Att skifta överskottet i bytesbalansen till inhemska investeringar Erik Bengtsson, Sören Mannheimer, Anders Nilsson & Örjan Nyström

2

3

Att skifta överskottet i bytesbalansen till inhemska investeringar

Erik Bengtsson, Sören Mannheimer, Anders Nilsson

& Örjan Nyström

Tankeverksamheten inom Arbetarrörelsen i Göteborg

4

Om författarna

Erik Bengtsson är doktorand i ekonomisk historia vid Göteborgs universitet och har tidigare varit utredare vid LO Göteborg.

Sören Mannheimer har varit kommunstyrelsens ordförande (S) i Göte-borg och förbundsjurist på Svenska Metallarbetareförbundet samt ordförande för Chalmers tekniska högskola och styrelseledamot i Volvo AB.

Anders Nilsson & Örjan Nyström har tillsammans skrivit en rad böck-er om arbetsmarknads- och välfärdspolitiska frågor, senast Jämlikhets-normen (Tankeverksamheten 2012). Under pseudonymen Per Forsman har Örjan bl.a. skrivit essäsamlingarna Arbetets arv (1989) och Efter-tankar om arbetet (1995). Anders är stadssekreterare (S) vid kommun-styrelsen i Göteborg. Författarna svarar själva för framlagda uppfattningar och slutsatser i Tankeverksamhetens skrifter. Ansvarig utgivare: Ann-Sofie Hermansson www.tankeverksamheten.se redaktion@tankeverksamheten.se ISBN 978-91-87077-20-3 Göteborg 2013

5

Sören Mannheimer

Kan vi byta överskottet i bytesbalansen mot större investeringar i Sverige? Sverige står inför enorma behov av investeringar i infrastruktur. Det beror på att staten och kommunerna - oavsett politiska majoriteter - grovt försummat att underhålla och förnya de system man har huvudansvaret för, att oljesamhällets billiga tillgång till energi och råvaror går mot sitt slut och måste ersättas med nya lösningar, samt att skyddet av miljön kräver grundläggande förändringar av vår typ av tillväxt och konsumtionsmönster. De flesta experter är eniga om att det brådskar. Ju längre vi dröjer desto mer kostsamt blir det och problemen har en tendens att växa exponentiellt. Insikterna finns men tar trots allt liten plats i den allmänna debatten. Bred och djup politisk förankring saknas. Men vi kommer alla att starkt påverkas redan inom det närmaste decenniet. Två frågeställningar borde dominera den politiska agendan:

• Hur engagera medborgarna brett och förbereda oss för kommande nödvändiga förändringar av livsstil och värderingar?

• Hur får vi fram pengarna och det reala utrymmet för investeringarna?

Jag ska föra ett resonemang om den senare frågan och då titta särskilt på de mycket stora överskotten i bytesbalansen. Kan där finnas resurser för att finansiera investeringar i Sverige? Vad är bytesbalansen för något? Bytesbalansen ingår som en del av nationalräkenskaperna och visar skillnaden mellan vad vi producerar inom landet och vad vi själva använder. Ett underskott i bytesbalansen betyder att svenska folket förbrukar mer än det producerar, medan ett överskott innebär att vi producerar mer än vi själva förbrukar. I bytesbalansen ingår flera olika

