técnica y eficiencia

económica (Aguilar: 1994), es decir, se prioriza el análisis de costo-beneficio y costo

efectividad, lógico-cuantitativos.

A continuación se desglosan los argumentos que sustentan esta afirmación.

-Objetivos de la PROCDMX

Un factor que muestra la perspectiva racional de las ZODES y sus proyectos, se enfoca en

el organismo encargado de gestionarlos, es decir, la PROCDMX, la cual es una empresa

paraestatal del Gobierno de la Ciudad de México que gestiona proyectos urbanos a través

de asociaciones público-privadas. De acuerdo a los datos de su página oficial a 2014 la

empresa “ha logrado materializar con alrededor de 75 millones de pesos de presupuesto

público desde su creación en 2007, ingresos a favor del Gobierno por el orden de los 218

millones de pesos con 3 proyectos: el Estacionamiento de Plaza la República, el Centro de

Transferencia Modal “Rosario” y los Centros Varoniles de Seguridad Penitenciaria

logrando una inversión cercana a los 1,300 millones de pesos” (PROCDMX, 2013: en

línea). Es decir, la lógica de su funcionamiento se centra en generar proyectos pensados

bajo la lógica de la eficiencia del gasto público y la factibilidad técnica.

54

-Los proyectos de coinversión tienen como uno de sus objetivos principales la

eficiencia del gasto gubernamental.

A partir de este modelo de financiamiento se sigue con los lineamientos de medidas de

austeridad, racionalidad y disciplina presupuestal para contener el gasto en la

administración pública dictados por la Secretaría de Finanzas del Distrito Federal.

La elección de los inversionistas que participan en los proyectos se realizan a través del

marco de las Reglas de Carácter General para Determinar la Participación de la

Administración Pública del Distrito Federal en Proyectos de Coinversión, las cuales

plantean un proceso sistematizado que asegure las mejores condiciones económicas,

técnicas, financieras y operativas para la Entidad.

El análisis y evaluación deberá considerar en su parte técnica la solución integral a ser

adoptada así como en su parte financiera el valor presente neto de los flujos de efectivo libres

del Proyecto de Coinversión, así como la sustentabilidad financiera del mismo (Reglas de

Carácter General para Determinar la Participación de la Administración Pública del Distrito

Federal en Proyectos de Coinversión, año: 8)

-La selección de inversionistas

De acuerdo a lo señalado en el documento procedimiento de selección del inversionista

(2015), entre los perfiles de los posibles inversionistas se debe cumplir con tres requisitos:

i. Ser personas morales con experiencia mínima de 5 años en el desarrollo de

proyectos urbanos y/o inmobiliarios.

ii. Que dentro del desarrollo de sus proyectos urbanos y/o inmobiliarios hayan

existido inversiones superiores a los $500, 000, 000.00 (quinientos millones de

pesos)

iii. Tengan la viabilidad de obtención de financiamientos para el desarrollo de

proyectos de inversión.

Otro elemento importante que refuerza la idea de la toma de decisiones racionales en las

ZODES, es la documentación solicitada por parte de la paraestatal para elegir a los

inversionistas, se solicitan tres tipos de información:

i. Documentación legal

ii. Documentación técnica

55

iii. Documentación económico financiera

A través de revisión de estos documentos, el Comité de Administración de la PROCDMX

ponderará las opciones de inversionistas, y posteriormente elegirá la opción más viable en

términos racionales.

-Elección de la ubicación de los proyectos

La ubicación de los proyectos que forman parte de las ZODES se realizó a través de los

siguientes criterios de racionalidad: i) identificación de áreas de la Ciudad que tuvieran

potencial de desarrollo, es decir, donde se localizan áreas monofuncionales con poca

densidad habitacional ya sean públicas o privadas, ii) que su ubicación fuera estratégica, iii)

contarán con un equipamiento urbano deficiente y iv) que tuvieran una vocación territorial

clara (Calidad de Vida DF, 2013).

4.1.2. Política redistributiva.

Como ya se definió en el apartado conceptual Lowi (1972), señala que la política

redistributiva es la más audaz y radical, ya que aborda problemáticas vinculadas a las

relaciones de propiedad, poder y prestigio social. Es la política más tensa y conflictiva “…

las transacciones aquí son imposibles o con resultados poco significativos, puesto que el

desenlace de estas cuestiones radicales afectará irremediablemente a numerosos sectores de

población” (Aguilar, 1992:33). Las ZODES responden a algunas de las características de la

definición de políticas redistributivas, ya que a través de recursos obtenidos de la

asociación público- privada se generarían mecanismos de intervención que afectarían a un

fragmento de la población, la cual estaría definida en función de la ubicación física del

polígono de intervención de cada proyecto que se desprende de las ZODES.

Sin embargo, la idea de la redistribución de recursos vista desde la forma tradicional, en

donde los recursos son obtenidos a través de mecanismos tributarios, no se cumple en este

caso. Sino que en el caso de las ZODES, puede ser analizada a través de los mecanismos de

coinversión, los inversionistas privados se comprometen a brindar los recursos económicos

y técnicos para las obras de infraestructura, es decir, la redistribución de los recursos puede

entenderse como una de las principales acciones en los polígonos de intervención, la

renovación urbana (Calidad de Vida DF, 2013).

56

Tabla 9. Redistribución de los recursos. Recurso existente Recurso redistribuido

Infraestructura urbana en los

polígonos de intervención, previa a

la implementación de la ZODES

Modificación del espacio público a

través de obras de renovación

urbana.

Fuente: elaboración propia

Otros elementos esenciales para la clasificación de las políticas redistributivas son la

identificación de la población beneficiaria, la proclividad de conflicto entre grupos de

interés y la ausencia de espacios de negociación.

Población beneficiaria

En este caso los beneficiarios de las ZODES según los documentos oficiales serían: i) los

vecinos de los polígonos de intervención, ii) la población que transita en la zona y iii) los

empresarios que serían beneficiados por la apertura de comercios en la zona. Sin embargo,

una de las principales críticas que se han realizado a los proyectos versa en que los

beneficiarios reales serían los propios empresarios que fungieron como inversionistas de los

proyectos, ya que ampliarían su participación en el mercado inmobiliario con apoyo

gubernamental.

El conflicto

La arena de política en donde se ubican las ZODES es tensa y tiene un alto nivel de

conflictividad. Los tres proyectos a implementar de las ZODES (Ciudad del Futuro, Ciudad

Salud y el Corredor Cultural Chapultepec) no lograron ser implementados en todas sus

fases, debido a las oposiciones de diversos grupos de interés (para más detalles acerca de

las movilizaciones en contra de la implementación de Ciudad del Futuro revisar el apartado

Análisis de las disputas entre actores en la implementación).

Espacio para negociación

De acuerdo a lo señalado por Lowi (1972), las transacciones dentro de los espacios de

negociación en la arena de política de las políticas redistributivas son complejos y los

resultados son poco significativos.

Los procesos de negociación entre los grupos de interés a favor o en contra de la

implementación de los distintos proyectos que integran a las ZODES, no lograron crear las

57

coaliciones, ni consensos suficientes a través de intercambios o transacciones entre actores.

En algunos casos, como Ciudad Salud, se establecieron mecanismos de negociación9, pero

al no generar transacciones dentro de estos espacios se cerraron, en otros casos como

Ciudad del Futuro , no se generaron mecanismos de negociación formales en donde

participaran los principales grupos de interés (movimientos vecinales, PROCDMX y el Jefe

de Gobierno).

4.1.3. Valoración del diseño de las ZODES.

Como se ha dicho, el objetivo de la investigación no es realizar una evaluación de diseño,

sino determinar los elementos del diseño que podrían ser causantes de las movilizaciones

en contra de la implementación de las ZODES. Sin embargo, algunos criterios propuestos

por el Consejo Nacional de Evaluación de la política de Desarrollo Social (CONEVAL) en

sus términos de referencia para las evaluaciones de diseño, brindan parámetros que

contribuyen a la identificación de estos elementos. Por ello, se retomarán los siguientes

cuestionamientos ¿El problema o necesidad prioritaria que busca resolver el programa está

identificado? ¿Existe un diagnóstico del problema que atiende el programa? ¿Existe

justificación teórica o empírica documentada que sustente el tipo de intervención que el

programa lleva a cabo? ¿Se cuentan con definiciones de población potencial, población

objetivo y población atendida? (CONEVAL , 2017).

-¿El problema o necesidad prioritaria que buscan resolver las ZODES está

identificado?

Sí, de acuerdo a lo señalado en los documentos de difusión del proyecto Ciudad Salud, los

procesos de industrialización en la década de 1940 generaron que la Ciudad de México

tuviera un creciendo acelerado y sin una planeación adecuada. En consecuencia,

actualmente la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) sufre diversas

problemáticas debido al proceso de expansión desordenada de la mancha urbana como por

ejemplo: 1. La necesidad de recorrer grandes distancias entre las viviendas y las zonas

laborales, 2. Se han difuminado los límites de la Ciudad, 3. La zonificación se ha

transfigurado. En este sentido, se señala la necesidad de formular estrategias que auxilien a

9 Establecimiento de mesas de trabajo entre los grupos vecinales de la Col. Toriello Guerra y la PROCDMX

58

transitar a un modelo de ciudad policéntrica, a través de la generación de nuevos epicentros

de desarrollo urbano determinados por vocaciones territoriales específicas.

-¿Existe un diagnóstico del problema que atienden las ZODES?

No existe un diagnóstico general del problema en la Ciudad de México, si bien en los

documentos oficiales se afirma que se realizó un estudio para identificar las zonas en donde

se ubicarían las ZODES, no se desglosa la metodología ni se especifican las variables

analizadas ni la información retomada. No obstante, se elaboró un diagnóstico por cada

proyecto a implementar, estos diagnósticos fueron elaborados por consultorías privadas y

forman parte de los planes maestros de cada proyecto. En ellos se incorpora la siguiente

información del problema que se intentaba atender:

Caracterización demográfica de la zona de estudio

Dinámica poblacional de la zona de estudio

Estructura poblacional por edades

Niveles socioeconómicos

Caracterización del crecimiento de la vivienda en la zona de estudio

Vocaciones y estructura de las actividades productivas

Análisis de los elementos urbanos

Usos del suelo

Identificación de predios propiedad privada con potencial de desarrollo

Transporte y movilidad

Espacio público

-¿Existe justificación teórica o empírica documentada que sustente el tipo de

intervención que el programa lleva a cabo?

No, en los documentos oficiales revisados no se hace ninguna vinculación teórica acerca de

la intervención de las ZODES.

-¿Se cuentan con definiciones de población potencial, objetivo y atendida?

No, la definición de la población que se beneficiaría por la implementación de las ZODES

se realiza por cada proyecto en particular. Esto a través de la definición de los polígonos de

59

intervención que a su vez están divididos en tres dimensiones, según el tipo de intervención

que habría:

1. Zona de infraestructura pública. En esta dimensión los beneficiarios son los

vecinos de las colonias que integra el polígono y la población flotante (trabajan

en la zona o transitan por la zona)

2. Zona de habitabilidad y servicios. Los beneficiarios serían personas que vivan

en la zona (pensado particularmente en las nuevas edificaciones inmobiliarias

creadas por los proyectos, en donde el objetivo es ubicarlos cerca de su zona de

trabajo)

3. Zona de transición. Está zona beneficiaria el desarrollo comercial y la inversión,

además se considera que beneficiaría a la creación de nuevos empleos.

4.1.4. Participación ciudadana en el diseño de las ZODES

La propuesta de las ZODES fue pensada bajo la lógica de la inclusión de la ciudadanía, o

por lo menos eso refleja su diseño e informes de los distintos proyectos. Las ZODES

plantean incorporar al ciudadano en distintas etapas del proceso del programa, esto bajo el

argumento de que la calidad de vida sólo puede darse cuando existen acuerdos,

intercambio, reconocimiento de intereses, trabajo e inversiones de capital y valores de todos

los miembros de la sociedad. Esta perspectiva es retomada en los objetivos generales, y

específicos, a continuación se cita uno de ellos “Objetivos. Ciudadanizar el Desarrollo. Es

propiciar desde el Gobierno las condiciones para que los habitantes del Distrito Federal

puedan crear, participar y decidir sobre los bienes y servicios que les permitan mejorar su

calidad de vida” (Calidad de Vida DF, 2013).

Ahora bien, es necesario tener en cuenta quiénes son los que efectivamente han participado

en el proceso de diseño de la estrategia, es decir, determinar qué tipo de participación, qué

actores y en qué condiciones se ha llevado a cabo.

El resultado del análisis arroja que el modelo participativo en las ZODES se enmarca en la

tendencia a que sólo algunos pocos individuos serán los que participen y quienes se

beneficien de dichas oportunidades; lo que algunos denominan como las élites

60

participativas (Navarro en Canto, 2007). Lo que puede contribuir a que los resultados sean

contrarios a los que se espera con la participación ciudadana.

Lo anterior debido a que se observa la existencia de un Consejo Consultivo Ciudadano de

Calidad de Vida D.F el cual está encargado de evaluar los proyectos de desarrollo

estratégico, mientras que el Consejo de Administración de la paraestatal determinará la

viabilidad de los proyectos y definirá cuáles serán puestos en marcha. El Consejo

Consultivo está conformado por 20 personalidades de los ámbitos de la sociedad civil, de la

academia, de los sectores empresarial y gubernamental (Calidad de Vida DF, 2013).

