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Blog di consulenza legale ed informazione giuridica

Vol. I

Controlli pubblici e riforma Brunetta

Wanda D’Avanzo

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! INDICE INTRODUZIONE CAPITOLO I. L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO NELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI 1.1 I CONTROLLI AMMINISTRATIVI 1.2 I CONTROLLI SUGLI ATTI 1.3 I CONTROLLI SULLE ATTIVITÀ E SUGLI ORGANI 1.4 I CONTROLLI INTERNI ED ESTERNI 1.5 L’EVOLUZIONE DEL SISTEMA DEI CONTROLLI 1.6 I CONTROLLI NELLE REGIONI E NEGLI ENTI LOCALI 1.7 I CONTROLLI E IL PRINCIPIO DI ACCOUNTABILITY CAPITOLO II. IL SISTEMA DEI CONTROLLI NEL D.LGS. 286/1999 2.1 IL CONTROLLO DI REGOLARITÀ AMMINISTRATIVA E CONTABILE 2.2 IL CONTROLLO DI GESTIONE 2.3 LE FASI DEL CONTROLLO DI GESTIONE. PIANIFICAZIONE, PROGRAMMAZIONE E RILEVAZIONE DEI RISULTATI 2.4 LA VALUTAZIONE DELLA DIRIGENZA 2.5 LA VALUTAZIONE E IL CONTROLLO STRATEGICO 2.6 CONTROLLI E SISTEMI INFORMATIVI CAPITOLO III. LA CORTE DEI CONTI 3.1 NATURA GIURIDICA ED EVOLUZIONE DELLA CORTE DEI CONTI 3.2 LE FUNZIONI DI CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI 3.3 IL CONTROLLO ESTERNO SULLA GESTIONE CAPITOLO IV. LE DIRETTIVE DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI E I RAPPORTI DEL COMITATO TECNICO SCIENTIFICO 4.1 LA DIRETTIVA 12 DICEMBRE 2000 E IL PRIMO RAPPORTO DEL COMITATO TECNICO SCIENTIFICO 4.2 LA DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 15 NOVEMBRE 2001 4.3 LA DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 8 NOVEMBRE 2002 E IL SECONDO E IL TERZO RAPPORTO DEL COMITATO TECNICO SCIENTIFICO 4.4 LA DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 27 DICEMBRE 2004 E IL QUARTO RAPPORTO DEL COMITATO TECNICO SCIENTIFICO 4.5 LA DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 12 MARZO 2007 E IL QUINTO RAPPORTO DEL COMITATO TECNICO SCIENTIFICO (2006-2008) 4.6 LA DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 25 FEBBRAIO 2009 4.7 LA DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DEL 16 APRILE 2010 CAPITOLO V. LE RIFORME AL SISTEMA DEI CONTROLLI 5.1 LE RECENTI RIFORME E LA VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE 5.2 L’ORGANISMO DI VALUTAZIONE DELLA PERFOMANCE E LA RESPONSABILITÀ DIRIGENZIALE 5.3 IL CICLO DI GESTIONE DELLA PERFORMANCE 5.4 IL PRINCIPIO DI TRASPARENZA NEL CONTESTO DELLA RIFORMA 5.5 RIFORMA BRUNETTA E DIGITALIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 5.6 LE LINEE GUIDA PER LA DEFINIZIONE DEGLI STANDARD DI QUALITÀ 5.7 LE LINEE GUIDA PER LA REDAZIONE DEL SISTEMA DI MISURAZIONE E VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE

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5.8 LE LINEE GUIDA PER LA PREDISPOSIZIONE DEL PROGRAMMA TRIENNALE PER LA TRASPARENZA E L’INTEGRITÀ 5.9 LE LINEE GUIDA PER LA REDAZIONE DEL PIANO DELLA PERFORMANCE 5.10 L’ADEGUAMENTO DEGLI ENTI LOCALI ALLE DISPOSIZIONI DEL D.LGS. 150/2009 CONCLUSIONI BIBLIOGRAFIA

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INTRODUZIONE Governance, accountability, performance sono termini sempre più ricorrenti nel linguaggio amministrativo con i quali s’intende rappresentare il profondo processo di cambiamento che, dagli anni ’90 ad oggi, interessa il settore pubblico in Italia. I processi innovativi, innescati dai fenomeni peculiari dell’epoca attuale, hanno imposto, infatti, un ripensamento delle tradizionali modalità sia di elaborazione e attuazione delle politiche che di definizione dei ruoli e delle responsabilità nei processi decisionali, nonché delle tradizionali modalità di azione ed organizzazione della pubblica amministrazione. In un contesto caratterizzato da interdipendenze settoriali e territoriali sempre più forti, dalla scarsità delle risorse pubbliche, da maggiori aspettative da parte di cittadini e imprese rispetto alle attività pubbliche, si è determinata una crescente espansione dell’area di cooperazione fra attori pubblici e privati nella definizione delle politiche e nell’erogazione dei servizi. E questa nuova area di relazioni tra soggetti pubblici, legittimati attraverso le procedure democratiche, e soggetti privati organizzati, insieme all’urgenza di un maggior coordinamento dell’azione degli attori istituzionali ai diversi livelli territoriali, costituisce un’importante novità nei processi di governo1. A queste trasformazioni si riferisce il concetto di governance. In specie, l’approccio del sistema di governance sposta l’attenzione da un modello di autorità, come quello preesistente, basato sul principio di legalità e sulla ripartizione rigida, formale e gerarchica dei poteri e delle competenze, ad un approccio in cui diviene centrale il principio di sussidiarietà, che prospetta una ripartizione flessibile dei poteri e delle competenze, suscettibile di mutamento al cambiare delle condizioni o delle priorità politiche. Tale flessibilità non riguarda solo i rapporti tra autorità pubbliche ma anche quelli tra queste e i soggetti privati, comportando un arricchimento del processo decisionale mediante la cooperazione, l’integrazione tra più amministrazioni e la partecipazione dei soggetti destinatari delle politiche alle decisioni collettive2. Parlare di governance significa, quindi, individuare un modo di disegnare e gestire le politiche decentralizzate in cui partecipano molteplici attori, pubblici e privati, a diversi livelli e in cui interessi divergenti entrano in gioco, in un processo di contrattazione, negoziazione e interazione, complesso, dinamico e interattivo. La governance trova giustificazione nella tendenza al decentramento istituzionale della politica, in una logica che crea le condizioni per l’azione dei diversi attori coinvolti, che possono costruire propri percorsi all’interno della politica stessa, in base ad un approccio partecipativo3. Uno dei principi cardine su cui si fonda la logica di governance è rappresentato dall’accountability, che indica la capacità delle pubbliche amministrazioni di verificare, attraverso meccanismi di rendicontazione e di feedback, la coerenza delle proprie azioni e decisioni; la trasparenza delle azioni e dei processi di definizione delle politiche pubbliche; l’efficienza ed efficacia, che si

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!1 DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, Linee guida per la promozione della cittadinanza digitale:e-democracy, Supema, Roma, 2004, p. 13. 2 BASILICA F., Premessa, in DE MAGISTRIS V., GIOIOSO G. (a cura di), Nuovi profili di accountability nelle P.A., Formez, Roma, 2005, p. 9. 3 La governance rappresenta il modello di funzionamento dello Stato che si è voluto definire in Italia con la riforma del Titolo V della Costituzione, contenuta nella legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, che ha designato un sistema di governo declinato territorialmente in ambiti autonomi, tutti ugualmente legittimati a rappresentare le proprie istanze; cfr., sul punto, Governance e decentramento di funzioni nelle politiche dell’istruzione e della formazione e del lavoro, documento a cura del Formez, in www.db.formez.it. Nel nostro paese, la redistribuzione dei poteri e delle competenze attuata dalla modifica del Titolo V ha risolto, così, la questione se il decentramento consista in una delega di funzioni da parte dello Stato centrale verso le istituzioni locali oppure in un riconoscimento a queste ultime della titolarità originaria delle funzioni. Adottando l’ottica dello Stato a rete, il loro rapporto va considerato in termini di policentrismo amministrativo piuttosto che di decentramento; così, FADDA S., Governance territoriale e progettazione integrata, in DEIDDA D. (a cura di), Governance e sviluppo territoriale, Formez, Roma, 2003, pp. 65-66.

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realizzano quando la pubblica amministrazione produce servizi di qualità al miglior costo, e assicura che i risultati ottenuti siano coerenti con le intenzioni dei decisori politici4. In particolare, nell’accountability rientrano sia il concetto della responsabilità degli amministratori e dei funzionari che utilizzano risorse finanziarie pubbliche, sia quello di rendicontabilità, inteso nel senso della dimostrabilità e documentalità nell’utilizzo di denaro pubblico, non solo sotto il profilo della mera regolarità e affidabilità dei conti pubblici, ma anche sotto l’altro, più pregnante, aspetto dell’efficienza ed efficacia delle gestioni poste in essere5. Per accountability s’intende, quindi, il dovere delle organizzazioni che utilizzano risorse collettive di rendere conto delle proprie performances a soggetti esterni all’organizzazione, nel cui nome e interesse sono chiamate ad agire6. Un rapporto di questo genere, in cui c’è una delega di responsabilità e un impegno a svolgere un certo ruolo, richiede la presenza di momenti significativi di verifica. Ed invero, i processi di riforma delle amministrazioni pubbliche, tuttora in corso, hanno determinato un sostanziale cambiamento nel modo di intendere tale idea che è in continuo divenire. La definizione operativa del concetto di accountability che prevale in un dato momento influenza le caratteristiche richieste ai sistemi informativi e di comunicazione pubblica, ed anche al sistema dei controlli7. Lo sviluppo del tema dell’accountability segue, dunque, determinate direttrici, che se, da un lato, sono rivolte a favorire la partecipazione dei cittadini all’azione amministrativa, dall’altro, mirano alla costruzione di modelli di misurazione delle performances e determinazione del livello di autonomia al fine di realizzare una vera separazione di aree di attività tra diversi livelli di governo8. L’accountability si pone, in questo modo, non solo nei confronti di terzi che possono subire conseguenze di natura indiretta delle azioni promosse, ma anche nei confronti delle parti direttamente interessate9. In Italia, già dopo la riforma del 1993, che ha introdotto l’elezione diretta di sindaci e presidenti di provincia sulla base di una piattaforma programmatica, ha cominciato a farsi strada tra le amministrazioni locali l’idea di trovare nuovi strumenti per rendicontare l’attività svolta, più trasparenti e partecipati che non si esauriscano nella sola rendicontazione finanziaria, ma diano vita ad un processo strutturato di comunicazione con i cittadini e valutazione delle attività svolte10. Ma, in ambito pubblico, sussistono anche rapporti di accountability tra dirigenti e politici di un’amministrazione che hanno assunto notevole rilievo dopo la riforma che ha introdotto una netta distinzione dei ruoli e ha assegnato funzioni d’indirizzo politico ai secondi e compiti di efficiente sviluppo gestionale degli indirizzi programmatici ai primi. In questo contesto, la dirigenza deve rendere conto delle performances e dei risultati conseguiti nella gestione e della coerenza delle !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!4 PUMA/OECD, Strategy for OECD statement on governance, 2001, in www.oecd.org/gov. 5 STADERINI F., Prefazione, in PEZZANI F. (a cura di), L’accountability nelle amministrazioni pubbliche, Egea, Milano, 2003, p. 1. Sui processi di e-government, e-democracy, governance e comunicazione pubblica si vedano, rispettivamente, W. D’AVANZO, L’e-government, Movimedia, Lecce, 2007, e ID., Partecipazione, democrazia, comunicazione pubblica. Percorsi di innovazione della Pubblica amministrazione digitale, Rubbettino, Soveria Mannelli, 2009. 6 L’accountability attiene al principio della democrazia rappresentativa, investendo il rapporto fiduciario di rappresentanza e di delega che s’instaura tra i cittadini elettori ai politici eletti e si estende anche al rapporto tra corpo legislativo e governo, tra esecutivo e burocrazia, fino ad investire i rapporti tra i vertici gerarchici delle burocrazie pubbliche e i funzionari; così F. BASILICA, op. cit., p. 10. In politica, è il principio in base al quale i rappresentanti eletti in un sistema democratico, sono tenuti a rendere conto delle loro decisioni ai cittadini; si veda, sul punto, MARTINELLI A., La democrazia globale, Università Bocconi Editore, Milano, 2008, p. 172; ed anche KEOANE R.O., Global Governance and Democratic Accountability, in HELD D., KOENIG-ARCHIBUGI M. (a cura di), The Milliband Lectures, LSE, 2002. 7 STECCOLINI I., L’accountability nelle pubbliche amministrazioni. Definizione, profili di classificazione, evoluzione, in PEZZANI F. (a cura di), op. cit., p. 25. 8 PEZZANI F., L’accountability: l’analisi del contesto e delle esigenze, in ID. (a cura di), Logiche e strumenti di accountability per le Amministrazioni Pubbliche, Egea, Milano, 2000, pp. 3-12. 9 PEZZANI F., L’accountability nelle amministrazioni pubbliche, in ID. (a cura di), L’accountability nelle amministrazioni pubbliche, op. cit., p. 9. 10 BASILICA F., op. cit., p. 10.

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scelte effettuate rispetto agli indirizzi ricevuti. Ed è soprattutto oggi, con le recentissime riforme che hanno interessato il settore pubblico, che l’attività di misurazione e valutazione delle performances, organizzative e individuali, trova un’ulteriore spinta verso il miglioramento degli indici di funzionamento dell’azione amministrativa. A proposito del principio di misurazione e valutazione dei risultati della PA, è stato elaborato il concetto di valore pubblico, riconducibile al buon uso delle risorse pubbliche: nel senso che, produce valore sul piano economico qualunque attività che impiega e combina risorse, incrementandone l’utilità11. In quest’ottica, la legge 4 marzo 2009 n. 15, recante delega al Governo per l’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico, dell’efficienza e trasparenza delle PA, nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite alla Corte dei conti, e il d.lgs. 27 ottobre 2009 n. 150, di attuazione della predetta delega, puntano su una trasformazione in chiave manageriale del settore pubblico attraverso la responsabilizzazione della dirigenza che si pone come l’elemento chiave per configurare una nuova amministrazione volta ad offrire servizi. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!11 PEREZ R., Introduzione al seminario: la performance della pubblica amministrazione, in ID. (a cura di), Il “Piano Brunetta” e la riforma della pubblica amministrazione, Maggioli, Rimini, 2010, p. 13.

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CAPITOLO I. L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO NELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI 1.1 I CONTROLLI AMMINISTRATIVI Il sistema dei controlli genericamente inteso rappresenta un corpus di disposizioni cui l’ordinamento giuridico affida la verifica della rispondenza dell’attività svolta dalla pubblica amministrazione alle regole che la disciplinano. Il sistema dei controlli amministrativi, in specie, si articola in due categorie: controlli dal centro alla periferia e controlli sugli atti di spesa. Secondo la classificazione tradizionale, sono presenti in ciascuna delle due tipologie: controlli interni o esterni, di legittimità o di merito, preventivi o successivi. Ciascuno di questi controlli, ad eccezione di quello preventivo che si rivolge sempre nei confronti di un atto singolarmente considerato, può avere a oggetto un solo atto o un insieme di atti, cioè l’attività svolta in un determinato periodo di tempo12. L’attività di controllo nasce, in particolare, dall’esigenza di raccogliere informazioni su attività decentrate e svolte da soggetti diversi da chi controlla e, quindi, è sostanzialmente la conseguenza e lo strumento per rispondere alle esigenze di accountability che si sviluppano all’interno di sistemi complessi13. L’attività di controllo si atteggia a funzione di controllo allorché mantiene una propria identità e resta separata dalla funzione del provvedere pur svolgendosi al servizio di questa, cosicché nel sollecitare certe decisioni o nelle svolgere su queste effetti preclusivi, è rivolta a renderle conformi ai criteri posti a parametro del controllo14. Il controllo, che nel linguaggio comune indica un’attività di verifica, esame e revisione dell’operato altrui, in diritto amministrativo costituisce, quindi, un’autonoma funzione svolta da organi peculiari15, e rappresenta una delle tre fondamentali estrinsecazioni dell’attività amministrativa, insieme a quella attiva e a quella consultiva16. In particolare, la funzione di controllo mira ad assicurare che gli organi di amministrazione attiva agiscano in modo conforme alle leggi e secondo l’effettiva opportunità in relazione al concreto interesse pubblico17, ed è connaturata all’organizzazione stessa dei pubblici poteri. Nucleo essenziale della funzione di controllo è il giudizio di conformità alle regole, che variano a seconda dell’angolazione valutativa. Ulteriormente, il controllo è sempre doveroso, quindi l’organo che è chiamato a svolgerlo non può rifiutarsi di esercitarlo, è accessorio rispetto a un’attività principale, è svolto nelle forme previste

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!12 MERCATI L., Riforma dei controlli e responsabilità amministrativa, in CAVALLO B. (a cura di), Il procedimento amministrativo tra semplificazione partecipata e pubblica trasparenza, Giappichelli, Torino, 2001, pp. 258-259. 13 MONTEDURO F., Il controllo strategico negli enti locali: situazione attuale e prospettive, in DE MAGISTRIS V., GIOIOSO G. (a cura di), op. cit., p. 99. 14 BRANCASI A., Una questione terminologica dalle molteplici implicazioni concettuali: la distinzione tra controlli interni ed esterni, in AA.VV., Enti locali e sistema dei controlli, Giuffrè, Milano, 2007, p. 27. 15 CASETTA E., Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2003, p. 120. 16 Per quanto riguarda i compiti propri degli organi amministrativi in relazione alle diverse tipologie di attività svolte dalla pubblica amministrazione, può dirsi che gli organi attivi provvedono alla realizzazione degli obiettivi concreti assegnati all’azione amministrativa, mentre gli organi consultivi hanno il compito di dare pareri, cioè consigli su ciò che gli organi attivi devono fare. 17 D’ANGELO A., LOCORATOLO B., PEDACI A. (a cura di), Diritto Amministrativo, Edizioni Simone, Napoli, 2010, p. 63. La funzione di controllo, pur se strumentale ad altra funzione, presenta la caratteristica di restare da questa distinta, nel duplice senso, sia procedimentale che organizzativo, di essere destinata a produrre un atto conclusivo di un proprio procedimento e di essere svolta da organo che, rispetto all’oggetto del controllo, non dispone di poteri decisionali. Ciò significa che l’organo di controllo non può provvedere e non può sostituirsi agli organi preposti a provvedere e la misura del controllo non può mai consistere in una decisione che si sostituisca o modifichi altrui decisioni, ma può solo sollecitarle o interdirle; così BRANCASI A., op. cit., pp. 27-28.

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dalla legge, e si conclude con la formulazione di un giudizio, positivo o negativo, sulla base del quale viene adottata una misura. Quanto alle parti del rapporto, un’attività di controllo viene svolta in ogni caso nell’ambito delle relazioni gerarchiche tra gli organi amministrativi, per cui l’organo gerarchicamente superiore controlla l’attività del subordinato. Vi sono, però, rapporti di controllo anche tra figure in equiordinazione e tra figure che potrebbero dirsi reciprocamente indipendenti: la Corte dei Conti, ad esempio, controlla il Governo ed è ad esso equiordinata18. In relazione all’oggetto del controllo possono, poi, distinguersi: i controlli sugli atti, diretti a valutare la legittimità (cd. controllo di legittimità) o l’opportunità (cd. controllo di merito) di un singolo atto amministrativo; i controlli sull’attività, diretti a verificare i risultati raggiunti, in termini di efficienza ed efficacia, dell’attività amministrativa svolta da un determinato ente in un preciso contesto temporale; i controlli sui soggetti, diretti a valutare l’operato delle persone fisiche preposte agli uffici o la funzionalità di un organo in quanto tale al fine di adottare le opportune misure per garantirne il buon funzionamento19. Dal punto di vista giuridico, quindi, i controlli possono essere interorganici o intersoggettivi. Come relazione interorganica il controllo consiste in un esame, da parte in genere di un apposito organo, di atti e attività imputabili ad un altro controllato. I controlli sui soggetti o organi, invece, attengono alla gestione e si qualificano come controlli funzionali20. 1.2 I CONTROLLI SUGLI ATTI I controlli sugli atti sono diretti a valutare la sola legittimità o anche l’opportunità di un singolo atto che potrà essere normativo, amministrativo o negoziale. Non esistono più, invece, i controlli sulle pronunce degli organi giurisdizionali di vertice che sono insindacabili21. I controlli sui singoli atti hanno generalmente natura preventiva, il che significa che intervengono su un atto già formato e quindi perfetto, ma prima che inizi a produrre i suoi effetti e si configurano come condizione sospensiva dell’efficacia del provvedimento stesso. I controlli preventivi possono essere distinti, a loro volta, in antecedenti e susseguenti a seconda che intervengano su di un atto non ancora perfezionato o su di un atto perfetto ma non ancora efficace22. La misura dei controlli preventivi sugli atti, in caso di esito negativo del controllo stesso, consiste, in genere, nella produzione di effetti preclusivi che impediscono l’efficacia dell’atto e lo subordinano a una nuova deliberazione dell’organo che lo ha adottato. La misura dei controlli

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!18 Si vedano, sulle caratteristiche principali della funzione di controllo e sulle parti del rapporto di controllo, in particolare, GIANNINI, M. S., Diritto amministrativo, Vol. I, Giuffrè, Milano, 1993, pp. 327-328; CASETTA E., op. cit., p. 120; ed anche RUSSO P., Il controllo successivo della Corte dei conti dopo le riforme degli anni ’90, in www.giustizia-amministrativa.it. 19 D’ANGELO A., LOCORATOLO B., PEDACI A. (a cura di), op. cit., p. 63. 20 CASETTA E., op. cit., p. 120. 21 GIANNINI M. S., op. cit., p. 328. 22 Il procedimento amministrativo si presenta come una sequenza di fasi predeterminate e tra loro articolate in modo concorrente per l’emanazione del provvedimento amministrativo. Le singole fasi, pur avendo una specifica individualità, sono integrate in una successione temporale, che nell’unitarietà della fattispecie procedimentale, viene strutturalmente unificata nel provvedimento finale. L’iniziativa, l’istruttoria e la decisione sono i passaggi procedimentali attraverso i quali si svolge la ponderazione dell’interesse pubblico. Vi è, poi, un momento successivo cd. integrativo dell’efficacia, destinato a conferire al provvedimento finale l’idoneità alla produzione degli effetti voluti dall’amministrazione. In quest’ultima fase la valutazione ponderata degli interessi, riassunta nel regolamento predisposto nel provvedimento, sarà verificata da un soggetto diverso da quello che ha gestito le precedenti fasi del procedimento; così CAVALLO B., Provvedimenti e atti amministrativi, in SANTANIELLO G., Trattato di diritto amministrativo, Vol. III, Cedam, Padova, 1993, pp. 175-176. Solitamente il provvedimento amministrativo si ritiene perfetto quando è terminato, con la sua adozione, il relativo procedimento di formazione; mentre si dice efficace quando si è conclusa la sua fase integrativa che comprende l’adozione di tutti quegli atti di compimento, di pubblicità e di controllo variamente previsti dal diritto positivo. Perfezione ed efficacia individuano, pertanto, due momenti temporali distinti e le due nozioni risultano tra loro del tutto autonome. Analogamente è autonoma la nozione di validità del provvedimento. È, dunque, possibile, ad esempio, che un provvedimento perfetto sia invalido, ma efficace (ivi, pp. 243-247).

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preventivi sugli atti può, però, anche consistere in rilievi che l’organo di controllo comunica a quello che ha adottato l’atto23. Gli atti di controllo preventivo hanno efficacia ex tunc, e da ciò discende che, se il controllo è positivo, gli atti di esecuzione già compiuti vengono convalidati. Sebbene il controllo, poi, possa avere esito positivo, ciò non vale in alcun modo a sanare gli eventuali vizi d’invalidità di cui l’atto controllato fosse affetto. Oltre ai controlli sugli atti preventivi vi sono poi quelli successivi che intervengono dopo che l’atto sia divenuto efficace. Si tratta d’ipotesi particolari specificamente previste dall’ordinamento che hanno efficacia retroattiva, con conseguente ripristino alla situazione preesistente all’atto controllato 24. Secondo l’orientamento giurisprudenziale attuale, in caso di esito negativo del controllo successivo, l’amministrazione è tenuta a riconsiderare l’atto, utilizzando il proprio potere di autotutela, e ad annullarlo solo ove non sussista un contrario interesse pubblico alla sua conservazione25. In una via di mezzo tra controlli preventivi e successivi si collocano i controlli mediante riesame, i quali procrastinano l’efficacia dell’atto all’esito di una nuova deliberazione dell’autorità decidente. Infine, vi sono i controlli sugli atti sostitutivi che si hanno quando l’autorità gerarchicamente superiore, dotata del cd. potere di sostituzione, accertata l’inerzia dell’autorità inferiore, si sostituisce ad essa nell’emanazione di un provvedimento. In questi casi, l’autorità controllante emana il provvedimento in luogo dell’attività controllata, direttamente o a mezzo di commissari ad acta26. 1.3 I CONTROLLI SULLE ATTIVITÀ E SUGLI ORGANI I controlli sulle attività riguardano un complesso di attività compiute da un organo o ente entro un certo arco temporale e sono finalizzati alla verifica dell’efficacia e dell’efficienza dei risultati ottenuti dall’amministrazione. Si tratta di controlli generalmente successivi, nel senso che considerano attività già svolte e producono, come misura, referti presentati all’organo a favore del quale il controllo è svolto. Questi controlli possono riguardare sia la legittimità e regolarità contabile e finanziaria della gestione sia la sua funzionalità27. Sono chiamati anche controlli tecnici e si risolvono in dei giudizi formulati sulla base di canoni di comune esperienza, razionalizzabili secondo “conoscenze tecnico-scientifiche proprie delle varie discipline utilizzabili ai fini della valutazione dei risultati dell’azione amministrativa”28. Un esempio di controlli sulle attività sono i controlli di gestione, in cui l’oggetto del controllo è valutato in rapporto ai criteri tratti dalla scienza dell’amministrazione e dalla teoria dell’organizzazione aziendale, che consentono di verificare l’andamento dell’azione amministrativa in termini di efficienza, efficacia ed economicità29. I controlli sulle attività hanno, in genere, carattere collaborativo, integrativo e informativo. Infatti, non impongono una certa forma di condotta, ma mirano a coordinare e uniformare le azioni dei diversi attori coinvolti, per favorire una ricomposizione dell’attività amministrativa tale da consentire il raggiungimento ottimale degli obiettivi prefissati. Attraverso questa tipologia di controlli gli uffici di controllo possono intervenire verso gli organi di amministrazione attiva, in termini propositivi e informativi, per sollecitare interventi correttivi su quei risultati dell’azione su cui siano state riscontrate disfunzioni. In altre parole, questi controlli non sanzionano direttamente !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!23 BRANCASI A., op. cit., p. 28. 24 DELPINO L., DEL GIUDICE F., Compendio di diritto amministrativo, Edizioni Simone, Napoli, 2007, pp. 250-252. 25 Cons. Stato, Sez. IV, 12 marzo 1996, n. 303, in Foro it., III , 1997, 40 ss.; C. conti, Sez. contr., 16 maggio 2000, n. 44, in Riv. Corte conti, 3, 2000, 20 ss. 26 DELPINO L., DEL GIUDICE F., op. cit., p. 252. 27 BRANCASI A., op. cit., p. 29. 28 Sul punto, si veda Corte costituzionale, sentenza 335/1995, in www.cortecostituzionale.it. 29 CERULLI IRELLI V., LUCIANI F., I principi generali, in SCHLITZER E. F. ( a cura di), Il sistema dei controlli interni nelle pubbliche amministrazioni, Giuffrè, Milano, 2002, p. 7.

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l’attività ma favoriscono una collaborazione tra le strutture per il miglioramento della qualità dell’azione amministrativa30. Altra tipologia di controlli è quella sugli organi, che attraverso un esame dell’operato, dei comportamenti ed eventualmente delle omissioni dell’organo controllato, è finalizzata a garantirne il buon funzionamento in ossequio al principio sancito dall’art. 97 Cost.31 I controlli sugli organi o sui soggetti si distinguono in: ispettivo, repressivo, sostitutivo semplice e sostitutivo repressivo. Il controllo ispettivo è il potere dell’autorità dello Stato o della regione di disporre ispezioni e accertamenti sull’attività delle amministrazioni controllate. L’ispezione è, dunque, il presupposto logico per l’espletamento della funzione di controllo. Il controllo repressivo consiste nell’applicazione di particolari sanzioni amministrative o disciplinari al titolare dell’organo controllato. Il controllo sostitutivo semplice consiste nella sostituzione di un organo superiore ad uno inferiore nel caso di inerzia o ritardo nel compimento di certi atti da parte di quest’ultimo; mentre il controllo sostitutivo repressivo consiste nella contemporanea sostituzione dell’organo controllato e nell’applicazione al titolare di esso di sanzioni (sospensione, revoca, sanzione disciplinare, ecc.)32. Il controllo sugli organi degli enti territoriali è riservato allo Stato in quanto “espressione di un potere politico di sovranità che non può non rimanere di pertinenza dello Stato”33, ed è previsto, per quanto riguarda le regioni, dall’art. 126 Cost., e, per gli altri enti territoriali, dagli artt. 141 ss. Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, contenuto nel d.lgs. 18 agosto 2000, n. 26734. 1.4 I CONTROLLI INTERNI ED ESTERNI Sia i controlli sugli atti che quelli sull’attività complessivamente considerata possono essere interni o esterni. L’ordinamento giuridico pone, così, la funzione di controllo in due categorie generali, costituite entrambe da subsistemi tipici. Il controllo interno è di tipo direzionale e proviene da organi facenti parte dell’amministrazione stessa; quello esterno, invece, è affidato a un organo esterno e indipendente che riferisce all’organo legislativo e d’indirizzo politico dell’ente35. Le due tipologie di controllo hanno, tra loro, un’importante relazione di complementarietà, posto che la nuova concezione del controllo affida all’istituzione di controllo esterno anche il compito di valutare l’affidabilità del controllo interno e il potere di utilizzarne strumentalmente le conclusioni36. I controlli interni si possono distinguere in: controlli gerarchici, spettanti all’organo gerarchicamente sovraordinato a quello che ha adottato l’atto; controlli delle ragionerie, di competenza delle ragionerie generali, centrali, provinciali e regionali; controlli interni di gestione, affidati ai nuclei di valutazione e servizi di controllo interno col compito di verificare i risultati e definire le procedure e i sistemi di controllo sul conseguimento degli obiettivi amministrativi programmati.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!30 Ivi, p. 8. 31 Nel dettato costituzionale di cui all’art. 97, commi 1 e 2, è stabilito, infatti, che “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari”. 32 D’ANGELO A., LOCORATOLO B., PEDACI A. (a cura di), op. cit., p. 64. 33 Così Corte costituzionale, sentenza 164/1972, in www.cortecostituzionale.it. 34 CASETTA E., op. cit., p. 120. 35 DE CARLO E., La Corte dei Conti. Profili di organizzazione, funzionamento e responsabilità, Halley Editrice, Camerino, 2005, p. 54. 36 STADERINI F., Presentazione del III rapporto del Comitato tecnico scientifico della P.C.M. sui controlli strategici, Roma 9 giugno 2004, in www.corteconti.it.

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I controlli esterni si distinguono, invece, in: giurisdizionali, esercitati dai competenti organi giurisdizionali; parlamentari; amministrativi, svolti da organi di natura amministrativa espressamente incaricati di tale attività da precise disposizioni di legge37. La distinzione tra controlli interni ed esterni richiede, però, una precisazione. Il controllo interno non può essere considerato come una forma di autocontrollo stante la separazione tra gli organi che intervengono nel rapporto. L’organo di controllo è, infatti, altro rispetto a quello preposto a provvedere. Occorre, dunque, stabilire, sulla base di quale criterio questo organo che è altro si qualifica come interno o esterno. Generalmente la questione viene risolta muovendo dall’idea che il rapporto di controllo intercorre necessariamente tra due organismi. Ciò che s’instaura al momento del controllo sarebbe, pertanto, un rapporto bilaterale tra controllore e controllato. In questo contesto a qualificare il controllo come interno o esterno sarebbe semplicemente l’appartenenza o meno di due organismi ad uno stesso apparato, e dunque una diversa collocazione organizzativa del primo rispetto al secondo. Questa idea di controllo, però, appare idonea a rappresentare soltanto la situazione dei controlli preclusivi sugli atti in cui a entrare in rapporto sono l’organo di controllo e quello che ha emanato l’atto, giacché la misura del controllo appare sufficiente a rimuovere la difformità al parametro del controllo. Risulta, invece, inadeguata a rappresentare i controlli non preclusivi e, in particolare, quelli sull’attività, nei quali possono intervenire molteplici variabili che rendono più difficile porre una netta demarcazione tra le due differenti tipologie di controllo. In questi casi, in cui la misura del controllo è costituita da un referto o da una segnalazione che l’organo di controllo comunica all’organo destinatario degli esiti del controllo affinché questo rimuova la rilevata difformità al parametro del controllo, il rapporto non è più tra due, ma fra tre organismi: il controllore, l’organo che ha posto in essere l’atto o l’attività oggetto del controllo e l’organo cui è destinato il referto e a favore del quale il controllo è svolto. Il secondo e il terzo di questi organismi possono talvolta coincidere, ma spesso sono diversi, cosicché si ripropone, a questo livello, la distinzione tra interno ed esterno. Si può, conseguentemente, parlare di controlli interni o esterni e di controlli più o meno esterni, ciascuno dei quali può presentare effetti interni o esterni oppure più o meno esterni38. Una possibile variabile è, quindi, costituita dal carattere collaborativo dei controlli sull’attività i quali richiedono che l’attività stessa, ancor prima di essere valutata, sia ricostruita in tutti i suoi elementi. In questo modo, a differenza dei controlli sugli atti, è necessario che l’organo di controllo svolga una fase di acquisizione dei dati che richiede la collaborazione dell’organo che ha posto in essere l’attività oggetto del controllo. La rimozione delle rilevate difformità al parametro di controllo, d’altro canto, richiede l’esercizio di un potere che spetta all’organo destinatario del controllo, per cui l’efficacia del controllo stesso viene riposta in un reale rapporto di collaborazione tra quest’organo e l’organo di controllo. Il carattere collaborativo dei controlli sull’attività assume connotati ancor più spiccati nei controlli di funzionalità, la cui peculiarità, rispetto agli altri controlli sull’attività, riguarda il parametro del controllo, in quanto a venire in rilievo qui sono i risultati dell’attività oggetto del controllo e questi risultati sono apprezzabili soltanto con riguardo agli scopi che devono ispirare l’attività considerata. In questo caso, l’organo di controllo deve utilizzare indicatori di efficienza ed efficacia costruiti sulla base di parametri di controllo predeterminati dall’indirizzo politico: se ciò non avviene, cioè se il parametro di controllo viene, anche solo in parte autonomamente, elaborato dall’organo di controllo, questo svilisce il proprio ruolo e le sue scelte finiscono per prevalere o sovrapporsi a quelle degli organi di indirizzo. Ad evitare che ciò avvenga soccorre il duplice ruolo dell’organo a favore del quale il controllo è svolto, che, da un lato, è destinatario degli esiti del controllo e,

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!37 DE CARLO E., op. cit., pp. 54-55. Si veda anche, sul punto, MOTOLESE L., La Corte dei conti nel nuovo ordinamento contabile, Vita e pensiero, Milano, 2007, p. 30. 38 Sulle questioni relative alle differenze tra i controlli interni ed esterni e le variabili presenti all’interno delle due diverse tipologie, si veda BRANCASI A., op. cit., pp. 30-32.

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dall’altro lato, concorre a specificare il parametro del controllo mediante la precisazione dell’indirizzo politico a cui l’organo controllato deve attenersi. In questo schema interpretativo, il rapporto di collaborazione, a seconda delle diverse combinazioni che a livello organizzativo possono ricorrere, s’instaura nella misura in cui l’organo di controllo diventa destinatario, alla stregua dell’organo la cui attività è oggetto del controllo, del medesimo indirizzo politico, per cui nulla si oppone a che esso, mediante l’elaborazione degli indicatori di efficienza ed efficacia, partecipi alla formazione dell’indirizzo politico disposto dall’organo a favore del quale è svolto il controllo, negli stessi termini in cui vi partecipano gli organi che a tale indirizzo devono, poi, dare attuazione con la loro attività di gestione39. Secondo dottrina, dunque, la qualificazione di un controllo come interno o esterno appare “definizione sintetica suscettibile di nascondere, nella medesima categoria, fenomeni molto diversi tra loro e di lasciare completamente in ombra i profili in ordine ai quali vanno ricercate le reali differenze tra le varie forme di controllo”40. 1.5 L’EVOLUZIONE DEL SISTEMA DEI CONTROLLI I primi riferimenti normativi al tema dei controlli interni in Italia si possono ricondurre alla legge di contabilità generale dello Stato 22 aprile 1869, n. 5026 ed al regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, recante nuove disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità dello Stato. Quest’ultima norma, rimasta inattuata fino agli inizi degli anni ’90, attribuiva già al Tesoro, oltre al controllo di legittimità e quello contabile, anche il controllo sulla “proficuità” della spesa. Ulteriori riferimenti normativi al tema dei controlli interni ed indirettamente anche alla responsabilità dirigenziale si ritrovano nelle riforme degli anni ’7041. Le ragioni per le quali l’attuazione di queste norme in materia di controlli è rimasta per lo più inevasa sono molteplici. Il controllo interno, destinato a incidere sull’organizzazione e sul funzionamento dell’amministrazione, è rimasto estraneo al dibattito sull’amministrazione come autorità-potere nei confronti dei cittadini. Inoltre, la concezione formalistica dell’attività amministrativa, intesa come insieme di procedimenti volti all’emanazione di atti e provvedimenti, ha fatto passare in secondo ordine l’importanza di organizzare nel modo più efficiente ed economico le risorse necessarie a perseguire i risultati che, attraverso le leggi, le pubbliche amministrazioni sono chiamate a realizzare42. A tal proposito, bisogna anche sottolineare che, in età liberale, quando è stata elaborata la nozione classica di controllo, ripresa, inizialmente, anche dalla Costituzione repubblicana, si è attribuito un ruolo predominante al controllo preventivo di legittimità sui singoli atti. Nel corso degli anni, però, è emersa in misura sempre più evidente la consapevolezza del fatto che questo tipo di controllo non fosse idoneo a garantire la legalità e il buon andamento dell’azione amministrativa43. È solo all’inizio degli anni novanta che prende avvio il processo di cambiamento della PA che ancora oggi è in corso di definizione, e che ha spostato il baricentro del sistema dei controlli dal controllo preventivo di legittimità su singoli atti a forme di controllo posteriore sull’intera gestione.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!39 Ivi, pp. 33-37. 40 Ivi, p. 38. 41 Ne rappresenta un esempio il d.p.r. 30 giugno 1972 n. 748, recante disciplina delle funzioni dirigenziali nelle PA, che, con l’art. 19, conferiva alla dirigenza statale autonomi poteri negoziali e di spesa e prevedeva come contrappeso, una specifica responsabilità dei dirigenti sui risultati dell’organizzazione del lavoro e dell’azione degli uffici cui i dirigenti stessi erano preposti. Sull’evoluzione normativa del sistema dei controlli si vedano MONTEDURO F., op. cit., pp. 101-102; ed anche HINNA L., L’evoluzione dei controlli interni nella pubblica amministrazione con particolare riferimento al D.Lgs. 286/99, in ID., Pubbliche Amministrazioni: cambiamenti di scenario e strumenti di controllo interno, Cedam, Padova, 2002. 42 Così, CASSESE S., Dal controllo sul processo al controllo sul prodotto, in Il nuovo sistema di controllo interno nella Pubblica Amministrazione, Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, Roma, 1993; ed anche HINNA L., op. ult. cit. 43 MERCATI L., op. cit., pp. 259-260.

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Le leggi che hanno inciso, in linea generale, sulla materia dei controlli sono state: la legge 7 agosto 1990, n. 241 sul procedimento amministrativo e diritto di accesso ai documenti amministrativi, la legge 8 luglio 1990, n. 142 che ha disciplinato l’ordinamento delle autonomie locali, il d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 di razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche a revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, e la l. 14 gennaio 1994, n. 20 recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti. In dettaglio, la l. 241/1990 ha obbligato le amministrazioni ad individuare, al proprio interno le unità organizzative ed i soggetti responsabili dei risultati da conseguire44; la l. 142/1990 ha introdotto per la prima volta il principio della separazione fra poteri e responsabilità inerenti rispettivamente all’indirizzo politico-amministrativo e ai risultati della gestione amministrativa45; il d.lgs. 29/1993 ha imposto alle amministrazioni di costituire uffici di controllo interno, capaci non solo di valutare, ma anche di indirizzare e correggere l’azione degli uffici, in funzione degli obiettivi e delle responsabilità assegnate; ha anche introdotto la responsabilità dei dirigenti delle pubbliche amministrazioni. In questo modo, la funzionalità è divenuta un valore intrinseco dell’amministrare ed il suo mancato conseguimento ha trovato precisi referenti nei responsabili di ciascun procedimento, nei titolari delle unità organizzative, nei responsabili del controllo interno. La l. 20/94 ha potenziato i controlli, sia esterni che interni, sui risultati dell’azione amministrativa, sulla congruenza di questa con i programmi politici, sul costo e sulla performance dei servizi, sulla soddisfazione degli utenti; il tutto nel segno di una esigenza di controlli effettivi ed efficienti capaci di assicurare la corretta gestione delle pubbliche risorse e di accrescere la trasparenza dell’amministrazione46. Queste norme hanno, quindi, dettato dei principi fondamentali che evidenziano l’esistenza di una diretta incidenza del processo di riforma dell’amministrazione sul sistema dei controlli complessivamente considerato, sulle sue forme e sui suoi obiettivi. Le ragioni di questa connessione si rinvengono nel fatto che il controllo deve necessariamente modellarsi sugli obiettivi e sugli interessi posti alla base dell’attività amministrativa, posto che la corrispondente funzione costituisce lo strumento attraverso il quale l’ordinamento intende assicurare, nei confronti della collettività e dell’amministrazione stessa, l’osservanza e la realizzazione degli uni e degli altri. Di conseguenza, !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!44 La l. 241/1990, che è stata modificata e integrata successivamente dalla legge 11 febbraio 2005 n. 15, ha individuato anche quelli che sono i principi fondamentali del procedimento amministrativo, tra cui la trasparenza e la semplificazione, e quelli di buona amministrazione, tra i quali quelli di efficienza, efficacia ed economicità. In particolate, l’efficienza e l’efficacia valutano, rispettivamente, la convenienza e l’opportunità di un’azione, poiché misurano la porzione di realizzazione dell’obiettivo posto in sede di programma. La gestione delle risorse, infine, si considera economica se gli sprechi sono contenuti al minimo, ottenendosi così il massimo dei beni e servizi prodotti dalle risorse disponibili, così LAPERUTA L., Il lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, Maggioli, Rimini, 2009, p. 98. 45 La separazione tra politica e amministrazione rappresenta un profilo problematico che ha attraversato tutta la storia dell’amministrazione italiana, sia statale che locale. Prima delle riforme i vertici degli apparati amministrativi, il Ministro a livello statale, e il sindaco a livello locale, erano, al tempo stesso, anche vertici politici; quindi sullo stesso soggetto ricadeva la responsabilità sia di definire i programmi e gli obiettivi da realizzare, sia di attuarli concretamente. Sul piano teorico, politica e amministrazione sono due concetti che possono distinguersi. Infatti, attraverso la politica viene fissato un programma, un obiettivo da realizzare; mentre tramite l’amministrazione viene data attuazione pratica al programma definito dalla politica. Sul piano pratico, però, non è agevole distinguere i due momenti, perché tra le due attività esiste un continuum che rende difficile l’individuazione del punto di separazione. Così MEOLI C., Il rapporto tra politica e amministrazione, in www.rinnovareleistituzioni.it. La teorizzazione, a livello normativo, della separazione tra attività di governo e attività amministrativa ha, quindi, comportato, da un lato, l’affermarsi del principio di definizione degli obiettivi e, dall’altro, quello della razionalità intrinseca dell’amministrazione, che fa definire i processi amministrativi ottimali dal punto di vista della convenienza economica, dell’opportunità sociale, della tutela del cittadino nei confronti delle modalità di esercizio del pubblico potere. L’attività amministrativa può, dunque, essere intesa come un insieme di atti che si svolgono in sequenza e sono attribuiti a specifici e diversi organi. Il giudizio sull’attività amministrativa è espresso, dunque, non solo in relazione ai risultati, ma anche in relazione alle operazioni da svolgere, alle decisioni da assumere, alle trasmissioni delle informazioni sia all’esterno che all’interno dell’organizzazione. Sul punto, si veda CRISTIANO E., Il sistema dei controlli e la valutazione nella pubblica amministrazione, Pellegrini editore, Cosenza, 2006, p. 19. 46 CERULLI IRELLI V., LUCIANI F., I principi generali, in SCHLITZER E. F. (a cura di), op.cit., p. 9.

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quando si modificano le regole e le finalità dell’azione amministrativa, il sistema complessivo dei controlli deve adeguarsi alle logiche di fondo, nei parametri di verifica, nelle modalità di espletamento, nelle tecniche operative e negli effetti. E, dagli anni novanta ad oggi, sono stati diversi i cambiamenti che hanno interessato la PA. Ponendo in primo piano la logica complessiva delle scelte e dell’operato della PA si passa, quindi, dall’atto all’attività, retta da criteri di economicità ed efficacia47. La rinnovata preferenza dell’ordinamento verso il controllo successivo su attività complessivamente considerate non ha comportato, comunque, l’eliminazione del controllo preventivo di legittimità sui singoli atti, che permane, anche se con caratteristiche diverse rispetto al passato, sia come controllo interno delle ragionerie centrali (ora uffici centrali del bilancio) sugli impegni di spesa, che come controllo esterno effettuato dalla Corte dei conti sugli atti espressamente indicati nella relativa legge di riforma n. 20 del 199448. In virtù delle riforme amministrative, quindi, il punto focale dell’attività della PA è divenuto il risultato e il modello operativo si è trasformato in funzione del concreto conseguimento del medesimo in base ai criteri guida dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità. In ordine temporale, la prima ricaduta sul sistema dei controlli è rappresentata dall’ingresso, nel nostro ordinamento, del controllo di gestione, genericamente previsto prima dalla l. 142/1990 e, successivamente, esplicitato nel d.lgs. 29/1993 e nel d.lgs. 25 febbraio 1995 n. 77, che ha dettato la disciplina dell’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali49. Ma la vera e propria svolta normativa è stata operata dal d.lgs. 30 luglio 1999 n. 286, di riordino e potenziamento dei sistemi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati delle attività nelle amministrazioni, che, modificando incisivamente le disposizioni in tema

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!47 In tema di controlli, occorre segnalare anche le disposizioni di riforma del bilancio dello Stato contenute nella legge 3 aprile 1997 n. 94 e nel d.lgs. 7 agosto 1997 n. 279. La nuova struttura del documento finanziario annuale viene articolata in unità previsionali di base, ciascuna delle quali costituisce l’insieme organico delle risorse finanziarie affidate alla gestione di un unico centro di responsabilità amministrativa. La determinazione delle unità previsionali di base ha lo scopo di assicurare la piena rispondenza della gestione finanziaria agli obiettivi posti all’azione amministrativa e alla esigenza di verificarne la congruenza rispetto agli obiettivi medesimi, anche in termini di servizi finali resi ai cittadini. Traspare in tal modo la saldatura della riforma del bilancio con quella della PA, basata su un modulo che consente di attivare profili di controllo sui risultati, costi e rendimenti, raccordati in modo molto stretto all’individuazione di autentiche aree di responsabilità amministrativo-gestionale, così MERCATI L., op. cit., pp. 261-262. 48 Ivi, pp. 269-271. 49 Ivi, p. 263. In merito al controllo di gestione, l’art. 57 della l. 142/90 prevedeva che, negli enti locali, venisse affidato ai revisori dei conti, conferendo loro dei compiti precisi, quali quelli di formulare rilievi e proposte tendenti a conseguire una migliore efficienza, produttività ed economicità della gestione, e non limitando la loro attività solo ad un mero riscontro contabile. L’organo di revisione acquisiva, così, lo scopo di controllare la gestione per fornire informazioni a terzi, ed anche di supportare gli organi di management nella ricerca di nuove forme di conduzione e di buon andamento per lo svolgimento delle pubbliche attività. La funzione di revisione nasce, quindi, come esercizio ancora del controllo esterno e si sviluppa, poi, come esercizio del controllo interno alle dirette dipendenze dell’organo politico del governo locale; sul punto, D’ALESSIO L., La funzione di controllo interno negli enti locali, Giappichelli, Torino, 1997, pp. 99-100. Con il successivo d.lgs. 29/1993 il problema del controllo di gestione è stato riproposto a livello normativo, congiuntamente a quello della valutazione dei risultati. L’art. 20 del decreto prevedeva l’istituzione dei nuclei di valutazione, con il compito di “verificare, mediante valutazioni comparative dei costi e dei rendimenti, la realizzazione degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l’imparzialità e il buon andamento dell’azione amministrativa”. In realtà, l’art. 20 non distingueva due diverse tipologie di controllo interno, ma assimilava il controllo di gestione alle attività di valutazione, affidate ad un organo di natura esterna (il nucleo di valutazione), composto da membri esperti estranei all’amministrazione. Questa confusione è bastata a rendere inefficace l’impianto del sistema, su cui però il legislatore è tornato, in un primo momento, con il d.lgs. 77/1995. Detto decreto ha stabilito con chiarezza i principi generali per l’attuazione del controllo di gestione, confermandone l’obbligatorietà, e indicandone, all’art. 39, comma 1, le precise finalità, tra le quali quella di “garantire la realizzazione degli obiettivi programmati, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l’imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione e la trasparenza dell’azione amministrativa”. Ha lasciato, poi, all’autonomia degli enti locali sia la definizione degli aspetti organizzativi sia l’ampiezza delle analisi; POZZOLI S., Il controllo dell’ente locale, in AA.VV., Enti locali e sistemi di controllo, op. cit., pp. 4-5. Il decreto 286/99 ha abrogato definitivamente l’art. 20 del d.lgs. 29/93 eliminando i nuclei di valutazione precedentemente istituiti, anche se in virtù dell’autonomia regolamentare degli enti locali, molti continuano a prevederli; sul punto, ivi, pp. 6-7, spec. nota 12.

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di controlli contenute nelle disposizioni normative previgenti, ha rivisitato e puntualizzato il sistema dei controlli interni. In particolare, il d.lgs. 286/1999 ha stabilito i punti fondamentali che sottendono alla funzione di controllo. Ha così previsto, almeno in linea teorica, la distinta individuazione delle attività di competenza delle strutture di controllo interno e l’affidamento di tali attività a strutture diverse; l’organizzazione delle strutture in modo da assicurare il rispetto di criteri d’incompatibilità fra le diverse funzioni di controllo interno e, per altro verso, la distinzione tra attività di supporto a quelle d’indirizzo politico e attività volte al miglioramento dell’ordinaria gestione amministrativa; il superamento dell’ambiguità tra controlli di tipo repressivo e di tipo collaborativo50. In virtù di questo decreto, che ha dato attuazione alla delega conferita dall’art. 11, comma 1, lett. c, l. 15 marzo 1997 n. 59 per riformare la PA, sono state introdotte quattro tipologie di attività che fanno capo al controllo interno e si contrappongono al controllo esterno, affidato alla Corte dei conti, che prende il nome di controllo sulla gestione. Il d.lgs. 286/99 ha definito, così, l’architettura attuale del sistema dei controlli interni. A seguito dei diversi interventi normativi in materia, il controllo è entrato nelle pubbliche amministrazioni per forza di legge, e questo non per rispondere ad esigenze interne al settore, ma per indirizzarlo nel senso di una maggiore managerialità51. I principi generali di cui al d.lgs. citato sono obbligatori per i Ministeri; mentre sono applicabili alle regioni sulla base dell’autonomia organizzativa e legislativa loro garantita. Gli enti locali hanno la facoltà di adeguare le normative regolamentari alle disposizioni del decreto, nel rispetto dei propri ordinamenti generali e delle norme concernenti l’ordinamento finanziario e contabile. Le altre amministrazioni pubbliche, possono derogare ai principi contenuti nel d.lgs. 286/1999, sempreché non sia inficiato il principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa52. 1.6 I CONTROLLI NELLE REGIONI E NEGLI ENTI LOCALI Nel sistema delle autonomie locali previsto dalla Costituzione repubblicana del 1948 le norme che prevedevano il sistema dei controlli miravano sostanzialmente a mantenere una unità sostanziale dell’azione amministrativa, da qualunque organo o ente fosse esercitata. Gli artt. 125 e 130 Cost., in particolare, prevedevano controlli statali su leggi, atti e organi delle regioni e sugli organi degli enti locali, ad opera della Commissione statale di controllo, nonché controlli regionali sugli atti degli enti locali, esercitati dai Comitati regionali di controllo (Co.re.co.).