6

poster men den domineras helt av utrikeshandeln, d.v.s. av export och import av varor och tjänster. Underskott i bytesbalansen måste finansieras genom att nationen tar upp lån i utlandet och därmed importerar kapital. Det är en fruktad utveckling som Sverige varit inne i under slutet av 1900-talet. Skräcken sitter nog fortfarande kvar hos många svenska politiker och ekonomer. Det kan vara en förklaring till handlingsförlamningen när vi nu, sedan sekelskiftet, har en helt omvänd situation, som inte utnyttjas. Sverige har i drygt tio års tid haft mycket stora överskott i bytesbalan-sen, vilket vi lånar ut till omvärlden. Vi är jämte Kina, Tyskland, Norge och Schweiz en av världens största kapitalexportörer! Som procent av BNP har vi varje år sedan år 1994 större överskott per capita än vad Tyskland haft och det är numera större än Kinas. Vi måste fråga oss – kunde inte detta överskott av producerade varor och tjänster helt eller delvis ha blivit viktiga investeringar i Sverige istället för finansiella fordringar på utlandet? Vad handlar det om för belopp? Ett mått är ca sex, sju procent av BNP. Tar vi det i svenska kronor rör det sig sedan år 2000 varje år om mellan 100 miljarder – 300 miljarder! Vi har sålunda under 2000-talet samlat på oss ca 2 300 miljarder kronor i fordringar på utlandet. Åter till frågan om hur man skall kunna finansiera framtidens stora infrastrukturinvesteringar i Sverige. Man måste då hålla i minnet att det inte bara handlar om pengar utan minst lika mycket om reala resurser – arbetskraft, maskiner, råvaror m.m. Det handlar också om att inte brutalt tränga undan andra angelägna investeringar eller för välfärden väsentlig konsumtion. Och man måste sist men inte minst kunna skapa politiska majoriteter och acceptans för besluten. Vad är det fråga om för belopp och storleksordningar som investeringarna skulle behöva/kunna öka med? Utan något riktigt bra underlag vågar jag ändå förutspå att det handlar om tiotals miljarder per år, som snabbt växer till hundratals miljarder årligen. Därmed faller några vanliga finansieringsformer bort.

• Skatter: Behöver tas fram samtidigt med projekten och belastar medborgarna omedelbart och utan långsiktig fördelning över tid och generationer. Orättvist och politiskt omöjligt.

• Lån: Skulle skapa ständig ökning av budgetunderskotten och

statens skuldsättning. Strider helt mot nuvarande finanspolitiska regelverk och den ”ansvarsfulla ekonomi” som alla partier högljutt bekänner sig till.

7

Skatter, lån, avgifter och besparingar behöver säkert tillgripas som bidrag till finansieringen men kommer framförallt att behövas för att täcka kapital - och driftskostnader. Men skulle man ändå inte, på något sätt, kunna komma åt och använda överskotten i bytesbalansen (kapitalexporten) för att finansiera inves-teringar i Sverige? Det är ju rätt storleksordning på beloppen. Det reala utrymmet är på plats. Metoden borde inte behöva vara inflations-drivande. Jag har talat med flera tunga ekonomer för att få bekräftat att jag inte tänker helt fel. Det tycker de inte – men det är politiskt svårhanterat och det fattas kunskap. Den enda jag hittat i litteraturen som snuddat vid tankegångarna är Assar Lindbeck i en artikel i Dagens Nyheter 2008-01-20, som avslutas med följande uppmaning:

Det är inte klart hur man skulle kunna utforma en politik med sikte på att styra över resurser från kapitalexport (överskott i bytesbalansen) till inhemsk resursanvändning i samband med en avveckling av överskottsmålet. Det fordras en kvalificerad (kvantitativ) analys av olika ekonomisk-politiska strategier för att klara ut den saken. Något för finansdepartementets och konjunkturinstitutets ekonomer att studera – och varför inte också för det nya finanspolitiska rådet?

Det finns massor av frågor att ställa och fundera över:

• Vilka äger utlandsfordringarna och vilken avkastning ger de? • I vilka former av finansiella instrument finns de? • Ligger de kvar – vitt spridda – inom näringslivet eller har de

handlats och koncentrerats? • Har de via det internationella banksystemet finansierat

riskfyllda lån till Grekland och andra länder runt Medelhavet? • Har staten, AP-fonderna eller andra delar av den offentliga

sektorn någon del av fordringarna? • Vilka metoder – gärna marknadsmässiga – skulle staten kunna

använda för att styra överskotten i framtiden till svenska investeringar?

• Kan man finna former (t ex Offentlig-privat samverkan OPS, investeringsfonder, skatterabatter) för att byta ut ägande av uppkommande utlandsfordringar mot ägande av andelar i svensk infrastruktur?

• Kan man använda överskott till investeringar i utbildning eller annat humankapital? (T.ex. selektiva löneförhöjningar.)

