budget theory
DESCRIPTION
freeTRANSCRIPT
Bab 8
Teori Anggaran untuk Administrasi Publik.....dan Para Administrator
Publik
Gerasimos A. Gianakis dan Clifford P. McCue
Bab ini menguraikan pendekatan pada pengembangan teori anggaran dalam
administrasi publik yang mengkarakterkan subjek sebagai sumber proses alokasi
dari organisasi publik – organisasi yang bekerja dalam lingkungan sangat
berpolitik dan dimana batasannya bisa dimasuki, khususnya selama proses
formal pembuatan anggaran. Pendekatan ini merefleksikan asumsi bahwa sebagai
aplikasi administrasi publik harus berusaha untuk mengembangkan teori-teori
yang mempunyai kegunaan bagi para manajer publik. Teori – teori tersebut harus
mengenali kemungkinan dan hambatannya, tindakan atau meniadakan sifat dari
tindakan lingkungan dari manajemen publik. Pengembangan teori praktek
anggaran dalam administrasi publik difasilitasi jika bidangnya memandang
proses anggaran dari pandangan praktisioner manajemen publik. Para praktisi
mempraktekkan dalam organisasi publik; struktur, budaya, proses dan prosedur
dari organisasi publik dan jaringan dari hubungan lingkungan menetapkan
tindakan lingkungan dari para manajer yang ditempatkan.
Asumsi kedua digambarkan dalam pendekatan ini adalah “bidang
pinjaman dari istilah lain” administrasi publik harus berusaha untuk
mengembangkan fokus mensintesis bidang pinjamannya dari istilah lain dan
mendefinisikan dirinya sendiri sebagai disiplin ilmu yang berbeda dari lainnya.
Tanpa fokus keunikan bidang secara sederhana menduplikasi teori dan konsep
dikembangkan dalam disiplin ilmu lainnya. Administrasi publik ditetapkan disini
sebagai studi susunan organisasi untuk mengantarkan pengetahuan sosial sebagai
pelayanan publik, memberikan pilihan pemerintahan untuk struktur pemerintahan
makrososial dan proses politik. Tanggungjawab untuk mengoptimalkan goodness
of fit (istilah dalam statistik tingkatan yang diamati sesuai dengan nilai yang
diharapkan oleh suatu teori) antara teknologi operasional dan susunan organisasi
untuk mengantarkan mereka sebagai layanan publik dan untuk mengelola kerja
dari hari ke hari dari organisasi kompleks poin pada kebutuhan untuk meminjam
istilah lain dari beragam kebijakan yang ada, sebagaimana dari sejumlah bidang
yang diperlukan untuk menyoroti fungsi organisasi. Fokus pada operasi
organisasi publik menilai peminjaman istilah-istilah ini dan pengembangan teori
anggaran akan dibahas dalam konteks ini.
Organisasi publik didefinisikan disini sebagai totalitas dari sistem layanan
jasa publik dan sistem pendukung administratif dalam yurisdiksi politik yang ada.
Keragaman dari sistem pengantaran layanan yang mengkompromikan mereka
dan perbedaan yang diperlukan yang harus dibayarkan pada keahlian substantif
dalam proses pengambilan kebijakan yang berarti bahwa organisasi publik sangat
berbeda dan sistem yang sangat kompleks - sehingga banyak konsep dari
organisasi integrasi tunggal bisa menjadi lenyap, terutama pada level
pemerintahan pusat, dimana diuraikan secara lengkap. Karakteristik diam dari
organisasi publik digambarkan lebih rinci dalam bagian selanjutnya dan tingkatan
dimana anggaran negara dan daerah bisa berbeda dari anggaran pemerintah pusat
dan karena itu bisa memerlukan pendekatan berbeda untuk teori pengembangan
yang juga dibahas. Hal ini diikuti dengan pengujian teori anggaran tradisional,
yang telah dikembangkan untuk fokus pada level pemerintah pusat dan karena itu
mengabaikan pendekatan berbasis organisasi dan tidak menghasilkan teori yang
mempunyai kegunaan bagi para praktisi. Bab ini ditutup dengan eksplorasi
implikasi bahwa pendekatan berbasis organisasi diadakan untuk
mengembangkan teori deskriptif/eksplanatori (gambaran/penjelasan), teori
asumtif, teori normatif dan teori instrumental dalam administrasi publik.
Organisasi Publik
Pemerintah Federal/pusat adalah perusahaan besar yang terdiri dari beragam
organisasi, masing-masingnya menikmati tingkatan otonomi dari kewenangan
eksekutif utama dikarenakan memungkinkan legislasi, penyusunan struktural atau
pertimbangan praktis. Untuk tujuan penelitian, agensi ini bisa dijadikan
pendekatan sebagaimana dalam aktor politik independen daripada sebagai elemen
dari suatu organisasi tunggal. Agensi pemerintah daerah juga bisa menjadi lebih
ketat bersama dengan lingkungan kerja individual dan unsur – unsur politik
daripada dengan satu sama lainnya, tetapi mereka lebih sering bukan sebagai
anggota dari organisasi tunggal. Negara memanifestasikan karakteristik
struktural dari baik pemerintah pusat dan daerah. Kewenangan eksekutif
gubernur biasanya melemah ketika sejumah pejabat negara terpilih meningkat.
Organisasi pemerintah daerah juga diperkuat oleh fakta bahwa para legislator
biasnaya adalah para politisi yang bekerja paruh waktu dan badan legislatif tidak
biasanya mengakses pada kapasitas analitis independen – seperti Congressional
Budget Office (Rapat Anggaran Kantor) atau the General Accounting
Office/Kantor Akuntansi Umum. Kebutuhan bahwa anggaran lokal harus
seimbang juga meminta penanganan manajerial lebih kuat.