Il sistema dei controlli sulle regioni è stato armonizzato con lo spirito della Costituzione dalla legge 10 febbraio 1953 n. 62 che ha disciplinato la costituzione e il funzionamento degli organi regionali53.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!50 LAPERUTA L., op. cit., p. 95. 51 POZZOLI S., op. cit., p. 3. 52 LAPERUTA L., op. cit., p. 96. 53 La legge 62/1953 prevedeva, in particolare, l’istituzione presso ogni capoluogo di regione di un Comitato regionale di controllo (Co.re.co.) sulla provincia. Il Co.re.co. durava in carica cinque anni analogamente al consiglio regionale di cui seguiva le sorti. Gli statuti regionali potevano prevedere, poi, ai sensi dell’art. 56, l. 62/1953, l’estensione del controllo anche sugli atti dei comuni ovvero prevedere che il controllo fosse svolto in forma decentrata nei capoluoghi di provincia. Le tipologie di controllo riguardavano la legittimità degli atti e il controllo di merito su tutte le deliberazioni delle province e dei comuni per cui fosse prevista l’approvazione da parte della giunta provinciale. In questo ambito, il legislatore del 1990 è intervenuto per razionalizzare il sistema della l. 62/1953 attraverso interventi di correzione sull’oggetto e sul procedimento di controllo, nonché sul potere sostitutivo. Tra le novità introdotte dalla l.142/1990 ci sono state quelle sull’oggetto del controllo: il nuovo sistema manteneva il controllo preventivo di legittimità sugli atti, abrogando, invece, il controllo di merito. Modificava, poi, la composizione dei Co.re.co. I controlli si distinguevano in necessario, da svolgersi su tutte le deliberazioni di competenza del consiglio, ed eventuale rimesso all’iniziativa degli stessi amministratori secondo una articolata modulazione di interventi. Sul punto, si veda D’ALFONSO S., Il sistema dei controlli, in www.federica.unina.it.

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Per quel che riguarda gli enti locali, invece, dopo l’affermazione del principio di sussidiarietà contenuto nella l. 59/1997, l’intero sistema dei controlli ha subito nuove modifiche ad opera della legge 15 maggio 1997 n. 127, recante misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo. In particolare, la legge 127/1997 ha operato una decisiva riduzione degli atti degli enti locali sottoposti al sindacato dello Stato e delle regioni54.

Il successivo d.lgs. 267/2000 ha ripreso i principi generali del controllo stabiliti per tutte le PA dal d.lgs. 286/1999, traslando il sistema dei controlli interni anche agli enti territoriali, ma ne ha modificato le metodologie applicative per esigenze dettate dal differente modello organizzativo di questi ultimi rispetto alle amministrazioni centrali dello Stato. La progressiva ispirazione dell’attività degli enti pubblici a principi aziendalistici, già sperimentati nel settore privato, ha, così, trovato una sua conferma, riguardo agli enti locali, nella disciplina introdotta dal d.lgs. 267/2000, dando luogo all’introduzione di procedure di programmazione e controllo dell’intera attività gestionale. Diverso è il quadro istituzionale dei controlli delineato dalla riforma al Titolo V della Costituzione. L’art. 9, comma 2, della legge di revisione costituzionale ha abrogato, infatti, le norme che disciplinavano a livello costituzionale il controllo di legittimità sugli atti amministrativi delle regioni e degli enti locali, ed in particolare degli att. 125 e 130 Cost.

La ratio dell’abrogazione del controllo sugli atti amministrativi degli enti territoriali va individuata nel nuovo modello di democrazia orizzontale che si vuole realizzare attraverso il processo di federalizzazione dello Stato. Il nuovo assetto delineato dalla riforma costituzionale ha comportato, infatti, il superamento di una strutturazione di tipo verticale dei soggetti titolari di generali poteri pubblici e il consolidamento di un assetto geoistituzionale orizzontale, la cui immediata conseguenza è stata l’abrogazione espressa di tutte quelle disposizioni costituzionali che riproducevano a cascata una concezione gerarchica dei rapporti tra Stato ed enti territoriali, scarsamente adeguata a un contesto istituzionale autonomistico55.

La progressiva erosione dei controlli sull’attività amministrativa delle regioni e degli enti locali è stata, dunque, la conseguenza di un ripensamento dei rapporti tra poteri centrali e locali ispirato all’esigenza di estendere l’autonomia di tutti gli enti territoriali, che a seguito della riforma costituzionale sono stati equiordinati allo Stato con la previsione di un nuovo riparto delle competenze. Autonomismo che trova un sostegno in sistemi di accertamenti e verifiche indirizzati a promuovere un corretto ed efficace utilizzo delle risorse pubbliche e il rispetto dei principi e dei vincoli finanziari che discendono dalla comune appartenenza alla comunità nazionale ed europea56. L’abolizione di ogni forma di controllo tanto sulle leggi regionali quanto sugli atti amministrativi, non deve, tuttavia, far ritenere che l’operato delle regioni sia totalmente sganciato da qualsiasi vincolo. Oltre ai limiti che, infatti, sono insiti nello stesso riconoscimento dell’autonomia legislativa e amministrativa, va considerato che la nuova formulazione dell’art. 120, comma 2, Cost., prevede

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!54 BUFFONI L., L’Abolizione dei Controlli sugli Atti Amministrativi delle Regioni e degli Enti Locali, in VOLPE G. (a cura di), Alla ricerca dell’Italia federale, Ed. Plus, Pisa, 2003. La l. 127/1997 è intervenuta, limitando il controllo di legittimità sugli atti degli enti locali da esercitarsi esclusivamente sugli statuti dell’ente; sui regolamenti di competenza del consiglio con esclusione, però, di quelli organizzativi e contabili; sui bilanci annuali, pluriennali e successive variazioni; e sul rendiconto della gestione (art. 17.33). È stato, poi, previsto, anche, un controllo eventuale preventivo sulle deliberazioni della giunta, subordinato, però, alla sua iniziativa. La stessa l. 127/1997 ha previsto il controllo eventuale, attribuito alla competenza del difensore civico comunale e provinciale, su deliberazioni del consiglio e della giunta in materia di appalti ed affidamento servizi e forniture per importi superiori alla soglia comunitaria e concernenti assunzioni di personale, piante organiche e relative variazioni. In caso di ritardo o di omissione di atti obbligatori per legge era previsto un tipo di controllo sostitutivo a mezzo di un commissario ad acta nominato dal difensore civico regionale, ove costituito, ovvero dal Co.re.co. Così, D’ALFONSO S., op. cit. 55 BUFFONI L., op. cit. 56 STECCOLINI I., op. cit., pp. 2-3.

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un potere sostitutivo dello Stato nei confronti dell’operato regionale57. La rimozione dei controlli ha comportato la conseguente abolizione dei Comitati regionali di controllo (Co.re.co.), e, sul punto, la Costituzione riformata non contiene nessuna disposizione relativa ai soggetti deputati a esercitare il controllo sulla gestione dei conti pubblici negli enti locali. Questo aspetto è stato chiarito, solo successivamente, dalla legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che, all’art. 7, attribuisce chiaramente questa funzione alla Corte dei conti, che verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di comuni, province, città metropolitane e regioni e, tramite le sezioni regionali di controllo, anche il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti e il funzionamento dei controlli interni. L’intervento della l. 131/2003 ha, quindi, conferito certezza al quadro di riferimento e ha disposto il dovere della Corte dei conti di agire sugli enti locali non solo in termini repressivi ma anche in termini collaborativi58. Ulteriori riforme al tema dei controlli sono state previste, poi, dal d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165, recante norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, che ha sostituito il d.lgs. 29/199359; dalla legge 15 luglio 2002 n. 145, che ha riordinato la disciplina sulla dirigenza statale60; e dal decreto legge 12 luglio 2004 n. 168, recante interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica, convertito con modificazioni nella legge 30 luglio 2004 n. 191. Quest’ultimo decreto ha potenziato notevolmente il ruolo dei soggetti che presiedono al controllo di gestione e ha introdotto l’art. 198-bis al d.lgs. 267/2000 che stabilisce che il referto del controllo di gestione deve essere comunicato, oltre che agli organi di governo e ai dirigenti, anche alla Corte dei conti61. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!57 D’ANGELO A., LOCORATOLO B., PEDACI A. (a cura di), op. cit., p. 164. 58 POZZOLI S., op. cit., pp. 10-11. Inoltre, l’art. 2, della l. 131/2003, attribuisce “agli statuti dei comuni e delle province la potestà di individuare i sistemi di controllo interno” (lett. e), e stabilisce l’individuazione di principi fondamentali dell’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali ai fini dell’attivazione degli interventi previsti dall’art. 119, commi 3 e 5, Cost. (lett. f), oltre a mantenere fermo il sistema di controllo sugli organi degli enti locali (lett. m). 59 Il d.lgs. 165/2001 pone, all’art. 1, importanti principi di organizzazione degli uffici e di rapporti di lavoro e d’impiego alle dipendenze delle PA, al fine di accrescere l’efficienza delle amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei paesi dell’Unione europea, anche mediante il coordinato sviluppo di sistemi informativi pubblici; razionalizzare il costo del lavoro pubblico contenendone la spesa entro i vincoli di finanza pubblica; realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane (comma 1). A tal fine, per amministrazioni pubbliche s’intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi comprese le istituzioni educative e le scuole, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, i comuni, le comunità montane, le istituzioni universitarie, le camere di commercio, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni e gli enti del servizio sanitario nazionale, l’agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (comma 2). Secondo l’art. 2, comma 1, poi, le amministrazioni, mediante atti organizzativi, predispongono le linee fondamentali di organizzazione, ispirandosi ai criteri di garanzia dell’imparzialità e della trasparenza dell’azione amministrativa, e di funzionalità rispetto ai compiti e ai programmi di attività, nel perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia ed economicità. A tal fine, periodicamente e comunque all’atto della definizione dei programmi operativi e dell’assegnazione delle risorse, si procede a verifica e ad eventuale revisione. Gli artt. 4 e 14 disciplinano il principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrava. Notevole importanza riveste, altresì, nel corpo del d.lgs. 165/2001 è la responsabilità dirigenziale disciplinata dall’art 21, strettamente connesso alla tipologia di controllo interno di valutazione della dirigenza, che individua tre livelli di responsabilità: lieve, nel caso di risultati negativi o di mancato raggiungimento degli obiettivi; media, nel caso di grave inosservanza di direttive e di ripetuta valutazione negativa dei risultati dell’attività amministrativa; grave nei casi di maggiore gravità. 60 Questa legge prevede, all’art. 19, che gli incarichi dirigenziali vengano conferiti con un provvedimento in cui siano individuati “l’oggetto dell’incarico e gli obiettivi da perseguire, con riferimento alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall’organo di vertice nei propri atti di indirizzo e alle eventuali modifiche degli stessi che intervengano nel corso del rapporto, nonché la durata dell’incarico”. Il contratto individuale, stipulato a seguito del provvedimento di conferimento, disciplina solo il trattamento economico del dirigente. Questa legge ha tipizzato, diversamente dal d.lgs. 165/2001, solo due tipologie di responsabilità dirigenziale, ossia il mancato raggiungimento degli obiettivi e l’inosservanza delle direttive, peraltro non più accompagnata dal requisito della gravità. 61 PETRONIO F., Un adempimento molto diffuso ma ancora non generalizzato. Commento alla delibera n. 16/2004 della Corte dei conti, Sez. delle Autonomie, in Guida agli Enti locali, 2004, 49.

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1.7 I CONTROLLI E IL PRINCIPIO DELL’ACCOUNTABILITY I principi di sussidiarietà e di decentramento delle funzioni verso amministrazioni più vicine ai cittadini, che sono alla base dei processi di governance, hanno reso più complesso il ruolo degli enti autonomi territoriali. In questo contesto, coloro che sono al governo di tali enti sono chiamati, inevitabilmente, ad una conoscenza sempre più approfondita dei fenomeni gestionali al fine di poter individuare le scelte ottimali per la collettività amministrata. È, dunque, fondamentale indirizzare l’orientamento dei processi e dei comportamenti gestionali verso logiche manageriali improntate sui sistemi di programmazione e controllo dei risultati. In questo contesto, lo sviluppo del paradigma di accountability pone il problema della misurazione del valore globale prodotto dalla pubblica amministrazione e della sua modalità di rendicontazione alla collettività; e, pertanto, investe trasversalmente ciascuno degli aspetti di cui si compone il sistema dei controlli62. Molto hanno influito su questo le trasformazioni che le amministrazioni locali, in particolare, e il settore pubblico, in generale, hanno subito. La competizione in ambito pubblico è divenuta più forte ed ampia sia verso altre aree territoriali, nell’ambito dell’Unione Europea, sia nei confronti del settore privato, e il riassetto della finanza pubblica, con la conseguente necessità di miglioramento dei conti pubblici, ha comportato una riduzione dei trasferimenti dello Stato nei confronti delle autonomie locali. Tale riduzione si muove di pari passo con la crescente autonomia tributaria conferita alle amministrazioni locali all’interno di un progressivo processo di federalismo fiscale63. Le amministrazioni locali sono passate gradualmente da un sistema di finanza derivata ad uno più autonomo, in cui il peso delle entrate proprie nel bilancio aumenta. In questo contesto, il processo di affermazione delle logiche sottese al principio di accountability consente di creare un circolo virtuoso attraverso il quale portare a conoscenza le attività degli enti, per il tramite di una valida e completa comunicazione dei risultati verso l’esterno. Affinché si possa parlare di accountability con riferimento alla realtà pubblica, infatti, occorre osservare la presenza di un’attività di trasmissione delle informazioni congiunta alla valutazione delle stesse e all’eventuale correlata applicazione di sanzioni. In questo senso, il sussistere di una situazione di accountability richiede l’esistenza di una relazione tra due parti, di un’attività di resa del conto e di un’attività di valutazione. Si può, dunque, parlare di un ciclo di accountability che da una definizione a priori dell’oggetto del rendere conto nel momento della programmazione, giunge all’attività di produzione e comunicazione dell’informazione nel momento proprio della rendicontazione che prevede la misurazione e comunicazione delle performances, e sulla base della valutazione, alimenta nuovamente il processo di programmazione64.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!62 Il valore globale è rappresentato dalla capacità della PA di perseguire un equilibrio economico, finanziario e patrimoniale di lungo periodo e, contemporaneamente, di soddisfare i bisogni economici ed extraeconomici di tutti i portatori d’interesse; così ROMOLINI A., Accountability e bilancio sociale negli enti locali, Franco Angeli, Milano, 2007, p. 3. Si veda anche DEIDDA GAGLIARDO E., La creazione del valore nell’ente locale. Il nuovo modello di governo economico, Giuffrè, Milano, 2002, pp. 181 e ss. 63 Il concetto di federalismo fiscale non coincide con quello di federalismo politico. Un sistema federale di tipo fiscale presuppone l’esistenza di un settore pubblico con più livelli fiscali, in cui il governo centrale interviene per sanare gli eventuali squilibri di spesa e di prestazione con meccanismi di trasferimento. Il federalismo politico prevede, invece, la distribuzione dei poteri legislativo, amministrativo e giudiziario tra il livello centrale di governo e quelli locali; ROMOLINI A., op. cit., pp. 3-6. L’idea di federalismo fiscale non qualifica, quindi, una modalità specifica di rapporti tra Stato ed autonomie, ma rappresenta una linea di indirizzo che mira ad attuare nelle regioni e negli enti locali modalità di finanziamento autonome basate prevalentemente su entrate proprie; PETRONIO F., Prime riflessioni sul sistema di finanziamento delle autonomie locali territoriali nella recente riforma costituzionale, in BASSI M.L., I controlli dei sistemi delle autonomie, Franco Angeli, Milano, 2003, p. 9. 64 I risultati della valutazione, infatti, vengono riutilizzati per ridefinire gli obiettivi e correggere gli eventuali errori commessi durante la realizzazione di quanto programmato in prima istanza. In un’accezione ampia, l’accountability richiede non solo la disponibilità delle informazioni, ma anche la loro attendibilità, comprensibilità, accessibilità e diffusione. Si veda, in tal senso, STECCOLINI I., op. cit., pp. 18-19.

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Il momento della comunicazione, che in questo processo è strettamente connesso con l’elemento della trasparenza dell’azione, e ha valenza verso l’esterno, rappresenta il primo profilo dell’accountability. In quest’ottica, le innovazioni legislative in materia di controllo hanno rinnovato profondamente i documenti che compongono il sistema informativo-contabile delle amministrazioni pubbliche e hanno previsto un sistema di contabilità economico-patrimoniale di esercizio attraverso il quale fosse possibile valutare il grado di efficienza, efficacia ed economicità dei processi di produzione ed erogazione dei servizi. Il secondo profilo dell’accountability è quello che si sviluppa verso l’interno ed è strettamente connesso alla responsabilizzazione dei soggetti operanti nell’amministrazione sull’utilizzo delle risorse disponibili e la produzione di risultati. A tal fine, l’ente pubblico deve dotarsi di un sistema di programmazione e controllo idoneo a verificare i risultati raggiunti e gli scostamenti rispetto agli obiettivi previsti. Il profilo interno dell’accountability evidenzia anche la necessità di una più precisa definizione delle competenze degli amministratori politici eletti e dei dirigenti tecnici e di un maggior allineamento tra i sistemi operativi65. L’organo politico deve definire l’indirizzo politico strategico fondamentale di lungo periodo, lasciando ai dirigenti autonomia nella determinazione di obiettivi e azioni programmatiche di breve-medio termine attraverso un processo di negoziazione tra il livello politico e quello tecnico gestionale. Il terzo profilo dell’accountability è quello contabile. È necessario, cioè, chiedersi quale sia il sistema di rilevazione più adatto per realizzare appieno le esigenze di rendicontazione. Le amministrazioni devono superare la logica della contabilità finanziaria di tipo autorizzatorio e implementare sistemi di contabilità economico-patrimoniale generale d’esercizio e analitica dei costi. Il principio di accountability può, quindi, essere interpretato come una teoria fondante dell’aziendalizzazione del settore pubblico in generale, tramite un apporto fondamentale alla crescita culturale del management pubblico66. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!65 PEZZANI F., CAPERCHIONE E., Introduzione, in ID. (a cura di), Responsabilità e trasparenza nella gestione dell’ente locale, Egea, Milano, 2000, pp. 19-22. 66 ROMOLINI A., op. cit., pp. 19-21.

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CAPITOLO II. IL SISTEMA DEI CONTROLLI NEL D.LGS. 286/1999 2.1 IL CONTROLLO DI REGOLARITÀ AMMINISTRATIVA E CONTABILE Il d.lgs. 286/99 ha stabilito che le pubbliche amministrazioni, nell’ambito della propria autonomia, debbano istituire un sistema di controllo successivo interno, articolato in: controlli di regolarità amministrativa e contabile, controlli di gestione, valutazione della dirigenza e valutazione e controllo strategico. Rispetto agli altri tipi, il primo, il controllo di regolarità amministrativa e contabile, è l’unico attribuito alla responsabilità degli organi d’indirizzo politico. Il controllo di gestione, la valutazione della dirigenza, la valutazione e controllo strategico, invece, sono di competenza dei responsabili dell’amministrazione67. Il controllo di regolarità, volto a garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa (art. 1, comma 1, lett. a, d.lgs. 286/1999), è svolto dagli organi già previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti della pubblica amministrazione, e in particolare, dagli “organi di revisione, ovvero gli uffici di ragioneria”, che sono gli uffici centrali del bilancio e le ragionerie provinciali dello Stato, “nonché dai servizi ispettivi” (art. 2, comma 1, d.lgs. 286/1999), ivi compresi i servizi ispettivi di finanza della ragioneria generale dello Stato e quelli con competenze di carattere generale, e, per gli enti locali, i responsabili dei servizi finanziari e i collegi dei revisori. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile, che deve rispettare, in quanto applicabili, i principi generali, della revisione aziendale asseverati dagli ordini e collegi professionali operanti nel settore, non comprende di norma verifiche da effettuarsi in via preventiva, “fatto salvo, in ogni caso, il principio secondo cui le definitive determinazioni in ordine all’efficacia dell’atto sono adottate dall’organo amministrativo responsabile” (art. 2, commi 2 e 3). Tale tipologia di controllo è definita, nella disciplina economico-aziendale, internal auditing, in particolare financial internal auditing, per distinguerla dal controllo operativo e da quello strategico, che prendono, rispettivamente, il nome di operational e management auditing. L’internal auditing di tipo contabile consiste nell’attività volta a garantire dall’interno della struttura l’attendibilità del sistema contabile68. Il controllo di regolarità in esame assume una propria autonomia rispetto alle altre forme di controllo interno, tanto è vero che è fatto divieto di affidare verifiche di regolarità amministrativa e contabile a strutture addette al controllo di gestione, alla valutazione della dirigenza e al controllo strategico69. La previsione di un’attività di controllo sulla regolarità amministrativa, accanto a quella contabile, attribuita a professionalità prettamente contabili, consente, anche, un’interpretazione restrittiva dell’oggetto del controllo da porre in essere, che è circoscritto alla vigilanza sulla regolarità dell’attività contrattuale, dell’amministrazione dei beni, della completezza ed esattezza della documentazione e degli adempimenti fiscali e non di regolarità amministrativa intesa in senso ampio. Il contenuto dell’attività descritta non contrasta con quanto stabilito dagli artt. 153 e 239 del d.lgs. 267/2000 in merito alle funzioni dei servizi finanziari e dell’organo di revisione, deputati ad effettuare una particolare tipologia di controlli interni rientranti nella fattispecie del cosiddetto “controllo finanziario”, finalizzato a garantire il mantenimento nel tempo degli equilibri di bilancio ed evitare le difficoltà e le conseguenze della situazione strutturalmente deficitaria e del dissesto finanziario70.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!67 LAPERUTA L., op. cit., p. 95. 68 HINNA L., la riforma: una lettura in chiave manageriale, in AA.VV., Gestire e valutare le performance nella PA, Maggioli, Rimini, 2010, p. 216. Ed anche HINNA L., Il controllo dei rischi bancari generali, un approccio metodologico al management auditing, RIREA, Roma, 1996. 69 LAPERUTA L., op. cit., p. 97. 70 PANZINI F., Il sistema dei controlli interni degli Enti locali, in www.dbformez.it, p. 5.

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Nel controllo di regolarità amministrativa e contabile, quindi, gli uffici centrali del bilancio, a livello centrale, e le ragionerie provinciali, a livello di organi decentrati delle amministrazioni statali, provvedono alla registrazione degli impegni di spesa risultanti dai provvedimenti assunti dalle amministrazioni statali: trascorsi dieci giorni dalla registrazione, i provvedimenti “dai quali derivi un obbligo di pagare somme a carico del bilancio dello Stato” acquistano efficacia (art. 7, d.lgs. 5 dicembre 1997 n. 430). Questo principio richiama l’art. 11, d.p.r. 20 aprile 1994 n. 367, che ha regolamentato la semplificazione e l’accelerazione delle procedure di spesa e contabili, che, a sua volta, dispone che la registrazione dell’impegno di spesa avvenga, sotto la responsabilità del dirigente che ha emanato l’atto soggetto a controllo, entro quindici giorni dal ricevimento dell’atto stesso, salvo che “la spesa ecceda la somma stanziata nel relativo capitolo di bilancio o sia da imputare a capitolo diverso da quello indicato, oppure sia riferibile ai residui anziché alla competenza, o a questa piuttosto che a quelli”. Si discute circa la sopravvivenza di tale deroga, atteso che il d.lgs. 286/1999 ha introdotto il principio secondo cui “le definitive determinazioni in ordine alla efficacia dell’atto sono adottate dall’organo amministrativo responsabile”71. L’ufficio centrale o la ragioneria provinciale possono inviare osservazioni sulla legalità della spesa entro il termine di dieci giorni dalla registrazione, ma ciò non ha effetti impeditivi sull’efficacia degli atti: i rilievi sono comunicati all’amministrazione entro dieci giorni e il dirigente decide se dare seguito al provvedimento informandone l’ufficio centrale o la ragioneria provinciale. Le ragionerie, che hanno il compito di predisporre il progetto di bilancio e il rendiconto generale dello Stato, hanno anche la funzione di vigilare sull’esatto accertamento delle entrate e di garantire la corretta tenuta delle scritture contabili. Esse devono, poi, controllare che la gestione del patrimonio e del bilancio sia condotta secondo i criteri di convenienza finanziaria. Le ragionerie provinciali, infine, effettuano il riscontro dei rendiconti dei funzionari delegati e dei conti giudiziali per le amministrazioni statali72. 2.2 IL CONTROLLO DI GESTIONE Il controllo di gestione, definito anche programmazione e controllo, ha lo scopo di verificare l’efficacia, l’efficienza ed economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati (art. 1, comma 1, lett. b, d.lgs. 286/1999). L’art. 196 del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, con riferimento agli enti locali, definisce il controllo di gestione come “la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso l’analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei servizi offerti, la funzionalità dell’organizzazione dell’ente, l’efficacia, l’efficienza ed il livello di economicità nell’attività di realizzazione dei predetti obiettivi”. Detta forma di controllo è rivolta, quindi, a verificare ex post l’efficienza e l’economicità rispetto agli obiettivi stabiliti dalla legge, riguarda l’attività amministrativa nel suo complesso e si conclude con la rilevazione degli obiettivi raggiunti rispetto a quelli programmati, ovvero con osservazioni e rilievi rivolti ad attivare procedimenti correttivi dell’azione amministrativa da parte delle amministrazioni73. Il controllo di gestione è, inoltre, finalizzato all’adozione di un modello di programmazione e controllo orientato alla previsione e alla conoscenza dei profili che devono caratterizzare l’azione amministrativa, per supportare i processi decisionali. Alle amministrazioni spetta il compito di definire gli aspetti organizzativi e procedurali necessari per svolgere tale controllo, individuando, in particolare, le unità responsabili della progettazione del controllo di gestione, le unità organizzative a livello delle quali s’intende misurare l’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione, le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali, le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità organizzative, gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!71 SORACE D., L’ente pubblico tra diritto comunitario e diritto nazionale, in Riv. It. Dir. Pubbl. Comunit., 1992, 357. 72 CASETTA E., op. cit., p. 123. 73 DE CARLO E., op. cit., p. 55.

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economicità, nonché la frequenza di rilevazione delle informazioni (art. 4, comma 1, d.lgs. 286/1999): quindi tutto ciò che riguarda le modalità operative per l’attuazione del controllo di gestione. Diversamente, spetta al Presidente del Consiglio dei Ministri stabilire in maniera tendenzialmente omogenea, con propria direttiva, periodicamente aggiornabile, i requisiti minimi cui deve rispondere il sistema generale dei controlli di gestione (art. 4, comma 2, d.lgs. 286/1999). Dall’introduzione del controllo di gestione è derivata l’istituzione dei servizi di controllo interno a ciascuna amministrazione, che svolgono la loro attività a diretto contatto con le strutture operative. Nelle amministrazioni regionali, i servizi di controllo interno, nello svolgimento delle loro funzioni, devono riscontrare e verificare l’adeguamento degli ordinamenti alle prescrizioni di carattere generale relative al buon funzionamento e le rilevazioni loro assegnate devono essere compiute sulla scorta di parametri di riferimento annualmente determinati dagli uffici stessi. Tra tali parametri assumono particolare importanza gli indicatori economici e finanziari di costo, di risultato, di efficienza e di qualità definiti dalle scienze aziendalistiche, che non solo consentono la valutazione dei diversi aspetti e momenti della gestione, ma sono, altresì, preordinati all’individuazione degli ottimali indirizzi di condotta, prospettando agli organi decisionali, in via collaborativa e non sanzionatoria, gli obiettivi e i limiti ai quali gli operatori devono adeguarsi74. Il controllo di gestione appare, quindi, come una funzione trasversale e diffusa all’intera struttura dell’ente: chiunque eserciti una funzione di guida e coordinamento viene interessato dall’attività di controllo di gestione. La filosofia gestionale di riferimento è l’esperienza mutuata dal management privato che consente di analizzare nel dettaglio i vari elementi che compongono i costi e di incidere sugli elementi analizzati riducendo i costi stessi garantendo una gestione per obiettivi ed un insieme di strumenti idonei a verificare l’andamento delle previsioni ed a correggere eventuali scostamenti75. 2.3 LE FASI DEL CONTROLLO DI GESTIONE. PIANIFICAZIONE, PROGRAMMAZIONE E RILEVAZIONE DEI RISULTATI Presupposto fondamentale del processo del controllo di gestione è la pianificazione. La pianificazione investe l’amministrazione nella sua globalità, coordinando le diverse funzioni attivate e si differenzia, in questo senso, dalla programmazione che, invece, riguarda settori e aree d’intervento specifiche, e si sviluppa in un orizzonte temporale meno esteso. L’intervento di pianificazione individua gli elementi essenziali della gestione, ossia quegli aspetti che possono influenzare in modo rilevante il funzionamento e i risultati e consente, così, di stabilire le regole per decidere, che vengono, poi, tradotte puntualmente in programmi di azione76. Nella fase di pianificazione si assiste, quindi, alla definizione politica del documento di piano che, per gli enti locali, consiste nella relazione previsionale e programmatica, e alla graduazione discrezionale degli obiettivi strategici, mediante l’esame dell’ambiente in cui l’ente opera e delle risorse a disposizione, procedendo infine all’individuazione degli obiettivi strategici di medio-lungo termine77. Il documento base per la programmazione degli obiettivi delle unità dirigenziali di primo livello è, invece, costituito dalla direttiva annuale generale predisposta dal Ministro competente, che identifica i principali risultati da realizzare, in relazione anche agli indicatori stabiliti dalla documentazione di bilancio per centri di responsabilità e per funzioni-obiettivo, e determina, tenendo conto delle risorse assegnate, gli obiettivi di miglioramento, eventualmente indicando progetti speciali e scadenze intermedie. La direttiva definisce, anche, i meccanismi e gli strumenti

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!74 L. MERCATI, op. cit., p. 263. 75 PANZINI F., op. cit., p. 6. 76 Affinché l’attività di controllo si esplichi correttamente, infatti, è in primo luogo necessario stabilire le strategie e le finalità della pubblica amministrazione (attività di pianificazione) e in secondo luogo selezionare e scegliere i programmi per attuare quanto deciso (fase di programmazione); CRISTIANO E., op. cit., p. 10 e p. 58. 77 CASCONE G., VERDOLINA A., Programmazione di bilancio e controllo strategico, in Azienditalia, 2, 2000.

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di monitoraggio e valutazione dell’attuazione (art. 8, comma 1, d.lgs. 286/1999). Il documento di piano, o relazione previsionale e programmatica, raccorda il processo di pianificazione strategica e quello di programmazione in senso stretto. L’attività di programmazione rappresenta la fase in cui vengono definiti gli obiettivi programmatici, ossia i piani e i progetti che la l’organo di governo intende realizzare in un periodo determinato. Negli enti locali, in particolare, questa fase di programmazione cosiddetta operativa consiste nella predisposizione del piano strategico di mandato, del piano dettagliato degli obiettivi, del bilancio, inteso nella più ampia accezione di struttura modulare di bilancio (bilancio annuale, bilancio pluriennale e relazione previsionale e programmatica), e, poi, del piano esecutivo di gestione. Il piano strategico di mandato individua le linee d’indirizzo politico che l’amministrazione intende realizzare nel corso della legislatura, attingendo al programma su cui si è incentrata la competizione elettorale, cui seguono i documenti annuali di programmazione che scandiscono la suddivisione temporale delle relative attività. Il piano dettagliato degli obiettivi, invece, stabilisce le finalità cui tende l’azione dell’ente nei diversi settori di attività, da realizzarsi entro un arco temporale prestabilito; e, poiché il raggiungimento dei suddetti scopi è posto in capo ai dirigenti responsabili dei servizi dell’ente, il procedimento di individuazione degli stessi è oggetto di una precisa negoziazione tra gli organi politici e gestionali. Altro fondamentale strumento di programmazione è costituito dal piano esecutivo di gestione che evidenzia, per ciascun centro di responsabilità, gli obiettivi da perseguire in termini finanziari, le risorse assegnate e le responsabilità di gestione78. Il piano esecutivo di gestione rappresenta l’ultima fase di programmazione e, contemporaneamente, si pone come lo strumento principale di guida della gestione, perché è a partire da esso che potranno essere verificati lo stato di attuazione dei programmi, l’andamento della spesa e dei costi, l’efficienza nell’utilizzo dei fattori produttivi a partire dalle risorse umane79. L’approvazione del piano esecutivo di gestione avviene successivamente all’approvazione del bilancio annuale di previsione, anche se l’iter formativo del piano precede e costituisce presupposto dello schema di bilancio di previsione. Il bilancio di previsione, infine, riassume, riguardo all’esercizio finanziario di riferimento, la programmazione finanziaria dell’ente, individuando le risorse e gli interventi in cui utilizzarle, con carattere autorizzatorio80. Nella fase successiva alla pianificazione e alla programmazione si procede alla rilevazione dei risultati raggiunti, che individua il grado di attuazione dei programmi e dei progetti, da parte dei responsabili, tenendo conto delle risorse loro assegnate. La rilevazione dei risultati ottenuti attraverso le operazioni di gestione permette, inoltre, di prendere adeguati provvedimenti correttivi nel caso in cui la verifica segnali l’esistenza di disfunzioni gestionali o di programmi non più validi. Per l’attuazione del controllo sui risultati vengono utilizzati una serie di indicatori, di attività, di efficienza, di efficacia, che racchiudono le informazioni più significative in ordine ai risultati raggiunti.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!78 Il piano esecutivo di gestione è stato introdotto dall’art. 11 del d.lgs. 77/1995, secondo il quale “sulla base del bilancio di previsione annuale, deliberato dal consiglio, l’organo esecutivo definisce prima dell’esercizio finanziario il piano esecutivo di gestione, determinando gli obiettivi di gestione ed affidando gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi”. Questa disposizione è stata ripresa dall’art. 169 del d.lgs. 267/2000. Con queste disposizioni il legislatore ha riconosciuto al piano esecutivo di gestione due principali funzioni: quella di assegnare ai dirigenti la gestione finanziaria, attribuendo ai medesimi la possibilità di assumere gli impegni di spesa e la funzione di introdurre e alimentare una logica “budgetaria”; cosi, MUSSARI R. (a cura di), Manuale operativo per il controllo di gestione, Rubbettino, Soveria Mannelli, 2001, p. 114. 79 GAY D., SAMMARTINO M., Controllo organizzativo e controllo di gestione negli enti locali, Franco Angeli, Milano, 1999, p. 42. In merito al controllo di gestione si veda, anche, MORIGI P., Il controllo di gestione nella pubblica amministrazione locale, Maggioli, Rimini, 2009, pp. 127 ss. 80 Così, GAY D., SAMMARTINO M., op. cit., pp. 52-53.

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Gli indicatori di attività tendono a esprimere l’attività svolta da una determinata unità organizzativa mettendo a raffronto l’attività erogata con il carico di lavoro, potenziale o reale, riferita all’unità organizzativa. Con gli indicatori di efficienza e di efficacia s’intende misurare la performance dell'attività gestionale dell’ente. Per la determinazione dei livelli qualitativi si possono utilizzare, a seconda dei servizi che si vogliono monitorare, o gli indicatori di qualità o le analisi di customer satisfaction. 2.4 LA VALUTAZIONE DELLA DIRIGENZA La terza tipologia di controllo successivo interno è costituita dalla valutazione della dirigenza: essa è svolta, anche sulla base dei risultati del controllo di gestione e in coerenza a quanto stabilito al riguardo dei contratti collettivi nazionali di lavoro, da strutture e soggetti, diversi da quelli cui è demandato il controllo di gestione, che rispondono direttamente ai dirigenti posti al vertice dell’unità organizzativa interessata (art. 5, comma 1, d.lgs. 286/1999). Tale valutazione ha per oggetto “le prestazioni dei dirigenti, nonché i comportamenti relativi allo sviluppo delle risorse professionali, umane ed organizzative ad essi assegnate, tenendo particolarmente conto dei risultati dell’attività e della gestione” (art. 5, comma 2, d.lgs. 286/1999). Delle quattro forme di controllo interno previste dal d.lgs. 286/1999 il controllo di regolarità amministrativa e contabile e la valutazione del personale con qualifica dirigenziale rispondono ad esigenze di controllo-verifica. La valutazione del personale dirigente, in specie, è un’attività di mera misurazione, strumentale all’attribuzione della componente retributiva legata al risultato gestionale. Diverse, invece, sono le finalità sottese alle altre due tipologie di controlli, il controllo di gestione e il controllo strategico, che svolgono una funzione di guida al perseguimento degli obiettivi gestionali e strategici81. L’attività di valutazione è strettamente collegata alla responsabilità dirigenziale avendo entrambe ad oggetto i risultati dell’attività di gestione. Ed infatti, la procedura di valutazione, secondo l’art. 5, comma 4, d.lgs. 286/1999, “costituisce il presupposto per l’applicazione delle misure di cui all’art. 21, c. 1 e 2 del decreto n. 29” (oggi sostituito dal d.lgs. 165/2001 e dalla l. 145/2002). La valutazione, secondo il dettato normativo, ha in genere periodicità annuale. Tuttavia, atteso che il comma 4 del medesimo articolo fa cenno alla possibilità che, ove il rischio grave di un risultato negativo si verifichi prima della scadenza annuale, il procedimento di valutazione sia anticipatamente concluso, sembra doversi dedurre che esso si svolge durante tutto l’arco temporale dell’anno, onde la valutazione ne costituisce il momento finale. La disciplina richiamata relativa al caso del “rischio grave di un risultato negativo” consente, poi, di aggiungere che la finalità della valutazione è anche quella di correggere l’azione amministrativa durante il suo farsi. Peculiare è il procedimento di valutazione, il quale deve ispirarsi ai seguenti principi: diretta conoscenza dell’attività del valutato da parte dell’organo proponente o valutatore di prima istanza; approvazione o verifica della valutazione da parte dell’organo competente o valutatore di seconda istanza; partecipazione al procedimento del valutato (art. 5, comma 2, d.lgs. 286/1999). In relazione alla gravità dei casi, l’amministrazione può anche revocare l’incarico collocando il dirigente a disposizione dei ruoli, ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo. L’attività di controllo è adottata dai responsabili gerarchicamente sovraordinati ai dirigenti valutati, supportati in questa attività dai servizi di controllo interno. Per le amministrazioni dello Stato, la valutazione è adottata dal responsabile dell’ufficio dirigenziale generale interessato, su proposta del dirigente, eventualmente diverso, preposto all’ufficio cui è assegnato il dirigente valutato. Per i dirigenti preposti a uffici di livello dirigenziale generale, la valutazione è adottata dal capo del dipartimento o altro dirigente generale sovraordinato. Quando il dirigente da valutare sia preposto ai centri di responsabilità delle rispettive amministrazioni, la valutazione è effettuata dal Ministro,

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!81 PANZINI F., op. cit., pp. 4-5.

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sulla base degli elementi forniti dall’organo di valutazione e di controllo strategico (art. 5, comma 3, d.lgs. 286/1999). Negli enti locali, l’organo che nella maggior parte dei casi svolge queste attività è il nucleo di valutazione, organo in posizione di staff agli organi di governo. Queste ultime disposizioni evidenziano come l’attività di valutazione esprima uno stretto collegamento tra gli organi d’indirizzo che elaborano i piani e i responsabili delle attività gestionali che li concretizzano. Ed evidenziano, anche, lo stretto legame che intercorre tra valutazione del personale dirigenziale e controllo strategico, che mira ad evidenziare fattori ostativi e responsabilità per la eventuale mancata o parziale attuazione dei piani fissati in sede di pianificazione strategica e le eventuali azioni correttive. Valutazione del personale dirigenziale e controllo strategico hanno, quindi, i medesimi destinatari, essendo sostanzialmente attività di supporto agli organi politici. L’articolo 147 del d.lgs. 267/2000 sembra confermare questa impostazione in base alla quale l’organo preposto alla valutazione del dirigente ed al controllo strategico è al servizio degli organi di governo nella formulazione del programma politico-amministrativo e nel controllarne lo stato di attuazione e le varie responsabilità a tutti i livelli (politico e dirigenziale). Ai fini della valutazione del personale e, in particolare, della dirigenza, poi, i risultati del controllo di gestione costituiscono una banca dati fondamentale dalla quale ricavare informazioni sul grado di conseguimento degli obiettivi, sulle modalità di utilizzo delle risorse, sullo stato di attuazione dei programmi. 2.5 LA VALUTAZIONE E IL CONTROLLO STRATEGICO La quarta tipologia di controllo interno è costituita dalla valutazione e controllo strategico, tesa a valutare “l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi e altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti” (art. 1, comma 1, lett. d, d.lgs. 286/1999). L’art. 6, comma 1, d.lgs. 286/1999, aggiunge che, questa attività mira a verificare, “in funzione dell’esercizio dei poteri di indirizzo da parte dei competenti organi, l’effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico”. Per questa ragione, l’attività di valutazione e controllo strategico supporta l’attività di programmazione e d’indirizzo politico-amministrativo ed è svolta da strutture che rispondono direttamente agli organi d’indirizzo politico-amministrativo (art. 1, comma 2, lett. a, d.lgs. 286/1999). L’attività di valutazione e controllo strategico consiste, così, nell’analisi, preventiva e successiva, della congruenza o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate, nonché nella identificazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione, dei possibili rimedi. Prima dell’abrogazione espressa di queste disposizioni ad opera del d.lgs. 150/2009, i commi 2 e 3 dell’art. 6 stabilivano che le strutture deputate alla valutazione e al controllo strategico, riferissero, in via riservata, agli organi di indirizzo politico, con relazioni almeno annuali sui risultati delle analisi effettuate, contenenti proposte di miglioramento della funzionalità delle amministrazioni. Nelle amministrazioni dello Stato i compiti di valutazione e controllo strategico erano affidati ai servizi di controllo interno. Il controllo strategico rappresenta, tra le varie forme di controllo, certamente la più rilevante novità introdotta dal d.lgs. 286/1999, attraverso cui si è inteso avviare un processo di giudizio complessivo sulla performance dell’intera organizzazione. Rilevante innovazione, in tal senso, riguarda la linea di demarcazione tra controllo di gestione e valutazione strategica. Il controllo di gestione si configura, infatti, come strumento di supporto della dirigenza al fine di migliorare la performance gestionale, mentre il controllo strategico comporta una valutazione politica delle scelte effettuate in sede di pianificazione e programmazione dell’attività amministrativa. Negli enti locali, momenti fondamentali del controllo strategico sono la verifica di congruità tra la

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pianificazione strategica e i contenuti del piano esecutivo di gestione e la rendicontazione che comprende la verifica degli equilibri e dello stato di attuazione dei programmi (art. 193, d.lgs. 267/2000), il rendiconto annuale, il referto del controllo di gestione e la valutazione dei dirigenti. Nel dettato normativo, appare, dunque, chiaro l’obiettivo della nuova funzione di valutazione e controllo strategico di dare risposta all’esigenza di accountability, rappresentata dalla necessità di verifica da parte dei politici dell’attuazione del piano da parte dei dirigenti82. 2.6 IL CONTROLLO ESTERNO SULLA GESTIONE Lo scopo del controllo esterno sulla gestione, introdotto, a livello statale, dalla l. 20/1994, è quello di verificare la legittimità e la regolarità dell’attività di determinati centri di responsabilità per la valutazione dell’efficacia, efficienza, economicità dell’azione amministrativa e finanziaria; il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione; l’accertamento, anche in base all’esito di altri controlli, della rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge; la valutazione comparativa di costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa83. La Corte dei conti definisce e approva ogni anno per l’anno successivo un programma di lavoro, individuato sulla base di vari parametri quali l’importanza finanziaria, l’esistenza di notevoli rischi di irregolarità, i risultati di precedenti controlli e le richieste trasmesse da altre pubbliche istituzioni. Questo programma, comunicato ai presidenti di Camera e Senato e alle amministrazioni controllate, è oggetto di verifica ed analisi da parte dell’organo in rapporto ai criteri ed ai parametri prestabiliti. La Corte, inoltre, può richiedere alle PA non territoriali il riesame di atti ritenuti non conformi a legge. Le amministrazioni trasmettono gli atti adottati a seguito del riesame della Corte dei conti, che ove rilevi illegittimità ne da avviso all’organo generale di direzione. Il controllo successivo sulla gestione dei fondi di provenienza comunitaria, invece, è svolto in collaborazione con la Corte dei conti europea e con gli altri istituti di controllo europei e internazionali attraverso scambi d’informazioni e dati, e relazionato al Parlamento ed alle amministrazioni interessate al termine delle rilevazioni compiute. La riforma del Titolo V della Costituzione ha, poi, confermato e rafforzato il ruolo della Corte dei conti quale organo di garanzia del rispetto degli equilibri di bilancio anche da parte delle regioni e delle autonomie locali, ampliandone al contempo le funzioni di controllo sulla gestione finanziaria. E con la legge di attuazione della riforma costituzionale, n. 131/2003, le funzioni di controllo sulla gestione ad opera della Corte dei conti sono state ulteriormente valorizzate, per garantire, anche nell’ambito degli enti autonomi territoriali, gli inderogabili obiettivi di rigore della finanza pubblica, nonché quelli di economicità, efficienza ed efficacia dell’attività amministrativa genericamente intesa. Nei confronti delle amministrazioni regionali, il controllo sulla gestione concerne il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma. La Corte riferisce annualmente al Parlamento e ai consigli regionali sull’esito del controllo eseguito. Le relazioni della Corte sono, altresì, inviate alle amministrazioni interessate, alle quali la Corte formula, in qualsiasi altro momento, le proprie osservazioni. Le amministrazioni comunicano alla Corte e agli organi elettivi le misure conseguentemente adottate. Nell’esercizio di queste attribuzioni, la Corte può richiedere alle amministrazioni pubbliche e agli organi di controllo interno qualsiasi atto o notizia e può effettuare e disporre ispezioni e accertamenti diretti. Il controllo sulla gestione, a differenza del controllo preventivo di legittimità sugli atti, è stato qualificato come controllo successivo di tipo collaborativo avente un carattere empirico in quanto “compiuto sulla base di criteri di riferimento e modelli operativi nascenti dalla comune esperienza”84. È stata, peraltro, esclusa la natura giurisdizionale di questo controllo, considerato che

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!82 BASILICA F., op. cit., pp. 11-12. 83 DE CARLO E., op. cit., p. 63; MOTOLESE L., La Corte dei conti nel nuovo ordinamento contabile, Vita e pensiero, Milano, 2007, p. 47. 84 In tal senso, Corte costituzionale, sentenza 29/1995, in Giur. Cost., 1995, 278.

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la Corte dei conti, nello svolgimento dello stesso, non può sollevare questioni incidentali di legittimità costituzionale, o sollevare questioni pregiudiziali innanzi alla Corte di giustizia CE85. Ulteriore elemento distintivo del controllo successivo di gestione, da quello preventivo di legittimità sugli atti, è dato dalla conclusione del procedimento che, non è costituito, come in quello di legittimità, dal perfezionamento dell’efficacia di un atto, ma dalla presentazione di relazioni e osservazioni al Parlamento e alle amministrazioni controllate. Qualora le relazioni dell’organo sullo stato di raggiungimento degli obiettivi previsti siano negative, le amministrazioni controllate hanno il dovere di conformarsi ai suggerimenti forniti dalla Corte, comunicando le misure adottate in relazione ai rilievi formulati. Pur trattandosi di misure che le amministrazioni controllate sono chiamate ad adottare in modo spontaneo, senza la previsione di una specifica e automatica sanzione, la mancata attivazione delle stesse può comportare la responsabilità politica da parte dei titolari degli organi cui le relazioni della Corte sono trasmesse e, ove ne sussistano i presupposti, anche la responsabilità giuridica a carico dei funzionari e degli amministratori, qualora abbiano prodotto un danno erariale a causa della propria condotta86. 2.7 CONTROLLI E SISTEMI INFORMATIVI Un sistema di controlli interni efficace implica la necessaria creazione di un circuito virtuoso all’interno del quale le informazioni elaborate circolano velocemente. In questo senso, il controllo strategico e il controllo di gestione rispondono ad una comune aspirazione, che è quella di raccogliere, elaborare ed interpretare informazioni utili a migliorare le decisioni relative all’utilizzo delle risorse pubbliche. In merito, l’art. 9 del d.lgs. 286/1999, ha disposto che il sistema di controllo di gestione e il sistema di valutazione e controllo strategico delle amministrazioni statali si avvalessero di un sistema informativo-statistico unitario, idoneo alla rilevazione di grandezze quantitative a carattere economico-finanziario. La struttura del sistema informativo statistico è basata su una banca dati delle informazioni rilevanti ai fini del controllo e sulla predisposizione periodica di una serie di prospetti numerici e grafici di corredo alle analisi periodiche elaborate dalle singole amministrazioni. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!85 Così, C. giust. CE, RAI, cause C-440/98, sentenza 26 novembre 1999, in Racc., I-8597, punti 13 e ss., nonché in Giust. civ., 2000, I, 309, secondo cui in sede di controllo successivo preordinato alla valutazione dei risultati dell’attività amministrativa, la Corte dei conti non è legittimata a deferire questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia europea, non costituendo tale controllo esercizio di funzione giurisdizionale ai sensi dell’art. 177 (ora art. 234) del Trattato Ce. Sul punto, si veda TARASCO A.L., La funzione consultiva come attività (para)giurisdizionale: questione di costituzionalità deferibile anche nel ricorso al Capo dello Stato, in Foro Amministr. – Cons. Stato, 12, 2003, 3874-3885. Si veda, anche, TARZIA A., Corte dei conti e controllo esterno sull’attività economico-finanziaria delle autonomie negli Stati regionali, Wolters Kluwer Italia, Milano, 2008, p. 150. 86 Sul procedimento del controllo successivo sulla gestione della Corte dei conti, DE CARLO E., op. cit., pp. 66-68. Oltre alle funzioni di controllo, la Corte dei conti esercita anche funzioni giurisdizionali. In questo ambito rientrano i giudizi in materia di responsabilità che sono connessi, prevalentemente, alla tutela degli interessi patrimoniali dello Stato e riguardano tutti coloro che hanno, a qualsiasi titolo, maneggio di denaro pubblico e gli agenti contabili. Il giudizio di responsabilità amministrativa, più in particolare, riguarda, poi, tutti i funzionari, impiegati, agenti civili e militari, compresi quelli dell’ordine giudiziario e quelli dipendenti da amministrazioni, aziende e gestioni statali ad ordinamento autonomo, che, nell’esercizio delle loro funzioni, per azione od omissione imputabile anche solo a colpa o negligenza, cagionino danno allo Stato o ad altra amministrazione, dalla quale dipendono. Le sezioni unite della Corte di Cassazione, con sentenza 8098/2007, hanno affermato che rientra nella giurisdizione della Corte di conti anche l’azione di responsabilità per il danno arrecato da pubblici dipendenti all’immagine dell’ente, trattandosi di danno che anche se non comporta una diminuzione patrimoniale diretta, è tuttavia suscettibile di valutazione patrimoniale sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso; cfr. Cass. Civ., Sez. Unite, 2 aprile 2007 n. 8098, in www.amcorteconti.it. Dunque rientra nella sua giurisdizione non solo il danno erariale, ma il danno conseguente alla perdita di prestigio dell’immagine e della personalità pubblica dello Stato. A seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 28 marzo 2000 n. 76, recante principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e contabilità delle regioni, la giurisdizione della Corte dei conti, amministrativa e contabile, è stata estesa anche ai dipendenti degli altri enti pubblici. Le competenze della Corte dei conti si estendono, altresì, ai giudizi promossi da privati e ai giudizi in materia di pensioni. In tal senso, si veda, DELPINO L., DEL GIUDICE F., op. cit., pp. 455-460.

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Il sistema informativo-statistico è organizzato in modo da costituire una struttura di servizio per tutte le articolazioni organizzative. I sistemi automatizzati e le procedure manuali rilevanti ai fini del sistema di controllo sono rappresentate da sistemi e procedure relative alla rendicontazione contabile delle singole amministrazioni; sistemi e procedure relative alla gestione del personale; sistemi e procedure relative alla rilevazione delle attività svolte per la realizzazione degli scopi istituzionali e dei relativi effetti. Per il coordinamento in materia di valutazione e controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato, la Presidenza del Consiglio dei Ministri si avvale di un apposito Comitato tecnico scientifico, ai sensi dell’art. 7, d.lgs. 286/1999. Il d.lgs. 286/1999 ha subito una prima parziale modifica a seguito dell’emanazione del d.p.r. 12 dicembre 2006 n. 315, che ha riorganizzato il Comitato tecnico scientifico per il controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato. In particolare, il d.p.r. 315/2006 ha disposto che il Comitato si avvalga del supporto informativo della banca dati di cui all’art. 7, comma 1, d.lgs. 286/1999, accessibile in via telematica e alimentata dalle amministrazioni dello Stato, in cui affluiscono le direttive annuali generali dei Ministri e gli indicatori di efficacia, efficienza ed economicità relativi ai centri di responsabilità e alle funzioni obiettivo del bilancio dello Stato. Notevole importanza riveste anche l’art. 11, comma 1, del d.lgs. 286/1999, rubricato Qualità dei servizi pubblici, che prevedeva che i servizi pubblici nazionali e locali fossero erogati con modalità che promuovessero il miglioramento della qualità, assicurando la tutela dei cittadini e degli utenti e la loro partecipazione alle inerenti procedure di valutazione e definizione degli standard qualitativi. Le modalità di definizione, adozione e pubblicizzazione degli standard di qualità, i casi e le modalità di adozione delle carte dei servizi, i criteri di misurazione della qualità, le condizioni di tutela degli utenti, nonché i casi e le modalità di indennizzo automatico degli utenti per il mancato rispetto degli standard di qualità, venivano affidate ad apposite direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri. Più di recente, questo articolo è stato corretto dal d.lgs. 150/2009 e dalla legge 18 giugno 2009 n. 69, recante disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività. In particolare, la l. 69/2009 ha rafforzato il principio della qualità, da un lato, imponendo la previsione, nelle carte dei servizi dei soggetti pubblici e privati che erogano servizi pubblici o di pubblica utilità, della possibilità, per l’utente o per la categoria di utenti che lamenti la violazione di un diritto o di un interesse giuridico rilevante, di promuovere la risoluzione non giurisdizionale della controversia, e contemplando l’eventuale ricorso a meccanismi di sostituzione dell’amministrazione o del soggetto inadempiente (art. 30); e dall’altro lato, obbligando le amministrazioni pubbliche statali ad adottare le opportune misure al fine di garantire la diffusione delle relative buone prassi tra gli altri uffici, una volta individuati nel proprio ambito gli uffici che provvedono con maggiore tempestività ed efficacia all’adozione di provvedimenti o all’erogazione di servizi. L’elaborazione e la diffusione delle buone prassi sono considerate ai fini della valutazione dei dirigenti e del personale (art. 23). Per effetto, poi, del d.lgs. 150/2009, le direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri deputate a definire gli standard di qualità dei servizi, saranno adottate dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche; mentre, per quanto riguarda i servizi erogati direttamente o indirettamente dalle regioni e dagli enti locali, si provvederà con atti di indirizzo e coordinamento adottati d’intesa con la Conferenza unificata, su proposta della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche87.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!87 LAPERUTA L., op. cit., pp. 103-104.

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CAPITOLO IV. LE DIRETTIVE DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI E I RAPPORTI DEL COMITATO TECNICO SCIENTIFICO 4.1 LA DIRETTIVA 12 DICEMBRE 2000 E IL PRIMO RAPPORTO DEL COMITATO TECNICO SCIENTIFICO In seguito all’entrata in vigore del d.lgs. 286/1999 e prima dell’emanazione del d.lgs. 150/2009 che ne ha parzialmente modificato la disciplina, sono state emanate diverse direttive da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri che hanno fornito gli indirizzi principali da seguire, al fine di adeguare l’attività amministrativa al nuovo sistema dei controlli delineato dalla normativa del 1999. Analogamente sono stati presentati diversi rapporti del Comitato tecnico scientifico per il coordinamento in materia di valutazione e controllo strategico, di cui all’art. 7, d.lgs. 286/1999, con il compito precipuo di presidiare e coordinare l’introduzione e lo sviluppo di nuove modalità di programmazione e controllo nelle amministrazioni dello Stato. La prima Direttiva, datata 12 dicembre 200088, stabiliva che si dovesse dare piena attuazione all’art. 7, comma 1 del d.lgs. 286/1999 relativo alla costituzione di una banca dati, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in cui affluissero le direttive generali annuali dei Ministri. Per dare attuazione a questa norma, la Direttiva del Presidente del Consiglio prevedeva un’omogeneizzazione delle direttive annuali dei Ministri, al fine di consentirne la comunicabilità all’esterno e la comparabilità, tracciando i punti comuni che queste direttive annuali dovessero contenere. Di contro, però, alla Direttiva del 12 dicembre 2000, con il primo rapporto del maggio 200189, il Comitato tecnico scientifico, svolgendo un’indagine conoscitiva che consentisse di fare il punto sullo stato dei sistemi di controllo interno nelle amministrazioni dello Stato, evidenziava una sostanziale e diffusa inapplicazione del d.lgs. 286/1999. In particolare, riscontrava una sostanziale arretratezza in materia di controllo strategico e una sostanziale inerzia sul tema della valutazione della dirigenza rispetto all’attuazione della normativa moderna. D’altro canto, il controllo di regolarità amministrativa e contabile non veniva svolto nei Ministeri secondo i principi della revisione aziendale richiamati dalle disposizioni del d.lgs. 286/1999. Il Comitato non riscontrava iniziative neanche sul piano dei controlli di qualità e la situazione generale era caratterizzata, altresì, da una limitata diffusione degli strumenti informatici e informativi di supporto ai controlli. Alla luce delle rilevazioni effettuate, quindi, il Comitato suggeriva la necessità di procedere a mettere in atto interventi mirati, in grado d’identificare, per ciascun centro di responsabilità amministrativa, la strumentazione direzionale più utile. 4.2 LA DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 15 NOVEMBRE 2001 Per far fronte all’esigenza di dare concreta applicazione al d.lgs. 286/1999 sono intervenute due nuove direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri che tracciavano le linee guida per l’adeguamento di tutte le amministrazioni al nuovo sistema dei controlli. L’elemento chiave delle nuove direttive era la modernizzazione della macchina amministrativa, per adeguarla alle esigenze dello sviluppo economico, sociale e civile e superare così il ritardo dell’Italia nei confronti dei principali partners europei. In quest’ottica, era necessario intervenire per assicurare la piena attivazione di tutti gli strumenti necessari a garantire il funzionamento di un nuovo modello di amministrazione caratterizzato dalla massima sintonia dell'attività amministrativa e della gestione con gli obiettivi delle politiche di riforma; dall’aumento della capacità di

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!88 La Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 dicembre 2000, recante indirizzi per la formulazione delle direttive generali sull’attività amministrativa, è stata pubblicata sulla G.U. 26 gennaio 2001 n. 21. 89 COMITATO TECNICO SCIENTIFICO PER IL COORDINAMENTO IN MATERIA DI VALUTAZIONE E CONTROLLO STRATEGICO, I controlli interni nei ministeri, Primo Rapporto, maggio 2001, in www.governo.it, pp. V-IX.

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programmazione delle amministrazioni e della managerialità nella gestione; dalla responsabilizzazione della dirigenza; e dalla valorizzazione delle professionalità più capaci. La direttiva del 15 novembre 200190, recante indirizzi per la predisposizione della direttiva generale dei Ministri sull'attività amministrativa e sulla gestione per l'anno 2002, incentrava l’attenzione su tre elementi fondamentali: la direttiva generale annuale dei Ministri, di cui all’art. 8, d.lgs. 286/1999; il sistema di valutazione dei dirigenti e i sistemi di controllo interno. La direttiva generale annuale dei Ministri è descritta dalla Direttiva del Presidente del Consiglio come strumento per la realizzazione delle politiche governative e per il cambiamento delle amministrazioni dello Stato, in quanto sede naturale per definire e comunicare le priorità e gli obiettivi di ogni singolo dicastero, e del Governo nella sua interezza, sia alle pubbliche amministrazioni, sia, nella logica di trasparenza, alla cittadinanza e all'elettorato. L'insieme delle direttive emanate da tutti i Ministri descrive, infatti, il complesso degli impegni prioritari che il Governo assume formalmente di fronte alla cittadinanza per l'anno successivo. Per garantire il massimo di cogenza delle direttive ministeriali, il provvedimento del Presidente del Consiglio del 15 novembre 2001, sottolineava l’importanza del momento di formulazione delle direttive, e specificava che la direttiva dovesse essere espressa in modo tale da selezionare e incentrare l'attenzione su un numero delimitato di obiettivi ritenuti qualificanti, così da evidenziare delle linee di azione precise e renderle immediatamente percepibili da tutti i livelli dell'amministrazione. La realizzazione di ciascuno degli obiettivi ritenuti qualificanti avrebbe richiesto, poi, interventi e attività riassumibili in programmi di azione, da allegarsi alla direttiva ministeriale. La direttiva annuale assume, in questo modo, la natura di documento prescrittivo, di dimensioni contenute, articolato in determinati punti fondamentali tra cui la definizione degli obiettivi generali delle politiche pubbliche del Ministero, da tradursi in precisi programmi attuativi; la definizione dei meccanismi di monitoraggio, dei criteri, degli indicatori e dei parametri per la misurazione oggettiva del grado di realizzazione degli obiettivi; la definizione del sistema di valutazione dei dirigenti. La Direttiva del Presidente del Consiglio 15 novembre 2001 disponeva, inoltre, che, a partire dal 2002, tutte le amministrazioni dovessero dotarsi di un adeguato sistema di valutazione delle prestazioni, dei comportamenti organizzativi e dei risultati conseguiti dai dirigenti, utilizzabile per l'attribuzione della retribuzione di risultato. Ai servizi di controllo interno, previsti presso ciascuna amministrazione dello Stato dall'art. 6 del d.lgs. 286/1999, la direttiva 15 novembre 2001 affidava diversi compiti tra cui quelli di fornire al Ministro elementi per la valutazione dei dirigenti che rispondono direttamente all'organo d’indirizzo politico, e, soprattutto, di assicurare il supporto metodologico alle strutture amministrative, sia in fase di elaborazione della direttiva che di monitoraggio della stessa ed agevolare il coordinamento tra le attività di programmazione dei diversi centri di responsabilità amministrativa. Compito dei servizi interni era anche quello di rendere sistematico il sistema informativo per la programmazione e controllo. 4.3 LA DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 8 NOVEMBRE 2002 E IL SECONDO E IL TERZO RAPPORTO DEL COMITATO TECNICO SCIENTIFICO La seconda direttiva emanata dal Presidente del Consiglio e datata 8 novembre 200291, riguardava, in particolare, la programmazione strategica. Gli indirizzi per la predisposizione della direttiva annuale generale dei Ministri sull’attività amministrativa e sulla gestione fissati nella direttiva del 2001 avevano avviato una serie complessa

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!90 La Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, recante indirizzi per la predisposizione della direttiva generale dei Ministri sull’attività amministrativa e sulla gestione per l’anno 2002, è consultabile sul sito www.governo.it. 91 La Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 novembre 2002, recante indirizzo per la programmazione strategica e la predisposizione delle direttive generali dei Ministri per l’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2003, è consultabile sul sito www.db.formez.it.

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e differenziata di attività, iniziative ed esperienze che, alla luce di un primo bilancio, facevano registrare alcuni progressi, con riguardo alla più tempestiva adozione delle direttive da parte dei singoli Ministri e ad una migliore definizione dei relativi contenuti. In questo contesto, appariva utile delineare ulteriori orientamenti rivolti ad armonizzare i processi di programmazione strategica nei Ministeri e proseguire nell’azione intrapresa. La direttiva 8 novembre 2002, in tema di programmazione strategica, specificava, così, ulteriori elementi da inserire nelle direttive generali annuali dei Ministri, soffermando l’attenzione su un elemento precipuo di qualità delle direttive: la coerenza, esterna ed interna. Nel dettato della Direttiva del Presidente del Consiglio del 2002, la coerenza esterna era intesa ad assicurare il raccordo tra le priorità politiche indicate nella direttiva e le politiche d’interesse del Ministero, presenti nei documenti programmatici generali del Governo; mentre la coerenza interna mirava al coordinamento e alla compatibilità del complesso degli obiettivi ordinati dalla direttiva in un sistema gerarchico, a seguito del processo di negoziazione tra vertice politico e vertici amministrativi. Sulla base delle due nuove Direttive del Presidente del Consiglio, nel gennaio del 2003, il Comitato tecnico scientifico presentava un secondo rapporto92, in cui analizzava lo stato di attuazione della programmazione strategica e dei sistemi di controllo interno nei Ministeri. I principali risultati riscontrati mostravano che la qualità del processo di programmazione strategica presentava una qualità medio/alta solo in pochi Ministeri; mentre, negli altri casi, il processo di programmazione era considerato dalle amministrazioni solo come un mero adempimento formale. Considerazioni analoghe riguardavano la qualità delle direttive ministeriali. Quanto alla valutazione dei dirigenti, era necessario che, conclusa la fase progettuale, le amministrazioni passassero a una prima sperimentazione dei sistemi di valutazione, presentando, entro il 31 dicembre 2003, al Dipartimento della Funzione Pubblica una dettagliata relazione sull’esperienza maturata. Complessivamente, sulla base di questi riscontri, il Comitato suggeriva un coinvolgimento molto più forte e generalizzato dei Ministri nel processo di programmazione e, contestualmente, anche lo sviluppo di un processo di programmazione a cascata, a partire dal programma di Governo, che assicurasse l’integrazione tra la programmazione strategica e quella finanziaria. Nel terzo rapporto del Comitato tecnico scientifico93, pubblicato nel mese di aprile 2004, venivano, diversamente, evidenziati rilevanti progressi relativamente all’articolazione del processo di programmazione strategica in tre distinte fasi, al maggiore rispetto delle scadenze formali, alla riduzione del numero degli obiettivi e alla messa a punto del sistema di monitoraggio. Il merito di questi progressi era da attribuire, secondo il rapporto, all’azione dei servizi di controllo interno. Restavano, comunque, situazioni di criticità, concernenti, in particolare, la situazione professionale e operativa di alcuni servizi interni di controllo, la definizione degli obiettivi strategici e il raccordo tra programmazione strategica e programmazione finanziaria. 4.4 LA DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 27 DICEMBRE 2004 E IL QUARTO RAPPORTO DEL COMITATO TECNICO SCIENTIFICO Nel 2004 è stata emanata la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 dicembre94, recante le linee guida sull’attivazione del sistema di gestione nelle amministrazioni dello Stato. Sulla base dei miglioramenti nei processi di programmazione strategica e di funzionamento dei sistemi di controllo interno, registrati nel corso del 2003, la direttiva 27 dicembre 2004, specificando ulteriormente gli indirizzi per la predisposizione delle direttive generali dei Ministri, !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!92 COMITATO TECNICO SCIENTIFICO PER IL COORDINAMENTO IN MATERIA DI VALUTAZIONE E CONTROLLO STRATEGICO, Processi di programmazione strategica e controlli interni nei ministeri: stato e prospettive, Secondo rapporto, gennaio 2003, in www.governo.it, pp. 5-9. 93 COMITATO TECNICO SCIENTIFICO PER IL COORDINAMENTO IN MATERIA DI VALUTAZIONE E CONTROLLO STRATEGICO, Processi di programmazione strategica e controlli interni nei ministeri: stato e prospettive, Terzo rapporto, aprile 2004, in www.governo.it, pp. 1-7. 94 La Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, recante indirizzi per la predisposizione delle direttive generali dei Ministri per l’attività amministrativa e la gestione, è consultabile sul sito www.governo.it.

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ne definiva nuovi aspetti per conseguirne un maggiore perfezionamento. In particolare, tenendo conto degli obiettivi e delle diverse fasi in cui si articola il processo di programmazione, la Direttiva del Presidente del Consiglio precisava che le direttive annuali dovessero fissare le priorità politiche del Ministero, tenendo conto, in coerenza con il programma di Governo, dell'obiettivo di digitalizzazione della pubblica amministrazione, secondo le linee guida emanate in materia dal Ministro per l'Innovazione e le Tecnologie. I titolari dei centri di responsabilità amministrativa dovevano, supportare la redazione della direttiva generale annuale, elaborando, in collaborazione con i servizi di controllo interno, una proposta contenente un numero limitato di obiettivi strategici, a scadenza triennale. L’elemento di maggior rilievo contenuto nella direttiva 27 dicembre 2007, però, era il controllo di gestione. Al fine di darvi concreta attuazione, infatti, le linee guida, allegate alla direttiva, fornivano le prime indicazioni di natura tecnica sull’attivazione dei sistemi di controllo di gestione nelle amministrazioni dello Stato, unitamente ad alcuni suggerimenti metodologici funzionali ad assicurarne efficienza ed efficacia, e prevedevano che le amministrazioni comunicassero, entro il 31 marzo 2005, al Comitato tecnico scientifico le modalità operative del controllo di gestione da esse determinate. La direttiva 27 dicembre 2004 ha dato, così, definitiva applicazione all’art. 4 del d.lgs. 286/1999 che prevedeva, appunto, l’emanazione di un atto d’indirizzo, da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, contenente i requisiti minimi cui dovesse adeguarsi il sistema del controllo di gestione. Questa circostanza ha accelerato la piena operatività nell’ambito delle amministrazioni dello Stato del controllo di gestione, che rappresenta il presupposto della valutazione dei dirigenti e l’indispensabile supporto informativo per il controllo strategico. Nel marzo 2006 il quarto rapporto del Comitato tecnico scientifico95 evidenziava un notevole miglioramento in ambito di controllo strategico, ormai a regime in molte amministrazioni. Alcune amministrazioni, inoltre, nei primi mesi del 2005, avevano emanato gli atti formali d’indirizzo per avviare il ciclo di programmazione per l’anno 2006. La valutazione dei dirigenti, diversamente, risultava ancora di fatto in una fase sperimentale. A supporto dell’implementazione del controllo di gestione previsto dalla direttiva 27 dicembre 2004, il rapporto poneva come obiettivo essenziale quello di sostenere ulteriormente lo sviluppo dei sistemi di controllo di gestione, studiando ampi interventi in grado di aiutare la capacità delle amministrazioni di programmare e controllare la propria attività. Ulteriormente, proponeva tre nuovi interventi correttivi: quello di imprimere ai processi di programmazione, sino ad allora ancora incentrati sull’annualità, un orientamento di lungo periodo; quello di migliorare la composizione e la professionalità dei servizi di controllo interno; e quello di perfezionare la definizione degli obiettivi comuni a più amministrazioni, nell’ambito della programmazione strategica. 4.5 LA DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 12 MARZO 2007 E IL QUINTO RAPPORTO DEL COMITATO TECNICO SCIENTIFICO (2006-2008) Un anno dopo la pubblicazione del quarto rapporto del Comitato tecnico scientifico, la Presidenza del Consiglio dei Ministri è intervenuta con una nuova direttiva, del 12 marzo 200796, recante attuazione, monitoraggio e valutazione del programma di Governo e linee guida del Comitato tecnico scientifico per il controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato per la piena attuazione del ciclo integrato fra pianificazione strategica e programmazione finanziaria. La direttiva proponeva, da un lato, nuovi indirizzi per l'attuazione, sul piano amministrativo, dei

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!95 COMITATO TECNICO SCIENTIFICO PER IL COORDINAMENTO IN MATERIA DI VALUTAZIONE E CONTROLLO STRATEGICO, Processi di pianificazione strategica e controlli interni nei Ministeri: stato e prospettive, Rapporto di legislatura, marzo 2006, in www.governo.it, pp. 3-11. 96 La Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, recante indirizzi per la programmazione strategica e per la predisposizione delle direttive generali dei Ministri per l’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2008, è consultabile sul sito www.governo.it.

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provvedimenti già approvati dal Governo e dal Parlamento e, dall’altro, specificava gli obiettivi settoriali da raccordare all’allocazione delle risorse finanziarie da definire all'interno del bilancio dello Stato. Quest’ultimo aspetto si presentava come una novità, rispetto al passato. Il nuovo raccordo tra indirizzi programmatici e priorità politiche relative all'attuazione del programma di Governo, e tra direttive annuali dei singoli Ministri e definizione degli obiettivi strategici di carattere settoriale, su cui fondare il bilancio dello Stato, andava correlato alla necessità di mettere in pratica interventi immediati per affrontare la situazione difficile dei conti pubblici, per dare chiari segnali sul fronte del contrasto all'evasione fiscale, e per introdurre elementi concreti e tangibili di liberalizzazione dell'economia. In questa prospettiva, la legge finanziaria per il 2007 e i provvedimenti ad essa collegati avevano previsto sia interventi per ottenere, in tempi brevi, una condizione di maggiore stabilità finanziaria, rendendo maggiormente sostenibili le dinamiche del disavanzo e del debito pubblico, sia interventi di sostegno all'andamento dell'economia, sia numerose misure di carattere strutturale indirizzate al rafforzamento della competitività, alla maggiore efficienza delle amministrazioni pubbliche. E, per questo, l'attività dei Ministri e delle amministrazioni pubbliche doveva essere incentrata, principalmente, su un attento monitoraggio dei provvedimenti in fase d’implementazione, anche al fine di individuare eventuali problemi, ostacoli e conseguenze inattese rispetto agli obiettivi prefissati, non solo per l’anno 2007, e quindi per le iniziative già previste, ma anche per quelle in via di programmazione da parte dei singoli Ministri, di cui si sarebbe dovuto tenere conto fin dalla fase di avvio del ciclo della programmazione finanziaria per il 2008. In quest’ottica, la Direttiva del Presidente del Consiglio disponeva che, nel corso del 2007 e nel 2008, le amministrazioni, procedessero allo snellimento degli adempimenti amministrativi gravanti su cittadini e imprese e alla predisposizione di piani per la riduzione dei tempi procedimentali. Era, altresì, necessario mettere definitivamente a regime i siti istituzionali in attuazione dell'art. 54 del Codice dell'amministrazione digitale di cui al d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82. Più in generale, gli interventi tesi a una maggiore efficienza della pubblica amministrazione, sia a livello centrale che locale, dovevano essere basati su principi di meritocrazia e di misurazione dei risultati conseguiti, a cui potesse corrispondere una più efficace articolazione degli incentivi. La direttiva prevedeva, anche, tra l’altro, di completare il federalismo fiscale e varare il codice delle autonomie. L’ultimo rapporto del Comitato tecnico scientifico per il controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato97 è riferito al periodo 2006/2008. Questo rapporto mette in evidenza il legame fra pianificazione strategica e programmazione finanziaria, e la necessità di elaborare strumenti per avviare un ciclo integrato di attività, che consenta di determinare le priorità politiche, di definire le risorse necessarie, e di allocare le risorse stesse e dare attuazione alle priorità mediante azioni misurabili e verificabili quanto ai risultati ottenuti. A tal fine, il Comitato ha messo a punto, in collaborazione con i servizi di controllo interno, dei format di direttiva ministeriale e di rapporto di performance, unitamente ad un set di indicatori per misurare i risultati dell’azione amministrativa, in modo che sia possibile disporre di strumenti comuni, per rilevare i dati e le informazioni e per renderli conoscibili, valutabili e confrontabili secondo criteri uniformi, pur nel rispetto delle specifiche caratteristiche di ogni amministrazione. 4.6 LA DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DEL 25 FEBBRAIO 2009 Da ultimo, sono state emanate due recenti Direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri del 25 febbraio del 2009 e del 16 aprile 201098, che hanno fornito ulteriori indirizzi per la programmazione

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!97 COMITATO TECNICO SCIENTIFICO PER IL COORDINAMENTO IN MATERIA DI VALUTAZIONE E CONTROLLO STRATEGICO, La pianificazione strategica nei Ministeri, Quinto rapporto, settembre 2006-aprile 2008, in www.governo.it, pp. 5-6. 98 La Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 25 febbraio 2009, recante indirizzi per la programmazione strategica e per la predisposizione delle direttive generali dei Ministeri per l’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2009, e la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 16 aprile 2010, recante indirizzi per la

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strategica e per la predisposizione delle direttive generali dei Ministeri per l’attività amministrativa e la gestione, rispettivamente, per gli anni 2009 e 2010. La direttiva del 2009 enuclea, preliminarmente, le missioni, o priorità, di politica nazionale che il Governo si propone di perseguire, tra le quali assumono rilevanza, ai fini della trattazione, quella di riorganizzare e digitalizzare la PA e, conseguentemente, di modernizzare i servizi ai cittadini; e quella di attuare il federalismo, razionalizzando il sistema di finanziamenti per gli enti territoriali e garantire la trasparenza e la premialità nella finanza locale. Stabilisce, poi, che, nell’ambito dell’attività di programmazione e di controllo, le funzioni da svolgere e gli obiettivi da perseguire sono articolate nella nuova struttura del bilancio dello Stato. Le risorse finanziarie del bilancio vengono, così, ripartite tra le principali funzioni da espletare e hanno una configurazione istituzionale permanente: non coincidono, pertanto, con le missioni definite dai programmi dei vari Governi. Ad ogni missione corrispondono i vari programmi di intervento, predisposti dai titolari dei centri di responsabilità amministrativa, e gli obiettivi strategici che le amministrazioni individuano, in modo preciso e sintetico, nelle materie di propria competenza. Ciascun obiettivo strategico deve essere misurato secondo criteri oggettivi, stabiliti attraverso gli indicatori di risultato e d’impatto. Gli indicatori di risultato, in specie, consentono di valutare il grado di raggiungimento dell’obiettivo che l'azione si propone di conseguire; mentre gli indicatori d’impatto servono a valutare gli effetti, diretti e indiretti, prodotti dal raggiungimento degli obiettivi sulla pubblica amministrazione, sul sistema economico, e più in generale sull'intera collettività. L'attuazione degli obiettivi strategici è di competenza delle unità dirigenziali di primo livello che la realizzano attraverso piani di azione specifici, che, oltre che a programmare gli interventi, collegano gli obiettivi strategici a quelli operativi. Ai servizi di controllo interno, invece, spetta il compito di verificare la congruità tra le priorità definite dai singoli Ministri nella direttiva generale annuale e quelle indicate nella Direttiva del Presidente del Consiglio, e di trasmettere le relative informazioni al Comitato tecnico scientifico per il controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato e agli uffici del Ministro per l'attuazione del programma, che, a loro volta, effettuano la verifica complessiva dell'azione programmatica. I servizi di controllo interno redigono anche i rapporti di perfomance. La verifica della realizzazione dei piani di azione e degli obiettivi avviene nel corso dell’anno e serve a rilevare lo stato di avanzamento dei piani di azione, gli eventuali scostamenti rispetto ai livelli previsti, e, se necessario, a segnalare le eventuali modifiche da apportare alla pianificazione. Alla fine dell'esercizio, invece, deve essere redatta una relazione finale sul grado di conseguimento degli obiettivi, da misurarsi sulla base degli indicatori di riferimento. La direttiva del 2009 promuove, inoltre, un'azione più incisiva da parte del Governo per il rafforzamento delle attività di controllo, con particolare riferimento al controllo strategico, che deve investire tutte le amministrazioni e tutte le fasi del ciclo di programmazione, al fine di verificare la congruità dell’impostazione della politica di bilancio con gli obiettivi programmatici e l'efficacia dell'azione pubblica. 4.7 LA DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DEL 16 APRILE 2010 Con la direttiva del 16 aprile 2010, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha individuato come prima e più importante priorità dell'azione strategica del Governo il rilancio dello sviluppo dell'attività produttiva. Per questo, dal punto di vista economico, particolare rilevanza assume la riqualificazione della spesa pubblica. In quest’ottica, la direttiva sofferma l’attenzione sulla necessità di implementare il rispetto dei principi fondamentali di una gestione stabile, efficace ed efficiente, e le funzionalità del sistema decisionale oltre che di quello dei controlli interni, in una logica di governance. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!programmazione strategica e per la predisposizione delle direttive generali dei Ministeri per l’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2010, sono consultabili sul sito www.governo.it.