De sista tre punkterna är de svåraste men också viktigaste. Redan uppkomna överskott får nog betraktas som ”spilld mjölk” i det här sam-manhanget. Men kunskaperna behövs även om de övriga frågorna.

8

Låt mig avsluta med ett förenklat men konkret exempel: Vad behövs för att Volvos ”överproduktion” av lastbilar och entreprenadmaskiner skall bygga järnvägar i Sverige istället för att omvandlas till kapitalexport och bygga järnvägar i andra länder?

9

Erik Bengtsson

Ett bredare makroekonomiskt argument om överskottet i bytesbalansen och dess relation till inhemska investeringar Som en första titt på Sörens fråga har jag kollat på nyare publikationer från Konjunkturinstitutet, Finanspolitiska rådet och SNS konjunkturråd, eftersom dessa är instanser som publicerar makroekonomisk analys som man kan utgå ifrån om man vill göra ett bredare makroekonomiskt argument utifrån frågan om överskottet i bytesbalansen och dess rela-tion till investeringar i Sverige. Min bedömning är att det går att hämta stöd i dessa instansers analyser för ett socialdemokratiskt argument om att en omorientering av ekonomin behövs. Och de existerande analyser-na är också ense om att frågan behöver diskuteras mera; så skriver SNS konjunkturråd i 2012 års rapport att ”det ihållande svenska bytes-balansöverskottet har fått relativt lite uppmärksamhet i den ekono-misk-politiska diskussionen” (Vredin et al 2012, s 87). Sverige har haft överskott i bytesbalansen sedan år 1994. I procent av BNP varje år större överskott än vad Tyskland haft, och det är idag också större än Kinas. Det senaste decenniet har det genomsnittliga överskottet varit sju procent av BNP (Vredin et al, s 90). Bland OECD-länderna är det bara Norge och Schweiz som har ett större överskott (KI 2011, jfr Vredin et al 2012, s 87). En jämförelse mellan Sverige, Tyskland och USA görs i diagrammet på nästa sida.

10

Diagram från www.ekonomifakta.se De senaste femton åren har tjänstehandelns betydelse för det svenska bytesbalansöverskottet ökat. Idag är överskottet i tjänstebalansen större än det i handelsbalansen, räknat i kronor.

Sektorerna ”övriga affärstjänster”, dator- och IT-tjänster, transporter och licenser och royalties står för merparten av överskottet i tjänste-balansen.

11

Ett finansiellt sparande motsvaras av en lika stor post i den finansiella balansen (KI 2011, s 63). Det finansiella sparandet är lika med bytes-balansen plus kapitalbalansen, eller den omvända finansiella balansen.

Den finansiella balansen har sedan år 1998 utvecklat sig så här:

Sverige har alltså den allra största delen av dessa kvartal haft ett posi-tivt finansiellt sparande. Under hela 1980-talet och fram till år 1994 hade landet negativt eller noll finansiellt sparande, men sedan dess har detta sparande varit positivt.

12

Det reala sparandet är däremot lägre idag än vad det var under 1980-talet. Konjunkturinstitutet hävdar att det ökade finansiella sparandet delvis kan förklaras av en åldrande befolkning och ett ökat individuellt ansvar för den egna pensionen. Men det handlar också om förändrade incitament: på 1980-talet var incitamenten till realt sparande starka och till finansiellt sparande svaga; KI implicerar att läget idag snarare är tvärtom. De senaste tjugo årens sparandeöverskott är också ett uttryck för avbetalningar på den stora statsskuld som Sverige kom ur 1990-talskrisen med (KI 2011, s 66). Med tanke på att bruttostatsskulden nu är mycket låg – under 40 procent av BNP – och nettostatsskulden är en förmögenhet inte en skuld (Finanspolitiska Rådet 2012), så är det värt att påpeka att sådana avbetalningar inte behöver fortsätta i samma takt. Det är också så att investeringskvoten i Sverige är historiskt låg. Man kan antagligen säga att den är alltför låg. SNS Konjunkturråd är försik-tiga och säger (s 36) i sin rapport för 2012 att: ”de svenska investering-arna i fastigheter och infrastruktur är låga i en internationell och histo-risk jämförelse. Det är dock svårt att avgöra om investeringarna är för låga.” SNS Konjunkturråd sätter också in Sveriges bytesbalansöverskott i ett internationellt jämförande perspektiv, även i relationen till eventuellt alltför stort sparande. Tyskland är ett land likt Sverige i dessa avseen-den – stora överskott i bytesbalansen och stort nettosparande – och en del debattörer har hävdat att detta är ett policyproblem.

