Boas Práticas Regulatórias: Análise de Impacto Regulatório

Sílvia H. G. de MirandaProfa. LES-ESALQ/USP

Vice coordenadora CEPEAEmail: shgdmira@usp.br

Encontro de Fiscalização e Seminário sobre Agrotóxicos - ENFISA 2017Campos de Jordão - SP

Contexto das Boas Práticas Regulatórias

• Governança Regulatória: “é o desenvolvimento sistemático e a implementação de políticas gerais sobre como o governo utiliza seus poderes regulatórios” (Review of Regulatory Governance in South East Europe, OECD, 2003) => mecanismos para restringir comportamento discricionário dos governos

• Reforma Regulatória: mudanças que promovam melhorias na qualidade regulatória – em desempenho, custo-efetividade ou qualidade legal da regulação (Fonte: Indicators of Regulatory Management Systems – OECD, 2007)

FONTE: Extraído de SEAE (2007). Seminário Internacional Avaliação do Impacto Regulatório

Princípios da Boa Governança Regulatória (OECD, 2007):

• Accountability: o governo é capaz de mostrar em que medida suas ações e decisões são consistentes com objetivos bem definidos e legitimados

• Transparência: ações, decisões e o próprio processo decisório governamental estão abertas ao escrutínio por outras partes do governo, sociedade civil e até por governos ou instituições estrangeiras

• Eficiência/Efetividade: governo busca produzir serviços públicos de qualidade, ao menor custo, zelando para que o desempenho esteja de acordo com as intenções originais dos formuladores de políticas

• Responsividade: o governo tem a capacidade e flexibilidade para responder rapidamente às mudanças sociais, levando em conta as expectativas da sociedade civil para identificar o interesse público geral e disposto a reexaminar criticamente o papel do governo

• Visão de futuro: Capacidade de antecipar problemas futuros baseado em dados correntes e tendências e de elaborar políticas que levem em consideração custos futuros e as mudanças antecipadas (de ordem demográfica, econômica e ambiental)

• Império da lei: o governo aplica isonomicamente e de modo transparente as leis, regulações e códigos.

Análise de impactos de políticas

• Já é realidade nos países da OCDE – através da RIA (Regulatory Impact Assessment) ou AIR (Avaliação de Impacto Regulatório)

• Pode ser ex-post ou ex-ante

• No Brasil: ANVISA, INMETRO e iniciativa do PRO-REG pela Casa Civil (2007) – envolvendo diversas agências regulatórias; SEAE/MF– PL 1539/2015 – Câmara dos Deputados

Importância da análise de impactos de políticas

• AIR ou RIA (Regulatory Impact Analysis)

• Subsidiar decisões de intervenção dos governos, comunicação – transparência, definição de medidas compensatórias

• Análise prévia de potenciais impactos econômicos, sociais e ambientais; planejamento para atenuar impactos na infraestrutura e no ambiente institucional

• Atenuar conflitos e obter maior apoio social (Ex: Reforma da Previdência)

• Importância também no âmbito regulatório internacional

Metodologias adotadas por diversos países para AIR

Fonte: Menegin e Bijos (2016); OECD (2004); APEC-OECD (2008)

Canadá: Guia para ABC, inclusive com ênfase em efeitos distributivos, entre setores, agentes e regiões.Estados Unidos: ABC => experiência interessante – criação de um órgão - Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA)

Checklist de Referência

1) O problema está corretamente definido? 2) Qual o segmento/órgão/agente demandante do regulamento ou do programa de avaliação de

conformidade analisado? 3) Quais são os agentes (públicos e privados) direta ou indiretamente afetados pelo regulamento?4) Qual seria o foco do programa?5) A regulação é mandatória ou voluntária?6) A medida prevê um prazo para ajustamento condizente com as exigências que requer? 7) Qual o tamanho relativo do setor ou área afetada em termos econômicos? 8) A ação do governo é justificada?9) Há mecanismos alternativos para resolver o problema? 10) Há uma base legal para a regulação?11) Qual é o nível ou níveis apropriados de governo nesta ação? 12) Quais as bases de informações existentes para dar suporte à quantificação e qualificação dos

impactos do regulamento? (Fontes de dados)13) Os benefícios da regulação justificam os seus custos? 14) A distribuição dos efeitos na sociedade é transparente? 15) A regulação é clara, consistente, compreensiva e acessível para os usuários? 16) Todas as partes interessadas tiveram oportunidade de apresentar sua opinião? 17) Como o seu cumprimento será atingido?18) Há formas de envolvimento do setor privado para ajudar na sua implementação?

