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Public Management
Balanced Scorecard in öffenlichen Verwaltungen und Betrieben
Erfahrungen und Empfehlungen für das Strategische Public Management
vonTheo Haldemann, Michael Heike, Martin Bachmann
1. Auflage
Haupt Verlag 2011
Verlag C.H. Beck im Internet:www.beck.de
ISBN 978 3 258 07696 6
schnell und portofrei erhältlich bei beck-shop.de DIE FACHBUCHHANDLUNG
Theo Haldemann Balanced ScorecardMichael Heike in öffentlichen Verwaltungen und BetriebenMartin Bachmann
Die Schriftenreihe «Public Management» wird herausgegeben vonProf. Dr. Kuno Schedler, Universität St. Gallen
Theo HaldemannMichael HeikeMartin Bachmann
Balanced Scorecardin öffentlichen Verwaltungen und Betrieben
Erfahrungen und Empfehlungen für das Strategische Public Management
Mit einem Vorwort von Prof. Robert S. Kaplan
Haupt VerlagBern · Stuttgart · Wien
1. Aufl age: 2011
Bibliografi sche Information der Deutschen Nationalbibliothek
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ISBN 978-3-258-07696-6
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www.haupt.ch
Theo Haldemann (1958), Dr. oec. publ., Departementscontroller und Projektleiter im Finanzdepartement der Stadt Zürich. Berater und Projektleiter für Politik und öffentliche Verwaltungen sowie Dozent an Fachhochschulen. Forschungs- und Pu-blikationsschwerpunkte: Politische Planung und Steuerung, Public Management und Wirkungsorientierte Verwaltungsführung, Controlling, Monitoring und Evaluation, Stadt und Agglomeration sowie Finanzpolitik und Föderalismus.(www.theohaldemann.ch und [email protected]).
Michael Heike (1967), Professor für Public Management und Betriebswirtschaftslehre an der Hochschule Luzern – Wirtschaft sowie Leiter des Studiengangs MAS Public Management. Berater für öffentliche Organisationen mit den Schwerpunkten Cont-rolling, Kostenrechnung und Organisationsentwicklung.(www.hslu.ch und [email protected]).
Martin Bachmann (1962), Betriebsökonom FH, Dipl. Wirtschaftsprüfer, Vorsitzender der Geschäftsleitung der BCP Business Consulting Partner AG in Basel, Lehrbeauftragter an der Fachhochschule Nordwestschweiz sowie Gastdozent an verschiedenen Hoch-schulen. Beratung von öffentlichen und privaten Organisationen bei der Einführung der Balanced Scorecard sowie Organisation von Fachveranstaltungen zum Thema Balanced Scorecard in Zusammenarbeit mit Prof. Robert S. Kaplan.(www.bcp.ch und [email protected]).
Vorwort V
Vorwort von Prof. Robert S. Kaplan
I am pleased to welcome this new book on applying the Balanced Scorecard man-agement system in the Swiss public sector. One of the great pleasures I have had during the past 15 years is seeing how our strategy management approach, originally designed for the private sector, has been successfully applied by public sector and nonprofit enterprises around the world. This means that not only are the customers of private sector companies receiving better products and services, but also that citizens around the world are getting better value and services from their govern-mental organizations. Today, public sector enterprises in USA, UK, Spain, Sweden, Brazil, Colombia, Mexico, United Arab Emirates, South Korea, India, Singapore, Australia, and, of course, Switzerland, are demonstrating how they can deliver more value and at lower cost to all their citizens. In this book, you will read how diverse Swiss governmental organizations are successfully implementing a new strategy management system. Citizens, with access to more and more information about public sector enterprises, are demanding better performance and accountability from their governments. No public sector organization in the world has sufficient resources to accomplish all the expectations and desires of its citizens for governmentally-supplied services. That is why every agency must have a strategy. The strategy identifies the agency’s most important priorities and the processes and resources it will deploy to achieve high performance for its designated priorities. Strategy maps and Balanced Scorecards have become the premier management tools in the world for translating strategic priorities into tangible outcomes. The strategy map and scorecard provide a superb tool for communicating strategic objectives to all employees in the agency and also to outside stakeholders, including legislators, public sector executives, regulators, and, ultimately, citizens. The scorecard allows an agency to align its budgets and its resource commitments to its strategic priorities. And it provides an on-going report-ing system for monitoring, guiding, and adapting the strategy to changing condi-tions.
Balanced Scorecard in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben VI
Not all the enterprises you read about in this book, however, exemplify “best prac-tices” in strategy execution. As with any tool, some are better than others in using it. For example, many agency leaders or their consultants may view the Balanced Scorecard only for performance measurement and accountability. While this is still a big improvement over using financial measures alone to monitor and evaluate an agency’s performance, it falls far short of what is possible when a strategy map is created prior to the development of the Balanced Scorecard, and then the map and scorecard are used continually in a comprehensive strategy communication and execution system. As you read through the case studies in the book, try to identify where the scorecard is used only for accountability and ex post performance mea-surement and where it has become embedded in a holistic and comprehensive strat-egy execution system that helps the organization deliver breakthroughs in perfor-mance. I visited Switzerland a couple of times within the last years. I look forward to seeing even more widespread and effective dissemination of the Kaplan-Norton strategy execution system among Swiss nonprofit and public sector enterprises. Good luck on the journeys ahead. Robert S. Kaplan
Balanced Scorecard in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben VII
Inhaltsverzeichnis Vorwort von Prof. Robert S. Kaplan ....................................... V
Inhaltsverzeichnis ................................................................VII
Abbildungsverzeichnis .......................................................... X
1 Einleitung ....................................................................... 1 1.1 Entstehungsgeschichte des Buches ................................................................ 1 1.2 Strategisches Public Management .................................................................. 1 1.3 Zielsetzung und Aufbau des Buches ............................................................. 2 1.4 Methodisches Vorgehen .................................................................................. 3 1.5 Dank .................................................................................................................. 4
Teil 1. Theoretische Grundlagen 7
2 Konzept der Balanced Scorecard (BSC) ........................ 8 2.1 Balanced Scorecard .......................................................................................... 9 2.2 Strategiefokussierte Organisation ................................................................. 16 2.3 Strategy Maps .................................................................................................. 24 2.4 Alignment ........................................................................................................ 31 2.5 Der effektive Strategieprozess ...................................................................... 38 2.6 Fazit: Strategie-Umsetzung und Management-Modell .............................. 43
3 Strategische Planung und Steuerung im Public Management ................................................................. 45
3.1 Konzepte und Modelle des strategischen Managements .......................... 45 3.2 Strategische Inhalte und Akteure ................................................................. 63 3.3 Strategische Prozesse und strategische Instrumente ................................ 69 3.4 Fazit: Strategische Ausrichtung oder operative Überlastung von
Regierung und Parlament? ............................................................................ 73
4 Balanced Scorecards für öffentliche Verwaltungen und Betriebe ................................................................. 75
4.1 Zusätzliche BSC-Perspektive für öffentliche Verwaltungen und Betriebe ............................................................................................................ 76
Inhaltsverzeichnis VIII
4.2 Veränderte BSC-Zielinhalte bei öffentlichen Verwaltungen und Betrieben ......................................................................................................... 79
4.3 Fazit: Integrationsfunktion der Balanced Scorecard ................................. 80
Teil 2. Empirische Ergebnisse 83
5 Konzeption der Balanced Scorecard ............................ 84 5.1 Rahmenbedingungen ..................................................................................... 85 5.2 Anstösse und Auslöser .................................................................................. 91 5.3 Konzeption der Balanced Scorecard ........................................................... 94 5.4 Anwendungs-Varianten der Balanced Scorecard (BSC) ........................... 95 5.5 Fazit: Erfolgsfaktoren der BSC-Konzeption .............................................. 99
6 Einführung der Balanced Scorecard ........................... 101 6.1 Voraussetzungen .......................................................................................... 102 6.2 Projekt-Management .................................................................................... 105 6.3 Entwicklung der BSC .................................................................................. 113 6.4 Integration der BSC ins Management-System .......................................... 118 6.5 Fazit: Erfolgsfaktoren der BSC-Einführung............................................. 134
7 Nutzung der Balanced Scorecard ...............................137 7.1 Betrieb der Balanced Scorecard .................................................................. 137 7.2 Instrumentelle Weiterentwicklung der Balanced Scorecard .................. 144 7.3 Fazit: Erfolgsfaktoren für die BSC-Nutzung ............................................ 146
8 Fallstudien ...................................................................147 8.1 Dienststelle Steuern des Kantons Luzern ................................................. 147 8.2 Spital Oberengadin in Samedan ................................................................. 155
9 Zusammenfassung der empirischen Ergebnisse .......163 9.1 Kausales Analyse- und Argumentations-Modell ...................................... 163 9.2 Empfehlungen und Erfolgsfaktoren.......................................................... 164
Teil 3. Strategisches Public Management 169
10 Politische Planung und Steuerung ..............................170 10.1 Konzeptbeschreibung .................................................................................. 170 10.2 Anwendungsbeispiel .................................................................................... 173 10.3 Detailbetrachtung der Schnittstelle zwischen Politik und Betrieb ......... 175
Balanced Scorecard in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben IX
10.4 Beitrag zum Strategischen Public Management ....................................... 179
11 Betriebliche Planung und Steuerung Phase 1: BSC-Konzeption .................................................................. 181
11.1 Konzeptbeschreibung .................................................................................. 181 11.2 Anwendungsbeispiel zur Variante 1 .......................................................... 185 11.3 Anwendungsbeispiel zur Variante 2 .......................................................... 187 11.4 Detailbetrachtung der Schnittstelle von Politik und Betrieb .................. 189 11.5 Beitrag zum Strategischen Public Management ....................................... 190
12 Betriebliche Planung und Steuerung Phase 2: BSC-Einführung ..................................................................193
12.1 Konzeptbeschreibung .................................................................................. 193 12.2 Anwendungsbeispiel .................................................................................... 196 12.3 Exkurs: Strategien für Querschnittsämter ................................................ 198 12.4 Detailbetrachtung der Schnittstelle von Politik und Betrieb .................. 200 12.5 Beitrag zum Strategischen Public Management ....................................... 201
13 Betriebliche Planung und Steuerung Phase 3: BSC-Nutzung ...................................................................... 203
13.1 Konzeptbeschreibung .................................................................................. 203 13.2 Anwendungsbeispiel .................................................................................... 205 13.3 Detailbetrachtung der Schnittstelle von Politik und Betrieb .................. 206 13.4 Beitrag zum Strategischen Public Management ....................................... 208 14 Schlusswort ................................................................. 209
Anhang..................................................................................213
A1 Literaturverzeichnis .....................................................214 A1.1 Literatur zum Konzept der Balanced Scorecard ...................................... 214 A1.2 Literatur zur strategischen Steuerung im Public Management .............. 215 A1.3 Literatur zur Balanced Scorecard öffentlicher Verwaltungen ................ 218 A1.4 Weitere Literatur .......................................................................................... 219
A2 Quellenverzeichnis ..................................................... 220 A2.1 Quellen zur Fallstudie Dienststelle Steuern des Kantons Luzern ......... 220 A2.2 Quellen zur Fallstudie Spital Oberengadin in Samedan .......................... 220 A2.3 Weitere Quellen ............................................................................................ 220
Inhaltsverzeichnis X
A3 Methodisches Vorgehen ..............................................221 A3.1 Forschungsplan ............................................................................................ 221 A3.2 Experten-Interviews .................................................................................... 222 A3.3 Analyse und Interpretation ......................................................................... 224 A3.4 Validierung und Testanwendung ............................................................... 225 A3.5 Erstellen der Buchpublikation .................................................................... 226
A4 Fragebogen zu Experten-Interviews .......................... 227 A4.1 Einstieg .......................................................................................................... 227 A4.2 Leitfragen zur Strategie-Entwicklung und -Umsetzung .......................... 228 A4.3 Leitfragen zur Konzeption und Einführung der BSC ............................. 228 A4.4 Leitfragen zur Nutzung der BSC ............................................................... 229 A4.5 Leitfragen zum Stellenwert der Strategie in der Politik ........................... 229 A4.6 Abschluss ...................................................................................................... 230
A5 Empfehlungen .............................................................231 A5.1 Empfehlungen zur BSC-Konzeption ........................................................ 231 A5.2 Empfehlungen zur BSC-Einführung ......................................................... 234 A5.3 Empfehlungen zur BSC-Nutzung .............................................................. 238
A6 Forschungsfragen ....................................................... 239 A6.1 Forschungsfragen zur BSC-Konzeption ................................................... 239 A6.2 Forschungsfragen zur BSC-Einführung .................................................... 239 A6.3 Forschungsfragen zur BSC-Nutzung ........................................................ 240 A6.4 Forschungsfragen zum strategischen Public Management ..................... 241
A7 Glossar ........................................................................ 242
A8 Stichwortverzeichnis .................................................. 244
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1–1: Aufbau des Buches .............................................................................. 2 Abb. 2–1: Balanced Scorecard als Rahmen für die Strategie-Umsetzung .... 13 Abb. 2–2: Ursache-Wirkungs-Kette in der Balanced Scorecard ................... 15 Abb. 2–3: Prinzipien der strategiefokussierten Organisation ........................ 17 Abb. 2–4: Übersetzung von Mission, Grundwerten und Vision in
gewünschte strategische Ergebnisse ............................................... 20
Balanced Scorecard in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben XI
Abb. 2–5: Modifikation der Balanced Scorecard für Nonprofit-Organisationen .................................................................................. 22
Abb. 2–6: Grundstruktur einer Strategielandkarte für privatwirtschaftliche Unternehmen ..................................................................................... 28
Abb. 2–7: Strategy Map mit strategischen Themen zum Wertschöpfungsprozess ................................................................... 29
Abb. 2–8: Schematisierter Aktionsplan für ein strategisches Thema ........... 30 Abb. 2–9: 6-Phasen-Management-Modell zur systematischen Verbindung
von strategischer und operativer Planung ..................................... 39 Abb. 2–10: Funktionen des Strategiebüros ........................................................ 42 Abb. 3–1: Planungsmodell mit Mittelfrist-Planung und jährlicher
Produktegruppen-Globalbudgetierung .......................................... 57 Abb. 3–2: Zusammenspiel von politischer Rationalität und Management-
Rationalität im politisch-administrativen System .......................... 59 Abb. 3–3: Konzept des strategischen Managements ...................................... 62 Abb. 4–1: Erweiterte Balanced Scorecard für öffentliche Verwaltungen und
Betriebe (alte Darstellungsform) ..................................................... 77 Abb. 4–2: Erweiterte Balanced Scorecard für öffentliche Verwaltungen und
Betriebe (neue Darstellungsform) ................................................... 78 Abb. 4–3: Vergleich der Strategien im privaten und öffentlichen Sektor .... 79 Abb. 5–1: Kausalmodell für die Konzeptionsphase der Balanced Scorecard ............................................................................................................. 84 Abb. 6-1: Kausalmodell für die Einführungsphase der Balanced Scorecard ........................................................................................................... 101 Abb. 6–2: Projektorganisation für die Einführung der Balanced Scorecard ........................................................................................................... 108 Abb. 6–3: Projektplan für die Einführung der Balanced Scorecard ........... 110 Abb. 6–4: Strategielandkarte mit strategischen Themen und Zielen .......... 114 Abb. 6–5: Schematische Darstellung eines Führungskalenders .................. 125 Abb. 6–6: Business Excellence-Modell (EFQM-Modell) ............................ 128 Abb. 6–7: Gegenüberstellung von MS Excel und BSC-Software ............... 130 Abb. 6–8: Beispiel einer IT-gestützten Strategielandkarte ........................... 131 Abb. 6–9: Beispiel einer IT-gestützten Balanced Scorecard (fiktive Zahlen) ........................................................................................................... 132 Abb. 7–1: Kausalmodell für die Nutzungsphase der Balanced Scorecard . 137 Abb. 7–2: Weiterentwickeltes Management-Modell des Strategieprozesses .... ........................................................................................................... 138 Abb. 8–1: Strategielandkarte der Dienststelle Steuern ................................. 152 Abb. 8–2: Strategielandkarte des Spitals Oberengadin (We Take Care of
You!) ................................................................................................. 159 Abb. 9–1: Kausalmodell für alle drei BSC-Phasen ....................................... 164 Abb. 9–2: Kausalmodell für alle BSC-Phasen mit Erfolgsfaktoren E1 bis
E10 .................................................................................................... 165
Abbildungsverzeichnis XII
Abb. 10–1: Konzept der politischen Planung und Steuerung für die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung ................................... 171
Abb. 10–2: Instrumente im Steuerungs- und Führungsprozess des Kantons Luzern ............................................................................................... 174
Abb. 11–1: BSC-Konzeption für öffentliche Verwaltungen und Betriebe – Variante 1 mit Wirkungs- und Leistungszielen ........................... 182
Abb. 11–2: BSC-Konzeption für öffentliche Verwaltungen und Betriebe – Variante 2 mit Mission und Vision ............................................... 183
Abb. 11–3: Strategielandkarte der Fachstelle Beschaffungskoordination der Stadt Zürich ..................................................................................... 186
Abb. 11-4: Strategielandkarte der Dienstabteilung Statistik Stadt Zürich ... 188 Abb. 11–5: Zusammenspiel von Politik und Betrieb in der BSC-Konzeption
für öffentliche Verwaltungen und Betriebe ................................. 190 Abb. 11–6: Aufspaltung von politischem und betrieblichem Auftrag in der
BSC-Konzeption für öffentliche Verwaltungen und Betriebe .. 191 Abb. 12–1: BSC-Einführung in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben 194 Abb. 12–2: Zusammenspiel von Politik und Betrieb bei der BSC-Einführung
in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben .............................. 200 Abb. 13–1: Konzept zur BSC-Nutzung in öffentlichen Verwaltungen und
Betrieben .......................................................................................... 203 Abb. 13–2: Modifizierter Führungskalender der Dienstabteilung Statistik
Stadt Zürich ..................................................................................... 205 Abb. 13–3: Direkter politischer Durchgriff bei der BSC-Nutzung .............. 207