CIP - Kataložni zapis o publikacijiNarodna in univerzitetna knjižnica, Ljubljana

35342.9

BREZOVNIK, Boštjan Sistem javne uprave / Boštjan Brezovnik, Gorazd Trpin, Senko Pličanič. - Ljubljana : Pravna fakulteta, 2019

ISBN 978-961-6447-80-51. Trpin, Gorazd 2. Pličanič, Senko 298723584

Avtorji: prof. dr. Boštjan Brezovnik, prof. dr. Gorazd Trpin in prof. dr. Senko Pličanič

Recenzenta: prof. dr. Polonca Kovač in prof. dr. Franc Grad

Založila: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, zanjo Boštjan Koritnik, direktor Založbe Pravne fakultete

Izdal: Litteralis, d.o.o., zanj Grega Plesec, direktor

Izdajateljski svet Pravne fakultete Univerze v Ljubljani:predsednik: prof. dr. Grega Strban, člani: as. Boštjan Koritnik, prof. dr. Primož Gorkič, prof. dr. Peter Grilc, prof. dr. Igor Kaučič, doc. dr. Aleš Novak, akad. prof. dr. Marijan Pavčnik, prof. dr. Rajko Pirnat, prof. dr. Vasilka Sancin, prof. dr. Katja Škrubej, prof. dr. Katarina Zajc, doc. dr. Luka Tičar, prof. dr. Saša Zagorc, prof. dr. Viktorija Žnidaršič Skubic

Jezikovni pregled, oblikovanje in priprava za tisk: Dean ZagoracTisk: Litteralis, d.o.o.Naklada: 300 izvodovCena: 25 € (DDV vključen)

Knjiga je obvezno študijsko gradivo pri predmetu Javna uprava Pravne fakulte-te Univerze v Ljubljani in predmetih Sistem javne uprave ter Lokalna samouprava Pravne fakultete Univerze v Mariboru.

© 2018 Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani. Vse pravice pridržane.Brez pisnega dovoljenja založnika je prepovedano reproduciranje, distribuiranje, javna pri-občitev, predelava ali druga uporaba tega avtorskega dela ali njegovih delov v kakršnemko-li obsegu ali postopku, vključno s fotokopiranjem, tiskanjem ali shranitvijo v elektronski obliki. Odstranitev tega podatka je kazniva.

dr. Boštjan Brezovnikdr. Gorazd Trpindr. Senko Pličanič

Sistem javne uprave

Ljubljana 2019

Uvod .................................................................................................13

Povezovanje ljudi v organizacije 15

1. Nastanek in razvoj organizacij ...................................................182. Družbena vloga organizacije .....................................................193. Temeljni elementi povezovanja ljudi v organizacije ....................20

3.1. Subjektivni in objektivni interes ...........................................213.2. Posamični, splošni, družbeni in javni interes ........................213.3. Teritorialni interes in interes nekaterih kategorij članov

družbe ..................................................................................244. Interesne skupnosti ...................................................................25

4.1. Javnopravna interesna skupnost ...........................................254.2. Država kot interesna skupnost .............................................274.3. Interesne skupnosti na posameznih območjih oziroma

področjih ..............................................................................284.3.1. Najožje lokalne skupnosti ......................................284.3.2. Nacionalne skupnosti .............................................294.3.3. Interesne skupnosti na posameznih področjih

oziroma območjih ..................................................294.3.4. Samoupravnost interesnih skupnosti ......................304.3.5. Medsebojna odvisnost interesnih skupnosti ...........31

5. Formalna organizacija ...............................................................345.1. Centralizacija in decentralizacija kot dejavnik organizacije ....35

5.1.1. Centralizacija in decentralizacija kot politični dejavnik ..................................................................36

5.1.2. Prednosti centralizacija in decentralizacije .............385.2. Decentralizacija ....................................................................39

5.2.1. Samouprava............................................................425.2.2. Teritorialna decentralizacija ...................................44

