Sonderbericht Biodiversität landwirtschaftlicher Nutzflächen: Der Beitrag der GAP hat den Rückgang nicht gestoppt

DE 2020 13

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Inhalt

Ziffer

Zusammenfassung I-VIII

Einleitung 01-13 Der Rückgang der Biodiversität landwirtschaftlicher Nutzflächen ist eine große Gefahr 01-08

Internationale und EU-Maßnahmen zur Eindämmung des Verlusts an biologischer Vielfalt 09-13

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz 14-18

Bemerkungen 19-73 Lücken in der Gestaltung der EU-Biodiversitätsstrategie, ihrer Koordinierung mit der GAP und ihrer Überwachung 19-37 Die EU-Biodiversitätsstrategie ist bezüglich des Einzelziels 3A nicht strikt genug, und die entsprechenden Indikatoren weisen Schwächen auf 20-27

Keine EU-Strategie zur Erhaltung der genetischen Vielfalt 28-30

Die Kommission überschätzt ihre Ausgaben für die Biodiversität 31-37

Ein Großteil der GAP-Finanzierungen hat nur geringe positive Auswirkungen auf die biologische Vielfalt 38-60 Die meisten Direktzahlungen tragen nicht zur Erhaltung oder Verbesserung der biologischen Vielfalt von Agrarland bei 39-40

Das Cross-Compliance-Sanktionssystem hat keine eindeutigen Auswirkungen auf die biologische Vielfalt von Agrarland 41-50

Das Potenzial der Ökologisierung zur Verbesserung der biologischen Vielfalt wird nicht ausreichend genutzt 51-60

Einige Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums haben Potenzial zur Verbesserung der biologischen Vielfalt von Agrarland 61-73 Maßnahmen in den Bereichen Umwelt und Klima, Natura 2000 und ökologischer Landbau haben das größte Potenzial zur Erhaltung oder Verbesserung der biologischen Vielfalt von Agrarland 62-64

Weniger anspruchsvolle Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen haben höhere Teilnahmequoten 65-67

3

Ackerbauern verpflichten sich mit geringerer Wahrscheinlichkeit zu biodiversitätsrelevanten Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen 68-69

Ergebnisorientierte Regelungen wirken sich positiv aus, sind aber selten 70

Nur wenige Indikatoren für die Entwicklung des ländlichen Raums konzentrieren sich auf Ergebnisse, und viele wurden in jüngster Zeit nicht aktualisiert 71-73

Schlussfolgerungen und Empfehlungen 74-82

Anhänge Anhang I – Wichtigste Prüfungsarbeiten auf Ebene der Mitgliedstaaten

Anhang II – Biodiversitätsindikatoren

Begriffe und Abkürzungen

Antworten der Kommission

Zeitschiene

Prüfungsteam

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Zusammenfassung I In Europa sind Bestand und Vielfalt der Arten auf Agrarland – die "Biodiversität auf landwirtschaftlichen Nutzflächen" – seit vielen Jahren rückläufig. Beispielsweise sind die Feldvogel- und Wiesenschmetterlingspopulationen seit 1990 um mehr als 30 % zurückgegangen.

II Die Kommission nahm 2011 eine Biodiversitätsstrategie an, mit der der Verlust an biologischer Vielfalt und die Verschlechterung der Ökosysteme bis 2020 gestoppt und diese weitestgehend wiederhergestellt werden sollten. Insbesondere verpflichtete sich die Kommission, den Beitrag von Land- und Forstwirtschaft zur Erhaltung und Verbesserung der Biodiversität zu erhöhen. Dies geschah vor dem Hintergrund einer internationalen Verpflichtung zu diesem Ziel infolge der Ratifizierung des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die biologische Vielfalt durch alle Mitgliedstaaten und die EU selbst.

III Für den Zeitraum 2014-2020 plante die Kommission, 8,1 % des EU-Haushalts (86 Milliarden Euro) für die biologische Vielfalt auszugeben; 77 % dieses Betrags (66 Milliarden Euro) sollten über die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) bereitgestellt werden. Die Rolle der EU beim Schutz und bei der Verbesserung der biologischen Vielfalt auf landwirtschaftlichen Nutzflächen ist von entscheidender Bedeutung, da die EU durch Rechtsvorschriften Umweltstandards festlegt und die meisten Agrarausgaben der Mitgliedstaaten kofinanziert.

IV Ziel dieser Prüfung war es, den Beitrag der GAP zur Erhaltung und Verbesserung der Biodiversität zu bewerten. Der Hof untersuchte die Bemühungen, die die EU unternahm, um ihre Biodiversitätsziele für 2020 zu erreichen. Er spricht Empfehlungen aus, die in die derzeitigen legislativen Vorbereitungen für die GAP 2021-2027 und die Umsetzung der neuen EU-Biodiversitätsstrategie für die Zeit nach 2020 einfließen sollen.

V Der Hof bewertete, ob die EU ihre Biodiversitätsstrategie und den GAP-Rechtsrahmen für den Zeitraum 2014-2020 so gestaltet hat, dass die biologische Vielfalt besser erhalten wird. Darüber hinaus untersuchte er, wie die Kommission die Fortschritte bei der Verwirklichung des in ihrer Biodiversitätsstrategie enthaltenen Einzelziels für die Landwirtschaft für 2020 überwacht und evaluiert hat. Schließlich bewertete er, inwieweit die Maßnahmen der EU und der Mitgliedstaaten zur Erreichung des Agrarziels für 2020 beigetragen haben.

5

VI Der Hof stellte fest, dass die Formulierung des Einzelziels und der Maßnahmen für den Agrarbereich in der auf den Zeitraum bis 2020 ausgelegten EU-Biodiversitätsstrategie die Messung der Fortschritte erschwert. Darüber hinaus stellte er fest, dass es an Koordinierung zwischen den politischen Maßnahmen und Strategien der EU mangelt, was u. a. zur Folge hat, dass sie dem Rückgang der genetischen Vielfalt nicht entgegenwirken. Die letzte Feststellung des Hofes lautet, dass die Verfolgung der GAP-Ausgaben für die biologische Vielfalt durch die Kommission unzuverlässig ist.

VII Soweit bekannt, wirken sich Direktzahlungen im Rahmen der GAP – 70 % der EU-Agrarausgaben – nur begrenzt auf die biologische Vielfalt landwirtschaftlicher Nutzflächen aus. Einige Anforderungen an Direktzahlungen, insbesondere die Ökologisierung (auch: "Greening") und die Cross-Compliance, haben das Potenzial, die biologische Vielfalt zu verbessern, doch haben die Kommission und die Mitgliedstaaten Optionen mit geringen Auswirkungen bevorzugt. Die Instrumente der EU zur Entwicklung des ländlichen Raums haben ein größeres Potenzial zur Erhaltung und Verbesserung der Biodiversität als Direktzahlungen. Allerdings setzen die Mitgliedstaaten relativ selten hochwirksame Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums wie ergebnisorientierte und "dunkelgrüne" Regelungen ein.

VIII Der Hof empfiehlt der Kommission,

1) die Koordinierung und Gestaltung der EU-Biodiversitätsstrategie für die Zeit nach 2020 zu verbessern und zu diesem Zweck auch die Ausgaben genauer zu verfolgen;

2) den Beitrag der Direktzahlungen zur biologischen Vielfalt landwirtschaftlicher Nutzflächen zu verbessern;

3) den Beitrag der Entwicklung des ländlichen Raums zur biologischen Vielfalt landwirtschaftlicher Nutzflächen zu erhöhen;

4) zuverlässige Indikatoren zur Bewertung der Auswirkungen der GAP auf die biologische Vielfalt landwirtschaftlicher Nutzflächen zu entwickeln.

6

Einleitung

Der Rückgang der Biodiversität landwirtschaftlicher Nutzflächen ist eine große Gefahr

01 Es besteht weithin Einigkeit darüber, dass die biologische Vielfalt weltweit abnimmt. Im Jahr 2019 wies der Weltbiodiversitätsrat (IPBES) warnend darauf hin, dass der Rückgang in einem in der Geschichte der Menschheit beispiellosen Tempo voranschreitet – derzeit sind auf dem gesamten Globus rund eine Million Tier- und Pflanzenarten vom Aussterben bedroht1. Im Januar 2020 stufte das Weltwirtschaftsforum den Verlust an biologischer Vielfalt und den Zusammenbruch von Ökosystemen als eine der fünf größten Bedrohungen für die Welt ein2 – sowohl bezüglich ihrer Wahrscheinlichkeit als auch ihrer Auswirkungen.

02 Im Bericht über den Zustand der Umwelt 2019 der Europäischen Umweltagentur (EUA)3 wurde festgestellt, dass die Intensivierung der Landwirtschaft nach wie vor eine der Hauptursachen für den Verlust an biologischer Vielfalt und die Schädigung von Ökosystemen in Europa ist. In vielen Regionen Europas hat die Intensivierung die früher bestehenden vielfältigen Landschaften mit vielen kleinen Feldern und Lebensräumen in ein einheitliches, ununterbrochenes Gelände verwandelt, das mithilfe großer Maschinen von erheblich weniger Menschen bearbeitet wird (siehe Abbildung 1). Dies hat zu einem Rückgang des Bestands und der Vielfalt der natürlichen Vegetation und damit auch der Tiere geführt4. In einer im Jahr 2017 veröffentlichten Studie aus Deutschland zur Messung der gesamten Insektenbiomasse, für die in 63 Schutzgebieten Fallen eingesetzt wurden, um Informationen über den Zustand und die Entwicklung lokaler Arten zu liefern, wurde geschätzt, dass die Fluginsekten-Biomasse über einen Zeitraum von 27 Jahren in der Vegetationsperiode um 76 % und im Hochsommer um 82 % zurückging5. Zwar wurde die in diesem Bericht

1 IPBES, "Global assessment report on biodiversity and ecosystem services", 2019. 2 Weltwirtschaftsforum, "Global Risks Report", 2020. 3 EUA, "The European environment – state and outlook 2020", 2019. 4 IPBES, "Regional assessment report on biodiversity and ecosystem services for Europe and

Central Asia", 2018. 5 Hallmann et al., "More than 75 percent decline over 27 years in total flying insect biomass

in protected areas", PLoS ONE 12, 2017.

7

ins Feld geführte Quantifizierung infrage gestellt, doch wird die Schlussfolgerung zum allgemeinen Trend durch andere Studien untermauert6.

Abbildung 1 – Rückgang der Biodiversität landwirtschaftlicher Nutzflächen aufgrund der Intensivierung der Flächennutzung

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

03 Feldvogelpopulationen gelten als guter Indikator für Veränderungen der biologischen Vielfalt landwirtschaftlicher Nutzflächen, da Vögel eine wichtige Rolle in der Nahrungskette spielen und in vielen verschiedenen Lebensräumen vorkommen. Der jüngste veröffentlichte aggregierte Index der Vogelpopulation zeigt bei den Vogelarten seit 1990 einen Rückgang; am deutlichsten zeigt dies der Feldvogelindex (FBI) der EU mit einem Rückgang um 34 % bei 39 auf Agrarland häufig vorkommenden Arten. Im selben Zeitraum stieg der Waldvogelindex um 0,1 %, was darauf hindeutet, dass die Landwirtschaft eine wichtige Ursache für den Verlust der biologischen Vielfalt ist (siehe Abbildung 2).

6 Early, C., "Insect armageddon – the devil is in the detail", Ecologist, 3. November 2017.

8

Abbildung 2 – Häufige Feld- und Waldvögel – EU-Bestandsindex

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Eurostat-Daten (2020).

04 Wie Vögel treten Schmetterlinge in einer Reihe von Lebensräumen auf und reagieren rasch auf veränderte Umweltbedingungen. Laut der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, die der Halbzeitbewertung der Biodiversitätsstrategie für das Jahr 2020 beiliegt, sind Schmetterlinge repräsentativ für viele andere Insekten7. Der jüngste europäische Index der Wiesenschmetterlinge stammt aus dem Jahr 2017. Er zeigt, dass die Gesamtzahl von 17 typischen Schmetterlingen seit 1990 um 39 % zurückgegangen ist, was auf einen erheblichen Verlust an biologischer Vielfalt des Grünlands hindeutet (siehe Abbildung 3); allerdings hat sich die Lage seit 2013 stabilisiert. 14 Mitgliedstaaten8 haben zu den jüngsten Daten zur Schmetterlingsbeobachtung beigetragen.

7 Kommission, Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, "EU assessment of progress in

implementing the EU biodiversity strategy to 2020" (2/3), SWD(2015) 187 final, die dem Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat – "The Mid-term Review of the EU Biodiversity Strategy to 2020", COM(2015) 478 final – beiliegt, S. 20.

8 Belgien, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Irland, Litauen, Luxemburg, Niederlande, Portugal, Rumänien, Schweden, Slowenien und Spanien.

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20

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1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Best

ands

inde

x (19

90 =

100

)

Häufige Feldvogelarten -34 %

Häufige Waldvogelarten +0,1 %(34 Arten)

(39 Arten)

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Abbildung 3 – Europäischer Index der Wiesenschmetterlinge

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der EUA (2019).

05 Natura 2000 ist ein Netz, das wichtige Brut- und Raststätten für seltene und bedrohte Arten und einige seltene natürliche Lebensraumtypen in der EU umfasst. Für Natura 2000 sowie für die Habitat- und die Vogelschutzrichtlinie, die damit verbunden sind, zeigt der jüngste Berichterstattungszyklus, in dem die Lage der Arten und Lebensräume von EU-Interesse im Zeitraum 2013-2018 gemessen wird, eine Verschlechterung im Vergleich zum Zeitraum 2007-2012: Der Anteil der Lebensräume mit "ungünstigem" Erhaltungszustand stieg von 69 % auf 72 %9. Die EUA berichtete im Jahr 201910, dass die Landwirtschaft bei Weitem die größte Belastung für geschützte Natura-2000-Grünlandlebensräume darstellte (siehe Abbildung 4).

9 https://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/state-of-nature-in-the-eu/article-17-

national-summary-dashboards/conservation-status-and-trends.

10 EUA, "The European environment – state and outlook 2020", 2019.

Best

ands

inde

x (1

990

= 10

0)

0102030405060708090

100

-39 % (2017)

100908070605040302010

0

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Abbildung 4 – Wichtigste Belastungen für Grünlandlebensräume in Natura-2000-Gebieten

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der EUA (2019).

06 Die Situation der biologischen Vielfalt in Europa ist nicht einheitlich, und die Mitgliedstaaten stehen daher vor unterschiedlichen Herausforderungen. In Bezug auf Bulgarien und Rumänien beispielsweise, die nach wie vor weithin als reich an biologischer Vielfalt gelten (u. a. aufgrund traditionellerer extensiver landwirtschaftlicher Verfahren und kleinerer landwirtschaftlicher Betriebe), gelangten einige Studien zu dem Schluss, es reiche aus, den derzeitigen Zustand der biologischen Vielfalt zu bewahren11. In anderen Mitgliedstaaten wie Deutschland und den Niederlanden, in denen die intensive Landwirtschaft weitaus üblicher ist, sehen Wissenschaftler die Notwendigkeit, die biologische Vielfalt in Gebieten, in denen Arten und wertvolle natürliche Lebensräume in den letzten Jahrzehnten verschwunden sind, wiederherzustellen12.

11 Sutcliffe et al., "Harnessing the biodiversity value of central and eastern European

farmland", Diversity and Distributions, 21, 2015.

12 Erisman et al., "Agriculture and biodiversity: a better balance benefits both", AIMS Agriculture and Food, 1(2), 2016; BfN, "Agrar-Report: Biologische Vielfalt in der Agrarlandschaft", 2017.