Posen (2011) menar att den tyska efterfrågan måste höjas, bland annat genom högre tyska löner. Indirekt kan hans påstående tolkas som att det tyska sparandet är för högt. Internationella valutafonden (2011) menar i stället att det är de tyska investeringarna som är för låga. (citat Vredin et al 2012, s 75n)

Såväl Posens som IMF:s argument kan givetvis göras också för Sveriges del. Höj lönerna! Höj investeringarna! SNS konjunkturråd ger oss stöd i analysen att en överdrivet stram ekonomisk politik idag driver upp överskottet i bytesbalansen:

En mekanism som får starkt stöd i empiriska undersök-ningar är … att den offentliga sektorns sparande påverkar bytesbalansen. Bluedorn och Leigh (2011) finner att en finanspolitisk åtstramning med 1 procentenhet av BNP medför att bytesbalansen ökar med 0,6 procentenheter, och att denna ökning orsakas till ungefär lika stora delar av att landets totala sparande ökar och att landets investeringar faller.

Domeij och Flodén (2006) hävdar dock att Sverige på grund av sin åldrande befolkning bör ha ett sparandeöverskott med påföljande

13

överskott i bytesbalansen fram till 2010, varefter bytesbalansen bör stabiliseras ner mot noll runt år 2040. Generositeten i pensions-systemet har minskats i Sverige liksom i andra länder: enligt EU-kommissionens prognoser sjunker i Europas offentliga pensionssystem den genomsnittliga ersättningsgraden av ens tidigare lön från 49 procent år 2010 till 30 procent år 2060 (citat i Vredin et al, s 92). Men Vredin et al (s 89) kommer ändå fram till att ”överskottet [i bytesbalan-sen] förmodligen har orsakats av den svenska budgetkonsolideringen efter 1990-talskrisen.” Här kan man alltså göra argumentet att bud-getkonsolideringen är färdig och att det är dags för omorientering mot investeringar. För investeringsspåret kan man också referera till de senaste två årens eller så politiska debatt, med SAP:s argument om behovet av infrastrukturinvesteringar, utbildningsinvesteringar osv. och Reinfeldts nyliga ”keynesianska omsvängning”.

Från Vredin et al 2012 Att sparandet överskridit investeringarna så kraftigt i Sverige de senaste tjugo åren kan tolkas som uttryck för pessimism i ekonomin: pessimism om framtida produktivitetstillväxt, och hushållens upp-fattningar att de måste spara för att klara sig och sina pensioner. Ändå har produktivitetstillväxten varit god i Sverige efter att vi kommit ur 90-talskrisen; en del nationalekonomer talar till och med om ett ”produktivitetsmirakel” (Edquist 2011; Calmfors 2012, s 4). Kan man då göra ett politiskt argument för att vi i Sverige borde vara mer optimistiska och investera mer? Förvisso tror jag inte att produktivi-

14

tetstillväxten från de senaste femton åren kommer att hålla i sig. Men utan investeringar blir produktivitetsutvecklingen sannolikt än sämre.

Från Vredin et al 2012 Investeringskvoten har som sagt varit låg i Sverige sedan 90-talskrisen. Detta gäller dock inte för alla typer av investeringar. Investeringar i maskiner har legat på en internationellt sett ganska genomsnittlig nivå, och de immateriella investeringarna har varit höga. Men bostadsinves-teringarna har varit extremt låga, vilket trycker ner investeringskvoten överlag (Vredin et al, s 95ff). De offentliga investeringarna har varit låga i ett historiskt svenskt perspektiv, men inte exceptionellt låga i en internationell jämförelse. Nilsson et al (2009) menar att existerande utvärderingar av större infrastrukturprojekt visar att dessa inte varit särskilt lönsamma. SNS konjunkturråds slutsatser om investeringarna är:

Mycket tyder på att bostadsbyggandet på grund av regle-ringar har varit alltför lågt, men det verkar svårare att avgöra om infrastrukturinvesteringarna är för låga. En internationell jämförelse tyder däremot inte på att närings-livets allmänna investeringsvilja är låg. Åtgärder för att höja investeringsnivån bör fokusera på regleringar av bostadsmarknaden och den offentliga sektorns drivkrafter för att prioritera investeringar i infrastrukturen. (Vredin et al, s 102f)

Det kan konstateras att SNS konjunkturråd förstås har en viss liberal prägel, och att det utifrån samma data också går att göra mer interven-tionistiska, investeringsfrämjande socialdemokratiska argument.

15

Det har ju också de senaste åren förts en kritisk diskussion om det finanspolitiska ramverket, som har kritiserats för att hämma investe-ringarna (jfr Finanspolitiska rådet 2011, s 101). SNS konjunkturråd sammanfattar denna diskussion så här, med hänvisning till både Svenskt Näringslivs VD Urban Bäckström och nationalekonomen Assar Lindbeck:

En ofta framförd kritik mot överskottsmålet är att det rör den offentliga sektorns finansiella snarare än totala sparande och därför begränsar de offentliga utgifterna i stället för de offentliga kostnaderna. När det finansiella sparandet beräknas inkluderas hela utgiften det år investeringen görs, medan en kostnadsberäkning tar hänsyn till att en investering inte förbrukas omedelbart. Till exempel har Bäckström (2007) och Lindbeck (2008) menat att överskottsmålet bör överges just för att vi ska kunna tillåta större investeringar finansierade via den offentliga budgeten. Finanspolitiska rådet (2008) diskuterade möjligheten att ändra överskottsmålets formulering så att det avsåg det totala sparandet i stället för det finansiella sparandet (en så kallad gyllene regel). (s 129)

Alltså: överskottsmålet gäller det finansiella sparandet och därför inkluderas inte den offentliga reala sparande i form av nettoinves-teringar i realkapital (Finanspolitiska rådet 2011, s 101). Det är notabelt att denna kritik i flera omgångar kommit från borgerligt, inte socialdemokratiskt håll: Svenskt Näringsliv, den liberale ekonomen Lindbeck, och moderaten Anne-Marie Pålsson i en bok utgiven av Timbro (Överskott till överdrift?, 2011). Det finns i min uppfattning här tydligt plats för och behov av en socialdemokratisk diskussion i denna debatt. SNS konjunkturråd (s 143) föreslår att regeringen när den presenterar den treåriga budgetramen också ska slå fast ett offentligt investeringsgolv för den kommande treårsperioden. Den svenska staten lånar idag väldigt billigt – räntan på 10-åriga stats-obligationer är lägre än vad den någonsin varit förr. Periodvis de senaste åren har realräntan på statsobligationerna t o m varit negativ; staten har alltså fått betalt för att låna. Man kan göra ett keynesianskt argument för att staten i denna situation bör låna till investeringar (jfr Bengtsson 2011). SNS konjunkturråd håller dock inte med om detta; de presenterar argumentet och avfärdar det:

[det finns ett argument att] den för närvarande mycket låga räntan på statsobligationer motiverar en hög statlig upplåning, antingen för att investera i realt kapital (till exempel infrastruktur) eller finansiella tillgångar med högre avkastning. Eftersom vi inte fullt ut förstår orsakerna bakom den låga räntenivån bör förmodligen sådana strategier undvikas. (s 139n)

16

Utestående statsobligationer spelar också en roll för likviditeten på de finansiella marknaderna, och Riksgälden (2011) som utfärdar statsobligationer har av detta skäl föreslagit införandet av ett golv för statens bruttoskuld. Min slutsats överlag är att det vore intressant att i perspektiv av Sveriges makroekonomiska utveckling sedan 1990-talet diskutera en omorientering av överskottet i bytesbalansen mot högre investeringskvot.

