avv. laura paolucci1 la tutela dei minori ruolo e responsabilità del dirigente scolastico azione...

avv. Laura Paolucci 1

La tutela dei minoriLa tutela dei minoriRuolo e responsabilità del Ruolo e responsabilità del

dirigente scolasticodirigente scolastico

Azione Pegaso 2010Azione Pegaso 2010Pescara, 24 settembre 2010Pescara, 24 settembre 2010

La tutela dei minoriLa tutela dei minoriRuolo e responsabilità del Ruolo e responsabilità del

dirigente scolasticodirigente scolastico

Azione Pegaso 2010Azione Pegaso 2010Pescara, 24 settembre 2010Pescara, 24 settembre 2010


Il rapporto scuola-genitoriIl rapporto scuola-genitoriIl rapporto scuola-genitoriIl rapporto scuola-genitori

• Rapporto di diritto pubblicoRapporto di diritto pubblicopotestà -soggezionepotestà -soggezione

atti/provvedimenti amministrativiatti/provvedimenti amministrativilegge n. 241/90 e giurisdizione GAlegge n. 241/90 e giurisdizione GA

• Inizio: Inizio: iscrizioneiscrizione

• Prosecuzione: Prosecuzione: assegnazione alla classe, valutazione assegnazione alla classe, valutazione apprendimento, azione disciplinare, trasferimento,, ecc.apprendimento, azione disciplinare, trasferimento,, ecc.

• Termine: Termine: conseguimento titolo di studioconseguimento titolo di studio


Quali sono i doveri della scuola Quali sono i doveri della scuola verso i minori?verso i minori?

Quali sono i doveri della scuola Quali sono i doveri della scuola verso i minori?verso i minori?

• Il dovere di istruire Il dovere di istruire (rispetto delle regole sulla programmazione e sulla (rispetto delle regole sulla programmazione e sulla sua “quantità” oraria; rispetto delle regole sulla sua “quantità” oraria; rispetto delle regole sulla valutazione degli apprendimenti)valutazione degli apprendimenti)

• Il dovere di educareIl dovere di educare(Rispetto delle regole sull’azione disciplinare; (Rispetto delle regole sull’azione disciplinare; dovere di denuncia di reato commesso dai minori)dovere di denuncia di reato commesso dai minori)

• Il dovere di tutelare l’integrità (psico-fisica)Il dovere di tutelare l’integrità (psico-fisica)(Dovere di vigilanza, dovere di rispetto (Dovere di vigilanza, dovere di rispetto dell’identità personale e della riservatezza, ecc.)dell’identità personale e della riservatezza, ecc.)


Funzione educativa della scuolaFunzione educativa della scuolaFunzione educativa della scuolaFunzione educativa della scuola

• Non solo istruzione, ma anche Non solo istruzione, ma anche formazioneformazione ed ed educazioneeducazione degli studenti (Cass. 2656/2008)degli studenti (Cass. 2656/2008)

• Prospettiva non antagonista, ma Prospettiva non antagonista, ma complementare complementare a quella a quella della famiglia (alleanza educativa) della famiglia (alleanza educativa)

• Possibilità di contrasto con i genitori, ma impossibilità Possibilità di contrasto con i genitori, ma impossibilità (giuridica) di imporre(giuridica) di imporre da parte loro unda parte loro un veto veto alle azioni (di alle azioni (di istruzione/educazione) della scuola, attuate nel rispetto istruzione/educazione) della scuola, attuate nel rispetto delle normedelle norme