Entre los miembros de Consejo Consultivo se destacan: María Asunción Aramburuzabala;

Eduardo Caccia, Tatiana Bilbao, Ángeles González Gamio, Georgina Badenoch, José

Carral Escalante, Mario Molina, Manuel Wiechers Banuet, Guillermo Abdel Musik, Julio

Millán Bojalil, etc. Cabe destacar que María Asunción Aramburuzabala es directora de la

empresa Abilia Constructores, la cual se encargaría de la construcción de las

infraestructuras inmobiliarias de Ciudad Salud.

En términos generales este Consejo Consultivo, al igual que sucede con los consejos en

Brasil (Fuks, Monseff y Ribeiro), se encuentra un grupo con miembros élite, entre los que

ostentan títulos de universidades prestigiosas, grandes empresarios, especialistas en temas

económicos-urbanos y expolíticos; lo cual contribuye a la reducción de la participación de

varios sectores poblacionales en los procesos decisionales (participación limitada) y a la

toma de decisiones basada en intereses económicos y políticos. Un dato importante es que

la elección de los miembros del Consejo es realizada por el Jefe de Gobierno de la Ciudad

de México.

Cabe apuntar que además del Consejo Consultivo no se incorporó otro mecanismo formal

de participación ciudadana en la elaboración del diseño ni en el diseño final de los

proyectos específicos a implementar, a pesar de ser un factor esencial en los objetivos del

programa.

4.1.5. Análisis de factibilidad política

Al predominar las elecciones racionales refleja una serie de limitaciones en la toma de

decisiones y en el diseño de la política, tal es el caso de la falta de un análisis de factibilidad

61

política. Como señala Meltsner (1972), las dependencias gubernamentales suelen caer en el

error de concentrase en el análisis de las factibilidades instrumentales e ignorar las

implicaciones de política, es decir, la indagación acerca de los escenarios políticos futuros

de las distintas opciones de política, en donde se incluye la identificación de los actores

(partidarios, indiferentes y opositores) y el espacio de política10

.

La integración de este tipo de análisis de factibilidad en el proceso decisional de las

políticas permitirá al decisor realizar una predicción de los posibles resultados e identificar

áreas de política en las que puede presuponerse la existencia de consenso o conflicto y

diseñar una propuesta alternativa de política “que prevea la estructura de las coaliciones

necesarias para que la política sea aceptada en sitios decisivos” (Meltner, 1972: 383).

En el caso concreto de las ZODES, se puede afirmar que no existe un estudio de

factibilidad, ya que no se generaron intercambios visibles ni propuestas de rediseño con el

fin de generar consensos para lograr la implementación de ninguno de los proyectos. Lo

anterior puede sustentarse, ya que los tres proyectos que se implementarían de las ZODES

fueron cancelados dado al surgimiento de grupos opositores a su implementación, y en

ninguno de los casos se generaron mecanismos de negociación o intercambios visibles que

permitieran la implementación de alguno de los proyectos.

4.2. Análisis del diseño de la implementación, el caso de Ciudad del Futuro

4.2.1. Análisis del proceso de elección de inversionistas

La elección de la figura del inversionista del proyecto es uno de los factores primordiales

del diseño de las ZODES, ya que de esta elección dependerá la formulación de las

estrategias y acciones de los proyectos en particular. Para elegir al inversionista se sigue lo

referido en las Reglas de Carácter General para Determinar la Participación de la

Administración Pública del Distrito Federal en Proyectos de Coinversión (observar

Ilustración 8)

Ilustración 8. Procedimiento de elección de inversionistas de proyectos de coinversión

10

Policy space

62

Fuente: Elaboración propia con base en: El Procedimiento de Selección del Inversionista por parte de la

Entidad para la realización de los Proyectos de Coinversión, establecido en Gaceta Oficial del Distrito Federal

de la Administración Pública del Distrito Federal Secretaría De Finanzas, publicada el 10 de abril de 2009

Según mencionado por la norma existen tres posibilidades de invitación: i) la abierta, ii) la

restringida a tres invitaciones o iii) la invitación a un solo inversionista. Posterior a la

recepción de la documentación requerida de los candidatos, se realizará el análisis y

evaluación de las propuestas y serán ponderadas bajo criterios financieros y técnicos, al

finalizar la evaluación el proyecto que sea el mejor ponderado por las autoridades, será

elegido como el inversionista.

Ahora bien, de acuerdo al informe de observación de auditoria del avance del proyecto

Zona de Desarrollo Económico y Social, Ciudad del Futuro (Planta de Asfalto) elaborado

por la Coordinación General de Planeación Financiera de la Contraloría General del

Distrito Federal el 10 de abril de 2015; el 27 de marzo del 2014 se emitieron los Criterios

de Elección del Inversionista y se entregaron 3 invitaciones. En el documento no se

determina a qué organizaciones se expidieron las invitaciones.

Ilustración 9. Proceso de elección de inversionistas en Ciudad del Futuro

Las Entidades para la ejecución de un Proyectos de Coinversión realiza una invitación que incluye la descripción del proyecto en cuestión conforme a los previsto en el artículo 404 del Código Fiananciero .

•Invitación:

•Abierta al público en general,

•Restringida a tres invesionistas o en su caso y debidamente justificable a

•Un potencial Inversionista.

El análisis y evaluación deberá considerar en su parte técnica la solución integral a ser adoptada así como en su parte financiera el valor presente neto de los flujos de efectivo libres del Proyecto de Coinversión, así como la sustentabilidad financiera del mismo.

•Análisis y Evaluación de las Propuestas

La Entidad procederá a la selección del Inversionista ganador conforme a lo establecido en las Reglas y Criterios de Seleeción que se emitan.

•Selección del Inversionista

63

Fuente: elaboración propia con información de informe de observación de auditoria del avance del

proyecto Zona de Desarrollo Económico y Social, Ciudad del Futuro (2015).

Según lo señalado por la Auditoria del Avance del proyecto, el inversionista ganador fue

Artha Capital, quien obtuvo el porcentaje más alto (95%) de calificación final, esto con

fundamento en la opinión jurídica, técnica y económica-financiera, de las Coordinaciones

Generales Jurídica, de Infraestructura y Proyectos, y de Planeación Financiera.

Cabe señalar que no son transparentes los documentos referentes a la elección ni

invitaciones del resto de inversionistas, ni los métodos de ponderación para elegir al

inversionista ganador.

4.2.2. Análisis de coherencia interna entre el diseño de las ZODES y el diseño de la

implementación de Ciudad del Futuro

De acuerdo a lo señalado por Márquez, et. al (2010) la coherencia interna consiste en la

conexión lógica de las medidas propuestas para el cumplimiento de los objetivos

específicos y generales. Para que exista la coherencia en el programa debe haber vínculos

lógicos entre objetivos, acciones, medidas y resultados previstos.

En este sentido, primero se analizará la existencia de la conexión lógica entre el objetivo

general, los objetivos específicos y las estrategias de las ZODES, posteriormente se

analizará los vínculos existentes entre lo establecido por la estrategia general y las acciones

concretas para el proyecto Ciudad del Futuro.

-Coherencia interna del diseño de las ZODES

Invitación

•Fue invitación restringida, se entregaron tres invitaciones a posibles inversionistas.

Análisis y evaluación

•Opinión jurídica, tecnica y económica financiera

Elección •Artha Capital

64

Como primer punto se identifica que el objetivo general de las ZODES está integrado por

tres componentes principales 1) el social, que se enfoca en la reconstrucción del tejido

social, así como elevar la calidad de vida, 2) el urbano, que se centra en la reconfiguración

urbana y en la construcción de una ciudad compacta, y 3) el componente económico, que

busca incentivar la generación de comercios y la ampliación de bienes y servicios (ver tabla

10)

65

Tabla 10. Coherencia entre objetivos

Objetivo Componentes Desglose de

componentes Objetivos específicos Estrategias

Colocar al ciudadano como eje

del desarrollo, reconstruir el

tejido social y reconfigurar la

estructura urbana, a través de

asociaciones estratégicas entre

el gobierno, la ciudadanía, la

iniciativa privada y el sector

académico. Se trata de

fomentar la coparticipación

para hacer más valiosos los

recursos de la Ciudad de

México y elevar la calidad de

vida de los ciudadanos. Las

zonas de ciudad compactas

tendrán como consecuencia

que los comercios generen

mayores ventas, así como la

ampliación y diversificación

de la oferta de bienes y

servicios a nivel local.

Sociales

Reconstruir el tejido

social

Elevar la calidad de

vida de los ciudadanos

Ampliar y elevar la calidad de

vida y prosperidad individual y

zonal.

Generar empleos y capacitación

técnica

Urbanas

Reconfiguración de la

estructura urbana

Construcción de una

ciudad compacta

Desarrollar y elevar el valor del

Patrimonio público

Estrategia territorial

Movilidad y transporte

público

Accesibilidad y

conectividad

Espacio público

Servicios e

Infraestructura

Económicas

Generación de mayores

ventas en los comercios

Ampliación y

diversificación de oferta

de bienes y servicios

Potenciar la inversión económica

para el desarrollo de los

habitantes de la Ciudad de

México.

Promover el desarrollo

económico, social y tecnológico

de nueva generación

Planear, desarrollar, promover y

atraer inversión nacional y

extranjera

Estrategia financiera

Vivienda

Fuente: elaboración propia con información de PROCDMX, 2013

66

Como se puede observar, el objetivo general y los objetivos específicos cuentan con cierta

coherencia entre sí, dado que los últimos adecuan algunos elementos a lo desarrollado en el

primero. Sin embargo, se observan diferencias significativas en cuanto al sentido de los

componentes (social, urbano y económico) y su relevancia en los objetivos específicos. A

continuación se desarrollan estas observaciones:

Componente social. Existe una vinculación parcial entre el componente social del

objetivo general, ya que en ambos se retoma elevar la calidad de vida, sin embargo,

no se identifica un objetivo específico ni estrategia relacionados a la construcción

del tejido social. Tampoco se identifican estrategias para fomentar la calidad de

vida.

Componente urbano. En los objetivos generales se identifican dos elementos

primordiales del componente urbano, la reconfiguración de la estructura urbana y la

construcción de una ciudad compacta, mientras que el objetivo específico se centra

en elevar y desarrollar el valor del patrimonio público, es decir, no se detalla qué

elementos del patrimonio público serán parte de las estrategias. Por lo que no se

tiene la certeza si existe vinculación lógica entre los objetivos. De igual manera, se

observa que las estrategias están enfocadas a dar cumplimiento a lo dicho en el

objetivo general.

Componente económico. No se observa vinculación coherente entre los objetivos

generales y específicos, ya que los objetivos generales tienen una perspectiva de

desarrollo económico local, a través de la generación de mayores ventas y la

ampliación de ofertas de bienes y servicios en las zonas de intervención, mientras

que en los objetivos específicos el enfoque económico es de mayor escala, ya que

busca potencializar la inversión económica en la CDMX y la atracción de inversión

nacional y extranjera.

Asimismo, las estrategias relacionadas a este componente no tienen conexión con

los objetivos, dado que se enfocan a la estrategia de financiamiento interno del

proyecto, es decir, la asociación público-privada, y a la construcción de nuevas

viviendas en las zonas intervenidas.

67

En suma, los objetivos específicos tienen mayor énfasis en el desarrollo económico y de

inversión, pero no se determinan las estrategias para alcanzarlos; en cuanto al componente

social que incorpora la perspectiva de la reconstrucción del tejido social no se alinea con

ningún objetivo específico y no se identifican estrategias para dar cumplimiento a los

objetivos de este componente. Asimismo, se identifica que las estrategias se concentran en

el componente urbano, aunque es importante señalar que el objetivo específico que se

alinea a este componente es ambiguo.

- Coherencia interna entre el diseño de las ZODES y Ciudad del Futuro

Se observa la concentración de acciones enfocadas a la renovación urbana como son: i)

cambio de uso de suelo para la construcción de edificaciones de usos mixtos, es decir,

integrarían vivienda, comercio, equipamiento y servicios en el mismo espacio, ii)

construcción de circuito biarticulado que conectaría al metro Taxqueña, el Estadio Azteca y

el metro Universidad, la construcción de un monorriel o un sistema similar, construcción de

pasos peatonales, delimitación de áreas de estacionamiento, modificaciones en las calles

secundarias e inversiones en los CETRAM´s de Huipulco y Universidad, iii) Construcción

de viviendas nuevas y plurifamiliares con densidades más altas y iv) construcción de

proyectos potenciales urbanos (Secretaría de Ciencia y Tecnología del Distrito Federal,

Biblioteca Digital, Fábrica de aplicaciones, Edificio de gobierno digital, una bolsa de

patentes en la Ciudad de México, etc.)

En cambio no se identifican acciones para el fortalecimiento del tejido social, que es uno de

los componentes principales en los objetivos de las ZODES. Asimismo, sólo se observa un

elemento vinculado a la calidad de vida que responde a la cercanía de los bienes y servicios

urbanos de la población propietaria de las nuevas viviendas.

En consecuencia, se puede afirmar que no existe coherencia interna entre las acciones del

proyecto Ciudad del Futuro y de los objetivos planteados en las ZODES, puesto que, las

acciones de Ciudad del Futuro no son tendentes a alcanzar los objetivos generales de las

ZODES. De modo más concreto, se identifica que el objetivo atendido por un mayor

número de acciones es el urbano en detrimento del social.

68

Ilustración 10. Mapa de actores participantes en el proceso de diseño de Ciudad del Futuro

Imagen: Elaboración propia.

Como se puede observar en el mapa de actores, en el diseño de esta ZODES participó

activamente tanto el gobierno local como la paraestatal así como algunas otras instancias

del estado y empresas privadas. Este proyecto se diseñó por la propia PROCDMX con el

apoyo decidido del gobierno de la Ciudad de México, en particular por el propio Miguel

Ángel Mancera. Para formular la propuesta la paraestatal contrató servicios de empresas

privadas, además de contar con la asesoría de algunas universidades. El papel de la ALDF y

las Secretarías de la Ciudad estuvo circunscrito a la evaluación del proyecto, mientras que

el papel del inversionista privado (Artha Capital) no se concretó.