Referenser Erik Bengtsson, "Låna till investeringar", Dagens Arena 4 oktober 2011

Bluedorn, J. och D. Leigh. 2011. “Revisiting the Twin Deficits Hypothesis: The Effect of Fiscal Consolidation on the Current Account”. Stencil, IMF.

Calmfors, Lars. 2012. “Sweden: From macroeconomic failure to macroeconomic success”. CESifo working paper: Fiscal Policy, Macroeconomics and Growth, No. 3790. München: ifo Institut.

Domeij, D. och Martin Flodén. 2006. “Population Aging and International Capital Flows”. International Economic Review 47(3), s. 1013–1032.

Edquist, Harald. 2011. “Can Investment in Intangibles Explain the Swedish Productivity Boom in the 1990s?”. Review of Income and Wealth 57(4).

Finanspolitiska Rådet. 2011. Svensk finanspolitik 2011.

Finanspolitiska Rådet. 2012. Svensk finanspolitik 2012.

Hjelm, Göran och Ulla Robling. 2012. ”Utveckling av de offentliga finanserna till 2020 vid fem olika makroekonomiska scenarier”. Rapport till finanspolitiska rådet.

Konjunkturinstitutet. 2011. Konjunkturläget mars 2011 (Kapitlet ”Sparsamma hushåll har skapat ett stort överskott i den svenska bytesbalansen“).

Nilsson, J-E., R. Pyddoke, M. Andersson, F. Hansen, G. Isacsson, G. Lindberg och L. Nehagen. 2009. ”Infrastrukturpolitik på samhällsekonomisk grund”. VTI rapport 654.

Riksgälden. 2011. ”Statsskuldens förvaltning: Förslag till riktlinjer 2012–2014”. Dnr 2011/1692, 29 september

SCB, ”Bytesbalansen”. http://www.scb.se/Pages/Product____215206.aspx

Vredin, Anders Martin Flodén, Anna Larsson och Morten O. Ravn. 2012. Enkla regler, svåra tider: Behöver stabiliseringspolitiken förändras? SNS Konjunkturråds rapport 2012. Stockholm: SNS Förlag.

17

Anders Nilsson & Örjan Nyström

Hur gör vi politik av detta? Sören ställer frågan om man inte på något sätt skulle kunna använda överskotten i bytesbalansen för att finansiera investeringar i Sverige. Erik kommer fram till att det finns goda skäl att söka en väg för detta. Hur går vi då tillväga? Sören anför Assar Lindbeck som påpekar att det är oklart hur en politik med sikte att styra över resurser från kapital-export till inhemsk resursanvändning kan se ut, och att det fordras kvalificerad analys av olika ekonomisk-politiska strategier för att klara ut den saken. Faktiskt har denna fråga ägnats en hel del tankemöda under senare år. Dock inte i Sverige, utan i Kina inför dess pågående skifte av tillväxtmodell. En redovisning av analyser och slutsatser finns i en rapport som den kinesiska regeringens utredningstjänst har utarbetat i samarbete med Världsbanken (DRC/The World Bank 2012). I ett kvarts sekel, alltsedan kineserna under Deng Xiaopings styre inledde marknadsreformer, har tillväxten i Kina drivits av utländska direktinvesteringar i exportsektorn. Under hela denna period har ekonomin vuxit med i genomsnitt tio procent per år. Förutsättningar för uppsvinget har varit låga löner i förening med stabilitet och hög organisationsförmåga i arbetslivet samt en stat som har kunnat leverera den infrastruktur som har erfordrats. Expansionen tog sin början med kapital- och kunskapsextensiv tillverkning av kläder, leksaker, enkla redskap och sammansättning av importerade kompo-nenter. Men kineserna tillägnade sig know how, produktionen blev successivt mer avancerad och lönerna steg sakta men säkert. Här lurar vad som kallas medelinkomstfällan, något som en rad till-växtländer som Indonesien, Filippinerna och Sydafrika har råkat ut för. Ökade lönekostnader leder till att konkurrensfördelar förloras till låglöneländer i branscher där man tidigare var stark, samtidigt som man ännu inte har nått en teknik- och förädlingsnivå som kan konkur-rera med kunskapsintensiva höglöneländer. Kineserna insåg att fort-sätta på den dittills framgångsrika vägen förr eller senare skulle leda till stagnation. De drog slutsatsen att det krävs ett överlagt och samlat skifte av tillväxtmodell för att inte fastna i medelinkomstfällan.