Cass. SSUU ord 5.2.2008, n.2656Cass. SSUU ord 5.2.2008, n.2656

““E' pertanto certamente ravvisabile un potere della amministrazione E' pertanto certamente ravvisabile un potere della amministrazione scolastica di svolgere la propria funzione istituzionale con scelte di scolastica di svolgere la propria funzione istituzionale con scelte di programmi e di metodi didattici potenzialmente programmi e di metodi didattici potenzialmente idonei ad idonei ad interferire interferire ed ed anche eventualmente a anche eventualmente a contrastarecontrastare con gli indirizzi educativi adottati con gli indirizzi educativi adottati dalla famiglia e con le impostazioni culturali e le visioni politiche dalla famiglia e con le impostazioni culturali e le visioni politiche esistenti nel suo ambitoesistenti nel suo ambito non solo nell' approccio alla materia sessuale, non solo nell' approccio alla materia sessuale, ma anche nell' insegnamento di specifiche discipline, come la storia, la ma anche nell' insegnamento di specifiche discipline, come la storia, la filosofia, l'educazione civica, le scienze, e quindi filosofia, l'educazione civica, le scienze, e quindi ben può verificarsi che ben può verificarsi che sia legittimamente impartita nella scuola una istruzione non pienamente sia legittimamente impartita nella scuola una istruzione non pienamente corrispondente alla mentalità ed alle convinzioni dei genitori, corrispondente alla mentalità ed alle convinzioni dei genitori, senza chesenza che alle opzioni didattiche così assunte sia opponibile un alle opzioni didattiche così assunte sia opponibile un diritto di veto dei diritto di veto dei singoli genitorisingoli genitori””



Cass. SSUU ord 5.2.2008, n.2656Cass. SSUU ord 5.2.2008, n.2656: la ratio: la ratio

”Il diritto fondamentale dei genitori di provvedere alla educazione ed alla formazione dei figli trova il necessario componimentonecessario componimento con il principio di libertà dell'insegnamento dettato dall'art. 33 Cost. e con quello di obbligatorietà dell'istruzione inferiore affermato dall'art. 34 Cost.”


Azione disciplinare: fonti normativeAzione disciplinare: fonti normativeAzione disciplinare: fonti normativeAzione disciplinare: fonti normative

Procedimento: Legge n. 241/90Procedimento: Legge n. 241/90Sanzioni e competenze:Sanzioni e competenze:• RD 1297/1928: artt 412 ss (scuola primaria)(scuola primaria)

• DLgs 297/94: art. 328 DLgs 297/94: art. 328 (delega la fonte regolamentare)(delega la fonte regolamentare)

• D.Lgs 297/94: art. 5 D.Lgs 297/94: art. 5 (competenze)(competenze)

• DPR 249/98 e DPR 235/2007DPR 249/98 e DPR 235/2007• DPR 275/1999: art. 14DPR 275/1999: art. 14• Circolare MIUR 31.7.08Circolare MIUR 31.7.08• Direttive 16/07 (bullismo) e 104/07 (videocellulari)Direttive 16/07 (bullismo) e 104/07 (videocellulari)• DM 5/09 DM 5/09 abrogato abrogato (e CM 10/09) (valutazione comportamento) (e CM 10/09) (valutazione comportamento) • DPR 122/2009 (art 7: valutazione del comportamento) (art 7: valutazione del comportamento)


L’azione disciplinareL’azione disciplinareL’azione disciplinareL’azione disciplinare

1.1. Natura giuridica dell’azione disciplinareNatura giuridica dell’azione disciplinare2.2. Natura giuridica del Natura giuridica del RegolamentoRegolamento3.3. Contenuti delContenuti del Regolamento Regolamento4.4. Natura giuridica del Natura giuridica del Patto di corresponsabilitàPatto di corresponsabilità5.5. Rapporti tra Rapporti tra RegolamentoRegolamento e e Patto di Patto di

corresponsabilitàcorresponsabilità6.6. Il procedimento di irrogazione della sanzioneIl procedimento di irrogazione della sanzione7.7. Le impugnazioniLe impugnazioni


Natura giuridica del Regolamento NotaNota MIUR 31/07/2008 p.n. 3602/P0MIUR 31/07/2008 p.n. 3602/P0

Natura giuridica del Regolamento NotaNota MIUR 31/07/2008 p.n. 3602/P0MIUR 31/07/2008 p.n. 3602/P0

• Natura giuridica del Regolamento (Nota MIUR 31/07/2008 p.n. 3602/P0)

• Il regolamento di disciplina è atto di auto-organizzazione a contenuto generale

• E’ atto amministrativo (unilaterale) • Vincola oltre che i destinatari anche gli organi della scuola• E’ deliberato dal Consiglio di Istituto ex art. 10, comma 3,

lett a) D.Lgs. 297/1994 - “previa consultazione” di studenti e genitori (v. artt. 6 DPR 249 e 14, co. 2, DPR 275/1999); ruolo del del Collegio dei docenti

• Va pubblicato all’albo della scuola• Conseguenze della mancata adozione (TAR Puglia n 3039/07)


Contenuti del RegolamentoContenuti del Regolamento

• mancanze disciplinari e doveri ex art.3 DPRmancanze disciplinari e doveri ex art.3 DPR

• Sanzioni (onere di tipizzazione)Sanzioni (onere di tipizzazione)• ProcedimentoProcedimento

FormaForma Modalità contestazione dell’addebitoModalità contestazione dell’addebito ContraddittorioContraddittorio Termine di conclusioneTermine di conclusione

• Organi competentiOrgani competenti• Organo di garanziaOrgano di garanzia• Procedure di elaborazione/sottoscrizione Procedure di elaborazione/sottoscrizione “condivisa” del Patto educativo di corresponsabilità (art. 5 “condivisa” del Patto educativo di corresponsabilità (art. 5 bis, comma 2 DPR)bis, comma 2 DPR)


…….Contenuti del Regolamento.Contenuti del Regolamento…….Contenuti del Regolamento.Contenuti del Regolamento

Le sanzioni da “inventare”Le sanzioni da “inventare”

Sanzioni diverse dall’allontanamento Sanzioni diverse dall’allontanamento temporaneo dalla comunità scolastica temporaneo dalla comunità scolastica devono essere individuate dal devono essere individuate dal Regolamento d’istituto assieme alle Regolamento d’istituto assieme alle mancanze disciplinari, agli organi mancanze disciplinari, agli organi competenti ad irrogarle ed alle procedurecompetenti ad irrogarle ed alle procedure



Sanzioni che comportano l’allontanamento dalla comunità scolastica per un periodo non superiore a 15 giorni

( Art. 4 - Comma 8):

• Sono adottate dal Consiglio di Classe

• Sono comminate soltanto in caso di gravi o reiterate infrazioni disciplinari derivanti dalla violazione dei doveri di cui all’art. 3 del D.P.R. n. 249/98.

• Sono accompagnate da iniziative atte a preparare il rientro dello studente nella comunità scolastica



Sanzioni che comportano l’allontanamento dello studente Sanzioni che comportano l’allontanamento dello studente dalla comunità scolastica per un periodo superiore a 15 dalla comunità scolastica per un periodo superiore a 15 giorni. giorni. • Sono adottate dal Consiglio d’istitutoSono adottate dal Consiglio d’istituto• Due condizioni fondanti : Due condizioni fondanti : 1)1) commissione di “reati che violino commissione di “reati che violino la dignità e il rispetto della persona umana” (es. la dignità e il rispetto della persona umana” (es. costrizione, costrizione, minaccia, percosse, ingiurie, reati di natura sessuale,minaccia, percosse, ingiurie, reati di natura sessuale, etc.), etc.), oppure deve esservi una concreta situazione di pericolo per oppure deve esservi una concreta situazione di pericolo per l’incolumità delle persone (es. reati che costituiscono pericolo l’incolumità delle persone (es. reati che costituiscono pericolo per l’incolumità pubblica; incendio) per l’incolumità pubblica; incendio) 2)2) il fatto commesso deve il fatto commesso deve essere di gravità tale da richiedere una deroga al limite essere di gravità tale da richiedere una deroga al limite dell’allontanamento fino a 15 giornidell’allontanamento fino a 15 giorni•Possibile rilievo sulla valutazione insufficiente del comportamento



Sanzioni che comportano l’allontanamento dalla comunità scolastica fino al termine dell’anno scolastico ( Art. 4 -comma 9bis)

•Sono adottate dal Consiglio d’IstitutoSono adottate dal Consiglio d’Istituto•Se ricorrono tre condizioni: 1) commissione dei reati cui al punto precedente; 2) recidiva oppure atti di grave violenza o connotati da una gravità tale da determinare seria apprensione a livello sociale; 3) non sono esperibili interventi per un reinserimento responsabile e tempestivo dello studente nella comunità durante l’anno scolastico



Sanzioni che comportano l’esclusione dallo scrutinio finale o la non ammissione all’esame di stato conclusivo del corso di studi

•Sono adottate dal Consiglio d’Istituto •Nei casi più gravi di quelli già indicati al punto precedente


Natura giuridica del patto di corresponsabilitàNatura giuridica del patto di corresponsabilità

• La natura “contrattualecontrattuale” del Patto si desume a) dall’uso del termine “patto” nonché b) dalla necessità di richiederne la sottoscrizione da parte di ciascuno studente/genitore (rapporto one to one)

• È richiamabile l’art. 1, comma 1 bis della L. 241/90 (La pubblica amministrazione, nell'adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente)

• Sono richiamabili le disposizioni gli artt. 1341-1342 cc?• E’ legittima la previsione del risarcimento del danno

come “clausola penale” ex art. 1382 c.c.? (Il problema dell’applicazione degli artt. 1341 e 1469 bis cc specifica sottoscrizione e del concorso di responsabilità ex art 2048, I e II comma cc)


Natura giuridica del patto di corresponsabilitàNatura giuridica del patto di corresponsabilità

• La IS può unilateralmente (salva la “condivisione” sulle “procedure” nelle forme prescelte dal Regolamento di istituto) individuare diritti e doveri di studenti e famiglie? Comma 2, art. 5 bis

• Su “diritti e doveri” così individuati deve raccogliere convenzionalmente (e cioè sul piano individuale) il consenso? Comma 1, art. 5 bis

ma …..ma …..• Qual è l’OGGETTOOGGETTO del consenso?• CHICHI ha diritto a prestare il consenso?• Quali le CONSEGUENZE CONSEGUENZE di un rifiuto?


Rapporti tra Regolamento e patto di corresponsabilità


La vera domanda è: qual è il rapporto tra i “La vera domanda è: qual è il rapporto tra i “diritti e diritti e doveridoveri” dell’art. 5 bis e i “” dell’art. 5 bis e i “dirittidiritti” ed i “” ed i “doveridoveri” degli artt. ” degli artt. 2 e 3 del DPR?2 e 3 del DPR?

• Certamente, dal punto di vista “soggettivo”, gli artt. 2 e 3 Certamente, dal punto di vista “soggettivo”, gli artt. 2 e 3 riguardano riguardano solosolo gli studenti, mentre l’art. 5 bis amplia gli studenti, mentre l’art. 5 bis amplia l’ambito applicativo introducendovi l’ambito applicativo introducendovi ancheanche i genitori e le i genitori e le famiglie.famiglie.

• Dal punto di vista oggettivo, se fossero la stessa cosa, Dal punto di vista oggettivo, se fossero la stessa cosa, l’art. 5 l’art. 5 bisbis non avrebbe alcun senso non avrebbe alcun senso

• Sono diversi gli “attori” e ne è diverso l’oggetto: il Patto Sono diversi gli “attori” e ne è diverso l’oggetto: il Patto attiene a attiene a diritti e doveri dei genitori diritti e doveri dei genitori (e degli studenti(e degli studenti nella sc. sup come controparte negoziale della scuola)nella sc. sup come controparte negoziale della scuola)




Nel dedurre dalle norme una peculiarità del Patto rispetto al Nel dedurre dalle norme una peculiarità del Patto rispetto al Regolamento disciplinare d’Istituto, possiamo allora immaginare Regolamento disciplinare d’Istituto, possiamo allora immaginare due ambiti differenti:due ambiti differenti:

a)a) che il Patto sia un che il Patto sia un documento ad ampio contenuto documento ad ampio contenuto pedagogicopedagogico, di condivisione scuola-famiglia di “intenti” , di condivisione scuola-famiglia di “intenti” educativieducativi

b)b) che il Patto sia un che il Patto sia un documento a stretto contenuto giuridicodocumento a stretto contenuto giuridico finalizzato a facilitare alla scuola il rimborso di quanto finalizzato a facilitare alla scuola il rimborso di quanto questa abbia a pagare per i danneggiamenti subiti dai questa abbia a pagare per i danneggiamenti subiti dai propri allievi o per fatti illeciti da questi commessi a danno propri allievi o per fatti illeciti da questi commessi a danno di terzi (compagni, personale, ecc.), durante il tempo scuola di terzi (compagni, personale, ecc.), durante il tempo scuola (o meno)(o meno)


Il procedimento di irrogazione Il procedimento di irrogazione della sanzione disciplinaredella sanzione disciplinare


Il procedimento disciplinare verso gli alunni Il procedimento disciplinare verso gli alunni è azione di è azione di natura amministrativanatura amministrativa a il a il relativo procedimento costituisce relativo procedimento costituisce procedimento amministrativoprocedimento amministrativo a il a il contenzioso spetta al giurisdizione del contenzioso spetta al giurisdizione del giudice amministrativogiudice amministrativo




il procedimento disciplinare il procedimento disciplinare verso gli alunni è verso gli alunni è azione di azione di natura amministrativa natura amministrativa il il relativo procedimento relativo procedimento costituisce costituisce procedimento procedimento amministrativo amministrativo il contenzioso il contenzioso spetta al giurisdizione del spetta al giurisdizione del giudice amministrativogiudice amministrativo

1) comunicazione di 1) comunicazione di avvio del avvio del procedimento procedimento

2) formalizzazione 2) formalizzazione dell’istruttoria dell’istruttoria

3) obbligo di conclusione 3) obbligo di conclusione espressa espressa

4) obbligo di motivazione 4) obbligo di motivazione

5) termine di conclusione5) termine di conclusione




a)a) centralità del diritto di difesa centralità del diritto di difesa (lo studente (lo studente devedeve potere “potere “esporre le proprie ragioniesporre le proprie ragioni”) art 4 co 3 e artt ”) art 4 co 3 e artt 7 ss L. n. 241/907 ss L. n. 241/90centralità della comunicazione di centralità della comunicazione di avvio della contestazione di addebiti (quale avvio della contestazione di addebiti (quale procedimento e questo diritto non risulta in procedimento e questo diritto non risulta in concreto garantito la sanzione è illegittima concreto garantito la sanzione è illegittima

b)b) proporzionalità della sanzione proporzionalità della sanzione rispetto al fatto rispetto al fatto commesso (art 4, co 5)commesso (art 4, co 5)


Le impugnazioniLe impugnazioniLe impugnazioniLe impugnazioni

• LegittimazioneLegittimazione (“chiunque vi abbia (“chiunque vi abbia interesse”)interesse”)

• Introduzione di un Introduzione di un secondo rimedio secondo rimedio amministrativoamministrativo : ricorso al direttore USR : ricorso al direttore USR (previa parere vincolate del costituendo (previa parere vincolate del costituendo organo di garanzia regionale)organo di garanzia regionale)

• Effetto sospensivo dell’esecutività? (art 21 Effetto sospensivo dell’esecutività? (art 21 quater L. n. 241/1990)quater L. n. 241/1990)


……riassumendo…riassumendo………riassumendo…riassumendo…

• Studenti (e i genitori, loro legali rappresentanti)Studenti (e i genitori, loro legali rappresentanti) ““subisconosubiscono” le determinazioni generali ” le determinazioni generali (Regolamento di disciplina) e particolari (la (Regolamento di disciplina) e particolari (la sanzione disciplinare) sanzione disciplinare) unilateralmenteunilateralmente assunte assunte dalla scuola, così come “subiscono” le valutazioni dalla scuola, così come “subiscono” le valutazioni dell’apprendimento…dell’apprendimento…

• Genitori e studentiGenitori e studenti (nella sola scuola superiore) (nella sola scuola superiore) possono possono consensualmenteconsensualmente aderire al Patto di aderire al Patto di corresponsabilità predisposto secondo le modalità corresponsabilità predisposto secondo le modalità unilateralmente previste nel Regolamento d’istituto unilateralmente previste nel Regolamento d’istituto


……Denunciare i reati….Denunciare i reati….……Denunciare i reati….Denunciare i reati….Occorre considerare che:Occorre considerare che:• il dirigente scolastico è il dirigente scolastico è pubblico ufficialepubblico ufficiale

(art. 357 cp)(art. 357 cp)

• Il pubblico ufficiale deve denunciare i fatti che Il pubblico ufficiale deve denunciare i fatti che integrano integrano reati perseguibili d’ufficio: l’omissione : l’omissione di denuncia per il pubblico ufficiale è di denuncia per il pubblico ufficiale è reatoreato (art. 361 cp)(art. 361 cp)

• Il dirigente scolastico deve conoscere e Il dirigente scolastico deve conoscere e riconoscere i reati (in particolare, quelli di cui sia riconoscere i reati (in particolare, quelli di cui sia vittimavittima o o autoreautore il minore) il minore)

• La circostanza che l’autore del reato sia minorenne (imputabile o meno) è irrilevante


……Dovere di Dovere di organizzareorganizzare la vigilanza sugli alunni….la vigilanza sugli alunni….……Dovere di Dovere di organizzareorganizzare

la vigilanza sugli alunni….la vigilanza sugli alunni….

Responsabilità dell’amm.ne per omessa o inefficace Responsabilità dell’amm.ne per omessa o inefficace

organizzazione della vigilanza sugli alunni organizzazione della vigilanza sugli alunni ipotesi di concorso di ipotesi di concorso di

responsabilità artt. 1218 e 2043-2048 c.c.responsabilità artt. 1218 e 2043-2048 c.c. (ad es.(ad es. uso degli spazi, uso degli spazi, uscita da scuola, controllo sui materiali e prodotti in uso, uscita da scuola, controllo sui materiali e prodotti in uso, ecc.)ecc.)

Il Dirigente scolastico non ha compiti di vigilanza diretta, ma ha il compito Il Dirigente scolastico non ha compiti di vigilanza diretta, ma ha il compito di organizzare la vigilanza da parte del personale su cui incombe tale di organizzare la vigilanza da parte del personale su cui incombe tale doveredovere

In caso di danno riconducibile ad omessa vigilanza o ad omessa In caso di danno riconducibile ad omessa vigilanza o ad omessa organizzazione della vigilanza, l’amministrazione sarà condannata a organizzazione della vigilanza, l’amministrazione sarà condannata a risarcire il danno subitorisarcire il danno subito




Da quali rischi?Da quali rischi?Da Da tuttitutti i rischi che possono attentare i rischi che possono attentare

all’integrità psicofisicaall’integrità psicofisica

si tratta di un’si tratta di un’obbligazione di mezziobbligazione di mezzi (e (e non di risultato)non di risultato)

Valutazione ex ante Valutazione ex ante




•Essenzialità delle Essenzialità delle “cautele”“cautele” poste in poste in essere per essere per prevenireprevenire i rischi i rischi prevedibiliprevedibili

•Si tratta generalmente di cautele di Si tratta generalmente di cautele di tipo “organizzativo”tipo “organizzativo”

Del singolo (es. docente in aula o in palestra)Del singolo (es. docente in aula o in palestra)

Di più soggetti (es. ricreazione, uscita da Di più soggetti (es. ricreazione, uscita da scuola, gita scolastica, ecc.) scuola, gita scolastica, ecc.) “orchestrati” dal DS “orchestrati” dal DS




I limiti dell’obbligo di vigilanzaI limiti dell’obbligo di vigilanzaTopograficiTopografici (nei luoghi su cui si esercita il (nei luoghi su cui si esercita il controllo della scuola, se al minore viene controllo della scuola, se al minore viene comunque consentito l’accesso)comunque consentito l’accesso)

CronologiciCronologici (fino a che non si sostituisce la (fino a che non si sostituisce la vigilanza effettiva o potenziale dei genitori)vigilanza effettiva o potenziale dei genitori)

AnagraficiAnagrafici (alunni minorenni?) (alunni minorenni?)


… … ricordando anche che…ricordando anche che…… … ricordando anche che…ricordando anche che…

Sentenza di condanna della PASentenza di condanna della PA(=transazione, ma v. art. 66, co 6, Dlgs 165/2001)(=transazione, ma v. art. 66, co 6, Dlgs 165/2001)

Esecuzione della sentenzaEsecuzione della sentenza(o del contratto transattivo)(o del contratto transattivo)

Denuncia alla Corte dei ContiDenuncia alla Corte dei ContiCorte dei Conti - Procura GeneraleCorte dei Conti - Procura Generale

Nota 02/08/2007 prot. n. PG 9434/2007PNota 02/08/2007 prot. n. PG 9434/2007P

Azione di responsabilità amministrativaAzione di responsabilità amministrativa


..è ancora possibile un’alleanza ..è ancora possibile un’alleanza educativa……?educativa……?

..è ancora possibile un’alleanza ..è ancora possibile un’alleanza educativa……?educativa……?

avv. laura paolucci1 la tutela dei minori ruolo e responsabilità del dirigente scolastico azione...

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