Kazalo

5.2.3. Upravna decentralizacija ........................................445.2.4. Politična decentralizacija ........................................465.2.5. Fiskalna decentralizacija ........................................46

6. Vrste organizacij .......................................................................506.1. Teritorialne organizacije .......................................................50

6.1.1. Država ....................................................................516.1.1.1. Pojem ozemlja (teritorija) ......................................536.1.1.2. Pojem prebivalstva .................................................546.1.1.3. Pojem oblasti ..........................................................556.1.2. Oblike državne ureditve .........................................566.1.2.1. Pojem oblik državne ureditve .................................566.1.2.2. Unitarna država ......................................................576.1.2.3. Sestavljena država ..................................................58

6.2. Funkcionalne organizacije ....................................................586.3. Personalne organizacije ........................................................596.4. Upravne organizacije ............................................................59

6.4.1. Nastajanje upravnih organizacij .............................60

Pojem uprave in upravljanja 63

1. Upravljanje in družbena regulacija .............................................672. Upravljanje in zagotavljanje javnih dobrin ter storitev ................70

Organizacija javne uprave 75

1. Organizacija javne uprave kot sistem .........................................772. Proces povezovanja družbenih skupnosti v enoten sistem

javne uprave ..............................................................................783. Organi javne uprave ..................................................................79

Sredstva javne uprave 85

1. Financiranje javne uprave ..........................................................871.2. Problemi ekonomičnosti in učinkovitosti javne uprave ........97

2. Proračunski sistem ....................................................................97

Pravo javne uprave 107

1. Upravno pravo ........................................................................ 1092. Pojem in vsebina upravnega prava ........................................... 1113. Sistem upravnega prava ........................................................... 1144. Upravnopravno razmerje ......................................................... 1155. Akti javne uprave .................................................................... 117

Odprta javna uprava 121

1. Dostop do informacij javnega značaja ...................................... 1242. Sodelovanje javnosti pri sprejemanju predpisov ....................... 129

Sistem javne uprave 135

1. Razmerje javne uprave do njenega okolja ................................. 1372. Ljudje v javni upravi ................................................................ 144

2.1. Sistem javnih uslužbencev ..................................................1472.2. Položaj in vrste javnih uslužbencev ....................................1522.3. Razvoj glavnih značilnosti uslužbenskih razmerij ..............1532.4. Tipi sistemov javnih uslužbencev .......................................155

3. Institucije in funkcije javne uprave ........................................... 1563.1. Funkcionalna in organizacijska opredelitev javne uprave ...158

3.1.1. Regulatorna funkcija in njene organizacije ...........1583.1.2. Servisna funkcija in njene organizacije .................1613.1.3. Pospeševalna funkcija in njene organizacije .........165

3.2. Institucije in funkcije javne uprave v razmerju do javnega sektorja ...............................................................................166

Pravne osebe javnega prava 169

1 Merila za opredelitev pravnih oseb javnega prava ..................... 1742 Merilo načina ustanovitve ....................................................... 1743. Merilo delovanja v javnem interesu .......................................... 1774. Merilo posebnih upravljavskih upravičenj organov

javnih oblasti .......................................................................... 1815. Merilo obveznosti članstva ...................................................... 1836. Merilo financiranja iz javnih sredstev ....................................... 1857. Merilo izvajanja javnih pooblastil ............................................ 1868. Merilo uporabe javnega prava v zunanjih in

notranjih razmerjih ................................................................. 1889. Ocena uporabnosti meril pri določanju drugih pravnih

oseb javnega prava .................................................................. 18910.Opredelitev druge pravne osebe javnega prava z

argumentacijo a contrario ......................................................... 191

Državna uprava 193

1. Naloge državne uprave ............................................................ 1972. Državna uprava in pravni red .................................................. 202

3. Funkcije državne uprave.......................................................... 2033.1. Izvršilna dejavnost državne uprave .....................................2033.2. Strokovna dejavnost državne uprave ..................................2063.3. Normativna dejavnost državne uprave ...............................2083.4. Nadzorna funkcija državne uprave .....................................210

