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Avisaje estatal: la tentación gubernamental de
manipular los medios
NOTICIAS | DESTACADO
Mecanismo de discr iminación en materia de libertad de información
por BASTIÁN FERNÁNDEZ 4 abril 2014
Nadie fiscaliza en serio los gastos, las cifras oficialesson a medias y no hay manera de transparentar loscriterios mediante los cuales los gobiernos privilegianciertos medios de comunicación al momento de realizar sus publicaciones y campañas publicitarias. Esa es la
realidad de Chile sobre el avisaje estatal. Según elDepartamento de Estado de EE.UU. y expertos en eltema, la mayor tajada de la torta es para El Mercurio y
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Copesa. La ausencia de normas al respecto permite laarbitrariedad de la autoridad pública al momento de
escoger en qué medio publ icar, lo que para lasorganizaciones de derechos civ iles es una de lasformas de censura indirecta con dinero de todos losciudadanos.
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El principio de que todo poder político,
especialmente un Gobierno, debe influenciar la
visión que los medios de comunicación
transmiten acerca de su gestión, es un dato de
la causa y parte de las reglas del juego. Pero no
lo es que lo haga en completa oscuridad, sin
control de gasto y de manera discriminatoria respecto de los medios, porque entonces –
señalan los expertos– el imperativo de dar a
conocer lo que hace se transforma en un
intento de manipular lo que comunican los
medios y, por lo tanto, en un acto lesivo al
equilibrio informativo y la libertad de opinión.
Y es a ello a lo que alude un reciente informe
sobre la situación de los derechos humanos en
América Latina del Departamento de Estado de
EE.UU., que menciona a nuestro país entre
aquellos que presentan problemas en materia
de libertad de información.
Hay dos convenios, una ley insuficiente y cerca
de 60 millones de dólares en juego. Eso es lo
que gasta anualmente el Estado en publicidad
oficial y avisos en medios de comunicación.
Todo se rige bajo la Ley de Compras Públicas
(Nº19.886) y los dos Convenios Marco que hay
para estos casos. Uno es para “avisaje en
medios impresos y electrónicos”, mientras que
el otro es para “campañas comunicacionales y
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servicios de asesoría creativa”.
En el caso del primero, fueron gastados, durante
2013, cerca de 19 millones de dólares, de los
cuales más de 13 millones fueron para los
conglomerados mediáticos de El Mercurio y
Copesa. Las instituciones estatales que más
desembolsaron en este convenio son: Servel
(USD 1.576.597); la Universidad de Chile
(USD 1.164.161); Dirección Nacional del
Servicio Civil (USD 963.808) y el
(SERNATUR 562.789).
En Chile el negocio funciona así: además del
avisaje legal (obligatorio) que no se registra de
manera central y cuya disposición,
aparentemente, depende de las jefaturas de los
servicios públicos, existe también la publicidad
estatal, esto es, el avisaje publicitario de
carácter comercial destinado a la promoción de
políticas públicas o medidas gubernamentales
específicas que interesan al Gobierno.
Hay cinco agencias de publicidad que compiten
para hacer las campañas publicitarias del
Gobierno, es decir, “Campañas
Comunicacionales y Servicios de Asesoría
Creativa” (2239-18-LP13). Éstas compiten por
las campañas publicitarias del Gobierno. La
propuesta final para cualquier campaña incluye
una “estrategia de medios”, es decir, la elección de las plataformas más aptas para
desarrollar la campaña. La estrategia sugiere
qué radios, diarios, canales o medios en
general se utilizarán para una campaña
determinada, sobre la base de criterios como
audiencia y cobertura. Esa es la teoría.
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“Pero la mayoría de las veces el cliente
(Gobierno) es el que decide los medios en los
que se avisa. Uno manda una estrategia, pero
llega de vuelta cambiada y con una lista de
medios en los que hay que poner la campaña”,
comenta una fuente del rubro que ha trabajado
con el Gobierno y prefiere reservar su
identidad. El criterio más general para
seleccionar los medios de comunicación, dice
otra fuente del sector, es que “se privilegia a
los que tengan mayor cobertura nacional y
regional”.