Etapa 1 – Triagem das propostas

Etapa 2 – Delimitando o escopo

Etapa 3 - Selecionando ferramentas e mensurando impactos

Etapa 4 – Identificando sinergias e conflitos

Participação dos StakeholdersAnálise deRelevância

Delineamento

Análise de Impacto

Decisão

Divulgação Etapa 5 – Comunicação

Etapas da AIR

Etapas para aplicar ABC e outros instrumentos

quantitativos e qualitativos para

avaliar impactos de políticas de defesa

agropecuária

Figure 1 – Flowchart illustrating general steps to apply the CBA and other quantitative and qualitative tools to evaluate impacts of policies for agriculture defense CBA applied to policies to agriculture defense

Scenarios building: identification of major impacts and agents/sectors affected

Policy reference scenario

Scenario of alternative policies

Pest identification and epidemiological

data

General Assumptions

Relevant policy and legislation

Data to describe the economic, social and environment relevant

environment

Costs Benefits Costs Benefits

Cost-effectiveness Analysis

Cost-benefit Analysis

Multi-criteria analysis

Results and analysis => policy recommendations and indications for private sectors

Simulations: definition of timeline, discount rate, prices and other variables behavior/application of Monte Carlo simulation/econometric models, and measurement of impacts

Net present value

Fonte: extraído de Sousa e Miranda (2015), em Congresso ICAE, Milão.

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• Justificativa:

• A AIR é um exercício sofisticado e consome tempo e recursos significativos – é importante delimitar sua aplicação a um conjunto relevante de demandas

• Importante na pré-seleção: regulamentos relacionados a saúde, meio ambiente e segurança; linha de corte por potencial impacto econômico/financeiro

• Realizada com base em informações encaminhadas pelos demandantes; dados disponíveis na literatura/bancos de estatísticas; e consultas individuais.

• Seleção final: classificar por ordem de prioridade – fatores estratégicos devem ser considerados

Passo 1- Triagem das Propostas

Passo 2- Escopo da Avaliação

• A profundidade da análise e os recursos empregados devem ser proporcionais à relevância da política, programa ou regulamento e aos impactos potenciais. Deve-se considerar a disponibilidade de: informação/dados, tempo, equipe e recursos financeiros

• Características:– Inclui todo o processo de levantamento (revisão bibliográfica e consulta ao banco de

informações) para definição/seleção dos impactos a serem considerados na avaliação

– Identificação dos stakeholders (agentes da cadeia, Ambiente Organizacional e Institucional) e respectivos graus de envolvimento no processo de avaliação

– Levantamento de dados e consulta aos stakeholders: entrevista, questionário, painel

• Ferramentas:– Checklists, matrizes, surveys + consulta aos stakeholders (conferências, grupos

focais); revisão bibliográfica e consulta ao banco de informações

• Produto:– Definição dos agentes e detalhamento dos impactos que serão avaliados

Identificação dos stakeholders

(agricultura / processo industrial)

(embalagens, equipamentos produtivos)

INSUMOS DIRETOS / INDIRETOS

PRODUÇÃO / FABRICAÇÃO

DISTRIBUIÇÃO ATACADO

DISTRIBUIÇÃO VAREJO

CONSUMIDOR FINAL

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Fontes de Informações

• Sistema de classificação de produtos/serviços– IBGE

• O que está disponível?• IBGE, Matrizes Insumo Produto, Secex, RAIS/TEM, MP• Dados de organizações privadas

• O que seria necessário?– Necessidade de organização e sistematização

• Como organizar as fontes de dados?– Buscar indicadores para análise que permitam monitorar

efeitos de mudanças regulatórias?

Sistema IBGESeção Divisões Descrição CNAE

A 01 .. 03 Agricultura, pecuária, produção florestal, pesca e aqüiculturaB 05 .. 09 Indústrias extrativasC 10 .. 33 Indústrias de transformaçãoD 35 .. 35 Eletricidade e gásE 36 .. 39 Água, esgoto, atividades de gestão de resíduos e descontaminaçãoF 41 .. 43 ConstruçãoG 45 .. 47 Comércio; reparação de veículos automotores e motocicletasH 49 .. 53 Transporte, armazenagem e correioI 55 .. 56 Alojamento e alimentaçãoJ 58 .. 63 Informação e comunicaçãoK 64 .. 66 Atividades financeiras, de seguros e serviços relacionadosL 68 .. 68 Atividades imobiliáriasM 69 .. 75 Atividades profissionais, científicas e técnicasN 77 .. 82 Atividades administrativas e serviços complementaresO 84 .. 84 Administração pública, defesa e seguridade socialP 85 .. 85 EducaçãoQ 86 .. 88 Saúde humana e serviços sociaisR 90 .. 93 Artes, cultura, esporte e recreaçãoS 94 .. 96 Outras atividades de serviçosT 97 .. 97 Serviços domésticosU 99 .. 99 Organismos internacionais e outras instituições extraterritoriais

http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/classificacoes/cnae2.0/default.shtm

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Avaliação de risco• Aplicada por muitos países em processos regulatórios

que envolvam saúde, segurança e meio ambiente.