- La PROCDMX.

Se trata de un proyecto de coinversión desarrollado en 2013 por la paraestatal PROCDMX

S.A. de C.V., anteriormente llamada Calidad de Vida, Progreso y Desarrollo para la Ciudad

de México S.A. de C.V. creada en diciembre de 2007 por el entonces jefe de gobierno del

Distrito Federal Marcelo Ebrard Casaubón con el objetivo de operar como una agencia de

69

inversión y desarrollo del gobierno de la ciudad. Esta paraestatal dirigida en la actualidad

por el abogado Dr. Simón Levy-Dabbah11

es una empresa de participación estatal

mayoritaria que a partir de 2012 se enfocó, entre otros proyectos, al desarrollo de las

ZODES en la capital del país. Es en el marco de este proceso que la paraestatal cambió su

nombre al PROCDMX, con el objetivo de “alinearse con la nueva identidad” (Gobierno del

DF, 2015:204) del gobierno local, según consta en la Gaceta Oficial del Distrito Federal del

18 de febrero del 2015.

La PROCDMX tiene por objetivo la formulación y ejecución de acciones dirigidas al

desarrollo de satisfactores sociales, obras y servicios; a través de la instrumentación de

nuevas herramientas que potencialicen el financiamiento de la Ciudad de México. Entre sus

principales modelos de financiamiento se encuentran los mecanismos de colaboración,

participación y coinversión con los sectores privado y social.

Con lo señalado anteriormente la paraestatal pretende formalizar un marco de

corresponsabilidad entre el gobierno y la sociedad; que promueva la colaboración,

participación y coinversión para el desarrollo de proyectos, coadyuvando en la resolución

de los problemas públicos de la Ciudad y recuperando la inversión privada y social. Es

importante señalar que los proyectos impulsados por esta organización deben estar

vinculados con “(…) el desarrollo y modernización de la infraestructura vial, transporte

público, desarrollo urbano y servicios públicos, pudiendo participar igualmente en

empresas, proyectos y desarrollos que incidan en los rubros prioritarios antes señalados”

(Gaceta Oficial del Distrito Federal 233, 2007: 3)

Según datos de la PROCDMX, con 75 millones de pesos de presupuesto desde su creación

y 218 millones de pesos invertidos por la paraestatal en los proyectos: el Estacionamiento

de Plaza la República, el Centro de Transferencia Modal “Rosario” y los Centros Varoniles

de Seguridad Penitenciaria (ver tabla 8); han logrado generar una inversión cercana a los

1,300 millones de pesos.

11

Doctor en Derecho por la UNAM con una tesis presentada en 2015 la cual está enfocada al análisis jurídico

y económico de los coinversión así como su relevancia para alentar las economías locales y regionales en

México a través de un estudio comparado.

70

Tabla 11. Proyectos de PROCDMX

Proyecto Descripción Fecha

Centros de

Transferencia

Modal (CETRAM)

el Rosario.

Desarrollo de diferentes complejos comerciales y de

infraestructura de servicios urbanos en lugares donde se

interconectan los sistemas de transporte, a través de un

Proyecto de Coinversión.

El proyecto ganador para el CETRAM El Rosario es el

presentado por el Consorcio Ideal COMURSA

2008-2013

Estacionamiento

Plaza de la

República.

Fue seleccionada la propuesta de Arquitectura y

Edificación e Ingeniería Comercial, para el Proyecto

Estacionamiento Subterráneo Plaza de la República

conforme a los Criterios de Selección de un

Inversionista

2009-2013

CETRAM

Chapultepec

El H. Consejo de Administración de la Entidad, emitió el

Acuerdo, por el que se autoriza se lleve a cabo el

Proyecto de Coinversión CETRAM Chapultepec

2009-

actualmente

Fuente: Elaboración propia con información de Guía General Fondo del Archivo Histórico

PROCDMX, S.A. DE C.V, 2015

Jefe de gobierno.

La participación del jefe de gobierno Miguel Ángel Mancera fue fundamental para

el desarrollo de este proyecto pues además de ser el Presidente del Consejo de

Administración de PROCDMX llevó a cabo una serie de acciones encaminadas a impulsar

Ciudad del Futuro ; a través de un decreto emitido el 23 de diciembre de 2013 desincorporó

el predio que alberga la Planta de Asfalto (avenida Imán número 263, colonia Ajusco,

delegación Coyoacán, con una superficie de 152,603.54 metros cuadrados) para destinarlo

al proyecto de Ciudad del Futuro , asimismo fue un decidido defensor público del proyecto

ante las críticas de organizaciones vecinales y grupos de oposición, inclusive buscó el

diálogo e intentó presentar alternativas.

Participación privada

El proyecto tuvo también una importante participación privada, para su gestación la

paraestatal contrató los servicios de las siguientes empresas: Habil Habitat, S.A. de C.V.

(análisis socioeconómico y de vocaciones productivas complementarias) y Código Z JZT

S.A. de C.V. (realización conceptual de proyectos ancla) las cuales limitaron su

participación a realizar y entregar los informes mencionados.

Instituciones de conocimiento

71

Asimismo, como se mencionó anteriormente, el diseño del proyecto contó con la

participación de entidades educativas de nivel superior; por un lado el Instituto Tecnológico

y de Estudios Superiores de Monterrey colaboró con la realización de estudios relacionados

con la evaluación de los proyectos anclas y las “vocaciones económicas del proyecto”

(Levy, 2014: III), y por otro se colaboró con el Massachussetts Institute of Technology para

el estudio de abastecimiento de agua en los Pedregales de Coyoacán. Asimismo el entonces

rector de la Universidad Nacional Autónoma de México, José Narro Robles, designó al

arquitecto Dr. Xavier Cortés Rocha como representante de la UNAM en el Comité Técnico

del vehículo de coinversión de la paraestatal para el proyecto de Ciudad del Futuro (Levy

2014a: III).

Inversionistas privados

Otro actor relevante fue el inversionista privado, quien sería el actor que invertiría

la mayor parte de recursos económicos para el proyecto. Tras un proceso de selección que

operó por medio de invitación restringida el ganador fue Artha Capital S. de R.L de C.V.

(Contraloría General del DF, 2015:5), empresa cuya participación no llegó a materializarse

de forma consistente debido a la cancelación del proyecto en 2016. Cabe señalar que buena

parte de esta información sólo se hizo pública luego de que organizaciones vecinales y

políticos de oposición solicitaron que se transparentara el proceso.

Actores políticos y dependencias gubernamentales

Por otro lado, la paraestatal también estuvo en diálogo con representantes del poder

legislativo, en particular con la diputada federal del PRD Ariadna Montiel Reyes12

y al

menos se tenía contemplado realizar reuniones con los diputados locales Diego Raúl

Martínez García y Miriam Saldaña Chairez así como con el diputado federal José Valentín

Maldonado Salgado. Participaron, evaluando el proyecto, la Subsecretaría de Planeación

Financiera de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Distrito Federal, la Secretaria del

Medio Ambiente, Sistema de Aguas de la Ciudad de México así como la Secretaría de

Desarrollo Urbano y Vivienda que aprobó el cambio de uso de suelo en el predio de la

Planta de Asfalto.

12

Ahora perteneciente a MORENA.

72

Finalmente es importante subrayar que a pesar de que en su Documento Ejecutivo

de Difusión la paraestatal destaca que se fomentará la participación ciudadana, en los

hechos esto no ocurrió, ni siquiera se les informó del proyecto y sus efectos a los vecinos de

las colonias comprendidas dentro del polígono (Boletín, III). Esta completa ausencia de

información, diálogo y consulta con los vecinos de la zona contrasta notoriamente con la

propia tesis defendida por el Director general de la paraestatal; en su tesis doctoral

sustentada en 2015 Simón Levy incluye una “Propuesta de Ley de Asociaciones

Estratégicas para el Desarrollo Económico y Social del Distrito Federal” que en su Artículo

17, fracción X “busca garantizar la participación ciudadana (…) mediante consultas

públicas vinculantes de residentes y terceros interesados” (Levy, 2015: 224), algo que en

este caso no se llevó a cabo oportunamente.

73

4.3. Análisis de las disputas entre actores en la implementación.

Los planteamientos iniciales de la paraestatal con respecto al proyecto de Ciudad del Futuro

sufrieron una serie de importantes cambios que finalmente desembocaron en la cancelación

aparentemente definitiva de la ZODES a comienzos de 2016. Tales virajes se produjeron

fundamentalmente debido a la participación de diversos actores interesados o directamente

afectados por la ZODES, en particular militantes de partidos políticos, organizaciones

vecinales y algunos medios de comunicación. En este apartado se hará una cronología

teniendo como centro las acciones y estrategias de los actores incluida la propia

PROCDMX y el gobierno de la ciudad de México.

Las fuentes consultadas para la realización de este seguimiento fueron en su

mayoría documentos oficiales redactados por los propios actores (boletines, minutas de

asambleas, comunicados, decretos, dictámenes, etcétera) que fueron complementados con

información publicada en prensa. El objetivo de realizar esta cronología es mostrar las

distintas motivaciones y estrategias de los actores involucrados y analizar finalmente las

causas estructurales y de acción que llevaron al fracaso a este proyecto.

4.3.1. Cronología con perspectiva de los actores involucrados 2013-2016.

-8 de agosto de 2013. Durante la décimo quinta sesión ordinaria del Comité del Patrimonio

Inmobiliario del Distrito Federal dictaminó procedente la desincorporación de la Planta de

Asfalto (que pertenecía al patrimonio de la ciudad) para su posterior entrega gratuita a la

paraestatal Calidad de Vida, Progreso y Desarrollo para la Ciudad de México S.A. de C.V.

(ahora PROCDMX) (Aldaz, 2013:en línea).

2013. Difusión del proyecto Ciudad del Futuro

-23 de diciembre. Se publicó un Decreto en la Gaceta Oficial del Distrito Federal número

1761 a través del que se ordenó la desincorporación y posterior entrega gratuita a la

empresa Calidad de Vida, Progreso y Desarrollo para la Ciudad de México S.A. de C.V. del

predio que albergaba la Planta de Asfalto de Coyoacán cuya superficie comprende

152,603.54 metros cuadrados de terreno y 11,048.30 metros cuadrados de construcción, con

el objetivo de que la paraestatal desarrollara en dicho predio el proyecto de coinversión

74

ZODES “Ciudad del Futuro”. El decreto fue firmado por el Jefe de Gobierno de la Ciudad

de México, Miguel Ángel Mancera Espinosa, el Secretario de Gobierno, Héctor Serrano

Cortés, y el Secretario de Desarrollo Urbano y Vivienda, Simón Neumann Ladenzon

(Gobierno del DF, 2013: 8) .

-23 y 24 de diciembre. Se publicaron las primeras notas respecto al proyecto en diarios de

circulación nacional como El Universal y La Jornada. Se trataba de artículos descriptivos

en los que básicamente se parafraseaba la información incluida en la Gaceta Oficial del

Distrito Federal (Aldaz, 2013) (Cruz, 2013). La relevancia de estas notas iniciales radica en

que fue a través de ellas que buena parte de la ciudadanía, incluidos los habitantes de zonas

aledañas al inmueble en cuestión, se enteró de este proyecto el cual se había mantenido

alejado del debate público.

2014. Movilizaciones en contra de Ciudad del Futuro.

-9 de abril. La Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (Seduvi) emitió un Certificado

Único de Zonificación de Uso de Suelo (folio 21316-151DEMA14) a través del que se

detalla el cambio de uso de suelo del predio otorgado a la paraestatal. Esto representó un

paso más en la entrega real del predio a la empresa (Rincón, 2014).

-18 de junio. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) emitió un Punto de

Acuerdo aprobado por el Pleno de la Diputación permanente a través del que se solicitó a la

paraestatal diversa información relacionada con el proyecto al que llamaron erróneamente

“Ciudad de la tecnología”. A través de este documento la asamblea solicitaba información

de los avances del proyecto, así como de los orígenes de su financiamiento.

-7 de julio. La paraestatal publicó un Boletín firmado por su Director General, Simón Levy-

Dabbah, a través del cual se respondieron las preguntas hechas por la ALDF. En el

documento la empresa de capital estatal mayoritario hizo las siguientes aclaraciones: 1) El

proyecto de la “Ciudad del Futuro” se encontraba en ese momento en una fase de diseño y

conceptualización, 2) El diálogo con la sociedad civil se había limitado a una reunión con la

diputada Ariadna Montiel Reyes, en ese entonces militante del PRD, 3) Se describen de

modo general algunos de los objetivos de la ZODES en la que se destaca su perfil científico

75

y de desarrollo tecnológico y 4) Finalmente se subraya que el financiamiento del proyecto

sería costeado enteramente por la Iniciativa Privada.

-18 de agosto. Por la mañana un grupo de vecinos de colonias aledañas a la Planta de

Asfalto llevaron a cabo una protesta sobre Avenida del Imán para denunciar la falta de

transparencia e información en torno al proyecto de Ciudad del Futuro, asimismo exigían

que el predio de la Planta de Asfalto se convirtiera en un espacio público y no en un

desarrollo de ZODES. La manifestación fue registrada y difundida por algunos medios.