Es ahí donde comienza el terreno pantanoso en
torno a la publicidad estatal y la falta de
regulación que existe en Chile. Este avisaje se
rige por la Ley 19.886 de compras públicas,
por lo que algunos de los criterios propios de
las campañas publicitarias están ausentes de la
ley.
“Es un convenio que efectivamente es útil. El
tema es cómo se elaboran las bases para que
garantice la participación de la mayor cantidad
de actores posibles. Eso además de que no
existen criterios (efectividad, impacto) para
definir qué medios de comunicación son más
óptimos para una campaña", dice Miguel
Caniuqueo, fundador del portal Compraspublicas.cl.
“Es una deficiencia que no exista un ítem en los presupuestos de la Nación y de los organismos públicos que diga ‘publicidad oficial’. Se desagregan en un montón de
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distintos ítems. Se subentiende que podría haber mayores niveles de discrecionalidad respecto del uso y los objetivos de la publicidad oficial, precisamente en los funcionarios de confianza
política”, dice Claudia Lagos del ICEI.
Esta visión es compartida por la académica del
Instituto de Comunicación e Imagen (ICEI) de
la Universidad de Chile, Claudia Lagos. “Tiene
su lógica desde el buen uso de los recursos
públicos y se puede entender. Pero no desde la
perspectiva de la posibilidad legítima y
equitativa de que todos los medios participen y
tengan alguna posibilidad de participación en
la inversión publicitaria del Gobierno”, dice.
Adicionalmente, señalan algunos expertos, “la
tentación a predeterminar los resultados puede
inducir a una manipulación de las bases,
perdiéndose toda objetividad”.
La ONG argentina Asociación por los Derechos
Civiles (ADC), en su libro El precio del
silencio (2008), definió cuatro tipos de censura
indirecta que suelen darse en Latinoamérica.
Éstos son: manejo abusivo de la publicidad
oficial para influir en contenidos, asignación
discriminatoria de publicidad en favor de
aliados políticos, uso de la publicidad oficial
como propaganda y los pagos hechos
directamente a periodistas. La investigación de
ADC determina que en Chile se “utilizan
contratos publicitarios para procurarse
coberturas favorables, en ocasiones indicando a
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los medios qué pueden publicar y qué no”.
El Gobierno de Sebastián Piñera revocó en
febrero de este año el Convenio Marco, por lo
está en duda cuál será la forma en la que el
Gobierno actual realizará sus campañas de
publicidad.
CIFRAS INSUFICIENTES
Las cifras oficiales a las que se puede acceder
hoy en materia de publicidad estatal son sólo
una punta del iceberg. “No existen cifras de
publicidad oficial. Todos los ítems están
incluidos en distintas líneas presupuestarias de
los Ministerios. O sea, hay que juntar todas.
Pero no hay cómo tener un dato certero. En
otros países existen agencias, de dentro o fuera
del Estado, que miden el impacto, gasto y
efectividad por campañas. Como agencias
internas evaluadoras”, cuenta una fuente que
pide mantener su identidad en reserva debido a
que trabaja en el tema.
Claudia Lagos, del ICEI, aclara que el gasto en
publicidad de un Ministerio o servicio “puede
ser en difusión, impresión de memorias
anuales, de prensa. Hay varios ítems que están
desglosados en todos los servicios y que uno
puede agrupar artificialmente en el concepto
publicidad oficial. Entonces es difícil pesquisar
cómo opera”.
Algunos de los datos que entrega Chilecompra
dan cuenta de que el 2013 se gastaron cerca de
40 millones de dólares en campañas
publicitarias del Estado a través del Convenio
Marco. Las cinco agencias de publicidad que
operan bajo esta modalidad y que el año
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pasado más dinero recibieron por campañas
son: BBDO (más de 18 millones de dólares),
seguida por McCann-Erickson (USD
7.668.630); Prolam Young & Rubicam (USD
4.917.687); Porta (USD 8.589.668); y,
finalmente, Dittborn & Unzueta (USD
290.247).
