beron padilla rapali nuevo marco normativo de ot en mendoza

8/9/2019 BERON PADILLA RAPALI Nuevo Marco Normativo de OT en Mendoza

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ARTCULOS

(1) 2013: 97 - 108

Universidad Nacional de Colombia, Bogot22

A

Nuevo marco normativo d

Ordenamiento Territorial en MendozaSUAPLICACINENELREAMETROPOLITAN

N L M MIts application in the Metropolitan A

N O T M

Sua aplicao na rea Metropolita

* El presente artculo procede de investigaciones realizadas en el marco del Proyecto de Investigacin y Desarrollo (PID 08/09) Ordenamie

Territorial para un Desarrollo Sustentable.

Nlida Marina-BernProfesora de Grado Universitario enGeografa. Estudiante de Maestra y

Doctorado Ordenamiento Territorial,Planificacin Estratgica y Desarrollo

Sostenible. Docente de la UniversidadNacional de Cuyo, Mendoza, Argentina..

[email protected]

Cristian Harry Padilla-RodrguezGegrafo. Universidad de Crdoba. Montera.

Colombia. Maestra en Ordenamiento

del Territorio con Orientacin enPlanificacin Estratgica, Doctorado en

Ordenamiento Territorial y DesarrolloSostenible. Universidad Nacional de Cuyo,

Mendoza, Argentina. [email protected]

Nadia RapGegrafa. Estudiante de Maestra y Doctor

en Ordenamiento Territorial, Planifica

Estratgica y Desarrollo Sostenible. UniversiNacional de Cuyo, Mendoza, Argent

[email protected]

Recibido: 19 de octubre de 2012Aprobado: 20 de mayo de 2013


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enero - junio de 2013

Nlida Marina-Bern, Cristian Harry Padilla-Rodrguez, Nadia Rapali

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Nlida Marina-BernProfesional en Ordenamiento

Territorial, planeamiento socio-econ-mico espacial y desarrollo regional. Estu-diante de Maestra y Doctorado en temasde Ordenamiento Territorial, PlanificacinEstratgica y Desarrollo Sostenible. Inves-tigadora en el Instituto de Cartografa,Investigacin y Formacin para el Or-denamiento Territorial (Instituto CIFOT),FFyL, UNCuyo. Docente en la ctedra deGeografa Econmica, FFyL, UNCuyo. Be-caria de la Agencia Nacional de Promo-cin Cientfica y Tecnolgica (ANPCyT),

Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Inno-vacin Productiva, Repblica Argentina.Investigadora del Instituto de Cartografae Investigacin para el Ordenamiento Te-rritorial (CIFOT)

Cristian HarryPadilla-Rodrguez

Profesional en Planificacin yDesarrollo Territorial. Investigador delInstituto de Cartografa, Investigaciny Formacin para el Ordenamiento Te-rritorial (CIFOT), Mendoza, Argentina.Asistente de Investigacin en el Plande Ordenamiento y Manejo Integral

de la Cuenca Hidrogrfica del Ro Sin(Crdoba-Colombia) y en el Proceso deRevisin y Ajuste del Plan de Ordena-miento Territorial del Municipio de Mon-tera -, Montera-Colombia.Investigador del Instituto de Cartografa,Investigacin y Formacin para el Orde-namiento Territorial (CIFOT), Mendoza,Argentina.

Nadia RapaliGegrafa. Estudiante de Maes-

tra y Doctorado en OrdenamientoTerritorial, Planificacin Estratgica yDesarrollo Sostenible. Investigadora Ins-tituto de Cartografa, Investigacin y For-

macin para el Ordenamiento Territorial(CIFOT), Universidad Nacional de Cuyo,Mendoza, Argentina. Becaria del ConsejoNacional de Investigaciones Cientficasy Tecnolgicas (CONICET), Ministerio deCiencia, Tecnologa e Innovacin Produc-tiva, Repblica Argentina.InvestigadoraInstituto de Cartografa, Investigacin yFormacin para el Ordenamiento Terri-torial (CIFOT),

Introduccin

El Gran Mendoza se configura como una metrpolis pionera en

la Argentina en materia de polticas territoriales, avanzando en

el planteo de un marco jurdico que tiene en cuenta los nuevosparadigmas en torno al desarrollo. An as los retos a los que

debe enfrentarse tanto el Estado como la sociedad en general son

mltiples, desde lo poltico administrativo hasta la concepcin

cultural sobre la gestin del territorio.

La provincia de Mendoza sanciona, en el ao , la Ley de Ordenamiento Territorial yUsos del Suelo (Ley N/), mediante un proceso participativo que tiene por objeto [ esta-blecer el Ordenamiento Territorial como procedimiento poltico-administrativo del Estado en todo

el territorio provincial, entendido ste como Poltica de Estado para el Gobierno Provincial y el delos municipios. Es de carcter preventivo y prospectivo a corto, mediano y largo plazo, utilizando ala planificacin como instrumento bsico para conciliar el proceso de desarrollo econmico, socialy ambiental con formas equilibradas y eficientes de ocupacin territorial (Art. , Ley N /).

Con relacin a la planificacin urbana la reglamentacin de esta Ley deber tener encuenta las caractersticas y problemas del rea Metropolitana de Mendoza (AMM) que se confi-gura como la zona urbana ms extensa de la provincia, en donde se concentran las actividades,poblacin y riquezas, siendo un continuo urbano que se ve fracturado por diferentes lmitespolticos-administrativos que funcionan aisladamente sin planificacin conjunta.