Meskipun organisasi publik pemerintah adalah organisasi yang dikenal,
merupakan organisasi yang sangat berbeda. Para agensi individual merespon pada
unsur khusus dan menggunakan pandangan khusus adalah apa yang menjadi
proses pembuatan kebijakan sangat desentralisasi dikarenakan perlunya
perbedaan pada keahlian utamanya dalam pembuatan keputusan. Organisasi yang
kurang terintegrasi sangat mudah terpengaruh lingkungan politik dan menjadi
subjek pada kekuatan besar utama. Kekuatan - kekuatan ini tidak dapat dielakan
menghambat efisiensi alokasi dari sumber proses alokasi. Skema alokasi bisa
menjadi murni fungsi dari kekuatan politik dan dalam memeranginya daripada
produk pandangan konsensus memandang kebutuhan aktual dari kewilayahan;
singkatnya alokasi itu menyerupai proses yang ada di pemerintahan pusat.
Akan tetapi, organisasi pemerintah daerah bersama dalam satu dimensi
yang secara substansial berada di bawah kendali eksekutif: proses alokasi
sumber. Proses anggaran formal adalah satu-satunya waktu yang mana agensi
individual terdiri dari organisasi pemerintah daerah harus nyatakan bahwa
mereka adalah para anggota dari organisasi yang sama. Fungsi staff pusat lainnya
seperti personal, keuangan atau pengolahan data bis menggunakan pendekatan
fungs staff dari agensi individual. Sentralitas dari Kongres dalam proses anggaran
pemerintah pusat, bersama dengan kehadiran dari kebutuhan untuk
diseimbangkan, membuat pernyataan ini kurang mungkin atau bahkan relevan,
pada level pemerintah federal/pusat. Kepala eksekutif dari organisasi pemerintah
lokal bisa mengendalikan format dari penetapan waktu mendengarkan aspirasi
publik. Kepala eksekutif juga mengeluarkan pengaruh kuat dan sisi lain dari
sistem alokasi sumber; proses perkiraan pendapatan, struktur dana dari yurisdiksi
dan operasi dari dana jasa internal, target neraca dana, kebijakan utang, program
pengembangan ekonomi, proses anggaran modal, kesesuaian pendukung, level
kendali anggaran, sebagaimana penentuan awal dari poin neraca.
Penekanan pada integrasi organisasi dalam eksekutif tunggal tidak berarti
bahwa penulis meminta proses anggaran pada teknik dilibatkan dalam persiapan
dari dokumen anggaran eksekutif, yang telah ditetapkan bisa menjadi dasar baik
untuk pembentukan teori anggaran (Cope, 1989). Anggaran eksekutif hanya
meringkas hasil dari proses sumber alokasi organisasi publik untuk presentasi
pada proses anggaran formal. Tidak pula proses anggaran formal bukan pula
proses anggaran eksekutif yang mendapatkan sifat keberlanjutan dari proses
alokasi sumber – karakteristik yang hanya dimulai untuk dikenal oleh para ahli
teori anggaran (Rubin, 1993: Forrester dan Mullins, 1992). Sumber proses
alokasi dari organisasi publik dikarakterkan oleh rangkaian keberlanjutan
pemisahan, berlebiha dan fragmentasi, tetapi saling tergantung, susunan
keputusan yang paralel (Rubin, 1993).
Proses anggaran formal dan anggaran eksekutif menyediakan tidak lebih
daripada ringkasan potret dinamika antar hubungan dari dimensi ini proses
alokasi sumber. Struktur dan hubungan lingkungan dari organisasi publik, akan
tetapi, memberikan tempat untuk memandang interaksi ini. Pandangan ini juga
memungkinkan seseorang untuk menentukan apakah interaksi ini menghasilkan
penghargaan, yang diarahkan pada kebutuhan aktual dari komunitas. Hal ini akan
membantu merealisasikan janji dari manajemen publik profesional untuk
keberhasilan dan efektifitas dalam pengantaran layanan publik.
TEORI ANGGARAN TRADISIONAL
Anggaran publik telah dipelajari dari tiga bidang, biasanya pandangannya
beragam: Ekonomi, manajemen dan ilmu politik (Caiden, 1990). Studi berasal
dalam ekonomi cenderung untuk fokus pada sifat dari barang-barang publik dan
alokasi efisiensi campuran barang dan jasa diberikan oleh pemerintah. Beragam
aturan keputusan dan proses alokasi dibahas atas kegunaan relatif mereka dalam
pandangan ini. Usaha terbaru telah berusaha untuk menyusun model dari
pengambilan keputusan sektor publik menggunakan konsep dari mikro ekonomi.
Introspeksi diri dari administrator publik sebagai diri yang tertarik dalam
pemaksimalan anggaran dalam skenario ini. Ekonomi menawarkan logika,
kehebatan matematika dan bentuk tunggal yang menghindari isu terhadap nilai –
nilai politik, tetapi, para ahli telah menawarkan panduan kecil sangat berguna
bagi penganggar dari dunia yang serba praktis” (Caiden, 1990: 233).
Para ilmuwan sosial secara alamiah menyoroti dimensi politik sumber
proses alokasi dan peran anggaran dalam proses pengambilan kebijakan.