Exemplo de Análise de Risco:Programa de Fortalecimento de Fronteiras – Exemplo da febre

aftosa (Projeto IICA – Miranda et al, 2016)

Densidade de probabilidade de pelo menos um surto de febre aftosa no MS – Exercício de simulação, levando em consideração movimentação de animais illegal com Bolívia e Paraguai e falhas na certificação

Análise de Risco – Abordagem Qualitativa (Norma NIT-DIPAC-014/2006) –Para normas de avaliação da conformidade - INMETRO

Pergunta Resposta Qual o impacto da falha do objeto de estudo?

( ) individuais ( ) ao meio ambiente ( ) á coletividade ( ) à propriedade e perdas econômicas

Quais as circunstâncias da falha? ( ) fabricação ( ) estocagem ( ) instalação ( ) uso ( ) manutenção ( )

descarte

Qual o foco do risco? ( ) segurança ( ) saúde ( ) meio ambiente ( ) desempenho

Qual o grau de severidade do risco? ( ) grave ( ) maior ( ) menor Qual a probabilidade de

ocorrência da falha?

( ) freqüente ( ) ocasional ( ) improvável

- Grave ou crítico: o risco envolve fatalidade do consumidor ou impacto ambiental negativo

irreparável ou de difícil reparo;

- Maior: o risco representa dano à saúde ou segurança do consumidor, porém, não traz perigo de vida ou o dano ao meio ambiente pode ser reparado com relativa facilidade;

- Menor: quando o risco não traz dano significativo à saúde ou segurança do consumidor, bem como representa dano ínfimo ao meio ambiente.

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Passo 3 – Selecionando as ferramentas e analisando os impactos

• Seleção dos métodos e ferramentas mais apropriados para os diferentes estágios de avaliação de sustentabilidade.

• Avaliação dos impactos econômicos, ambientais e sociais da proposta de política.

• Características:– Identificação da intensidade e direção dos impactos potenciais nos diferentes domínios em

comparação ao baseline. – Envolve os mesmos tipos de questões do checklist aplicado durante os passos de screening e de

determinação de escopo, embora de uma forma mais exata e quantitativa.– Baseado num conjunto de indicadores para garantir a consistência e a comparabildiade de

diferentes avaliações.

• Ferramentas:– Abordagens de custo-benefício, cenários e modelagens como as simulações de monte carlo, e

conjuntos de indicadores e de contabilidade.– Análise Custo-Efetividade– Análise Multicritério

• Produtos:– Impactos qualificados e quantificados (e monetizados, sempre que possível); e análise de risco

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• Etapas:

1) Identificação de benefícios e custos relevantes;2) Estimativas/mensuração dos benefícios e custos;3) Comparação dos custos e dos benefícios correntes ao longo do

tempo de vida do projeto; e4) Avaliação do projeto/programa/regulamento.

• No caso da avaliação dos impactos decorrentes da adoção de regulamentos, devem ser calculados os custos e benefícios referentes a cada agente de mercado afetado, no âmbito econômico, social e ambiental (CBA, 2008; Guide, 1998)

Análise Benefício-Custo (ABC)

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 Custo de viagem

Precifica recursos e parques naturais, fauna, biodiversidade, património cultural, etc. É baseado no conceito de que, se as pessoas viajam para um local, então sua disposição a pagar para visita-lo deve ser pelo menos tão grande quanto o custo de viagem incorrido mais o custo de oportunidade do tempo. 

  Preços Hedônicos 

Infere o valor das funções ambientais a partir de preços dos bens comercializados. Aplicável nos casos em que o preço de um bem é diretamente influenciado por fatores ambientais. Exemplo mais frequente é o mercado imobiliário, onde o valor de duas propriedades comparáveis varia conforme as características ambientais nas proximidades: um local de resíduos perigosos reduz o preço da propriedade. A diferença nos preços indica o custo externo decorrente do local com resíduos.

 Valoração Contingente: DAP/DAC

Método baseado em entrevista e em preferência revelada, no qual as pessoas relatam o quanto estariam dispostos a pagar pelo bem (DAP), sem que haja transação real. Outro modo é quanto o individuo está disposto a aceitar de compensação pelo dano (DAC). Esta abordagem é adequada para os bens públicos, tais como a melhoria na qualidade ambiental decorrente de um programa público e para os bens privados não-mercado, tais como reduções de riscos de saúde.

Análise Benefício-Custo (ABC) • Métodos de valoração:

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Custo-Efetividade

• O que é?

• Forma de análise econômica que compara os gastos (custos) e resultados (efeitos) relativos de dois ou mais cursos de ação. – Em seleção de projetos: consiste em técnica de valoração que

seleciona projetos que apresentam o menor custo, dado um mesmo objetivo; ou que apresentam o melhor resultado efetivo, dado o mesmo custo.

• Envolve a aceitação de alguma meta, tal como o padrão mínimo de qualidade do ar ou o número mínimo de empregos gerados. O custo de atingir este padrão é então estimado, buscando a solução de mínimo custo.

• empregada quando se necessita quantificar efeitos menos tangíveis;

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Métodos de Multicritérios• Vários critérios podem ser necessários para uma escolha final entre diferentes alternativas.

• Análises multicriteriais padronizam o processo de tomada de decisão através de modelagem matemática, atribuição de pesos, hierarquização de alternativas, auxiliando o agente a resolver problemas nos quais existem diversos objetivos a serem alcançados simultaneamente.

•Exemplo: Delphi Analítico - Consiste na obtenção de dados, por meio de entrevistas a diversos agentes de um determinado setor, levantando custos, fatores sociais, econômicos e tecnológicos, que podem, por ex. afetar algum investimento a em infraestrutura. Pode ser realizado mais de um questionário, indagando-se sobre o nível de precisão, suposição e incertezas aliadas às previsões do respondente. Parte-se de uma discordância em um tópico e termina com a concordância.

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Passo 4 - Identificando sinergias e conflitos

• Identificação de sinergias, conflitos e trade-offs entre impactos econômicos, ambientais e sociais identificados

• Características:– Comparação dos impactos (positivos e negativos) sobre as diferentes dimensões e

observação dos potenciais conflitos– Etapa mais conflituosa, dada a importância relativa dos efeitos econômicos e à

dificuldade de atribuir valores monetários para impactos ambientais e sociais.

• Ferramentas:– abordagens que buscam equalizar e padronizar o tratamento dos impactos

econômicos, ambientais e sociais, a fim de classificar ou pontuar conforme seu grau percebido de relevância.

• Produto:– Resultados para diferentes cenários para tomada de decisão

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Diagrama da Aranha e avaliação da sustentabilidade (dos impactos)

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Resultados

• A comunicação dos resultados da AIR deve:

– Ser compreensível, transparente;

– Permitir uma discussão política sobre suas vantagens e desvantagens e os impactos sobre as três dimensões

– Deixar claros os impactos indiretos, efeitos de conflitos relevantes

– Destacar áreas em que a mitigação é necessária

– Mostrar oportunidades de otimização

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Monitoramento – ex-post

• Considerado um elemento essencial na aplicação das avaliações de impacto regulatório, tem recebido muita atenção recentemente

• Embora a AIR deva ser enfatizada para a etapa anterior à implementação

de um regulamento, há muitas dificuldades em sua realização ex-ante. Neste sentido, vários países tendem a aplicá-la também para monitoramento ex-post, o qual pode fornecer feedbacks para os resultados da análise realizada ex-ante, bem como prevenir falhas no regulamento.

• É pertinente incluir uma proposta de indicadores para monitoramento da qualidade dos processos de regulamentação

(OECD, 2004)

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Monitoramento – ex-post

(OECD, 2004)

País MonitoramentoAustrália a AIR deve incluir uma seção de implementação e revisão, a qual define

como a opção recomendada será monitorada e poderá ser removida se as circunstâncias vigentes na época de sua implantação mudarem.

Canadá os departamentos incumbidos da AIR devem usar o Manual on Review, Internal Audit and Evaluation para estruturar o processo de revisão e avaliar a performance. Também tem iniciativas recentes para atingir uma forma de mensuração de performance significativa e relevante dos programas regulatórios federais.

Dinamarca

todos os anos, o governo escolhe cerca de 15 novas leis que devem ser revisadas 3 anos após sua implementação

Alemanha desenvolveu um conceito de AIR retrospectiva, aplicada quando há disponibilidade de experiência operacional após a implementação do regulamento. Questões básicas do modelo alemão: Os objetivos do regulamento foram atingidos? A regulação deve ser revisada ou melhorada?

Noruega monitoramento privilegia o enfoque ambiental e social, e requer a avaliação ex-post especialmente considerando os efeitos sociais

UK a AIR já deve indicar, em si mesma, como e quando a efetividade do regulamento deve ser mensurada

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Considerações finais

• Processo vai se tornando amplo em vários países do mundo

• Vantagens da AIR

• Dificuldades e gargalos para sua implementação