4. Organizacija državne uprave ................................................... 2124.1. Vlada ..................................................................................2134.2. Ustanavljanje državnih organov .........................................2144.3. Vrste upravnih organov ......................................................2174.4. Notranja organizacija upravnih organov ............................220

5. Teritorialna organizacija državne uprave ................................. 2226. Nadzor nad delom (državne) uprave ........................................ 223

6.1. Upravni nadzor in njegove oblike ......................................2256.2. Nadzor dela (državne) uprave s strani predstavniškega

organa ................................................................................2276.3. Sodni nadzor nad delom (državne) uprave .........................231

Nedržavna javna uprava 233

1. Javno pooblastilo .................................................................... 2351.1. Predmet javnega pooblastila ...............................................2381.2. Nosilci javnega pooblastila .................................................240

Lokalna samouprava 243

1. Lokalne skupnosti................................................................... 2471.1. Pojem lokalne skupnosti ....................................................2491.2. Širše lokalne skupnosti .......................................................251

2. Pojem lokalne samouprave ...................................................... 2513. Harmonizacija sistemov lokalne samouprave ........................... 253

4. Ožje in širše lokalne samoupravne skupnosti ........................... 2564.1. Občina – temeljna lokalna samoupravna skupnost ............2564.2. Širše lokalne samoupravne skupnosti .................................257

5. Organi samoupravnih lokalnih skupnosti ................................ 2585.1. Predstavniški organ samoupravne lokalne skupnosti ..........2615.2. Županska ureditev ..............................................................2625.3. Uprava samoupravnih lokalnih skupnosti ..........................263

6. Financiranje samoupravnih lokalnih skupnosti ........................ 264

Javne službe 267

1. Zgodovinski, jezikovni in pravni pregled uporabe pojma javna služba ............................................................................ 271

2. Opredelitev pojma javna služba ............................................... 2773. Servisna funkcija države ........................................................... 2784. Regulacija javnih služb ............................................................ 2795. Dejavnost javne službe ............................................................ 281

5.1. Skrb za stvari v splošni rabi ................................................2815.1.1. Objekti in naprave, namenjene izvajanju

dejavnosti javnih služb .........................................2835.2. Zagotavljanje javnih dobrin, ki so predmet

človekovih pravic ................................................................2845.3. Narava dejavnosti javne službe ...........................................285

6. Obveznosti javne službe .......................................................... 2857. Financiranje javnih služb ........................................................ 2898. Oblike izvajanja javnih služb ................................................... 289

8.1. Izvajanje javnih služb v okviru javnega sektorja ..................2968.1.1. Izvajanje javnih služb v režiji upravnih služb

države oziroma samoupravnih lokalnih skupnosti..2968.1.2. Javno-javno partnerstvo .......................................2988.1.2.1. Horizontalno sodelovanje pri izvajanju

javnih služb ..........................................................300

8.1.2.2 Vertikalno sodelovanje pri izvajanju dejavnosti javnih služb ..........................................................302

8.1.3. Neodvisne (specializirane) osebe javnega prava ....3038.1.3.1. Javno podjetje .......................................................3048.1.3.2. Javni zavod ...........................................................305

8.2. Izvajanje javnih služb v okviru zasebnega sektorja .............3068.2.1. Koncesija javne službe ..........................................3078.2.2 Javno-zasebno partnerstvo ...................................3088.2.2.1. Evolucija javno-zasebnega partnerstva .................316