-30 de agosto. Un grupo de vecinos de los Pedregales de Coyoacán publicó en el Correo

Ilustrado del diario La Jornada una carta dirigida a Miguel Ángel Mancera en la que le

solicitan la suspensión del proyecto de Ciudad del Futuro debido a que “dicho proyecto no

se ha consultado con la comunidad y su impacto en la población actual significará la

destrucción de los estándares de bienestar y la vida barrial como la conocemos. La

construcción de edificios multifamiliares y su propuesta de que, además, en Los Pedregales,

el uso de suelo pase de vivienda unifamiliar a multifamiliar, significa realmente la

expulsión de sus habitantes actuales” (La Jornada, 2014: en línea) además solicitaban una

consulta pública y proponían la creación de un parque público en el terreno de la Planta de

Asfalto. La carta fue reproducida también en la página oficial del Comité Ejecutivo

delegacional de MORENA (Movimiento Regeneración Nacional) en Coyoacán (Morena

Coyoacán, 2014: en línea).

-30 de septiembre. Un grupo de vecinos organizado en la Coordinadora de Vecinos de los

Pedregales creó el sitio de Wordpress titulado “No a la ciudad del futuro”

(noalaciudaddelfuturo.files.wordpress.com), así como cuentas en las redes sociales de

Twitter y Facebook a través de las cuales informarán de sus actividades contra el proyecto.

Ese mismo día pusieron en circulación una lista con los ocho motivos por los que los

vecinos organizados se oponen a la ZODES. A continuación se sintetizan los ocho puntos

difundidos: 1) porque despoja a los ciudadanos de un predio que pertenecía al estado, 2)

porque plantea obras grandes que atraerán comercio y densificación poblacional en una

zona donde el agua es escasa, 3) porque el drenaje de la zona no es apto para el proyecto, 4)

porque las vialidades no son aptas para el proyecto, 5) porque destruiría el tejido social, 6)

porque generaría desigualdad social, 7) porque el nuevo desarrollo presionará a los

76

habitantes actuales a abandonar sus predios 8) porque existen demandas más urgentes en la

zona (Coordinadora de vecinos de los Pedregales, 2014: en línea). Finalmente es importante

señalar que esta organización no se limitó a las redes sociales, sino que se ya se habían

realizado asambleas, además se comenzaba a hacer una recolección de firmas entre los

vecinos para solicitar una consulta ciudadana respecto al proyecto, entre otras acciones y

estrategias.

-2 de octubre. Se conformó formalmente una Coordinadora vecinal para representar a todos

los ciudadanos de las colonias afectadas organizados en diversas asambleas. Esto representa

un paso importante en la consolidación de una organización unificada y con mayor

capacidad de acción para lograr sus objetivos.

-5 de octubre. El vecino organizado contra la ZODES publicó un video en el que

explicaban el porqué de su oposición a las obras. El video circuló en youtube y en redes

sociales.

-9 de octubre. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) emitió un Punto de

Acuerdo propuesto por Ariadna Montiel a través del que nuevamente se le solicitó

información a la paraestatal sobre el proyecto de la Ciudad del Futuro. Asimismo, se

emplazó al Director General de la empresa a realizar un recorrido en compañía de los

habitantes de la zona para el día 24 de octubre para explicar en qué consistía el proyecto,

así como sus posibles impactos sociales y ambientales (Izquierda Democrática Nacional,

2014: en línea), dicha propuesta no obtuvo respuesta oportuna y el recorrido no se realizó.

-12 de octubre. Un grupo de vecinos de los Pedregales de Coyoacán realizaron un mitin

frente a la ALDF en el que Natalia Lara leyó un pronunciamiento en el que pedían a los

diputados revertir el decreto a través del cual se había regalado el predio de la Planta de

Asfalto a la paraestatal. Finalmente reiteraron su petición de que en el lugar se desarrolle un

parque ecológico (Suárez, 2014: en línea).

-21 de octubre. Nueva manifestación frente a la ALDF en protesta por los cambios

observados en el predio de la Planta de Asfalto. Algunos vecinos se reunieron con el

diputado Manuel Granados Covarrubias (PRD), presidente de la Comisión de Gobierno de

la ALDF. En este periodo la organización vecinal mostró un avance organizativo

77

importante al crear comisiones diversas (de cultura, de medios, jurídica, etcétera) y

múltiples acciones simultaneas que fueron atrayendo la atención de los medios de

comunicación.

-31 de octubre. Según una nota del diario Excélsior, este día la Dirección Ejecutiva de

Planeación y Construcción, del Sistema de Aguas de la Ciudad de México (Sacmex)

determinó públicamente que el desarrollo de la ZODES en Coyoacán no tendría ningún

impacto en cuanto al agua potable, además señaló que se tenía planeado perforar un pozo

profundo para garantizar la sustentabilidad del proyecto (Ramírez, 2014).

-4 de noviembre. Nueva visita a la ALDF por parte del movimiento de vecinos. Algunos

vecinos se reunieron con el licenciado René Salas (PRD) con quien dialogaron en torno a la

propuesta de llevar a cabo una serie de foros ciudadanos en torno a los proyectos en la

zona. Se acordó que la ALDF impulsaría dichos foros.

-5 de noviembre. La paraestatal Calidad de Vida, Progreso y Desarrollo para la Ciudad de

México publicó un nuevo Boletín en respuesta al Punto de Acuerdo de la ALDF del 16 de

octubre. En el documento firmado por Simón Levy se precisó que la paraestatal aún no

estaba en posesión jurídica del predio de la Planta de Asfalto por lo que no se había

iniciado ningún tipo de obra, asimismo se negó a entregar el Plan Maestro de Ciudad del

Futuro pues la Secretaría de Finanzas se encontraría evaluándolo en aquél momento. Por

otro lado, la paraestatal aclaró que no habría expropiación ni privatización de ningún predio

de propiedad privada o social en la zona, aunque no aclaró que sí se contempla una

modificación sustancial en el uso de suelo. Asimismo, se informó de los proyectos de

movilidad que incluían la “reconfiguración y mejoramiento de los centros de Transferencia

Modal (CENTRAM) de Huipulco y Ciudad Universitaria” lo cual, tomando en cuenta otros

proyectos de la paraestatal, se traduciría en un mejoramiento sustancial de la infraestructura

y la creación de centros comerciales. Con respecto al tema del agua, afirmaron que el

proyecto contaría con un sistema de aguas tratadas para garantizar el abastecimiento de la

ZODES, así como de las colonias aledañas, añadiendo que el Sistema de Aguas había

determinado que no existiría ninguna afectación a las colonias respecto al abasto de agua

(ver 31 de octubre de 2014 en la cronología). Asimismo, se reiteró que la paraestatal sólo

desarrollaría el proyecto de coinversión el cual estaba aún en proceso de evaluación por la

78

Secretaría de Finanzas del gobierno de la ciudad, de forma adicional se añadió que la

UNAM habría designado al investigador Xavier Cortés como parte del Comité Técnico de

la ZODES.

-8 de noviembre. La Coordinadora vecinal de los pedregales publicó el primer número del

periódico El Tepozán, periodiquito quincenal en contra de la Ciudad del Futuro (Comisión

Editorial de la Coordinación de Vecinos…,2014: en línea) el cual sirvió como instrumento

de difusión de la lucha de los vecinos contra la ZODE. Este diario local fue publicado con

relativa regularidad hasta 2016 y en él se recogían las últimas noticias relacionadas con la

Ciudad del Futuro, así como otros temas de interés vecinal.

-12 de noviembre. Nuevo punto de acuerdo de la ALDF, esta vez impulsado por Gerardo

Villanueva Albarrán (Movimiento Ciudadano). En este documento la Asamblea local

exhorta al Gobierno de la Ciudad de México a difundir la información relacionada con el

proyecto de la Ciudad del Futuro y a llevar a cabo “al menos una Consulta ciudadana en las

colonias aledañas antes de implementar cualquier obra en el predio en cuestión”

(Villanueva, 2014: en línea).

-14 de noviembre. Reunión de vecinos con el Secretario de Gobierno Juan José García

Ochoa (PRD) en la que se impulsó nuevamente la propuesta de un Foro Ciudadano para

debatir el proyecto de la Ciudad del Futuro.

-26 de noviembre. Andrés Manuel López Obrador realizó un acto público en los pedregales

de Coyoacán. Ahí, tras enterarse de la problemática en cuestión, pidió al Comité Ejecutivo

Nacional acordar una cita con Miguel Ángel Mancera para platicar en torno a la ZODES.

Finalmente, Mancera se reunió con Bertha Luján y Martí Batres, representantes de Morena

y de los intereses vecinales.

-6 de diciembre. Como resultado de la unificación de diversas asambleas vecinales se crea

“Vecinos Unidos Coyoacán”, una organización que aglutina a vecinos de distintas colonias

de la delegación, organizados para hacer frente a múltiples problemáticas, incluida la

ZODES. Esta organización publicó un “Manifiesto” en el que expresaban los motivos de su

rechazo al proyecto de Ciudad del Futuro: “denunciamos que no queremos Zonas de

desarrollo económico y social, queremos zonas de convivencia en las que todos podamos

79

participar (...) queremos espacios de recreación diseñados para los habitantes de esta ciudad

y no para los transeúntes y sus cámaras fotográficas. Denunciamos la falta de agua y que no

queremos más paliativos como pipas, sino zonas de recarga acuífera que nos abastezcan de

este líquido de forma sostenible (...) Denunciamos el urbanicidio, la gentrificación, el

abandono, el desplazamiento, la violencia, la corrupción” (Vecinos Unidos Coyoacán,

2014: en línea).

-29 de diciembre. El político Ricardo Pascoe Pierce (fundador del PRT y destacado ex

militante del PRD) publicó una columna de opinión en el diario Excélsior en la que hizo

fuertes críticas a las ZODES y a Miguel Ángel Mancera, lo cual representó un nuevo golpe

mediático contra este proyecto. En cuanto a Ciudad Futuro, Pascoe crítica que la paraestatal

se arroge el derecho a aprobar unilateralmente un proyecto que afecta a “toda una zona de

la ciudad cuando, según la Ley de Desarrollo Urbano vigente en la Ciudad de México, en

su Artículo 3, inciso III, esa definición le corresponde única y exclusivamente a un Comité

Técnico de las Áreas de Gestión Estratégica. La misma Ley define quiénes son las

autoridades en materia de desarrollo urbano (Artículo 4): la Asamblea, el jefe de Gobierno,

los jefes delegacionales, la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial. En

ningún momento se habla de un “Consejo de Administración” de un organismo llamado

Calidad de Vida como autoridad para definir el modelo de desarrollo urbano de la ciudad”

(Pascoe, 2014: en línea). La crítica de Pascoe no se limita a problemas de funcionamiento o

atribuciones, sino que es estructural y cuestiona la existencia misma de la paraestatal pues

parece actuar al margen de las instancias y regulaciones establecidas.

2015. Actores políticos en contra de la implementación de Ciudad del Futuro

-27 de enero. La organización de “Vecinos unidos de Coyoacán” se reunió con Martí

Batres, presidente del Comité Ejecutivo Nacional de Morena para abordar el problema del

proyecto “Ciudad del futuro”. Este día la organización aprovechó para deslindarse de

cualquier partido político pues algunos comenzaban a vincular al movimiento con Morena,

una versión que se ha mantenido por los críticos de la organización vecinal hasta el

momento.

-18 de febrero. A través de un Aviso publicado en el número 33 de la Gaceta Oficial del

Distrito Federal, la paraestatal hizo público el cambio de su nombre de “Calidad de Vida,

80

Progreso y Desarrollo para la Ciudad de México S.A. de C.V.” por el de PROCDMX S.A.

de C.V., esto con el objetivo de “para alinearse con la nueva identidad del Gobierno del

Distrito Federal” (Gobierno del DF, 2015: 204) que impulsaba la abreviatura CDMX para

referirse a la Ciudad de México.

-21 de febrero. Se celebró el primer Encuentro de Asambleas de los Pedregales en el que

se abordaron diversas temáticas relacionadas con las colonias de la zona. Sobre el caso

concreto de la ZODES se exigió un diálogo público con Miguel Ángel Mancera, así como

la cancelación de “Ciudad del futuro-Parque de la Innovación GDF” (Vecinos Unidos de

Coyoacán 2015: en línea).

-14 de marzo. Se celebró un segundo Encuentro de Asambleas de los Pedregales. Como

resultado, la organización Vecinos Unidos de Coyoacán mandó una carta abierta a Miguel

Ángel Mancera a través de la que solicitaban una serie de informaciones en torno a la

ZODES como son su financiamiento y sus impactos urbanos, asimismo, lo instan a entablar

un diálogo con los vecinos de las colonias afectadas por los proyectos de desarrollo urbano

(Vecinos Unidos de Coyoacán, 2015a: en línea). Hasta dónde se logró investigar esta

misiva no obtuvo respuesta alguna. Otro resultado del encuentro fue la presentación de una

contrapropuesta para ocupar la Planta de Asfalto, la cual partía de la necesidad de que se

restituyera el carácter público del predio para posteriormente desarrollar los siguientes

proyectos: 1) Programa de captación de agua pluvial con un estanque de tormentas, 2) una

planta de generación eléctrica fotovoltaica, 3) plantación de miles de plantas y árboles, en

particular del bambú, 4) creación de un Centro Cultural y 5) construcción de un

invernadero gestionado por personas en situación de vulnerabilidad (Vecinos Unidos de

Coyoacán 2015b:en línea).

-15 de marzo. A través de un video circulado en redes, la contadora Bertha Luján,

Secretaria Ejecutiva de Morena criticó duramente el proyecto de Ciudad del Futuro y se

manifestó contra la donación del Predio de la Planta de Asfalto a PROCDMX13

.

-18 de abril. Se celebró el tercer Encuentro de Asambleas de los Pedregales. En ese mes la

organización de Vecinos Unidos de Coyoacán envió una carta al Sistema de Aguas de la

Ciudad de México en el que reprochan al Sistema el desabasto de agua así como su 13

video en Youtube: https://www.youtube.com/watch?v=1MD1CZuKO2Q

81

distribución desigual. Finalmente en el documento se hace un rechazo a la ZODES que se

desarrollaría en la Planta de Asfalto y colonias vecinas por lo que exigieron que el predio se

destine a la captación de agua pluvial, la reforestación y el esparcimiento de los vecinos,

para lo cual la organización ofrece su colaboración (Vecinos Unidos de Coyoacán, 2015c:

en línea).

-18 de mayo. Un grupo de vecinos acompañados de comerciantes de mercados de la zona se

manifestaron en el cruce de División del Norte y Miguel Ángel de Quevedo para protestar,

entre otras cosas, contra el proyecto de Ciudad del Futuro. El objetivo de la acción era

cerrar la avenida sin embargo un contingente lo impidió dejando como saldo a dos

manifestantes detenidos (Salgado, 2015: en línea).

-19 de mayo. En el marco de las campañas electorales en la ciudad Mauricio Tabe, líder del

PAN en la capital visitó el predio de la Planta de Asfalto acompañado de candidatos

panistas a diputaciones locales y federales de Coyoacán. Ahí hizo declaraciones a los

medios en las que instó a las autoridades locales a que revisaran el proyecto de la Ciudad

del Futuro antes de aprobarlo pues podría estar en oposición a los programas de desarrollo

urbano local, además de que podría agudizar el problema del abasto de agua en la zona

(Ramírez, 2015: en línea). No se tiene registro de ninguna otra acción del PAN al respecto

después de las elecciones.

-29 de mayo. El Director General de PROCDMX, Simon Levy, ofreció una entrevista al

diario La Jornada en la que anunció que el nombre el proyecto ZODES en Coyoacán había

cambiado de “Ciudad del Futuro” a “Parque de Innovación” y que no se tenía contemplada

ninguna expropiación. Cabe señalar que la idea de que se construyera un parque en el

predio surgió de las asambleas vecinales por lo que el cambio de nombre parece obedecer a

ello, aunque lo sustancial el proyecto de desarrollo en el predio no haya sido modificado.

Además Simón Levy afirmó que se crearía una Contraloría Social que cuidaría de los

intereses de los vecinos de Coyoacán y que dotaría de transparencia a todo el proceso con

apoyo de la UNAM, sin embargo esto nunca se llegó a realizar (Cruz, 2015).

-1 de junio. La organización de Vecinos Unidos de Coyoacán propuso la creación de una

Coordinadora de la Ciudad de México en contra de los Megaproyectos de las ZODES para

82

articularse de manera más orgánica con otros movimientos vecinales a nivel de la capital

del país.

-Junio. Simón Levy Dabbah, Director General de PROCDMX, sustentó su tesis para

obtener el grado de Doctor en Derecho por la UNAM. La investigación que lleva por título

“Análisis jurídico-económico de las asociaciones público-privadas para detonar las

economías regionales de México, estudio comparado” mostraba los resultados de este tipo

de coinversiones en tres países; China, Singapur, Estados Unidos y Australia. Asimismo

incluía el caso mexicano en el que destacaba el papel de las ZODES y la importancia de la

participación ciudadana, algo que contrasta con la manera en que efectivamente intentaron

desarrollarse estos proyectos en la ciudad.

-20 de junio. La Coordinación de Asambleas de los Pedregales de Coyoacán rechazó el

diálogo con Simón Levy.

-14 de agosto. Vecinos de los Pedregales de Coyoacán y colonias aledañas montaron un

tendedero informativo frente a las oficinas del Gobierno de la Ciudad en el centro de la

capital para denunciar el proyecto de PROCDMX y exigir un diálogo personal con Miguel

Ángel Mancera (Rivera, s/f: en línea) demanda que no se concretó.

-3 de septiembre. Salvador Camarena lanzó una dura crítica a Simón Levy a través de su

columna en el diario El Financiero. En ella argumenta que el Director de PROCDMX es

poco consecuente entre lo que escribe y lo que hace a través de la paraestatal ya que en su

tesis de doctorado defendía la regulación de las asociaciones público-privadas para evitar

excesos así como las consultas ciudadanas con resultados vinculantes, mientras que en sus

gestiones a la cabeza de la paraestatal habría hecho exactamente lo opuesto (2015: en

línea). Esta columna volvió a poner en el centro del debate a la figura de Simón Levy y su

relación con el jefe de gobierno en un momento en el que ya la Ciudad del Futuro (ahora

“Parque de Innovación”) estaba siendo fuertemente cuestionada.

-24 de septiembre. Fue publicada en la Gaceta Parlamentaria de la VII Legislatura (año 1/

Primer Ordinario/No.004) una iniciativa de Decreto “Para aplicar medidas preventivas en

materia urbano ambiental” presentada por el diputado David Cervantes Peredo de Morena

la cual buscaba regular y transparentar los proyectos de desarrollo urbano, en particular los

83

de coinversión público –privada. Se trató de un proyecto diseñado específicamente contra

proyectos del tipo de las ZODES, de hecho su artículo uno decretaba cancelar “la

elaboración y realización de proyectos basados en la determinación de las áreas

denominadas Zonas de Desarrollo Económico y Social (ZODES), establecidas dentro de las

líneas de acción del Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018, en el

Eje de “Habitabilidad y Servicios, Espacio Público e Infraestructura”(Asamblea Legislativa

del Distrito Federal, 2015: 4). El decreto se quedó sólo en propuesta pues no fue aprobado.

14 de octubre. Como parte de su estrategia de difusión, la organización de vecinos de los

Pedregales puso en circulación una infografía en la que sintetizan sus críticas y propuestas

al ahora llamado “Parque de Innovación”. A continuación se incluye una reproducción del

mismo:

Imagen. Infografía tomada de noalaciudaddelfuturo.wordpress.com

84

-4 de noviembre. La Secretaría de Medio Ambiente informó a PROCDMX que los

lineamientos de impacto ambiental de su proyecto en Coyoacán cumplían con los aspectos

necesarios para poder iniciar el desarrollo de acciones necesarias para el cumplimiento de

las normas establecidas en la Ley y los reglamentos de la propia Secretaría.

2016. Cancelación del proyecto.

-10 de enero. El jefe de Gobierno de la Ciudad de México hizo pública la cancelación de la

ZODES “Ciudad del Futuro” (es significativo que el Jefe de gobierno haya llamado así a un

proyecto que ya había cambiado dos veces de nombre). Para el mandatario el cierre

representaba una manera de zanjar conflictos derivados de la politización de los vecinos,

aludiendo, sin mencionarla, a la participación de Morena “Lamentablemente (el tema) lo

han politizado, pero la idea o la intención en esa zona primero es el cierre de un espacio

contaminante de la ciudad, se tiene que cambiar a un proceso de modernización (…) No me

interesa entrar en esos debates políticos, la intención estaba clara, lo lamento en este

momento por los vecinos, pero bueno, la intención ahí ha quedado” (Vanguardia MX,

2016: en línea). Se trató de una declaración pública que, a diferencia de lo ocurrido con el

Corredor Chapultepec, no fue acompañada de algún documento, decreto o publicación

oficial a través del que se pudiera tener certeza de dicha cancelación.

- 12 de enero. Integrantes de las Asambleas de los Pedregales de Coyoacán dieron una

conferencia de prensa en la sede del Centro Nacional de Comunicación Social A.C.,

CENCOS, en la que exigieron al jefe de gobierno que cancele formalmente el proyecto de

la ZODES en Coyoacán y el cambio de uso de suelo de la Planta de Asfalto (aún en

posesión de PRODCMX). Finalmente demandaron que el nuevo proyecto a desarrollar en

el predio de la Planta de Asfalto parta de las propuestas de los propios vecinos

(Policronidades, 2016: en línea).

-27 de enero. El ex jefe delegacional de Coyoacán, Mauricio Toledo (PRD), propuso a

Valentín Maldonado (PRD), nuevo delegado de Coyoacán, que realice una consulta pública

entre los vecinos de los Pedregales para determinar qué hacer en el predio de la Planta de

Asfalto (Castillo, 2016).

85

-29 de enero. La delegación Coyoacán solicitó al Instituto de Acceso a la Información

Pública y Protección de Datos Personales del Distrito Federal un documento en el que

conste que no se llevará a cabo el proyecto “Ciudad del Futuro”, ni ningún otro en el predio

de la Planta de Asfalto. No se halló ninguna respuesta pública a la solicitud.

-3 de febrero. El delegado de Coyoacán, Valentín Maldonado (PRD) acudió al Instituto

Electoral del Distrito Federal (IEDF) para presentar una solicitud de consulta ciudadana

sobre el proyecto en cuestión (Zamarrón, 2016).

-6 de febrero. El IEDF anunció que se encontraba alistando una consulta pública en torno al

proyecto en cuestión, para ello llevaría a cabo foros informativos para comunicar los

pormenores de la consulta en torno al predio de la Planta de Asfalto para posteriormente

iniciar la consulta pública. Esto lo anunció el consejero Carlos González Martínez en una

reunión con la asociación civil “Casa de la luna” (La Razón, 2016: en línea), resulta

significativo que no se reuniera con las organizaciones vecinales más activas a lo largo de

este proceso.

-7 de febrero. En respuesta al anuncio del IEDF, la organización de vecinos de los

Pedregales de Coyoacán rechazó la propuesta de consulta, los vecinos sostuvieron que

antes de convocar a una consulta pública es necesario que se reincorpore jurídicamente el

predio de la Planta de Asfalto al patrimonio de la ciudad pues aún pertenecía a la

PROCDMX. Asimismo anunciaron que se presentarían ante el IEDF para expresar su

rechazo.

-11 de febrero. En un acto público las autoridades de la delegación Coyoacán y el IEDF

presentaron los grupos de trabajo que participarían en la elaboración de la consulta

ciudadana. Según el jefe delegacional, ese mismo día se instaló una mesa de trabajo con el

gobierno de la ciudad de México en la que participaron “ la secretaria de gobierno, Patricia

Mercado; el consejero jurídico, Manuel Granados; el secretario de Obras y Servicios, Edgar

Oswaldo Tingüí Rodríguez; entre otros, en la cual se buscará resolver lo relacionado con el

status jurídico del predio, el tema presupuestal y las propuestas o posibilidades de

utilización del terreno” (Agencia de Gestión Urbana…, 2016: en línea).

86

-14 de febrero. El presidente de la Comisión de Participación Ciudadana del IEDF, Carlos

González, canceló la consulta ciudadana sobre la Planta de Asalto hasta que se aclare la

situación jurídica del predio (Castillo, 2016).

-25 de mayo. El jefe de gobierno, Miguel Ángel Mancera, visitó la Planta de Asfalto (la

cual durante todo el proceso no cerró definitivamente sus operaciones) para anunciar su

cierre técnico (el cual se formalizó a través de un desplegado en la Gaceta Oficial) con el

objetivo de iniciar una reconversión para que la Planta siga produciendo asfalto pero

modificando su esquema de producción para volverse menos contaminante y eventualmente

“cero emisiones” (Rodea, 2016: en línea). Además sostuvo que se estaba diseñando un plan

estratégico para que la planta coexistiera con áreas verdes (Aldaz, 2016).

En los meses subsiguientes se observó actividad en la Planta de Asfalto pero ya no se hizo

ningún comunicado oficial, tampoco ha habido ningún cambio de uso de suelo por lo que el

predio aparentemente sigue perteneciendo jurídicamente a PROCDMX. La organización

vecinal pone en duda la veracidad del nuevo proyecto que hasta el momento parece estar

detenido.

4.3.2. Análisis de la intervención de actores en la etapa de implementación.

Este apartado tiene como objetivo identificar y analizar los principales actores opositores y

partidarios de la implementación de Ciudad del Futuro así como sus estrategias, ideas y

marcos en los que basaron su intervención en el conflicto, para ello se retoma el marco

propuesto por Maldonado y Palma (2013) el cual, como fue mencionado en el marco

conceptual, brinda las herramientas para analizar de forma detallada a los actores.

El análisis está dividido según la postura que tienen los actores frente a la implementación

del proyecto Ciudad del Futuro, ya sea partidarios u opositores (ver Ilustración 11). En este

sentido, se han ubicado dos principales actores partidarios, el Jefe de Gobierno y la

PROCDMX, y dos actores opositores principales, la Asamblea de Pedregales de Coyoacán

y el partido político Movimiento de Regeneración Nacional (Morena), también se identifica

a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) como un actor que si bien no se

clasifica inicialmente como opositor, su intervención en esta etapa tuvo un rol primordial

87

en la exigencia de información del proyecto y como receptor de las demandas del

movimiento vecinal.

Asimismo, se observan otros actores que participaron como opositores de la

implementación de Ciudad del Futuro, pero su intervención como actores individuales no

juega un rol primordial en la cancelación del proyecto, por lo que no se analizan de forma

independiente, sino como actores que se articulan con el actor opositor principal, es decir,

la Asamblea de Pedregales de Coyoacán.

Ilustración 11. Actores que intervinieron en la etapa de implementación según su posición y tipo.

Fuente: elaboración propia

88

Actores partidarios de la implementación del proyecto Ciudad del Futuro

1) El Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, Miguel Ángel Mancera.

ACTOR IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES DE

LA POLÍTICA

Jefe de Gobierno de la Ciudad de México.

Miguel Ángel Mancera

Asociación público-privada para disminución

del gasto público.

Desarrollo urbano a través de mecanismos de

renovación urbana.

Fomento de la competitividad de la CDMX, a

través de atracción de inversiones.

Desarrollo social vinculado al desarrollo

urbano y económico.