El objetivo de este trabajo es analizar la situacin actual de la normativa de ordenamien-to territorial de Mendoza y sus efectos en la gestin territorial en el rea metropolitana. Para ellose organiza de la siguiente manera:

Aspectos tericos Caracterizacin del rea Metropolitana de Mendoza (AMM): estructura, potencialidades y

problemas. Antecedentes y estructura general de la Ley N .: Ordenamiento territorial y usos del suelo. Anlisis de la Ley en relacin al rea Metropolitana de Mendoza: ventajas y desventajas Propuestas para la gestin del rea Metropolitana de Mendoza Conclusiones

El trabajo aportar lineamientos para encauzar la planificacin urbana de Mendoza en elmarco de la nueva Ley y as avanzar en los aspectos principales a tener en cuenta para la futurareglamentacin.

1. Aspectos tericos

Existen numerosos trabajos, provenientes de distintos mbitos como la sociologa, geo-grafa, poltica, economa, derecho, e incluso la literatura que tienen como tema principal aque-llo que ocurre en las ciudades.

Esto se debe a que la poblacin mundial se encuentra en creciente proceso de urbaniza-cin, as lo indica el informe de la Divisin de Poblacin del Departamento de Asuntos Econmicos


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Nuevo marco normativo de Ordenamiento Territorial en Mendoza: su aplicacin en el rea Metropolitana

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y Sociales de Naciones Unidas en el informe sobreZonas urbanasy rurales de . Segn este informeen el ao se alcanzun hito en la historia: la poblacin urbana igual a la poblacin ru-ral, y las proyecciones indican que para el ao el de loshabitantes del mundo vivirn en zonas urbanas. Pero la concentra-cin tendr lugar en aquellas regiones menos desarrolladas, comoAmrica Latina, que actualmente posee un alto nivel de urbaniza-cin que alcanza al , y la tendencia es que contine aumen-tando. Corresponde entonces un anlisis de la situacin actual yfutura de nuestras ciudades, as como tambin aquellas estrategiasplanteadas por el Estado y la sociedad en general.

A que responde el crecimiento de las ciudades? Estos espa-cios pasan a cumplir un rol fundamental en el planteo de un modelode desarrollo posible para Amrica Latina. Es all donde la poblacinaspira a encontrar o mantener su lugar de residencia y de trabajo.

Las ciudades latinoamericanas crecen en muchos casossin controles establecidos previamente que tengan en cuentala aptitud natural del medio, ni tampoco la capacidad guberna-mental para proporcionar servicios bsicos para la habitacin.

Los problemas de vivienda informal, la congestin vehicular, lacontaminacin ambiental, la expansin descontrolada y los al-tsimos requerimientos de inversin en el sistema de transportemasivo son comunes en extensas reas de la regin.

Estas urbes crecen hacia la periferia en busca de nuevoslugares, impulsadas por un mercado inmobiliario que intenta va-lorizarse por medio de la inversin, favorecido por un Estado sus-tentado en criterios de neutralidad y subsidiariedad que le otorganlas condiciones necesarias para el desarrollo de negocios privados.

Segn De Mattos () la gestin urbana est utilizandoestrategias de competitividad urbana y de city marketing paraatraer capitales externos, lo que lleva a aumentar la importancia

del papel de la inversin inmobiliaria privada en la transformacinurbana y metropolitana. Se habla de un proceso de mercantiliza-cin del desarrollo urbano (De Mattos, :) que esta presenteen las ciudades y que produce un paisaje urbano globalizado endonde se encuentran shoppings, malls, hoteles de cadenas multi-nacionales, edificios inteligentes, complejos comerciales y, en lasperiferias de la ciudad, grandes espacios fragmentados por altosmuros de barrios exclusivos que generan espacios segregados.

Como afirma Harvey (:) [] la suerte de las ciuda-des est, casi en su totalidad, en manos de los contratistas y espe-culadores inmobiliarios, de constructores de oficinas y del capitalfinanciero. El impacto de las decisiones privadas en el crecimientoy ocupacin del suelo es el rasgo caracterstico de la nueva ciudad.

La planificacin urbana actual, a diferencia del urbanismoreglamentarista de fines de la posguerra, no es propia del Estado,quien ha perdido, debido a las polticas de desregulacin y libe-ralizacin entre los aos y , el poder de decisin en cuantoal desarrollo urbano. Los procesos de control del uso del suelo sehan desdibujado frente al accionar del sector privado que invier-te en la compra de tierras y las fuerzas del mercado son las queimponen la ley en las ciudades.

Desde la visin neoliberal, surge con fuerza en los a` la Planificacin Estratgica, la que distingue actores que ayan el proceso y aquellos que se oponen, trata de consensuarciones presentes en pos de una imagen futura a mediano y laplazo (Gudio, :). Sin embargo, este tipo de planificacno ha dado los resultados esperados, excepto algunos embleticos como el Plan Estratgico de Barcelona o el de CuritibaPlanificacin Estratgica qued como acabados planes impresin ser aplicados en la prctica, debido a que no se han produclos cambios estructurales necesarios, relacionados con la disbucin y coordinacin de funciones de las instituciones con copetencia en el tema, como tambin con la asignacin de recunecesarios para efectivizar el proceso.

Actualmente se pone la atencin en el Ordenamiento Territorio como forma de planificacin y gestin de las reas urnas que pone nfasis en los procesos sociales, fsicos y naturque inciden en el territorio en el que una determinada poblacrealiza distintas actividades (usos del suelo agrcola, industrialcreativo) conforme a determinadas pautas institucionales y lega

Se trata de una visin integral y sistmica, interjuriscional e interactiva entre el mercado, el Estado y la sociedadcomo es expresado en la Carta Europea de ordenacin del Tetorio (Consejo de Europa -V-). Es importante destacar quconcebido como una poltica de carcter transversal a las pocas sectoriales, que si bien el que lidera el proceso es el Estala ordenacin es coordinada y concertada por distintos actoy utiliza la prospectiva para construir escenarios y planificarfuncin de un modelo deseado.