Pandangan politik telah didominasi oleh teori incrementalism (paham yang
mendukung terhadap perubahan), yang dimulai sebagai teori deskriptif tetapi
mencapai status normatif dalam sebagian lingkaran. Dalam ringkasannya,
incrementalism menyatakan bahwa anggaran berubah hanya secara marjinal dari
tahun ke tahun dan realokasi utama bisa menjadi mahal dan harus dihindari dalam
menyoroti pengetahuan mengenai isu kebijakan sektor publik; proses alokasi
sumber dibagi-bagi, proses atas-bawah dikarakterkan dengan perbedaan pada
keahlian khusus dan alokasi sebelumnya. Fokus dari pendekatan berbasis
organisasi pada pengembangan teori anggaran adalah pada bagaimana sifat dari
organisasi publik mempengaruhi proses alokasi sumber dan bagaimana sifat dari
proses alokasi sumber mempengaruhi kerja dari organisasi publik.
Organisasi publik tidak dapat dihindari pada level lokal sebagaimana
menjadi masalah pada level pemerintah pusat, meskipun kurang bekerjasama
pada proses sumber alokasi. Karena itulah mengapa para praktisi dalam
organisasi publik mengalami proses anggaran sebagai sistem alokasi sumber
internal dari organisasi mereka daripada sebagai proses yang murni politik.
Potensi area produktif untuk penelitian adalah prospek untuk meningkatkan
kapasitas dari proses alokasi penelitian untuk melayani peran integratif dalam
organisasi publik. Jika para pembuat keputusan penting dalam beragam area
pengantaran pelayanan lebih dipasangkan dan berbagi pandangan operasional
dan keputusan dasar, skema alokasi sumber mereka hasilkan akan menjadi lebih
responsif pada kebutuhan komunitas. Para ilmuwa politik secara khusus
menggunakan pendekatan agensi publik sebagai aktor politik utama dalam proses
pembuatan kebijakan dan dimensi organisasi dari fungsi agensi biasanya
diabaikan. Semakin sedikit ambisi manajemen sekolah fokus pada kegunaan
relatif dari format anggaran relatif dan pada tempat dari teknik analitis dan
perencanaan kebijakan formal dalam proses anggaran.
Resep tertulis dari orientasi manajemen adalah biasanya berdasarkan
pada studi deskriptif atau Explanatory (penjelasan), diasosasikan dengan salah
satu dari tiga pandangan. Pandangan manajemen adalah salah satu dari asosiasi
paling jelas dengan administrasi publik. Anggaran didekati sebagai proses teknis,
dan para administrator publik dibentuk sebagai teknisi yang terpisah dari
organisasi dimana mereka bekerja. Para ahli teori mampu untuk menghindari isu
nilai melalui pemisahan ini, tetapi pengembangan teori dihambat oleh pertanyaan
yang telah ada dari dulu: Apa tujuan dari teknis efisiensi?
Salah satu alasan bahwa resep teori anggaran telah dipisahkan dari
deskripsi teori anggaran adalah sebagian besar telah berdasarkan pada studi proses
anggaran federal dan adopsi sebelumnya telah menyebar pada level negara dan
daerah. Substansi dari deskripsi perubahan dominan proses anggaran nasional
jelas membatasi relevansi dari alat-alat manajemen, tetapi teori deskriptif lain
dari anggaran berasal dari analisis proses pusat yang akan membatasi relevansi
pada level pusat dan daerah. Akan tetapi, proses negara dan lokal sangat berbeda
(Hackbart dan Carson 1993) dan karena itu, di wilayah tersebut nampak sedikit
menjanjikan daripada pengembangan teori tunggal dari anggaran publik daripada
proses anggaran nasional. Teori “Grandness/Utama” berasal dari fokus pada
pemerintah federal, akan tetapi, pada akhirnya dikurangi oleh keterbatasan yang
bersifat umum bagi level lain pemerintahan.
Fragmentasi konseptual yang mengkarakterkan teori anggaran
mencerminkan sifat multidimensi dari subjek (Caiden, 1990), keragaman
pendekatan dilakukan (Schick, 1988) dan struktur terpisah dari bidang
administrasi publik secara umum. Namun, sebagian ahli teori memandang
anggaran, itu sendiri sebagai disiplin ilmu yang khusus (Caiden, 1990: Cope,
1989), dari istilah pinjaman administrasi publik dan menjadi digunakan hingga
sekarang. Pandanga dan hasil dari sejumlah disiplin ilmu terhadap beragam
fenomena relevan diimpor oleh administrasi publik tetapi tidak pernah
disintesiskan untuk membentuk pandangan teori yang unik. Pandangan
manajemen pada teori anggaran dimana administrasi publik gagal untuk
mengarahkan pertimbangan efisiensi alokasi dari ahli ekonomi, isu politik yang
berhubungan dengan persamaan distribusi atau tantangan pada relevansi analisis
dimiliki oleh model incrementalist (pendukung perubahan).
Para praktisioner ditinggalkan dengan susunan mengesankan alat-alat
tindakan tetapi tidak ada panduan realistis pada tindakan. Bailey (1968)
menyatakan bahwa teori instrumental – yang, memandu pada tindakan dalam
situasi khusus seperti pandangan manajemen pada anggaran publik yang berusaha
untuk dikembangkan – harus berdasarkan pada studi normatif dan
deskriptif/penjelasan dari fenomena tertentu yang dipertimbangkan. Akan tetapi,
dalam ketiadaan tahap selanjutnya, ahli teori aliran manajemen, termasuk mereka
yang fokus pada anggaran eksekutif, cenderung untuk menganggap status
normatif pada teori instrumental (Rubin, 1990: Cope, 1989). Menurut Bailey
(1968), teori normatif harus berusaha untuk menentukan masa depan dengan
mengenali nilai – nilai yang harus menetapkan tindakan administratif. Isu nilai
ini adalah mereka yang mana dalam administrasi publik menghindari dengan
fokus pada tekniknya daripada pada permintaan lingkungan dan sifat dari
organisasi dimana mereka bekerja – yaitu, pada konteks manajemen publik. Fakta
bahwa reformasi anggaran telah luas digunakan oleh pemerintah pusat dan daerah
(Rubin, 1990) bisa menjadi cukup disamping poin pentingnya: Apakah mereka
membantu dan apakah perbuatan mereka membantu?
Dari pandangan praktek administrator publik, proses sumber alokasi
berusaha untuk menciptakan dan terus menerus menciptakan kembali organisasi
publik. Kesesuaian tujuan dan teknologi selalu dipertanyakan, dikarenakan
perbedaan dalam nilai politik dan kekurangan umum dari efek sebab dan akibat
pengetahuan terhadap banyak isu publik. Tujuan dan teknologi ini
dimanifestasikan dalam skema alokasi sumber; proses anggaran bisa berpotensi
merubah tujuan organisasi, memungkinkan teknologi baru yang mempunyai
implikasi terhadap sumber alokasi dan melegitimasi susunan organisasi
alternatif. Sifat dari proses ini dan dasar dimana keputusan dibuat merupakan
dasar dari manajemen publik, menggambarkan lingkungan praktek administrator
dan meniadakan dasar teori dari administrasi publik.
Sedikit studi telah menggunakan pendekatan pengganggaran dari
pandangan ini. Model yang paling banyak dikembangkan disediakan oleh Miller
(1991) dalam teori dia tentang manajemen finansial pemerintahan. Miller
membangun teori interpretatif dari manajemen finansial, dimana manajer
finansial harus menangani dengan kerancuan dan ketidakpastian ditimbulkan oleh
susunan sosial dari realita organisasi dengan beragam aktor memanifestasi
sejumlah pandangan dan interpretasi dari mekanisme organisasi, proses dan
fenomena lain, seperti proses anggaran. Bagi Miller, teori manajemen finansial
berdasarkan pada asumsi bahwa ada pertimbangan bersama tentang tujuan
organisasi dan teknologi dalam organisasi publik dan hal ini mungkin tidak ada
dalam organisasi pemerintah. Dalam skenario ini, para manajer anggaran
memanipulasi simbol dan menghasilkan ritual dipusatkan pada elemen umum dari
sumber hambatan. Hal ini berfungsi untuk menjembatani sejumlah visi alternatif
dari perusahaan organisasi dibuat memungkinkan oleh ketiadaan “ penyebaran
pernyataan ‘ membuat profit” (Miller, 1991: 101). Anggaran kantor menjadi
aktor organisasi penting dan menggabungkan metafora (kiasan-kiasan) dalam
lingkungan yang dikarakterkan oleh kelangkaan sumber.
Rubin (1979) membahas respon dari lima universitas negara untuk
mengurangi anggaran dalam usaha untuk menentukan hubungan antara
pengurangan sumber dan konsep organisasi “Loose coupling/pelepasan kendali”
(Orton dan Weick, 1990). Lynch mengembangkan pendekatan pada
penganggaran publik yang fokus dalam menjelaskan aspek tersebut dari
penganggaran publik melibatkan pembuatan kebijakan, manajemen dan antar
hubungan kebijakan dan manajemen. Dengan pengetahuan teori yang lebih baik
dari fenomena tersebut, seseorang bisa menggunakan pemahaman yang
memahami untuk memperdebatkan perubahan tersebut dalam cara dimana
aktivitas diadakan dalam birokrasi (Lynch, 1989: 325).
Akan tetapi, model ini berdasar pada level “sistem “ abstrak, yang mana
dia mengenalinya menjadi tidak bisa diakses oleh para praktisi. Banyak teori
organisasi cenderung untuk mengaktifkan subjeknya, dan konsep abstrak bisa
menjadi isu dimana organisasi mendasarkan pendekatan pada teori anggaran.
Studi – studi lain telah membahas dimensi organisasi dari proses anggaran khusus,
seperti perkiraan (Klay, 1985), susunan keputusan (Whicker dan Sigelman, 1991),
adopsi reformasi anggaran (Rubin, 1990), proses penambahan anggaran
(Forrester dan Mullins, 1992) dan perilaku analis anggaran (McCue, 2000;
Thurmaier, 1995; Willoughby, 1993). Studi ini mengindikasikan bahwa hubungan
penting eksis antara struktur dari organisasi publik dan sifat dari proses anggaran
wilayah dan mereka menyoroti wilayah dimana teori organisasi mungkin
mampu untuk menjelaskan hubungan tersebut.
ORGANISASI-BERBASIS TEORI ANGGARAN
Salah satu dari tujuan organisasi terhadap proses anggaran adalah untuk
meningkatkan kapasitas dari manajemen organisasi untuk membuat keputusan
alokasi sumber optimal. Dalam mendorong tujuan ini, proses alokasi sumber
harus berfungsi sebagai pembalas dari kekuatan pusat yang dihasilkan oleh sifat
yang sangat berbeda dari organisasi publik multilayanan. Format anggaran dan
proses harus dibahas untuk kegunaan relatif dalam pandangan tersebut, dalam
menyoroti kapasitas yang ada dari staff manajemen. Sebagai tambahan pada
ketentuan dalam proses alokasi sumber harus meningkatkan kapasitas staff
manajemen untuk membuat keputusan alokasi sumber optmal, ditempatkan
disini bahwa kriteria akhir untuk menentukan optimalitas adalah ketentuan dan
pengembangan dasar ekonomi organisasi. Organisasi pemerintah lokal
memberikan sumber dari dasar ekonomi atas kekuasaannya dan fungsi dasar
dari manajemen publik profesional adalah untuk mempertahankan sumber aliran
organisasi.
Dalam skenario ini, proses alokasi sumber dari organisasi publik melayani
fungsi pengembangan untuk baik struktur internal dari organisasi dan
hubungannya dengan lingkungan eksternal. Kebutuhan untuk mempertahankan
dasar ekonomi dari fungsi wilayah kekuasaan sebagai pemusatan dalam
organisasi publik, dalam banyak cara yang sama sebagai kebutuha untuk
membuat profit ada dalam sektor swasta. Hal ini bukan berarti bahwa
penentuan keoptimalan dari tindakan tidak berakhir menjadi suatu fungsi nilai –
nilai sosial dan kekuatan politik. Pendekatan yang diuraikan disini memberikan
kerangka kerja untuk mengembangkan teori untuk menginformasikan dan
memandu tindakan dari para partisipan, khususnya administrator publik
profesional. Maka, pendekatan berbasis organisasi pada teori anggaran juga
memberikan janji untuk pengembangan teori normatif anggaran berakar dalam
profesi dari manajemen publik.
Isu ini dibahas ddalam bagian ini menggunakan kerangka kerja Bailey
untuk tujuan teori dalam administrasi publik. Bagi Bailey, “ empat kategori yang
saling melengkapi dan mempersatukan diperlukan jika perbaikan dalam proses
pemerintahan, terjadi: teori deskriptif/explanatory (penjelasan)” (Bailey, 1968:
129). Implikasi bahwa pendekatan berbasis organisasi pada teori anggaran
berada dalam setiap bidang yang dibahas dibawah. “ Perbaikan dalam proses
pemerintahan” ditetapkan disini sebagai pemaksimalan jumlah “ secara politis
melegitimasi tujuan-tujuan “ yang bisa dicapai dalam “ cara-cara yang secara
konstitusional dimandatkan” (Bailey, 1968: 129); definisi ini mengikatkan profesi
administrasi publik untuk meningkatkan efisiensi dalam menggunakan sumber
publik: sebagaimana dikembangkan dibawah, tanggungjawab tidak dibatasi pada
efisiensi teknologi, tidak pula hanya fungsi dari profesional keuangan.
Teori Asumsi
Bailey mendefinisikan teori asumsi sebagai “ pendapat yang menafsirkan
asumsi dasar tentang sifat dari manusia dan tentang kendali dari lembaga”
(Bailey, 1968: 133). Dia menentang kecenderungan administrasi publik untuk
menafsirkan model administratif dan teknik manajemen tanpa memandang
konteks dimana mereka akan diimplementasikan. Meskipun bidangnya telah
membuat sebagian kemajuan dalam menggambarkan kepasifan lembaga dan
dalam menentukan proses perubahan organisasi (atau, setidaknya bidang teori
organisasi telah membuat kemajuan tersebut), sedikit kemajuan telah dibuat dalam
memahami dan mengkarakterkan organisasi publik manusia.
Ilmu politik dan ekonomi cenderung untuk tidak mengkontekstualisasika
para manajer publik. Dalam studi-studi proses alokasi sumber publik, manajer
publik dianggap sebagai aktor politik atau ekonomi berusaha untuk
memaksimalkan ketertarikan dirinya sendiri dan karakterisasi ini didorong oleh
kecenderungan untuk fokus pada proses alokasi sumber nasional, yang
memungkinkan bagi pendekatan agensi dimana para manajer ini berfungsi
sebagai aktor individual. Maka, “ birokrat pemaksimal anggaran” telah menjadi
aliran utama teori anggaran, disamping bukti bahwa para manajer publik akan
sering menolak dana dihubungkan dengan asums mereka pada tugas-tugas yang
bisa mengkompromikan kapasitas mereka untuk mengejar misi utama organisasi
mereka (Wilson, 1989) dan hasilnya bahwa para manajer publik berusaha untuk
mengembangkan hanya porsi kebebasan dari anggaran mereka (Blais dan Dion,
1991) atau secara sederhana berusaha untuk memaksimalkan otonomi mereka
perlukan untuk berfungsi sebagai manajer profesional.
Dua perdebatan tersebut mengindikasikan isu dimana teori asumsi dari
administrasi publik harus difokuskan. Birokrat pemaksimalkan anggaran,
sebagiannya, kegagalan karakterisasi dari manajer publik dalam proses alokasi
sumber publik, karena bidang dari administrasi publik tidak mengembangkan
alternatif. Hal ini membuat dunia praktek terbuka pada serangan dari para
pembaharu yang mendukung teknik manajemen sektor swasta atau pemasaran
berbasis alternatif pada provisi sektor publik dari pelayanan inti. Kegagalan
bidang untuk menggambarkan manajemen publik dan para manajer telah berubah
bahwa mereka telah digambarkan secara negatif - sebagai manajemen swasta
yang “hancur” dan bisa disogok atau manajer swasta yang tidak kompeten.
Pengembangan teori asumsi dalam administrasi publik menyatakan bahwa
para peneliti mempelajari para manajer publik dalam konteks dimana mereka
berfungsi – yaitu organisasi publik. Para penulis telah memberikan perhatian
tidak untuk menghubungkan polemik ini pada teori anggaran dengan pendekatan
paradigmatik tertentu pada penelitian ilmu, sebagian dengan mendorong dialog
dengan para praktisi, tetapi teori asumsi memerlukan para peneliti untuk
memahami praktek dari pandangan para praktisi. Penelitian positivistik
cenderung untuk menstandarkan atau membuat pengacakan konteks dan banyak
“pemisahan teori-praktek” dalam administrasi publik dikarenakan dominasi dan
batasan dari paradigma positivis (Harmon, 1981; Miller dan King, 1988). Selain
itu, ada studi “ personal manusia dan kapasitas kelembagaan” (Bailey, 1968: 135)
dalam memandang pada kekuatan administrasi publik bidang tersebut dihadapkan
pada pertanyaan dasar: peran dari ahli dalam masyarakat demokratis – isu yang
sebagian besar berusaha untuk mendapatkan solusi. Dua faktor ini telah
mengarahkan penekanan pada pengembangan teknik tanpa konteks, daripada
membangun konteks. Teori – teori asumsi disini meminta definisi profesi dan
konteks organisasi yang dipraktekan; dalam cara ini, kapasitas personal dan
lembaga digambarkan dan prospek untuk meningkatkan kapasitas ini
ditingkatkan.
Teori – teori Explanatory Descriptive (Penjelasan Deskripsi)
Bailey menyatakan bahwa “ kita tidak dapat memperbaiki apa yang tidak
dapat digambarkan dan dijelaskan” (Bailey, 1968: 131). Disini dia fokus sekali
pada sifat dari organisasi yang dipraktekan administrator publik. Apa yang harus
dijelaskan dari teori anggaran untuk administrasi publik? Penelitian harus fokus
pada penentu dari elemen proses anggaran ditetapkan secara umum, sebagaimana
penentu dari hasil anggara didukung oleh ilmu politik dan standar normatif untuk
campuran hasil ditargetkan oleh ahli ekonomi. Teori anggaran untuk administrasi
publik harus mampu untuk menjelaskan proses anggaran nasional dalam
menyoroti pilihan masyarakat untuk struktur makropolitik ddan ekonomi,
perbedaan dalam proses anggaran negara dan daerah, sebagaimana perbedaan
diantara proses nasional, negara dan daerah. Faktor – faktor mempengaruhi
evolusi dan pengembangan sistem anggaran harus juga dibahas.
Fokus yang berpotensi menghasilkan atas usaha ini adalah organisasi
publik. Konsep, elemen dan isu – isu diuraikan diatas bisa dibahas oleh disiplin
ilmu lainnya, tetapi bidang dari administrasi publik harus mengerjakannya dalam
istilah organisasi publik karena fokus disiplin definitif dari bidang tersebut.
Fokus pada organisasi publik akan memungkinkan bidangnya untuk
mengembangkan teori kemungkinan proses alokasi sumber dalam istilah dan
konteks yang familiar bagi para praktisioner. Kemungkinan faktor – faktor
kesatuan termasuk tingkat dari perbedaan organisasi dan integrasinya, kapasitas
manajerial, adanya teknologi dan bentuk dari pemerintahan, sebagaimana faktor
lingkungan seperti pertentangan politik, budaya politik, dasar ekonomi dan
variabel demografis.
Administrasi publik juga adalah bidang yang harus menjadi target yang
terjadi dalam organisasi publik dan bagaimana proses organisasi dan struktur
mempengaruhi hasil anggaran dan prosesnya. Organisasi publik adalah dimana
sejarah sosial, politik dan struktur ekonomi, budaya politik untuk tindakan
bersama dan sumber kapasitas, yang menjadi studi selanjutnya dari disiplin ilmu
lainnya, memenuhi struktur organisas, pengembangan, budaya dan kapasitas
pengambilan keputusan yang menjadi studi yang sesuai untuk administrasi
publik. Dalam kerangka kerja yang digambarkan disini, sebelumnya
dioperasionalisasikan sebagai lingkungan dari organisasi publik dan isu anggaran
publik bisa menggunakan pendekatan sebagai studi “ goodness of fit (dalam
statistik dimana tingkatan data yang diamati sesuai dengan nilai yang diharapkan
dari teori) antara faktor – faktor lingkungan ini dan manajerial organisasi publik,
operasional dan subsistem perencanaan strategis. Faktor – faktor organisasi
termasuk sumber dan substansi nilai dan kecenderungan bahwa analis anggaran
menggunakannya untuk mengevaluasi permintaan sumber, peran dari proses
anggaran sebagai mekanisme komunikasi organisasi dimana misi agensi dan
antar hubungannya diungkapkan, fungsi simbolis dan baru dari proses formal
anggaran dan tingkatan dimana proses keputusan paralel yang terdiri dari sumber
proses alokasi digambarkan oleh Rubin (1993) diintegrasikan dan dirasionalkan
dalam organisasi.
Hal yang perlu “ diperbaiki” melalui usaha ini adalah untuk
mengembangkan teori deskriptif/penjelasan dari proses alokasi sumber dari
pandangan organisasi adalah kapasitas manajer organisas untuk menghasilkan
keputusan “ baik”. Sifat dari “kebaikan” ini diuraikan dalam bagian teori
normatif berikut. Pengembangan instrumen untuk mendorong tujuan ini harus
didasarkan dalam teori deskriptif/eksplanatori dari fungsi sumber alokasi para
manajer publik bekerja dalam organisasi publik digambarkan disini. Jika tidak,
teori – teori instrumental tindakan manajerial didasarkan dalam teori manajemen
swasta dan mereka merefleksikan bidang normatif manajemen sektor publik
harus secara sederhana buat untuk menyerupai manajemen sektor swasta.
Teori Normatif
Meskipun dia menyatakan masalah diasosiasikan dengan artikulasi dari “negara
masa depan, “ nilai atau hasil” yang diinginkan, Bailey menyatakan bahwa “ jika
tujuan utama dari administrasi publik adalah perbaikan praktek, dalil normatif
adalah penting. Bagaimana kita bisa tahu bahwa perbaikan telah terjadi kecuali
nilainya ditetapkan sebagai pengukuran perkiraan?” (Bailey, 1968: 133? Masalah
dari mengembangkan teori normatif dalam lingkungan politik adalah terdiri dari
anggaran, dimana hasilnya adalah dorongan langsung dari pertentangan nilai-nilai
politik. Sebagaimana dinyatakan oleh Key (1940), penilaian terhadap status
normatif hasil anggaran pada akhirnya suatu fungsi dari filosofi politik.
Organisasi – berbasis pendekatan pada teori anggaran memungkinkan
para ahli teori normatif untuk fokus pada peran organisasi dari kantor keuangan
dan kompetensi khusus dari profesi. Kompetensi khusus tidak secara sederhana
disimpulkan pada aplikasi analisis rasional untuk menentukan campuran optimal
dari hasilnya. Peran profesional keuangan dalam perusahaan sektor swasta
adalah untuk memastikan kelangsungan hidup finansial jangka panjang dari
perusahaan; para profesional keuangan sektor publik, khususnya pada level lokal,
dimana kelangsungan bisa menjadi problematis, berbagi tanggungjawab yang
sama. Maka, satu dalil dari teori normatif untuk penganggaran pemerintah lokal
adalah profesional keuangan harus berusaha untuk melindungi kelangsungan
finansial jangka panjang dari organisasi pemerintah daerah.
Dalil ini tidak berarti bahwa profesional keuangan bisa menentukan
sumber alokasi yang bisa mengoptimalkan hasil ini melalui struktur analisis atau
mengimplementasikan solusi melalui kesanggupan berdasarkan pada keahlian
profesional. Akan tetapi, tanggungjawab profesional petugas keuangan
memandatkan bahwa dia membawa isu ini pada proses alokasi sumber, karena
hampir tidak ada unsur politik pada tujuan ini. Maka, tanggungjawab profesional
dia berada dalam memastikan proses anggaran yang lebih baik- yaitu yang
mempertimbangkan kelangsungan finansial jangka panjang dari organisasi dan
yang diinformasikan oleh analisis struktur aliran alternatif dari tindakan. Akan
tetapi, nilai profesional ini harus dimanifestasikan dalam istilah hasil, karena
tidak ada nilai politik yang akan berlangsung jika kelangsungan finansial dari
kekuasaan diabaikan terlalu lama.
Satu cara mengabaikan kelangsungan finansial jangka panjang dari
kekuasaan adalah untuk memberikan campuran barang dan jasa yang memenuhi
kebutuhan jangka pendek dari para pemilihnya. Maka, efisiensi alokasi dari
proses anggaran adalah juga tanggungjawab dari profesional keuangan.
Penekanan disini, sekali lagi, pada prosesnya, profesional keuangan harus
memberikan proses alokasi sumber yang memaksimalkan kemungkinan yang
akan menghasilkan responsif campuran dari barang dan jasa. Hal ini menguraikan
peminimalan kekuatan pemusatan yang mengkarakterkan multi layanan
organisasi publik, karena proses alokasi sumber harus berbeda dengan keahlian
utama ditematkan dalam banyak agensi yang terdiri dari organisasi. Pandangan
keputusan dari para manajer agensi ini adalah penting pada responsif dari
campuran alokasi dan ini mengimplikasikan bahwa profesional keuangan juga
mempunyai tanggungjawab pengembangan organisasi yang melayani usaha
membangun kapasitas manajerial.
Profesional keuangan harus berusaha untuk membangun pengetahuan dari
kekuasaan lokal kedalam organisasi publik dan melihat bahwa pengetahuan ini
mendasarkan informasi proses alokasi sumber organisasi. Proteksi dari
kelangsungan finansial jangka panjang dari organisasi dan produksi campuran
responsif dari hasil anggaran tidak akan berasal dari aplikasi standar profesional
atau teori – teori yang diterima. Dengan tujuan untuk memenuhi hasil ini, perlu
untuk mengetahui bidang dalam istilah pilihan layanan, sejarah politik, dan
budaya sosial dan kekurangan harus ditunjukan oleh organisasi. Kebutuhan ini
bisa lebih mempolitisasi proses dan konflik dengan kebutuhan untuk
mengembangkan tim manajemen bermanifestasi pada pandangan pembuatan
keputusan.
Teori Instrumental
Dengan mengenali dasar teori normatif dari proses anggaran, menjadi
memungkinkan untuk menggunakan teori deskriptif/eksplanatory untuk
mengembangkan teori – teori instrumental dalam pencarian tujuan normatif
tersebut. Bidang normatif diuraikan diatas fokus pada sifat dari sistem alokasi
sumber dari organisasi publik dan bagaimana sistem tersebut bisa ditempatkan
untuk menghasilkan hasil optimal. Usaha instrumen akan menargetkan kapasitas
dari staff manajemen untuk membuat “kebaikan” keputusan sumber alokasi,
memberikan kebutuhan untuk mempertahankan kelangsungan finansial jangka
panjang dari organisasi dan untuk menjadi responsif pada kebutuhan jangka
pendek dari tempat organisasi.
Teori – teori instrumental akan fokus dalam meningkatkan sistem
anggaran alternatif memfasilitasi tujuan ini, sebagaimana tingkatan dimana
organisasi publik mampu menggunakan sistem anggaran alternatif. Dibahas disini
bahwa proses alokasi sumber bisa digunakan untuk mengembangkan dan
meningkatkan kapasitas manajerial untuk menyelesaikan kekuatan pemusatan
dari organisasi publik dan yang membatasi kapasitas manajerial bisa membuat
sebagian sistem anggaran tidak praktis. Pettijohn dan Grizzle (1997) telah
mendemonstrasikan bahwa format anggaran alternatif dan proses alokasi sumber,
sebagian besar dalam kendali organisasi publik pemerintah lokal, adalah tidak
netral pada proses kebijakan; organisasi – berbasis pendekatan pada teori
anggaran memberikan program untuk menguji bagaimana proses sumber alokasi
mempengaruhi hasil anggaran.
Pernyataan ini adalah mereka bisa bekerja melalui efek mereka pada
kapasitas manajerial dan komunikasi organisasi. Fokus pada organisasi juga
memungkinkan para peneliti untuk mencapai bidang lain dari studi administrasi
publik untuk teori – teori instrumental mengenai kapasitas manajerial dibangun
melalui sistem re-insentif, komunikasi organisasi dan perencanaan strategis dan
sistem administratif lainnya. Rubin menyatakan bahwa “ teori anggaran telah
menjadi terlalu membatasi tentang apa yang penting di jangka panjang” (Rubin,
1990: 187). Bidang tersebut harus diperluas, dan organisasi publik memberikan
tempat umum untuk pertimbangan tambahan ini.
KESIMPULAN
Irene Rubin telah menggambarkan penganggara sebagai “ bidang khusus
dari politik, dengan banyak karakteristiknya sendiri” (Rubin, “1993: 237). Aaron
Wildavsky menyatakan bahwa “ sebagian besar praktek penganggaran bisa terjadi
dalam zona ketidakjelasan antara politik dan efisiensinya” (Wildavsky, 1961:
186). Kita nyatakan bahwa bidang Rubin dalam pemusatan politik pada organisasi
publik, lembaga yang sering memanifestasikan ketidakpastian dan kontradiksi
disarankan oleh perbandingan Wildavsky. Ini tidak berarti, bagaimanapun,
bahwa administrasi publik harus secara sederhana membagi proses anggaran
eksekutif dalam area fokusnya sendiri. Organisasi publik dan hubungan
lingkungan merupakan konteks untuk proses anggaran formal, sebagaimana
proses anggaran eksekutif, sebagai bagian dari apa yang kita sebut sistem alokasi
sumber dari organisasi publik. Jika fokusnya pada organisasi publik yang
membedakan administrasi publik sebagai disiplin ilmu, dan yang akan
memberikan bidang tersebut untuk mengembangkan teori yang bisa diakses para
praktisi.
Kita telah mengindikasikan bagaimana pendekatan berbasis organisasi
pada penganggaran bisa menghasilkan pandangan teoritis kedalam empat bidang
untuk teori administrasi publik dikenali oleh Bailey (1968). Paling penting, empat
bidang ini bisa saling berhubungan melalui fokus organisasi. Teori – teori
deskriptif/eksplanator (gambaran/penjelasan) dari proses anggaran tidak perlu
dibatasi pada isu makropolitik/ekonomi dimana para praktisi administrasi publik
tidak lagi seperti kepentingan dari orang awam/biasa, dan pendekatan
instrumental tidak perlu dibatasi pada katalog tanpa teori dari alat – alat yang
membentuk administrasi publik sebagai manajemen swasta yang tidak sempurna.
Dasar nominatif digambarkan disini mendorong organisasi publik,
sebagaimana dimanifestasikan melalui para manajer publik, untuk melibatkan
komunitas sebagai organisasi terintegrasi. Lembaga publik tidak dapat
terhindarkan dari politik; isu penting untuk bidang ini adalah hubungan keahlian
penting dan peran politik. Proses sumber alokasi harus dipelajari sebagai cara
untuk menjelaskan hubungan ini dan sebagai alat untuk mengembangkan
pandangan pengambilan keputusan yang sesuai, yang kita pandang sebagai
komunitas secara keseluruhan. Profesional administrasi publik eksis dengan
tujuan untuk memaksimalkan kapasitas manajerial dari administrator publik; kita
telah berusaha untuk mendefinisikan pendekatan pada teori normatif, berdasarkan
pada tanggungjawab profesional dari profesional keuangan pada organisasi yang
dia layani, yang mewakili tujuannya. Kita memimpikan integrasi komunitas
organisasi para ahli yang melibatkan komunitas secara keseluruhan.
Bidang dari teori organisasi, dimana kita akan merubah teori membangun
dalam penganggaran, adalah bukan tanpa isu teoritisnya sendiri mengenai level
sesuai dari analisis, kebingungan konseptual, dan perdebatan metodologi yang
tidak bisa dihindarkan. Akan tetapi seseorang sedang mencari sesuatu, yang pada
akhirnya lebih menghasilkan untuk dicari yang kemungkinan ditemukan dimana
penjelasannya lebih baik. Pendekatan berbasis Organisasi juga memungkinkan
bidangnya untuk membawa pengetahuan dari area lain untuk menghasilkan proses
alokasi sumber; memberikan forum untuk membahas bagaimana sistem
insentifnya, teori motivasi, proses komunikasi, budaya organisasi, dan konsep lain
dihubungkan pada penganggaran. Bidang dari administrasi publik cenderung
untuk membagi beragam subjek yang berhubungan dengan bidang studinya, dan
ini cenderung untuk tidak mengkontekstualisasikan masing-masingnya. Jika lebih
mudah untuk menyoroti penjelasan pada setiap alat-alat ini yang mempunyai
kegunaannya sendiri, tetapi bidang tersebut sedang mencari manajemen publik.