9. Privatizacija javnih služb ......................................................... 322

Zaključek 323

Literatura 327

13Sistem javne upraveB. Brezovnik, G. Trpin in S. Pličanič

UVODJavna uprava je družbeni sistem. Kot vsak sistem ima med seboj povezane in soodvisne elemente, zunanja in notranja razmerja, institucionalne oblike ter funkcije. Elementi sistema javne uprave so notranja in zunanja družbena raz-merja, ki nastanejo na področju družbenega upravljanja, institucije so njegove organizacijske oblike, funkcije pa so njegovo delovanje, ki opredeljuje njegov položaj podsistema v okviru globalnega družbenega sistema in njegovo raz-merje do drugih družbenih podsistemov.Položaj sistema javne uprave v okviru globalnega družbenega sistema oprede-ljujeta dve njegovi temeljni funkciji, ki ga bistveno razlikujeta od vseh drugih družbenih podsistemov. Prva funkcija je izvajanje oblasti, ki pomeni prisilno družbeno regulacijo, ki je temeljni pogoj družbenega sožitja na sedanji stopnji družbenega razvoja. Pri izvajanju te funkcije se neposredno srečuje s politiko, ki mu daje temeljne usmeritve za delovanje in ga v tem svojem položaju tudi obvladuje, na drugi strani pa je sistem javne uprave tudi izvrševalec politike in je tako instrument politike za uveljavljanje njene volje. Politični sistem in sistem javne uprave sta med seboj v monopolno-monopsonem položaju, saj eden brez drugega ne moreta obstajati. Na tem razmerju temelji tudi izjemna družbena moč sistema javne uprave, ki lahko močno vpliva na nastanek po-litičnih odločitev, še močneje pa vpliva na njihovo izvajanje. V tem okviru je sistem javne uprave tudi tesno povezan s pravom, saj je slednje instrument za izvajanje politične volje, pa tudi instrument za izvajanje odločitev, ki jih spre-jema sistem javne uprave.Druga njena temeljna funkcija, ki opredeljuje njegov položaj v okviru druž-benega sistema, je zagotavljanje javnih dobrin in javnih storitev, torej tistih dobrin in storitev, ki jih iz različnih razlogov ni mogoče zagotavljati prek sis-tema tržne menjave. Ta funkcija sistema javne uprave zagotavlja družbeno bla-gostanje, pa tudi družbeno solidarnost, saj posamezniku omogoča dostop do posameznih zelo pomembnih dobrin, do katerih zaradi svojega ekonomskega ali socialnega položaja sicer ne bi mogel priti. To je vrednostni temelj teh dejavnosti, ki so zelo pomembne in obsežne, saj spremljajo posameznika od njegovega rojstva pa vse do smrti. Del sistema javne uprave, ki izvaja to funk-cijo, je tako v stalni in neposredni interakciji s posameznikom in od njegove kvalitete je večinoma odvisno normalno življenje posameznika.Glede na to ima sistem javne uprave velik vpliv na družbeni sistem in na nje-gov razvoj. Družba oziroma država, ki zanemarja svoj sistem javne uprave, se s tem odreka temeljnemu orodju usmerjanja družbenega razvoja. V sodobnem

14 Sistem javne upraveB. Brezovnik, G. Trpin in S. Pličanič

Uvod

svetu, v katerem obstajata globalna medsebojna povezanost in soodvisnost brez ustreznega družbenega usmerjanja, ni mogoče napredovati ali celo obsta-ti. Glede na to je preučevanje sistema javne uprave in skrb za njegov nadaljnji razvoj conditio sine qua non vsakega družbenega sistema, ki želi svojim članom zagotoviti primerno življenjsko okolje in razvojne možnosti.Ta temeljna spoznanja so izhodišče te knjige, ki sistematično prikazuje vsa ta razmerja, institucije in funkcije. Pri tem se delo ne obremenjuje s posamezni-mi ureditvami, ki jih ponuja pozitivno pravo, ampak skuša na podlagi ugo-tovitev upravne znanosti, ki je temeljna znanost za proučevanje družbenega upravljanja, podati teoretične okvire sodobnega sistema javne uprave. Tako je namenjeno zlasti študentom prava ter drugih družbenih ved, nedvomno pa bo tudi dobrodošel pripomoček politikom in upravnim delavcem za boljše razumevanje njihovega položaja in delovanja.