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A tal fine, le autorità preposte ai vari settori sono chiamate a condurre un'attenta verifica della rispondenza tra norme e obiettivi perseguiti e ad evitare disfunzioni ed eventi negativi che determinerebbero ripercussioni su tutta l’attività produttiva. Inoltre, è fondamentale agire, in maniera incisiva, per contenere le spese correnti e per eliminare gli sprechi e le inefficienze presenti nelle pieghe del bilancio pubblico. Nel dettato della direttiva, un apporto fondamentale per la realizzazione degli obiettivi programmati deve derivare dal progressivo miglioramento del processo di programmazione di realizzazione della spesa e dall'azione diretta ad accrescere l'efficienza delle pubbliche amministrazioni e innalzare il livello dei servizi forniti ai cittadini, in coerenza con le riforme del 2009. Oltre ad indicare i punti fondamentali d’innovazione dell’azione amministrativa, la direttiva del 2010, mette in relazione le funzioni del Comitato tecnico scientifico per il controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato con quelle della nuova Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche, istituita con il d.lgs. 150/2009. In particolare, la direttiva intravede la necessità di coordinare l'attività dei due organismi e di definire i rispettivi limiti e ambiti d’intervento, per evitare possibili difformità tra le indicazioni che il Comitato e la Commissione si troveranno a fornire alle amministrazioni nello svolgimento dei propri compiti. Il Comitato tecnico scientifico, che opera presso il dipartimento per il programma di Governo, effettua la valutazione e il controllo strategico di cui all'art. 6 del d.lgs. 286/1999; inoltre, svolge un’attività di supporto al Presidente del Consiglio dei Ministri o al Ministro da lui delegato, al fine di assicurare la coerenza tra il programma di Governo e la pianificazione strategica dei Ministeri (art. 2, comma 1, d.p.r. 315/2006). Alla Commissione spetta, invece, il compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all'esercizio delle funzioni di valutazione dell'operato delle pubbliche amministrazioni, di garantire la trasparenza dei sistemi di valutazione, nonché di assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di andamento gestionale, informando annualmente il Ministro per l'attuazione del programma di Governo sull'attività svolta (art. 13, comma 1, d.lgs. n. 150/2009). L'attività della Commissione di nuova istituzione viene, così, a integrare le funzioni svolte dal Comitato tecnico scientifico che, invece, ha come scopo fondamentale quello di esaminare l'azione strategica messa in atto dai vari dicasteri. La direttiva del 2010 analizza, infine, lo stato di avanzamento dell’applicazione delle disposizioni normative in tema di controlli nelle amministrazioni. Attualmente, l’attività di verifica degli obiettivi risulta limitata, in quasi tutti i casi, solo alla realizzazione dei programmi di spesa, ed è indirizzata, prevalentemente, all'esame dei risultati conseguiti e degli effetti, diretti e indiretti, che ne scaturiscono, nonché all'efficienza dei processi operativi e del livello dei servizi offerti. Nel mese di ottobre del 2009, i rapporti di performance elaborati dalle varie amministrazioni per il 2008, non sono risultati, secondo la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, del tutto soddisfacenti. I dati di natura finanziaria forniti dalle amministrazioni non hanno interessato tutti gli aspetti richiesti e non consentono di avere un quadro omogeneo delle attività svolte. Le informazioni riportate, inoltre, non consentono un'analisi esauriente delle procedure seguite e dell'adeguatezza dell'organizzazione ai compiti e agli obiettivi demandati. La direttiva del 2010 individua la principale criticità dei rapporti di performance nell’assenza degli indicatori di risultato e d'impatto degli interventi attuati, come descritti nella Direttiva del Presidente del Consiglio del 2009. Il contenuto dei rapporti è ancora troppo spesso incentrato sulla mera descrizione dell'attività amministrativa per la spesa dei fondi assegnati, e quindi non consente una piena valutazione del grado di raggiungimento degli obiettivi programmati. I risultati generali, comunque, vengono ritenuti apprezzabili. La direttiva sottolinea come le relazioni di performance sul 2008 di circa oltre la metà dei dicasteri abbiano presentato un'analisi più significativa e semplificata delle attività svolte e degli obiettivi perseguiti ed auspica risultati più significativi nella redazione dei rapporti di perfomance sull'anno 2009.

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CAPITOLO V. LE RIFORME AL SISTEMA DEI CONTROLLI 5.1 LE RECENTI RIFORME E LA VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE Come si può evincere dall’analisi delle diverse Direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri, emanate nel corso degli anni per supportare l’adeguamento delle PA alla disciplina generale in materia di controlli, l’applicazione del d.lgs. 286/1999 ha subito un andamento graduale di adattamento, che solo di recente sta subendo una maggiore accelerazione. Invero, negli ultimi anni non sono mancati interventi normativi sul tema dei controlli99, ma è solo con le più attuali riforme che hanno interessato il settore pubblico, ed in particolare con il d.lgs. 150 del 27 ottobre 2009, noto anche come riforma Brunetta, che la materia si è arricchita di un insieme di novità100.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!99 La legge finanziaria 2008, ad esempio, ha introdotto, con l’art. 3, commi 68 e 69, un nuovo importante momento di collegamento e verifica tra Governo e Parlamento, incentrato sui risultati dell’attività di controllo strategico. La legge prevede, infatti, che ciascun Ministro trasmetta alle Camere, entro il 15 giugno di ciascun anno, una relazione sui risultati raggiunti nel corso dell’anno solare precedente e che gli esiti complessivi dell’insieme dell’attività ministeriale siano sintetizzati in una relazione del Ministro per l’attuazione del programma di Governo. Le informazioni elaborate sono oggetto dell’esame delle commissioni parlamentari competenti per i profili ordinamentali e per i profili finanziari generali. Questa procedura di reporting richiede a ciascuna amministrazione di dare conto delle attività svolte, dei risultati raggiunti, delle criticità esistenti e dei possibili rimedi e, allo stesso tempo, conferisce carattere sistemico al collegamento tra attività di governo ed esame parlamentare della stessa attività, prevedendo che essa si svolga ad una data prestabilita e sulla base di una metodologia unitaria. In tal senso, LAPERUTA L., pp. 105-106. 100 HINNA L., La riforma: una lettura in chiave manageriale, op. cit., p. 70. L’art. 11, commi 2 e 3, della legge 15/2009 ha stabilito il principio secondo il quale la Corte dei conti può effettuare controlli su gestioni pubbliche statali, anche a richiesta delle commissioni parlamentari. In caso di gravi irregolarità gestionali o di gravi deviazioni da obiettivi, procedure o tempi di attuazione stabiliti dalle norme, la Corte provvede a darne comunicazione, anche con strumenti telematici idonei allo scopo, al Ministro competente, il quale può disporre la sospensione dell’impegno di somme sostanziali sui relativi capitoli di spesa. Tale attività viene definita come controllo concomitante e andrebbe ad aggiungersi al tradizionale controllo preventivo di legittimità e a quello successivo sulla gestione. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, previo concerto con il presidente della Corte, possono fare applicare le disposizioni di cui al comma 2 nei confronti delle gestioni pubbliche regionali o degli enti locali. In tal caso, la facoltà attribuita al Ministro competente s’intende attribuita ai rispettivi organi di governo e l’obbligo di riferire al Parlamento è da adempiere nei confronti delle rispettive assemblee elettive. In merito, poi, al controllo di regolarità amministrativa e contabile, tradizionalmente svolto dalla ragioneria generale dello Stato, e gli altri controlli interni, è importante sottolineare che la l. 15/2009 ha proposto importanti modifiche. Il processo di riforma dell’amministrazione pubblica, che prevede lo sviluppo di forme di controllo orientate alla valutazione dei risultati, conserva, infatti, l’attualità e riconosce il ruolo rilevante del controllo di regolarità amministrativa e contabile. La legge 31 dicembre 2009 n. 196, di contabilità e finanza pubblica, ha previsto, in quest’ottica, il potenziamento del sistema dei controlli di ragioneria e del programma di analisi e valutazione della spesa. In particolare, l’art. 49, l. 196/2009, individua i principi e criteri direttivi di questo controllo, tra cui: il potenziamento delle strutture e degli strumenti di controllo e monitoraggio della ragioneria generale dello Stato; la condivisione tra quest’ultima, gli organismi indipendenti di valutazione della performance, istituiti dal d.lgs. 150/2009, e gli uffici di statistica dei diversi Ministeri, delle relative banche dati; nonché il riordino del sistema dei controlli preventivi e successivi e la loro semplificazione e razionalizzazione. In merito alla distinzione di ruoli dei soggetti deputati alle verifiche di regolarità amministrativa e contabile, da una parte, e ai controlli strategici e di gestione, dall’altra, che pure non fa venir meno l’esigenza d’integrazione all’interno di un unico sistema, la l. 15/2009, all’art. 4, comma 2, lett. f, ha disposto, poi, che l’organismo di valutazione operi in collaborazione con il dipartimento della ragioneria generale dello Stato, che è in grado di fornire un’attendibile base informativa tramite la raccolta e la gestione dei dati contabili. Mentre i controlli interni, quindi, sia pure riorientati alla luce delle modifiche dettate dalla l. 15/2009, sono pur sempre direzionali e, cioè, strumentali ai poteri di governo delle amministrazioni, il controllo di regolarità amministrativa e contabile assume, nella prospettiva attuale, una diversa funzione, che è quella di garantire il pieno rispetto delle regole, delle tecniche, delle procedure e dei metodi di gestione contabile, in relazione alla necessità, sempre più avvertita, di realizzare processi trasparenti. L’art. 14 della l. 196/2009 dispone, altresì, che, in relazione alle esigenze di controllo e di monitoraggio della finanza pubblica, il dipartimento della ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’Economia e delle Finanze, provveda ad effettuare, tramite i servizi ispettivi di finanza pubblica, verifiche sulla regolarità della gestione amministrativa e contabile delle amministrazioni pubbliche, ad eccezione delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano

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Il d.lgs. 150/2009, che ha dato attuazione alla delega contenuta nella l. 15/2009, rappresenta la logica evoluzione delle trasformazioni che hanno interessato la pubblica amministrazione dal 1990 e che hanno posto alla base del funzionamento dei pubblici uffici nuovi principi generali di azione. La riforma Brunetta non riscrive integralmente il d.lgs. 286/1999, limitandosi ad abrogarne alcune disposizioni e solo a decorrere dall’istituzione dei nuovi organismi preposti alla gestione del ciclo della performance, ma introduce degli elementi innovativi finalizzati a superare le attuali disfunzioni presenti nel sistema dei controlli, perfezionandone i meccanismi101. Le disposizioni del decreto in esame, infatti, oltre a ridisegnare in maniera organica la disciplina del rapporto dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, intervenendo sulla valutazione del personale, sulla dirigenza pubblica e sulla responsabilità disciplinare, mirano a elevare gli standard qualitativi ed economici delle funzioni e dei servizi, promovendo la qualità della prestazione lavorativa, valorizzando le capacità e i risultati ai fini degli incarichi dirigenziali, incrementando l’efficienza del lavoro pubblico e la trasparenza dell’operato delle amministrazioni, anche a garanzia della legalità (art. 1, commi 1 e 2, d.lgs. 150/2009). Il Titolo II del decreto disciplina, in tal senso, l’attività di misurazione e valutazione delle strutture e dei dipendenti della PA, attraverso l’analisi della performance. La performance rappresenta, in specie, il contributo che un soggetto apporta, con il proprio lavoro, alla realizzazione degli scopi per i quali l’organizzazione in cui opera è stata costituita. Più in particolare, poi, misurare la performance significa fissare degli obiettivi da perseguire e attribuire un valore alle prestazioni attraverso degli indicatori, prestabiliti secondo criteri oggettivi; mentre valutare la performance vuol dire esaminare il lavoro svolto, nel suo complesso, e stabilire di quanto e come il risultato finale ottenuto abbia inciso sul livello di raggiungimento delle finalità dell’organizzazione, con inserimento di elementi soggettivi di giudizio102. L’attività di misurazione e valutazione della performance deve essere improntata su tre principi cardine rappresentati dal miglioramento della qualità dei servizi offerti dalle amministrazioni pubbliche; dalla crescita delle competenze professionali, attraverso la promozione del merito e l’erogazione di incentivi economici per i risultati positivi ottenuti dai singoli e dalle unità organizzative; dalla trasparenza dell’azione e delle informazioni che la riguardano. Per queste ragioni, la misurazione e la valutazione della performance devono interessare sia l’organizzazione amministrativa nel suo complesso, sia le singole unità organizzative e i centri di responsabilità sia, infine, i singoli dipendenti (art. 3, commi 1 e 2, d.lgs. 150/2009).

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!e che, in ogni caso, per gli enti territoriali, i servizi ispettivi effettuino verifiche volte a rilevare eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica e procedono alle verifiche richieste dal Ministro competente per materia, ai fini del rispetto del principio di unità economica della Repubblica sancito dall’art. 120 della Costituzione. L’art. 16 della nuova legge di contabilità assicura la presenza di un rappresentante del Ministero dell’economia e delle finanze nei collegi di revisione o sindacali delle amministrazioni pubbliche, con esclusione degli enti e organismi pubblici territoriali, nonché, in genere, degli enti e organismi da questi vigilati. Questa previsione è di notevole importanza, perché rivolta ad assicurare l’imparzialità e la terzietà della funzione di controllo. L’art. 42 della legge 196/2009, ancora, prevede, nella predisposizione del bilancio annuale di previsione e degli altri documenti contabili dello Stato, il passaggio da una redazione in termini di competenza e cassa a una redazione in termini di sola cassa. Il comma 1, lett. d, dispone, infatti, la previsione di un sistema di controlli preventivi sulla legittimità dell’obbligazione assunta dal dirigente responsabile. Di conseguenza, è da ritenere che il venir meno della fase contabile dell’impegno di spesa non escluda il controllo di legittimità, che, spostandosi dalla fase dell’impegno a quella dell’assunzione dell’obbligazione, acquisisce maggiore pregnanza e significatività, a garanzia dei principi di legalità e buon andamento a prescindere dalla loro rappresentazione contabile. In questo articolato sistema di controlli, assume sempre maggiore importanza la collaborazione costante fra la ragioneria e la Corte dei conti, controllore esterno e organo dello Stato comunità. In tal senso, MASTROIANNI D., La validità del controllo amministrativo-contabile in un sistema integrato di controlli, intervento al Workshop del 3 marzo 2010 sulla Sinergia dei controlli, in www.rgs.mef.gov.it. 101 HINNA L., op. ult. cit., p. 183. 102 Sul punto, si veda Il ciclo di gestione della performance nel d.lgs. 150/2009, in www.laprevidenza.it. Ed anche COMMISSIONE PER LA VALUTAZIONE, LA TRASPARENZA E L’INTEGRITÀ NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE, Delibera 89/2010, Indirizzi in materia di parametri e modelli di riferimento del Sistema di misurazione e valutazione della performance (articoli 13, comma 6, lett. d) e 30, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150), in www.civit.it.

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Per svolgere quest’attività di controllo, organizzativo e individuale, le amministrazioni annualmente adottano, con uno specifico provvedimento, il sistema di misurazione e valutazione della performance. Il sistema riguardante la performance organizzativa, secondo l’art. 8, d.lgs. 150/2009, comprende l’attuazione delle politiche; la misurazione dell’effettivo grado di attuazione dei piani e dei programmi, nel rispetto delle fasi e dei tempi previsti, degli standard qualitativi e quantitativi definiti e del livello previsto di assorbimento delle risorse; la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi, anche attraverso modalità interattive; la modernizzazione dell’organizzazione e il miglioramento qualitativo delle competenze professionali; lo sviluppo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti e i destinatari dei servizi, anche attraverso l’incremento di forme di partecipazione e collaborazione; l’efficienza nell’impiego delle risorse, con particolare riferimento al contenimento ed alla riduzione dei costi, nonché all’ottimizzazione dei tempi dei procedimenti amministrativi; la qualità e la quantità delle prestazioni e dei servizi erogati. Il sistema di misurazione e valutazione della performance individuale, di cui all’art. 9 del decreto in commento, invece, presuppone la distinzione tra dirigenti, o altro personale responsabile di unità organizzative in posizione di autonomia e responsabilità, e dipendenti. I dirigenti e il personale responsabile di un’unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità, in particolare, devono essere valutati sulla base degli indicatori di performance stabiliti dalla propria unità organizzativa e con riferimento al contributo dato alla performance della struttura di riferimento. Parametri di valutazione particolarmente rilevanti sono la capacità del dirigente di valutare i dipendenti attraverso un’adeguata differenziazione dei giudizi, il raggiungimento degli obiettivi individuali e le competenze manageriali e professionali dimostrate103. Gli altri dipendenti pubblici devono essere valutati sulla base della realizzazione di specifici obiettivi individuali e di gruppo, tenendo in considerazione, soprattutto, la qualità del contributo e la sua diretta incidenza sulla performance dell’unità organizzativa di appartenenza. Rispetto al passato il d.lgs. 150/2009 presenta un evidente approfondimento delle dimensioni che devono caratterizzare la performance amministrativa, sia all’interno delle strutture sia verso l’esterno. E, infatti, da un lato, si evidenzia la necessità di integrare tra loro tutti gli elementi che, all’interno dell’amministrazione, perseguono il fine comune per ottenere un effetto complessivo più soddisfacente. Dall’altro, si afferma l’obbligatorietà di porre al centro di ogni valutazione l’indice di soddisfazione degli utenti. In quest’ottica, è chiaro il motivo per cui la riforma, nel definire gli ambiti di valutazione della performance dirigenziale, prevede uno stretto collegamento tra l’indagine sulla qualità del contributo offerto dal dirigente e l’analisi dei flussi d’informazione riguardanti la performance delle diverse unità organizzative, che, se analizzate nel loro insieme, permettono di comprendere l’operatività generale dell’intera struttura. E d’altro canto, per dare concreta attuazione alle logiche di accountability, l’esame sui risultati non potrebbe prescindere dall’osservazione generale dell’impatto dell’azione amministrativa e della qualità prodotta, dal grado di competitività raggiunto dalla PA e dal gradimento dei destinatari dei servizi104. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!103 In tema di valutazione della dirigenza, la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche ha previsto che il soggetto che deve operare la valutazione individuale va individuato in quello che ha assegnato gli obiettivi al valutando, con la conseguenza che l’organismo indipendente di valutazione deve formulare la proposta della valutazione annuale nei confronti dei soggetti ai quali l’organo d’indirizzo politico-amministrativo ha assegnato gli obiettivi; COMMISSIONE PER LA VALUTAZIONE, LA TRASPARENZA E L’INTEGRITÀ NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE, Delibera 123/2010, In tema di valutazione della dirigenza, in www.civit.it.

104 MONDA P., Valutazione e responsabilità della dirigenza pubblica nel d.lgs. 150/2009: l’applicazione a Regioni ed Enti locali, in Le Istituzioni del Federalismo, 5/6, 2009,1088.

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5.2 L’ORGANISMO DI VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE E LA RESPONSABILITÀ DIRIGENZIALE L’organismo indipendente di valutazione della performance, che, nel testo normativo, avrebbe dovuto sostituire, dal 30 aprile 2010, all’interno di ogni amministrazione, il servizio di controllo interno, ha il compito di curare annualmente la realizzazione d’indagini sul personale dipendente volte a rilevare il livello di benessere organizzativo, il grado di condivisione del sistema di valutazione, e la rilevazione della valutazione del proprio superiore gerarchico da parte del personale, riferendone alla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (art. 14, comma 5, d.lgs. 150/2009). Esso esercita, altresì, l’attività di controllo strategico e monitora il funzionamento complessivo del sistema di valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni, elaborando una relazione triennale (art. 14, commi 2 e 4, d.lgs. 150/2009)105. Sulla base dei livelli di performance attribuiti ai dirigenti e ai dipendenti valutati secondo il sistema di misurazione e valutazione, l’organismo indipendente compila una graduatoria delle valutazioni individuali (art. 19, comma 1, d.lgs. 150/2009)106.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!105 Gli organismi indipendenti di valutazione sono tenuti a svolgere le attività di valutazione e controllo strategico con il coordinamento del Comitato tecnico scientifico. Tali attività hanno ad oggetto l’analisi, preventiva e successiva, della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate nonché l’identificazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione e dei possibili rimedi. A differenza dei precedenti servizi di controllo interno, che riferivano in via riservata agli organi d’indirizzo politico sulle risultanze delle analisi effettuate, gli organismi indipendenti di valutazione sono tenuti a comunicare le criticità riscontrate anche alla Corte dei conti, all’Ispettorato per la funzione pubblica e alla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche. COMMISSIONE PER LA VALUTAZIONE, LA TRASPARENZA E L’INTEGRITÀ NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE, Delibera 89/2010, cit. 106 L’organismo indipendente di valutazione della performance svolge, all’interno di ciascuna amministrazione, un ruolo fondamentale nel processo di misurazione e valutazione delle strutture e dei dirigenti e nell’adempimento degli obblighi di integrità e trasparenza posti alle amministrazioni. Il processo di formazione dell’organismo indipendente deve, per questo, seguire delle precise linee direttive che riguardano, soprattutto, la sua collocazione nell’ambito dell’organizzazione di ciascuna amministrazione, e le competenze professionali richieste per coloro che vi fanno parte. La collocazione, sul piano sistematico, deve essere tale da poter garantire autonomia ed imparzialità di giudizio e, al tempo stesso, assicurare l’effettività e l’autorevolezza istituzionale dell’esercizio delle funzioni. Ciò induce a ritenere, in linea generale e ferma ogni autonoma determinazione rimessa alla potestà organizzativa dell’amministrazione, che gli organismi siano posti al di fuori dell’apparato amministrativo in senso stretto, rispetto al quale essi sono chiamati a svolgere i propri compiti in posizione d’indipendenza. L’organismo indipendente deve avere composizione collegiale, perché ciò consente più agevolmente di assicurare la pluralità delle competenze professionali, anche negli enti di ridotte dimensioni e di natura omogenea. La scelta nella composizione dell’organo deve prevedere una presenza interna dell’amministrazione, e una presenza di esterni particolarmente orientata sulla metodologia e sui processi d’innovazione ovvero in possesso di alta professionalità ed esperienza giuridico-organizzativa. È necessario, poi, con riferimento ai requisiti per la nomina dei componenti, che gli organismi siano costituiti con professionalità esperte nei campi del management, della pianificazione e controllo di gestione, e della misurazione e valutazione della performance delle strutture e del personale; e che il livello di professionalità sia adeguatamente ponderato. In particolare, sono tre le aree rispetto alle quali le amministrazioni devono valutare i requisiti dei componenti degli organismi: l’area delle conoscenze, costituita dalla formazione, in cui confluisce la valutazione del percorso di studi e di specializzazione; l’area delle esperienze, costituita dal percorso professionale; l’area delle capacità, o competenze specifiche, rappresentate da un complesso di caratteristiche personali, intellettuali, manageriali, e relazionali idonee a rivelare l’attitudine a determinare un processo di reale cambiamento delle amministrazioni. I componenti dell’organismo indipendente di valutazione, inoltre, non possono essere nominati tra soggetti che rivestano incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti politici o in organizzazioni sindacali ovvero che abbiano rapporti continuativi di collaborazione o di consulenza con le predette organizzazioni, ovvero che abbiano rivestito simili incarichi o cariche o che abbiano avuto simili rapporti nei tre anni precedenti la designazione. Nessun componente può appartenere contemporaneamente a più organismi di valutazione. Così, COMMISSIONE PER LA VALUTAZIONE, LA TRASPARENZA E L’INTEGRITÀ NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE, Delibera 04/2010, Definizione dei requisiti per la nomina dei componenti dell’Organismo indipendente di valutazione (artt. 13, comma 6, lett.g, e 14 decreto legislativo n. 150/2009), in www.civit.it.

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In merito a quest’ultimo aspetto, con particolare riguardo alla valutazione dei dirigenti, l’art. 41 del decreto 150 ha modificato l’art. 21 del d.lgs. 165/2001, stabilendo che il mancato raggiungimento degli obiettivi, accertato attraverso gli esiti del sistema di misurazione e valutazione della performance, o l’inosservanza delle direttive imputabile al dirigente, comporta, previa contestazione e ferma restando l’eventuale responsabilità disciplinare, l’impossibilità di rinnovo dell’incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi, l’amministrazione può, quindi, nel rispetto del principio del contraddittorio, revocare l’incarico collocando il dirigente a disposizione dei ruoli o recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo. Al dirigente nei confronti del quale sia stata accertata la colpevole violazione del dovere di vigilanza sul rispetto, da parte del personale assegnato ai propri uffici, degli standard quantitativi e qualitativi fissati dall’amministrazione, la retribuzione di risultato è decurtata di una quota fino all’ottanta per cento. Il dirigente pubblico è, in questo modo, soggetto a una continua valutazione, al cui buon esito è condizionata la possibilità di continuare ad esercitare il proprio ruolo. Così, in un modello fondato sulla progressiva applicazione dei principi virtuosi di un’azienda privata anche all’organizzazione pubblica, la nozione di responsabilità dirigenziale si evolve e assume connotati diversi rispetto alla responsabilità connessa alla sola esecuzione del contratto. Il concetto di responsabilità non è più, dunque, legato esclusivamente all’osservanza di doveri d’ufficio o al rispetto di regole di azione, ma al più importante aspetto dell’idoneità del dirigente a svolgere la sua funzione. In questo modo, ciascuna unità organizzativa può produrre risultati, sul piano sia qualitativo sia quantitativo, corrispondenti alle ragionevoli attese107. La scelta di configurare una responsabilità legata ai risultati, prodotti con l’esercizio delle prerogative del privato datore di lavoro, presenta dei tratti rivoluzionari per il sistema amministrativo italiano, da cui scaturisce una rivisitazione teorica dei fondamentali principi dell’azione amministrativa108. Dall’evoluzione della responsabilità dirigenziale discende anche, di conseguenza, la trasformazione della figura giuridica del dirigente pubblico, che rappresenta, nelle previsioni della riforma, una risorsa preziosa di cui l’organizzazione amministrativa si avvale per realizzare i propri obiettivi, producendo qualità e competitività. Enfatizzare la valutazione della performance del dirigente significa indurlo a esercitare le capacità e i poteri del privato datore di lavoro in vista del risultato da conseguire. Egli sarà, pertanto, indotto a definire la propria strategia avvalendosi dei poteri che la legge gli riconosce: in particolare, il potere direttivo, il potere di controllo, il potere sanzionatorio e la gestione dei premi. E della sua attività si assumerà la responsabilità rispetto all’organizzazione di cui fa parte109. 5.3 IL CICLO DI GESTIONE DELLA PERFOMANCE L’intento perseguito dal legislatore della riforma è, quindi, quello di conferire rilevanza a quel complesso di condotte organizzative direttamente connesse al dato oggettivo del perseguimento di risultati. E, in quest’ambito, si colloca anche l’art. 4 del d.lgs. 150/2009 che disciplina il ciclo di gestione della performance. Il comma 2 del medesimo articolo individua le diverse fasi in cui si articola il ciclo di gestione e che prevedono la pianificazione e programmazione delle attività, il monitoraggio, la misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale, con esito finale della premialità, secondo criteri di valorizzazione del merito, e, infine, la rendicontazione dei risultati agli organi d’indirizzo politico-amministrativo, ai vertici dell’amministrazione, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!107 MONDA P., op. cit., pp. 1098-1099. 108 Sul punto, RUSCIANO M., Spunti su rapporto di lavoro e responsabilità “di risultato” del dirigente pubblico, in Riv. Trim. Dir. Proc. Civ., 1998, 398 ss. 109 MONDA P., op. cit., p. 1068.

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Vengono, dunque, preliminarmente, definiti e assegnati gli obiettivi da raggiungere e i valori attesi di risultato e rispettivi indicatori, collegandoli alle effettive risorse da utilizzare. In corso di esercizio, è previsto un costante monitoraggio della gestione della performance che, se necessario, consente di attivare eventuali interventi correttivi. In un secondo momento, vengono misurate e valutate le performances, organizzative e individuali, ed applicati al merito i sistemi premianti. Infine, si procede alla rendicontazione della gestione. Gli obiettivi da raggiungere sono programmati su base triennale, prima dell’inizio del rispettivo esercizio, dagli organi d’indirizzo politico-amministrativo, sentiti i vertici dell’amministrazione che, a loro volta, consultano i dirigenti o i responsabili delle unità organizzative. Gli obiettivi sono definiti in coerenza con quelli di bilancio e il loro conseguimento costituisce condizione per l’erogazione degli incentivi previsti dalla contrattazione integrativa (art. 5, comma 1, d.lgs. 150/2009). Gli obiettivi devono rispondere a precise caratteristiche. Devono, cioè, essere rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale, alle priorità politiche e alle strategie dell’amministrazione; devono essere specifici e misurabili in termini concreti e chiari e tali da determinare un significativo miglioramento della qualità dei servizi erogati e degli interventi. Devono essere riconducibili ad un arco temporale determinato, di norma corrispondente ad un anno, e commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard definiti a livello nazionale e internazionale, oltre che da comparazioni con amministrazioni omologhe; nonché confrontabili con le tendenze di produttività della PA relative almeno al triennio precedente e correlati alla quantità delle risorse disponibili (art. 5, comma 2, d.lgs. 150/2009). Gli organi d’indirizzo politico amministrativo, con il supporto dei dirigenti, eseguono il monitoraggio sull’andamento delle performance rispetto agli obiettivi e, se necessario, intervengono, in corso di esercizio, con azioni correttive (art. 6, commi 1 e 2, d.lgs. 150/2009). Come già visto in precedenza, le amministrazioni svolgono annualmente la valutazione e misurazione della performance organizzativa e individuale e adottano, con apposito provvedimento, il sistema di misurazione e valutazione della performance. Il sistema di valutazione è, quindi, integrato nel ciclo di gestione delle performance. È questo, infatti, lo strumento cui la riforma affida la funzione di organizzare il fattore umano in vista del miglioramento complessivo del servizio110. 5.4 IL PRINCIPIO DI TRASPARENZA NEL CONTESTO DELLA RIFORMA Uno dei principi ispiratori della riforma è la trasparenza111. Essa è intesa, ai sensi dell’art. 11, comma 1, d.lgs. 150/2009, come “accessibilità totale” di tutte le informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli andamenti gestionali, dell’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali e dei risultati, dell’attività di misurazione e valutazione, per consentire forme diffuse di controllo interno ed esterno, anche da parte dei cittadini. È dalla trasparenza, intesa in questo senso, che conseguono una maggiore accountability della pubblica amministrazione e l’accrescimento dei tassi di efficacia, efficienza, imparzialità dell’azione amministrativa, oltre ad una maggiore fiducia dei cittadini nella PA112.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!110 Ivi, pp. 1078-1079. 111 Il concetto di trasparenza è strettamente connesso, nel dettato del d.lgs. 150/2010, a quello della lotta alla corruzione. La trasparenza presenta un duplice profilo: statico, in relazione alla pubblicità di categorie di dati attinenti alle pubbliche amministrazioni per finalità di controllo sociale; e dinamico, direttamente correlato alla performance. La pubblicità dei dati inerenti all’organizzazione e all’erogazione dei servizi al pubblico, infatti, s’inserisce strumentalmente nell’ottica di fondo del miglioramento continuo dei servizi pubblici, connaturato al ciclo della performance anche grazie al necessario apporto partecipativo dei portatori di interesse. Così, COMMISSIONE PER LA VALUTAZIONE, LA TRASPARENZA E L’INTEGRITÀ NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE, Delibera 105/2010, Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità (articolo 13, comma 6, lettera e, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150), in www.civit.it. 112 HINNA L., op. ult. cit., p. 125.

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Per garantire le nuove esigenze di trasparenza, ogni amministrazione, sentite le associazioni dei consumatori e degli utenti, è tenuta ad adottare un programma triennale per la trasparenza e l’integrità, da aggiornare annualmente, anche sulla base delle linee guida elaborate dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche, istituita dall’art. 13, comma 1, d.lgs. 150/2009113. Nello stesso programma devono essere, anche, specificate le modalità, i tempi di attuazione, le risorse dedicate e gli strumenti di verifica dell’efficacia delle iniziative (art. 11, comma 7, d.lgs. 150/2009). In caso di mancata adozione e realizzazione del programma triennale per la trasparenza e l’integrità è vietata l’erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti preposti agli uffici coinvolti (art. 11, comma 9, d.lgs. 150/2009). Diversamente dal programma triennale, il piano della performance, disciplinato dall’art. 10 del d.lgs. 150/2009, è un documento programmatico triennale che individua indirizzi, obiettivi strategici e operativi, e definisce gli indicatori per la misurazione e la valutazione della performance dell’amministrazione, e gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale e i relativi indicatori114. La relazione sulla performance, disciplinata dal medesimo articolo, evidenzia, invece, a consuntivo dell’anno, i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto ai singoli obiettivi programmati e alle risorse, con rilevazione degli eventuali scostamenti, e il bilancio di genere. La validazione della relazione sulla performance è condizione inderogabile per l’accesso agli strumenti per premiare il merito. Sia il piano che la relazione, appena redatti, devono essere immediatamente trasmessi alla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche e al Ministero dell’Economia e delle Finanze. Il piano e la relazione sulla performance vengono presentate, poi, alle associazioni di consumatori o utenti, ai centri di ricerca e a ogni altro osservatore qualificato, nell’ambito di apposite giornate della trasparenza.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!113 In merito all’art. 13, comma 1, d.lgs. 150/2009, la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche è intervenuta, statuendo che le singole amministrazioni possono scegliere direttamente i modi di consultazione con le associazioni dei consumatori e degli utenti, con particolare riferimento a quelle portatrici d’interessi inerenti all’attività svolta dall’amministrazione. Compete alla discrezionalità delle singole amministrazioni, in relazione alle relative dimensioni e all’estensione territoriale, la designazione del responsabile della trasparenza, tenuto conto dell’opportunità che, presso i Ministeri e le amministrazioni di analoghe dimensioni, tale incarico sia affidato ad un dirigente di seconda fascia; COMMISSIONE PER LA VALUTAZIONE, LA TRASPARENZA E L’INTEGRITÀ NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE, Delibera 120/2009, Programma triennale per la trasparenza: consultazione delle associazioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti e nomina del “responsabile della trasparenza”, in www.civit.it. La trasparenza, invero, è un’importante area di azione che la legge ha affidato alla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche, attribuendole una serie di compiti e di funzioni il cui esercizio richiede un’azione graduale, costante e in continuo sviluppo. In tema di trasparenza, la Commissione è intervenuta, anche, con la delibera 06/2010, delineando le prime linee di intervento, al fine di verificare il rispetto degli obblighi di trasparenza previsti, di stabilire un rapporto d’informazione e collaborazione con le amministrazioni interessate e di avviare i processi di formazione ed elaborazione degli strumenti generali da definirsi per legge. Ha, inoltre, è previsto di avviare un processo di collaborazione con il Garante per la protezione dei dati personali e l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture; nonché un processo di coordinamento con la funzione di controllo esercitato dalla Corte dei Conti. Si veda, sul punto, COMMISSIONE PER LA VALUTAZIONE, LA TRASPARENZA E L’INTEGRITÀ NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE, Delibera 06/2010, Prime linee di intervento per la trasparenza e l’integrità, in www.civit.it.

114 La Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche, ha interpretato la disposizione di cui all’art. 10, comma 1, lett. a, d.lgs. 150/2009, secondo la quale ciascuna amministrazione deve adottare il piano della performance entro il 31 gennaio di ogni anno, nel senso che il procedimento di attuazione della norma debba riferirsi, pur in mancanza di espressa norma transitoria, al 2011; COMMISSIONE PER LA VALUTAZIONE, LA TRASPARENZA E L’INTEGRITÀ NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE, Delibera 03/2010, Attuazione dell’art. 10 del decreto legislativo 150/2009. Avvio del procedimento, in www.civit.it.

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Per le amministrazioni dello Stato, il piano della performance contiene, anche, le direttive generali annuali dei Ministri. La mancata adozione del piano della performance da parte dei dirigenti, per omissione o inerzia nell’adempimento dei propri compiti, implica che le amministrazioni pubbliche non possano erogare la retribuzione di risultato né procedere ad assunzioni di personale o al conferimento d’incarichi di consulenza o di collaborazione, comunque denominati (art. 10, comma 5, d.lgs. 150/2009). Il concetto di trasparenza, così come enucleato nel d.lgs. 150/2009, include diverse nozioni di natura giuridica e di governance, che riguardano, da un lato, l’accountability, che lega il processo decisionale al bilancio per missione e per obiettivi, e, dall’altro, l’accessibilità, intesa come diffusione della conoscenza sulle procedure e sulle attività amministrative, come condizione necessaria per l’integrità, o prevenzione dell’illegalità, e come partecipazione. Nell’ambito della riforma, la trasparenza rappresenta, quindi, un diritto per tutti i cittadini, un risultato che s’inserisce nel processo di pianificazione, e uno strumento di controllo diffuso, interno ed esterno, sulle amministrazioni finalizzato a evitare disfunzioni115. 5.5 RIFORMA BRUNETTA E DIGITALIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE L’art. 11, comma 8, del decreto Brunetta, dispone, in ottemperanza con le nuove disposizioni sulla trasparenza, che i siti istituzionali della pubblica amministrazione, già disciplinati dal codice dell’amministrazione digitale, si arricchiscano di una nuova sezione, di facile accesso e consultazione, denominata “Trasparenza, valutazione e merito”, nella quale ogni amministrazione ha l’obbligo di pubblicare i programmi, i piani e le relazioni di performance e il relativo stato di attuazione; l’ammontare complessivo dei premi stanziati e l’ammontare di quelli effettivamente distribuiti; i nominativi, i curricula e le retribuzioni dei dirigenti e di coloro che rivestono incarichi d’indirizzo politico-amministrativo; gli incarichi conferiti, a qualunque titolo, a dipendenti pubblici e soggetti privati116. Il mancato adempimento degli obblighi di pubblicazione online determina il divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti preposti agli uffici coinvolti. L’accesso telematico ai dati dovrà essere affiancato da più tradizionali strumenti d’informazione, per garantire un supporto adeguato anche a chi non abbia, per diversi motivi, facile accesso al web. La riforma, invero, non si limita a prevedere l’utilizzo delle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione a servizio della trasparenza, ma anche al fine di ottenere una notevole

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!115 Ivi, pp. 131-133. **&!La pubblicazione sui siti istituzionali dei dati dei dipendenti pubblici deve, comunque, coordinarsi con la disciplina sulla protezione dei dati personali e con i limiti al diritto d’accesso ai documenti amministrativi posti dalla l. 241/1990. In primo luogo, viene, quindi, in rilievo l’art. 1 del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, recante codice in materia di protezione dei dati personali, che, se da un lato, stabilisce il diritto di tutti alla protezione dei dati personali, dall’altro, deroga a questo principio generale, statuendo che le notizie sullo svolgimento delle prestazioni di chiunque sia addetto ad una funzione pubblica e la relativa valutazione non sono oggetto di protezione della riservatezza personale. È chiaro che questo diverso regime di pubblicità deve, necessariamente, essere attuato nel rispetto delle altre norme che disciplinano il diritto alla privacy, e questo comporta, da un punto di vista oggettivo, che la deroga operi solo per quei dati che, direttamente o indirettamente, siano riconducibili all’esecuzione di prestazioni connesse a una funzione pubblica, a prescindere dalla posizione rivestita e dal titolo di legittimazione di chi le svolga. Il diritto di conoscere l’assetto strutturale e il modo di operare delle amministrazioni pubbliche e dei suoi agenti, inoltre, non deve violare il principio di proporzionalità, di cui agli artt. 3 e 11 del d.lgs. 196/2003. I dati pubblicati e i modi di pubblicazione non devono, pertanto, eccedere le finalità indicate dalla legge, e i dati sul personale non più aggiornati devono essere prontamente archiviati. Deve essere garantita la massima protezione per i dati sensibili, ad esempio, mediante la pubblicazione in forma anonima o l’inaccessibilità a essi da parte dei motori di ricerca. Ed è vietato, tassativamente, pubblicare dati idonei a rivelare lo stato di salute dei singoli interessati.In tema di accesso ai documenti amministrativi, i limiti imposti dall’art. 24 della l. 241/1990 devono trovare applicazione anche con riferimento alla nuova disciplina della trasparenza, perché finalizzati alla salvaguardia di interessi pubblici fondamentali e prioritari. Si veda, sul punto, COMMISSIONE PER LA VALUTAZIONE, LA TRASPARENZA E L’INTEGRITÀ NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE, Delibera 105/2010, cit.

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riduzione del costo dei servizi. E, infatti, il d.lgs. 150/2009 ribadisce la necessità di dare piena attuazione agli adempimenti riguardanti la posta elettronica certificata. Il tema della digitalizzazione della pubblica amministrazione, già resa obbligatoria dal codice dell’amministrazione digitale del 2005, rappresenta, nell’ottica della riforma, il secondo pilastro di azione su cui saldare la modernizzazione della PA. E, per queste ragioni, in attuazione della delega contenuta nell’art. 33 della l. 69/2009, con il d.lgs. 30 dicembre 2010 n. 235 è stato adottato il nuovo codice dell’amministrazione digitale, entrato in vigore il 25 gennaio 2011 e immediatamente efficace, che ha aggiornato il quadro normativo sull’informatizzazione pubblica all’evoluzione tecnologica117. Con questo nuovo decreto il legislatore della riforma ha voluto introdurre delle norme tese a incidere concretamente sui comportamenti e sulle prassi delle amministrazioni e sulla qualità dei servizi resi, per dare un impulso più incisivo all’applicazione della digitalizzazione che risulta, ancora oggi, in gran parte inapplicata. Il d.lgs. 235/2010 ruota, quindi, intorno a due principi fondamentali: quello di sostenere l’innovazione nella PA e quello di dare effettività alla riforma introducendo misure premiali, per le amministrazioni virtuose, con possibilità anche di quantificare e riutilizzare i risparmi ottenuti grazie alle tecnologie digitali, e sanzionatorie, nei confronti delle amministrazioni inadempienti. In attuazione del codice del 2010, le amministrazioni dovranno mettere a regime, entro un anno, il sistema di posta elettronica certificata, o altre soluzioni tecnologiche equivalenti, da utilizzare anche come strumento d’identificazione, in modo tale da ridurre l’invio, tramite posta ordinaria, di comunicazioni cartacee. In ogni amministrazione dovrà essere istituito un ufficio responsabile dell’attività di digitalizzazione. D’altro canto, il d.lgs. 235/2010 ha introdotto delle novità nella disciplina, rispetto al codice del 2005. Per dare validità ai documenti informatici indipendentemente dal supporto, è stato previsto un sistema di contrassegno generato elettronicamente e direttamente stampabile, che sancisce la conformità dei documenti digitali a quelli cartacei. L’impianto delle firme elettroniche si arricchisce di una nuova tipologia di firma elettronica avanzata, con cui è possibile sottoscrivere un documento informatico con piena validità legale. Le informazioni concernenti il titolare della firma e i limiti d’uso della stessa saranno contenute in un separato certificato elettronico e rese disponibili anche in rete. Il nuovo codice introduce, altresì, la figura dei cd. conservatori accreditati, che abbiano particolari requisiti di sicurezza e affidabilità, la cui attività principale sarà quella di certificare il processo di conservazione dei documenti informatici svolto dal responsabile della conservazione. Le amministrazioni pubbliche dovranno dotarsi di strumenti idonei alla rilevazione immediata, continua e sicura del giudizio dei propri utenti sui servizi offerti in rete e dovranno garantire la continuità operativa dei sistemi informatici e telematici, attraverso il cd. disaster recovery e la predisposizione di specifici piani di emergenza. La messa a regime dei siti istituzionali, riguardo all’attuazione delle disposizioni di cui al d.lgs. 82/2005, dei nuovi principi sulla trasparenza introdotti dal d.lgs. 150/2009 e dalle innovazioni contenute nel d.lgs. 235/2010, dovrà essere esaminata ai fini della valutazione dei dirigenti. 5.6 LE LINEE GUIDA PER LA DEFINIZIONE DEGLI STANDARD DI QUALITÀ !Notevole importanza, nell’ambito dell’attuazione del d.lgs. 150/2009, assume il ruolo della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche, che,

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!117 Sui temi della riforma si veda, in particolar modo, il sito www.riformabrunetta.it. Sui rapporti tra digitalizzazione e organizzazione amministrativa, nonché sugli aspetti incidenti sul sistema del controllo di gestione si veda MANCARELLA M., Profili negoziali e organizzativi dell’amministrazione digitale, Tangram Edizioni Scientifiche, Trento, 2009. Si veda, anche, con particolare riguardo al cambiamento e alle metodologie per lo sviluppo e la gestione dei siti istituzionali pubblici, oltre che al controllo degli stessi e alle tematiche connesse alla riduzione della spesa pubblica, DI BELISARIO E., COGO G., SCANO R., I siti web delle pubbliche amministrazioni. Norme tecniche e giuridiche dopo le Linee guida Brunetta, Maggioli, Rimini, 2011.

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dall’entrata in vigore della normativa, ha prodotto una serie di documenti utili alle amministrazioni per mettere in pratica i nuovi principi normativi. Le delibere hanno ad oggetto, in particolare, la formulazione di linee guida per la definizione degli standard di qualità, per la redazione dei documenti inerenti al ciclo della performance e per l’attuazione delle nuove disposizioni sulla trasparenza118. In merito agli standard di qualità, secondo l’art. 11, comma 2, del d.lgs. 286/1999, come modificato dall’art. 28 del d.lgs. 150/2009, il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche, ne stabilisce annualmente le modalità di definizione, adozione, pubblicizzazione e misurazione, unitamente ai casi e alle modalità di adozione delle carte dei servizi e alle condizioni di tutela degli utenti. Per i servizi erogati direttamente o indirettamente dalle regioni e dagli enti locali, gli standard di qualità sono definiti con atti d’indirizzo e coordinamento adottati d’intesa con la Conferenza unificata. Con delibera 88/2010, la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità, ha elaborato le linee guida per la definizione e la misurazione degli standard di qualità119. Invero, questa delibera costituisce il primo passo verso la costruzione di un sistema di controllo diffuso sulla qualità dell’azione amministrativa e ha lo scopo di proporre un metodo per la misurazione della qualità dei servizi, coerente con le previsioni di cui al d.lgs. 150/2009. Ai fini della delibera, gli standard rappresentano i livelli di qualità che i soggetti erogatori del servizio devono assicurare e possono riguardare le singole prestazioni che costituiscono il servizio stesso, oppure il loro insieme. Gli standard di qualità si misurano tramite degli indicatori predefiniti con un valore programmato che consenta di verificare se la prestazione o il servizio siano stati svolti nel rispetto dei livelli qualitativi previsti. La prima azione da porre in essere per definire gli standard di qualità attiene all’esatta individuazione dei servizi erogati. Nella delibera 88/2010, quest’azione iniziale è considerata propedeutica all’attivazione dell’intero impianto del sistema di misurazione e valutazione della performance, ed è, quindi, essenziale alla misurazione della qualità. Infatti, è proprio in questo momento che si rilevano tutti i dati e le informazioni su cui costruire il percorso successivo di elaborazione degli standard. Con il secondo passaggio si devono circoscrivere i requisiti essenziali su cui costruire un servizio di qualità, che deve essere accessibile, tempestivo, efficace e trasparente. Dopo aver individuato esattamente i servizi erogati da ciascuna amministrazione e aver identificato i requisiti principali cui l’ente deve attenersi nell’erogazione del servizio stesso, vengono elaborati gli indicatori di qualità. In questa fase, ogni amministrazione è tenuta a specificare un adeguato numero d’indicatori, selezionati sulla base della qualità effettiva del servizio erogato, per poi fissare il livello di qualità che s’impegna a perseguire. A ogni indicatore deve corrispondere uno standard di qualità. Questi adempimenti seguono scadenze temporali predefinite dalla legge e sono, comunque, soggetti a revisione annuale, sulla base del monitoraggio svolto costantemente sull’andamento dei risultati ottenuti. Per garantire la maggiore rispondenza possibile tra le scelte operate dall’amministrazione e gli effettivi bisogni dell’utenza, la delibera prevede che gli standard di qualità siano sviluppati,

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!118 Tutte le delibere generali della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche, trovano applicazione immediata per i Ministeri, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, gli enti pubblici non economici nazionali e costituiscono linea guida per regioni, enti locali ed amministrazioni del servizio sanitario nazionale, nelle more dell’adeguamento degli ordinamenti degli enti territoriali. 119 COMMISSIONE PER LA VALUTAZIONE, LA TRASPARENZA E L’INTEGRITÀ NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE, Delibera 88/2010, “Linee guida per la definizione degli standard d qualità (articolo 1, comma 1, decreto legislativo 20 dicembre 2009, n. 198)” e Tabelle esemplificative degli standard di qualità di alcuni servizi pubblici (gestione dei rifiuti ordinari, trasporto pubblico urbano, sportello-anagrafe), in www.civit.it.

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coinvolgendo attivamente i soggetti interessati, che sono i diretti destinatari dei servizi erogati, secondo un nuovo approccio partecipativo di governance. Inoltre, gli standard devono essere agevolmente accessibili agli utenti, tramite la pubblicazione dei dati d’interesse sui siti istituzionali, e tramite tutti gli altri interventi che le amministrazioni dovranno realizzare per garantire la massima trasparenza dell’azione. L’accesso alle informazioni e ai dati sui livelli di qualità deve essere letto in chiave di controllo della PA, da parte, non solo degli organi istituzionali a esso deputati per legge, ma anche degli utenti finali del servizio. Attraverso il controllo, infatti, gli utenti stessi possono comparare direttamente il servizio effettivamente ricevuto o richiesto con gli standard di qualità predefiniti e, in caso di violazione, agire in giudizio. Analoga trasparenza deve essere garantita anche per le azioni di miglioramento che l’amministrazione ha attuato o intende attuare per aumentare il livello di qualità dei servizi erogati. 5.7 LE LINEE GUIDA PER LA REDAZIONE DEL SISTEMA DI MISURAZIONE E VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE A proposito della definizione dei sistemi di misurazione e valutazione della performance, e sulla base della rilevante disomogeneità riscontrata nella prassi applicativa delle diverse PA, la Commissione è intervenuta con la delibera 104/2010, per precisare alcuni contenuti necessari, cui gli enti devono conformarsi al momento della definizione del sistema120. Le amministrazioni dovranno, quindi, perfezionare i metodi e gli strumenti esistenti, qualora rispondano alle esigenze di compiuta rappresentazione della performance, oppure procedere all’introduzione del sistema, ove non presente, in conformità a questi nuovi indirizzi. Il sistema di misurazione e valutazione della performance, in particolare, deve essere strutturato in modo tale da riportare una rappresentazione esaustiva del livello di performance atteso e realizzato, rilevandone gli eventuali scostamenti. Deve fornire, in maniera sintetica, una valutazione d’insieme dell’andamento dell’amministrazione e gli esiti del monitoraggio della performance, per consentire interventi correttivi in corso d’esercizio. Deve garantire una facile comprensione dello stato della performance, chiarendo le responsabilità dei diversi attori in merito alla definizione degli obiettivi e al relativo conseguimento della performance. Sono contenuti necessari del documento: la descrizione del sistema; il processo, le fasi, i tempi, le modalità, i soggetti e le responsabilità, le procedure di conciliazione, le modalità di raccordo e integrazione con i sistemi di controllo esistenti e con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio. La descrizione del sistema deve avvenire attraverso l’identificazione delle sue caratteristiche principali, tenendo conto delle specificità delle singole amministrazioni. Il processo di misurazione e valutazione della performance, invece, deve tradurre i principi normativi generali in azioni coerenti e funzionali con la struttura organizzativa dell’ente. Descrivere il processo di misurazione e valutazione della performance vuol dire, quindi, pianificarne le fasi, che rappresentano le attività che, con strumenti e modalità adeguate, i soggetti coinvolti ai diversi livelli di responsabilità devono svolgere entro ambiti temporali determinati. In questa sezione del documento, le amministrazioni dovranno chiarire, in particolare, come, nello specifico ambiente organizzativo, la fase di misurazione e valutazione si collegherà alle altre fasi del ciclo di gestione della performance, con riferimento, soprattutto, alla programmazione e alla rendicontazione. Le amministrazioni dovranno, poi, indicare chiaramente le scadenze temporali di ciascuna fase del processo, al fine garantirne il rispetto e l’ottimizzazione.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!120 COMMISSIONE PER LA VALUTAZIONE, LA TRASPARENZA E L’INTEGRITÀ NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE, Delibera 104/2010, Definizione dei sistemi di misurazione e valutazione della performance entro il 30 settembre 2010, in www.civit.it.

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Un altro aspetto rilevante per la redazione del sistema di misurazione e valutazione è rappresentato dalle modalità con cui esso viene messo in pratica. A questo proposito, è necessario specificare le risorse umane coinvolte nel processo e quelle strumentali da impiegarsi in modo da massimizzare i risultati ottenibili. È opportuno, in quest’ambito, che il sistema consenta di ottimizzare l’utilizzo dei sistemi informativi e degli strumenti informatici esistenti, in modo tale da limitare le risorse finanziarie a essi associate. Il documento deve prevedere, altresì, le procedure di conciliazione da attivarsi in caso di verifica della valutazione della performance. Per procedure di conciliazione s’intendono le iniziative volte a risolvere i conflitti nell’ambito del processo di valutazione individuale e a prevenire l’eventuale contenzioso in sede giurisdizionale, che prevedono l’istituzione, presso le amministrazioni, di appositi organi di conciliazione, ai sensi della delibera della Commissione 124/2010121. In questa sezione del documento bisogna, pertanto, individuare dei soggetti terzi, sia rispetto al valutato sia al valutatore, chiamati a pronunciarsi sulla corretta applicazione del sistema, nel caso in cui insorgano conflitti. Il sistema di misurazione e valutazione della performance dovrà, poi, essere coerente, nei contenuti e nei tempi, con quanto previsto per il sistema di valutazione e controllo strategico e per i sistemi di controllo di gestione interni all’amministrazione. L’adozione del sistema s’inserisce, infine, nell’ambito del processo di redazione dei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, richiedendo, pertanto, sia il raccordo con le scadenze dei cicli di programmazione finanziaria e di bilancio, sia l’integrazione e, quindi, la coerenza dei contenuti della relativa documentazione. 5.8 LE LINEE GUIDA PER LA PREDISPOSIZIONE DEL PROGRAMMA TRIENNALE PER LA TRASPARENZA E L’INTEGRITÀ Stante la finalità istituzionale di promuovere la diffusione nelle pubbliche amministrazioni della legalità e della trasparenza, e lo sviluppo d’interventi a favore della cultura dell’integrità, sono state adottate dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche, le linee di intervento per la predisposizione del programma triennale per la trasparenza e l’integrità, con delibera 105/2010. Le linee guida indicano, in particolare, il contenuto minimo e le caratteristiche essenziali del programma triennale per la trasparenza e l’integrità. La delibera prevede che il programma sia suddiviso in alcune parti, a loro volta suscettibili di articolazioni più specifiche: la selezione dei dati da pubblicare sul sito istituzionale dell’ente, la descrizione delle modalità di pubblicazione online dei dati, la descrizione delle iniziative previste per garantire un adeguato livello di trasparenza, la sezione programmatica, i collegamenti con il piano della performance, la descrizione del processo di coinvolgimento dei soggetti portatori di interesse. Il programma deve anticipare gli obiettivi di trasparenza di breve (un anno) e di lungo periodo (tre anni), e deve illustrare i termini entro i quali l’amministrazione prevede il raggiungimento di ciascun obiettivo di trasparenza e le eventuali note esplicative in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi nei termini originariamente previsti. Il programma triennale per la trasparenza e l’integrità deve, ulteriormente, contenere la designazione di un dirigente che sia il referente non solo del procedimento di formazione, adozione e attuazione del programma, ma dell’intero processo di realizzazione di tutte le iniziative volte, nel loro complesso, a garantire un adeguato livello di trasparenza, nonché la legalità e lo sviluppo della cultura dell’integrità. In merito, poi, iniziative sulla trasparenza, con particolare riguardo alle giornate della trasparenza, il programma triennale deve definire un’agenda d’incontri, ai fini della presentazione del piano e della !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!121 COMMISSIONE PER LA VALUTAZIONE, LA TRASPARENZA E L’INTEGRITÀ NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE, Delibera 124/2010, Sistema di misurazione e valutazione della performance: procedure di conciliazione (articolo 7, comma 3, decreto legislativo n. 150/2009, in www.civit.it.

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relazione sulla performance. Spetta alla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche, il compito di verificare l’effettiva adozione del programma triennale per la trasparenza e l’integrità e di vigilare sul rispetto degli obblighi in materia di trasparenza da parte di ciascuna amministrazione. La Commissione dispone, pertanto, di un potere di controllo sugli adempimenti previsti dalla legge in materia di trasparenza nelle pubbliche amministrazioni e, a tal fine, provvederà, nell’ambito della propria autonomia, ad adottare le necessarie misure organizzative. Il tardivo o mancato rispetto dei contenuti delle linee guida, e la tardiva o mancata adozione e attuazione del programma triennale e, più in generale, l’inadempimento degli obblighi in materia di trasparenza, sono oggetto sia di valutazione, sia di segnalazione da parte della Commissione. Se, a seguito delle opportune valutazioni, la Commissione riscontrasse la sussistenza di uno o più dei predetti inadempimenti, procederà a segnalazione all’organo d’indirizzo politico-amministrativo dell’amministrazione inadempiente, responsabile per la definizione e gli aggiornamenti del programma. 5.9 LE LINEE GUIDA PER LA REDAZIONE DEL PIANO DELLA PERFORMANCE Con riferimento al piano della performance, la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche ha approvato, con la delibera 112/2010, le istruzioni operative per la predisposizione del documento programmatico che dà avvio al ciclo di gestione della performance122. Scopo della delibera è di rendere le informazioni dei piani uniformi e comparabili nel tempo e nello spazio. Il piano è lo strumento che dà avvio al ciclo di gestione della performance. È, in particolare, il documento che definisce gli elementi fondamentali (obiettivi, indicatori e target) su cui si baserà poi la misurazione, la valutazione e la rendicontazione della performance. Per queste ragioni, il piano deve essere redatto con lo scopo di assicurare la qualità, comprensibilità e attendibilità dei documenti di rappresentazione della performance. La prima finalità del piano è, dunque, quella di permettere la verifica dell’effettivo rispetto dei requisiti metodologici che devono caratterizzare gli obiettivi perseguiti dall’amministrazione, giacché chiarisce il metodo e il processo attraverso cui si è arrivati ad individuarli. La seconda finalità del piano assicura la comprensibilità della rappresentazione della performance. Esso, infatti, evidenzia il legame che sussiste tra i bisogni della collettività, la missione istituzionale, le priorità politiche, le strategie, gli obiettivi e gli indicatori dell’amministrazione. La terza finalità del piano è, infine, volta a garantire l’attendibilità della rappresentazione della performance, che deve poter rendere verificabile ex post la correttezza metodologica del processo di pianificazione e dei suoi risultati. Nella stesura del piano devono essere rispettati alcuni principi generali, rappresentati, in particolare, dalla veridicità, verificabilità ed immediata intelligibilità dei contenuti e dalla partecipazione. In merito a quest’ultimo principio, è opportuno che il piano sia definito attraverso una partecipazione attiva del personale dirigente che, a sua volta, deve favorire il coinvolgimento del personale della propria struttura organizzativa, ed anche dei soggetti esterni interessati. Inoltre, il piano deve rispondere al principio di coerenza interna ed esterna, e per questo i suoi contenuti devono essere elaborati tenendo in debita considerazione l’ambiente di riferimento e gli strumenti e le risorse disponibili. Il rispetto del principio della coerenza rende il piano attuabile. L’arco temporale di riferimento del piano è il triennio, con scomposizione in obiettivi annuali, secondo una logica di scorrimento. Nella definizione del piano occorre, poi, tener conto di due elementi, che sono il collegamento e l’integrazione con il processo e i documenti di programmazione economico-finanziaria e di bilancio !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!122 COMMISSIONE PER LA VALUTAZIONE, LA TRASPARENZA E L’INTEGRITÀ NELLE AMMINISTRAZIONE PUBBLICHE, Delibera 112/2010, “Struttura e modalità di redazione del Piano della performance” (articolo 10, comma 1, lettera a), del decreto legislativo27 ottobre 2009, n. 150), in www.civit.it.

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e la gradualità nell’adeguamento ai principi e il miglioramento continuo. Il processo di definizione del piano della performance deve seguire cinque fasi logiche: definizione dell’identità dell’organizzazione; analisi dell’ambiente esterno e interno; definizione degli obiettivi strategici e delle strategie; definizione degli obiettivi operativi; comunicazione del piano all’interno e all’esterno. Ciascuna delle cinque fasi logiche è funzionale alla redazione e definizione del contenuto di una o più sezioni del piano. Con riferimento al contenuto del piano un aspetto importante è dato dal cd. albero della performance, che delinea una mappa logica dei legami tra mandato istituzionale, missione, aree strategiche, obiettivi strategici e piani operativi. In altri termini, la mappa dimostra come gli obiettivi ai vari livelli e di diversa natura contribuiscano, all’interno di un disegno strategico complessivo coerente, al mandato istituzionale e alla missione. L’albero della performance è una sezione fondamentale del piano sia per la sua valenza di comunicazione esterna ed interna, sia per la sua valenza tecnica di messa a sistema della performance. Nella logica dell’albero della performance il mandato istituzionale e la missione sono articolate in aree strategiche, a cui sono associati, laddove sia possibile la loro identificazione, i risultati attesi. Questa scelta è motivata dall’opportunità di rendere immediatamente intellegibile agli utenti la finalizzazione delle attività dell’amministrazione rispetto ai loro bisogni e aspettative. Le aree strategiche non vanno confuse con la struttura organizzativa. Generalmente, un’area strategica è trasversale a più unità organizzative. Agli obiettivi strategici sono associati uno o più indicatori, e per ogni obiettivo strategico si devono specificare, in maniera sintetica, le risorse finanziarie complessivamente destinate al raggiungimento dell’obiettivo. All’interno dell’albero della performance, ogni obiettivo strategico stabilito nella fase precedente è articolato in obiettivi operativi e sintetizzato all’interno di uno o più piani operativi, che vanno selezionati tra una rosa di possibili alternative sulla base di un’analisi costi-benefici. La definizione dei piani operativi è svolta al termine della fase di individuazione degli obiettivi strategici e si connota per un taglio particolarmente tecnico. 5.10 L’ADEGUAMENTO DEGLI ENTI LOCALI ALLE DISPOSIZIONI DEL D.LGS. 150/2009 In merito all’applicazione della nuova disciplina normativa negli enti locali, il d.lgs. 150/2009 ha previsto due tipologie di disposizioni: quelle recanti principi cui gli enti devono adeguare i propri regolamenti e quelle di diretta e immediata applicazione. Costituiscono, in particolare, norme di diretta e immediata applicazione quelle che disciplinano la trasparenza, l’intero ciclo della performance, la misurazione e la valutazione della perfomance e la qualità dei servizi pubblici, nonché le norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Il termine ultimo per l’adeguamento degli enti locali è stato fissato alla data del 31 dicembre 2010, decorso il quale le disposizioni si applicheranno automaticamente agli enti inadempienti. Per supportare gli enti locali nell’applicazione della riforma, l’Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI) ha adottato delle prime linee guida123. Nelle linee guida l’ANCI evidenzia che, in linea generale, e in mancanza di un’abrogazione espressa, continuano ad applicarsi le norme contenute nel d.lgs. 267/2000 da coordinarsi con le disposizioni del nuovo d.lgs. 150/2009. E, pertanto, è necessario individuare il grado di autonomia riconosciuto agli enti nel processo di adeguamento. Con specifico riferimento alla valutazione individuale, il d.lgs. 150/2009 non modifica l’ampia autonomia riconosciuta agli enti locali dal d.lgs. 267/2000. Ugualmente le norme in materia di valutazione organizzativa, pur costituendo una parziale novità per gli enti locali, non incidono sull’autonoma valutazione dell’ente nella definizione di unità organizzativa.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!123 ANCI, L’applicazione del decreto legislativo n. 150/2009 negli enti locali: le prime linee guida dell’ANCI, in www.valorecomune.ancitel.it.

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La valutazione delle strutture nel loro insieme, invece, rappresenta una novità assoluta per gli enti locali introdotta dal d.lgs. 150/2009. Ed in merito, la realizzazione di analisi comparate della performance delle PA, che è esercitata a livello centrale dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche, potrà svolgersi nei confronti degli enti locali solo previa definizione di appositi protocolli di collaborazione tra la Commissione e l’ANCI. Il decreto 150/2009 stabilisce, poi, che le valutazioni sono svolte dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche e dagli organismi indipendenti di valutazione. Il problema che si pone a proposito degli organismi indipendenti è se questi sostituiscano i nuclei di valutazione, già previsti dal d.lgs. 286/1999. In merito, l’art. 30, d.lgs. 150/2009, ha abrogato le disposizioni del d.lgs. 286/1999, mantenendo, però, in vigore l’art. 147 del d.lgs. 267/2000 che rimane la fonte principale dei controlli per gli enti locali e che lascia ampia autonomia agli enti nella configurazione degli organismi di valutazione. Secondo le linee guida, quindi, la figura dell’organismo indipendente di valutazione non si va necessariamente a sostituire ai nuclei di valutazione, salvo che non sia l’ente a decidere di costituire un organismo indipendente e purché il nucleo di valutazione rispetti i principi contenuti nell’art. 7, d.lgs. 150/2009. In merito alle linee guida adottate dall’ANCI, la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche, ha approvato, nella seduta del 9 dicembre 2010, la delibera n. 121124. La delibera fornisce indicazioni e osservazioni sulle linee guida per l’applicazione da parte degli enti locali ai principi riguardanti il ciclo di gestione della performance. Ed in particolare evidenzia due profili di rilievo: l’adattamento del piano esecutivo di gestione al piano della performance e la non necessarietà della costituzione degli organismi indipendenti di valutazione. Sul primo profilo, la delibera sottolinea che, per adeguarsi al piano della performance, il piano esecutivo di gestione dovrà diventare un documento programmatico triennale in cui vengano decritti gli obiettivi perseguiti dall’ente in coerenza con le risorse assegnate. In quest’ottica, il nuovo piano esecutivo di gestione dovrà contenere degli elementi precisi e tali da consentire l’avvio del ciclo di gestione della performance. Nel piano esecutivo di gestione dovranno, quindi, essere chiarite, innanzitutto, le connessioni tra indirizzi politici, strategia e operatività, che saranno messe in pratica dall’ente attraverso azioni coerenti con i processi di pianificazione strategica, programmazione operativa e controllo. Secondariamente, il documento dovrà riportare le modalità di gestione dell’impatto esterno delle politiche e delle azioni programmate, dal momento della pianificazione strategica e fino alla comunicazione di esse ai cittadini. Attraverso questo strumento, poi, dovranno essere definiti gli elementi fondamentali su cui si baseranno sia la misurazione e la valutazione della performance, sia le attività di rendicontazione. Per questo motivo, il nuovo piano esecutivo di gestione dovrà essere redatto in modo da garantire la qualità, la comprensibilità e l’attendibilità della rappresentazione della performance, secondo le indicazioni dettate nelle relative delibere della Commissione. Il documento dovrà anche prevedere le azioni da porre in essere per avviare un processo di miglioramento continuo dei servizi pubblici, da definirsi sulla base delle informazioni rilevate in sede di misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale, e dei cicli di feedback formalizzati. Dal momento che, quindi, il piano esecutivo di gestione, dovrà illustrare il processo e le modalità di formulazione degli obiettivi dell’ente, nonché l’articolazione complessiva degli stessi, è chiaro che esso dovrà essere predisposto in maniera tale da poter essere facilmente comunicato e compreso. A proposito degli organismi indipendenti di valutazione, la delibera 121/2010 della Commissione, !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!124 COMMISSIONE PER LA VALUTAZIONE, LA TRASPARENZA E L’INTEGRITÀ NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE, Delibera 121/2010, L’applicazione del Decreto legislativo n.150/2009 negli Enti Locali: le Linee guida dell’ANCI in materia di Ciclo della Performance, in www.civit.it.

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parte dall’assunto che l’art. 14, d.lgs. 150/2009, non trova applicazione ai comuni e per questo ritiene che rientri nella discrezionalità del singolo ente la scelta di costituire o meno l’organismo indipendente. Occorre, tuttavia, precisare che, nell’ipotesi in cui il comune opti per la costituzione dell’organismo, troveranno diretta applicazione l’art. 14 del decreto e le relative delibere della Commissione. La raccolta dei dati trasmessi dai comuni sulla nomina dei componenti degli organismi indipendenti, operata dall’ANCI dovrà essere trasmessa alla Commissione per una valutazione di carattere generale. Qualora l’organismo costituito dal comune non rispondesse ai requisiti di cui all’art. 14, lo stesso non può essere definito come Organismo indipendente di valutazione. L’ANCI e la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche hanno siglato, il 16 settembre 2010, un protocollo d’intesa che prevede l’istituzione di un tavolo tecnico permanente di confronto, per esaminare i problemi connessi alla valutazione della performance di ogni amministrazione e assicurare un corretto adempimento delle disposizioni in tema di trasparenza, nonché garantire adeguati standard dei servizi pubblici resi ai cittadini dalle amministrazioni comunali. Nella stessa sede, sono state anche previste una serie d’iniziative per migliorare la qualità delle pubbliche amministrazioni in termini di efficacia, efficienza e razionale utilizzazione delle risorse.

CONCLUSIONI In conclusione, sembra importante soffermare l’attenzione su quello che probabilmente è l’aspetto più rilevante e innovativo della riforma. Rispetto alla normativa contenuta nel d.lgs. 286/1999, il decreto 150/2009 ha spostato l’angolo visuale dal quale muovere per un’effettiva applicazione da parte delle pubbliche amministrazioni della legislazione in materia di controllo, dai controlli interni a un nuovo sistema delle valutazioni pubbliche125. Questo cambiamento ha posto in primo piano il momento della valutazione, e quindi del giudizio sull’attività pubblica, non solo a livello organizzativo, ma anche individuale di ciascun dirigente e del personale in genere, inteso come nodo attorno al quale ruota l’intero ciclo di controllo nella PA. Questa inversione di tendenza trova giustificazione nel fatto che, alla luce del dato di esperienza, l’applicazione della normativa contenuta nel d.lgs. 286/1999, da parte della pubblica amministrazione, nel corso degli anni successivi alla sua entrata in vigore, ha prodotto risultati inferiori alle attese, mantenendo in vita le disfunzioni del sistema. Le valutazioni dei dirigenti effettuate dai servizi di controllo interno e dai nuclei di valutazione si sono mantenute su una linea generale di tolleranza e, conseguentemente, non si è tenuto conto, a parte alcune eccezioni, del fatto che ad esse corrispondesse effettivamente un proporzionale miglioramento della qualità dei servizi pubblici. La necessità, quindi, di dare un input più incisivo al cambiamento della pubblica amministrazione, in termini di efficienza, assolutamente necessario e fortemente sentito dai cittadini, giustifica alcuni probabili eccessi intravisti nel decreto riforma del 2009, e anche la previsione di alcuni aspetti che appaiono di complessa applicazione e che, sicuramente, saranno oggetto di revisione e perfezionamento da parte del legislatore delegato. È, infatti, del 21 gennaio 2011, la proposta al Governo, da parte del Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione, di definire, a modifica del d.lgs. 150, uno schema di decreto che offra una corretta e definitiva interpretazione delle regole sulla partecipazione sindacale e sulle competenze della contrattazione collettiva integrativa, al fine di sanare discrasie organizzative che possano insorgere. Se vista in quest’ottica, la sostanza della riforma, prevedendo azioni di responsabilizzazione della dirigenza e del personale pubblico, attraverso sistemi di valorizzazione e premiazione dei contributi !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!125 SCOGNAMIGLIO G., Editoriale, in Comunità virtuale dei controlli interni (www.controllinterni.it).

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soggettivi migliori legati inscindibilmente alla qualità dell’organizzazione, si concentra sulle persone, oltre che sulle procedure. In questo senso, il controllo non deve essere inteso solo come sinonimo di più doveri, maggiori responsabilità, sanzioni più severe, ma nel senso di rivalutazione di ciascuna individualità all’interno delle strutture pubbliche. Per riempire di significato queste novità, appare auspicabile che si rivolga massima attenzione all’attività dei valutatori, che, a livello nazionale, deve evitare che si determini una stratificazione degli strumenti di controllo, previsti dalle norme non espressamente abrogate dal 1999 ad oggi, e, conseguentemente, una congestione dell’intero sistema; mentre, a livello di organismi decentrati nelle singole amministrazioni, deve tradurre in azioni concrete i principi di meritocrazia e promozione dei dipendenti pubblici più validi e motivati. In specie, le attività di coordinamento dovrebbero muoversi nel senso di una maggiore contestualizzazione della disciplina legislativa all’interno delle singole specificità di ogni realtà pubblica. Elaborare linee generali d’indirizzo che supportino l’azione delle PA nel processo di adeguamento alle norme è attività assolutamente necessaria, che, però, rischia di restare ferma solo a un livello teorico e astratto se non inserita in un ambiente chiaro di riferimento. Analogamente, il monitoraggio delle attività di controllo deve avvenire tenendo in debita considerazione le differenze presenti in ogni amministrazione, da analizzarsi caso per caso. Solo in questo modo diventa possibile intervenire con azioni tecniche, mirate e ben definite, che favoriscano la piena attuazione della legislazione in materia. Questi elementi appaiono fondamentali e strumentali per creare una base di partenza uniforme per le amministrazioni da cui muovere, in un secondo momento, per l’applicazione concreta delle norme relative in minor tempo e con il minor dispendio di risorse possibile. In questo contesto, il migliore strumento di supporto è rappresentato dalle nuove tecnologie che, se correttamente utilizzate, consentono la massima circolazione, in tempo reale, delle informazioni e una più veloce modalità di comunicazione tra i diversi livelli del settore amministrativo. È, dunque, anche in questo caso, auspicabile un’accelerazione del processo di digitalizzazione della PA, che registra, ad oggi, un notevole ritardo rispetto al momento in cui il d.lgs. 82/2005 ne aveva sancito l’obbligatorietà in tutti i suoi aspetti, e che, peraltro, ha richiesto l’emanazione di nuove norme che ne imponessero l’applicazione.

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Direttiva P.C.M. 12 marzo 2007, Indirizzi per la programmazione strategica e per la predisposizione della direttiva generale dei Ministri per l’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2008, in www.governo.it; Direttiva P.C.M. 15 novembre 2001, Indirizzi per la predisposizione della direttiva generale dei Ministri sull’attività amministrativa e sulla gestione per l’anno 2002, in www.governo.it; Direttiva P.C.M. 16 aprile 2010, Indirizzi per la programmazione strategica e per la predisposizione della direttiva generale dei Ministri per l’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2010, in www.governo.it; Direttiva P.C.M. 25 febbraio 2009, Indirizzi per la programmazione strategica e per la predisposizione della direttiva generale dei Ministri per l’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2009, in www.governo.it; Direttiva P.C.M. 27 dicembre 2004, Indirizzi per la predisposizione delle direttive generali dei Ministri per l’attività amministrativa e la gestione, in www.governo.it; Direttiva P.C.M. 8 novembre 2002, Indirizzo per la programmazione strategica e la predisposizione delle direttive generali dei Ministri per l’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2003, in www.dbformez.it; Legge 11 febbraio 2005 n. 15, Modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull’azione amministrativa, in G.U. 21 febbraio 2005 n. 42; Legge 14 agosto 1862 n 800, in G.U. 10 settembre 1862 n. 214; Legge 14 gennaio 1994 n. 20, Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti, in G.U. 14 gennaio 1994 n. 10; Legge 15 luglio 2002 n. 145, Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato, in G.U. 24 luglio 2002 n. 172;

Legge 15 maggio 1997 n. 127, Misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo, in G.U. 17 maggio 1997 n. 113;

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Legge 15 marzo 1997 n. 59, Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa, in G.U. 17 marzo 1997 n. 63; Legge 18 giugno 2009 n. 69, Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile, in G.U. 19 giugno 2009 n. 140, suppl. ord. n. 95; Legge 22 aprile 1869 n. 5026, Amministrazione e contabilità generale dello Stato; Legge 24 dicembre 2007 n. 244, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008), in G.U. 28 dicembre 2007 n. 300, suppl. ord. n. 285;

Legge 3 aprile 1997 n. 94, Modifiche alla legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni e integrazioni, recante norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio. Delega al Governo per l’individuazione delle unità previsionali di base del bilancio dello Stato, in G.U. 8 aprile 1997 n. 81; Legge 30 luglio 2004 n. 191, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 12 luglio 2004, n.168, recante interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica, in G.U. 31 luglio 2004 n. 178;

Legge 31 dicembre 2009 n. 196, Legge di contabilità e finanza pubblica, in G.U. 31 dicembre 2009 n. 303, suppl. ord. n. 245; Legge 4 marzo 2009 n. 15, Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti, in G.U. 5 marzo 2009 n. 53;

Legge 5 giugno 2003 n. 131, Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, in G.U. 10 giugno 2003 n. 132;

Legge 7 agosto 1990 n. 241, Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, in G.U. 18 agosto 1990 n. 192; Legge 8 giugno 1990 n. 142, Ordinamento delle autonomie locali, in G.U. 12 giugno 1990 n.135; Legge cost. 10 febbraio 1953 n. 62, Costituzione e funzionamento degli organi regionali, in G.U. 3 marzo 1953 n. 52; Legge cost. 18 ottobre 2001 n. 3, Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, in G.U. 24 ottobre 2001 n. 248; R.D. 12 luglio 1934 n. 1214, Approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, in G.U. 1 agosto 1934 n. 179; R.D. 18 novembre 1923 n. 2440, Nuove disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità dello Stato, in G.U. 23 novembre 1923 n. 275. GIURISPRUDENZA C. Conti, Sez. contr., 16 maggio 2000, n. 44, in Riv. Corte conti, 3, 2000; C. giust. CE, RAI, cause C-440/98, sentenza 26 novembre 1999, in Racc., I-8597, punti 13 e ss., nonché in Giust. civ., 2000, I, 309; Cass. Civ., SS. UU., 2 aprile 2007 n. 8098, in www.amcorteconti.it; Cons. Stato, Sez. IV, 12 marzo 1996 n. 303, in Foro it., III, 1997; Corte Costituzionale, sentenza n. 164/1972, in www.cortecostituzionale.it; Corte Costituzionale, sentenza n. 29/1995, in Giur. Cost., 1995, 278; Corte Costituzionale, sentenza n. 335/1995, in www.cortecostituzionale.it.