Los criterios de selección que utiliza el
Gobierno para elegir los medios de
comunicación para sus campañas son una
incógnita para la que no hay respuesta oficial.
“Es una deficiencia que no exista un ítem en
los presupuestos de la Nación y de los
organismos públicos que diga ‘publicidad
oficial’. Se desagregan en un montón de
distintos ítems. Se subentiende que podría
haber mayores niveles de discrecionalidad
respecto del uso y los objetivos de la
publicidad oficial, precisamente en los
funcionarios de confianza política”, dice
Lagos.
EL MERCURIO Y COPESA: LOS MEJORES PEDAZOS DE TORTA
Hace algunas semanas se conoció el capítulo
sobre libertad de expresión del Informe sobre
Derechos Humanos del Departamento de
Estado de EE.UU. (Country Reports on Human
Rights Practices for 2013). Basándose en
reportes de Fundación Equitas (2013) y de
Freedom House (2012), advierte sobre la
concentración de medios en Chile, ya que “la
mayoría de los productos mediáticos se
encuentran en las manos de dos importantes
empresas familiares, Copesa y El Mercurio,
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que son los principales recipientes de los
subsidios del Gobierno”.
Agrega que ambos grupos mediáticos
consolidaron su “posición durante la dictadura
de Augusto Pinochet y continúan recibiendo
subsidios del Gobierno estimados en 5
millones de dólares anuales. Los grupos
mediáticos están atados a intereses financieros
y de publicidad, y los canales de distribución a
través del país, creando altas barreras de
entrada para nuevas publicaciones. La posición
editorial de ambas publicaciones ( El
Mercurio y La Tercera) se considera de
orientación centroderecha a derecha”.
La autora del capítulo “Medios y
comunicación” de la Fundación Equitas, Bet
Gerber, apunta a la ausencia de una “política
integral” de comunicación y medios en Chile.
“Al no haber una ley de medios, los diversos
componentes que tienen que ver con las
comunicaciones se tratan aisladamente. El
avisaje sufre el mismo sesgo que han
condicionado otras políticas de
comunicaciones. Está regido por la ley de
compras públicas y en realidad no hay ningún
órgano que fiscalice. Lo que falta es
transparentar los criterios de asignación del
avisaje estatal que muchas veces se decide de
forma arbitraria”.
SIN LEY NI TRANSPARENCIA
La publicidad oficial se trata en Chile como si
fuese la compra de lápices, computadores o
escritorios. Ese es el problema principal, según
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los expertos, ya que la publicidad oficial, al
involucrar recursos públicos, debiese
considerar principios como evitar la
discriminación y asegurar que las campañas
lleguen al público objetivo de forma efectiva.
La directora ejecutiva de Pro Acceso, María
José Poblete, apunta a que el problema no es de
los medios de comunicación, sino que del
sistema implementado por el Estado. “El
sistema de contratación en avisaje no considera
la audiencia. Si estoy haciendo una campaña de
prevención de drogas, no me interesa la
audiencia de El Mercurio. El criterio de la
audiencia va más allá de los criterios
comerciales que privilegian a un medio sobre
otros. El Estado tiene que actuar de la manera
más eficiente porque son dineros públicos,
entonces tiene que contratar lo más barato,
pero ojo, ese no es el único objetivo. La
eficiencia tiene que ver con a quién le va a
llegar la campaña”.
La situación actual, para la académica del ICEI,
Claudia Lagos, refuerza la posición de los
medios de comunicación más consolidados.
“Son éstos los que tienen mayores opciones de
participar en los mecanismos de Chilecompra.
Medios más pequeños, regionales o
independientes muchas veces no saben qué
existe la posibilidad de participar en un
Convenio Marco. La posibilidad de participar
en ese mercado de avisaje público no es pareja
ni equitativa”.
Por su parte, Bet Gerber considera que la
publicidad oficial no puede ser considerada un
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subsidio. “Pero sí debe operar como algo para
comunicar y promover políticas públicas. Eso
está perdido en el horizonte. Primero, habría
que definir el concepto de publicidad estatal, el
objetivo de las campañas, qué es una campaña
de fines públicos, cuál es el público objetivo.
Quién evalúa y quién fiscaliza el público
objetivo de cada campaña y que, cuando se
hagan, cumplan su objetivo”.
“ MODELO” CANADIENSE
En Latinoamérica la iniciativa está en manos de
la Organización de Estados Americanos
mediante la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH) y su Relatoría para
la Libertad de Expresión. En su informe del
2010, se establecieron siete puntos como
estándar mínimo en torno a la publicidad
oficial.
Algunos de éstos señalan que los Estados deben
contemplar lo siguiente: adoptar leyes claras
para regular las pautas; que los avisos estatales
no se puedan utilizar con fines electorales o
partidarios; la publicidad estatal no se puede
usar para premiar o castigar contenidos
editoriales e informativos de los medios; que
existan mecanismos de control para el
monitoreo de la asignación de publicidad
oficial; políticas y recursos para promover la
diversidad y el pluralismo de medios. Chile
está en deuda con todos los estándares
sugeridos por el CIDH.
El 2008 la Asociación por los Derechos Civiles
(ADC) comparó las leyes en esta materia de
cuatro países: Canadá, Italia, España e
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Inglaterra. El sistema más elaborado y
transparente es el de Canadá. Este país publica
toda la información relativa a campañas
publicitarias aprobadas en los sitios web de la
Secretaría de la Administración del Tesoro de
Canadá (Treasury Board of Canadá Secretariat)
y en las páginas de Internet de los distintos
departamentos estatales intervinientes en la
creación, contratación y distribución de las
campañas. Además, el gasto en publicidad
oficial se rige bajo dos principios normados y
medidos por ley: austeridad y efectividad.
Aparte de eso, tienen una Política de
Comunicaciones con fines y objetivos claros y
definidos, entre los que destaca el “proveer al
público de información necesaria, oportuna,
precisa, clara, completa y objetiva de las
políticas, programas, servicios e iniciativas
públicas”. La ley canadiense tiene una serie de
prohibiciones específicas respecto de la
utilización del gasto electoral, así como una
serie de instituciones gubernamentales y
autónomas encargadas de velar por su
cumplimiento.
EL ÚLTIMO INTENTO
En Chile existió una iniciativa por enfrentar las
falencias en torno a la publicidad oficial el año
2006, con una comisión investigadora sobre el
tema presidida por el entonces diputado
socialista Marco Enríquez-Ominami. A ella
asistieron a dar sus opiniones desde directores
y gerentes de medios nacionales hasta
fundaciones, expertos y funcionarios del
Estado.
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Las conclusiones fueron claras: las condiciones
del país “exigen imperiosamente una
normativa legal específica que regule en todos
sus aspectos la publicidad oficial”, con
criterios “claros y precisos y deben limitarse a
comunicar las políticas públicas con especial
atención del público al que se dirige y
prescindiendo de consideraciones e intereses
políticos y electorales”. Un aspecto central fue
que la ley establezca mecanismos que
“impidan la discrecionalidad en la selección de
los medios, estableciendo criterios objetivables
y auditables para el control de la inversión
pública en publicidad oficial” y que exista “transparencia en la información relativa al
gasto que realiza el Gobierno y cada uno de sus
Ministerios y servicios en publicidad oficial”,
accesible para todos los ciudadanos.
El informe yace en las gavetas del Congreso, y
del borrador del proyecto de ley de
comunicaciones ya nadie comenta nada.
“Tiene que ver con la alta concentración de la
propiedad de medios en Chile. Hay bajos
niveles de pluralismo y de diversidad de
medios y voces en ellos. Ese es el déficit y es
enorme”, afirma Gerber, de Equitas. Es decir,
nadie le pone el cascabel al gato porque no hay
dónde debatir “una ley de comunicaciones
integral”.
Claves Avisaje Campanas
falta de regulación
Gobierno
Medios
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