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고용 창출을 위한 독일의 사회적 연대

Buendnis fuer Arbeit in Deutschland

헤르베르트 에렌베르그 박사

Dr. Herbert Ehrenberg

1999 년 7 월

ⓒVerlag J.H.W. Dietz Nachf., Bonn.

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책 머리에

1999 년 9 월에 들어선 독일 연방공화국 새 정부의 중요 프로그램 중 하나는

“고용 창출을 위한 사회적 연대”라는 기구의 출범으로, 여기에는 경제 단체들,

노동조합 및 정부가 경제와 사회 개혁을 위해 참여하고 있다. 이 기구는 개혁의

방향을 제시하는 4 명의 주요 경제 단체 대표, 5 명의 노조 대표, 5 개 정부 부처

대표들로 구성된 운영 위원회 외에 8 개의 전문 위원회로 나뉘어 있다. 이 전문

위원회에서 다루는 주제는 “일반 교육 및 지속 교육”, “조세 정책”, “평생 근로

시간의 개정”, “사회보험 제도의 개혁”, “근로시간 정책”, “구 동독의 재건”, “해고

시 보상 조치”, “벤치마킹(Benchmarking) 등이다.

사회 개혁에 관해 타협점을 찾는다는 것이 우선 어려운 일이고, 지난 몇

개월간의 경험에 비추어 볼 때, 사회 구성원들이 용인할 수 있는 개혁안의

구상이 단 시일 내에 이루어지기는 불가능하다. 독일의 국내 사정을 감안해야 할

뿐 아니라 타 유럽 국가들의 변천상을 고려하고, 국내 이해 당사자들의 입장도

경청해야 하며, 개혁의 내용을 일반에게 널리 알리는 것 또한 중요한 일이다.

다시 말해, 개혁 프로그램의 일환으로서의 “고용 창출을 위한 사회적 연대”의

실천은 쉽지 않은 일이다. 그러나 심각한 실업 문제를 해결하고, 다음 세기를

위한 경제적 역량을 키우기 위해 개혁 정책을 펴 나가야 한다는 데에는 대다수의

국민들이 공감하고 있다.

프리드리히 에버트 재단은 독일의 “고용 창출을 위한 사회적 연대”의 출범 준비

과정에 다양한 형태로 참여한 바 있다. 에버트 재단은 국외에서도 이 기구와

비슷한 성격을 지닌 기관들과의 상호 협력이나 독일의 경험을 현지에 소개하는

형식으로 이 문제를 다루고 있다. 프리드리히 에버트 재단 주한협력사무소는 올

초 독일 연방노동부 장관을 역임한 헤르베르트 에렌베르그 박사를 한국에

초빙하여 독일의 “고용 창출을 위한 사회적 연대”의 현황에 대해 들을 기회를

가졌다. 에렌베르그 전 장관은 방한 기간에 노사정위원회를 비롯해,

한국노동연구원, 한국노동조합총연맹 등의 노동 문제 관련 기관들을 방문해

전문가들과 이 주제에 대해 활발한 의견과 경험을 교환하는 자리를 가졌다.

여기에 소개하는 내용은 그 당시 발표된 것이다.

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프리드리히 에버트 재단은 이 글을 소책자로 발간하게 됨을 기쁘게 생각하며,

한국어 출간을 허락해 준 저자와 독일의 디쯔 출판사(Verlag J.H.W. Dietz Nachf.,

Bonn)에게 감사 드린다. 이 내용은 지난 5 월 독일에서 발간된 “위기 극복”이라는

책에서 발표된 바 있다.

서울, 1999 년 7 월

프리드리히 에버트 재단

한국사무소

소장 페터 마이어

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1. 고용 창출을 위한 독일의 사회적 연대 - 고용 창출 협력 방안

실업난 해소를 위한 독일 연방 정부의 경제·재정 정책은 주로 “일자리 창출을

위한 연대와 교육 훈련 및 기업의 경쟁력 향상”에 그 초점이 맞추어져 있다. 그

중에서도 특히 경제 정책적 차원에서 ‘사회적 집단의 상호 연대’가 필요하다는

것이 연방 정부의 견해다. 연방 정부는 이미 1998 년 12 월 “경제계와

노동조합”의 정례적인 3 자 대화 자리를 마련한 바 있고, 향후 대화 일정에

관해서도 합의하였다.

이와 같은 맥락에서 연방 정부는 최근 연례 경제 보고서를 통해 실업난 해소를

위한 정책적 과제를 제시하였는데, 이는 한마디로 말해 고용 창출을 위한 연대와

교육 훈련 및 경쟁력 제고를 위해 다음과 같은 방안을 추진하는 것이라고 할 수

있다. 즉,

- 기업이 부담하고 있는 법정 임금 부대 비용을 지속적으로 축소시키는

동시에 사회보험체제를 구조적으로 개혁,

- 고용 촉진을 위한 일자리 나누기 및 탄력적인 노동 시간제를

도입함으로써 시간외 연장 근무를 줄이는 한편, 단시간 근로의 확대 및 촉진,

- 중소기업의 부담을 덜어주기 위한 기업 소득 세제를 2000 년 1 월 1 일을

기해 개혁하고,

- 기업 혁신 및 경쟁력 제고,

- 현행법상의 조기 정년 퇴직자에 대해 기타 해당되는 법률이나, 단체협약

또는 노사 합의서를 통해 정년 연령을 탄력적으로 적용,

- 고용을 창출할 수 있는 단체협약 정책을 추진,

- 사업 기회를 제공하는 자본(Chancenkapital)에 중소기업이 용이하게

접근할 수 있도록,

- 근로자가 재산 형성 및 기업의 이윤에 참여할 수 있는 가능성을 확대,

- 고용 창출과 기업 혁신 및 경쟁력 향상을 위한 주제별 전문 대화를 추진,

- 기업 창설 및 성장을 저해하고 있는 구조적 요소를 제거하고,

- 새로운 기계 설비의 시운전·투입을 통해 미숙련 노동자를 위한 새로운

고용 분야를 개척하고 직업훈련 기회를 제공,

- 청소년 및 장기 실업자를 구제하기 위해 노동시장에 대한 정책적 수단을

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개발함으로써 이들이 직업교육 및 지속교육을 받을 수 있도록 하며,

일자리에 대한 동기 유발을 촉진시키는 한편, 노동시장 정책이 기업 혁신을

적극적으로 유도할 수 있게 하는 것 등이다.1)

이와 같은 정책 방안들은 이제 처음으로 구성된 ‘고용 창출을 위한 연대’가

그대로 실천해 내기에는 부담이 가는 과제이기도 하다. 하지만 위의 과제들이

한꺼번에 모두 달성해야 하는 양적 목표로 제시된 것은 아니다.

그러나 위에서 제시한 ‘고용 창출을 위한 연대’의 과제는 그 내용 면에서

아래에서 제시하고 있는 1995 년의 경우와는 사뭇 다른 것임을 알 수 있다.

2. 금속산업노조(IG Metall)의 고용 창출을 위한 제안

1995 년 11 월 1 일 개최된 금속산업노조의 제 18 차 정기 대의원 대회에서

클라우스 츠빅켈(Klaus Zwickel) 위원장은 연방 정부와 금속·전자 산업에 속해

있는 기업들에 대해 금속산업노조와 공동으로 “고용 창출을 위한 연대”에 참여해

줄 것을 제의하면서 정부, 기업, 노조 등 세 당사자에게 각각 다음과 같은 사항을

제안하였다.:

먼저 금속산업 사용자에 대해서는 1996 년부터 3 년간

- 경영상 이유로 노동자를 해고하지 않으며,

- 매년 10 만 개의 일자리를 추가로 창출하고,

- 매년 1 만 명의 장기 실업자를 채용하는 동시에,

- 매년 직업훈련 자리를 5%씩 늘여 나갈 것을 요구했다.

그 다음 연방 정부에 대해서는 1996 년부터

- 실업부조 및 실업급여액을 축소하지 않으며,

- 사회부조금 수령 대상자의 기준을 악화시키지 말 것이며,

- 직업훈련 자리에 대한 수요가 있을 경우, 이의 공급을 보장하며,

- 사내 직업훈련을 실시하지 않거나 그 규모가 아주 적은 사업장에

대해서는 직업훈련 기여금 납부를 의무화하도록 조치할 것을 요구했다.

금속산업노조에 대해서는 1997 년의 단체협약 시 노조가

- 임금 인상률을 물가 상승분으로 제한하는데 동의하고,

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- 소득 재분배 요소를 포기하고,

- 장기 실업자의 취업 시 업무 적응 기간 동안 임금이 감액 지급되는 것에

동의해 줄 것을 요구하였다.”2)

이와 같은 제안은 큰 공감대를 형성함으로써 이를 구체화하기 위한 첫 번째 대화

모임이 이루어지기까지 했다. 그러나 대화를 통한 구체적인 조치가 마련되기도

전에 연방 정부가 병가중인 근로자의 임금 지급률을 기존의 100%에서 80%로

삭감하는 것을 주 내용으로 하는 법안 제정을 결정하였기 때문에 노동조합이

정부로부터 배신당했다는 감정을 가지게 됨으로써 1996 년 초 실패로 끝나고

말았다.

3. 협조 행동(Konzertierte Aktion)

칼 쉴러(Karl Schiller)3)에 의해 제안된‘협조 행동’도 1970 년대 4∼5 년 동안

성공적으로 운영되었으나, 그 후임자들에 의해서는 전혀 진전을 이루지 못하고

그 위상과 실효성을 상실, 1977 년에 유사한 과정을 거쳐 종언을 고한 바 있다.

이렇게 된 원인은 무엇보다도 사용자 단체가 1976 년의 공동 결정법에 대한

헌법소원을 연방헌법재판소에 제기하였기 때문에 노동조합은 참여를 거부했던

것이다.‘협조 행동’은 일종의 국민 경제적 공동 결정이라고 할 수 있다. 따라서,

노동조합이 공동 결정법에 대해 헌법소원을 제기한 사용자 단체와‘협조 행동’에

대해 토론하지 않겠다는 것은 어쩌면 당연한 것인지도 모른다. 그러나

연방헌법재판소는 1979 년 3 월 1 일 판결을 통해 1976 년의 공동 결정법을

합헌으로 선언함으로써 공동 결정이 계속적으로 발전할 수 있는 길을 열어

주었다. 당시 연방헌법재판소는“기본법에는 … 특정 경제 질서를 직접 확정하거나

보장하는 규정을 두고 있지 않다. 또한, 바이마르 헌법(제 151 조 이하)에서와는

달리 기본법은 경제 활동을 규율 하는 헌법상의 어떤 원칙도 정해놓고 있지도

않다. 기본법은 경제 질서에 대한 사항을 입법자에게 일임하고 있을 뿐이다”4)

‘협조 행동’은 공동 결정에 대한 법원의 긍정적인 판결에도 불구하고 재개되지는

못했다. 그러나 당시 새 연방 정부로 하여금 “공동 결정이 사회적 시장경제에

있어 생산적 역할을 하는 요소”5) 라는 견해와 함께 사업장 공동 결정법 개정을

위한 합헌적 토대를 마련하였다는 판단을 가질 수 있게끔 한 것은 사실이었다.

독일의 경제 안정·성장법 제 3 조는 동법 제 1 조에 명시하고 있는 목표의 달성이

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위험하게 되었을 경우, 지방자치단체, 노동조합, 기업들이 동시에 상호 일치된

행동(협조 행동)을 하는데 필요한 상황 인식 자료(Orientierungsdaten)를 연방

정부가 제출해야 할 것을 규정하고 있다. 이 상황 인식 자료에는 “당면한 경제

상황에 대한 국민 경제적 연관성”이 기술되어 있어야 한다.

1967 년 6 월 8 일 제정된 경제 안정·성장법 제 1 조에는 연방 정부와 주 정부가

“거시경제 균형을 달성하는 데 요구되는 사항”이 규정되어 있다. 즉, 연방 정부와

주 정부가 시장경제 질서가 허락하는 범위 내에서 지속적이며 적정한 경제

성장을 추구하며, 가격 안정과 높은 고용 수준 및 국제수지 균형을 달성할 수

있도록 경제 및 재정 정책을 이루어 나가야 할 것을 규정하고 있다.

1982 년 이후 독일에는 한번도 “높은 고용 수준”이라는 목표가 달성된 적이 없다.

6.3%에서 12.7%에 달하는 실업률이 고용의 목표를 달성한 것으로는 생각할 수

없다. 이와 함께 실질 국내 총생산(GDP)도 2% 미만으로 “적정 경제 성장”을

달성했다고 보기도 어렵다. 1982 년 이후 6 년 동안 독일은 2% 미만의 경제

성장을 이루었으며, 그 중에서도 2 년은 오히려 각각 0.9%와 1.2%의 마이너스

성장을 기록했다. 이런 점에서 독일 정부는 『경제 안정 및 성장법』이 규정하고

있는 경제 활성화 과제를 추진하는데 소홀했다고 말할 수 있을 것이다.

1995 년 한스-위르겐 크루프(Hans-Juergen Krupp)6) 는 “새로운” 협조 행동의

실천에 대한 자신의 생각을 글로서 펴낸 일이 있는데 이 논문은 오늘날에도 읽을

가치가 있다. 그는 조율된 정책이 성공을 거둘 가능성을 시사했는데, 특히

80 년대 초 이래 시행되어온 엄격한 “경제 정책 당사자간의 역할 분담“에 비해

그 가능성이 높다고 하였다. 그러나 그 역시 한계를 인정하고 지나친 기대에

대한 경계를 잊지 않았다. 그는 “독일에 있어 단체교섭의 자율성은 기본법에 그

기초를 두고 독일 연방은행의 자율성도 연방 은행법에 규정되어 있으며, 연방, 주,

지방자치단체와 의회도 헌법이 부여한 권한을 갖고 있다. 따라서, 어떤 조정이

필요하다면 각 정책 단위의 자율성을 구태여 제한하지 않고도 조정이 이루어질

수 있다”라고 말했다. 그럼에도 불구하고 그는 ‘협조 행동’재개의 필요성을

강조했다. 왜냐 하면, 의회 차원에서 통제 대상이 되지 않는 독립적 의사 결정

기관들이 정책 공조를 위한 대화에 참여해야 할 것으로 보았기 때문이었다.

동시에 이들 기관들이 “공동의 관심을 실현하기 위한 전략 수립에 합의하고 그

속에서 설정된 우선 목표와 관련하여 보다 나은 결과를 나타내려고 하는 것이

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각자가 가지고 있는 고유의 독립성을 저해하는 것으로 보지 않았다. 왜냐 하면,

국가 경제 전체가 어떤 누구에게 불이익을 가져다 주는 제로섬 게임이

아니라고”7) 보았기 때문이었다. 크루프는 특히 ‘협조 행동’ 참가자의 제한을

강조했다. 그는 ‘협조 행동’이 실패한 이유 가운데 하나는 참가자 수가 최초의 34

인에서 71 인으로, 9 개 단체에서 24 개 단체로 증가한 데에도 있다고 보았다.

연방 정부는 ‘고용을 위한 연대’의 참여 범위를 축소함으로써 현재 올바른

방향으로 나가고 있다. 따라서, 크루프가 1995 년에 제기했던 고용 창출의

낙관적인 기대를 실질적 차원에서 구체화할 수 있을 것으로 보인다. 다만,

여기에서 전제가 되는 것은 경제 정책의 대상이 되는 부문과 부문, 또한 부문

내부적으로도 상호 동의와 합의를 이끌어 내려는 의지가 있어야 한다는 점이다.

정책의 효용은 모든 분야에서 당면 과제를 보다 쉽게 해결할 수 있는 데서 얻을

수 있을 것이다. 보다 많은 동의와 합의를 이끌어 낼 수 있을 때 독일이 처해

있는 입지 조건을 개선시킬 수 있을 것으로 판단된다.

4. 다른 나라의 모델을 채택할 것인가?

‘고용 창출을 위한 연대’의 첫 번째 대화에 참여하는‘새로운 실무 전문가그룹’은

먼저 성장과 고용 창출에서 성공을 거두고 있는 다른 유럽 국가들의 경험을

검토·분석하고 이를 독일에 적용할 수 있는 지를 알아내야 할 것이다.

독일의 입지론에 기초하여 볼 때, 여기서는 우선 네덜란드와 덴마크의 경우를

살펴볼 수 있다. 영국의 경우에는 이와 상반된 차원에서 거론될 수 있을 것으로

판단된다. 먼저 실질 경제 성장과 실업률 및 소비자 물가에 대한 변화를 비교해

보자.

아래의 표는 독일과 가장 가까운 이웃 및 영국과 비교하여 볼 때, 지난 16 년간

독일이 취한 공급 사이드의 경제 정책이 어떠한 비극적인 결과를 초래하였는지를

잘 보여주고 있다.

제 2 차 오일 쇼크가 이미 전 세계로 영향을 미치고 있었던 1980 년에도 독일은

경제 성장, 소비자 물가 및 실업률에서 각각 가장 훌륭한 수치를 기록하였다.

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특히, 영국 및 덴마크와는 현격한 차이를 나타냈다.

유럽 4 개국의 경제 성장, 물가, 실업률 추이

실질국내총생산 소비자 물가 실업률(OECD 기준 %)

독 일 1980 1.0 5.8 2.5

1990 5.7 2.7 6.4

1995 1.8 1.9 9.4

1997 2.2 1.9 11.4

영 국 1980 - 1.7 16.2 6.1

1990 0.4 5.5 5.9

1995 2.7 2.6 8.6

1997 3.3 2.1 6.9

덴마크 1980 - 0.4 10.7 7.0

1990 1.2 2.7 9.4

1995 3.1 1.9 7.6

1997 3.4 1.7 7.6

네덜란드 1980 0.9 7.0 4.1

1990 4.1 2.2 6.0

1995 2.3 1.5 7.1

1997 3.3 2.1 5.6

출처: 연방 재정 보고서 1993 년 및 1999 년, 각 연도 총괄표 14

1990 년에도 독일은 경제 성장 면에서 여전히 최고치를 기록했다. 소비자 물가는

영국만이 독일보다 높았고, 실업률에서는 덴마크가 독일보다 높았다.

그러나 1995 년 독일은 가장 낮은 경제성장률을 기록하였다. 소비자 물가는

영국이 독일에 비해 높았고, 실업률은 독일이 덴마크를 제치고 가장 높은 수치를

기록했다.

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1997 년 독일은 다른 나라들과 거의 비슷한 수치를 기록한 소비자 물가를

제외하고는 다른 국가에 비해 상황이 전반적으로 크게 나빠졌다. 상기 3 국이

독일보다 모두 1% 이상 높은 경제 성장을 기록하였다. 독일의 실업률은 네덜란드

보다 2 배 이상 높았다. 심지어 영국의 실업률만 하더라도 독일보다 4.5%

포인트가 낮았으며, 덴마크의 경우에는 3.8% 포인트가 낮았다.

1980 년부터 1997 년 동안 영국은 지나치게 소비자 물가를 안정시키는데 크게

성공했으나, 경제 성장률과 실업률 감소에는 그다지 성공적이지 못했다. 그러나

독일 보다는 훨씬 더 좋은 성과를 보였음을 알 수 있다. 한편, 덴마크와

네덜란드는 실질 경제 성장률과 실업률에 있어 놀랄만한 성과를 거두었다.

1995 년부터 1997 년까지의 변화를 보면, 독일은 이미 9.4%라는 높은 실업률에서

11.4%로 증가했던 반면, 덴마크는 10.1%의 실업률이 7.6%로 하락하였다.

네덜란드의 경우, 7.1%에서 5.6%로 감소했다. 이런 점에서 볼 때, 독일에

이웃하고 있는 작은 국가들을 돌아보고 이들 국가로부터 배울 점이 있는지를

알아 볼 필요가 있다.

지난 몇 년 동안 독일에서는 “북유럽 국가의 일자리 기적”8) 에 대해, 특히

네덜란드의 고용 모델에 대한 많은 논의가 있었으나 이에 대한 실질적 자료의

제시가 부족했다. 다만, 덴마크나 네덜란드에서의 실업률 감소가 임금 인상

억제와 사회보장 급부의 감소 때문이었다는 인상을 심어주고 있기는 하다. 이와

관련 독일 경제인연합회(BDI) 헨켈 회장은 네덜란드의 모델을 칭송하는 동시에

독일의 입지상의 문제는 독일의 합의 모델 때문이라 하였다.

여기에서 사실 확인을 위해 통계 수치를 한번 살펴보자.

OECD 의 통계 9)에 의하면, 네덜란드 국민이 덴마크 다음으로 세계에서 가장 높은

임금 대체성 급부(예: 의료보험, 실업보험 등)를 받고 있는 것으로 나타나고 있다.

1992/93 년 네덜란드가 임금 대체성 급부의 범위를 부분적으로 축소하는 새로운

규정을 도입하여 이를 엄격하게 시행하고 있음에도 불구하고, 네덜란드에서

세금을 공제 후 받는 평균 실질 임금 대체성 급부의 규모는 78%에 달한다.

고임금 및 저임금간의 격차도 그리 크지 않음을 알 수 있다. 이와 같은 점들은

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독일에서는 항상 좋게 받아들여지고 있지만 실제 네덜란드의 고용 상태를

긍정적으로 발전시키는 데 아무런 역할도 하지 못했음을 알아야 할 것이다. 이

점은 덴마크에서도 마찬가지였다.

독일이 당면하고 있는 입지적 조건이 독일의 고용 상황을 불리하게 만드는

것이라고 하는 것은 네덜란드와 덴마크의 사례에 비추어 볼 때 설득력이 없는

편이다. 또한, 흔히 말하고 있는 고율의 공과금 부담이 고용 상황을 악화시킨다는

것도 현실에 부합되지 않는 주장이다. OECD 국가 내에서 덴마크는 51.9%,

네덜란드는 43.9%의 공과금률이 적용되고 있으나 독일은 38.2%다.10) 네덜란드의

고용 문제 성공을 공급 정책적 측면을 배제하고 바라보았을 때, 다음 두 가지

요인이 있음을 발견할 수 있다.

·첫째는 정부와 임금협상 당사자간에 임금, 노동시간 및 실업에 대한

집중적인 논의가 이루어짐으로써 조기퇴직을 포함한 파트타임(단시간)

노동제에 대한 합의 도출을 성공적으로 이끌어낼 수 있었기 때문이었고,

·둘째는 1984 년 이후 네덜란드의 길드와 독일 마르크의 환율이 거의 변화가

없었음에도 불구하고 정부와 임금 협상 당사자간에 이루어진 화합된 경제

정책 및 임금 정책이 길드화를 지속적이며, 실질적인 평가절하를 하는

형태가 됨으로써 수출 증대를 통한 세계 시장 점유율 확보가 가능할 수

있었기 때문이었다.

수출이 증대됨으로써 네덜란드는 1993∼94 년 자체 금 보유량의 5 분의 1 가량을

매각할 수 있었으며,11) 원금 상환과 이자 지불 부담이 없으면서도 고용 창출의

효력이 큰 공공 투자를 실시할 수 있었다(1996 년 실질 투자 증가율은

4.9%였고,12) 이에 반해 독일은 같은 해 -1.2%를 기록했다).

네덜란드에서는 “바세나르(Wassenaar) 협정”13) 을 통해 임금협상 당사자와

정부간 합의제 채택이 성공했다. 이 합의제는 그 내용 면에서 볼 때, 독일 경제

안정 및 성장법상의 ‘협조 행동’과 비슷한 것이라고 할 수 있다. 네덜란드는 이미

1980 년대 초부터 이런 모델을 채택·실시하였던 반면, 독일의 ‘협조 행동’은 깊게

잠들어 있었다. 이로써 네덜란드의 합의제 모델은 1990 년 들어서 긍정적인

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효과를 나타내었으나, 독일에서의 ‘협조 행동’은 최고 경제단체로부터 일상적인

비난 대상이 되었으며, 독일 정부로부터도 외면 당했다.

5. 사회적 공감대 형성을 위한 재시도

1960 년대와 1970 년대 독일은 광범위한 사회적 공감대를 바탕으로 사회복지와

경제 안정 및 안전을 신장시킬 수 있었으며, 사회국가의 신장이 적극적

생산요소라는 것이 입증되었다. 오늘날 적극 추천되고 있는 네덜란드의 사회복지

모델은 사실 과거 독일에서 아주 성공적으로 실천된 모델이었다. 따라서, 현재

이를 다시 활성화 할 수 있다면, 늦은 감은 있지만 고용 상황을 개선할 수 있을

것으로 판단된다. 그럼에도 불구하고 현재 추진 중인 “고용 창출과 교육훈련 및

경쟁력 제고를 위한 연대”가 협조 행동을 단순히 재개하는 것으로

받아들여져서는 안될 것이다. 단체교섭의 자율권 준수를 기대하고 있는

노동조합은 혹시라도 정부가 제공하는 근거 자료에 “임금 가이드라인”14)을

슬며시 끼어 넣지 않을까 우려하고 있다.

물론,“고용 창출을 위한 연대”와 관련하여 소득 변화에 대한 사항이 배제될 수는

없을 것이다. 그러나 임금협약이 “고용 창출을 위한 연대”가 달성하려는 목표가

되어서는 안될 것이다. 지난 40 년 이상 동안 성공적인 역할을 한 오스트리아의

“경제·사회 파트너쉽 제도”는 소득 정책에 있어 하나의 훌륭한 모델이 될 수 있다.

왜냐 하면, 이 제도가 임금 억제 정책이라는 것이 국가로부터의 강제가 아닌

경제 파트너(사용자단체, 노동조합연맹, 농민단체)간의 자발적 협력에 기반을 둔

포괄적 소득 정책으로서 기능할 수 있었기 때문이었다. 이와 같은 협력 형태는

오스트리아 국립은행의 주식 지분을 가지고 있는 경제 협력 파트너가 은행

경영위원회에 그들의 대표를 참석 15)시켜 영향력을 행사하고 있는 데서도 잘

나타나고 있다.

지난 20 년 동안 애석하게도 독일에서 추진되지 못했던 경제·재정·소득·화폐

정책에 관한 협력이 오스트리아에서는 제도화되어 있었던 것이다. 지난 4 반세기

동안 독일과 비교하여 절반의 실업률을 자랑할 수 있었던 오스트리아형

케인즈주의의 성공은 다름 아닌 “경제·사회 파트너쉽”에 기인하는 것이었다.

네덜란드와 덴마크에서의 고용 정책적 성공도 따지고 보면 실용적인 노사관계

형성과 밀접한 관련을 가지고 있음을 알 수 있다. 특히, 네덜란드에서 노사간

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“고용 연대”16)의 성공적인 단시간(파트타임) 근로제는 괄목할 만한 것이었다.

1996 년의 경우, 네덜란드에서는 단시간 근로자가 전 취업자의 38.1%를 차지했던

반면, 독일은 16.3%를 차지했었다. 단시간 근로자의 노동시간도 국가에 따라 큰

차이를 나타내고 있다. 독일의 경우와는 달리 네덜란드에서는 전체 파트타임

근로자의 약 30%가 주당 10 시간 미만 취업하고 있으나 이들 전체는 노동시간에

상관없이 사회보험 가입 의무를 진다.17) 독일에서는 사회보험 가입 의무가 있는

단시간 근로자에 비해 근로시간이 현저히 짧은 근로자의 수가(백만 명 이상) 더

많다.

덴마크의 고용 정책은 고용 창출의 “적극화”와 함께 직업교육 훈련에 중점을

두고 있다. 1996 년 덴마크 정부는 “청소년 종합 대책”이라는 프로그램을

개발하여 25 세 미만의 실업자에 대해 18 개월 동안 직업교육 훈련을 무료로

받을 수 있는 기회를 제공했다. 그리고 이와 같은 자질 향상 교육 기회를

실업자가 수용하지 않을 경우에는 실업급여를 반으로 줄였다. 이에 따라,

덴마크에는 실제 청소년 실업자가 존재하지 않게 되었다. 기업의 사업장내

향상훈련에 있어서도 “덴마크가 유럽 전 국가를 통틀어 선두에 서 있다”18)고

언급되고 있다. 이와 같은 근로자들의 자질 향상 교육 기회는 중소기업에서도

아주 광범위하게 제공되고 있다.

독일의 주변 국가인 네덜란드와 덴마크를 비롯하여 오스트리아의 1980 년대

하반기와 1990 년대 고용 상황을 살펴보면, 1960 년대와 1970 년대 고용 정책에

있어 가장 모범 국가라고 할 수 있었던 독일에 비해 훨씬 나은 편이었다.

여기에는 사회적 파트너와 정부의 자발적 협력이 큰 역할을 하였음을 알 수 있다.

이런 점에서 독일 정부가 주도적으로 추진하고 있는 ‘고용 창출을 위한 연대’도

독일 주변국들이 거두었던 성공과 같은 결과를 가져올 수 있을 것으로 판단된다.

내각 구성 직후 리스터(Riester) 연방 노동부 장관과 불만(Bulmahn) 연방 교육부

장관이 발의한 “청소년 실업 해소를 긴급 대책 - 청소년의 교육 훈련, 자질

향상과 취업촉진”은 덴마크에서 실시한 “청소년 종합 대책”과 유사한 조치라고

할 수 있다. 200 억 마르크(여기에다 6 억 마르크의 추가 현물 조달 비용)를

조성하여 실시되고 있는 “10 만 청소년 일자리 창출” 프로그램은 1999 년 1 월

이미 긍정적인 신호를 보내오고 있다.19)

14

6. 연장 근무 시간의 축소와 합리적 단시간 노동제 도입

지난 수년 동안 계속되고 있는 독일의 장기 실업 현상에도 불구하고 시간외

근로는 늘어나고 있다. 연방 노동공사의 “노동시장 및 직업 조사 연구소(IAB)”의

조사에 의하면, 1998 년 서독 지역에서는 총 16 억 3 천만 시간, 동독 지역에서는

총 2 억 2 천 3 백만 시간의 시간외 근로가 실시된 것으로 알려지고 있다. 이와

같은 수치는 총 노동시간의 4.3%, 2.6%에 해당되는 시간으로 1997 년에 비해

4 천만 시간 정도가 늘어난 것이라고 할 수 있다.20) 이 수치는 단순 계산상으로

볼 때 120 만 개에 해당되는 상용 근로자 일자리 수와 같다. 이런 점에서

취업자의 시간외 근로를 줄여 실업자를 구제하는 것이 “고용 창출을 위한

연대”의 주 과제의 하나가 되어야 할 것이다.

연장 근로는 수주량이 변하는 상황에서 완전히 없앨 수 없는 일이다. 그러나

초과 근무에 대한 보상은 임금의 추가 지급이 아닌 휴가일의 연장으로

이루어져야 할 것으로 판단된다. 종업원평의회가 설치되어 있는 5 개의 사업체

중 4 개사가 현재 근로시간 계정을 운영하기로 합의되어 있어 이의 충분한

활용이 이루어질 수 있도록 하는 것이 바람직할 것이다. 그리고 일정한 기준을

정해놓고 시간외 근로가 그 기준을 초과할 경우에는 신규 인력을 채용할 수

있도록 해야 할 것이다. 이와 같은 방법으로 시간외 근로를 반으로 줄일 수

있다면, 이를 통해 50 만에서 60 만의 일자리를 새로이 창출할 수 있을 것이다.

신규 인력을 채용할 수 있을 만큼의 시간외 근로를 줄이는 일과 동시에

네덜란드에서 실시되고 있는 형태와 같은 단시간 근로제를 도입할 필요가 있다.

이는 고용 정책적 이유에서 뿐만 아니라 일자리의 질적 향상을 위해서도

필요하다. 생산 공정이 날로 복잡화하는 상황에서 신축적인 근로 시간제는

생산성을 향상시키고 고용을 보장하는 기능을 할 수 있다. 다만 이것은 사업장의

종업원평의회측과 인력 관리자간에 밀접한 협력 관계가 유지되고 단체협약의

범위 내에서 제시되어야 한다는 전제가 필요하다. 이와 같은 전제가 충족될 경우

신축 근로 시간제는 근로자들의 개별적 요구와 함께 경영상의 필요를 동시에

만족시킬 수 있을 것이다.

지금까지 근로자 및 기업 경영을 위한 합리적이며, 신축적인 근로시간 조정

15

형태가 여럿이 생겨났다. 이 중 폭스바겐(VW)사가 마련한 조치는 전국적인

주목을 받음으로써 이 회사의 단체협약 규정이 금속 산업과 폭스바겐사에만

국한되지 않고 전국적으로 적용되는 훌륭한 제도로 인정을 받는 사례가 되었다.

그 동안 금속 산업과 건설 및 화학 산업을 비롯하여 커다란 구조적 난관에

봉착해 있는 섬유 및 의류 산업과 같은 소규모 경제 분야에는 항상 변동되는

생산 구조와 영업 구조에 적합한 단체협약 규정이 만들어져 현재 적용되고 있다.:

이들 산업 분야에서는 이미 1996 년 3 월 18 일“고용창출과 직업 훈련을 위한

연대”라는 단체협약이 체결되었는데, 이의 주요 내용은 다음과 같다.

·첫째, 후진 기술자 양성 교육을 위해 공동 노력할 것과

·둘째, 총 연간 근로시간의 13.5% 범위 내에서 근로시간을 탄력적으로

적용할 수 있도록 하되, 이는 사회보험 가입 의무가 있는 단시간 일자리의

창출과 연계될 수 있도록 하는 것이다.

급진적인 기술 발전과 독일 사회의 불균형적인 연령 구조에 폭넓은 수용이

가능한 고령자 단시간 근무제의 도입이 필수적이라고 본다. 바덴 뷔르템베르크

주의 금속 산업에 종사하는 사회보험 가입 의무가 있는 근로자 90 만 명 중 9 만

7 천 명은 25 세 미만이며, 9 만 1 천 명은 55 세 이상이다. 이와 같은 연령

구조는 향후 젊은 계층에 속해 있는 근로자가 점점 적어지는 구조로 발전할

것으로 예상되며, 2010 년에 가서는 50 세 이상의 근로자가 30% 이상을 차지하게

될 것이다.

이와 같은 전망에 대해 지난 독일 연방 정부는

·첫째, 정년 연장을 통해 평생 노동시간을 늘리고,

·둘째, 6 5 세 이전 연금 수령자에 대해 0.3%에 해당되는 연금액을 축소시키고,

·셋째, 연금 수준의 감액 등으로 대처하려고 했다.

이와 같은 조치는 순전히 계산상으로는 연금 운영 기관의 재정 상태를 호전시킬

수 있겠지만, 실질적으로는 길고, 때로는 고통스러운 평생 노동 후 줄어든

연금액을 받아들여야 함을 의미하는 것이기 때문에 수용되기 어려울 뿐만 아니라

전체 사회보장을 위한 국가의 재정 상태를 개선시키지 못한다. 그 이유는 다음과

16

같다.

정년 연장은 중기적 차원에서 볼 때 연금 지급 부담을 덜어줄 수 있지만, 고령

근로자의 계속적인 근무로 인해 현재 그렇지 않아도 두 자리 숫자의 실업 상태에

있는 젊은 층의 취업 기회를 악화시킬 뿐만 아니라 연방노동공사의 실업급여

부담을 증대시키는 셈이 된다.

표준 연금액이 평균 실업 급여액 보다 많지만, 연금 생활자는 의료 보험료의

1/2 을 연금 총액에서 지급하고 있다. 그러나 연방노동공사는 실업자를 위해

총임금의 80%를 산정 기준으로 하여 의료보험과 연금보험의 근로자 부담분과

사용자 부담분 모두 납부한다. 수지상으로는 실업급여의 건당 증가 지급액이

연금액의 감소 지급액 보다 수백 마르크 이상 더 들 것으로 판단된다.

결론적으로 말해, 그와 같은 방법을 통해서는 절약 효과를 거둘 수도 없거니와

사회보장의 궁극적인 후퇴를 의미하는 것이다.

위와 같은 방법을 통해 고령 근로자의 전일 근무가 이루어질 수 있도록 하는

것은 나날이 현대화하고 업무에 대한 요구 수준이 점점 높아지는 현실과는

부합되지 않을 뿐만 아니라 사회보장 재정에도 도움이 되지 않는다. 또한, 고령자

단시간 노동법도 그리 만족할 만한 해결책이 못된다.

만약, 기존의 고령자 단시간 근로제를 통해 근로자들에게 일상 직업 생활로부터

고소득의 정년을 보장하고 수십 년 동안 연금 보험료를 납입한 대가로서 편안한

노후를 가질 수 있도록 할 수만 있다면, 이는 사회 정책적 측면에서 뿐만 아니라

당면한 비극적인 고용 상황에서도 가장 합리적인 방법이 될 것이다. 그러나

여기에는 정년 퇴직하는 근로자들이 적절한 수준의 노후 생활이 보장되어야

한다는 조건이 반드시 충족되어야 한다. 기민당 소속 전 노동부 장관이었던

블륌(Bluem)이 제안했던 1996 년 8 월 1 일자 『고령자 단시간 노동법』은

불행하게도 그와 같은 조건을 보장하지 못하고 있다. 오히려 노후빈곤(특히,

저임금 노동자들에게는)을 안겨다 줄 뿐이다. 이런 점에서 볼 때 현재까지 단지

3 천 명 정도의 근로자만이 이 법에 따른 단시간 근로제를 신청하였다는 것은

그리 놀랄 만한 일이 아니다.

이보다 다른 방법적 측면에서 접근한 것이 폭스바겐사의 사례다.

17

폭스바겐사는 1997 년 6 월 기속력(羈束力)을 갖는 고령자 단시간 근로제

단체협약을 체결한 바 있다. 이의 핵심 사항은 다음과 같다.:

·첫째, 55 세부터 60 세까지의 근로자는 ‘고령자 단시간 근로제’로 바꾸어

일할 수 있도록 한다. 이 경우 전반 55 세부터 2 년반 동안은 전일 근무하되,

후반 60 세까지 2 년반 동안은 근무하지 않고 조기 정년 퇴직한다. 그러나

연금은 60 세가 되어서야 신청할 수 있도록 한다.

·둘째, 위의 전기간 동안은 세금 공제 후 받는 최종 소득의 85%를 임금으로

지급받되, 이 중 50%의 단시간 임금은 연방노동공사의 지원으로 70%가

된다. 폭스바겐사는 여기에 15%를 가산한다(기업 부담: 65%, 연방노동공사

부담: 20%).

·연금 갹출금은 100% 폭스바겐사가 부담한다.

·조기 퇴직 이후 60 세까지 받지 못하는 연금 손해분 18%의 절반은

폭스바겐사가 부담한다. 이 9%는 기업 내 연금 지원금으로 지급한다.

그리고 사내 종업원평의회와 사업장 경영자는 공동으로 어떤 근로자가 고령자

파트타임 근무를 할 것인지를 정한다.

1998 년 금속 산업과 전자 산업 분야에서 광범위하게 체결된 단체협약은 넓은

의미에서 폭스바겐사의 모델을 따른 것으로 가산금에 의해 최종 순소득의 최소

82%가 보장되었다.

화학·지물·요업 산업노조는 1996 년 4 월에 이미 고령자 단시간 근로 촉진을 위한

단체협약을 체결했다.: 이로써 화학 산업 근로자들은

·5 년 동안 계속해서 반나절 근무하고 세후 임금의 85%를 받거나, 아니면

·2 년반 동안 전일 근로 후 조기 퇴직하되, 나머지 2 년반 동안의 임금은 기존

순임금의 85%를 받을 수 있도록 하였다.

화학산업노조(IG Chemie)에 의하면 이 단체협약이 체결된 지 1 년만에 이미 3,600

명의 근로자가 고령자 단시간 근로를 하고 있고 이에 2,800 명이 추가 신청한

것으로 알려지고 있다.

이것은 블륌(Bluem)모델에 따라 전국적으로 3 천 명만이 신청한 것과는 크게

다른 결과를 나타내고 있다. 이와 같은 비교는 기존법에 따른 고령자 단시간

근로제가 실패하였음을 극명하게 보여주는 것이라고 하겠다. 그러나 위에서

18

언급한 화학산업노조 단체협약은 절대적으로 유리한 조건을 제시하고 있기

때문에 고용 정책 전망을 밝게 하고 있다.

7. 공공 행정이 선도 역할을 해야 한다.

1990 년대 공공서비스 부문의 인력은 민간 산업 부문에서 보다 2 배 이상 큰

규모로 감축되었으며, 인사 정책적 측면에서의 창의성은 매우 낮았다. 연방 정부,

주 정부 및 지방자치단체는 수년간 현실과 전혀 부합되지 않는 채용 중지를

감행했다. 따라서, 단시간 근로가 가능한 일자리가 제공되는 일은 거의 없었으며,

합리적인 고령자 단시간 근로제도 이루어지지 않았다. 공공 부문은 사실 보수

구조나 소득 수준 면에서 타 경제 부문 보다 신규 채용을 확대하고, 노동 생활의

마지막 1/3 을 개인적으로 유익하게 활용할 수 있는 여건이 훨씬 유리한 분야다.

공공서비스 분야의 급여 인상은 구조적으로 제조업 분야에 비해 훨씬 쉽게

이루어진다. 어느 경제 부문도 공공 부문과 같이 동일 직무에서 근무 초기

2 년마다, 그 후 하위직 근로자의 경우 3 년마다 3 번, 상위직은 추가로 4 년마다

3 번의 급여 인상이 이루어지는 곳은 없다.

이와 같이 짜인 급여 체계는 55 세 이후의 노동시간을 점진적으로 축소시킬 수

있는 여지를 가지고 있다. 여기에는 노동시간을 단축시키는데 따른 수입의

감소가 발생하지만 직업 생활 전반기에 견지했던 생활 수준의 저하는 일어나지

않는다. 공공 기관의 최고위 직급의 3/4 일에 해당하는 일자리의 급여는 3 등급에

있는 1 일 노동 급여와 같다. 따라서, 그와 같은 일자리 4 개에서 근로시간의

단축이 이루어진다면, 3 등급에 해당하는 신규인력 한 명을 더 채용할 수 있다는

계산이 된다. 그러나 이 경우 실제로는 국고가 더 절약될 수 있다. 왜냐 하면,

신규 채용자의 급여는 3 등급 정규 급여보다 훨씬 낮기 때문이다.

물론 그와 같은 연대성에 입각하여 새로운 노동 조건을 만드는 데에는 많은

구체적인 어려움이 따르는 것이 사실이다. 이는 금속 및 화학 산업 분야에서도

예외가 아니었다. 그러나 노동조합과 종업원평의회는 상호 교섭에 있어 신중한

자세를 견지함으로써 이성적인 해결책을 강구하였다.

필자는 공공서비스 부문 노동조합에 대해 타 산별 노동조합들에 못지 않은

믿음을 가지고 있다. 공공노조는 다만 공무원을 위해서도 교섭할 수 있어야

한다는 것뿐이다. 그들의 사용주인 정부는 공공서비스 부문에 보다 신축적인

19

근무 시간제가 적용되고, 근로자가 개별적인 결정을 내릴 수 있는 범위를 넓힐

수 있는 조치를 만들어야 할 것이다.

55 세 이후 노동시간이 줄어들 경우, 공공 부문 근로자는 자신의 생활을 보다

개인적 차원에서 자신의 생활을 보다 잘 꾸려 나갈 수 있는 여유가 많아지고

정년도 무난히 맞을 수 있으며, 젊은 층에도 보다 많은 취업 기회를 제공할 수

있다. 노동시간 단축으로 인한 급여 감축은 연령이 높아짐에 따라 급여 수준이

상승하기 때문에 수용될 수 있는 문제다. 그러나 실제 3/4 일자리 창출을 통한

신규 인력의 채용이 이를 통해 필히 이루어져야 할 일자리의 연소화에는 그다지

큰 기여를 하지 못하고 있다는 점에서는 문제가 있다고 할 것이다.

고용 창출에 긍정적으로 작용할 수 있는 직무의 새로운 배분과 관련된

논의에서는 공공당국이 사용자로서 역할을 하도록 요구되고 있다. 공공 당국은

그들 스스로 바람직한 단시간(파트타임) 근무제 확산의 선두에 서고, 부업에 대한

허가 제도도 달라져야 한다.

헤센주 고등법원장 힌리히스(Hinrichs) 사건에서 공공 분야 종사자의 부업이라는

주제는 세간의 이목을 크게 집중시킨 바 있다. 이 사건에서 문제가 되었던 점은

사건 그 자체보다는 134 만 마르크에 달하는 급여 수준이었다. 현재 4 백만 명

이상의 실업자가 일자리를 찾고 있으며, 업무 조정을 통한 일자리 창출을 위해

고군 분투하고 있는 상황에서 평생 동안 신분이 보장되는 공공 부문 종사자가

부업으로 “추가 벌이”를 한다는 자체가 받아들여지기 어렵다. 그들이 그런 일을

하는 동안 수백만 근로자들은 종전 소득의 60% 내지 53%에서 만족하고

살아야만 하는 현실이다.

공직자가 부업을 하기 위해서는 당국의 허가를 받아야 한다. 그러나 그 허가

관행은 실로 관대하기 짝이 없다. 그리고 어떤 형태로 얼마만큼의 부업이

행해지고 있는지 아무도 모른다. 부업이 그저 많이 이루어지고 있다고만 알려져

있을 뿐이다.

1998 년 당시 베를린 주 정부 장관이었던 한나-레나테 라우리엔(Hanna-Renate

Laurien)은 한 교사가 방과 후 “부업”으로 다른 학교에서 강의를 할 수 있게

해달라고 신청한 데 대해 이를 불허한 바 있다. 고등행정법원은 그와 같은

20

결정에 대해 전임 교사의 부업이 실업 상태에 있는 젊은 교사들의 취업 가능성을

줄인다는 주 정부 장관의 주장이 설득력이 없다는 이유를 들어 소송을 제기한

교사의 손을 들어주는 판결을 내렸다. 그런데 1997 년 4 월 베를린 의회와 주

정부는 쉘베르크(Schellberg) 의원이 공직자가 주 수입원을 발생시키는 이외의

분야에서 소득을 발생시켰을 때에는 이를 “주 수입원”의 소득에 포함시켜야

한다는 법안을 제출함으로써 공직자의 부업이 다시 문제가 되었다. 주 내무부

장관인 쉔봄(Schoenbohm)은 부업에 관한 엄격한 제한이 “직업 자유 선택의

기본권”을 침해한다는 이유로 이러한 법안의 제정 시도를 저지하였다. 그렇다면

현재 일자리를 얻지 못하고 있는 수백만 명의 “직업 자유 선택의 기본권”은

어디에서 찾을 것인가?

8. 고용 창출 연대를 위한 대화는 주 정부 차원에서도 필요

고용 창출을 위해 연방 수준의 합의도 주 정부와 지방자치단체 차원으로

확대·이행되어야 할 것이다. 연방 정부가 사용자로서 역할을 할 수 있는 범위는

지방자치단체와 비교해 볼 때 현저히 작다. 1996 년의 경우, 공공 분야에서의

전일(풀타임) 근무자는 연방 정부, 주 정부, 지방자치단체가 각각 10:55:35 의

비율로 나누어져 있다. 연방 정부는 비록 “연방 및 연방 직속 공법인의

역무(役務)에 종사하는 자”(제 73 조 제 8 호)에 대한 배타적 입법 행위뿐만 아니라,

“공법상의 역무·신탁 관계에 있는 공공 사업 종사자의 급여 및 복지”의 “경합적

입법”에 관한 권한을 가지고 있다(제 74 조 a). 그러나 연방·주·지방자치단체의

공동 단체협약에서는 종사자의 수에 상응하여 주 정부와 지방자치단체가 훨씬 더

큰 역할을 한다. 공공 행정 부문에 종사하는 근로자의 60%가 단체협약을 통해

급여 및 근로 조건이 정해지고 있다.

필자가 단일 복무법의 재정을 요구하는 이유 중 하나가 바로 이와 같은 업무의

불균형 때문이다. 그러나 이와 같은 법이 제정되기까지는 현재 여러 주정부

의회가 비중을 두어 받아들이고 있는 “기존의 직업 공무원법제” 때문에 많은

시간이 소요될 것으로 판단된다. 그럼에도 불구하고 업무의 새로운 배분 문제는

시급하고 필수적인 사안으로 조속히 해결되어야 할 것이다. 따라서, 연방 총리가

주재하고 있는 “고용 창출을 위한 연대”를 통해 연방 정부가 지역 협력을 통해서

경제, 재정, 화폐 및 사회 분야에 필수적인 정책 조정이 이루어질 수 있도록 주

정부와 지방자치단체를 지원하고 있다는 신호를 보내야 할 것이다. 이를 추진할

수 있는 바탕은 현재 마련되어 있는 상태다.

21

1995 년 베크(Beck) 주 정부 총리는 주 정부 및 경제 발전에 참여하는 단체간

고용 창출과 특히 청소년 직업훈련 기회 확대 방안 마련을 위한 “원탁 회의”에

노동조합과 경제 단체들을 초청한 바 있다. 바이에른 주에서는 연방 정부

차원에서 시행한 “고용 창출을 위한 연대”의 첫 번째 시도가 실패하고 난

후,1996 년 6 월 11 일 주 정부, 독일 노동조합총연맹(DGB) 바이에른 지역 본부,

바이에른 사용자 및 경제 단체간에 고용 창출 협약이 체결됐다. 이 협약의 핵심

사항은 무엇보다도

·신규 인력의 창출에 유리한 방향으로의 연장 근로시간을 축소하고,

·직업훈련 자리를 현격하게 늘리며,

·새로운 단시간 일자리를 창출하는 것을 비롯하여,

·기존 근로시간의 모델을 발전시키는데 진력하는 것이다.

여기에서 마련된 “바에른주 고용 창출 프로그램”에서는 주 정부로 하여금 신규

건설 공사 발주 시 수급인으로부터 단체협약의 준수와 함께 하도급이 이루어지는

경우라도 용역의 70% 이상을 자기 사업장에서 수행할 것을 약속하는 서약을

받도록 의무화했다.21)

건설 노동자와 건실한 건설업자를 부당 경쟁과 불법 취업 및 부실 시공으로부터

보호하기 위한 규칙이 여러 주 정부에서 각각 비슷한 형태로 채택되었다. 연방

공정거래국(Bundeskartellamt)은 베를린 주 정부에 대해 이와 같은 관행이 공정

거래법(Gesetz gegen Wettbewerbsbeschraenkungen)에 위배된다고 하여

불허하였다. 그러나 연방 공정거래국의 이와 같은 결정이 관철되어서는 안될

것이다. 왜냐 하면, 공정 거래법은 독점이 이루어지는 것을 방지해야 하기도

하지만, 수주 참여자를 “불공정 경쟁(unlauterer Wettbewerb)”으로부터도 보호해야

하기 때문이다. 독일의 건설 현장의 사정을 아는 사람이라면 여기에 일반적으로

“부정 경쟁”이 있다고 보지는 않는다. 그러나 건설 공사 현장에 저임금으로 불법

취업시키는 것과 같은 부정 경쟁을 방지하기 위해서는 단체협약을 준수하는 것이

다른 어떤 방법보다도 더 적절할 것이다.

연방공정거래국 공무원들이야말로 경쟁을 파괴하는 기업 합병에 대해 아무런

결정도 하지 못하는 무력감에 대한 두려움에서 벗어나야 할 것이다. 베를린의

22

합의법원(Kammergericht)과 연방최고법원(Bundesgerichtshof)은 연방공정거래국이

기업의 합병에 대해 제한을 가할 수 있는 결정을 눈 여겨 볼 일이다. 그리고

연방 의회는 이제라도 반드시 경쟁법을 재검토해야 하며, 분명하지 못한

경쟁법으로 인해 단체협약이 제대로 이행되지 않는 일이 없어야 할 것이다. 건설

산업과 건설업 종사자 및 정상적인 작업을 기대하는 건축주의 이익을 위해

법률적 해결이 신속히 요구되는 것이다. 기본법에 기초를 둔 단체협약의

자율권은 독일 경제인 협회 회장의 독단이나 어설프게 만들어진 경쟁법에 의해

손상되는 일이 없어야 한다.

9. 고용 정책적 오류에 관하여: 결합임금

대량 실업이 표면상 계속 증가함으로써 나타나는 전반적 당혹감으로 인해

노동시장과 임금에 대한 수많은 정책적 제안이 제시되었다. 그 중에서는 이미

오래 전부터 저임금 노동자에게 국가 보조금을 보태주어 생계를 유지할 수

있도록 하자는 “결합 임금(Kombilohn)”의 도입이 크게 주목 받고 있다.

결합임금은 “저임금 일자리”에 종사하고 있는 근로자와 사용자의 부담을

경감시킬 수 있는 방안이 될 수 있다는 점에서 추가적으로 긍정적 반향을

불러일으켰다.

그러나 단체협약에 따라 일하고 있는 근로자들에게는 어떤 형태의 “결합임금”도

낙망스러울 뿐이다. 결합임금과 같은 임금 정책에 대한 의문점은

·첫째, 누가 임금 보조의 한계를 설정하며, 만약 결합임금이 순식간에

확산됨으로써 단체협약에 따라 임금을 받는 일자리를 없앨 경우 어떻게

막을 것인가?

·둘째, 얼마나 오래 동안 그와 같은 형태의 보조금을 지급할 것이며, 더 이상

보조금을 지불할 수 없을 때에는 어떻게 할 것인가?

·셋째, 얼마나 많은 차이가 결합임금과 단체협약상 최저 임금 사이에

발생하고 있으며, 새로이 등장하는 저임금 그룹을 지원하기 위해 늘어나는

공공 재정을 어떻게 막을 것인가? 하는 점

등이다.

23

이와 같은 물음은 필자가 답할 수 없는 많은 의문 중 불과 세 가지에 불과하나,

단체협약 정책상의 딜레마를 나타내고 있는 것들이기도 하다. 1979 년 독일은

4.2%의 실질 경제 성장률을 달성했고, 실업자 87 만 6 천 명을 기록했었는데, 그

후 독일 경제 전반을 통틀어 현재까지 단순 노동을 통해 받는 임금이 생계를

유지할 수 없을 만큼 적었던 사례는 찾아보기 힘들다.

1979 년부터 1998 년까지

·국민 총생산은 167.4% 상승하여 3 조 7,270 억 마르크(실질 성장률은 58%

상승),

·순임금 및 급료는 111% 상승, 9,970 억 마르크,

·순사업 및 재산 소득은 261% 증가하여 8,810 억 마르크,

·민간 금융 자산은 286% 상승하여 5 조 6 천억 마르크에 달했다.

사업 및 재산 소득은 임금 및 급료 상승에 비해 2 배 이상 증가하였으며, 민간

금융 재산은 노동 소득의 증가보다 2 배 반 이상 증가하였음에도 불구하고,

오늘날 더 이상 단순 생계를 보장할 수 있는 임금이 지급될 수 없는 상황이라

것은 단지 이데올로기적인 계산에서 나온 추론일 뿐, 경제학적 산출에 근거한

것이 아니다.

결합임금의 도입은 고용 정책적 측면에서 볼 때 잘못된 길이며, 그것이 비록

부(負)의 소득세 도입과 같은 변화된 형태가 된다고 하더라도 옳지 않은

방법이다.22) 또한, 생활보호 급여 및 실업부조 수령자가 일자리를 갖겠다는

의욕이 크지 않을 것이라는 점이 문제로 남는다. 왜냐 하면, 보조금이 포함된

하위 그룹의 임금 수준은 그들이 받는 사회부조 수준과 그리 큰 차이가 나지

않기 때문이다. 따라서, 임금 산출 제도의 개선과 함께 취업 거부시의 강력한

제재 조치가 요구되기는 하지만 정부가 보조하는 일반적 저임금의 범주에

머무르는 일은 없어야 할 것이다.

10. 결론

독일의 이웃 국가인 덴마크, 오스트리아, 네덜란드에서 이루어지고 있는 실업에

대한 효과적 대처는 정부와 사회적 파트너간의 사회적 합의를 통해 중장기적인

차원에서 고용 상태를 개선시킬 수 있다는 점을 보여주는 것이다. 독일에서 “고용

창출을 위한 연대”를 출범시키는데 있어 무엇보다 중요한 것은 고용 창출 연대에

24

동참하는 모든 당사자와 일반 국민들이 ‘협조 행동’은 제로섬 게임이 아니라

“공조와 합의를 이루려는 의지”를 통해 스스로의 문제가 쉽게 해결될 수 있다는

것을 깊이 인식하는 일이다. “보다 많은 합의가 독일이 처한 상황을 개선시킬

것이다(Hans-Jurgen Krupp).”

< 주 석 >

1) 1999년 연례 경제 보고서, 제50항

2) DGB Bayern, "Politische Handlungsspielraeume durch Kooperation erweitern",

Muenchen 1996, S. 2

3) 역주: 슈미트 총리 당시의 연방 경제 장관

4) 연방헌법재판소의 1979년 3월 1일 판결, in: “Neue Juristische Wochenschrift”. Heft

14/1979, S 699 ff. 공동 결정 소송에 있어서의 변론(Herbert Ehrenberg, Gerhard-Rudolf

Baum, Hans-Jochen Vogel, Anke Fuchs) 참조, in: Bundesarbeitsblatt, Heft 1/1979, S. 47 ff.

5) 1999년 연례 경제 보고서, 제77항

6) 함부르크 주 정부 재무부 장관 역임, 현재 함부르크 주 정부 중앙은행 총재(역자 주)

7) Hans-Juergen Krupp, “Eine neue konzertierte Aktion ist wuenschenswert und machbar”,

in: Wirtschaftsdienst 1995/Ⅱ, Seiten 65~67

8) Wolfgang Zank,“DIE ZEIT” 1997. 2. 21.

9) OECD, Economic Survey Netherlands 1996

10) 연방 재정 보고서 1999년, 표 17

11) European Monetary Institute, “International Financial Statistics”, June 1997, S. 67

12) IAB-Kurzbericht Nr. 12/12. 12. 1997. S. 7

13) 독일 주재 네덜란드 대사관, “Wirtschafts- und Sozialreformen in den Niederlanden”,

Bonn Maerz 1997, S, 2 참조

14) Herbert Ehrenberg, “Leit-Linie fuer Arbeiter”, DIE ZEIT 1967. 12. 21. 15) Ewald

Nowotny, 전개 논문 71~72쪽

16) Wassenaar 협약에 따라 네덜란드의 사용자와 근로자가 구성한 단체

17) IAB-Kurzbericht Nr. 12/12. 12. 1997, S. 7

18) Flemming Ipsen, arbeitsmarktpolitischer Berater des Premierministers Rasmussen, DIE

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ZEIT vom 21. Februar 1997, S. 24

19) Presseinformation der Bundesanstalt fuer Arbeit Nr. 4 vom 15. 01. 1999

20) “Mitteilungen aus der Arbeitsmarkt und Berufsforschung”, 31. Jahrgang, 1998, Nr. 1

별책

21) DGB Bayern, 위의 글, 26쪽.

22) 경제학적 분석으로 “Was bringt ein Kombilohn”, in: “Mitteilungen aus der

Arbeitsmarkt- und Berufsforschung” Nr. 4/1998, S. 705 ff. 참조

○ 헤르베르트 에렌베르크 박사(前 독일 연방 노동사회부 장관)

- 동 프로이센 출생(1926)

- 빌헬름스하펜 대학과 괴팅겐 대학에서 경제학 및 사회학 전공(경제학 박사) -

건설·석재·토양 산별노조 경제국 국장

- 연방경제부 구조 정책 전담반(1968)

- 연방총리실 경제·재정·복지정책실 실장(1969)

- 연방노동사회복지부 차관(1971~1972)

- 연방의회 의원, 사민당(SPD)(1972~1990)

- 연방노동사회복지부 장관(1976~1982)

- 현 사민당(SPD) 자문단 부총재