46 % Landwirtschaft17 %

Sonstiges

13 %Natürliche Vorgänge

9 %Gebietsfremde und

Problemarten 9 % Städtisches,

Bau

6 %Forstwirtschaft

11

07 Im März 2020 veröffentlichte die Kommission einen Bewertungsbericht über die Auswirkungen der GAP auf Lebensräume, Landschaften und die biologische Vielfalt13. Der Bewertung zufolge war eine Gesamtfolgenabschätzung aufgrund des Mangels an geeigneten Monitoringdaten nicht möglich. Es wurde der Schluss gezogen, dass die Mitgliedstaaten die verfügbaren GAP-Instrumente nicht ausreichend genutzt haben, um naturnahe Elemente, insbesondere Grünland, zu schützen oder um sicherzustellen, dass alle naturnahen Lebensräume, die bewirtschaftet werden könnten, für Direktzahlungen in Betracht kommen. Ferner wurde festgestellt, dass die Mitgliedstaaten ein breiteres Spektrum von GAP-Maßnahmen hätten nutzen können, um die Koexistenz von Landwirtschaft und Biodiversität zu unterstützen. Darüber hinaus waren die Gestaltung und Finanzierung von Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM) zur Unterstützung intensiv bewirtschafteter Betriebe nicht attraktiv genug, um die zur Verbesserung der Biodiversitätsleistung notwendigen Änderungen der Bewirtschaftung herbeizuführen.

08 Es ist nicht bekannt, welchen Einfluss die GAP auf den Zustand der biologischen Vielfalt von Agrarland in der EU als Ganzes hat. Aus einer 2019 veröffentlichten Studie über die Lage in Tschechien14 geht jedoch hervor, dass sich die Landwirtschaft nach dem EU-Beitritt des Landes im Jahr 2004 deutlich intensiviert hat und dass die Feldvogelbestände seitdem zurückgegangen sind. Der dänische Bauernverband hat gleichzeitig festgestellt, dass der drastische Rückgang der Insektenpopulationen, der in zwei deutschen Studien aus den Jahren 2017 (siehe Ziffer 02) und 201915 beschrieben wurde, am stärksten mit der 2009 erfolgten Streichung der obligatorischen Flächenstilllegung aus den GAP-Vorschriften zusammenhängt16. Die Flächenstilllegung wurde im Jahr 1988 von der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft eingeführt, um die in Europa im Rahmen des GAP-Systems der Garantiepreise produzierten erheblichen und kostenintensiven Überschüsse zu reduzieren und ökologische Nutzeffekte herbeizuführen. Die Landwirte mussten einen Teil ihrer Flächen von der intensiven Produktion ausnehmen.

13 Alliance Environnement, "Evaluation of the impact of the CAP on habitats, landscapes,

biodiversity", November 2019.

14 Reif et al., "Collapse of farmland bird populations in an Eastern European country following its EU accession", Conservation Letters, 2019.

15 Seibold et al., "Arthropod decline in grasslands and forests is associated with drivers at landscape level", Nature, 2019.

16 Deter, A., "Insektenrückgang: Dänischer Bauernverband sieht Zusammenhang mit EU-Agrarpolitik", TopAgrar Premium, 2019.

  12 

 

Internationale und EU‐Maßnahmen zur Eindämmung des Verlusts an biologischer Vielfalt 

09 Die EU und die Mitgliedstaaten haben jeweils in den Jahren 1992 und 1993 das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die biologische Vielfalt (CBD) unterzeichnet. Das CBD wurde im Jahr 1993 vom Europäischen Rat (Rat) genehmigt17. Alle Vertragsparteien des CBD, einschließlich der EU und ihrer Mitgliedstaaten, haben sich 2010 zu den Biodiversitätszielen von Aichi verpflichtet und damit den globalen Rahmen für vorrangige Maßnahmen im Bereich der biologischen Vielfalt für den Zeitraum bis 2020 festgelegt. Der wichtigste Koordinierungsmechanismus in der EU ist die Gruppe "Internationale Umweltaspekte" (Biologische Vielfalt) des Rates. Die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung und ihre 17 Ziele (SDG), die 2015 von den Vereinten Nationen angenommen wurden, setzten ebenfalls neue Impulse im Bereich der biologischen Vielfalt. Die wichtigsten Ziele von Aichi und die SDG, die für die biologische Vielfalt von Agrarland relevant sind, sind in Abbildung 5 aufgeführt. 

Abbildung 5 – Hauptziele von Aichi für 2020 und SDG für 2030 mit 

Relevanz für die Landwirtschaft 

 Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Veröffentlichungen der Vereinten Nationen. 

                                                       17  Beschluss des Rates vom 25. Oktober 1993 über den Abschluss des Übereinkommens über 

die biologische Vielfalt (93/626/EWG). 

13

10 Um ihren Verpflichtungen im Rahmen des CBD nachzukommen, nahm die Kommission 1998 eine Mitteilung über eine europäische Strategie zur Erhaltung der Artenvielfalt an. Im Jahr 2001 legte sie ihren ersten Aktionsplan vor, den sie 2006 aktualisierte und 2011 durch eine EU-Biodiversitätsstrategie für den Zeitraum bis 2020 ersetzte. Der Rat (im Jahr 2011)18 und das Europäische Parlament (im Jahr 2012)19 haben die Strategie, die sechs Einzelziele enthält, gebilligt. Der Schwerpunkt von Einzelziel 3 liegt auf der Erhöhung des Beitrags der Land- und Forstwirtschaft zur Erhaltung und Verbesserung der Biodiversität. Einzelziel 3A, das die Landwirtschaft betrifft, umfasst eine allgemeine Verpflichtung, drei Maßnahmen und fünf Teilmaßnahmen (siehe Abbildung 6).

Abbildung 6 – Das die Landwirtschaft betreffende Einzelziel 3A der EU-Biodiversitätsstrategie für das Jahr 2020 und zugehörige Maßnahmen

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Kommission.

11 Bei der Kommission trägt die Generaldirektion Umwelt (GD ENV) die Gesamtverantwortung dafür, Umweltvorschriften und -politiken vorzuschlagen und umzusetzen. Die Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (GD AGRI) ist für die Rechtsvorschriften und Politiken im Bereich der Landwirtschaft zuständig. Die Mitgliedstaaten müssen Maßnahmen konzipieren und überwachen, um das Einzelziel zu erreichen.

12 Da die derzeitige Biodiversitätsstrategie in diesem Jahr enden wird, kündigte die Kommission in ihrem europäischen Grünen Deal an, dass sie plant, eine neue Strategie für den Zeitraum bis 2030 vorzulegen. Die neue Strategie wurde im Mai 2020 veröffentlicht. Sie skizziert allgemeine Grundsätze und legt den Rahmen für die

18 Biodiversitätsstrategie der EU für den Zeitraum bis 2020 – Schlussfolgerungen des Rates

(Umwelt) vom 21. Juni 2011 (ST11978/11). 19 Entschließung des Europäischen Parlaments vom 20. April 2012 zu Lebensversicherung und

Naturkapital: Eine Biodiversitätsstrategie der EU für das Jahr 2020 (2011/2307(INI)).

Bis 2020 Maximierung von landwirtschaftlich genutzten Flächen (Grünland, Anbauflächen und Dauerkulturen), die von biodiversitätsbezogenen Maßnahmen im Rahmen der GAP betroffen sind,• um den Schutz der Biodiversität zu gewährleisten• und gemessen am EU-Referenzszenario von 2010 eine messbare Verbesserung

• des Erhaltungszustands von Arten und Lebensräumen, die von der Landwirtschaft abhängen oder von ihr beeinflusst werden,• sowie der bereitgestellten Ökosystemdienstleistungen herbeizuführen und auf diese Weise eine nachhaltigere

Bewirtschaftung zu fördern

Maßnahme 8: Verstärkung der Direktzahlungen für öffentliche Umweltgüter im Rahmen der GAP der EU

Maßnahme 9: Bessere Ausrichtung der ländlichen Entwicklung auf die Erhaltung der Biodiversität

Maßnahme 10: Erhaltung der genetischen Vielfalt der europäischen Landwirtschaft

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Konferenz der Vertragsparteien (COP15) des CBD fest. Um der neuen Strategie eine konkrete Gestalt zu verleihen, plant die Kommission außerdem, im Jahr 2021 Aktionen und Maßnahmen folgen zu lassen.

Abbildung 7 – Internationale Übereinkommen und Maßnahmen der EU im Bereich der biologischen Vielfalt

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

1979

1992

1993

1998

2001

2010

2015

2020

Ratifizierung des CBD: Multilaterales Umweltübereinkommen (196 Vertragsparteien)

Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen, einschließlich des Ziels für nachhaltige Entwicklung 15 – Leben an Land

CBD COP15: Entwicklung des Rahmens für die Zeit nach 2020 (geplant)

Internationale Übereinkommen

2011

Vogelschutzrichtlinie: Schutz aller 500 wildlebenden Vogelarten, die in der Europäischen Union heimisch sind

Mitteilung der Kommission über eine europäische Strategie zur Erhaltung der Artenvielfalt: Die Kommission betonte die Notwendigkeit, die Ursachen für die drastische Abnahme oder den Verlust der biologischen Vielfalt an der Quelle zu erkennen, zu verhüten und anzupacken

EU-Aktionsplan zur Erhaltung der biologischen Vielfalt: Ziel: den Verlust der biologischen Vielfalt in der EU bis 2010 eindämmen und für die Wiederherstellung von Habitaten und natürlichen Ökosystemen sorgen

Biodiversitätsstrategie der EU für das Jahr 2020: Ziel für 2020: Aufhalten des Verlustes an biologischer Vielfalt und der Verschlechterung der Ökosystemdienstleistungen in der EU und deren weitestmögliche Wiederherstellung bei gleichzeitiger Erhöhung des Beitrags der Europäischen Union zur Verhinderung des Verlustes an biologischer Vielfalt weltweit

Habitatrichtlinie: Erhaltung eines breiten Spektrums seltener, bedrohter oder endemischer Tier- und Pflanzenarten und Lebensraumtypen"MacSharry-Reform" der GAP, mit der verpflichtende Agrarumweltprogramme eingeführt wurden

Biodiversitätsstrategie der EU für das Jahr 2030

Maßnahmen der EU

CBD-Strategieplan für die biologische Vielfalt 2011-2020, einschließlich der Biodiversitätsziele von Aichi

15

13 Die EU setzt durch EU-Rechtsvorschriften und die finanzielle Unterstützung des Agrarsektors Umwelt- und Agrarstandards. Angaben der Kommission zufolge beliefen sich die Mittelzuweisungen für die biologische Vielfalt im Zeitraum 2014-2020 auf 8,1 % des EU-Haushalts (86 Milliarden Euro). In ihrem Haushaltsvoranschlag 2020 beziffert die Kommission die Mittel, die im gesamten Zeitraum 2014-2020 über die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) für Biodiversität bereitgestellt werden sollen, auf 66 Milliarden Euro (77 % der Ausgaben für die Biodiversität).

16

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz 14 Ziel dieser Prüfung war es, die Rolle der GAP bei der Erhaltung und Verbesserung der Biodiversität, wie sie im Einzelziel 3A der EU-Biodiversitätsstrategie für das Jahr 2020 vorgesehen ist, zu bewerten. Die Gründe, aus denen der Hof dieses Thema wählte, sind der hohe Verlust an biologischer Vielfalt in Europa, die wichtige Rolle, die die Landwirtschaft in diesem Zusammenhang spielt, der große Anteil des EU-Haushalts, der auf die GAP entfällt, und die jüngsten negativen Bewertungen der Art und Weise, wie die Strategie und insbesondere das Agrarziel in der EU umgesetzt wurden. Der vorliegende Bericht ergänzt den Sonderbericht des Hofes über Natura 200020.

15 Anliegen des Hofes war es, Empfehlungen auszusprechen, die in die derzeitigen legislativen Vorbereitungen für die GAP 2021-2027, die neue EU-Biodiversitätsstrategie bis 2030 und die Diskussion und Beschlussfassung auf der COP15 einfließen können. Der Inhalt der neuen Strategie war kein Prüfungsgegenstand, ebenso wenig wie das Ausmaß, in dem die EU bei ihren internationalen Verpflichtungen in Bezug auf die biologische Vielfalt Fortschritte erzielt hat. Bestäuber sind ebenfalls vom Prüfungsumfang ausgenommen, da der Hof einen eigenständigen Bericht zu diesem Thema veröffentlichen wird. Es wird geschätzt, dass Bestäuberinsekten pro Jahr einen direkten Beitrag zur europäischen Landwirtschaft leisten, der sich auf 15 Milliarden Euro beläuft21.

16 Die Prüfung erstreckte sich auf Gestaltung, Durchführung, Ergebnisse und Überwachung der EU-Maßnahmen zur Eindämmung des Verlusts an biologischer Vielfalt auf landwirtschaftlichen Nutzflächen in der EU. Der Hof befasste sich schwerpunktmäßig mit denjenigen Elementen der EU-Biodiversitätsstrategie und der nationalen Biodiversitätsstrategien, die für die Landwirtschaft relevant sind, sowie mit deren Umsetzung mithilfe verschiedener Instrumente, insbesondere im Rahmen der GAP. Er betrachtete in erster Linie den aktuellen Programmplanungszeitraum (2014-2020), untersuchte jedoch zu Vergleichszwecken auch Gestaltung, Umsetzung und Ergebnisse ähnlicher GAP-Instrumente aus dem vorangegangenen Programmplanungszeitraum (2007-2013). Schließlich berücksichtigte der Hof die Legislativvorschläge der Kommission für die GAP für die Zeit nach 2020.

20 Siehe Sonderbericht Nr. 1/2017 des Hofes,"Netz 'Natura 2000': Zur Ausschöpfung seines

vollen Potenzials sind weitere Anstrengungen erforderlich".

21 Potts et al., "Status and trends of European pollinators. Key findings of the STEP project", 14. Januar 2015.

17

17 Die Hauptprüfungsfrage lautete: "Hat die GAP positiv zur Erhaltung und Verbesserung der Biodiversität beigetragen?". Zur Beantwortung dieser Frage bewertete der Hof,

o ob die EU ihre Biodiversitätsstrategie und den GAP-Rechtsrahmen für den Zeitraum 2014-2020 so gestaltet hat, dass die biologische Vielfalt besser erhalten wird, und wie die Kommission die Fortschritte bei der Verwirklichung des in ihrer Biodiversitätsstrategie für den Agrarbereich gesetzten Ziels für 2020 überwacht und bewertet hat;

o ob sich die Direktzahlungen im GAP-Zeitraum 2014-2020 nachweislich positiv ausgewirkt haben;

o ob bei den Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums im Rahmen der GAP 2014-2020, insbesondere durch AUKM, ein Schwerpunkt auf der biologischen Vielfalt lag.

18 Der Hof erlangte Prüfungsnachweise durch

o prüferische Durchsicht von Daten und Dokumenten, darunter wissenschaftliche, strategische und legislative Dokumente, Grundsatzdokumente sowie Leitlinien zur biologischen Vielfalt von Agrarland in der EU und in einer Stichprobe von Mitgliedstaaten und Regionen;

o Befragungen von Mitarbeitern von fünf Generaldirektionen der Kommission (Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, Umwelt, Eurostat, Gemeinsame Forschungsstelle, Forschung und Innovation) und der Europäischen Umweltagentur, Vertretern von NRO (BirdLife Europe, COPA-COGECA, IEEP Brüssel, Eurogroup for Animals) sowie nationalen und regionalen Behörden, Bauernverbänden und sonstigen Einrichtungen;

o Besuche in fünf Mitgliedstaaten mit unterschiedlichen Biodiversitäts-, Landwirtschafts- und Landschaftsprofilen (Deutschland, Irland, Polen, Rumänien und Zypern);

o Prüfbesuche in landwirtschaftlichen Betrieben und Gespräche mit 78 Landwirten in 14 Mitgliedstaaten (siehe Anhang I);

o eine Umfrage unter den nationalen und regionalen Behörden neun weiterer Mitgliedstaaten/Regionen (Einzelheiten sind Anhang I zu entnehmen).

18

Darüber hinaus organisierte der Hof im Oktober 2019 eine Podiumsdiskussion über die biologische Vielfalt von Agrarland mit Sachverständigen aus Wissenschaft, Politik und Verwaltung. Die Diskussionsteilnehmer unterstützten den Hof bei der Überprüfung und Ausarbeitung seiner Prüfungsfeststellungen. Mitarbeiter der GD AGRI und der GD ENV verfolgten die Diskussion als Zuhörer.