18

Inflöde av utländska direktinvesteringar i exportsektorn i förening med en lågt prissatt valuta, samtidigt som små offentliga åtaganden för utbildning, vård och trygghetssystem gav hushållen starka skäl att spara en hög andel av inkomsten, ledde till betydande överskott i bytes-balansen. Det genererade ett kapitalutflöde till finansiella placeringar i utlandet, i synnerhet i amerikanska tioåriga statspapper. Det kinesiska innehavet av sådana uppgår i dag till i runt tal 3 000 miljarder US-dollar. Det är i dessa omständigheter avstampet har gjorts för den nya tillväxtmodellen. Strategin är genomtänkt men i grunden enkel. Den består huvud-sakligen av tre moment: (1) stark uppväxling av löneökningstakten, (2) storskaliga offentliga investeringar i forskning och utbildning samt (3) – vilket vi troligen kommer att se mer av framöver – utbyggnad av mekanismer för kollektivt riskbärande. Det handlar om en politik för att skifta från hastig exportledd tillväxt till mer mogen expansion som drivs av inhemsk efterfrågan och forcerad strukturomvandling till högre förädlingsvärden. Under senare år har lönerna höjts nominellt med 15-20 procent årligen, medan inflationen (KPI) har varit fallande från drygt åtta procent år 2007 till under tre procent i fjol. Det både ökar efterfrågan på den kinesiska marknaden och slår ut produktion med låga förädlingsvärden och liten lönebetalningsförmåga. Man kan se likheter med den Rehn-Meidnerska modell för strukturomvandling som Sverige med stor fram-gång tillämpade under efterkrigsdecennierna (och som kineserna noga har studerat). Mellan åren 2010 och 2015 planeras den privata kon-sumtionens andel av BNP öka från 35 till 50 procent. Samtidigt främjas produktionsfaktorernas förflyttning uppåt i föräd-lingsvärdekedjan av storskaliga satsningar på forskning och utbildning. I femårsplanen för åren 2011 till 2015 avsätts 5 000 miljarder RMB (ungefär lika mycket i SEK) i ett stimulansprogram för utveckling inom sju strategiska branscher, bl.a. miljöteknik, ITK och biomedicin. Årligen utexamineras 400 000 nya kinesiska ingenjörer. Slutligen ska utbyggnaden av en ny välfärdsregim reducera hushållens sparbenägenhet, något som dock släpar efter i en dragkamp om hur ansvar och kostnader ska fördelas mellan staten, provinsregeringarna och arbetsgivarna. Ambitionen är att skapa ett ”Modernt, harmoniskt och kreativt höginkomstsamhälle”, som titeln till Världsbankens och den kinesiska regeringens utredningstjänsts rapport lyder. Vad kineserna gör är att växla över det väldiga överskottet i bytes-balansen från passiva finansiella placeringar i utlandet till ökad inhemsk konsumtion i kombination med stora investeringar i forskning och utbildning – men också i infrastruktur, t.ex. utbyggnad av nät för höghastighetståg och digitalt styrda storskaliga hamnanläggningar, två områden där kineserna i dag har blivit världsledande i teknikutveck-

19

lingen. Mellan åren 2008 och 2011 minskade sålunda Kinas överskott i bytesbalansen som andel av BNP från 9,3 till 2,8 procent (Världsban-ken). Den inhemska konsumtionens utveckling framgår av diagram 1. Diagram 1 Detaljhandel Kina, konsumtionsvaror, miljarder RMB löpande priser, 2005-2012

Källa: ISI I delar kan värdeöverföringen ske i direkta former. En inte oansenlig del av exportsektorn är statsägd eller i joint venture med utländska företag. Offentliga investeringar finansieras såväl med vinsthemtag-ningar som med beskattning. Men kineserna drar även fördel av indirekt värdeöverföring genom att låta den inhemska konsumtionen expandera med löneökningar som går ut över överskottet i bytesbalan-sen. Här finns inget direkt flöde av betalningsmedel från en punkt till en annan i samhällsekonomin, utan värdeöverföringen sker på liknande vis som en devalvering gynnar exportindustrin och missgynnar inhem-ska konsumenter - fast här sker omfördelningen i motsatt riktning. Man kan kalla manövern ”en inre revalvering”. I planen för skifte av tillväxt-modell ingår även en långsiktig uppskrivning av den kinesiska valutan, vilket kan ses som ett fjärde moment i transformationsstrategin, även om kineserna är försiktiga och går långsamt fram här. Kina är således ett aktuellt exempel på ett land som avsiktligt och i stor skala är i färd med att styra om ackumulationen av värden från passiv finansiell förmögenhetsbildning i utlandet till inhemsk konsumtion och investeringar i human- och realkapital. Sveriges position i världsekono-min och förhållanden på hemmaplan är så annorlunda att Kinas prak-tiska vägval och strategier knappast är tillämpliga här. Det kinesiska exemplet är av värde kanske främst som en in vivo-demonstration att politiska ambitioner i denna riktning är en realistisk möjlighet, ett valbart alternativ, i dagens globaliserade värld. Samtidigt måste under-

20

strykas att det inte är en given framgångsväg. Missbedömningar och felinvesteringar kan naturligtvis göras. Kinas framtid är oviss – liksom Sveriges. Det finns dock en likartad omständighet i att Sverige, som Sören och Erik framhåller, har ett överskott i bytesbalansen som i förhållande till BNP är i nivå med det tidigare kinesiska, i storleksordningen sex, sju procent av BNP. År 2011 uppgick bruttoutflödet till finansiellt sparande i utlandet till 358,5 miljarder kronor (SCB). Beloppets storlek framgår av en jämförelse med de sammantagna skatteintäkterna för stat, lands-ting och kommuner från fysiska personer som samma år uppgick till 554,2 miljarder kronor. I en värld med allt starkare kontraster mellan överskottsländer (Sveri-ge, Tyskland, Kina) och underskottsländer (Eurozonens Medelhavs-länder, Förenta staterna) befinner vi oss således på plussidan. Det är en fördelaktig position för att rusta oss väl inför morgondagens utmaning-ar, men det förutsätter att vi tar tillvara de möjligheter till investeringar i human- och realkapital som står till buds. Samtidigt får man under-stryka att det inte bara är en fråga om att främja nationella intressen i den globala konkurrensen. De kraftiga obalanserna i den internationella ekonomin är en viktig bakomliggande förklaring till de senaste årens finansiella turbulens och kriser. En stabilisering av världsekonomin förutsätter en utjämning. Vi har här ytterligare ett starkt argument för en omläggning av politiken för att styra över det stora överskottet i bytesbalansen till inhemska investeringar. Så vad kan då göras? Det finns anledning att visa respekt för Assar Lindbecks påpekande att det krävs kvalificerad analys av olika ekono-misk-politiska strategier för att klara ut detta. Vi kan här presentera några idéer och möjliga framgångsvägar, men det fordras naturligtvis ett sakkunnigt utredningsarbete med inträngande konsekvensanalyser innan ett faktiskt genomförande kan ställas på dagordningen. En given utgångspunkt är överskottsmålet för de offentliga finanserna. Det bidrar i inte oväsentlig del till överskottet i bytesbalansen och är tämligen okomplicerat åtkomligt för politiska beslut. Överskottsmålet infördes av socialdemokraterna i mitten av 1990-talet som en del av det stabiliseringspolitiska ramverket efter krisåren i början av decenniet. I dag anges det till en procent av BNP, men det offentliga sparandet upp-går i realiteten till ungefär det dubbla. Före en omläggning av national-räkenskaperna år 2007 (efter beslut av Eurostat) som ställde sparandet i premiepensionssystemet utanför den formella redovisningen av det offentliga sparandet, angavs överskottsmålet mera sakligt korrekt till två procent av BNP. