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Colombia y su política exterior ¿liderazgo u ocaso regional?
Fabio Sánchez*
(En elaboración, no citar sin permiso previo del autor)
Trabajo preparado para su presentación en el VI Congreso de la Red Colombiana de
Relaciones Internacionales (Redintercol)
“Una década de transformaciones globales: lecturas desde América Latina”
Universidad del Norte
Barranquilla, 2-4 de octubre de 2019
Resumen
Durante la administración de Juan Manuel Santos (2010-2018) Colombia elevó su liderazgo y perfil internacional. Se reconectó con la región, amplió, diversificó la diplomacia y se consolidó como actor atractivo y pacífico luego de la firma de la paz con las FARC (2016). Con la llegada de Iván Duque (2018) se presenta un cambio radical en la agenda y prioridades: el país se retira de la Unasur, apoya el Grupo de Lima, lidera el
cerco diplomático contra el régimen de Nicolás Maduro y promueve Prosur, una nueva organización suramericana. A ello se suma un realineamiento con Washington y un acercamiento con el eje de centroderecha regional liderado por Bolsonaro, Macri y Piñera. Asimismo, en la agenda doméstica se hace un revisionismo del acuerdo de paz, lo cual afecta la percepción de la comunidad internacional sobre el avance logrado por JMS. El artículo analiza si el panorama externo facilita el liderazgo regional de Colombia o si las presiones
domésticas volverán a desconectar y aislar al país.
Palabras clave: Colombia, Política exterior colombiana, posconflicto, Iván Duque
Abstract
During the Juan Manuel Santos' period (2010-2018) Colombia raised its leadership and international profile.
The country was reconnected with the region, expanded and diversified the diplomacy and consolidated as an attractive and peaceful actor after the peace agreement with the FARC (2016). With Iván Duque’s inauguration (2018), there is a radical change in the agenda and recommendation: the country withdraws from Unasur, supports the Lima Group, leads the diplomatic blockade against Nicolás Maduro's regime and promotes Prosur, a new South American organization. Likewise, there is a realignment with Washington and an approach with the regional right-wing axis led by Bolsonaro, Macri, and Piñera. Also, on the domestic agenda, a revisionism of the peace agreement was made, which affected the perception of the international community about the progress made by JMS. The article analyzes whether the external panorama facilitates Colombia's regional
leadership or if domestic pressures will disconnect and isolate the country again.
Kew words: Colombia, Foreign Policy, post-conflict, Iván Duque
* Profesor Titular y Director de Investigación, Escuela de Política y Relaciones Internacionales
[email protected] orcid.org/0000-0002-0042-9830 Grupo de Análisis Político (GAP), Universidad Sergio
Arboleda. Ph.D., Máster y DEA en Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Barcelona. Agradezco
la asistencia de Clara Elena Acosta, Profesional en Política y Relaciones Internacionales, Universidad Sergio
Arboleda, Maestranda en Derecho Internacional de la Universidad de los Andes. Joven investigadora Colciencias
2018.
mailto:[email protected]://orcid.org/0000-0002-0042-9830
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El 7 de agosto de 2018 Iván Duque asumió la presidencia de Colombia. Heredó la política
exterior de Juan Manuel Santos (2010-2018) enfocada en la negociación de la paz con las FARC,
quien a su vez había recibido una agenda externa marcada por el énfasis en la seguridad de su
predecesor Álvaro Uribe (2002-2010). Lo anterior, indica que la seguridad y la diplomacia para la
paz fueron los vectores de la agenda externa colombiana en los últimos años. Con la llegada de
Iván Duque a la presidencia, el presente artículo se pregunta ¿Cuáles son los vectores que han
delineado la Política Exterior Colombiana (en adelante PEC) durante la primera fase de la
administración Duque? Se querrá demostrar que la política exterior del presidente Duque se ha
movido entre internacionalización de la agenda de seguridad y defensa, y la diversificación
económica, ambiental y social de Colombia. La lucha contra el narcotráfico, el terrorismo y la paz
con legalidad son los temas que caracterizan la securitización de la PEC. Por un lado, la crisis
venezolana ocupa un lugar de importancia para Colombia al querer liderar un cerco diplomático
que responde al quiebre democrático, los nexos con el narcotráfico y las disidencia de las FARC.
Por otro lado, las críticas internas al Acuerdo de Paz y las dificultades del posconflicto se han
llevado al escenario internacional bajo el mensaje de paz con legalidad. Asimismo, las debilidades
del servicio exterior continúan afectando su legitimidad.Por otra parte, el Presidente Duque ha
dado continuidad a asuntos como el fortalecimiento de las relaciones comerciales con economías
de alto impacto en Europa y Asia, y posicionar a Colombia como un referente ambiental y social.
En la primera rueda de prensa del Canciller Carlos Holmes Trujillo, el 10 de agosto de 2018, se
delinearon las bases de la política exterior del Presidente Iván Duque: “diplomacia para la
legalidad, el emprendimiento y la equidad” (MRE, 2018c). Esto se formaliza en el Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, pacto por la equidad” (DNP, 2018b). Bajo el título
“Colombia en la escena global: política exterior responsable, innovadora y constructiva”, la agenda
del gobierno Duque se enfoca en 7 asuntos: (i) liderar la agenda regional e internacional para dar
respuestas a los principales problemas del mundo, identificando estos como drogas, ausencia de
democracia y terrorismo, (ii) proyectar los intereses de Colombia en la escena internacional de
forma responsable y proactiva, (iii) fortalecimiento de la paz con legalidad, (iv) dinamizar la
inserción de Colombia en la economía global, (v) dar respuesta a las nuevas dinámicas migratorias
del país, resaltando el caso venezolano, (vi) resolver los principales problemas que afronta la
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problación ubicada en la frontera, (vii) ser referente cultural, ambiental, educativo y turístico a
través de los recursos comprendidos en el poder blando (soft power) (DNP, 2018b).
A partir de lo anterior, el texto identificará acciones concretas que representen la política
exterior planteada por el presidente Duque. Para ello, se expondrá los avances del cerco
diplomático, una de las principales banderas de la política exterior del presidente Duque frente al
síndrome venezolano, junto a las acciones de Colombia frente al aumento de la migración irregular
del vecino país.. Posteriormente, se explicará la creación del Prosur, un nuevo intento de
integración regional que excluye a Venezuela. En tercer lugar, se analizará la agenda de viajes
internacionales y eventos en casa que posicionan a Colombia en el escenario internacional. Ante
de pasar a las conclusiones, se plantearán algunas continuidades y debilidades en el servicio
exterior colombiano.
La agenda internacional ¿el síndrome venezolano?
De acuerdo al mapeo de los principales problemas que afectan al mundo, realizado por el
gobierno Duque, la ausencia de democracia y su relación con el narcotráfico y grupos guerrilleros
son los que más protagonismo han tenido en el accionar exterior colombiano. De esa manera, la
agenda internacional del presidente Duque se ha enfocado en resolver el problema de Venezuela,
liderando un cerco diplomático, a través del Grupo de Lima, la OEA y, diplomacia cultural
(concierto en la frontera). Los resultados han sido relativamente modestos, ya que el régimen de
Maduro se ha sostenido, a pesar de una posible salida negociada con Washington, y aún persiste
en la región divisiones entorno a las acciones a llevar a cabo frente a Venezuela.
El cerco diplomático dio sus primeros pasos el 9 de abril de 2019, día en que el Consejo
Permanente de la OEA, aceptó el nombramiento de Gustavo Tarre, designado de Juan Gaidó, como
el representante de la Asamblea Nacional de Venezuela ante la organización, en una sesión
extraordinaria convocada por Colombia en representación de Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y
Perú (OEA, 2019d). No obstante, la decisión no fue unánime, tan solo 18 votos fueron a favor
frente 9 en contra y 6 abstenciones (CNN, 2019c). Por un lado, el representante del régimen de
Nicolás Maduro, rechazó la resolución de aceptación argumentado (i) violaciones al Derecho
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Internacional dado que el reconocimeinto de un gobierno se hace a título individual y soberano,
no de forma impuesta y (ii) que la OEA ni sus Estados Miembros pueden cambiar la delegación
de ningún Estado parte. Por otro lado, países como México, Nicaragua, Bolivia, Uruguay, Antigua
y Barbuda, San Vicente y las Granadinas, Dominica, Guyana, Surinam y Barbados manifestaron
su rechazo a la resolución por violar la Carta de la OEA y afectar la institucionalidad del organismo
(OEA, 2019g).
A pesar del rechazo de algunos Estados Miembros, los esfuerzos de Colombia en el cerco
diplomático se han mantenido en el tiempo. El pasado 11 de septiembre, el Canciller colombiano
Carlos Holmes Trujillo presentó ante el Consejo Permanente de la OEA la intervención titulada
“Información sobre los desafíos del narcoterrorismo a la institucionalidad democrática”1 (OEA,
2019f), en la que señaló los vínculos entre el gobierno de Nicolás Maduro y las actividades de
narcotráfico de grupos guerrilleros colombianos albergados en Venezuela, representando una
amenaza para la paz y la seguridad continental (MRE, 2019d). Esta intervención puso en evidencia
el poder desestabilizante de la relación entre el régimen venezolano y las actividades ilegales de
los grupos irregulares colombianos, repercutiendo posiblemente en la aprobación de la
Convocatoria del Órgano de Consulta del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (en
adelante TIAR) con 12 votos a favor, 5 abstenciones y 1 ausencia en el Consejo Permanente de la
OEA (MRE, 2019j). La convocatoria fue solicitada por la Misión Permanente del gobierno interino
de Juan Guaidó y respaldada por los representantes de Argentina, Brasil, Colombia, El Salvador,
Estados Unidos, Guatemala, Haití, Honduras, Paraguay y la República Dominicana (OEA, 2019a).
Por su parte, Uruguay, Costa Rica, Perú, Panamá, Trinidad y Tobago se abstuvieron de votar
(OEA, 2019a), mostrando la continuidad de la división que la crisis de Venezuela crea en la OEA
y que se ha mantenido a lo largo de este año.
1 Vale aclarar que Colombia solicitó que el proyecto de Orden del Día del 11 de septiembre fuera modificado.
Originalemente, el Estado colombiano presentaría el tema “Acciones de Colombia en la lucha contra las drogas”.
Asimismo, solicitó que el tema “Información sobre los Desafios del Narcoterrorimo a la Institucionaldiad
Democrática” fuera incluido como el primer tema en el orden del día (OEA, 2019e).
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El Órgano de Consulta del TIAR se reunió el 23 de septiembre en Nueva York para tomar
acciones concretas frente a la situación en Venezuela. Mediante la Resolución 1/19 los países
miembros del TIAR decidieron entre otras cosas, identificar los miembros del régimen de Nicolás
Maduro involucrados en actividades de lavado de activos, tráfico de drogas, terrorismo,
delincuencia organizada trasnacional, corrupción y violación de derechos humanos con el fin de
“investigar, perseguir, capturar, extraditar y sancionar a los responsables y disponer el
congelamiento de sus activos ubicados en los territorios de los Estados partes del TIAR, de acuerdo
con los ordenamientos jurídicos nacionales”(Órgano de Consulta del TIAR, 2019, p. 2) y solicitar
que la secretaria de la OEA transmita el contenido de la resolución al Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas (Órgano de Consulta del TIAR, 2019).
Con este resultado, el cerco diplomático ha dado un paso adelante. No obstante, Colombia ha
encontrado dificultades a la hora de lograr un consenso que permita coordinar acciones que
incluyan a toda la región.
Respuesta a la migración venezolana
La proximidad geográfica entre Colombia y Venezuela convierte a nuestro país en una zona de
refugio y/o tránsito de migrantes venezolanos. Cerca de 1.400.000 de ellos han entrado a territorio
colombiano, según datos a 30 de junio de 2019 (Migración Colombia, 2019b), siendo Colombia
el país que alberga más población venezolana (Banco Mundial, 2018).
La migración venezolana, al ser un fenómeno que nunca antes se había vivido en el país, ha
generado presiones en diversos sectores como: seguridad, salud, empleo, educación, entre otros, y
en las instituciones colombianas. El informe “Migración desde Venezuela a Colombia: impactos
y estrategia de respuesta en el corto y mediano plazo”, realizado por el Banco Mundial en el 2018,
plantea que la migración venezolana tiene un impacto en: (i) la economía en la medida que afecta
los esfuerzos de reducción de pobreza en el corto plazo, disminuye los empleos formales en las
zonas de frontera para la población colombiana en parte porque los migrantes tienen un nivel de
educación mayor y su mano de obra tiene costos menores, un aumento del empleo informal y de
la subcontratación, (ii) existe una mayor sensación de inseguridad al aumentar el reclutamiento
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forzado, la trata de personas, la explotación sexual, ladesprotección de niños y delincuencia, (iii)
presiones financieras en el sector salud debido al incremento de migrantes que requieren atención
en salud, (iv) mayor demanda de servicios de educación y, (v) ocupación de espacio público y
asentamientos en zonas de alto riesgo (Banco Mundial, 2018).
Como respuesta a este fenómeno, el presidente Duque ha llevado a cabo acciones como la
expedición de la política integral de atención al migrante venezolano del Consejo Nacional de
Política Económica y Social (en adelante CONPES) “Estrategia para la atención de la migración
desde Venezuela” también llamado CONPES 3950, la re-expedición de documentos de
permanencia y movilidad fronteriza, el trámite del Proyecto de Ley de Política Migratoria y la
nacionalidad de niños venezolanos en riesgo de apatridia. Lo anterior, para dar una respuesta
acorde a las dinámicas de la migración venezolana y, de una u otra forma, disminuir los efectos
negativos y potenciar las oportunidades de la migración. No se puede olvidar que estas acciones
se enmarcan en la tradición colombiana del respeto al Derecho Internacional, cumpliendo con sus
obligaciones internacionales en materia de Derechos Humanos.
Por un lado, la expedición del CONPES 3950, plantea una serie de acciones, por valor de
$422.770 millones de pesos, encaminados a establecer una política integral de atención en salud,
educación, trabajo, vivienda y seguridad para un tiempo de tres años y crear sinergias entre las
instituciones colombianas para brindar una mejor atención a la población migrante (CONPES,
2018). Entre las estrategias se resaltan: servicios de primera infancia para 133.125 niños, niñas,
mujeres gestantes migrantes y colombianas retornadas; asistencia técnica para el aseguramiento e
información básica en salud de migrantes; fortalecimiento de competencias laborales de la
población migrante y retornada por medio de 40 mil cupos de formación a cargo del SENA;
agilizar los procesos de convalidación de estudios prescolares, básica, media y educación superior,
e implementar el Registro Único de Trabajadores Extranjeros en Colombia (RUTEC) (DNP,
2018a).
El Ministerio de Relaciones Exteriores creó de nuevos plazos para solicitar el Permiso Especial
de Permanencia (en adelante PEP) por medio de la Resolución 10677 de 2018 del Ministerio de
Relaciones Exteriores y bajo los mismos términos de la Resolución 5797 de 2017, la cual crea el
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PEP para aquellos cuidadanos venezolanos que hayan ingresado por un Puesto de Control
Migratorio (MRE, 2018d). Este documento, permite a la poblacion migrante permanecer en el
territorio colombiano por un periodo de 90 días prorrogable por dos periodos adicionales y así
poder acceder a los servicios de salud y educación del Estado (CONPES, 2018) y ejercer cualquier
actividad licita no regulada en Colombia (MRE, 2017). Asimismo, expidió la Resolución 3548 de
2019 por medio de la cual se crea un Permiso Especial Complementario de Permanencia (en
adelante PECP) dirigido exclusivamente a aquellos venezolanos que hayan solicitado el
reconocimiento de su condicion de refugiado en Colombia o aquellos a quienes se les haya negado
o rechazado la solicitud (MRE, 2019h).
A su vez, el Ministerio de Relaciones Exteriores está tramitando el Proyecto de Ley 036 de
2019 en el que se establece la Política Integral Migratoria de Colombia2, con la cual pretende
unificar las normas vigentes y dispersas en la materia. Dentro de dicho proyecto se contemplan
derechos y obligaciones de los extranjeros en Colombia y de los colombianos en el exterior,
modificaciones al Sistema Nacional de Migraciones e infracciones a la normatividad migratoria,
entre otros aspectos (MRE et al., 2019).
Migración Colombia dio la reapertura de la expedición de la Tarjeta de Movilidad Fronteriza
(en adelante TMF), suspendida a inicios del 2018. Por medio de este documento, los cuidadanos
venezolanos podran ingresar a territorio colombiano, especificamente zonas de frontera, de forma
temporal para “abastecerse de alimentos, asistir a citas médicas, comprar productos de primera
necesidad y a los menores de edad inscribirse en las instituciones educativas” (Migración
Colombia, 2019a).
Asimismo, el presidente anunció el reconocimiento de la nacionalidad colombiana a niños
nacidos en suelo colombiano desde el 19 de agosto de 2015 a través de la Resolución 8470 de 2019
de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Esta medida responde al riesgo de apatridia en el
2 Durante la elaboración de este documento, el proyecto de ley se encontraba pendiente de rendir ponencia para
primer debate en Comisión Segunda de Senado.
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que se encuentran cerca de 24.500 niños y niñas. El pasado 18 de septiembre Duque sancionó la
Ley 1997 de 2019 sobre esta materia.
A nivel internacional, Colombia ha realizado un llamado a la comunidad internacional para
elevar la respuesta a la crisis migratoria a un nivel global. Junto con el presidente del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) Colombia está promoviendo la creación de un fondo
multilateral para hacer frente a la migración (La República, 2019; Presidencia de Colombia, 2018).
Ante la OEA Colombia impulsa el status de proteccion temporal, el cual permitiría a los países
más afectados absorver el alto flujo migratorio (Presidencia de Colombia, 2018).
Prosur y el eje centro-derecha
Desde su campaña, el presidente Duque había anunciado la propuesta de retirarse de la Unasur,
por su complicidad con el régimen venezolano (EFE, 2018; El País, 2018). Así, el 27 de agosto
de 2018 el Canciller Carlos Holmes Trujillo envió una Carta a la Unasur denunciando el Tratado
Constitutivo de la organización (MRE, 2018a), y así se oficializó su retiro, el cual fue efectivo a
los 6 meses siguientes. No obstante, el presidente Duque en la rueda de prensa expuso el interés
de Colombia en seguir trabajando bajo el marco del multilateralismo, característica tradicional de
la PEC:
Me complace anunciarle a Colombia esta decisión donde estamos
cumpliendo nuestra palabra y donde seguimos trabajando, como lo ha
hecho Colombia siempre, para que en los escenarios multilaterales se
construya, pero no podemos seguir siendo parte de una institución que ha
sido el más grande cómplice de la dictadura de Venezuela. (MRE, 2018a)
Tras la salida de Colombia, se vio un efecto cascada en el que varios Estados Miembros han
oficializado su salida de la organización, entre ellos: Argentina, Brasil, Chile, Perú, Paraguay y,
recientemente, Ecuador. Tan solo 5 Estados continúan siendo miembros activos (Bolivia, Guyana,
Surinam, Uruguay y Venezuela).
Tras el declive de la Unasur, los presidentes Duque y Piñera lideraron la creación de Prosur
(EuropaPress, 2019), un foro que busca reordenar el proceso de integración regional, y lograr la
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coordinación suramericana de políticas públicas en favor de la democracia, la economía y la
agenda social de la región. Asi, el 22 de marzo de 2019, los presidentes de Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay y Perú firmaron una declaración para crear el Prosur.
(Declaración Presidencial sobre a Renovación y el Fortalecimiento de la Integracion de América
del Sur (PROSUR), 2019). Se trata de un reinicio del multilateralismo suramericano, que pierde
el grado de cohesión y consenso logrado en el marco de la Unasur, generando una nueva ruta llena
de interrogantes sobre la capacidad de concertación lograda años atrás.
La agenda de viajes internacionales
El número de viajes presidenciales en Colombia son objeto de controversia dadas las
dificultades económicas del país y la coyuntura política y social. No obstante, los mandatarios los
justifican con el argumento de que en un orden internacional globalizado es necesario conectarse
y buscar nuevos socios comerciales, sectores con oportunidades de inversión y promover la imagen
del país. Adicionalmente, estos viajes van de la mano con el plan en política exterior del gobierno.
Por ello, identificamos algunos de los viajes más importantes, sus motivos y la correlación con la
política exterior formulada.
Tabla 1. Viajes internacionales del presidente Iván Duque
Lugar Fecha Descripción Agenda
Europa (Vaticano, Bélgica)
20 al 25 de octubre de 2018
Diálogo con el Papa Francisco sobre la
consolidación de la paz y apoyo al
tratamiento de la crisis venezolana.
Fortalecimietno de relaciones
comerciales y de inversión con Italia.
Busqueda de mayor inversión
proveniente de Bruselas en sectores
como alimentos, agroindustria,
aseguramiento y tecnología.
Paz con legalidad
Respuesta a las dinámicas
migratorias
Dinamizar la inserción de
Colombia en la economía
global.
Francia
10 al 13 de
noviembre de
2018
Foro de París sobre la Paz: dialogó
sobre el fortalecimiento de la Corte
Penal Internacional (CPI) para
investigar irregularidades en
Venezuela y acompañar a Colombia
para garantizar la verdad, la justicia y
la reparación.
Paz con legalidad.
Liderazgo para dar respuesta
a la ausencia de democracia.
Proyección de los intereses
de Colombia en la lucha
contra la corrupción.
Inserción de Colombia en la
economía global
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OCDE: Firma del Memorando de
Entendimiento en el que la OCDE
brindará apoyo a Colombia en la lucha
contra la corrupción y asesoramiento
para el diseño de políticas publicas en
educación, salud y educación
Unesco: industrias creativas y
culturales.
Atracción por poder blando
Davos – Suiza 22 al 27 de
enero de 2019
Foro Económico Mundial en Davos en
el que el presidente Duque confirmó
que Medellín será la sede del primer
centro de Cuarta Revolución
Industrial.
Inserción de Colombia a la
economía global.
Estados Unidos 12 al 17 de
febrero 2019
Reunión con el presidente de los
Estados Unidos Donald Trump para
fortalecer las relaciones bilaterales,
resaltando temas como: narcotráfico,
terrorismo, comercio, turismo y
seguridad.
Liderar la agenda regional e
internacional para dar
respuestas al narcotráfico y
terrorismo.
Proyección de los intereses
de Colombia respecto al
nacotrafico y la seguridad.
Chile 20 al 22 de
marzo de 2019
Declaració para la creación del Prosur
Encuentro empresarial para presentar
oportunidades de inversión en el país.
Apoyo al Multilateralismo
Privilegiar los intereses de
Colombia con mayor
inversión extranjera
San Francisco y
Seattle
7 al 10 de mayo
de 2019
Busqueda de inversión tecnológica
con visita a las sedes de Google,
Apple, Amazon y Microsoft.
Dinamizar la inserción de
Colombia en la economía
global, en especial hacia lo
tecnológico
Perú 26 al 27 de
mayo de 2019
Cumbre CAN: diálogo sobre la
necesidad de fortalecer la integraciñon
regional y la cooperacion en medio
ambiente, salud, educación, defensa y
la crisis venezolana
Visita de Estado en la que se
suscribieron el Acuerdo Economía
Creativa, el Acuerdo de Buenas
Prácticas de Supervisión y
Fiscalización, Memorando de
Entendimiento sobre Defensa, Justicia,
Transporte y Agricultura
Apoyo al multilateralismo
Proyección de intereses en
seguridad
Respuesta a la falta de
democracia
Respuestas a la crisis
venezolana
Europa (Reino Unido, Francia y
Suiza)
17 al 24 de junio
Firma de la Alianza para el Desarrollo
Sostenible, con inversión del Reino
Unido destinada al cambio climñatico
y la proteccion de la biodiversidad.
Suscripción de un Acuerdo de
Voluntades con Francia para la
Ser referente ambiental
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proteccion ambiental y la mitigación
del Cambio Climático
Perú 5 al 6 de julio
XIV Cumbre de la Alianza del
Pacífico: avance en el multilateralismo
y la integración económica, social y
política. Firma del Acuerdo sobre el
Uso Sostenible del Plástico. Fijación
de posiciones en lucha contra la
corrupcion y la diversificación de
fuentes de energía renovables.
Apoyo al multilateralismo
Inserción económica de
Colombia
Ser referente ambiental
China 27 de julio al 1
de agosto
Viaje politico y comercial para
diversificar el mercado de los
productos colombianos (banano y
aguacate Hass), atraer inversion en
infraestructura y proyectos energético,
y firmar un convenio de repatriacion
de pesos colombianos en China
Inserción de Colombia en la
economía global.
Proyección de los intereses
de Colombia
EE. UU. 18 al 28 de
septiembre
Participación en el 74 periodo
ordinario de sesiones en la Asamblea
General de la ONU en el que el
presidente hizo un llamado a la
comunidad internacional para prestar
atención a la situación de Venezuela,
reiteró el compromiso de Colombia
con la lucha contra el cambio
climático y el avance con los
Objetivos de Desarrollo Sostenible, y
realizó un balance sobre la política de
paz con legalidad.
Sostuvo reuniones bilaterales con
algunos mandatarios, entre ellos
Donald Trump.
Apoyo al multilateralismo
Ser referente ambiental
Paz con legalidad
Fuente: Elaboración propia de acuerdo a los datos suministrados en Cancilleria y Presidencia de la República de
Colombia.
La reciente visita del Presidente Duque a la ONU refleja los ejes de su agenda externa:: la lucha
por la democracia en Venezuela y las amenazas que representa el régimen de Nicolás Maduro, la
protección del medio ambiente, la paz con legalidad y, el impulso económico del país. En primer
lugar, ante la Asamblea de la ONU el mandatario destacó la amenaza desestabilizadora de los
vínculos del régimen de Nicolás Maduro con grupos al margen de la ley, cuya principal fuente de
financiación es el narcotráfico y el terrorismo (Presidencia de Colombia, 2019d), a través a la
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presentación de un polémico dossier con unas controvertidas imágenes entregado al presidente de
la Asamblea General y al Secretario de la ONU (CNN, 2019b):
La dictadura venezolana es un eslabón más de la cadena del terrorismo
transnacional. Sus estructuras corruptas son servidoras de los carteles de la
droga; sus alfiles son secuaces de la mafia y alimentan la violencia en
Colombia; refugian a asesinos y violadores de niños, y quienes ignoran
estos oprobios son cómplices de la dictadura (…). Venezuela se ha
convertido en tierra fértil para el surgimiento de una nueva estructura
delictiva aliada con el Eln, que no conoce fronteras. (Presidencia de
Colombia, 2019b)
Por otro lado, Colombia recibió el apoyo de diversos actores para continuar con la
implementación del Acuerdo de Paz. En diversos foros y diálogos que sostuvo el presidente
durante su visita a los Estados Unidos puso de presente los esfuerzos en la construcción de paz en
Colombia a partir del Estado de Derecho, la justicia y la seguridad:
Colombia persiste en la construcción de una cultura de la legalidad, en
la que, reconociendo nuestras diferencias, optamos por la convivencia; en
la que el imperio de la ley se construye como el matrimonio indisoluble
entre justicia y seguridad. Hace un año manifesté que mi Gobierno iba a
trabajar para que el proceso de desmovilización, desarme y reinserción se
implementara con éxito. Hoy puedo asegurar que la Paz con Legalidad
avanza. Actualmente, hay 29 proyectos productivos colectivos que
vinculan a 1.934 personas que se la jugaron por una nueva vida y, en total,
son más de 13.000 los colombianos que continúan su proceso de
reincorporación (Presidencia de Colombia, 2019b).
Sin desdibujarse del enfoque de la legalidad y la justicia, el mandatario colombiano ha tenido
un tono más conciliador en torno a la construcción de paz. Posiblemente como respuesta a la
presión internacional y a su nuevo rol como presidente de la Comisón de Consolidación de la Paz
de Naciones Unidas. En el conversatorio realizado por el Council on Foreign Relations, sostuvo
que fue un error de dividir a la población en torno a la paz: “Yo estoy convencido de que fue un
error, un error histórico, monumental, en Colombia, dividir a la población entre amigos y enemigos
de la paz, por razones políticas” (Presidencia de Colombia, 2019e). A su vez, durante una sesión
presidida por Colombia en la Comisión de Consolidación de la Paz de Naciones Unidas, se mostró
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pacificador de conflictos al ofrecerle ayuda al presidente Cristian Kaboré de Burkina Faso y al
afirmar que:
Colombia acepta honrosamente esta Presidencia, y la ejerce con su
experiencia, pero también con el deseo de ser un promotor de la paz en el
mundo; de una paz con justicia, de una Paz con Legalidad, de una paz sin
impunidad y de una paz que construya en bienestar, en total alineación con
los Objetivos de Desarrollo Sostenible. (Presidencia de Colombia, 2019c).
La securitización de la agenda abarca también a la construcción de paz. Bajo el enfoque paz
con legalidad, el Presidente Duque ha puesto el acento en las economías ilegales argumentando
que existe una relación inversa entre narcotráfico y paz:
El narcotráfico es un depredador del medioambiente, de la sociedad
humana, es el nido de la corrupción y el combustible del terrorismo. ¡A
más coca, menos paz! Por eso, la lucha contra el narcotráfico y las
economías ilícitas es una batalla que requiere el concurso de todas las
naciones en contra de los vejámenes de la producción, distribución y
consumo de drogas. (Presidencia de Colombia, 2019b).
Asimismo, el mandatario se unió a los llamados de la comunidad por la protección del medio
ambiente, y en especial, a tomar las medidas adecuadas para hacer frente al cambio climático.
Colombia, en lo que va la administración Duque, ha declarado al medio ambiente como un activo
estratégico de la política de seguridad nacional. Asu vez, mostró algunos de los avances en esta
materia: reducción de un 17% la deforestación, la firma del Pacto de Leticia y la meta de sembrar
180 millones de arboles para 2022 (Presidencia de Colombia, 2019a).
La agenda internacional en casa
Por otra parte, se ha realizado un intento de ubicar a Colombia en la agenda internacional y en
ponderarla como sede de algunos de los eventos más importantes para la región. Se resaltan los
diálogos de alto nivel como: XI Reunión del Grupo de Lima, la 49ª Asamblea General de la OEA
y la primera Cumbre Ministerial Colombia-Caricom. A su vez, Duque, estos escenarios, ha
resaltado la necesidad de hacer uso de la acción multilateral para endurecer el cerco diplomático a
Venezuela, brindar aproyo al fortalecimiento de la democracia en la región, hacer frente a la crisis
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migratoria y llevar a la agenda los temas de seguridad, narcotráfico y comercio. Respecto al
Caricom, ha decidido relanzar las relaciones diplomáticas con los países del Gran Caribe, un
espacio de acción histórico para el país, recientemente herido por el fallo adverso de La Haya ante
Nicaragua en 2012 y, cuyos países son los que más resistencia presentan frente a la situación con
Venezuela.
Para empezar, la XI Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores del Grupo de Lima se
realizó en Bogota el 25 de febrero, contando con la asistencia de los ministros de relaciones
exteriores de los gobiernos de Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Guatemala, Panamá,
Honduras, Paraguay, Perú y Venezuela; los vicepresidentes de Estados Unidos, Mike Pence, y
Brasil, Hamilton Mourão; y con los presidentes de Colombia, Guatemala y Panamá. Durante este
evento, el Grupo de Lima hizo una declaración en apoyo a la transición democrática y
reconstrucción social, política y económica de Venezuela. Es necesario resaltar que los Estados
Miembros decidieron solicitar a la Corte Penal Internacional (CPI) investigar las violaciones de
derechos humanos y la comisión de crimenes de lesa humanidad que tienen lugar bajo el gobierno
de Nicolás Maduro (MRE, 2019c). Colombia, por su parte, defendió la necesidad de acompañar la
transición democrática en beneficio del pueblo venezolano, endurecer el cerco diplomático,
haciendo un llamado a declarar los activos gubernamentales de Venezuela presentes en cada uno
de los países miembros del Grupo bajo el control de la Asamblea Nacional y del Presidente Interino
Juan Guaidó (MRE, 2019g).
Paralelo al evento del Grupo de Lima, se llevó a cabo el encuentro entre Guaidó, el
Vicepresidente de Estados Unidos, Mike Pence y el Presidente Iván Duque, en el que sellarón el
compromiso con el restablecimiento de la democracia y avanzaron en temas como seguridad,
narcotráfico y comercio (MRE, 2019f).
En Medellín sesionó la 49ª Asamblea General de la OEA denominada “Innovando para
fortalecer el multilateralismo hemisférico”, propuesto por la Misión de Colombia ante la
organización, durante los días 26-28 de junio de 2019 (OEA, 2019c). Entre los temas a tratar
durante la cumbre se destacaron: la crisis venezolana, la problemática migratoria, la situación en
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Nicaragua, los DD. HH. en Colombia, el fortalecimiento de la democracia y la promoción de la
seguridad hemisférica (OEA, 2019b).
El transcurso de la Asamblea se vio opacado por visiones confrontadas respecto a Venezuela.
Algunos Estados Miembros manifiestaron su inconformidad por la presencia de los representantes
del Gobierno interino de Guaidó, argumentando que Venezuela denunció el Tratado Constitutivo
de la OEA, dejando de ser Estado Miembro el 27 de abril de 2019. En ese sentido, algunos de los
Estados no aceptaron las credenciales presentada por la Delegación de Guaidó y manifestaron no
estar obligados a ninguna resolución o declaración emitida en el marco de la Asamblea General ni
a ninguna declaración o resolución de los organismos de la OEA en los que cualquier repesentante
interviniera en nombre del Estado de Venezuela, entre ellos: Barbados, Dominica, Antigua y
Barbuda, Bolivia, Surinam, Mexico y Nicaragua (OEA, 2019b). Por lo anterior, Uruguay se retiró
de la Asamblea (Uruguay, 2019).
Lo anterior, develó la división en OEA, siendo criticados la Asamblea General, su presidente y
el Secretario General por permitir vulnerar la institucionalidad y afectar los derechos de los Estados
Miembros. Colombia, a pesar de sus esfuerzos, no logró consolidar un consenso. Se trata de otro
episodio de la clásica división latinoamericana frente a los quiebres democráticos.
Asimismo, Cartagena fue sede de la Primera Cumbre Ministerial Colombia-Caricom
(Comunidad del Caribe) el 29 de julio de 2019, con el ánimo de fortalecer los lazos diplomáticos
con los países que componen esta comunidad. Entre los temas de interés común se encuentran
comercio, cultura, medio ambiente, narcotráfico, trata de personas. Llama la atención que en el
Caricom, no se abordaron temas relacionados con la democracia en Venezuela (MRE, 2019b). Lo
anterior, tal vez, para facilitar el desarrollo de la agenda propuesta y evitar el “sensible” tema en
medio del encuentro.
Ante los recientes incendios en la Amazonía, y teniendo en cuenta la importancia de esta zona
en el sistema climático mundial, Colombia lideró la Cumbre Presidencial por la Amazonía en
Leticia el 6 de septiembre. El objetivo de esta reunión fue brindar un espacio de diálogo entre los
países que conforman la Amazonía para la protección y uso sostenible de la región, enfatizando
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en los derechos soberanos sobre el territorio y uso de los recursos naturales de acuerdo al derecho
internacional. Como resultado, 7 países suscribieron el Pacto de Leticia por la Amazonía, un
instrumento con 16 acciones que pretenden cooperar en torno a la conservacion y desarrollo
sostenible de la Amazonía, entre ellos Colombia, Perú, Ecuador, Bolivia, Brasil3, Surinam y
Guyana (MRE, 2019i).
Finalmente, Bogotá sera sede de 14ª Reunión del Comité Intergubernamental de la Convención
para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial de la Unesco, siendo el primer país
latinoamericano que albergará una reunión de este tipo (MRE, 2019e).
Las visitas de presidentes, embajadores y funcionarios de alto nivel a Colombia fortalecen las
relaciones bilaterales de Colombia. En la Tabla 2 se muestran algunas de las principales visitas al
país y el tema tratado.
Tabla 2. Visitas de presidentes y embajadores
Fecha Presidente/Embajador Agenda
31 de octubre de
2018
Ministro Adjunto para las Américas de
Canadá
Fortalecimiento de relaciones bilaterales.
22 de febrero de
2019
Presidente de Paraguay, Mario Abdo.
Presidente de Chile, Sebastian Piñera
Visita a Cúcuta para la entrega de ayuda
humanitaria a Venezuela.
22 de febrero de
2019
Vicepresidente de los Estados Unidos,
Mike Pence
Reunión junto con Juan Guaidó para
restabler la democracia y avanzar en temas
como seguridad, narcotráfico y comercio.
4 de julio de 2019 Embajador de Japón Crisis migratoria
11 al 14 de julio de
2019
Embajadores del Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas
Construcción de paz
20 de agosto de
2019
Representante especial adjunto de ACNUR
y la OIM
Atención a la crisis migratoria
22 de julio de 2019 Presidente del Banco Europeo de
Inversiones, Werner Hoyer
Disponibilidad de inversion en zonas de
conflicto y pobreza
3 Firmó Ernesto Henrique Fraja en representación del presidente Jair Bolsonaro, reacio a participar en el encuentro.
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28 de agosto de
2019
Presidente electo de Guatemala, Alejandro
Giammattei
Agenda bilateral y reuniones de trabajo con
el SENA, directivos de Procolombia,
Ministerior de Comercio, Industria y
Turismo.
2 de septiembre Hija de Donald Trump y consejera del
gobierno, Ivanka Trump
Empoderamiento de la mujer en la
economía.
12 de septiembre de
2019
Alta Representante de la Unión Europea
para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad, Federica Mogherini
Diálogo sobre la relación bilateral, la crisis
migratoria y la paz con legalidad
26 de septimebre de
2019
Embajadora de Buena Voluntad del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para
los Refugiados (ACNUR)
Esfuerzos para la atención de la crisis
migratoria.
Fuente: Elaboración propia de acuerdo a los datos suministrados en Cancilleria y Presidencia de la República de
Colombia.
Continuidad y debilidades del servicio exterior
A pesar de los intentos de mejorar el servicio exterior, el Decreto-Ley 274 de 2000 plantea en
el artículo 6, parágrafo 1, que el cargo de Embajador y Cónsul será de libre nombramiento y
remoción (Presidencia de Colombia, 2000). La Corte Constitucional por medio de la sentencia C-
292 de marzo de 2001, señala en la parte resolutiva declarar exequible tal artículo que plantean
que al menos 20% de los embajadores colombianos deben ser de carrera diplomática (Corte
Constitucional de Colombia, 2001). Lo anterior, ha dejado un amplio margen para cumplir con los
compromisos adquiridos en campaña, debilitando al mismo tiempo el servicio exterior colombiano
con personas que carecen del perfil y/o idioma requeridos por el cargo. Desde el inicio del
Gobierno Duque, algunos nombramientos han causado críticas, empezando por Francisco Santos
en Washington, Alejandro Ordoñez en la OEA, Guillermo Fernandez de Soto en la ONU, Viviane
Morales en Francia y Ana Milena Muñoz, esposa del expresidente César Gaviria, en Egipto. Por
otro lado, en la página de la Cancilleria, al momento de escritura del presente documento, no figura
aún el nombramiento de embajadores en países que son neurálgicos para Colombia como lo es el
Reino de los Países Bajos, sede de la Corte Internacional de Justicia (en adelante CIJ) y en la cual
Colombia aún tiene dos demandas en proceso (interpuestas por Nicaragua).
Por el momento, y debido a que las demandas instauradas por Nicaragua contra Colombia ante
la Corte Internacional de Justicia están en proceso y los documentos son confidenciales hasta a
fase oral, no existe información relevante más alla de dos comunicado que informan la radicación
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de las Dúplicas de Colombia respecto a los casos de Delimitación de la Plataforma Continental,
más allá de las 200 millas náuticas desde la costa nicaragüense y supuestas violaciones de derechos
soberanos y espacios marítimos en el mar Caribe, siendo aún desconocido el contenido de cada
argumento jurídico (MRE, 2018b, 2019a).
La defensa colombiana esta siendo dirigida por Carlos Gustavo Arrieta, reconocido jurista
colombiano, quien había planteado entre 1994 y 1996 las consecuencias de una posible demanda
por parte de Nicaragua (Arrieta & Cepeda, 2016). Bajo su dirección, la defensa colombiana
presentó objeciones preliminares a la CIJ respecto a las dos demandas nuevas impuestas por
Nicaragua. Como resultado, la Corte excluyó algunas de las pretensiones de Nicaragua, en especial
los supuestos incumplimientos al Derecho Internacional, la amenaza del uso de la fuerza por parte
del Estado colombiano y la fijación de un régimen provisional de derechos y obligaciones en el
área en disputa. No obstante, la Corte, en las correspondientes sentencias de objeciones
preliminares encuentra que tiene jurisdicción para decidir si Colombia ha violado los derechos
soberanos de Nicaragua con base en el derecho internacional consuetudinario y la pretensión de
delimitación de la plataforma continental extendida (CIJ, 2016a, 2016b)4.
Conclusiones
La PEC del presidente Duque se ha movido entre la internacionalización de la agenda de
seguridad y defensa y la diversificación en temas económicos, ambientales, culturales y sociales..
La crisis venezolana permea toda la formulación de la política exterior, estando en el centro de
todos los debates que Colombia ha sostenido tanto al interior del país como en foros multilaterales.
El síndrome venezolano ha traspasado las fronteras debido a la alianza del régimen de Nicolás
4 Para más información de la demanda sobre supuestas violaciones de derechos soberanos y espacios marítimos
en el mar Caribe véase: https://www.icj-cij.org/en/case/155Para más información de la demanda sobre la delimitación
de la Plataforma Continental entre Nicaragua y Colombia más allá de las 200 millas náuticas desde la costa
nicaragüense véase: https://www.icj-cij.org/en/case/154
https://www.icj-cij.org/en/case/155https://www.icj-cij.org/en/case/154
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Maduro con las disidencias de las FARC y el ELN y, actividades ilícitas de narcotráfico y
terrorismo, que de diversas maneras generan amenazas a Colombia.
A nivel mundial, Colombia ha tomado la iniciativa de denunciar las irregularidades del régimen
opresor vecino y las posibles amenazas, teniendo resultados modestos en los marcos de la EOEA
y ONU. A nivel regional, el cerco diplomático liderado por Colombia logró la aprobación de
activar el TIAR con acciones dirigidas a investigar y castigar a miembros del régimen de Nicolás
Maduro que esten envueltos en actividades ilícitas. Sin embargo, esta decisión solo es vinculante
para los países miembros del TIAR. Aún existe mucha división en la región para tener una acción
concertada que incluya a los 35 Estados que conforman la OEA. Lo anterior se complica cuando
algunos rumores señalan posibles acuerdos de miembros del régimen para dejar el poder (CNN,
2019a).
La migración venezolana ejerce gran presión sobre Colombia y sus instituciones. Hacer frente
a la migración requiere de esfuerzos tanto al interior del país como a nivel regional. Colombia ha
realizado varios esfuerzos para disminuir los efectos negativos y potenciar las oportunidades de la
migración. No obstante, se require de apoyo internacional, por eso se ha impulsado la creación de
un fondo multilateral para fortalecer las capacidades estatales de absorver tan altos los flujos
migratorios.
Ante la promesa de campaña de salirse de la Unasur, Colombia denunció formalmente el tratado
constitutivo de la organización por ser cómplice del régimen venezolano.. Se dio entonces un
acercamiento con el eje de centro-derecha regional al impulsar Prosur, un nuevo intento de
integración, sobre el cual existe una nueva ruta llena de interrogantes sobre su capacidad de
concertación.
La presión internacional que existe sobre la construcción de paz en Colombia ha impulsado al
Gobierno a moderar su discurso sobre la paz. En sus recientes intervenciones en Estados Unidos,
el presidente Duque manifestó que fue un error dividir a la población entorno a la paz. Aun así, no
se ha desdibujado por completo de las críticas que se suscitaron en el acuerdo de 2016. Bajo el
enfoque de legalidad, Colombia encuentra una relación cercana con el fortalecimiento de la
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justicia, el cumplimiento de los compromisos pactados y mano dura con aquellos que rompan tales
acuerdos. Frente al narcotráfico, se plantea una relación inversa en la que “a más coca, menos paz”
(Presidencia de Colombia, 2019b).
A pesar de la securitización de la agenda internacional, el Presidente Duque ha dado continuidad
a la diversificación económica a través del fortalecimientno de las relaciones comerciales con
economías de alto impacto en Europa y Asia, y posicionar a Colombia como un referente
ambiental, cultural y social. Los viajes del presidente Duque encuentran una correlación con lo
planteado en el Plan Nacional de Desarrollo, buscando lograr una mayor inserción de Colombia
en la economía mundial a través de nuevos socios comerciales, la disminución de los requisitos de
exportación de productos colombianos y atracción de mayor inversión extranjera.
Aprovechando la posición geográfica privilegiada de Colombia y sus recursos naturales, se ha
buscado mayor apoyo para la protección del medio ambiente a través de viajes a países europeos
e intervenciones en foros multilaterales. El Pacto de Leticia es un esfuerzo para hacer de Colombia
un referente ambiental que brinda respuestas adecuadas al riesgo que impone el cambio climático
(a pesar de la ausencia de Bolsonaro), sin desconocer la soberanía que ejercen sobre la región los
países de la amazonía.
Todo indica que los vectores clásicos de las PEC: la fallida estrategia contra las drogas bajo
supervisión de Washington y las debilidades del servicio exterior (a las que se suma ahora el
síndrome venezolano) continúan generando un desgaste innecesario. Más prometedor resultaría
un enfoque en las ventajas que brinda el mundo en temas económicos, ambientales, culturales y
sociales. Es ahí, donde Colombia debe proyectar sus factores potencialmente diferenciadores y
formular una estrategía de política exterior rigurosa.
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