19

Bemerkungen

Lücken in der Gestaltung der EU-Biodiversitätsstrategie, ihrer Koordinierung mit der GAP und ihrer Überwachung

19 Der Hof untersuchte, ob das in der EU-Biodiversitätsstrategie gesetzte Agrarziel für 2020 konkret, messbar, erreichbar, sachgerecht und terminiert ist und ob das Handeln der EU diesem Ziel entspricht. Ferner überprüfte er, ob die GAP-Rechtsvorschriften für den Zeitraum 2014-2020 mit der EU-Biodiversitätsstrategie bis 2020 und mit nationalen Initiativen in Einklang stehen und ob die Verfolgung der EU-Ausgaben für die Biodiversität durch die Kommission zuverlässige Informationen liefert.

Die EU-Biodiversitätsstrategie ist bezüglich des Einzelziels 3A nicht strikt genug, und die entsprechenden Indikatoren weisen Schwächen auf

20 Wie in Abbildung 6 dargestellt, umfasst die EU-Strategie Ziele und Maßnahmen. Sie wurde für einen Zeitraum von 10 Jahren festgelegt, wohingegen der EU-Haushalt und der agrarpolitische Rahmen einem siebenjährigen Politikzyklus unterliegen. In der Folgenabschätzung von 2011, die der EU-Biodiversitätsstrategie der Kommission für das Jahr 2020 beigefügt war, wurde festgestellt, dass sich das "indikative" Einzelziel für die Landwirtschaft (3A) bei der Gestaltung der GAP-Reform in Form konkreter Maßnahmen niederschlagen muss, damit das Biodiversitätsziel für 2020 erreicht wird22. Die Leistung der GAP-Maßnahmen für den Zeitraum 2014-2020 wird im Hinblick auf drei Ziele gemessen, darunter die nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen sowie Klimaschutzmaßnahmen mit Schwerpunkt auf den Treibhausgasemissionen, der biologischen Vielfalt sowie Boden und Wasser23.

21 Die Kommission berichtete im Jahr 2015 in ihrer Halbzeitbewertung der Biodiversitätsstrategie für 2020, es habe keine nennenswerten Fortschritte gegeben, insbesondere im Hinblick auf das Einzelziel 3A für die Landwirtschaft und das Einzelziel 3B für die Forstwirtschaft, und es bedürfe "größerer Anstrengungen", um die

22 Kommission, "Impact Assessment Accompanying the Communication – Our Life Insurance,

Our Natural Capital: an EU Biodiversity Strategy to 2020", SEC(2011) 540 final. 23 Artikel 110 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 über die Finanzierung, die

Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik.

20

Fristen einzuhalten (siehe Abbildung 8). Auch die jüngsten wissenschaftlichen Erkenntnisse24 bestätigen, wie in den Ziffern 03-05 dargelegt, dass es seit 2015 keine messbare Gesamtverbesserung im Hinblick auf das Einzelziel 3 gegeben hat und dass dieses bis 2020 nicht erreicht werden wird.

Abbildung 8 – Halbzeitbewertung der sechs Einzelziele der Biodiversitätsstrategie

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Kommission aus dem Jahr 2015.

22 Im Jahr 2018 legte die Kommission ihre Legislativvorschläge für die GAP für die Zeit nach 2020 vor. Eines der neun spezifischen Ziele der GAP besteht darin, zum Schutz der Biodiversität beizutragen, die Ökosystemleistungen zu verbessern und Lebensräume und Landschaften zu erhalten25. Aufgrund des zum Zeitpunkt der Prüfung geltenden Zeitplans für die neue Biodiversitätsstrategie bis 2030 (allgemeine Leitlinien im Jahr 2020, gefolgt von einem Aktionsplan im Jahr 2021) war es schwierig, die neue Strategie bei der Gestaltung der GAP-Maßnahmen für die EU zu berücksichtigen. Sie wird jedoch den Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung ihrer eigenen GAP-Strategiepläne im Jahr 2021 zur Verfügung stehen.

24 Siehe z. B. Langhout, W., "The EU Biodiversity Strategy. Progress report 2011-2018", 2019;

Simoncini et al., "Constraints and opportunities for mainstreaming biodiversity and ecosystem services in the EU’s Common Agricultural Policy: Insights from the IPBES assessment for Europe and Central Asia", Land Use Policy, Band 88, 2019; EUA, "The European environment – state and outlook 2020", 2019.

25 Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe f des Vorschlags für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit Vorschriften für die Unterstützung der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik zu erstellenden und durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) zu finanzierenden Strategiepläne (GAP-Strategiepläne), COM(2018) 392 final.

Vollständige Umsetzung der Vogelschutz- und der Habitat-Richtlinie

Erhaltung und Wiederherstellung von

Ökosystemen und Ökosystemdienstleistungen

Erhöhung des Beitrags der Landwirtschaft zur Erhaltung und Verbesserung der Biodiversität

Erhöhung des Beitrags der Forstwirtschaft zur Erhaltung und

Verbesserung der Biodiversität

Sicherstellung der nachhaltigen Nutzung von Fischereiressourcen und

Erreichen eines guten Umweltzustands

Beitrag zur Vermeidung des globalen

Biodiversitätsverlustes

Bekämpfung invasiver gebietsfremder Arten

Bisher gute Fortschritte Fortschritte, aber nicht in ausreichendem Maße

Keine signifikanten Fortschritte bei der Verwirklichung der Ziele

Einzelziel 1 Einzelziel 2 Einzelziel 3A Einzelziel 3B Einzelziel 4 Einzelziel 5 Einzelziel 6

21

23 Das Einzelziel für die Landwirtschaft (3A) der Strategie für 2020 ist in verschiedene Maßnahmenbereiche gegliedert und hat ein klares Zieldatum; der Hof betrachtet es daher als konkret und terminiert. Es ist jedoch nur in unzulänglichem Maße erreichbar und sachgerecht und selbst nicht quantifiziert, wodurch sich diesbezügliche Fortschritte nur begrenzt messen lassen. Stattdessen ist in der Strategie vorgesehen, dass das Agrarziel auch zu den Einzelzielen 1 und 2 beitragen muss, für die es Zielwerte gibt. Das Einzelziel 1 bezieht sich auf Natura-2000-Gebiete und ist messbar. Es besagt, dass die Bewertungen von unter das europäische Naturschutzrecht fallenden Arten und Lebensräumen bis 2020 für 100 % mehr Lebensräume und 50 % mehr Arten eine verbesserte Erhaltung oder einen stabilen oder verbesserten Zustand zeigen sollten. Das Einzelziel 2 umfasst die "Wiederherstellung von mindestens 15 % der verschlechterten Ökosysteme". Aus der Strategie geht nicht eindeutig hervor, wie die Erreichung des 15%-Ziels oder der Beitrag der Landwirtschaft zu diesem Ziel gemessen werden sollen. Die Kommission stellte in der Halbzeitbewertung der Strategie bis 2020 fest, dass das Wiederherstellungsziel für Gewässer "wahrscheinlich" erreicht wurde (18 % wiederhergestellt), gab jedoch keinen Prozentsatz für andere Ökosysteme an.

24 Im Jahr 2005 begann die Kommission mit der Einführung vereinfachter europäischer Biodiversitätsindikatoren (Streamlined European Biodiversity Indicators, SEBI), um die Fortschritte bei der Verwirklichung der Biodiversitätsziele der EU zu bewerten. Die wichtigsten SEBI für das Agrarziel und/oder die biologische Vielfalt landwirtschaftlich genutzter Flächen sind in Anhang II aufgeführt. Die Kommission hat fünf dieser Indikatoren regelmäßig aktualisiert, acht der Indikatoren sind jedoch sechs Jahre alt oder sogar noch älter. So spiegeln beispielsweise die jüngsten verfügbaren Daten für die "genetische Vielfalt der Nutztiere" die Situation im Jahr 2005 wider und decken nur fünf Mitgliedstaaten ab, während der Indikator für "Flächen mit hohem Naturwert" die Situation im Jahr 2006 zeigt. Aufgrund dieser Datenlücken ist es nicht möglich, die Fortschritte für die SEBI insgesamt zu verfolgen. Drei regelmäßig aktualisierte Indikatoren zeigen entweder eine ungünstige Entwicklung (Feldvögel, Grünlandlebensräume) oder eine Stabilisierung (Schmetterlinge). Die anderen beiden können nicht verwendet werden, um Trends zu überwachen. Im ersten Fall (Arten von europäischem Interesse) wurden die Ergebnisse durch eine Änderung der Methodik verzerrt, und im zweiten (Stickstoffbilanz) stammen die jüngsten Daten aus dem Jahr 2015.

25 Indikatoren für die Überwachung der Auswirkungen der GAP auf die Biodiversität finden sich unter den Agrarumweltindikatoren und im gemeinsamen Überwachungs- und Bewertungsrahmen (common monitoring and evaluation framework, CMEF). Beispielsweise verwendet die Kommission die Indikatoren "landwirtschaftliche

22

Flächen" bzw. "Landwirtschaft" mit hohem Naturwert (high nature value, HNV), um die Biodiversität von Agrarland in der EU im Rahmen der GAP 2014-2020 zu messen (siehe Anhang II). Neben der Erhaltung der biologischen Vielfalt durch eine extensive Landwirtschaft zielt die HNV-Landwirtschaft auf gesellschaftliche und ökologische Nutzeffekte wie Kohlenstoffspeicherung, sauberes Wasser, Verhütung von Waldbränden, Verbesserung der genetischen Vielfalt und Schutz kultureller Werte ab. Anhang II zeigt, dass das HNV-Konzept in allen drei Indikatorensätzen enthalten ist.

26 Die Kommission nahm drei HNV-bezogene Indikatoren in den CMEF für 2007-2013 auf. Im Zeitraum 2014-2020 hat sie einen HNV-Indikator für die Landwirtschaft beibehalten, der dazu dient, sowohl den Kontext als auch die Auswirkungen aufzuzeigen. Mit Stand von 2017 hatten laut einer Umfrage der Kommission sechs Mitgliedstaaten (Frankreich, Griechenland, Lettland, Malta, Rumänien und Tschechien) und weitere 24 EU-Regionen in Belgien, Italien, Portugal und Spanien die HNV-Landwirtschaft weder ermittelt noch eine regelmäßige Überwachung eingeleitet. Die jüngsten Fortschrittsberichte über die Entwicklung des ländlichen Raums, die die Mitgliedstaaten und Regionen der Kommission vorlegten (Juni 2019), bestätigten die Situation: Nur zwei Drittel der Berichte enthalten quantifizierte Informationen zu HNV-Agrarland. Einige nationale und regionale Behörden, beispielsweise in Deutschland oder Zypern, haben eigene Instrumente zur Erhebung von HNV-Daten eingerichtet. Die HNV-Indikatorwerte sind zwischen den Mitgliedstaaten nicht vergleichbar, sondern spiegeln die Definition des Mitgliedstaats wider. Die Kommission hat den HNV-Indikator nicht in den Rahmen für die GAP nach 2020 aufgenommen.

27 In der Folgenabschätzung26, die den Legislativvorschlägen der Kommission für die GAP 2014-2020 vorausging, wurde anerkannt, wie wichtig es ist, die Belange der biologischen Vielfalt in den Agrarsektor einzubeziehen, um das Agrarziel der Biodiversitätsstrategie zu erreichen. Die Kommission wies in der Folgenabschätzung darauf hin, sie erwarte, dass die Ökologisierungskomponente der Direktzahlungen im Rahmen der GAP einen wichtigen Beitrag zur Strategie leisten werde (siehe Ziffern 51-60). Die Kommission und die Mitgliedstaaten gehen die Agrarmaßnahmen der EU-Biodiversitätsstrategie hauptsächlich mithilfe von Direktzahlungen (Maßnahme 8) und Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums (Maßnahme 9) an (siehe Abbildung 9).

26 Kommission, "Common Agricultural Policy towards 2020", SEC(2011) 1153.

23

Abbildung 9 – GAP-Instrumente und ihre Verknüpfung mit der EU-Biodiversitätsstrategie für das Jahr 2020

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Keine EU-Strategie zur Erhaltung der genetischen Vielfalt

28 Gemäß Maßnahme 10 der EU-Biodiversitätsstrategie für das Jahr 2020 sollte die Kommission die Einführung von AUKM fördern, die der Erhaltung der genetischen Vielfalt dienen, und die Entwicklung einer entsprechenden Strategie prüfen (siehe Abbildung 10).

Abbildung 10 – Maßnahme 10 der EU-Biodiversitätsstrategie für das Jahr 2020

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

29 Die zunehmende Einheitlichkeit der Lebensmittelerzeugungssysteme und unsere einseitige Ernährungsweise haben über den Rückgang der biologischen Vielfalt hinaus

Maßnahme 9Maßnahme 10

Maßnahme 8a

Maßnahme 8b

• Umgesetzt mithilfe von Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums

• Freiwill ig, mit Ausgleichszahlungen• Größter potenzieller Nutzen für die Biodiversität

• Umgesetzt mithilfe von Direktzahlungen• Verpflichtend, mit finanzieller Unterstützung

(einige Landwirte sind ausgenommen)

• Stellt die Basisregeln dar• Kontroll iert mithilfe der Grundanforderungen an

die Betriebsführung und der Anforderungen hinsichtlich des guten landwirtschaftl ichen und ökologischen Zustands

Entwicklung des ländlichen RaumsSchwerpunktbereich 4a

Ökologisierung

Cross-Compliance

Kum

ulat

iver

pot

enzie

ller N

utze

n fü

r die

Bi

odiv

ersi

tät

Instrumente der GAP BiodiversitätEinzelziel 3A

Maßnahme 10: Erhaltung der genetischen Vielfalt der europäischen Landwirtschaft

Kommission und Mitgliedstaaten werden die Einführung von Agrarumweltmaßnahmen fördern, die der Erhaltung der genetischen Vielfalt in der Landwirtschaft dienen, und Möglichkeiten zur Entwicklung einer Strategie für die Erhaltung der genetischen Vielfalt erforschen.

24

weitere unerwünschte Folgen27. Weniger genetische Ressourcen bedeuten eine geringere natürliche Widerstandsfähigkeit gegenüber Schädlingen, Krankheiten und schwerwiegenden Umweltveränderungen28.

30 Die Kommission unterstützt weiterhin die nationalen Bemühungen, den Verlust an genetischer Vielfalt durch AUKM und Forschungsprojekte umzukehren. Mitgliedstaaten wie Dänemark, Estland und Polen haben nationale Strategien oder Programme zur genetischen Vielfalt von Tieren oder Pflanzen entwickelt. In einer im Auftrag der Kommission durchgeführten Studie aus dem Jahr 2016 wurde empfohlen, dass die EU im Einklang mit ihrer Biodiversitätsstrategie eine umfassende Strategie für die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der genetischen Vielfalt entwickeln sollte29. In der Studie wurde festgestellt, dass die Intensivierung der Landwirtschaft mit ihrem Schwerpunkt auf ertragsstarken Rassen und neuen Landbewirtschaftungsmustern (einschließlich eines starken Rückgangs der Beweidung) die Hauptursache für den Verlust ist und dazu führt, dass fast 50 % aller europäischen Nutztierrassen aussterben oder einen gefährdeten oder kritischen Zustand erreichen. Acht der neun im Rahmen der Umfrage des Hofes befragten Behörden sprachen sich für eine Strategie zur Erhaltung der genetischen Vielfalt aus.

Die Kommission überschätzt ihre Ausgaben für die Biodiversität

31 Die Kommission verfolgt jährlich, welchen Haushaltsbetrag sie für die biologische Vielfalt aufwendet, hat diesbezüglich jedoch keinen Zielwert festgelegt. Sie veröffentlicht Angaben zur Finanzierung der biologischen Vielfalt in ihren Berichten zum CBD und jährlich im Entwurf des Gesamthaushaltsplans der EU. In den Jahren 2019 und 2020 plante die EU, rund 8 % ihres Gesamthaushalts für die biologische Vielfalt auszugeben (rund 13,5 Milliarden Euro pro Jahr). Der Anteil der GAP daran beläuft sich auf 10,3 Milliarden Euro pro Jahr. Die Kommission wendet in Anlehnung an die "Rio-Marker" der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) Koeffizienten von 0 %, 40 % und 100 % an. Die Kriterien der Kommission für diese Koeffizienten sind weniger streng als die der OECD (siehe Tabelle 1).

27 FAO, "The Second Report on the State of the World’s Plant Genetic Resources for Food and

Agriculture", 2010; FAO: "The State of the World’s Biodiversity for Food and Agriculture", 2019.