Es decir, el Ordenamiento se sustenta en principios dehesin social, gobernanza y participacin y va unido al concede gestin, lo que implica una tarea de consenso entre actotendientes a alcanzar un desarrollo sostenible a travs de

accin voluntaria de intervencin en los distintos aspectos qinvolucra el territorio (Gudio, :).

2. Caracterizacin del rmetropolitana de Mendo

(AMM): estructurpotencialidades y problema

El rea metropolitana del Gran Mendoza es la princ

metrpolis del oeste argentino, y la cuarta en importancia pas, ubicada en la provincia homnima. Segn el Censo del acuenta con una poblacin de . habitantes, es cir, el del total de poblacin provincial. La misma se uben Km lo que representa un , del total del territoprovincial (. Km). Administrativamente, la conforma

Los resultados del Censo para el Gran Mendoza todava no se encuent

disposicin para consulta.


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Nlida Marina-Bern, Cristian Harry Padilla-Rodrguez , Nadia Rapali

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municipios diferentes: Capital, Godoy Cruz, Guaymalln, Maip,Lujn y Las Heras. (Figura. )

mayor pendiente W E, ubicada entre la Precordillera y la men-cionada planicie, con presencia de mltiples cuencas de drenajetemporal. stas cuencas desaguan hacan el este, donde se ubicala metrpolis. En ocasiones, grandes cantidades de agua (aluvio-nes) han azotado diversos sectores de la ciudad, y ha sido una

amenaza natural constante para la poblacin.

El rea pedemontana, tiene la funcin natural de regular elescurrimiento superficial mediante el servicio biolgico de absor-cin de agua cada que realiza la flora nativa. El crecimiento urbanosin control de las ltimas dcadas, manifestado en grandes empren-dimientos inmobiliarios privados y planes de vivienda social guber-namentales, sumados a otras actividades recreativas que all se danlugar han generado una degradacin del medio natural, agravandola situacin de riesgo aluvional. Esta zona se caracteriza tambinpor la gran cantidad de fallas geolgicas que en sentido norte surla atraviesan. Por lo que el proceso de urbanizacin se conformacomo un agravante de la situacin de riesgo, aumentando la vul-nerabilidad de la poblacin y de las edificaciones, equipamiento e

infraestructura que acompaan la expansin del rea urbanizada.

.. El rea Metropolitana de Mendoza:procesos y transformaciones.

El desarrollo urbano de Mendoza es resultado de latransformacin paulatina de un ecosistema natural rido en unverdadero oasis de vida y esto ha sido posible mediante la cons-truccin de un complejo sistema hdrico artificial que toma, re-gula y distribuye este recurso bsico en el territorio (Gudio y et.

Figura. 1: rea Metropolitana de Mendoza. Fuente:Elaboracin propia en base a datos del Instituto CIFOT, UNCuyo, 2011.

El de la superficie provincial no se encuentra irriga-da. Estas reas se caracterizan por poseer muy bajas densidades

de poblacin debido al marcado dficit hdrico y la poca dispo-nibilidad de cursos superficiales de agua. La poblacin se con-centra en oasis de riego: oasis norte, centro y sur. La ciudad deMendoza y su rea rural circundante conforman el oasis norte dela provincia. En cada uno de ellos, no slo se produce la mayorconcentracin demogrfica, primando sta en el oasis Norte, sinotambin de actividades econmicas e inversiones.

La poca oferta hdrica se debe a las condiciones climticascaractersticas de la diagonal rida argentina: un clima desrti-co, con gran amplitud trmica y escasas precipitaciones, las querondan los a mm anuales en el caso de Mendoza y queen su mayora se producen en verano en forma de tormentasconvectivas. Los ros provenientes del deshielo de los glaciares

cordilleranos son los que alimentan los oasis y permiten la vidaen ellos. Esta es la razn principal por la cual la concentracin de-mogrfica se produce all.

La ciudad se situaba al pie de la Precordillera de La Rioja,San Juan y Mendoza, sobre una planicie aluvial al momento de sufundacin. El crecimiento y expansin territorial de la misma, lle-v a que el entramado urbano se extendiera sobre otras formasde relieve, sobre todo hacia el oeste, ocupando el rea conocidacomnmente como piedemonte , el cual constituye un rea de


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al, :). Esto ha posibilitado el asentamiento poblacionaly aquellos caracteres propios de la ciudad, que con el paso deltiempo han configurado su actual paisaje urbano: su trama de ca-lles en damero, la red de canales y acequias para permitir el riegoy la presencia del rbol, elemento fundamental como fuente desombra y refresco en el duro clima desrtico.

A lo largo de su historia, la ciudad fue creciendo y sus-tentando su identidad en estos elementos que la hacen nica,conformando un entramado urbano particular, reflejo de unaadaptacin del hombre a su medio circundante.

A partir de los primeros aos del siglo XXI, el crecimientoexperimenta una desaceleracin en el rea central de la ciudad,conformada por el departamento de Capital, y pasan a tener pri-maca los municipios perifricos, pero sobre todo, los sureosMaip y Lujn de Cuyo. La poblacin abandona el microcentropor el predominio de nuevos usos del suelo relacionados con elcomercio y los servicios. La inversin inmobiliaria se reactiva lue-go del ao , y en dichos departamentos, el protagonismolo ganan los consorcios privados de barrios cerrados y semice-

rrados, destinados a las clases medias y altas. El conflicto en estesentido radica en la competencia contra los tradicionales usos delsuelo agrcola y de industrias relacionadas, ya que la urbaniza-cin amenaza con ocupar zonas con suelos frtiles de alto valorecolgico y buenas condiciones ambientales para el cultivo devides, frutales y hortalizas. Estas tierras son escasas en el territoriode la provincia, y se suma a ello la dificultad para la extensinde las reas irrigadas debido al dficit hdrico existente y al costoeconmico que implica.

Los emprendimientos urbanos comienzan a configurarotro tipo de trama urbana. Este fenmeno ha sido advertido porcientficos sociales, urbanistas, polticos en muchos pases de La-tinoamrica. Hay una menor disponibilidad de espacios pblicos,

el trazado urbano de calles y vas de acceso se ve interrumpido, laciudad comienza a fragmentarse, resultando en un conjunto deespacios segregados con cada vez menor interaccin entre ellos.Muchas de estas nuevas islas residenciales se instalan en lugarescarentes de servicios, infraestructura y equipamiento o en luga-res riesgosos, incluso dentro de estos barrios el paisaje urbanocaracterstico se ve alterado, ya que en muchos de ellos no hayacequias ni rboles.

Por todo lo anterior, se hizo imprescindible la interven-cin estatal en materia de ordenamiento urbano y territorial.Hasta el momento, una serie de leyes regularon algunos aspec-tos que ataen a las problemticas mencionadas, pero nunca seaplicaron polticas integrales de planificacin en ninguna escala

de la gestin poltica, ni municipal ni provincial, por lo que hoyse observan los resultados. Algunos municipios recientementehan comenzado a planificar de forma estratgica sus territorios,pero lo cierto es que el rea metropolitana de Mendoza requiereun tratamiento amplio y a la vez profundo en este sentido, congestiones polticas y voluntad de intervencin real en pos de ve-lar por los intereses pblicos en busca del bien comn, no slopor particulares o parciales. La gran dificultad en el aspecto de la

gestin radica en la falta de polticas concertadas entre los mcipios que conforman el rea metropolitana.

El sector cientfico y poltico, as como tambin de vasectores de la sociedad civil, conocen las problemticas que aftan la vida y el desarrollo de la metrpolis, as como las potencdades que pueden beneficiar el proceso de ordenamiento urba

Debido al proceso de OT comenzado, la poblacin se ha inriorizado en la participacin mediante organizaciones dsociedad civil, y en la bsqueda de un modelo territorial seado en vistas a modificar los problemas tendenciales fueron diagnosticados para la provincia y el AMM.

Se cuenta con el capital humano (universidades, organismcientficos) para intervenir en el territorio en forma concre

Cuenta con recursos econmicos derivados de actividaque generan un gran aporte al tesoro provincial, entre las se destacan el turismo, la industria, la actividad agrcola nfasis en la vitivinicultura.

3. Antecedentes y estructugeneral de la ley n 8.05ordenamiento territori

y usos del sue

Para lograr analizar los antecedentes de la Ley /la Provincia de Mendoza, es importante recordar que en la Reblica Argentina las polticas de ordenamiento del territorio surgpor los intereses de los habitantes, empresarios, gobiernos, esobre los diferentes territorios de la Nacin. En muchos caso

surgimiento de estas polticas territoriales fue desde diferenperspectivas tales como la econmica, ambiental, regional, urno-regional y suponan la incidencia sobre el orden territorial.

La Argentina desde los aos orient su polticaintervencin en el territorio desde la ptica de la planificacurbana y, su principal objetivo se centraba en el crecimieacelerado y desordenado de las principales ciudades (Mass). Los principales instrumentos eran los planes y normasguladoras del uso del suelo.

En este mismo contexto, se debe mencionar que los avces ms significativos en las polticas de ordenamiento territo(OT) y usos del suelo en el pas fueron a partir del ao , cuan

la Provincia de Buenos Aires decreta le Ley . Esta Ley concal OT como:

Conjunto de acciones tcnico poltica-administrativa pla realizacin de estudios, la formulacin de propuestala adopcin de medidas especificas en relacin con la onizacin de un territorio, a fin de adecuarlo a las polticaobjetivos de desarrollo general establecido por los distin


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niveles jurisdiccionales y en concordancia con sus respectivasestrategias ( Ley /).

Posterior a la creacin de la Ley /, en se pre-tende por parte del Senado Nacional una Ley Orgnica de Orde-namiento Territorial cuyo objetivo primordial es colocar al temadel desarrollo territorial como poltica de Estado.

Los avances en polticas de OT a nivel tanto nacionalcomo provincial han sido pocas. A pesar de existir buenos inten-tos por formular proyectos de ordenamiento en provincias comoMendoza, Salta, San Luis, Rio Negro y Tucumn, que incluso sepensaron con anterioridad a la promulgada por la Provincia deBuenos Aires (Gudio, ).

En la Provincia de Mendoza existe una vasta legislacinreferida a los temas ambientales (Gudio, : ), pues, lafragilidad de sus ecosistemas hace concebirlos como priori-tarios, como la Ley de Aguas y la Ley de Medio Ambiente. Enespecial esta ltima se reconoce como la primera ley medioambiental formulada en el pas, sirviendo de modelo para las

otras provincias.

Gudio () afirma que la Ley de Medio Ambiente fueun buen referente para discutir diversos temas ambientales en laprovincia, incluyendo el de OT, pues, dicha ley contena entre susprincipios y objetivos intervenir en el ordenamiento del territorio,sin embargo, en su fase de implementacin no logr articular laconcepcin de ambiente y territorio.

La inversin privada ha llevado en muchos casos a con-vertir a la ciudad en un espacio de limites difusos y fragmentados[ olvidando la idea geogrfica de un tejido continuo y articu-lado (Gudio, : ). Los agentes privados tienen fuertes ar-gumentos para defender sus acciones en la ciudad, por esto el

sector de ciencia y tcnica y la sociedad mendocina ha dispues-to recursos humanos (Universidad Pblica en especial) para queanalicen y demuestren como estas transformaciones socioeco-nmicas significan y agudizan la concentracin y los desequili-brios (Gudio, : ), lo que ha dado como resultado en lasltimas dcadas del siglo XX la presentacin de ms de doce pro-yectos de Ley de OT (sin concrecin alguna).

Un avance significativo para llegar a la formulacin defini-tiva de la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo, fueronlos proyectos presentados entre y . Sin embargo, estospresentaban vicios jurdicos y tcnicos que eran una clara inten-sin de beneficiar exclusivamente a los inversores inmobiliarios.Como respuesta social para frenar la injerencia de los proyectos

inmobiliarios se formula un Anteproyecto de ley coordinado porla Universidad Nacional de Cuyo con la participacin de repre-sentantes de diferentes organismos del Gobierno de la Provincia,el sector acadmico-cientfico y otras instituciones. Este produc-to es presentado en la legislatura en el ao y se sancionapor en mayo de como Ley / de Ordenamiento Terri-torial y Usos del Suelo

. . Estructura general de la ley /.

A continuacin se presenta una sntesis de la estructurageneral propuesta por la Ley / para la elaboracin de losplanes de ordenamiento territorial en la Provincia, los cuales hansido lineamientos tericos y tcnicos planteados por diversosactores involucrados en el proceso de formulacin y puesta enmarcha de la Ley. A pesar de los esfuerzos para concretar el An-teproyecto de ley, algunos de los lineamientos concertados enl fueron modificados antes de su sancin en la legislatura pro-vincial. La Ley, por lo tanto, presenta discrepancias en relacin aldocumento original, aunque mantiene la estructura general pro-puesta desde las comisiones que elaboraron el documento.

Los contenidos se presentan en un esquema de ordenestablecido por los autores para lograr una mejor comprensintanto del marco de referencia conceptual como metodolgicoque la Ley propone.

Etapa : Etapa preliminar

Conceptualizacin y alcances del ordenamiento territorial

La Ley / define al Ordenamiento Territorial (OT)como un procedimiento poltico-administrativo del Estado entodo el territorio provincial, el cual se convierte en una Poltica deEstado para el Gobierno Provincial y los municipios. Esta Poltica deEstado se considera de carcter preventivo y prospectivo a corto,mediano y largo plazo, utilizando a la planificacin como instru-mento bsico para lograr en el territorio un desarrollo socioecon-mico y ambiental equilibrado.

Entre los objetivos de la Ley se destacan:

Promover el desarrollo territorial equilibrado, equitativo y

sostenible en todas reas de la Provincia. Conciliar el desarrollo socioeconmico actual y futuro de la

Provincia bajo el principio del respeto por el ambiente y losrecursos naturales.

Establecer las condiciones fsicas, sociales, econmicas y es-paciales para satisfacer a las comunidades las necesidades devivienda, servicios pblicos, infraestructura, equipamientos,industria, comercios, actividades de servicios.

Lograr la integracin y coordinacin interinstitucional entrela Provincia y los Municipios para lograr polticas consensua-das de desarrollo territorial.

Organizacin del territorio. aplicacin de la Ley /

Para la aplicacin de la Ley se ha considerado que la orga-nizacin del territorio en la Provincia de Mendoza se compone por:

Oasis: reas que cuentan con derecho de agua y se subdivi-den en reas urbanas, rurales y complementarias (son reasadyacentes a las reas urbanas o rurales destinadas para dis-tintos fines).


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Zonas no irrigadas: reas que no poseen concesiones deagua otorgadas por la ley, estas se subdividen en reas rura-les, reas de aprovechamiento (extractivo, energtico y usoestratgico de recursos) y reas naturales.

Etapa : Elaboracin de los planesde ordenamiento territorial

Segn lo planteado en la Ley / se deben reali-zar un Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT) cuyo

responsable de la elaboracin estar a cargo de un organismodesconcentrado del Poder Ejecutivo Provincial y se denominarAgencia Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT). Igualmen-te, los municipios deben realizar un Plan Municipal de Ordena-miento Territorial (PMOT).

El PPOT y el PMOT deben cumplir con unos componentesbsicos que segn la Ley son: realizar un diagnstico territorial,definir un modelo territorial, construir escenarios alternativos yformular las acciones a corto, mediano y largo plazo.

Terminados los componentes anteriores, los planes de-ben generar como producto principal una zonificacin del te-rritorio (tanto provincial como municipal) conforme a los usos

del suelo y los instrumentos fiscales y econmicos que permitancorregir las distorsiones generadas por las especulaciones inmo-biliarias y recuperar la plusvala. La finalidad de los instrumentosfiscales es desalentar las actividades especulativas, pero alentarel desarrollo sustentable.

Es importante resaltar que en esta etapa de elaboracinde los planes y en las restantes est presente la participacin so-cial por medio de los mecanismos como la consulta pblica y laaudiencia pblica.

Etapa : Evaluacin y aprobacin de losplanes de ordenamiento territorial

La Secretara de Medio Ambiente de la provincia elabel Plan Provincial a travs de los rganos creados en la ley parafin. Por un lado la APOT, de carcter tcnico, elabora el plan, pvia consulta al Consejo de OT (CPOT) y en ltima instancia quaprueba el plan es la Legislatura de la Provincia. El CPOT esorganismo consultor y asesor que ser presidido por el secretde Medio Ambiente, y estar conformado por diferentes secto

de la sociedad.

La evaluacin y aprobacin de los Planes Municipales srealizada por Concejo Deliberante.

Figura. 2: Procedimiento de elaboracin y aprobacin de los Planes de OT en Mendoza, segn la nueva legislacin. Fuente: elaboracin propia en

base a la Ley 8051/09 de la Provincia de Mendoza

Etapa : Ejecucin de los planes deordenamiento territorial

Los responsables directos de la ejecucin de los plason la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial y los Mucipios respectivamente. La ejecucin se entiende como la pueen marcha de los planes, programas y proyectos que fueron csensuados en los planes de OT.

Etapa : Control y seguimiento de losplanes de ordenamiento territorial

La Ley ha propuesto para el control y seguimiento deplanes una serie de instrumentos tcnicos-cientficos tales co

Sistema de Informacin Ambiental y Territorial a cargo dAgencia Provincial de OT.

Evaluacin de Impacto Ambiental, es responsabilidad demunicipios y Agencia Provincial de OT.

PPOT Secretara deMedio Ambiente

PMOT

APOT

H. Legislatura

CPOT

Municipio

ConcejoDeliberante

Elaborado por

Aprobado por

Aprueba

Elaborarplan

Crea rganos

rganotcnico

Revisin delprocedimientode elaboracin

rganoConsultor y

asesor


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Evaluacin de Impacto Territorial, es responsabilidad de losmunicipios y Agencia Provincial de OT.

Auditoria Externa de Impacto Territorial, estas les correspon-den a las universidades o institutos especializados.

Control de Rgimen de Penalidades, los cuales estn en ma-nos de los municipios y la Secretara de Ambiente de la Pro-vincia.

4. Anlisis de la ley en relacin alrea metropolitana de Mendoza:

ventajas y desventajas

La Ley constituye un avance en materia de polticas terri-toriales en la Repblica Argentina, y sienta un antecedente nico,dados los presupuestos sobre los cuales fue construida, los quedevienen de corrientes relacionadas con el desarrollo territorial ysostenible. Esta nueva legislacin, que ha cumplido ya dos aos

de vigencia, propone al Ordenamiento Territorial como polticade Estado, hecho importante en la historia jurdica provincial.Aunque no sea una ley referida exclusivamente a temas urbanos,se desprenden de su anlisis puntos fuertes y dbiles que sern acontinuacin expuestos, en pos de concluir cuales son los apor-tes de la misma que servirn como herramienta para la gestinen el rea metropolitana de Mendoza,

Los fines y objetivos planteados en la mencionada leyse enmarcan en paradigmas cientficos actuales e innovadores.En este sentido, uno de los objetivos de la ley, considerando lacuestin metropolitana, es garantizar un sistema urbano, rural ynatural equilibrado conforme a la aptitud del suelo para asenta-mientos humanos y actividades econmicas (Art. . b). Tambin

plantea como uno de los objetivos principales del Ordenamientodel Territorio el detener, estabilizar y reorientar los procesos deintervencin espontnea y crecimiento urbano descontrolado,ordenando las reas ocupadas para reducir desequilibrios demo-grficos y espaciales defectuosos, producto de las acciones espe-culativas del crecimiento econmico (Art., g.). stos, conformanun conjunto de principios que servirn de marco para futurasleyes provinciales, reglamentaciones y los mismos planes de OT.

Otro punto importante para destacar es que la planifica-cin se basa en escalas: provincial y municipal. Esto promueve laaplicacin de un modelo de gestin sistmico que posea una vi-sin integral del territorio, motivando la coordinacin entre estasjerarquas de gobierno para consensuar e integrar las polticas de

desarrollo territorial, puesto que tanto los municipios como la pro-vincia son los rganos con poder de gestin y control territorial.

En el Art. se establece la creacin de un Plan de Orde-namiento Territorial Metropolitano para el Gran Mendoza (POT-MGM). Ya en otras ocasiones se han llevado a cabo intentos deplanificacin del AMM como una unidad geogrfica diferenciadaque han sido en vano. La aplicacin de un plan se vuelve engo-

rrosa en trminos jurdicos, puesto que la provincia carece deuna forma de gobierno metropolitano. Esta situacin se repiteen todas las reas metropolitanas de la Argentina, en donde elgobierno de la ciudad se divide en las diferentes jurisdiccionesque la componen (pueden ser municipios o gobiernos provincia-les), quedando el rea metropolitana en su conjunto sin recono-cimiento institucional (Prez, ).

Posteriormente, en el Art. , se menciona que se deberdefinir para el Gran Mendoza un Plan Metropolitano Integrado yplanes especiales de coordinacin con respecto a servicios, equi-pamiento, infraestructura, recursos humanos, gestin del riesgoy otros temas, que ser monitoreado y dirigido por las auto-ridades de los diferentes municipios que la componen, quienesdefinirn la forma jurdica ms adecuada para llevarlo adelante.Del anlisis del Art. surgen algunos puntos dbiles para unafutura implementacin de un Plan para el rea Metropolitana deMendoza:

No deberan crearse planes dentro de planes. Los planes con-tienen dentro de s programas y proyectos para poder ser eje-

cutados. No existe claridad en cuanto a los contenidos del PlanMetropolitano Integrado, dado que los planes especiales a losque se refiere sern de coordinacin sobre los temas menciona-dos. No se establecen directamente las temticas a tratar en elPlan Metropolitano, ni en el presente artculo ni en el resto de laLey. Se puede vislumbrar una posible superposicin de incum-bencias con los contenidos expresados para el Plan Provincial ylos municipales.

Por otro lado, La Ley Orgnica de Municipios, as como laConstitucin de la Provincia de Mendoza (la cual es muy an-tigua y debe ser reformada para adaptarse a la constitucinNacional de ) no le otorgan a los municipios una auto-noma total sino semi-plena, lo cual indica que pueden elegir

sus autoridades, organizar su presupuesto, entre otras cosas,pero no dictar sus propias cartas orgnicas ni crear o recaudartributos (Constitucin Provincial, Art. ). Esto quiere decir,que los mismos no pueden dar origen a normas jurdicas,pues slo pueden dictar ordenanzas.

Con respecto a esto, P. Prez () aclara que pese a lareforma de la Constitucin Nacional de consolid la des-centralizacin poltica al reconocerse la autonoma de los go-biernos municipales, el proceso de descentralizacin consolida los gobiernos provinciales []. En los aos se modific ladistribucin de los recursos estatales en los tres rdenes. Seconsolid un esquema en el que poco ms del del totalse reparte entre el Gobierno Federal y las provincias, y el resto

(menos del ) le corresponde a los municipios. As, la incapa-cidad financiera y, en el caso de Mendoza, la autonoma semi-plena complican la gestin local adecuada y eficiente. Ocurreque se establecen relaciones vis--vis entre cada municipio y elgobierno provincial, que dificultan la existencia de vnculos decooperacin entre los gobiernos locales y, en las reas metro-politanas, las relaciones intrametropolitanas de coordinacin ycooperacin. (Prez, :)


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Otro aspecto y en relacin a lo anterior es que, en la ley, serecalca en varias oportunidades la importancia de lograr unacoordinacin interinstitucional y multidisciplinaria para laelaboracin e implementacin de los planes de OT en todassus escalas (Art. h., Art. p.). Deber entonces reglamen-tarse o innovar en cuanto a procedimientos administrativospara facilitar estos objetivos, dado que en la realidad, la coor-dinacin e interaccin entre instituciones del Estado, ya seanstas organismos o niveles de gobierno (municipio, provin-cia), es escasa y poco efectiva.

A pesar de todo lo expuesto, esta nueva norma es inno-vadora porque incluye nuevos instrumentos de OrdenamientoTerritorial (Evaluacin de Impacto Territorial) y perfeccionamien-to de los existentes (Evaluacin de Impacto Ambiental), as comola creacin de nuevas estructuras de gestin, como los son laAgencia Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT) y el Con-sejo Provincial de Ordenamiento Territorial (CPOT). Estos instru-mentos pueden contribuir al ordenamiento urbano, puesto quesern aplicados a las intervenciones que se realicen en toda laprovincia, y debern seguir las directrices de los planes que se

establezcan.

Otra fortaleza detectada se encuentra en el Captulo endonde se expresan las medidas econmicas y tributarias para elOrdenamiento Territorial, entre las que se encuentran: Art. , b. laadecuacin de los instrumentos fiscales para corregir las distorsio-nes generadas por la especulacin inmobiliaria, la internalizacinde las externalidades y la recuperacin de la plusvala; Art. , b.propuestas de modificaciones de las variables utilizadas en la fr-mula polinmica que se utiliza para determinar las alcuotas para lapercepcin del impuesto inmobiliario que fija el Cdigo Fiscal de laProvincia, basadas en los Planes de Ordenamiento que se aproba-rn, para la recuperacin de la plusvala por parte del Estado y Art., el Poder Ejecutivo Provincial deber mantener actualizados los

valores de la tierra libre de mejoras en los avalos fiscales de losbienes inmuebles de acuerdo a las variaciones que registre el mer-cado inmobiliario como consecuencia de la puesta en vigencia delos Planes de OT que surjan por la aplicacin de la Ley.

Todas las anteriores, tendrn injerencia directa sobre elmbito espacial de la ciudad, cooperando en la planificacin in-tegrada del mismo.

5. Propuestas para la gestin delrea metropolitana de Mendoza

La gestin del Gran Mendoza, por todo lo anteriormenteexpuesto, es una tarea que resulta administrativamente com-pleja debido a que el rea metropolitana no est jurdicamentereconocida como unidad poltico administrativa. Aquellos quetienen injerencia en el territorio son la provincia y los munici-pios, y la ciudad queda as fragmentada en su gestin territorial.Por ello, en la Ley . se le otorga especial relevancia a los

Planes de Ordenamiento Territorial Provincial y Municipal.tos dos niveles de gobierno se reparten las decisiones sobrterritorio, pero como tambin se expuso, la debilidad municqueda manifiesta a la hora de la gestin efectiva sobre los astos territoriales.

As, en el Plan Provincial deberan existir lineamientostegrales y generales a tener en cuenta por parte de los nivemunicipales, para tratar aquellos aspectos que requieren atencin particular, tal como el rea Metropolitana, que es nesario se gestione como una unidad territorial.

Se coincide con P. Prez (), quien expone que El bito provincial es, en consecuencia, el lugar en donde se dresolver la cuestin metropolitana. An as, en el proceso de boracin de los planes debern tenerse en cuenta las atribunes de los distintos niveles de gobierno sobre el territorio, dael rgimen de gobierno federal.

A partir de los contenidos bsicos establecidos en el se propone que para la reglamentacin del Plan Provinci

con respecto al rea Metropolitana se especifiquen los siguienaspectos:

Definir y caracterizar el hecho urbano y lmites adecuapara la funcin urbana.

Estrategias para lograr un desarrollo equilibrado de centurbanos: proteccin de suelos, ocupacin del espacio, eqpamientos y servicios pblicos y administrativos.

Medidas de proteccin y control del piedemonte frente urbanizacin.

Lineamientos sobre distribucin y dotacin de infraestturas de: agua, cloacas, viales, transporte y definir ndicescobertura de servicios pblicos y equipamientos.

Concretar medidas para la integracin territorial y para d

alentar el establecimiento de enclaves que fragmentanterritorio.

Definir programas de desarrollo para el transporte pblicopasajeros que favorecen la vinculacin entre oasis, zonasrales y zonas no irrigadas.

Proponer y contener la estructura y metodologa de partpacin ciudadana.

Los Planes de OT municipales, por su parte, contienen posiciones sobre el manejo y regulacin de las reas urbanadebern estar sujetas a los lineamientos planteados para ereas en el Plan Provincial.

No es necesario, por tanto, la realizacin del Plan Me

politano que en ltima instancia contendr aquello que desdPlan Provincial y Municipal ya fue establecido. Ser convenieentonces para la gestin de los hechos metropolitanos remse al Art. que prev: Los intereses comunes de distintasrisdicciones del gobierno provincial y de distintos municipdebern ser contenidos en Programas conjuntos, coordinamediante convenio, previa aprobacin por parte de los ConceDeliberantes correspondientes. Los programas de dos o ms m


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nicipios, debern guardar coherencia con sus respectivos PlanesMunicipales de Ordenamiento Territorial.

Los programas conjuntos entre municipios estarn for-mulados para asuntos que hacen a la integridad del rea, cre-cimiento y calidad de vida de sus habitantes. La propuesta deelaboracin de programas est unida a la necesidad de incorpo-rar en ellos los siguientes aspectos:

Coordinar un sistema de transporte urbano eficiente para evi-tar el uso del automvil.

Evaluar conjuntamente el impacto de aquellos proyectos ur-banos que influyan en dos o ms municipios.

Acordar la disposicin y tratamiento de residuos slidos ur-banos.

Convenir sobre el establecimiento de espacios pblicos. Organizar una red metropolitana de emergencia en caso de

desastre. Determinar las actividades econmicas y la plataforma de

competitividad de cada municipio segn el rol a cumplir enel rea metropolitana.

Con estas cuestiones acordadas y establecidas desde con-venios firmados por responsables municipales se podr gestio-nar el rea metropolitana en conjunto, atendiendo a cuestionesque agilicen el funcionamiento urbano y permitan el desarrollode mejores condiciones de habitabilidad.

Conclusiones

Los procesos urbanos ocurridos en las ciudades de la Ar-gentina se corresponden con los acontecidos en toda AmricaLatina.

Segn Montoya () los procesos urbanos de AmricaLatina quedan constatados al observar como pequeas ciuda-des del siglo XX se transformaron en grandes megaciudades acomienzos del siglo XXI, tal es el caso de Sao Paulo, Ciudad deMxico, Buenos Aires, Bogot. Segn este autor la magnitudde este cambio es claramente ejemplificada con el hecho deque mientras Europa tardara aos en doblar su poblacin,Amrica Latina lo hizo en solamente aos siendo sobrepa-sada en crecimiento solamente por frica ( aos) (Montoya,:).

El impacto de este crecimiento tambin se ha visto re-flejado en ciudades como Mendoza y su rea metropolitana, la

cual se ha convertido en un punto de atraccin para la entrada degrandes capitales privados, especialmente capital financiero queinvierte en el mercado inmobiliario que generan inconvenientestanto a nivel social como fsico en toda la conurbacin del GranMendoza. Como una reaccin a esto los sectores de la sociedadcivil, la academia y el Gobierno Provincial apostaron a intervenir

la tendencia de marginacin y segregacin creciente ocasionadapor los inversores privados y el producto ms importante de di-cha intervencin fue la propuesta y sancin de la Ley de Ordena-miento Territorial y Usos del Suelo (Ley /).

La Ley / es un instrumento para reordenar el terri-torio y se considera una Poltica de Estado pensada para lograr unequilibrio territorial en la Provincia de forma integral y participati-va y sus principios estn centrados en el paradigma del desarrollosustentable. Propone elementos de gestin tanto a escala provin-cial como municipal y esto queda representado en el futuro PlanProvincial de Ordenamiento Territorial y los Planes Municipales deOrdenamiento Territorial, los cuales regularan los usos del suelo ylas inversiones en el largo plazo, adems de ser la poltica pblicaque permitir lograr un modelo de gestin ms integrada entre elGobierno Provincial y los municipios. As mismo, concibe medidaseconmicas y tributarias para el ordenamiento territorial, entre lasque se destaca la plusvala como instrumento fiscal que busca co-rregir las distorsiones generadas por la especulacin inmobiliaria.

A pesar de los avances en la poltica de OT en la Provincia,

algunos asuntos no quedan expresamente claros:

Por un lado, la propuesta de elaboracin de planes como elmetropolitano, el de gestin del riesgo, de reas especiales,etc., quedan como instrumentos de gestin del territorio noaplicables en la Ley, pues, los lineamientos que estos conten-dran van a quedar propuestos en los de mayor jerarqua nor-mativa como son los Planes Provincial y Municipales.

Por otro lado, la Ley no contempla lineamientos concretos enrelacin al rea Metropolitana. Si bien no es una ley especfi-camente urbana, es parte del proceso de OT la problemticaconcreta de un rea tan significativa para la provincia y quedemanda tantos recursos en detrimento de otras zonas. A pe-sar de que est contemplado el Plan Metropolitano Integrado

no resulta el mecanismo eficaz para abordar los problemti-cas urbanas del Gran Mendoza. El tratamiento de esta readebera ser prioridad del Plan Provincial y debe ser gestiona-da por medio de convenios entre municipios.

Los programas municipales sern acuerdos para interveniren problemticas u hechos metropolitanos, es decir, aquella afecta-cin esencial y simultnea en la que se ven involucrados ms de dosmunicipios. Para el Gran Mendoza se propone que las prioridadesversen sobre las temticas de: transportes, residuos slidos, activi-dades econmicas y plataforma de competitividad regional, etc.

Por ltimo, la Ley / y sus futuros productos (losplanes), son instrumentos creados para la gestin del territorio y

su desarrollo sustentable donde las responsabilidades son com-partidas entre el Gobierno, la academia y la sociedad en generaly cuyos retos ms importantes deben ser equilibrar el territorio yrevertir los procesos de marginalizacin, la segregacin social yespacial, los problemas de vivienda, las nuevas dinmicas econ-micas, entre otras.


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beron padilla rapali nuevo marco normativo de ot en mendoza

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