ESTRATEGIAS FACTORES

Declaraciones a medios de comunicación.

Movilizaciones vecinales y establecimiento de

mecanismos de participación ciudadana y el

proyecto Corredor Cultural Chapultepec

(CCCH)

Movilizaciones vecinales en contra de la

implementación del proyecto Ciudad Salud.

Incorporación de actores políticos y sociales a

la demanda de cancelación del proyecto.

Fuente: elaboración propia con información de la revisión documental del caso de estudio

IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES

Asociación público-privada para disminución del gasto público.

Desarrollo urbano a través de mecanismos de renovación urbana.

Fomento de la competitividad de la CDMX, a través de atracción de inversiones.

Desarrollo social vinculado al desarrollo urbano y económico.

FACTORES

Movilizaciones vecinales y establecimiento de mecanismos de participación

ciudadana y el proyecto Corredor Cultural Chapultepec (CCCH).

Movilizaciones vecinales en contra de la implementación del proyecto Ciudad

Salud.

89

Incorporación de actores políticos y sociales a la demanda de cancelación del

proyecto.

ESTRATEGIAS

Declaraciones a medios de comunicación

Como se ha mencionado en los apartados anteriores, el Jefe de Gobierno de la gestión

vigente de la Ciudad de México, ha tenido un rol primordial en la fase de diseño de las

Zonas de Desarrollo Económico y Social, por señalar como una de sus principales

estrategias de su política a las ZODES.

Sin embargo, dicho actor no tuvo una participación visible en el proceso de conflicto y

negociación con los movimientos vecinales, sino que se centró en la realización de

declaraciones a medios de comunicación, en donde reflejaba su apoyo a la construcción de

los distintos proyectos que componen a las ZODES. Así como su molestia por las

movilizaciones vecinales que se oponían a la implementación de los proyectos, en concreto

el Jefe de Gobierno, declaró que los grupos vecinales estaban siendo manipulados por

partidos políticos en su contra.

Al respecto Maldonado y Palma (2013), señalan que los medios de comunicación no son

sólo espacios neutros en donde los actores tratan influenciar a la opinión pública y avanzar

sus estrategias sino que

Los medios de comunicación también pueden erigirse en interlocutores activos de la

deliberación pública como actores de contexto o incluso como verdaderos actores con interés

inmediato en un proceso decisional en el origen y trayectoria de una política pública (Stein ,

Tommasi, Echebarría, Lora, & Payne, 2006)

En la siguiente tabla se anexan las principales declaraciones a medios realizadas por el Jefe

de Gobierno acerca del proyecto Ciudad del Futuro entre 2013 y 2016 (ver tabla x)

Tabla 12. Declaraciones del Jefe de Gobierno

Medio Fecha Declaración

El Universal 29 de julio del 2013

“En uno de los proyectos va a participar la

UNAM; es un esquema de vivienda para jóvenes,

que quienes vienen a estudiar de otros lados

encuentren dónde estar, que eso no lo tiene ahorita

Ciudad Universitaria”

90

Excelsior 04 de diciembre de 2013

“No es sólo un planteamiento urbano, no es

solamente una convocatoria a que se invierta

dinero, no se busca el desplazamiento de la gente

(sic) del entorno, sino que genera todo lo

contrario…”

El Universal 11 de enero del 2016

“Por lo pronto que se cierre (la planta de asfalto), y

bueno pues cuando no se quiera politizar y se

quiera encontrar el beneficio de la población, yo

estoy abierto a platicar con los grupos vecinales,

pero no entrar en debates”

Fuente: elaboración propia con información de fuentes hemerográficas.

En suma, se observa una negativa de parte de la jefatura de gobierno de la ciudad para crear

mecanismos de participación y negociación con los grupos que se oponen a la

implementación del proyecto.

2) La PROCDMX

ACTOR IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES DE

LA POLÍTICA

La PROCDMX

Promoción y realización de proyectos

estratégicos bajo esquemas de asociación.

Desarrollo urbano a través de mecanismos de

renovación urbana.

Innovación de gestión y promoción

posicionando proyectos e inversiones.

PRÁCTICAS Y ESTRATEGIAS

FACTORES

Estrategias

Intento de establecimiento de mecanismos de

negociación con los movimientos ciudadanos.

Declaraciones ante los medios de

comunicación.

Aclaraciones solicitados por la Asamblea

Legislativa sobre el proyecto.

Movilizaciones vecinales y establecimiento de

mecanismos de participación ciudadana y el

proyecto Corredor Cultural Chapultepec

(CCCH)

Movilizaciones vecinales en contra de la

implementación del proyecto Ciudad Salud.

Incorporación de actores políticos y sociales a

la demanda de cancelación del proyecto.

Fuente: elaboración propia con información de la revisión documental del caso de estudio

IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES

91

Promoción y realización de proyectos estratégicos bajo esquemas de asociación.

Desarrollo urbano a través de mecanismos de renovación urbana.

Innovación de gestión y promoción posicionando proyectos e inversiones

FACTORES

Movilizaciones vecinales y establecimiento de mecanismos de participación

ciudadana y el proyecto Corredor Cultural Chapultepec (CCCH)

Movilizaciones vecinales en contra de la implementación del proyecto Ciudad

Salud.

Incorporación de actores políticos y sociales a la demanda de cancelación del

proyecto.

ESTRATEGIAS

Sin duda el actor principal con poder de decisión formal en el proceso de negociación es la

PROCDMX, ya que es la organización encargada de diseñar los proyectos y de formalizar

el proceso de asociación público privada. Se observa que al igual que el Jefe de Gobierno,

el director de la Agencia, Simón Levy, utilizó como principal estrategia las declaraciones a

medios de comunicación.

Declaraciones a los medios de comunicación

Las declaraciones realizadas por Levy, se enfocaban en intentar aclarar los puntos que

generaban inconformidad ciudadana respecto al diseño y acciones del proyecto Ciudad del

Futuro. Tal es el caso de las declaraciones realizadas por el actor, el 29 de mayo de 2015,

en donde aseguraba que no se realizarían expropiaciones para la construcción de

edificaciones en el polígono de intervención, como aseguraban los movimientos en contra

del proyecto.

Sin embargo, en los documentos oficiales del proyecto no se realiza esta aclaración, ya que

en ellos sólo se señala la construcción de viviendas verticales con el objetivo de aumentar

la densidad poblacional de la zona y generar mayor aprovechamiento de la misma, que es

considerada como poco aprovechada y con una densidad poblacional baja.

92

Asimismo, el director de la Agencia declaró, poco después, que el Plan Maestro del

proyecto no se encontraba terminado y con ello justificó que éste no se les haya entregado a

los vecinos de las colonias en donde se implementaría el proyecto. Lo anterior como

respuesta a las movilizaciones vecinales que exigían información acerca del proyecto.

En esta misma declaración el funcionario, aseguró que

No hay ningún tipo de planteamiento de cambio de uso de suelo, no hay ningún tipo de

planteamiento de expropiación, como también comúnmente se ha venido especulando, y no

hay ningún tipo de proyecto fuera de lo que es la Planta de Asfalto (Levy, 2015: en línea).

Sin embargo, el “Documento Ejecutivo de Difusión”, como ya se mencionó en el apartado

de análisis del diseño, tiene como una de sus principales estrategias de intervención el

cambio de uso de suelo de habitacional a mixto.

Intento de establecimiento de mecanismos de negociación con los movimientos

ciudadanos.

Funcionarios de la PROCDMX intentaron implementar mesas con los vecinos de los

polígonos en donde se realizaría la intervención, sin embargo en varias ocasiones fueron

rechazadas por ellos, debido a que consideraban que sólo era parte de una estrategia de la

paraestatal para intentar convencerlos de la implementación del proyecto y no como una

herramienta para debatir sobre el mismo. Asimismo, el 20 de junio de 2015 la Coordinación

de Asambleas de los Pedregales de Coyoacán rechazó el diálogo con Simón Levy.

Aclaraciones solicitadas por la Asamblea Legislativa sobre el proyecto.

Simón Levy, a petición de las Asamblea Legislativa respondió diversas solicitudes:

18 de junio del 2014. La ALDF solicita información de los avances del proyecto así

como los orígenes del financiamiento, Simón Levy responde el 07 de julio del

mismo año.

09 de octubre del 2014. La ALDF le solicita de nuevo información del proyecto, y

le piden que haga un recorrido con los habitantes de la zona y les explicara en qué

consiste el proyecto. No hubo respuesta respecto al recorrido, pero el 05 de

noviembre da respuesta a los cuestionamientos de la ALDF, donde se negó a

93

entregar el Plan Maestro porque se encontraba siendo evaluado por la Secretaría de

Finanzas.

Redimensionamiento del proyecto Ciudad del Futuro

Otra de las estrategias utilizadas por el Director de la PROCDMX fue el

redimensionamiento del proyecto, el actor declaró que después de las

manifestaciones de los vecinos en contra del proyecto, éste tuvo una transformación

en su diseño original, aunque no de manera oficial. Ahora el proyecto se

concentraría en la planta de asfalto y se convertiría en un gran parque público

llamado “Parque INNOVACIÓN”, ya que así lo habían pedido los vecinos de la

zona. Sin embargo, las modificaciones al proyecto sólo responden a una reducción

de la intervención, dado que no hay cambios estructurales del proyecto en sí mismo,

es decir, la propuesta es la misma planteada para la Planta de Asfalto sólo que se

limitaría a esta área, por lo que las movilizaciones continuaron en contra de la

implementación del proyecto.

Actores opositores a la implementación del proyecto Ciudad del Futuro

3) Movimientos vecinales

ACTOR IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES DE

LA POLÍTICA

Asamblea de vecinos

Pedregales de Coyoacán

Despojo del espacio urbano

Desabasto de agua

Beneficio exclusivo a los inversionistas

Procesos de gentrificación

Política sin participación ciudadana

Arraigo vecinal

ESTRATEGIAS FACTORES

Formación de coaliciones con otros

movimientos vecinales inconformes.

Manifestación en la vía pública

Utilización de redes sociales para difundir

demandas e inconformidades.

Vinculación con distintos actores políticos.

Estrategias legales.

Publicaciones impresas.

Difusión de la implementación del proyecto

Ciudad del Futuro.

Desabasto de agua en sus colonias.

Fuente: elaboración propia con información de la revisión documental del caso de estudio y trabajo

de campo.

94

IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES

Las razones por las que los vecinos se oponen a la implementación del proyecto, fungen

como principales marcos conceptuales que rigen su movilización:

Porque despoja a los ciudadanos de un predio que pertenecía al Estado.

Porque plantea obras grandes que atraerán comercio y densificación poblacional en

una zona donde el agua es escasa.

Porque el drenaje de la zona no es apto para el proyecto

Porque las viabilidades no son aptas para el proyecto

Porque destruiría el tejido social

Porque generaría desigualdad social

Porque el nuevo desarrollo presionaría a los habitantes actuales a abandonar sus

predios.

Porque existen demandas más urgentes en la zona.

FACTORES

Difusión de la implementación del proyecto Ciudad del Futuro.

Desabasto de agua en sus colonias.

ESTRATEGIAS

Formación de coaliciones con otros movimientos vecinales inconformes.

Como ya fue mencionado, el conflicto comenzó el día que fue difundido el proyecto

Ciudad del Futuro, el 23 de diciembre de 2013. De acuerdo a las declaraciones de los

vecinos, inicialmente no entendían a qué se refería el proyecto, ni tenían información

acerca de las ZODES en general. Sin embargo, se generó la primera práctica del

movimiento vecinal, la creación de coalición con la Asociación Civil en Defensa de la

Colonia Toriello Guerra14

, dicho grupo orientó a los miembros de la Asamblea de

Pedregales de Coyoacán acerca de los objetivos y estrategias de los proyectos de las

ZODES.

14

Grupo vecinal en contra de la implementación de Ciudad Salud.

95

(…) fueron diciendo que las ZODES son otro tipo de desarrollos inmobiliario con

asociaciones público-privadas entonces empezamos a buscar diferente información en varios

lados fue hasta octubre más o menos de 2014 cuando nos entregan un documento ejecutivo

de difusión y empezamos a estudiar el proceso que está implementando y nos dimos cuenta

que se pretendía hacer edificios de 30 niveles 40 niveles que pretendían ampliar calles hacer

una transformación urbana pues bastante amplia en toda la zona de pedregales sobre todo en

la colonia Ajusco , y nosotros lo primero que pensamos fue de que ya no se puede vivir más,

o sea ya no puede haber más personas en esa área porque ya no hay agua (…) (Natalia Lara

Trejo, entrevista personal, 28 de abril de 2016)

Al revisar la información oficial del proyecto, los integrantes de la movilización vecinal15

,

comenzaron a manifestarse en contra de la implementación de la ZODES, en donde su

demanda se enfocó a que el Jefe de Gobierno cancelara el decreto en el que cedía la Planta

de Asfalto a PROCDMX, dado que nunca se le consultó sobre el proyecto.

- Manifestaciones en vía pública

La primera estrategia que utilizaron fue la movilización social, en donde cerraban las calles,

realizaban marchas, clausuraban obras, recolectaban firmas para solicitar una consulta

ciudadana respecto al proyecto, etc.

Estrategias jurídicas

Después de generar coaliciones con diferentes movimientos vecinales de la Ciudad de

México, tuvieron un asesoramiento jurídico en donde les informaron que de acuerdo a lo

estipulado en el artículo 47 de la Ley de Régimen Patrimonial y de Servicio Público, que a

la letra dice:

Si el donatario no iniciare la utilización del bien para el fin señalado, dentro de un plazo de

dos años, o si habiéndolo hecho diere al inmueble un uso distinto o suspenda sus actividades

por más de un año, sin contar con la aprobación de la Oficialía, la donación será revocada y

tanto el bien como sus mejoras pasarán en favor del Distrito Federal.

Tratándose de Asociaciones o Instituciones Privadas, también procederá la revocación, si se

cambia la naturaleza de su objeto, o el carácter no lucrativo de sus fines, si se deja de cumplir

su objeto o se extingue (Ley de Régimen Patrimonial y de Servicio Público, art. 47, 1996)

Es decir, si en un predio donado no se genera ninguna obra en un periodo de dos años a

partir de haber sido donado, el predio deberá ser regresado al patrimonio de la Ciudad. En

15

Cabe señalar que la asamblea vecinal no se generó a partir de la difusión del proyecto Ciudad del Futuro , sino que su organización comenzó meses atrás debido a los problemas en el abasto de agua de las colonias.

96

este sentido, la estrategia del movimiento vecinal se centró en evitar que hubiera alguna

intervención en el predio, así, se consideró importante generar una estrategia mediática para

sumar apoyos en contra de la implementación de Ciudad del Futuro y difundir lo dicho en

la normativa.

En materia normativa, la estrategia jurídica que siguieron fue un juicio en materia de lo

contencioso para revocar el decreto de donación del predio de la planta de asfalto y regrese

al patrimonio de la ciudad.

Utilización de redes sociales para difundir demandas e inconformidades

Crearon sitios de Wordpress “No a la Ciudad del Futuro” y cuentas en redes sociales como

Twitter y Facebook en donde informaron sus actividades contra el proyecto. Elaboraron

videos de difusión donde explicaban por qué estaban en contra de las ZODES y fueron

difundidos a través de YOUTUBE.

Vinculación con distintos actores políticos

Reuniones con representantes de la ALDF para solicitar su intervención para impulsar foros

ciudadanos y consulta ciudadana, en torno al proyecto.

Asimismo, se vincularon con otros actores organizaciones de derechos humanos y

organizaciones especializadas en temas urbanos.

Publicaciones impresas

Creación y difusión de un periódico vecinal, en contra de la implementación de las ZODES.

Clasificación del movimiento vecinal

Al respecto (Stein , et. al, 2006) señala que los movimientos sociales pueden clasificarse

sobre la base de dos dimensiones. La primera, representa la generalidad o especificidad

relativa del problema que suscita el movimiento social, así como la amplitud de la

población movilizada. La segunda dimensión, abarca la medida en que el movimiento

social tiene el interés de cambiar la política pública constructivamente (“proactivo”) o

simplemente vetar propuestas del gobierno o expresar insatisfacción con funcionarios

públicos (“reactivo”).

97

En el caso estudiado la clasificación sobre la especificidad del problema se catalogó como

un movimiento específico, ya que incorpora dos temas principales en su agenda, el

desabastecimiento de agua y la implementación de las ZODES, también se considera como

un movimiento específico territorialmente, debido a que se enfoca a un perímetro reducido

de participantes de entre 150 y 500 personas. Sobre la segunda dimensión, el movimiento

analizado se ubica como reactivo, ya que si bien han generado propuestas sobre la

utilización del espacio de la Planta de Asfalto, su demanda respecto a la implementación es

la cancelación definitiva del proyecto, es decir, utilizar su poder de veto.

Ilustración 12. Clasificación de los movimientos vecinal “Asamblea de Pedregales de Coyoacán”

Fuente: elaboración propia con información de Stein , et. al, 2006

Un dato importante acerca de este punto es que el movimiento se negó a establecer

mecanismos de negociación con los miembros de la PROCDMX, puesto que no estaban

dispuestos a modificar su postura sobre la cancelación del proyecto y consideraban que el

establecimiento de este tipo de mecanismos sólo tenía el objetivo de intentar persuadirlos

en su postura, de igual manera miembros de la asamblea se opusieron a que el Instituto

Electoral del Distrito Federal (IEDF) realizara una consulta ciudadana para elegir qué

proyecto podría implementarse en la planta de asfalto, ya que advirtieron que no es posible

convocar a una consulta sin que antes se cancele el decreto de desincorporación del predio

publicado el 23 de diciembre de 2013 a favor de PROCDMX (El Andén, 2016)

ESP

ECÍF

ICO

GEN

ERA

L

PROACTIVO

REACTIVO

Asamblea de

Pedregales

de Coyoacán

98

En suma, se observa que el movimiento vecinal en una primera etapa buscaba la generación

de mecanismos de negociación con las autoridades del proyecto, PROCDMX y la jefatura

de gobierno, sin embargo al no tener respuesta a estas peticiones y al haber sido asesorada

por otros grupos en contra de las ZODES, posteriormente se negaron a establecer

mecanismos de negociación con la PROCDMX, esto por considerar que intentaban

convencerlos de implementar el proyecto sin generar una verdadera negociación, dado que

esto había sucedido en el caso Ciudad Salud, en donde las mesas de negociación se

enfocaban en informar a los vecinos sobre los aspectos positivos del proyecto y no como un

mecanismo de negociación.

Partidos políticos

ACTOR IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES DE

LA POLÍTICA

Partido Político.

Movimiento de Regeneración Nacional

(Morena)

La política de desarrollo urbano privilegia los

intereses particulares.

Fomentado de la privatización de los servicios

y el equipamiento social.

Imposición de proyectos que generan exclusión

ESTRATEGIAS FACTORES

Difusión de las peticiones de los movimientos

vecinales.

Intervención de Andrés Manuel López Obrador

Encuentros con movimientos vecinales.

Declaraciones en medios virtuales en contra

del proyecto.

Período de elecciones delegacionales.

Visibilización de los movimientos vecinales en

contra de los proyectos de las ZODES.

99

IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES DE LA POLÍTICA

La política de desarrollo urbano de los años recientes en el Distrito Federal

privilegia los intereses de los desarrolladores y grandes empresas comerciales sobre

el interés general de sus habitantes.

Esta concepción ha fomentado la privatización de los servicios y el equipamiento

social.

La imposición de estos proyectos genera exclusión y segregación urbana, desarraigo

y desplazamiento silencioso de comunidades;

FACTORES

Período de elecciones delegacionales.

Visibilización de los movimientos vecinales en contra de los proyectos de las

ZODES.

ESTRATEGIAS

Difusión de las peticiones de los movimientos vecinales.

La carta enviada por parte de los vecinos al Jefe de Gobierno en donde exigían la

suspensión del proyecto, una consulta pública y un parque público fue reproducida en la

página oficial del Comité Ejecutivo Delegacional de Morena en Coyoacán.

Intervención de Andrés Manuel López Obrador

Andrés Manuel López Obrador, realizó un acto público en los Pedregales de Coyoacán,

donde instruyó a miembros del partido (Bertha Luján y Martí Batres) se reunieran con

Miguel Ángel Mancera para hablar respecto al proyecto Ciudad del Futuro .

Encuentros con movimientos vecinales.

“Primer encuentro vecinal por la ciudad que defendemos” fueron convocados vecinos de

diversas colonias para exponer sus problemáticas en materia de desarrollo urbano ante

legisladores de Morena.

Los Diputados de Morena en la ALDF y el presidente del Comité Ejecutivo Nacional

(CEN) de Morena, Martí Batres, plantearon conformar una alianza con los colectivos

100

vecinales para reforzar la oposición contra megaproyectos inmobiliarios y cambios de uso

de suelo que lleguen a afectar sus comunidades

Declaraciones en medios virtuales en contra del proyecto.

Bertha Luján, candidata a la jefatura delegacional de Coyoacán por Morena, difundió un

video a través de YOUTUBE donde declaraba su apoyo a los movimientos vecinales y su

oposición al proyecto Ciudad del Futuro.

4) Asamblea Legislativa del Distrito Federal

ACTOR IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES DE

LA POLÍTICA

Asamblea Legislativa del Distrito Federal Representación ciudadana

ESTRATEGIAS

FACTORES

Difusión del proyecto Ciudad del Futuro.

Petición de información a la PROCDMX

Reuniones con miembros del movimiento

vecinal.

Movilizaciones vecinales en contra de la

implementación del proyecto Ciudad del

Futuro.

IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES DE LA POLÍTICA

Representación ciudadana

FACTORES

Difusión del proyecto Ciudad del Futuro.

Movilizaciones vecinales en contra de la implementación del proyecto Ciudad del

Futuro.

ESTRATEGIAS

Petición de información a la PROCDMX

Emisión de punto de acuerdo aprobado por el pleno donde se solicita información sobre

avances y origen del financiamiento del proyecto Ciudad del Futuro a la PROCDMX.

Propuesta de Ariadna Montiel sobre otro punto de acuerdo para solicitar información a

PROCDMX e instar a Simón Levy a dar un recorrido en compañía con los vecinos del

polígono para explicarles en qué consiste el proyecto.

101

Asimismo, se le solicitó a la PROCDMX que por lo menos realizara una consulta

ciudadana con los vecinos de las colonias aledañas.

Reuniones con miembros del movimiento vecinal.

Reuniones con representantes del ALDF en donde se planteaban inconformidades, se exigía

la cancelación del proyecto y se proponía la realización de foros ciudadanos, a lo que la

ALDF acordó apoyar en los puntos señalados.

Conclusiones del apartado

Como puede observarse las principales discrepancias entre los actores radican en sus ideas,

las cuales como se mencionó anteriormente se refieren a la visión que tienen los actores

sobre el papel que juega el gobierno, el mercado, la comunidad, las empresas, etc. Tales

visiones son elementos de referencia que los actores utilizan para elaborar sus estrategias y

justificar sus posiciones ante la opinión pública (Maldonado & Palma, 2013).

En el caso de los actores partidarios, la PROCDMX y el Jefe de Gobierno, sus ideas están

vinculadas a la eficiencia del gasto público, la renovación urbana, la atracción de

inversiones y la asociación público-privada. Estas ideas y marcos conceptuales acerca de

las política urbana y de fomento competitivo, han sido trasladadas al diseño de la estrategia

de las ZODES. En contraste, las ideas del principal actor opositor, el movimiento vecinal,

se enmarcan en el arraigo vecinal, el derecho al agua, la participación ciudadana y la

perspectiva comunitaria. Se observa, entonces, la inexistencia de puntos de acuerdo entre

las ideas de los actores opositores y partidarios.

Asimismo, se identifica que las estrategias se concentran en el movimiento vecinal, ya que

incorporan una gama amplia como la manifestación, el asesoramiento jurídico y la

exigencia de soluciones a través de instancias formales como la ALDF y la SEDUVI, etc.

En contraste, los actores partidarios y con poder de decisión se han enfocado en la

estrategia de realizar declaraciones a través de los medios de comunicación.

Inexistencias de mecanismos de negociación directa

Como señala Carrizosa (2002) el éxito de la negociación depende de: i) que el asunto en

juego sea negociable, ii) que los negociadores estén de acuerdos en el intercambio de

102

valores, iii) que exista la predisposición a colaborar para alcanzar un acuerdo; en el caso de

Ciudad del Futuro estos elementos no son distinguibles en esta etapa, ya que el asunto, la

implementación de la ZODES, no fue un asunto negociable en principio por la PROCDMX

y el Jefe de Gobierno, ya que no estuvieron de acuerdo en realizar intercambios, que en este

caso podría reflejarse en la ausencia de propuesta de rediseño. Asimismo, se observa la nula

disposición de colaboración entre los principales actores opositores y partidarios.

Falta de transparencia

Siguiendo a Schedler (en Saldaña 2010) la transparencia es una práctica permanente, en

donde se abre la información de las organizaciones políticas y burocráticas al escrutinio

público de manera general. En este tenor la transparencia en la obra pública permite evitar

la construcción de verdades oficiales en favor de la difusión de los aspectos relevantes de la

misma, evitando con ello la propaganda en favor o en contra de una obra, y favoreciendo el

análisis y el control ciudadano sobre el cumplimiento de los requisitos técnicos y legales de

la obra por encima de intereses políticos (Saldaña, 2010)

En este sentido, la transparencia fue uno de los principales fallos, no sólo desde el diseño de

la estrategia, sino en la etapa de implementación, particularmente en el momento que los

vecinos exigieron la información completa del proyecto Ciudad del Futuro, y les fue negada

o se les otorgo de forma parcial. Así, como señala Saldaña (2010) el problema esencial que

han enfrentado los proyectos urbanos es la insuficiente difusión de los mismos, “sin la

información adecuada, ni la sociedad ni el gobierno pueden determinar correctamente sus

acciones, ni conciliar puntos de vista” (Saldaña, 2010: 13)

Otro elemento importante a resaltar sobre este punto, es que a partir de las movilizaciones

en oposición a la implementación de los tres proyectos que se desprenden de las ZODES, la

página de internet de la PROCDMX borró el apartado en donde se encontraba toda la

información referente a los proyectos.

Declaraciones a medios de comunicación de actores con poder de decisión

Como ya fue señalado en los apartados anteriores, las declaraciones en medios de

comunicación fueron las principales estrategias de parte del Jefe de Gobierno y el Director

de la PROCDMX, dichas declaraciones generaron mayor inconformidad de los integrantes

103

del movimiento vecinal, ya que consideraban que el trato que se les daba era desde una

perspectiva de inferioridad. Lo dicho anteriormente puede verse desde la perspectiva de

Arnstein (1969), respecto al nivel de terapia de participación ciudadana, en donde la

participación ciudadana es un tipo de terapia de grupo que tiene como objetivo “curar a los

ciudadanos” de su ignorancia, a través de la intervención de expertos.

En el caso de Ciudad del Futuro puede apreciarse, ya que las declaraciones realizadas

versaban en señalar que existía un mal entendimiento del proyecto por parte de los grupos

opositores a la implementación, por lo que se intentaba dar información para aclarar este

mal entendimiento de los vecinos.

En este sentido, Borja y Muxí (2011) señalan que

(…) la participación ciudadana eficaz no depende tanto de la multiplicación de reuniones,

boletines informativos y declaraciones, sino de la posibilidad práctica de estar informado, de

intervenir cuando una cuestión interesa o afecta al ciudadano y de tener enfrente

interlocutores públicos con capacidad de negocia y de decidir (Borja y Muxí, 2011: 36)

Incorporación de mayor número de actores opositores

Como menciona Simancas y Ledesma (2016), los proceso de negociación, se complican

cuanto existe una amplia diversidad de agentes implicados y, por tanto, múltiples y

distintos intereses y concepciones. En el caso de Ciudad del Futuro, la gama de actores,

principalmente opositores, contribuyeron a la generación de presión para que se cumpliera

su principal demanda, la cancelación del proyecto.

Si bien, en el análisis de actores realizado en este apartado sólo desglosa las características

de tres actores opositores, existe una amplia gama de otros actores que intervinieron en esta

etapa, no se retomaron en el análisis de apartado anterior, ya que se consideró que su

participación no influyó directamente en la cancelación del proyecto. Sin embargo, la suma

de ellos contribuyó a la generación de presión a los actores con poder de decisión.

Politización del conflicto

Sin duda un elemento que contribuyó a la cancelación del proyecto se enfoca a la

politización del conflicto en la implementación del proyecto Ciudad del Futuro, entendida

como la entrada en escena de actores político-electorales. El momento de mayor auge del

104

conflicto se suscitó en el periodo de campañas electorales para jefes delegacionales en el

Distrito Federal (ahora Ciudad de México), por lo que al no dar respuesta a las peticiones

del movimiento vecinal, integrantes de partidos políticos como el caso del Partido Acción

Nacional o Morena, aprovecharon la coyuntura para mostrar su apoyo a los movimientos

vecinales. Cabe señalar que Morena, a diferencia de los miembros del PAN, tuvo una

participación mucho más activa y prolongada en el conflicto, apoyando y formando un

frente en común con los movimientos vecinales en contra de la implementación del

proyecto.

En este sentido Stein, et. al. (2006), señalan que algunos actores sociales suelen estar

sujetos a la manipulación de actores políticos, así como de intereses especiales “Muchos de

los casos analizados tenían un elemento de manipulación en el sentido de que en algún

momento los movimientos fueron absorbidos por otros actores que perseguían sus propios

objetivos” (Stein, et. al., 2006: 127)

En este caso, no se considera la existencia de manipulación política de los movimientos,

sino un aprovechamiento de la coyuntura para difundir sus posturas y generar mayor apoyo

político para su campaña electoral.

Vinculación entre elementos del diseño e inconformidades de los actores opositores

En este sentido cabe preguntar si ¿el propio diseño de las Zodes y de Ciudad del Futuro han

tenido parte de la responsabilidad de la generación de actores opositores a la

implementación del proyecto? Ahora bien, si contrastamos las inconformidades de los

grupos opositores de la implementación de ZODES con los elementos más relevantes del

diseño, podemos observar que hay elementos que tienen una vinculación clara.

Para dar respuesta a este cuestionamiento se propone la siguiente matriz, en donde se

pretende vincular los elementos identificados en el análisis del diseño y los hallazgos

obtenidos en el análisis de la etapa de implementación (ver Ilustración 12)

105

Ilustración 11. Vinculación entre elementos del diseño y resultados en la etapa de implementación.

Fuente: elaboración propia.

En la matriz presentada se puede observar una vinculación entre algunos de los elementos

del diseño que generaron las manifestaciones de los actores opositores. A continuación se

desagrega cada una de las relaciones:

La toma de decisiones racional. Al generarse un toma de decisiones enfocada

exclusivamente en la factibilidad técnica y financiera, como ha sucedido el caso de

las ZODES y Ciudad del Futuro, y no considerar la elaboración del análisis de

factibilidad política, Ha generado la imposibilidad de crear escenarios que

contribuyan en la creación de estrategias o intercambios para la implementación

final, es decir, la incorporación de una lógica incremental, donde el cambio de la

política puede ocurrir gradualmente.

Al generarse un énfasis en las acciones y estrategias de renovación urbana, los

vecinos de las colonias que se oponen a la implementación del proyecto, asumen la

106

generación de un proceso de gentrificación, por lo que se verían obligados a

abandonar sus viviendas.

Al no existir estrategias claras del componente social en el proyecto, los vecinos

opositores no se asumen como beneficiarios y consideran que los beneficios que

pueden generarse del proyecto son exclusivamente para los inversionistas y para los

habitantes atraídos por la renovación urbana.

La participación ciudadana es el elemento en el diseño que ha sido el principal

factor de generación de inconformidad por parte del movimiento vecinal en la etapa

de implementación, dado que en un primer momento, no se informó a los vecinos

del polígono de intervención, es decir no incorporó la participación en su nivel más

básico que es informar a la ciudadanía (Arnstein, 1969) Asimismo, la falta de

integración de la participación ciudadana en el proceso de elaboración del diseño de

la estrategias generó mayor inconformidad en el grupo vecinal opositor y por

último no se generaron mecanismos de participación ciudadana en la etapa de

implementación.

107

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA

Como se revisó en el documento, las Zonas de Desarrollo Económico y Social (ZODES),

fue una estrategia impulsada por el GCDMX que tenía como objetivo promover la vocación

económica territorial de zonas con poca densidad poblacional y poco aprovechamiento,

para ello se planteaba realizar una serie de acciones de renovación urbana a gran escala

como la ampliación de calles, construcción de viviendas verticales para aumentar la

densidad poblacional, el cambio de uso de suelo de habitacional a mixto, así como la

construcción de proyectos anclas para fomentar la vocación territorial. En el caso concreto

del Ciudad del Futuro, las acciones consistían en desarrollar una zona de especialización

tecnológica e innovación, debido a su cercanía con Ciudad Universitaria, donde se

realizaría acciones de renovación urbana en todo el polígono de intervención y se

construirían en el espacio de la Planta de Asfalto una serie de edificaciones con el objetivo

de impulsar el clúster tecnológico.

Sin embargo, la ZODES Ciudad del Futuro no concluyó su implementación, por lo que esta

investigación se planteó la pregunta ¿Cuáles fueron los elementos y acciones en la etapa de

diseño e implementación de la política de fomento competitivo de las Zonas de Desarrollo

Económico y Social (ZODES), así como del proyecto Ciudad del Futuro, que generaron la

cancelación del proyecto?

En este sentido, se analizaron e identificaron los elementos de las etapas de diseño e

implementación que provocaron la cancelación del proyecto ZODES Ciudad del Futuro. Se

concluye entonces que diversos elementos tanto del diseño de las ZODES como del diseño

de Ciudad del Futuro, así como factores identificados en la etapa de implementación y el

propio contexto generaron la cancelación del proyecto.

En las secciones siguientes se plantean los principales hallazgos de la investigación, en los

cuales se detallan los elementos causantes de la cancelación del proyecto.

A). Hallazgos del apartado de diseño

Toma de decisiones racional/económica costo – beneficio individual. Las decisiones se

centraron en la racionalidad técnica y financiera, bajo el supuesto de maximización

individual de beneficios, en donde todos los individuos maximizan su utilidad con una sola

108

función, que a su vez generó una ausencia del análisis de factibilidad política, es decir, no

sé plantearon los escenarios posibles al implementar la política, a través de este análisis

podrían identificarse los actores opositores y partidarios de la implementación de la

política, y podrían generarse propuestas de acciones en donde se formularan posibles

estrategias, intercambios y coaliciones para impulsar la implementación del proyecto.

El diseño de las ZODES carece de coherencia interna, es decir, no existe vinculación lógica

entre el objetivo general, los objetivos específicos, las estrategias y las acciones concretas

del proyecto. Asimismo, se observa una concentración de las acciones enfocadas al

componente urbano como son la ampliación de viabilidades, construcción de viviendas

verticales para aumentar la densidad poblacional de la zona, incorporación de nuevos

transportes, y construcción de proyectos ancla para fomentar la vocación territorial, en

contraste, no se observan estrategias y acciones concretas que contribuyan al

fortalecimiento del tejido social y aumentar la calidad de vida, salvo las generadas a

consecuencia de la renovación urbana.

En la etapa de diseño sólo se identifica la participación ciudadana a través de Consejo

Consultivo de la PROCDMX, en donde sólo intervienen figuras reconocidas en el ámbito

de la academia, la política y el sector empresarial, es decir, una participación de élites.

Asimismo, se identificó que no se presenta el nivel mínimo de escala de participación

señalado por Arnstein (1969), la información.

La elección de los inversionistas de la coinversión del proyecto, cumplen con la normativa

referente, sin embargo, el proceso es poco transparente, no se cuenta con la información

respecto al método de evaluación de los candidatos, ni bajo qué criterios se ponderaron,

tampoco se identifican las empresas que fueron invitadas a participar con posible

inversionistas.

Las ZODES se clasifican en la arena de la política redistributiva señalada por Lowi, la cual

se identifica como una de las políticas con mayor conflicto, dada la redistribución de los

recursos y los grupos opositores, en donde generar espacio para la negociación resulta más

complejo.

B). Hallazgos del apartado de implementación

109

Las ideas y marcos conceptuales de los actores partidarios y opositores de la

implementación de la ZODE Ciudad del Futuro son opuestos y no se encuentra ningún

punto de flexibilidad, en donde puedan realizar intercambios en la negociación, además no

se tuvieron en cuenta las diferentes funciones de utilidad de los vecinos.

No se generó ningún mecanismo de negociación directa entre los actores opositores y

partidarios. En algunos momentos del conflicto, los movimientos vecinales solicitaron

mecanismos de negociación e información a los actores con poder de decisión en decir, a la

PROCDMX y al Jefe de Gobierno, pero al no tener respuesta adecuada de la solicitud, sus

estrategias se centraron en hacer efectivo su poder de veto.

Posteriormente, uno de los actores partidarios con poder de decisión, la PROCDMX,

intentó implementar mesas de trabajo con los vecinos, pero éstos se negaron, dado al

rechazo de las primeras solicitudes y a los resultados de las mesas realizadas para el

proyecto Ciudad Salud.

El movimiento vecinal fue el actor que concentró mayor número de estrategias para

intervenir en el conflicto y para sumar apoyo de otros actores de contexto, en contraste los

actores partidarios se enfocaron en una estrategia, las declaraciones a los medios de

comunicación.

Se incorporaron nuevos actores políticos al proceso de conflicto, debido a: i) la nula

respuesta de los actores partidarios institucionales a las demandas de los movimientos

vecinales y ii) a la coyuntura política presentada (elecciones delegacionales).

La incorporación de actores políticos como opositores de la implementación de Ciudad del

Futuro contribuyó a una mayor difusión mediática del conflicto. Dicha difusión se centró en

la posición, y demandas de los grupos vecinales y políticos.

Las ZODES no incorporaron a su análisis diagnóstico (plan maestro del proyecto Ciudad

del Futuro) las problemáticas previas de la comunidad, particularmente el desabasto de

agua.

El contexto o factores afectaron de forma distinta a los actores opositores y partidarios. Es

así que la difusión de las movilizaciones por el Corredor Cultural Chapultepec y la consulta

110

ciudadana que se realizó con el fin de definir si se implementaría el proyecto o no, así como

la difusión del movimiento en contra de la ZODE Ciudad Salud, y las movilizaciones de los

diversos actores, incluida la oposición a la norma 26, de vivienda popular, se generó un

ambiente de rechazo al proyecto gubernamental de reforma urbana.

Se observa vinculación entre algunos elementos del diseño identificados en el análisis, y las

inconformidades de la Asamblea de Pedregales de Coyoacán, principalmente la ausencia de

la participación ciudadana en el proceso de diseño del proyecto.

En este sentido, la ausencia de participación ciudadana tanto en la etapa de diseño e

implementación se identifica como el elemento más relevante por el cual se produjo la

cancelación del proyecto Ciudad del Futuro, ya que como menciona Canto (2008) la

participación ciudadana en las políticas implica que los decisores tomen en cuenta las

preferencias y las opiniones de los ciudadanos para que, por este solo hecho, el público se

convierta en actor de los procesos de formulación de políticas. Por lo que las

recomendaciones de política que se verterán en el siguiente apartado tienen mayor énfasis

en la incorporación de la PC.

C). Recomendaciones de política:

Elaborar un diagnóstico en donde se logre definir las necesidades de la zona de

intervención, no sólo de infraestructura, sino las problemáticas sociales previas al

proyecto. La identificación de las necesidades de la ciudadanía de los polígonos

deberá determinar el tipo de intervención a realizar.

Recurrir al esquema de elección de inversionistas abierta y sólo hacer uso de las

excepciones, las invitaciones restringida y por adjudicación directa, siempre

justificando de forma transparente la decisión de hacerlo de esta manera.

Incorporar la participación ciudadana en el proceso de diseño (definición de

objetivos, estrategias y acciones) de los usuarios y no sólo de los coinversionistas.

Transparentar la información del proceso de diseño, desde la elección de los

coinversionistas, formulación de las estrategias, elaboración del diagnóstico, etc.

111

Generar mecanismos de diálogo y negociación bajo el supuesto de la existencia de

distintas racionalidades y funciones de utilidad, es decir, brindar posibilidad de

intercambio

Fomentar mecanismos de rediseño en una lógica de racionalidad incremental, es

decir, donde se puedan realizar correctivos en el diseño a partir de las acciones

sociales.

112

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