28 EUA, "The European environment – state and outlook 2020", 2019. 29 Kommission, "Preparatory action on EU plant and animal genetic resources, Final Report",

2016.

25

Tabelle 1 - Kategorien der OECD und Biodiversitätskoeffizienten der EU

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage einer Studie über die Finanzierung der biologischen Vielfalt und die Verfolgung biodiversitätsbezogener Ausgaben im EU-Haushalt, Kommission, 2017; Haushaltsvoranschlag 2020, Kommission, 2019.

32 Abbildung 11 zeigt, wie die Kommission diese Koeffizienten auf die GAP-Ausgaben anwendet. Ausgaben für Programme, die sich negativ auf die biologische Vielfalt landwirtschaftlicher Flächen auswirken könnten, werden von der Kommission weder verfolgt noch kompensiert.

OECD EU

Kategorie TätigkeitenKoeffizient für die Finanzierung der

BiodiversitätVerwendete Kriterien

2

Ausgaben für Tätigkeiten, bei denen die Biodiversität das Hauptziel (primäre Ziel)

ist.

100 %

Die Unterstützung leistet einen erheblichen Beitrag

zu den Biodiversitätszielen.

1

Ausgaben für Tätigkeiten, bei denen die Biodiversität ein wesentliches Ziel, aber

nicht das Hauptziel ist.

40 %Die Unterstützung leistet einen geringen Beitrag zu den Biodiversitätszielen.

0Ausgaben, die nicht auf die Biodiversität ausgerichtet

sind.0 %

Der Beitrag der Unterstützung ist

unbedeutend.

26

Abbildung 11 – Übersicht über die von der Kommission verwendete Methode zur Berechnung der GAP-Mittel für die Biodiversität

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

33 Die Kommission wendet im Einklang mit dem Ansatz der OECD einen Koeffizienten von 100 % auf die Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums für die "Wiederherstellung, Erhaltung und Verbesserung der biologischen Vielfalt" (Schwerpunktbereich 4a) an, die speziell auf die biologische Vielfalt ausgerichtet sind. Außerdem wendet sie einen Koeffizienten von 100 % auf die Ausgaben für die "Verbesserung der Wasserwirtschaft" (4b) und die "Verhinderung der Bodenerosion und Verbesserung der Bodenbewirtschaftung" (4c) an. Da die biologische Vielfalt nicht das Hauptziel dieser beiden Schwerpunktbereiche ist, erfüllen sie nicht die Kriterien für den Koeffizienten von 100 %.

34 Die Kommission wendet auf alle Ökologisierungszahlungen einen Koeffizienten von 40 % an, obwohl ihre positiven Auswirkungen auf die biologische Vielfalt landwirtschaftlicher Flächen nicht eindeutig nachgewiesen werden können (siehe Ziffern 51-60). Darüber hinaus sind die Ökologisierungsanforderungen im Allgemeinen wenig anspruchsvoll und entsprechen weitgehend der üblichen landwirtschaftlichen Praxis. In seinem Sonderbericht Nr. 21/2017"Die Ökologisierung: eine komplexere Regelung zur Einkommensstützung, die noch nicht ökologisch wirksam ist" gelangte der Hof zu der Einschätzung, dass die Landwirte nur auf ungefähr 3,5 % des

Element

EU-Biodiversitäts-

koeffizientGeplanter Beitrag zur

Biodiversität im Jahr 2019

Direktzahlungen

Ländliche Entwicklung

40 %

5,9 von 43,2 Mi l liarden Euro (d. h. ≈ 14 %)

40 %

Ökologisierung(30 % der Direktzahlungen)

Cross-Compliance (7 % der Direktzahlungen) 40 %

100 %

Priorität 4 (Wiederherstellung, Erhaltung und Verbesserung der

Ökosysteme; außer aus naturbedingten Gründen benachteiligte Gebiete)

Schwerpunktbereich 5e (Kohlenstoff-Speicherung und -Bindung)

Sonstiges 0 %

4,4 von 14,7 Mi l liarden Euro (d. h. ≈ 30 %)

Verbleibende 63 % der Direktzahlungen 0 %

27

Ackerlands, d. h. auf nicht mehr als 2 % der gesamten landwirtschaftlichen Fläche in der EU, Ökologisierungselemente geschaffen haben. Neue Ökologisierungsanforderungen in Bezug auf Dauergrünland hatten außerdem auf nur 1,5 % der landwirtschaftlichen Fläche in der EU zu einer Änderung der landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsmethoden geführt.

35 Der Einfluss der Cross-Compliance, einem Sanktionssystem, auf die biologische Vielfalt von Agrarland ist mit Schwierigkeiten verbunden; dies wird in den Ziffern 41-50 weitergehend erörtert. Um dem Beitrag der Cross-Compliance Rechnung zu tragen, wendet die Kommission einen Koeffizienten von 40 % auf 10 % der sonstigen Direktzahlungskomponenten (rund 70 % der Direktzahlungen; siehe Abbildung 14) an. Nicht angewendet wird er auf Regelungen für die Entwicklung des ländlichen Raums wie die Finanzierung von aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligten Gebieten, die der biologischen Vielfalt landwirtschaftlich genutzter Flächen nicht förderlicher sind als die Basisprämienregelung. Die Cross-Compliance-Koeffizienten führen möglicherweise dazu, dass der Beitrag der Cross-Compliance allgemein zu hoch angesetzt ist.

36 Deutschland, Irland und Zypern hielten die Methodik der Kommission nicht für korrekt. Deutschland und Irland haben sie daher bei der Entwicklung ihrer eigenen Systeme zur Verfolgung biodiversitätsbezogener Ausgaben (Biodiversity Tracking) nicht verwendet. Sie nahmen jeweils eine einmalige Verfolgung vor, die auf wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhte. In seiner nationalen Analyse der Ausgaben für biologische Vielfalt verwendete Irland sechs Koeffizienten (0 %, 5 %, 25 %, 50 %, 75 % und 100 %).

37 Der Hof stellt fest, dass die Quantifizierung der Kommission von rund 10 Milliarden Euro, die sich aus der Verwendung von nur drei Koeffizienten (0 %, 40 % und 100 %) ergibt, weder vollständig stichhaltig noch zuverlässig ist. Die Ergebnisse des Hofes entsprechen denen unabhängiger Studien aus den Jahren 201530 und 201731.

30 Medarova-Bergstrom et al., "Tracking Biodiversity Expenditure in the EU Budget, Final

Report for the Commission", 2014. 31 Ernst & Young, "Study on biodiversity financing and tracking biodiversity-related

expenditures in the EU budget", 2017.

28

Ein Großteil der GAP-Finanzierungen hat nur geringe positive Auswirkungen auf die biologische Vielfalt

38 Der Hof untersuchte, ob sich die Direktzahlungen einschließlich Ökologisierung und Cross-Compliance im Zeitraum 2014-2020 messbar positiv auf die biologische Vielfalt ausgewirkt haben, wie in Maßnahme 8 der EU-Strategie vorgeschrieben. Maßnahme 8 ist in zwei Teilmaßnahmen untergliedert (siehe Abbildung 12).

Abbildung 12 – Maßnahme 8 der EU-Biodiversitätsstrategie für das Jahr 2020 sowie darunter fallende Teilmaßnahmen

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Die meisten Direktzahlungen tragen nicht zur Erhaltung oder Verbesserung der biologischen Vielfalt von Agrarland bei

39 Mit mehr als 40 Milliarden Euro machten die Direktzahlungen im Jahr 2019 mehr als 70 % aller EU-Agrarausgaben aus (siehe Abbildung 13). Die Direktbeihilferegelungen umfassen die Basisprämienregelung32‚ bei der die Landwirte proportional zu der von ihnen gemeldeten beihilfefähigen Fläche Zahlungsansprüche aktivieren, die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung33‚ bei der die Zahlungen ebenfalls für die von den Landwirten gemeldete beihilfefähige Fläche geleistet werden, und die "Ökologisierungsregelung" (siehe Ziffern 51-60).

32 Siehe Sonderbericht Nr. 10/2018 des Hofes,"Basisprämienregelung für Inhaber

landwirtschaftlicher Betriebe – Umsetzung auf gutem Weg, aber mit begrenzten Auswirkungen hinsichtlich Vereinfachung, Zielausrichtung und Anpassung der Beihilfeniveaus".

33 Siehe Sonderbericht Nr. 16/2012 des Hofes,"Wirksamkeit der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung als Übergangssystem zur Stützung von Betriebsinhabern in den neuen Mitgliedstaaten".

Maßnahme 8: Verstärkung der Direktzahlungen für öffentliche Umweltgüter im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU

8a) Die Kommission wird vorschlagen, dass Direktzahlungen im Rahmen der GAP für die Bereitstellung öffentlicher Umweltgüter gewährt werden, die über die Cross-Compliance hinausgehen.

8b) Die Kommission wird vorschlagen, die Cross-Compliance-Vorschriften für einen guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ) zu verbessern und zu vereinfachen, und prüfen, ob die Wasserrahmenrichtlinie in den Geltungsbereich der Cross-Compliance-Regelung einbezogen werden kann [...].

29

Abbildung 13 – EU-Agrarhaushalt – Zahlungen (2019)

Quelle: EU-Haushalt 2019.

40 Nach Angaben der vom Hof besuchten mitgliedstaatlichen Behörden hat die überwiegende Mehrheit der Direktzahlungsregelungen in der EU keine direkten messbaren Auswirkungen auf die biologische Vielfalt von Agrarland. Nach Aussagen von Wissenschaftlern hat die fakultative gekoppelte Stützung möglicherweise negative Auswirkungen. Dieser Mechanismus verknüpft rund 10 % des EU-Haushalts für Direktzahlungen mit der Erzeugung bestimmter Kulturen oder Tierprodukte (siehe Abbildung 14). Die fakultative gekoppelte Stützung stellt somit einen Anreiz dar, das Niveau der unterstützten Tätigkeit beizubehalten (oder zu erhöhen)34.

34 Brady et al., "Impacts of Direct Payments – Lessons for CAP post-2020 from a quantitative

analysis", 2017.

Entwicklung des ländlichen Raums 23 %

Direktzahlungen 72 %

Sonstiges 1 %Marktintervention 4 %

30

Abbildung 14 – Direktzahlungen (2018)

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission, Jährlicher Tätigkeitsbericht 2018 – Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, Juni 2019.

Das Cross-Compliance-Sanktionssystem hat keine eindeutigen Auswirkungen auf die biologische Vielfalt von Agrarland

41 Stellen die Zahlstellen fest, dass ein Landwirt, der GAP-Beihilfen erhält, die Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB) und die Standards für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand von Flächen (GLÖZ) nicht erfüllt, sollten sie die Zahlungen an den Landwirt im Allgemeinen um 1 bis 5 % kürzen. Die Anforderungen und Standards gelten jedoch nicht für alle EU-Landwirte; beispielsweise sind diejenigen, die an der Kleinerzeugerregelung teilnehmen, ausgenommen. Die GAB ergeben sich aus der Anwendung der einschlägigen Artikel der Rechtsvorschriften (z. B. der Artikel zu Natura 2000, Pflanzenschutzmitteln und Nitraten) und entsprechen daher bestehenden Vorschriften. Die Rechtsvorschriften, auf denen die GAB beruhen, gelten unabhängig vom Cross-Compliance-Mechanismus. Sie gelten für alle Landwirte in der EU – ganz gleich, ob sie GAP-Beihilfen beantragen oder nicht. Landwirte, die ihren Verpflichtungen nicht nachkommen, können auch nach nationalem Recht bestraft werden. Bisweilen kann die zweite Sanktion höher sein als die erste.

42 Der Rechtsrahmen räumt den Mitgliedstaaten bei der Festlegung des Inhalts der GLÖZ-Standards ein hohes Maß an Flexibilität ein. Der Wert eines Standards für die biologische Vielfalt ergibt sich somit aus den Entscheidungen der Mitgliedstaaten hinsichtlich des angestrebten Umweltschutzniveaus, der Definition der

Basis-prämien-regelung

28 %

Regelung für die einheitliche Flächenzahlung

Freiwillige gekoppelte

Stützung

10 %

42 %10 %

4 %6 %

Sonstiges

Umverteilungsprämien

Ökologisierung

31

landwirtschaftlichen Betriebe, die dem GLÖZ-Standard unterliegen, der Art und Weise, wie die landwirtschaftlichen Betriebe den Standard anwenden sollen, und der Art und Weise, wie die nationalen Behörden die Einhaltung kontrollieren. In den meisten Fällen kontrollieren die Zahlstellen zwischen 1 und 2 % der Betriebe, die einem spezifischen GLÖZ-Standard unterliegen, und verhängen Sanktionen für rund 1 % der kontrollierten Betriebe. So haben beispielsweise die Zahlstellen in vier der fünf vom Hof besuchten Mitgliedstaaten ermittelt, dass etwa 1 Million Landwirte dem GLÖZ-Standard 4 (Mindestanforderungen an die Bodenbedeckung) unterliegen. Sie kontrollierten rund 16 000 Betriebe und verhängten bei 270 Beihilfezahlungen Sanktionen. In den meisten Fällen, in denen Sanktionen verhängt wurden, führte dies zu einer Zahlungsverringerung um 1 %.

43 Bei einer früheren Prüfung35 ermittelte der Hof bei der Anwendung von Sanktionen für Verstöße erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten. Er stellte fest, dass die Verstoßrate bei mehreren Anforderungen und Standards unter 1 % lag. Die entsprechenden GAB betrafen die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten und der natürlichen Lebensräume, die GLÖZ-Standards die organische Bodensubstanz (GLÖZ 6) sowie die Erhaltung der Bodenstruktur und der Landschaftselemente (GLÖZ 7). All diese Anforderungen und Standards haben auf dem Papier ein hohes Potenzial, zur biologischen Vielfalt von Agrarland beizutragen (siehe Abbildung 15).

35 Sonderbericht Nr. 26/2016 des Hofes, "Vereinfachung der Cross-Compliance und

Steigerung ihrer Wirksamkeit – nach wie vor eine Herausforderung".

32

Abbildung 15 - Das Potenzial der Cross-Compliance zur Verbesserung der Biodiversität

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

44 Mit Maßnahme 8b der EU-Biodiversitätsstrategie hat sich die Kommission verpflichtet, die biodiversitätsbezogenen GLÖZ-Standards zu verbessern und zu vereinfachen. Im Jahr 2015 hat sie die Cross-Compliance umstrukturiert. Bestimmte GLÖZ-Standards wurden in die Förderfähigkeitsvorschriften aufgenommen, andere wurden geändert (siehe Abbildung 16).

33

Abbildung 16 – GLÖZ-Standards vor und nach 2015

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Kommission.

45 Mit der GAP-Reform von 2013 wurden die Anforderung zur Erhaltung von Dauergrünland und der GLÖZ-Standard für den Fruchtwechsel von der Cross-Compliance auf die Ökologisierung übertragen. Dies bedeutete, dass sie für weniger Landwirte galten. Der Fruchtwechsel wurde zur Anbaudiversifizierung (die für die biologische Vielfalt weniger wertvoll ist – siehe Ziffer 54). Die Zusammenfassung bestimmter Standards hat zu keiner substanziellen Veränderung geführt: Die Einführung eines neuen Standards für die organische Bodensubstanz hat das System nicht verbessert, da der Schutz der organischen Bodensubstanz bereits zu Beginn der Cross-Compliance im Jahr 2005 Teil des Rechtsrahmens war.

Erhaltung von Dauergrünland1 Anteil des Dauergrünlands

Fruchtwechsel2 Anbaudiversifizierung, ÖVF7

Vor 2015Cross-Compliance

Nach 2015

Beihilfefähigkeit Cross-Compliance

Pufferzonen3 Pufferzonen7

Erhaltung von Landschaftselementen4

Terrassen4

Roden von Olivenbäumen4

Mindestanforderungen an die Bodenbedeckung3

Bodenbewirtschaftung3

Verbot der Stoppelverbrennung5

Bewässerung3

Erhaltung von Landschaftselementen, Terrassen und Olivenbäumen7

Mindestanforderungen an die Bodenbedeckung

Bodenbewirtschaftung

Organische Bodensubstanz

Bewässerung

Mindestmaß an Instandhaltung von Flächen (5 Anforderungen)1

Mindestmaß an Instandhaltung landwirtschaftlicher Flächen

Geeigneter Maschineneinsatz6

1 (Mit Änderungen) außerhalb der Cross-Compliance beibehalten2 Nicht beibehalten; außerhalb der Cross-Compliance ersetzt3 Beibehalten4 Zusammengelegt und innerhalb der Cross-Compliance beibehalten5 (Mit Änderungen) innerhalb der Cross-Compliance beibehalten6 Nicht beibehalten7 Bestimmte Elemente, die von den Mitgliedstaaten als ÖVF und durch die Cross-Compliance geschützte Merkmale ausgewiesen wurden, sind kongruent

34

46 Im Jahr 2014 akzeptierte die Kommission eine Empfehlung des Hofes aus seinem Sonderbericht Nr. 4/2014 ("Integration der Ziele der EU-Wasserpolitik in die GAP: ein Teilerfolg"), die Wasserrahmenrichtlinie in den Anwendungsbereich der Cross-Complianceaufzunehmen. Die Richtlinie ist nach wie vor nicht Teil der Cross-Compliance, ist aber in den Vorschlägen der Kommission für die GAP nach 2020 enthalten.

47 Die GAB-Komponente der Cross-Compliance (siehe Ziffer 41) bedeutete für die Landwirte keine zusätzliche Verpflichtung, die biologische Vielfalt von Agrarland zu erhalten und zu verbessern. Die Einbeziehung in die Cross-Compliance sorgt jedoch dafür, dass diese Anforderungen regelmäßig kontrolliert werden, und sensibilisiert die Landwirte für die einzuhaltenden Bedingungen.

48 Im Rahmen der Cross-Compliance haben die GLÖZ-Standards 1 und 4-7 das größte Potenzial im Hinblick auf das Ziel der biologischen Vielfalt im Agrarbereich (siehe Abbildung 15). Nur einer der vom Hof besuchten Mitgliedstaaten konnte jedoch konkrete Auswirkungen nachweisen: Die deutschen Behörden berichteten, dass Mähverbote im Rahmen des GLÖZ-Standards 4 Brutvögeln zugutekamen und dass durch den GLÖZ-Standard 5 zur Bekämpfung von Erosion auch die biologische Vielfalt gefördert wurde. Der GLÖZ-Standard 7 hat rund zwei Millionen verschiedene Landschaftselemente in Deutschland geschützt, darunter eine Million Hecken und 150 000 Feuchtgebiete. Dies ist angesichts des langfristigen Rückgangs der europäischen Hecken im vergangenen Jahrhundert ein wertvoller Beitrag (siehe Kasten 1).

35

Kasten 1

Zerstörung von Hecken im 20. Jahrhundert

Nach dem Zweiten Weltkrieg förderten die Regierungen der Mitgliedstaaten das Entfernen von Hecken, um die Selbstversorgung mit Nahrungsmitteln zu verbessern und den Einsatz von Maschinen zu ermöglichen, die auf kleinen Feldern nicht manövrierbar sind. Da es finanzielle Anreize gab, wurden zahlreiche Hecken zerstört36, wie die folgenden Beispiele zeigen:

- In Frankreich wurden zwischen 1945 und 1983 fast 70 % der Hecken zerstört.

- In Belgien wurden im 20. Jahrhundert in bestimmten Regionen bis zu 75 % der Hecken zerstört.

- In den Niederlanden lag der Anteil zwischen 1960 und 1994 bei 30 bis 50 %.

- In Italien sind bis zu 90 % der Hecken in der Po-Ebene verschwunden. - Die irischen Regionen haben 15 bis 30 % ihrer Hecken entfernt.

49 Der CMEF enthält nur zwei Outputindikatoren für die Cross-Compliance37: die "der Cross-Compliance unterliegende Hektarzahl" und den "Anteil der GAP-Zahlungen, die der Cross-Compliance unterliegen". Nach Auffassung der EUA liefert der Anteil der landwirtschaftlich genutzten Fläche, die unter die verschiedenen Regelungen fällt, einen Anhaltspunkt für die Reichweite und das theoretische Potenzial zur Verbesserung der biologischen Vielfalt, nicht aber für die Wirksamkeit38. Die Kommission hat keine Ergebnis- oder Wirkungsindikatoren, die die spezifischen Folgen der Cross-Compliance für die biologische Vielfalt landwirtschaftlich genutzter Flächen messen könnten. In seiner Prüfung zur Cross-Compliance aus dem Jahr 201639 gelangte der Hof außerdem zu der Schlussfolgerung, dass die Kommission die Wirksamkeit der

36 Philippe et al., "Soixante années de remembrement: Essai de bilan critique de

l’aménagement foncier en France", 2009; Pointereau et al., "La haie en France et en Europe: 'Evolution ou régression, au travers des pratiques agricoles'", 2006; Hickie et al., "Irish Hedgerows: Networks for Nature", 2004; Bazin et al., "La mise en place de nos bocages en Europe et leur déclin", 1994.

37 Kommission, "Technical Handbook on the Monitoring and Evaluation Framework of the Common Agricultural Policy 2014-2020", 2015.

38 EUA, "The European environment – state and outlook 2020", 2019. 39 Sonderbericht Nr. 26/2016 des Hofes, "Vereinfachung der Cross-Compliance und

Steigerung ihrer Wirksamkeit – nach wie vor eine Herausforderung".

36

Cross-Compliance anhand der verfügbaren Informationen nicht angemessen bewerten konnte.

50 Mit Ausnahme Deutschlands (siehe Ziffer 48) legte keiner der vom Hof besuchten Mitgliedstaaten konkrete Informationen über die Folgen der Cross-Compliance für die biologische Vielfalt landwirtschaftlich genutzter Flächen vor. In Studien40 über die Wirksamkeit von Maßnahmen zur Förderung der biologischen Vielfalt von Agrarland wurden weder positive noch negative Folgen der Cross-Compliance festgestellt. Einige Experten haben kritisiert, es mangele der Cross-Compliance-Regelung an Ehrgeiz, und sie sei zur Förderung der biologischen Vielfalt von Agrarland ungeeignet41.

Das Potenzial der Ökologisierung zur Verbesserung der biologischen Vielfalt wird nicht ausreichend genutzt

51 Die Ökologisierung umfasst drei Landbewirtschaftungsmethoden, die der Umwelt und dem Klima zugutekommen sollen (siehe Abbildung 17).

Abbildung 17 - Struktur der Ökologisierung

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

40 Hodge et al., "The alignment of agricultural and nature conservation policies in the

European Union", Conservation Biology, 29(4), 2015; Hauck et al., "Shades of greening: Reviewing the impact of the new EU agricultural policy on ecosystem services", Change and Adaptation in Socio-Ecological Systems, 1, 2014.

41 Brunk et al., "Common Agricultural Policy: Cross Compliance and the Effects on Biodiversity", 2009.

Landwirte, die über Ackerland von mehr als 10 Hektar verfügen, müssen mindestens zweiKulturen anbauen. Landwirte, die über Ackerland von mehr als 30 Hektar verfügen, müssen mindestens eine dritte Kultur anbauen.

Die Mitgliedstaaten müssen den Anteil des Dauergrünlands an der gesamten Agrarfläche, für die Direktzahlungen im Rahmen der GAP geleistet werden, überwachen, um sicherzustellen, dass er nicht um mehr als 5 % unter einen Referenzwert fällt. Umwandlung und Pflügen umweltsensiblen Dauergrünlands sind verboten.

Landwirte, die über Ackerland von mehr als 15 Hektar verfügen, müssen 5% dieser Flächen als ökologische Vorrangflächen (ÖVF) ausweisen. Nach EU-Recht können Landwirte die Verpflichtung mit 19Arten von ÖVF erfüllen, darunter brachliegende Flächen, Flächen mit Zwischenfruchtanbau, Flächen mit stickstoffbindenden Pflanzen und Landschaftselemente.

Anbau-diversifizierung

Dauergrünland Ökologische Vorrangflächen

ÖKOLOGISIERUNG

37

52 Die Ökologisierungsanforderungen gelten nicht für Betriebe, die unter die Kleinerzeugerregelung fallen, oder Betriebe, die als "per Definition umweltfreundlich" gelten, wie z. B. ökologische/biologische Betriebe oder Betriebe mit mehr als 75 % Dauergrünland. Im Jahr 2015 galt mindestens eine Ökologisierungsverpflichtung für 24 % der landwirtschaftlichen Betriebe in der EU, auf die 73 % aller landwirtschaftlichen Flächen in der EU entfielen42. Ziel der Ökologisierung ist es, den Fruchtwechsel, den Schutz von Dauergrünland und Gründecken, ökologische Flächenstilllegungen und Natura-2000-Gebiete zu honorieren, wie dies in Maßnahme 8a der EU-Biodiversitätsstrategie gefordert wird. Die Kommission nahm all diese Elemente in ihre Mitteilung "Die GAP bis 2020" aus dem Jahr 2010 auf43. Sie waren jedoch nicht alle Teil der Folgenabschätzung oder des Vorschlags von 2011 für die GAP 2014-202044‚ die in den anschließenden Verhandlungen weiter verwässert wurden (siehe Abbildung 18).

42 Sonderbericht Nr. 21/2017 des Hofes, "Die Ökologisierung: eine komplexere Regelung zur

Einkommensstützung, die noch nicht ökologisch wirksam ist". 43 Mitteilung der Kommission, "Die GAP bis 2020: Nahrungsmittel, natürliche Ressourcen und

ländliche Gebiete – die künftigen Herausforderungen", KOM(2010) 672 endgültig. 44 Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit Vorschriften

über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der GAP (COM(2011) 625 final/3).

38

Abbildung 18 – Ökologisierung: von den ersten Überlegungen bis zum endgültigen Text

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

53 In einem Sonderbericht aus dem Jahr 201745 gelangte der Hof zu der Schlussfolgerung‚ dass die Ökologisierung nur geringe messbare Auswirkungen hatte: Sie hat nur auf ungefähr 5 % aller landwirtschaftlichen Flächen in der EU zu Änderungen der landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsmethoden geführt, die Ausgangssituation ist nur bruchstückhaft bekannt und es ist nicht klar, wie die Ökologisierung zum Erreichen der Biodiversitätsziele der EU beitragen soll. Die Kommission bestätigte 201846 unter Bezugnahme auf ihre eigene Ökologisierungsbewertung aus dem Jahr 201747‚ dass die Mitgliedstaaten und die Landwirte ihre Umsetzung der Ökologisierung verbessern könnten, um deren Ziele

45 Sonderbericht Nr. 21/2017 des Hofes, "Die Ökologisierung: eine komplexere Regelung zur

Einkommensstützung, die noch nicht ökologisch wirksam ist". 46 Kommission, "Die Umsetzung des gemeinsamen Überwachungs- und Bewertungsrahmens

und die ersten Ergebnisse zur Leistung der GAP", COM(2018) 790 final, 2018. 47 Kommission, "Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the

climate and the environment", 2017.

Anbaudiversifi-zierung

Erhaltung von Dauergrünland

Ökologische Vorrangflächen

Begrünung

Hauptkultur < 70 %, zwei Hauptkulturen

< 95 % Ackerland und Frei landgartenbau

Auf Ebene der landwirtschaftlichen

Betriebe auf alle Dauergrünlandflächen

anwendbar, mit Ausnahme einer Toleranz von 5 %

Ohne Erzeugung:5 % des Ackerlands und der

für Dauerkulturen genutzten Flächen

Auf 70 % des Ackerlands, des Freilandgartenbaus und

der Dauerkulturen

Hauptkultur < 70 %, zwei Hauptkulturen

< 95 % Ackerland > 3 ha

Auf Ebene der landwirtschaftlichen

Betri ebe auf alle Dauergrünlandflächen

anwendbar, mit Ausnahme einer Toleranz von 5 %

Ohne Erzeugung:7 % des Ackerlands und der

für Dauerkulturen genutzten Flächen

Hauptkultur < 75 % des Ackerlandes > 10 ha , zwei

Hauptkulturen < 95 % Ackerland > 30 ha

Auf Ebene der landwirtschaftlichen

Betriebe nur auf umweltsensibles

Dauergrünland anwendbar

Mit und ohne Erzeugung: 5 % des Ackerlands und der

für Dauerkulturen genutzten Flächen

Verstärkung Neutral Abschwächung

Folgenabschätzung LegislativvorschlagAngenommene Rechtsvorschriften

39

besser zu erreichen. In wissenschaftlichen Schriften wurden ähnliche Schlussfolgerungen gezogen48.

54 Die Anbaudiversifizierung führt selten zu einer Änderung der Bewirtschaftungsmethoden49. In einer Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen50 wurde der Schluss gezogen, dass es sich um die Ökologisierungsmaßnahme mit dem geringsten ökologischen Nutzen handelt.

55 Die Erhaltung und der Schutz von Dauergrünland sind wichtig für die biologische Vielfalt landwirtschaftlich genutzter Flächen, auch wenn ihr Hauptzweck die Kohlenstoffbindung ist. Studien51 haben gezeigt‚ dass die Pflanzenvielfalt wesentlich höher ist, wenn Grünland extensiv bewirtschaftet wird – also z. B. nur einmal pro Jahr gemäht oder weniger beweidet wird.

48 Ekroos et al., "Weak effects of farming practices corresponding to agricultural greening

measures on farmland bird diversity in boreal landscapes", Landscape Ecol 34, 2019, S. 389-402; Pe'er et al., "Adding Some Green to the Greening", Conservation Letters, 2017, S. 517-530.

49 Sonderbericht Nr. 21/2017 des Hofes, "Die Ökologisierung: eine komplexere Regelung zur Einkommensstützung, die noch nicht ökologisch wirksam ist", Abbildung 5.

50 Kommission, Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen – "Executive Summary of the Evaluation of the Regulation (EU) No 1307/2013", SWD(2018) 479 final.

51 Plantureux et al., "Biodiversity in intensive grasslands: Effect of management, improvement and challenges", Agronomy Research 3(2), 2005; Marriott et al., "Long-term impacts of extensification of grassland management on biodiversity and productivity in upland areas. A review", Agronomie, 24 (8), 2004.

40

Foto 1 – Extensive Rinderhaltung auf Dauergrünland in Irland

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

56 Die Mitgliedstaaten können das Umpflügen von Dauergrünland gestatten, was sich nachteilig auf die biologische Vielfalt auswirkt. In Polen können Landwirte Grünland prinzipiell ohne Einschränkungen in Ackerland umwandeln, solange die 5 %-Obergrenze des Landes nicht überschritten wird (siehe Abbildung 17). In Deutschland und Irland benötigen die Landwirte vor dem Umpflügen eine behördliche Genehmigung und müssen auf einer gleich großen Fläche eine Neuansaat von Gras vornehmen, um die Anforderung zum Schutz von Dauergrünland zu erfüllen. Obwohl Studien zeigen, dass neu eingesätes Grünland eine geringere Bedeutung für den Klimaschutz oder die Artenvielfalt hat52, ist dies eine gängige Praxis: 17 der 44 vom Hof befragten Landwirte mit Grünland hatten seit 2015 einen Teil ihres Grünlands umgebrochen und eine Neuansaat von Gras vorgenommen.

57 Landwirte dürfen Flächen, die als ökologisch sensibel ausgewiesen wurden, nicht pflügen, damit Gebiete mit großer biologischer Vielfalt oder die Vorteile der Kohlenstoffbindung erhalten bleiben. In den Mitgliedstaaten macht diese Kategorie nur einen kleinen Teil des gesamten Dauergrünlands aus, hauptsächlich in Natura-2000-Gebieten. Im Jahr 2016 betrug die Dauergrünlandfläche, die Ökologisierungsmaßnahmen unterlag, 47,7 Millionen Hektar, davon 7,7 Millionen Hektar ökologisch sensibles Dauergrünland in Natura-2000-Gebieten. Die Daten der

52 BfN, "Agrar-Report: Biologische Vielfalt in der Agrarlandschaft", 2017; Plantureux et al.,

"Biodiversity in intensive grasslands: Effect of management, improvement and challenges", Agronomy Research 3(2), 2005.

41

Kommission aus dem Jahr 2018 zeigten, dass nur vier Mitgliedstaaten/Regionen (Belgien/Flandern, Lettland, Luxemburg und Tschechien) ökologisch sensibles Dauergrünland außerhalb von Natura-2000-Gebieten ausgewiesen hatten: eine Gesamtfläche von weniger als 0,3 Millionen Hektar.

58 Das Potenzial der im Umweltinteresse genutzten Flächen (ökologische Vorrangflächen, ÖVF), sich vorteilhaft auf die biologische Vielfalt auszuwirken, hängt davon ab, um welche Arten von Flächen es sich dabei handelt und wie die Landwirte sie bewirtschaften. Die deutschen, polnischen und rumänischen Landwirte bevorzugen den jüngsten von der Kommission veröffentlichten Informationen (2017) zufolge hauptsächlich die Optionen, die sich nach den Erkenntnissen zahlreicher wissenschaftlicher Studien53 am wenigsten positiv auf die biologische Vielfalt von Agrarland auswirken, insbesondere die Aussaat von stickstoffbindenden Pflanzen und Zwischenfrüchten. Die Lage in Irland ist insofern ungewöhnlich, als mehr als 95 % der Landwirte von der Ökologisierung ausgenommen sind, da es naturgegeben viel Grünland gibt. Rund 60 % der Landwirte in Zypern haben sich dafür entschieden, ihre ÖVF-Verpflichtungen durch die biodiversitätsfreundliche Option der Brachfläche zu erfüllen; der Wert für die EU insgesamt liegt jedoch unter 20 % (siehe Abbildung 19). Im Jahr 2017 schwankte der Anteil der Ackerflächen an den ÖVF von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat zwischen 0,2 und 20 %, und auch das Verhältnis zwischen Ackerland und landwirtschaftlicher Gesamtfläche variiert erheblich (siehe Beispiele in den Ziffern 68-69).

53 Nilsson et al., "A suboptimal array of options erodes the value of CAP ecological focus

areas", Land Use Policy 85, 2019; Ekroos et al., "Weak effects of farming practices corresponding to agricultural greening measures on farmland bird diversity in boreal landscapes", Landscape Ecol 34, 2019.

42

Abbildung 19 – Verschiedene ÖVF als Anteil (%) am Ackerland, 2017

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

59 Der CMEF54 umfasst 22 Output- und Ergebnisindikatoren im Zusammenhang mit der Ökologisierung. Die Kommission hat keine Wirkungsindikatoren zur Messung der Folgen der Ökologisierung für die biologische Vielfalt von Agrarland.

60 Die Umfrage des Hofes bestätigt die oben dargelegten Feststellungen. Ein Drittel der Behörden, die an der Umfrage teilnahmen, war der Ansicht, dass keines der derzeitigen Ökologisierungsinstrumente die biologische Vielfalt der landwirtschaftlichen Flächen verbessert hat. Rund die Hälfte der Behörden vertrat die Auffassung, dass die Ökologisierungsanforderungen in der GAP für die Zeit nach 2020 im Zuge der verstärkten Fokussierung auf die biologische Vielfalt durch eine "erweiterte Konditionalität" verschärft werden müssen. Diese Regelung, mit der die Ökologisierung und die Cross-Compliance ersetzt werden sollen, sollte eine Reihe von GAB sowie 10 GLÖZ-Standards umfassen – drei mehr als die derzeitige GAP umfasst. Die Kommission hat außerdem ein neues Instrument vorgeschlagen, die sogenannten "Öko-Regelungen". Es wird für die Mitgliedstaaten verpflichtend sein, eine oder mehrere "Öko-Regelungen" zu konzipieren und anzubieten, die sich auf Landbewirtschaftungsmethoden wie eine verstärkte Pflege von Dauerweiden und

54 Kommission, "Technical Handbook on the Monitoring and Evaluation Framework of the

Common Agricultural Policy 2014-2020", 2015.

Am wenigsten vorteilhaft für die biologische Vielfalt von Agrarland Pufferzonen Brachliegende

FlächenLandschaftselemente

Stickstoffbindende Pflanzen

Zwischenfruchtanbau oder Begrünung

Sonstiges (Aufforstungsflächen, Agrarforstflächen, Niederwald mit Kurzumtrieb, Streifen an Waldrändern, Terrassen)

43

Landschaftselementen, die Nährstoffbewirtschaftung, Futter- und Nistpakete für bestäubende Arten und den ökologischen Landbau beziehen.

Einige Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums haben Potenzial zur Verbesserung der biologischen Vielfalt von Agrarland

61 Der Hof untersuchte, ob die Maßnahmen der Kommission und der Mitgliedstaaten zur Entwicklung des ländlichen Raums, insbesondere ihre Nutzung von Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen, nun stärker auf die Erhaltung der biologischen Vielfalt ausgerichtet sind, wie dies in Maßnahme 9 der EU-Strategie (siehe Abbildung 6) gefordert wird, und ob ihre Auswirkungen angemessen überwacht werden. Maßnahme 9 ist in zwei Teilmaßnahmen untergliedert (siehe Abbildung 20).

Abbildung 20 – Maßnahme 9 der EU-Biodiversitätsstrategie für das Jahr 2020 sowie darunter fallende Teilmaßnahmen

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Maßnahmen in den Bereichen Umwelt und Klima, Natura 2000 und ökologischer Landbau haben das größte Potenzial zur Erhaltung oder Verbesserung der biologischen Vielfalt von Agrarland

62 Die Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums (EPLR), die die Mitgliedstaaten und Regionen im Rahmen der GAP für den Zeitraum 2014-2020 ausgearbeitet haben, sollten Maßnahmen zur Bewältigung der wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Herausforderungen enthalten, die für das betreffende geografische Gebiet ermittelt wurden, einschließlich der Herausforderungen im Bereich der biologischen Vielfalt (siehe Abbildung 21). Bisher hat die EU für den

Maßnahme 9: Bessere Ausrichtung der ländlichen Entwicklung auf die Erhaltung der Biodiversität

9a) Kommission und Mitgliedstaaten werden quantifizierte Biodiversitätsziele in die Strategien und Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums einbeziehen [...].

9b) Kommission und Mitgliedstaaten werden Mechanismen zur Erleichterung der Zusammenarbeit zwischen Land- und Forstwirten einführen mit dem Ziel, Landschaftsmerkmale zu erhalten und genetische Ressourcen zu schützen, sowie andere Kooperationsmechanismen zum Schutz der Biodiversität errichten.

44

Zeitraum 2014-2020 rund 100 Milliarden Euro für die Entwicklung des ländlichen Raums bereitgestellt‚ die Mitgliedstaaten weitere 61 Milliarden Euro.

Abbildung 21 – Entwicklung des ländlichen Raums und biologische Vielfalt

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

63 Die nationalen Behörden in den vom Hof besuchten Mitgliedstaaten waren der Auffassung, dass im Rahmen der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums die AUKM, gefolgt von den Maßnahmen für den ökologischen Landbau und den Natura-2000-Maßnahmen, das größte Potenzial bieten, zur Verwirklichung des Agrarziels der Biodiversitätsstrategie beizutragen (siehe Kasten 2). Die verfügbaren wissenschaftlichen Untersuchungen bestätigen diese Auffassung55.

55 Siehe z. B. CEEweb for Biodiversity, "Rural Development Programmes Performance in

Central and Eastern Europe: Lessons learnt and policy recommendations", 2013.

Festlegung von

Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 über die ländliche Entwicklung

Priorität 4: Wiederherstellung, Erhaltung und Verbesserung der Ökosysteme

Schwerpunktbereich 4a: Wiederherstellung, Erhaltung und Verbesserung der biologischen Vielfalt

EPLR enthalten biodiversitätsbezogene Erfordernisse in einem Mitgliedstaat/einer Region

Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen, ökologischer Landbau und Natura 2000

Maßnahmen auf Ackerland, Dauergrünland und Dauerkulturen

Umsetzung biodiversitäts-freundlicher Projekte

unterteilt in

ausgestaltet durch

Festlegung von

enthalten konkrete

umgesetzt im

Rahmen der

45

Kasten 2

Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums, die am meisten zur biologischen Vielfalt beitragen

Landwirte, die sich für eine AUKM anmelden, verpflichten sich freiwillig für mindestens fünf Jahre zu umweltfreundlichen Bewirtschaftungsmethoden, die über die einschlägigen rechtlichen Verpflichtungen hinausgehen.

Die Maßnahme für den ökologischen/biologischen Landbau sieht eine hektarbezogene Beihilfe für Landwirte vor, die ökologische Landbewirtschaftungsverfahren und -methoden einführen oder beibehalten.

Im Rahmen der Natura-2000-Maßnahme werden den Landwirten jährlich hektarbezogene Ausgleichszahlungen für die zusätzlichen Kosten und die Einkommensverluste gewährt, die ihnen durch die Anwendung der Vogelschutz- und der Habitat-Richtlinie entstehen.

64 Die vom Hof befragten Behörden bestätigten das Potenzial und den Nutzen dieser Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums für die Erhaltung der biologischen Vielfalt, da sie zum Agrarziel der Strategie beitragen und einige Fortschritte bei der Bewältigung der großen Herausforderungen für die biologische Vielfalt ermöglichen.

Weniger anspruchsvolle Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen haben höhere Teilnahmequoten

65 An den "hellgrünen" Maßnahmen nehmen mehr Landwirte in einem größeren Gebiet teil; unter dem Aspekt der landwirtschaftlichen Verfahren sind sie relativ gesehen wenig anspruchsvoll, und die Zahlungen fallen geringer aus. Die "dunkelgrünen" Maßnahmen konzentrieren sich auf standortspezifische Umwelt- und Biodiversitätsfragen und zielen daher auf weniger Betriebe ab; sie erfordern mehr Anstrengungen seitens der Landwirte, und die Zahlungen fallen höher aus.

66 Wissenschaftler und NRO sind der Ansicht, dass "dunkelgrüne" Maßnahmen der Biodiversität stärker zuträglich sind als "hellgrüne"56. Der Hof hat jedoch festgestellt,

56 Lakner et al., "A CAP-Reform Model to strengthen Nature Conservation – Impacts for Farms

and for the Public Budget in Germany", Austrian Journal of Agricultural Economics and Rural Studies (Veröffentlichung der Österreichischen Gesellschaft für Agrarökonomie), Dezember 2018; Goetz et al., "New Perspectives on Agri-environmental Policies: A Multidisciplinary and Transatlantic Approach", 2009.

  46 

 

dass einfache, aber wirksame hellgrüne AUKM – wie eine reduzierte Beweidungsintensität, ein begrenzter Einsatz von chemischen Düngemitteln oder Herbiziden und ein Mähverbot während der Nistzeiten – nicht viel Zeit und Anstrengungen seitens der Landwirte erfordern, aber ebenfalls das Potenzial haben, die biologische Vielfalt zu verbessern. Der Hof hat in allen geprüften Mitgliedstaaten gute Beispiele sowohl für "hellgrüne" als auch für "dunkelgrüne" Maßnahmen gefunden, die große potenzielle Auswirkungen auf die biologische Vielfalt in Bezug auf Arten und Lebensräume haben (siehe Beispiele aus Rumänien und Zypern in Kasten 3). 

Kasten 3 

Beispiele für "hellgrüne" und "dunkelgrüne" Agrarumwelt‐ und Klimamaßnahmen 

"Hellgrüne" Maßnahmen 

In Rumänien zielen "hellgrüne" Maßnahmen auf die biologische Vielfalt ab, beispielsweise durch extensive oder traditionelle Bewirtschaftungsmethoden auf Grünland: Chemische Düngemittel und Pestizide sind verboten, und die Beweidung ist auf höchstens eine Großvieheinheit pro Hektar begrenzt. Bei einer Maßnahme in Zypern müssen bestimmte Punkte dokumentiert werden, es gilt ein Verbot für chemische Pestizide und Düngemittel, und für bestimmte Kulturen ist mechanische Unkrautbekämpfung vorgeschrieben. 

"Dunkelgrüne" Maßnahmen 

Rumänien bietet Maßnahmen zum Schutz bestimmter Vogel‐ und Schmetterlingsarten an. Zypern verfügt über zwei Maßnahmen, die speziell auf landwirtschaftliche Flächen mit hohem Naturwert ausgerichtet sind. Die eine betrifft die Instandhaltung und Instandsetzung von Trockenmauern, die andere eine Reihe ökologischer Verfahren in HNV‐Gebieten, wie die aktive Verbesserung des Bodens für mehrjährige Kulturen oder ein Beweidungsverbot während der Hauptblühsaison. 

47

67 Die Teilnahmequoten der Landwirte waren bei "dunkelgrünen" AUKM niedriger als bei "hellgrünen": Der Hof schätzt, dass in Deutschland (Rheinland-Pfalz), Rumänien und Zypern nicht mehr als rund 15-20 % aller AUKM "dunkelgrün" sind. Zur Begründung nannten die Behörden in erster Linie folgende – auch durch wissenschaftliche Nachweise57 gestützte – Punkte:

o In hoch intensiv bewirtschafteten und rentablen landwirtschaftlichen Gebieten müsste der volle Ausgleich für "dunkelgrüne" Maßnahmen so hoch sein, dass die Mitgliedstaaten nicht in der Lage wären, eine ausreichende Zahl anderer Maßnahmen und Aktionen zu finanzieren.

o Im derzeitigen System zur Berechnung der Ausgleichszahlungen auf der Grundlage von "Einkommensverlusten/entstandenen Kosten", insbesondere in extensiv bewirtschafteten landwirtschaftlichen Gebieten, ist es den Mitgliedstaaten nicht möglich, den Landwirten ihre tatsächlichen Kosten zu erstatten, wenn nicht viel Einkommen verloren geht; dies liegt daran, dass bei der Berechnung die Transaktionskosten nicht berücksichtigt werden, die Qualität der Ergebnisse unterbewertet wird und die Durchschnittskosten für mehrere Landwirte zugrunde gelegt werden.

Ackerbauern verpflichten sich mit geringerer Wahrscheinlichkeit zu biodiversitätsrelevanten Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen

68 Wissenschaftler weisen darauf hin, dass die Intensivierung der Ackerbausysteme in der EU zu einem Rückgang der biologischen Vielfalt auf Ackerland geführt hat58. Darüber hinaus haben Studien in ganz Europa ergeben, dass der Artenrückgang auf Grünland in besonderem Maße mit den Anbaumethoden auf benachbartem Ackerland in Verbindung steht59. Der Hof stellte fest, dass es in Deutschland (Rheinland-Pfalz) und Irland mehr AUKM zur Erhaltung der biologischen Vielfalt auf Dauergrünland gibt als entsprechende AUKM auf Ackerland, und zwar sowohl hinsichtlich der Zahl der

57 Barnes et al., "Alternative payment approaches for noneconomic farming systems

delivering environmental public goods", 2011; Berkhout et al., "Targeted payments for services delivered by farmers", 2018.

58 Boatman et al., "The Environmental Impact of Arable Crop Production in the European Union: Practical Options for Improvement", November 1999; Ahnström et al., "Farmers" Interest in Nature and Its Relation to Biodiversity in Arable Fields", International Journal of Ecology, 2013.

59 Ekroos et al., "Optimizing agri-environment schemes for biodiversity, ecosystem services or both?" Biological Conservation, 172, 2014; Seibold et al., "Arthropod decline in grasslands and forests is associated with drivers at landscape level", Nature, 2019.

48

Anträge als auch hinsichtlich der Hektarzahl. Das Gleiche gilt für Rumänien‚ obwohl Ackerland etwa zwei Drittel der landwirtschaftlichen Fläche des Landes ausmacht. In Deutschland (Rheinland-Pfalz – 60 % Ackerland) zeigte die Stichprobe des Hofes, dass Landwirte, die sich für eine Maßnahme auf Ackerland anmelden, diese eher auf unproduktive Parzellen beschränken, anstatt sie auf größeren, produktiveren Parzellen umzusetzen, die intensiver bewirtschaftet werden.

69 Über 70 % der landwirtschaftlich genutzten Flächen Zyperns sind Ackerland. Obwohl Zypern im Jahr 2018 vier AUKM zur Erhaltung der biologischen Vielfalt für Ackerbauern anbot, machten diese nur 7 % aller AUKM aus, für die sich Landwirte in diesem Jahr anmeldeten. Etwa 85 % aller Anträge betrafen Dauerkulturen wie Schalenfrüchte, Obstbäume und Johannisbrotbäume.

Ergebnisorientierte Regelungen wirken sich positiv aus, sind aber selten

70 Nur zwei biodiversitätsrelevante AUKM aus der Stichprobe für den Zeitraum 2014-2020, die der Hof in den Mitgliedstaaten untersuchte, waren ergebnisorientiert. Ein geringer Anteil ergebnisorientierter Regelungen ist auch insgesamt üblich60. In der vom Hof ausgewählten Stichprobe von Mitgliedstaaten erhielten Landwirte im Rahmen der restlichen 44 AUKM Zahlungen dafür, dass sie sich zu bestimmten Tätigkeiten verpflichteten (oder darauf verzichteten), aber nicht für die von ihnen erzielten Ergebnisse. Die nationalen und regionalen Behörden, mit denen der Hof zusammentraf, waren der Ansicht, dass ergebnisorientierte Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums für die biologische Vielfalt vorteilhafter sein können. Sie betonten, dass solche Programme bei der Ausgestaltung und Entwicklung zwar größere Anstrengungen erfordern, jedoch bessere Monitoringdaten generieren können. Ein Beispiel hierfür ist die Konzipierung und Verwendung eines Bewertungssystems für die Zahl der verschiedenen Pflanzenarten, die auf einer bestimmten Parzelle zu finden sind. Ergebnisorientierte Regelungen (siehe Beispiele in Kasten 4) geben den Landwirten mehr Entscheidungsfreiheit bei der Bewirtschaftung ihrer Flächen und damit mehr Eigenverantwortung für ihre Ergebnisse61.

60 Russi et al., "Result-based agri-environment measures: Market-based instruments,

incentives or rewards?" Land Use Policy, 54, 2016; Herzon et al., "Time to look for evidence: Results-based approach to biodiversity conservation on farmland in Europe", Land Use Policy, 71, 2018.

61 Ebenda.

49

Kasten 4

Ergebnisorientierte AUKM

Das "Burren Programme" in Irland konzentriert sich auf die Erhaltung der einzigartigen Agrarlandschaft in einem bestimmten Gebiet. Es ist seit 2016 im irischen EPLR enthalten. Das Programm, in dessen Rahmen sowohl für Maßnahmen als auch für Ergebnisse Zahlungen geleistet werden, wird von Umweltschützern geleitet. Berater unterstützen die Landwirte bei der Erstellung eines Maßnahmenplans zur Bewahrung oder Verbesserung des Erhaltungszustands landwirtschaftlicher Parzellen. Die Ergebnisse werden jährlich bewertet. Werden nicht genügend Punkte erreicht, so erfolgt keine Zahlung. Höhere Punktzahlen führen zu höheren Zahlungen. Die Gesamtleistung der unter die Regelung fallenden Flächen/Parzellen in Bezug auf die biologische Vielfalt hat sich seit deren Einrichtung jedes Jahr schrittweise verbessert.

"Burren"-Landschaft in Irland. Quelle: Europäischer Rechnungshof.

In Deutschland (Rheinland-Pfalz) haben die Landesbehörden ein spezielles Naturschutzprogramm für Dauergrünland eingerichtet. Die teilnehmenden Landwirte müssen die Pflanzenarten auf ihren Flächen zählen und dokumentieren. Sie erhalten keine Zahlungen, wenn die Anzahl der Pflanzenarten auf einer Parzelle unterhalb eines bestimmten Schwellenwerts liegt.

Nur wenige Indikatoren für die Entwicklung des ländlichen Raums konzentrieren sich auf Ergebnisse, und viele wurden in jüngster Zeit nicht aktualisiert

71 Gemäß den GAP-Vorschriften62 müssen die Mitgliedstaaten bewerten, "in welchem Umfang […] durch die Interventionen im Rahmen des Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums die Wiederherstellung, Erhaltung und Verbesserung

62 Anhang V der Verordnung (EU) Nr. 808/2014 mit Durchführungsvorschriften zur

Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER).

50

der biologischen Vielfalt, auch in Natura-2000-Gebieten und in Gebieten, die aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligt sind, der Landbewirtschaftung mit hohem Naturwert, sowie des Zustands der europäischen Landschaften unterstützt" wurden. Es gibt nur einen Ziel-/Ergebnisindikator des CMEF, der sie dabei unterstützt: "Prozentsatz der landwirtschaftlichen Fläche, für die Verwaltungsverträge zur Unterstützung der biologischen Vielfalt und/oder der Landschaften gelten". Kein CMEF-Wirkungsindikator misst die Auswirkungen der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums auf die biologische Vielfalt von Agrarland. Für die GAP nach 2020 hat die Kommission drei Ergebnis- und drei Wirkungsindikatoren zur Bewertung der biologischen Vielfalt von Agrarland vorgeschlagen. Wie der Hof jedoch in einer kürzlich angenommenen Stellungnahme63 feststellte‚ sollten diese Elemente in einem kohärenten Rahmen vorgelegt werden (siehe Abbildung 22).

63 Stellungnahme Nr. 7/2018 des Hofes zu den Vorschlägen der Kommission für Verordnungen

zur Gemeinsamen Agrarpolitik für die Zeit nach 2020.

51

Abbildung 22 – Ergebnis- und Wirkungsindikatoren für die GAP nach 2020, die sich auf die biologische Vielfalt von Agrarland beziehen

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von COM(2018) 392 final.

72 Es steht den Mitgliedstaaten frei, weitere Indikatoren zur Messung der Auswirkungen ihrer EPLR auf die biologische Vielfalt zu entwickeln. Keiner der fünf vom Hof besuchten Mitgliedstaaten hat zusätzliche Ergebnis- oder Wirkungsindikatoren entwickelt, um messbare Veränderungen der biologischen Vielfalt von Agrarland nachzuweisen.

73 Im Jahr 2006 entwickelte die Kommission zusätzlich zum CMEF 28 Agrarumweltindikatoren, um die Einbeziehung von Umweltbelangen in die GAP zu verfolgen64. Für bestimmte Indikatoren sind die jüngsten Eurostat-Daten 10 Jahre alt

64 Kommission, "Entwicklung von Agrarumweltindikatoren zur Überwachung der Integration

von Umweltbelangen in die GAP", KOM(2006) 508 endgültig, 2006.

Was will die Kommission messen?

Wie soll dies dem Vorschlag der Kommission zufolge gemessen werden?

Bemerkungen in der Stellungnahme Nr. 7/2018 des Hofes

ErgebnisindikatorenR.27 Erhal tung von Lebensräumen und Arten

Antei l der landwirtschaftlichen Flächen, für die Bewirtschaftungsverpflichtungen zum Erhal t oder zur Wiederherstellung der Biodiversität bestehen

Der Hof räumt ein, dass die Ergebnisse im Zusammenhang mit der Biodiversität schwierig zu messen sind und dass unmittelbare Veränderungen oft nicht erkennbar sind. Sollen R.27, R.28 und R.29 jedoch als Ergebnisindikatoren betrachtet werden, müssen wissenschaftliche Nachweise für die erwarteten Ergebnisse der getroffenen Maßnahmen vorl iegen. Darüber hinaus zählt jeder Hektar trotz der – oft erheblichen – Unterschiede im Beitrag der Verpfl ichtungen zur Biodiversität gleichermaßen für die Indikatoren. Eine Differenzierung zwischen diesen Hektarflächen anhand ihres durch wissenschaftliche Nachweise gestützten Beitrags zum Ziel würde diese Indikatoren aussagekräftiger machen.

Es i s t unklar, warum für R.28 die absolute Fläche herangezogen wird anstelle des Anteils wie bei den beiden anderen Indikatoren.

R.28 Unterstützung von Natura 2000

Flächen innerhalb von Natura-2000-Gebieten, für die Verpflichtungen zum Schutz, zur Erhaltung und zur Wiederherstellung bestehen

R.29 Erhal tung von Landschaftselementen

Antei l der landwirtschaftlichen Flächen, für die Verpflichtungen zur Bewirtschaftung von Landschaftselementen, einschließlich Hecken, bestehen

WirkungsindikatorenI .18 Erhöhung der Feldvogelpopulationen

Feldvogelindex Nach Ansicht des Hofes sollten die Ziele mit den Interventionen und den Indikatoren in einem kohärenten Rahmen zur Leistungsmessung verbunden werden. In Anhang II der Stellungnahme des Hofes wird ein solcher Rahmen für die 9 spezifischen Ziele vorgestellt, die für die GAP nach 2020 vorgeschlagen wurden.

Die vorgeschlagene Methode zur Messung von I.20 – Antei l der landwirtschaftlich genutzten Fläche mit Landschaftselementen – ist ein Outputindikator und dient nicht der Messung von Auswirkungen.

I.19 Erweiterter Schutz der Biodiversität

Antei l der mit der Landwirtschaft im Zusammenhang stehenden Arten und Lebensräume von gemeinschaftlichem Interesse, die stabil bleiben oder s ich pos itiv entwickeln

I.20 Vermehrte Ökosystemleistungen

Antei l der landwirtschaftlich genutzten Fläche mit Landschaftselementen

52

oder älter (siehe Abbildung 23), und für zwei Indikatoren ("HNV-Agrarland" und "genetische Vielfalt") hat die Kommission noch nie Daten veröffentlicht.

Abbildung 23 – Agrarumweltindikatoren, die seit 2010 oder früher nicht aktualisiert wurden

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Agrarumweltindikatoren

Landnutzungs-änderungen (2000-2006)

Bodenqualität (2006)

Risiko der Aufgabe von Flächen (2006-

2008)

Anbaumethoden (2010)

Bodenbedeckung (2010)

Landschaft – Zustand und Vielfalt (1996-

2005)

53

Schlussfolgerungen und Empfehlungen 74 Der Hof untersuchte den Beitrag der GAP zur Erhaltung und Verbesserung der Biodiversität und prüfte, ob das Einzelziel für die Landwirtschaft (3A) der EU-Biodiversitätsstrategie voraussichtlich erreicht wird. Das Ziel besteht darin, eine messbare Verbesserung der biologischen Vielfalt zu erreichen. Der Hof stellte fest, dass dies insgesamt nicht der Fall war: Weder die Bewertung der Kommission noch die Prüfung des Hofes ergaben eine solche Verbesserung. Vielmehr zeigen die verfügbaren Daten zur biologischen Vielfalt von Agrarland in der EU einen Rückgang in den letzten Jahrzehnten.

75 Das für den Agrarbereich festgelegte Einzelziel der EU-Biodiversitätsstrategie und die entsprechenden Maßnahmen sind nicht messbar, was eine Leistungsbewertung erschwert. Die Kommission hat nicht sichergestellt, dass Gestaltung und Umsetzung des die Landwirtschaft betreffenden Teils der Biodiversitätsstrategie für das Jahr 2020 in zufriedenstellender Weise mit den internationalen Verpflichtungen in diesem Bereich abgestimmt wurden. Die genetische Vielfalt bei landwirtschaftlichen Nutzpflanzen und Nutztieren in der EU nimmt stetig ab (Ziffern 20-30).

76 Die Verfolgung der GAP-Ausgaben für die biologische Vielfalt durch die Kommission ist aufgrund methodischer Schwachstellen unzuverlässig: Einige Koeffizienten wurden höher angesetzt als in der OECD-Methodik vorgeschlagen, und bei der Verfolgung werden bestimmte Ausgabenarten berücksichtigt, bei denen nicht eindeutig nachgewiesen ist, dass sie der biologischen Vielfalt zugutekommen (Ziffern 31-37).

Empfehlung 1 – Die Koordinierung und Gestaltung der EU-Biodiversitätsstrategie für die Zeit nach 2020 verbessern und die Ausgaben genauer verfolgen

Die Kommission sollte

a) mit den Mitgliedstaaten zusammenarbeiten, um für das Kapitel Landwirtschaft der EU-Biodiversitätsstrategie für die Zeit nach 2020 und nachfolgende damit zusammenhängende Aktionen konkrete und messbare Maßnahmen festzulegen, die bis zu einem bestimmten Zeitpunkt umzusetzen sind;

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b) prüfen, wie die Agrarkomponenten der Biodiversitätsstrategien der Mitgliedstaaten und das Landwirtschaftskapitel der EU-Biodiversitätsstrategie für die Zeit nach 2020 besser koordiniert und Synergien geschaffen werden können, und der genetischen Vielfalt sowohl in der EU-Biodiversitätsstrategie für den Zeitraum nach 2020 als auch in den anschließenden Maßnahmen einen hohen Stellenwert einräumen;

c) ihre Verfolgung biodiversitätsbezogener Ausgaben überarbeiten, um sie gestützt auf wissenschaftliche Nachweise an die neuen legislativen Änderungen anzugleichen, wobei sie sich eng am Ansatz der OECD orientieren sollte.

Zeitrahmen: 2023

77 Die Direktzahlungen im Rahmen der GAP machen rund 70 % der Agrarausgaben der EU aus. Die Auswirkungen der mit Direktzahlungen verbundenen Anforderungen – einschließlich Ökologisierung und Cross-Compliance – auf die biologische Vielfalt sind jedoch entweder negativ (z. B. bei einigen Regelungen der fakultativen gekoppelten Stützung), begrenzt oder unbekannt. Die Kommission hat den Nutzen der Cross-Compliance für die Förderung der Biodiversität seit 2011 nicht gesteigert, und die Wasserrahmenrichtlinie ist nach wie vor nicht Teil der Regelung. Bestimmte Cross-Compliance-Standards könnten einen wesentlichen Beitrag zur biologischen Vielfalt leisten, doch weder die Kommission noch die Mitgliedstaaten haben ihre Auswirkungen gemessen, und die mit den Standards gesetzten Anreize sind schwach. Es gibt keine standardmäßigen Cross-Compliance-Sanktionen für biodiversitätsrelevante GAB und GLÖZ, und die Sanktionen für festgestellte Verstöße sind gering (Ziffern 39-50).

78 Die Kommission hat die Ökologisierungsregelung so konzipiert, dass sie u. a. ihrer im Rahmen der Biodiversitätsstrategie eingegangenen Verpflichtung gerecht wird, Landwirte für Umweltmaßnahmen zu belohnen, die über die Cross-Compliance hinausgehen. Die Ökologisierung kommt der biologischen Vielfalt jedoch kaum zugute. Die Anbaudiversifizierung bringt nur selten positive Veränderungen der landwirtschaftlichen Praxis mit sich. Der Nutzen, der sich durch Dauergrünland ergibt, hängt von den Bewirtschaftungsmethoden ab, welche von den Mitgliedstaaten jedoch nicht verfolgt werden. Ökologische Vorrangflächen können der biologischen Vielfalt zugutekommen, doch die Mitgliedstaaten und die Landwirte bevorzugen in der Regel Optionen mit geringen Auswirkungen wie den Zwischenfruchtanbau oder stickstoffbindende Pflanzen. Die Ökologisierungsregelung hat nur wenige Änderungen der Bewirtschaftungsmethoden bewirkt (Ziffern 51-60).

55

Empfehlung 2 – Den Beitrag der Direktzahlungen zur biologischen Vielfalt landwirtschaftlicher Nutzflächen verbessern

Da die Kommission sich verpflichtet hat, die GAP-Direktzahlungen für öffentliche Umweltgüter und insbesondere für die Biodiversität zu verstärken, sollte sie nun bei der Bewertung der GAP-Strategieplanung der Mitgliedstaaten für die Zeit nach 2020 sicherstellen, dass alle Instrumente der GAP, die ihre Wirkung gemeinsam entfalten – darunter insbesondere die Direktzahlungsregelungen, die neue "erweiterte Konditionalität" und die Öko-Regelungen – ehrgeiziger und der biologischen Vielfalt stärker zuträglich sind als die im Zeitraum 2014-2020 zur Verfügung stehenden Instrumente.

Zeitrahmen: 2023

79 Die Instrumente der EU zur Entwicklung des ländlichen Raums haben ein größeres Potenzial zur Erhaltung und Verbesserung der Biodiversität als Direktzahlungen. Am besten eignen sich Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen, gefolgt vom ökologischen Landbau und Natura-2000-Zahlungen (Ziffern 62-64).

80 Die Mitgliedstaaten bieten den Landwirten verschiedene AUKM-Optionen an. "Hellgrüne" Regelungen sind weiter verbreitet, leichter zugänglich und bei den Landwirten beliebter, aber weniger vorteilhaft für die biologische Vielfalt. Seltener und weniger beliebt sind "dunkelgrüne" Regelungen, die zielgerichteter und anspruchsvoller sind, aber einen größeren Nutzen für die Umwelt mit sich bringen. Dauergrünlandregelungen sind weiter verbreitet und werden häufiger in Anspruch genommen als Regelungen zur Erhaltung der biologischen Vielfalt auf Ackerland. Auch maßnahmenbasierte Regelungen kommen häufiger zum Einsatz, obschon sie weniger wirksam sind als Regelungen, die Landwirte für die Erzielung von Ergebnissen belohnen (Ziffern 65-70).

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Empfehlung 3 – Den Beitrag der Entwicklung des ländlichen Raums zur biologischen Vielfalt landwirtschaftlicher Nutzflächen erhöhen

Die Kommission sollte

a) in Erwägung ziehen, die Höhe der Kofinanzierung für verschiedene Maßnahmen stärker mit deren veranschlagten Auswirkungen auf die biologische Vielfalt zu verknüpfen;

b) bei der Genehmigung der GAP-Strategiepläne der Mitgliedstaaten wann immer notwendig dafür sorgen, dass sie ehrgeizige biodiversitätsfreundliche Interventionen zur Entwicklung des ländlichen Raums sowie Verpflichtungen umfassen, mit denen die wichtigsten Probleme und Erfordernisse im Bereich der Biodiversität in Angriff genommen werden, und dass die Mitgliedstaaten diese Regelungen sowohl für Acker- als auch für Grünlandbetriebe attraktiv gestalten.

Zeitrahmen: 2023

81 Der Hof stellte fest, dass es in Bezug auf die biologische Vielfalt keine zuverlässigen Indikatoren für die Messung der Ergebnisse und Auswirkungen von Direktzahlungsregelungen und Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums gibt. Der einzige obligatorische CMEF-Indikator für die Entwicklung des ländlichen Raums zur Messung der biologischen Vielfalt landwirtschaftlich genutzter Flächen ist ein Outputindikator. Die wenigen verfügbaren Agrarumweltindikatoren zur Verfolgung der Einbeziehung von Umweltbelangen in die GAP sind nicht immer aktuell (Ziffern 71-73).

57

82 Die kürzlich veröffentlichte Studie, die die Kommission in Auftrag gegeben hatte, um die Bewertung der Auswirkungen der GAP auf Lebensräume, Landschaften und die biologische Vielfalt zu unterstützen, bestätigt die Feststellungen des Hofes. Darin wird der Schluss gezogen, dass es aufgrund fehlender Daten nicht möglich ist, die kombinierten Nettoauswirkungen der GAP-Instrumente und -Maßnahmen auf die biologische Vielfalt abzuschätzen. Insgesamt deuten die Ergebnisse der Überwachung der biologischen Vielfalt jedoch stark darauf hin, dass die Gemeinsame Agrarpolitik weder in naturnahen Lebensräumen noch auf intensiver bewirtschafteten Agrarflächen ausgereicht hat, um der Belastung der biologischen Vielfalt durch die Landwirtschaft entgegenzuwirken.

Empfehlung 4 – Die Auswirkungen von GAP-Maßnahmen auf die biologische Vielfalt landwirtschaftlicher Nutzflächen aufzeigen

Die Kommission sollte zuverlässige Indikatoren für die biologische Vielfalt von Agrarland entwickeln, mit denen sie die positiven und negativen Auswirkungen der GAP-Instrumente bewerten kann, um danach eine Ausgangsbasis für die reformierte GAP festlegen und zur Entwicklung wirksamerer Zahlungsregelungen und Instrumente für die GAP nach 2020 beitragen zu können, etwa zur "erweiterten Konditionalität", zu Öko-Regelungen und Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums.

Zeitrahmen: 2022

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Nikolaos Milionis, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 19. Mai 2020 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner Lehne Präsident

58

Anhänge

Anhang I – Wichtigste Prüfungsarbeiten auf Ebene der Mitgliedstaaten

Mitgliedstaaten, die im Prüfungsumfang

enthalten waren Grundlage für die Auswahl Prüfungstätigkeit

Besuche in Mitgliedstaaten

Deutschland, Irland, Polen, Rumänien, Zypern

Merkmale: • Fast 30 % aller gemeldeten

ELER-Ausgaben. • Ein breites Spektrum an

Bewirtschaftungsmethoden. • Unterschiedlich große Anteile

intensiv bewirtschafteter Agrarflächen.

• Befragungen von Behörden und NRO.

• Prüfbesuche bei landwirtschaftlichen Betrieben, einschließlich strukturierter Befragungen von 21 Landwirten zu Landbewirtschaftungsmethoden.

Umfrage

Auf nationaler Ebene: Bulgarien, Dänemark, Estland, Italien, Portugal Auf regionaler Ebene: Flandern (Belgien), Wallonien (Belgien), Kampanien (Italien) und Lombardei (Italien)

Zustand der Natur und der biologischen Vielfalt von Agrarland, Bemühungen zur Förderung der biologischen Vielfalt, geografische Merkmale und Bewirtschaftungsmethoden.

• Die Rücklaufquote bei den neun an nationale und regionale Agrar- und Umweltbehörden übermittelten Fragebögen belief sich auf 100 %.

• Der Fragebogen erstreckte sich auf die EU-Biodiversitätsstrategie, die GAP sowie die mit der Biodiversität auf Agrarflächen zusammenhängende Überwachung und Finanzierung.

Prüfungen im Hinblick auf die Erstellung der Zuverlässigkeitserklärung für 2019

Dänemark, Deutschland, Frankreich, Irland, Italien, Polen, Portugal, Schweden, Spanien, Tschechien, Ungarn, Vereinigtes Königreich

Statistisches Stichprobenverfahren.

Strukturierte Befragungen von 57 Landwirten zu Landbewirtschaftungsmethoden.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

59

Anhang II – Biodiversitätsindikatoren

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

001a Bestand und Verbreitung ausgewählter europäischer

Arten (Vögel)

001b Bestand und Verbreitung ausgewählter europäischer Arten

(Schmetterlinge)

002 Rote Liste für europäische Arten

SEBI (vereinfachte europäische

Biodiversitätsindikatoren)

003 Arten von europäischem Interesse

004 Flächendeckung von Ökosystemen

Agrarumweltindikatoren

1. Agrarumweltverpflichtungen

2. Natura-2000-Agrarflächen

CMEF (gemeinsamer Überwachungs- und Bewertungsrahmen)

C34. Natura-2000-Gebiete

9. Landnutzungsänderungen

005 Lebensräume von europäischem Interesse

006 Genetische Vielfalt der Nutztiere

019 Landwirtschaft: Stickstoffbilanz

020a Flächen, auf denen Verfahren angewandt werden,

die die biologische Vielfalt potenziell fördern: HNV

020b Flächen, auf denen Verfahren angewandt werden, die die biologische

Vielfalt potenziell fördern: ökologischer Landbau

4. Für ökologische Landwirtschaft genutzte Fläche

5. Verbrauch von Mineraldüngern

6. Verbrauch von Pestiziden

12. Intensivierung/Extensivierung

14. Risiko der Aufgabe von Flächen

15. Bruttostickstoffbilanz

22. Genetische Vielfalt

20. Wasserentnahme

16. Risiko der Verunreinigung durch Phosphor

23. HNV-Agrarflächen

Wird regelmäßig aktualisiert

Die jüngsten Daten betreffen das Jahr 2014 oder frühere JahreKeine Daten verfügbar oder die Daten betreffen das Jahr 2010 oder frühere JahreÜberschneidung

C19. Landwirtschaftliche Fläche im Rahmen des

ökologischen/biologischen Landbaus

C21. Großvieheinheiten

C31. Bodenbedeckung

C33. Bewirtschaftungsintensität

C35. und I.08 Feldvogelindex (FBI)

25. Entwicklung der Feldvogelpopulationen

C36. Erhaltungszustand landwirtschaftlicher Habitate

(Grasland)

C37. und I.09 Landbewirtschaftung mit

hohem Naturwert

C41. und I.12 Gehalt des Bodens an organischer Substanz in

Ackerland

R7 und T9 Prozentsatz der landwirtschaftlichen Fläche, für die

Verwaltungsverträge zur Unterstützung der biologischen Vielfalt

und/oder der Landschaften gelten

R.11 (1. Säule) Kulturpflanzenvielfalt

R.12 (1. Säule) Anteil von Dauergrünland an der

landwirtschaftlich genutzten Gesamtfläche

R.13 (1. Säule) Anteil der im Umweltinteresse genutzten

Flächen an der landwirtschaftlichen Fläche

**

**

**

**

***

**

009 Überschreitung der kritischen Belastung durch

Stickstoff

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016 Süßwasserqualität *

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025 Finanzierung des Biodiversitätsmanagements *

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10.1 Anbauformen******

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21. Bodenerosion

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Stand: 19. Februar 2020.

Jeder Asterisk steht für eine Generaldirektion der Kommission, die angegeben hat, dass der Indikator für die biologische Vielfalt oder für das Einzelziel 3A relevant ist. Der Hof befragte insgesamt drei Generaldirektionen.

******

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C39. und I.10 Wasserentnahme in der Landwirtschaft *

C40. und I.11 Wasserqualität *

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R.14 (1. Säule) Anteil der Flächen, auf denen

Ökologisierungsmethodenangewandt werden

**

Hinweis: CMEF-Outputindikatoren sind in dieser Darstellung nicht enthalten.

Für C21., C39./I.10 und R.11 können jüngere Daten vorliegen, doch wurde das Agrar- und Lebensmittelportal noch nicht aktualisiert.

60

Begriffe und Abkürzungen AUKM: Agrarumwelt- und Klimamaßnahme. Eine Methode aus einer Reihe von fakultativen Methoden, die über die üblichen Umweltanforderungen hinausgehen und den Landwirten einen Anspruch auf Zahlungen aus dem EU-Haushalt verleihen.

CBD: Convention on Biological Diversity (Übereinkommen der Vereinten Nationen über die biologische Vielfalt). Multilateraler Vertrag über die Erhaltung der biologischen Vielfalt, die nachhaltige Nutzung ihrer Bestandteile sowie eine gerechte und gleichmäßige Verteilung der Gewinne, die aus der Nutzung genetischer Ressourcen entstehen.

CMEF: Common Monitoring and Evaluation Framework (gemeinsamer Überwachungs- und Bewertungsrahmen). Vorschriften und Verfahren zur Bewertung der Leistung der Gemeinsamen Agrarpolitik.

Dauergrünland: landwirtschaftliche Flächen, auf denen mehr als fünf aufeinanderfolgende Jahre lang Gras oder andere Grünfutterpflanzen angebaut werden.

EPLR: Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums. Eine Reihe mehrjähriger nationaler oder regionaler Ziele und Maßnahmen, die von der Kommission genehmigt werden und der Umsetzung der EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums dienen.

EUA: Europäische Umweltagentur.

FAO: UN Food and Agriculture Organization (Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen).

FBI: Farmland Bird Index (Feldvogelindex). Indikator für die Entwicklung des Vogelbestands und der Vogelarten auf landwirtschaftlich genutzten Flächen im Laufe der Zeit.

GAB: Grundanforderung an die Betriebsführung. Vorschrift der EU oder eines Mitgliedstaats für die Bewirtschaftung von Agrarflächen zum Schutz der Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanze sowie zum Tier- und Umweltschutz.

GAP: Gemeinsame Agrarpolitik. Einheitliche Agrarpolitik der EU, in deren Rahmen Beihilfen gewährt und eine Reihe anderer Maßnahmen durchgeführt werden, um die Ernährungssicherheit zu gewährleisten, den Landwirten in der EU einen angemessenen Lebensstandard zu sichern, die Entwicklung des ländlichen Raums zu fördern und die Umwelt zu schützen.

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GD AGRI: Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung der Kommission.

GD ENV: Generaldirektion Umwelt der Kommission.

GLÖZ: guter landwirtschaftlicher und ökologischer Zustand. Zustand, in dem Landwirte alle Agrarflächen – insbesondere Flächen, die zum betreffenden Zeitpunkt nicht für die Erzeugung genutzt werden – erhalten müssen, um bestimmte Zahlungen im Rahmen der GAP zu erhalten. Darunter fallen auch Aspekte wie Wasserwirtschaft und Bodenbewirtschaftung.

HNV: High Nature Value (hoher Naturwert). Merkmal der extensiven Landwirtschaft, das deren Nutzen für die Tier- und Pflanzenwelt und die natürliche Umwelt widerspiegelt.

IPBES: Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services (Weltbiodiversitätsrat). Internationales Gremium, das allen Ländern der Vereinten Nationen offensteht und auf Ersuchen von Entscheidungsträgern den Zustand der biologischen Vielfalt und der von ihr erbrachten Ökosystemleistungen bewertet.

JRC: (Joint Research Centre) Gemeinsame Forschungsstelle. Wissenschaftlicher Dienst der Kommission, der wissenschaftliche Beratung und Unterstützung für die EU-Politik bereitstellt.

OECD: Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung.

ÖVF: ökologische Vorrangfläche, auch: im Umweltinteresse genutzte Fläche. Fläche, auf der Landwirte dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden anwenden.

SEBI: Streamlined European Biodiversity Indicators (vereinfachte europäische Biodiversitätsindikatoren). EU-Initiative zur Entwicklung eines einzigen umfassenden Datensatzes zur Bewertung der Fortschritte bei der Verwirklichung der Ziele und Verpflichtungen der EU-Biodiversitätsstrategie für das Jahr 2020 und anderer internationaler Übereinkommen sowie zur Berichterstattung über diese Fortschritte.

Antworten der Kommission

https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=53892

Zeitschiene

https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=53892

Prüfungsteam Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politikbereichen und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer I unter Vorsitz von Nikolaos Milionis, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Viorel Ștefan, Mitglied des Hofes. Herr Ștefan wurde unterstützt von seiner Kabinettchefin Roxana Banica und dem Attaché Olivier Prigent, dem Leitenden Manager Robert Markus, dem Aufgabenleiter Jan Huth und der stellvertretenden Aufgabenleiterin Liia Laanes. Zum Prüfungsteam gehörten außerdem Maciej Szymura, Ramona Bortnowschi, Ioan Alexandru Ilie, Michail Konstantopoulos und Anna Zalega. Marika Meisenzahl leistete Unterstützung bei der grafischen Gestaltung. Thomas Everett leistete sprachliche Unterstützung.

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PDF ISBN: 978-92-847-4725-2 ISSN: 1977-5644 DOI: 10.2865/733500 QJ-AB-20-012-DE-Q HTML ISBN: 978-92-847-4749-8 ISSN: 1977-5644 DOI: 10.2865/285976 QJ-AB-20-012-DE-N

 

 

 

 

In Europa sind Bestand und Vielfalt der Tierarten auf Agrarland – die "Biodiversität auf landwirtschaftlichen Nutzflächen" – stark rückläufig. Die EU hat sich jedoch verpflichtet, dem Verlust an Biodiversität bis 2020 Einhalt zu gebieten. Die Kommission plante, im Zeitraum 2014-2020 Mittel der Gemeinsamen Agrarpolitik in Höhe von 66 Milliarden Euro zu diesem Zweck bereitzustellen.

Der Hof bewertete, ob die EU-Agrarpolitik zur Erhaltung und Verbesserung der Biodiversität auf landwirtschaftlichen Nutzflächen beigetragen hat. Er stellte fest, dass die Formulierung der Agrarziele der EU-Biodiversitätsstrategie die Messung der Fortschritte erschwert, dass die Art und Weise, wie die Kommission die Ausgaben für biologische Vielfalt im EU-Haushalt verfolgt, unzuverlässig ist, dass die Auswirkungen der GAP-Direktzahlungen begrenzt oder unbekannt sind und dass die Kommission und die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums mit geringeren Auswirkungen bevorzugt haben.

Der Hof empfiehlt der Kommission, ihre nächste Biodiversitätsstrategie besser zu gestalten, den durch Direktzahlungen und Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums geleisteten Beitrag zur Biodiversität zu verbessern, die Ausgaben im Zusammenhang mit der Biodiversität genauer zu verfolgen und zuverlässige Indikatoren zu entwickeln, die sich für die Überwachung der Fortschritte bei der Biodiversität von Agrarland eignen.

Sonderbericht des Hofes gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV.