bolsa família nas manchetes: uma análise do tratamento da...
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Bolsa Família nas ManchetesBolsa Família nas ManchetesUma Análise do Tratamento da Mídia sobre osUma Análise do Tratamento da Mídia sobre os
Programas de Transferência Condicionada de Renda no BrasilKathy Lindert & Vanina Vincensini, Banco Mundial Dezembro 2010y
1
As Origens de uma “Revolução Silenciosa” na Política Social – 1997
Paísescom Programas
O f ê C ( C )
TCR
Os Programas de Transferência Condicionada de Renda (TCR)Emergiram primeiramente a nível municipal no Brasil in 1995,
Se espalhando pelo Mexico em 1997….2
Se espalhando pelo Mexico em 1997….
A expansão do modelo de Programas de Transferência Condicionada de Renda (TCR)
no Mundo - 2010
Exportando a marca “TCR” pelo Mundo
Países com Programas TCR
3Exportando a marca “TCR” pelo Mundo…
Com esta “Revolução Silenciosa,” B l F íli f it t f do Bolsa Família provocou um efeito transformador
nas políticas sociais (1)• Mais de 40 países estão implementando
programas de TCR no mundop g• Muitos países olham para o Brasil, para
aprender com sua experiência:aprender com sua experiência: – Escala: O mais amplo programa TCR no mundo
é– Técnico: Implementado com sucesso em um contexto decentralizado (forte desenho, implementação, fiscalização/monitoramento)fiscalização/monitoramento)
– Impacto: E com importantes impactos na desigualdade e na pobrezae na pobreza
4
Com esta “Revolução Silenciosa,” B l F íli f i f do Bolsa Família provocou um efeito transformador
nas políticas sociais (2)• A comunidade internacional está também
interessada em entender o lado político pdessa “Revolução Silenciosa” nas políticas sociais:sociais: – Quais foram os debates públicos sobre esta
transformação na política social?transformação na política social?– Como estes debates se desempenharam na imprensa?– Quais aspectos dos programas de TCR receberam– Quais aspectos dos programas de TCR receberam
maior atenção?– Como o Governo respondeu?Como o Governo respondeu? – Qual foi a estratégia de comunicação? 5
Metodologia para a Análise de Mídia:RResumo
Unidade de Análise = Artigos de Jornais Cobrindo 2 períodos em 6 anosUnidade de Análise = Artigos de Jornais, Cobrindo 2 períodos em 6 anos
Período “Pre-PBF” (Bolsa Escola)2001 03
Período do Programa Bolsa Família2004 062001-03 2004-06
C t l ti d “ i d b ” d 6 j i :
Número de materiais de jornais
Catalogamos os artigos usando “mecanismos de busca” de 6 jornais:
Número total de Materiais identificados
6 531 A ti
j“Com foco em TCRs:”
1,991 Artigos
6,531 Artigosde 6 Jornais
Número de materiais de jornais “C ã d TCR ”
6
“Com apenas uma menção de TCRs:”4,540 Artigos
Metodologia para a Análise de Mídia: Base de Dados & Variáveis da Análise
Base de Dados dos Artigos dos Jornais
Variable Category Type of Variable Number of VariablesDate of Article Identification 6
g(>6500 artigos)
Date of Article Identification 6Newspaper Identification 1Section of Newspaper Identification 1CCT Mentioned Identification 4Focus of Article (CCT or not) Identification 1Topics Addressed in the Article and Related to CCTs Context 18
Variables Recorded for Mere Mention Articles
Tone Perception 1Length of Article Identification 1Special Location of Article Identification 2Type of Article Identification 1Author Identification 1D t /Vi l Id tifi ti 4
Variables R d d fData/Visual Identification 4
Informants Perception 5Donors/ International Organizations Mentioned Context 1Design and Implementation Issues Design / Implementation 8
Drill Down on Operations Various 20Drill Down on Fraud & Controls Various 15 V i bl
Recorded for Focused Articles
Drill Down on Fraud & Controls Various 15Drill Down on Conditionalities Various 24Drill Down on Dependency & Exit Doors Various 19
Perception of CCT's Role in Social Policy Perception 9Drill Down on Assistencialismo Various 19
International Experience Context 3
VariablesRecorded for Drill Down Sub‐Samples
pPolitical Use of CCTs Perception 5Headline Perception 2Interesting Quotes Perception 1
TOTAL 172
7
Base de Dados da Mídia: d l i iá l “ ”Metodologia para o Variável “Tom”
Codificando a Variável “Tom” : Categorias do “Tom” dos Artigos
Percepção do Conceito d P TCR
Percepção daImplementação
“Tom Geral”Dos Artigos da
Sem Tom = 0
dos Programas TCR ImplementaçãoDos programas TCR
Dos Artigos da Imprensa
Indefinido Indefinido Indefinido(para info somente)
Tom Favorável = 1 Favorável Favorável
(para info. somente)
Favorável
Tom Ambíguo = 2 Favorável Critico Favorável com Limitações
Tom Desfavorável = 3 Crítico Crítico
Limitações
Desfavorável
8
5 Mensagens Gerais do Estudo: Visibilidade TomVisibilidade, Tom
• “Percepções Gerais” da Mídia sobre os Programas:Percepções Gerais da Mídia sobre os Programas:– Quanto a cobertura da imprensa (quantos artigos)?– Como favoráveis ou desfavoráveis tem sido o tratamento da imprensa dos
d TCR (t )?programas de TCR (tom)?
• 5 mensagens gerais do estudo:1 Alt i ibilid d d P d TCR i1. Alta visibilidade dos Programas de TCR na imprensa2. Aval geral da imprensa brasileira para o conceito dos Programas de TCR3. “Dilema da Ampliação Rápida”4. Inter-Ações Técnicas (a cobertura da imprensa refleta desafios e avanços na
implementação)5. Inter-Ações Políticas (escrutínio nos ciclos das eleições)5. Inter Ações Políticas (escrutínio nos ciclos das eleições)
9Cada mensagem com “reflexões” para os gerentes dos programas TCRs (em países ao redor do mundo)
Mensagem 1: Alta VisibilidadeCobertura da Imprensa e
Cobertura dos beneficiários dos Programas TCRsCobertura dos beneficiários dos Programas TCRs
Lançamentodo PBF
Coberturados beneficiários
milhões de famíliasdo PBF milhões de famílias
CoberturaDa imprensa
ú dnúmero de artigos
Período “Pre-PBF”2001-03
Período do PBF2004-06
10Implicações para os gerentes dos programas TCRs: Importância de uma estratégia
clara de relações públicas, para compartilhar informações sobre o Programa e para responder às perguntas da imprensa e do público.
Mensagem 2: Aval Geral da mídia sobre o Conceito dos Programas de TCRConceito dos Programas de TCR
Poucos artigos criticaram ocriticaram o
conceito geral do instrumento política
social dos programas TCR
… Apesar da mídialevantar
preocupaçõessobre os aspectosda implementação
11Implicações para gerentes dos programas TCRs:
Comunicações sobre o conceito do instrumento social é crucial. A transparência sobre aspectos de implementação também é importante.
Mensagem 3: “Dilema da Ampliação Rápida”
TomMédia de índice de "tom“ dos artigos
Tom MaisCritico
Lançamento do PBF
de imprensa, por ano
2004 A d= Ano de
transição
A expansão rápida do PBF
Período “Pre-PBF”2001-03
Período do PBF2004-06
12Implicações para gerentes dos programas: Os governos precisam considerar o
“equilíbrio” entre as pressões para uma rápida expansão, com a realidade da capacidade de implementação (registros, sistemas de pagamentos, etc.)
Mensagem 4: Inter-Ações Técnicas
Melhoria dos Sistemas OperacionaisOperacionais
Ano de Transição
Implicações para gerentes dos programas: A imprensa reflete tanto desafios como avanços na implementação do programa. Este "ciclo virtuoso“ de “responabilização” tanto na
13imprensa quanto no Governo infere que a qualidade do programa é importante para se ter o apoio
do público. Em outras palavras, “o que funciona tecnicamente, funciona politicamente” (e, inversamente, a fraqueza técnica pode trazer desafios políticos)
Mensagem 5: Inter-Ação Políticag çAverage Tone by Quarter and Political Events Mere Mention Articles
Articles Focused on CCTsMédia de índice de "tom“ dos artigos de imprensa
1.8
1.9
2
Articles Focused on CCTs
More Critical of CCTs
3rd Year of FHC Mandate
3rd Year of Lula Mandate
4th Year of FHC Mandate
4th Year of Lula Mandate
1st Year of Lula Mandate
2nd Year of Lula Mandate3o Ano FHC 4o Ano FHC 1o Ano Lula 2o Ano Lula 3o Ano Lula 4o Ano Lula
EleiçãoEl i ã
Eleição
Tom MaisCritico
1 5
1.6
1.7
e T
one
CCTsLaunch of Bolsa Familia
Eleição
1.3
1.4
1.5
Ave
rag
1
1.1
1.2
1 1 1 1 2 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4 4 5 5 5 5 6 6 6 6
Year Leading to Presidential Elections
Year Leading to Municipal Elections
Year Leading to Presidential Elections
Q1 01
Q2 01
Q3 01
Q4 01
Q1 02
Q2 02
Q3 02
Q4 02
Q1 03
Q2 03
Q3 03
Q4 03
Q1 04
Q2 04
Q3 04
Q4 04
Q1 05
Q2 05
Q3 05
Q4 05
Q1 06
Q2 06
Q3 06
Q4 06
TimePeríodo “Bolsa Escola” 2001-03 Período do PBF, 2004-06
Implicações para praticantes: As eleições trazem maior escrutínio dos programas carro-chefe
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Implicações para praticantes: As eleições trazem maior escrutínio dos programas carro chefe(independente de programa ou do partido politico). Transparência nas relações públicas é
importante. As medidas pre-eleitorais, tais como limites da inscrição de novos beneficiários são passos importantes para reduzir percepções de clientelismo ou da politização do programa.
5 Mensagens Temáticas : Cobertura da Mídia sobre questões deCobertura da Mídia sobre questões de
Desenho e implementaçãoP õ d ídi b l d té i d• Percepções da mídia sobre o lado técnica dos programas TCR:
Quais aspectos do desenho e da implementação tiveram maior atenção na mídia?– Quais aspectos do desenho e da implementação tiveram maior atenção na mídia?– Quais eram os “sabores do debate” acerca dessos temas?
• 5 mensagens temáticas do estudo:5 mensagens temáticas do estudo:6. Desafios sequenciais das políticas sociais (aspectos da primeira-geração & da segunda
geração)7. A focalização e as percepções da “justiça social”7. A focalização e as percepções da justiça social8. Percepções de falta de fiscalização de fraude & erros = desafio político nos programas
sociais “carro chefe”9. As condicionalidades podem conferir credibilidade política nos programas de p p p g
transferências de renda ... Mas precisam ser monitoradas10.Percepções de “Assistencialismo,” e as chamadas “Portas de saida”
15Cada mensagem com “reflexões” para os gerentes dos programas TCRs (em países ao redor do mundo)
Base de Dados da Mídia: Amostragem para análise de temas técnicaspara análise de temas técnicas
A ti F d P d TCRArtigos Focados em Programas de TCR:
% do total deArtigos
Numero total deArtigos
Sub-Amostra Temática %)*
Focalização,Cadastro, pagamentos
F d E &
44% 875 174
Fraude, Erros &Fiscalização
Condicionalidades
25%
24%
494
483
197
193Condicionalidades
Assistencialismo
24%
11%
483
219
193
88
Agenda da “Graduação” e Portas de Saida 9% 184 73
16
* Sub-amostra de 20% para artigos sobre Focalização,Cadastro, Pagamentos
Mensagem 6: Sequencia nos Aspectos do Desenho e da ImplementaçãoDesenho e da Implementação
Quais aspectosganham maiorganham maior
atenção damídia?
Sequencia:Aspectos daPrimeira e
I li õ ti t O t d d t i i l
Segunda Geração
17
Implicações para praticantes: Os gerentes de programas devem centrar-se em primeiro lugar em “Garantir que as pessoas certas entrar no programa” e em “operacionalizar o programa” (arquitetura básica).
Mais tarde, eles terão de enfrentar as pressões inevitáveis para enfrentar as questões da segunda geração tais como as “portas de saida”
Mensagem 7a: Focalização
Qual assunto ganha mais atenção da mídia?Q g ç
Uma família pobresem benefícios?
OU, uma famílianão-pobre
recebendo os
(Erros de Exclusão)benefícios do programa?
( )(Erros de Inclusão)
18
Mensagem 7b: Focalização
Erros de Inclusãorecebem mais
cobertura da mídia
Programas Sociais no Brasil: Distribuição de benefícios por quintil
A d f t
Distribuição de benefícios, por quintil
Apesar do fato queo PBF é muito bem
focalizado aospobres (baixo errospobres (baixo erros
de inclusão)
19Implicações para Gerentes dos Programas TCR:
Percepções de justiça social varia de país para país. Percepções de um tratamento equitativo na aplicação dos critérios de elegibilidade influenciar a opinião pública e a credibilidade do programa
Mensagem 8: O desafio político das percepções de fraudes e errospercepções de fraudes e erros
Frequência e tom de artigos de imprensa sobre fraudes e errosTom Mais
O Governo adota iniciativasde reforçar o Cadastro,sistematizar a rede de fiscalização
2004 = Ano de
transição
MaisCritico
çe reduzir os erros
çDo PBF
Implicações para os Praticantes: Todos os programas sofrem um certo grau de erros e fraudes.
Pre-BFP (Bolsa Escola) Programa Bolsa Familia
20
p cações pa a os at ca tes odos os p og a as so e u ce o g au de e os e audesO desafio é desenvolver sistemas que os minimizem. Se a mídia percebe irregularidades, ela irá publicar esses “escândalos” com alta visibilidade. Entretanto, O tom da mídia melhora quando o
governo toma medidas concretas, credíveis e transparentes para sistematizar a fiscalização.
Mensagem #9: O Papel político das condicionalidadescondicionalidades
O debate na imprensasugere a importancia das
di i lid dcondicionalidades para:(a) Impactos estructurais
(b) Incentivos(c) Reduzir o “assistencialismo”
(papel politico)(papel politico)
Mas as… Mas as condicionalidades
precisam ser monitoradas para
manter amanter a credibilidade.
21Implicações para os Gerentes dos Programas: Alem dos impactos estructurais, as condicionalidadespodem aumentar a credibilidade dos programas de transferências de renda. O monitoreo das condicionalidades
também é importante para sustentar o apoio político.
Mensagem 10a: O avanco da “Agenda d G d ã ” F d Mídi
Mentions of Welfare Dependency and Graduation Strategy: Evolution
de Graduação” no Foco da Mídia
16
18
duat
ion
10
12
14
nden
cy a
nd G
rad
Desafio de 2a GeraçãoPara programas TCR
6
8
10
ng W
elfa
re D
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tegy
p g
2
4
6
Arti
cles
Men
tioni
n
0
2
2001.01 2001.06 2001.11 2002.04 2002.09 2003.02 2003.07 2003.12 2004.05 2004.1 2005.03 2005.08 2006.01 2006.06 2006.11Num
ber
of A
Time
22Implicações para praticantes: Eventualmente, os gerentes de programa terá que enfrentar
preocupações de “dependência na transferência” e a necessidade de promover estratégias de graduação (as chamadas “portas de saida”)
Mensagem10b: O que significam as “portasde saída” no debate na imprensa brasiliera?de saída no debate na imprensa brasiliera?
•O debate enfatiza•O debate enfatiza os investimentos estruturais para
promover a graduação dagraduação da
pobreza…
•O debate não enfatiza tanto os “limites da duração de tempo” dos benefícios paraforçar a graduação do programa
Implicações para gerentes dos programas: •A ênfase da imprensa brasileira no asunto de graduação da pobreza vs. graduação do programa
forçar a graduação do programa
A ênfase da imprensa brasileira no asunto de graduação da pobreza vs. graduação do programaimplica agendas distintas para a política social
•Estas perspectivas são diferentes entre países, refletindo as percepção de cada sociedade sobre a pobreza e a justiça social.
23
Principais conclusões do estudo : “O que funciona tecnicamente funciona politicamente”funciona tecnicamente, funciona politicamente
A qualidade da implementação é importante i úbli dpara o apoio público do programa
“Percepções favoraveis” pç•Cobertura do Programa
•Qualidade de sistemas operacionais•A fiscalização sistematizada
•A focalização e percepções de justiça“Percepções desfavoraveis” •A focalização e percepções de justiça•Condicionalidades… quandomonitoreadas (papel político)
•“Portas de saída” para promover a
pç•Percepções de fraudes & erros ou
falta de fiscalização•Deficiências percebidas nosi t i i (
p pgraduação da pobrezasistemas operacionais (como o
cadastro)•Falta de monitoramento das
condicionalidades•Percepções de “assistencialismo
24Debate na Mídia
Principais conclusões do estudo : Círculo virtuoso de responsabilização social–Círculo virtuoso de responsabilização social
Interação do Debate Público & da Política Social
1. A mídia vai enfatizar os desafios percebidos na implementação do programa... e com maior escrutínio
durante os períodos de eleções (interação política)durante os períodos de eleções (interação política)
Círculo virtuoso de
responsabilização
Pró-atividade e & transparência
do Governo
Debate PúblicoVibrante
(A imprensa livre, o úbli
p çsocial
sobre desafios e avanços
público, osacadêmicos, etc.)
2. No entanto, a mídia também relatará favoravelmente os avanços do governo para
melhorar a qualidade da implementação25
melhorar a qualidade da implementação(interação técnica)
HOMENAGEMHOMENAGEMEste artigo é dedicado à memória deEste artigo é dedicado à memória de
Rosani Cunha, ex-diretora do Programa Bolsa Família.
Uma profissional dedicada RosaniUma profissional dedicada, Rosani claramente entendia a importância da qualidade em gerênciar e implementar o programa, tanto para gerar impactos na pobreza como para gerar p apoio público para sua sustentabilidade.
O seu legado se preservou comO seu legado se preservou com contribuições ao Programa Bolsa Família para melhorar as vidas de mais de 50 milhões de brasileiros –e as vidas de incontáveis famílias pobres que se beneficiam de programas de transferências condiciondadas de renda similares
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condiciondadas de renda similares em mais de 40 países no mundo.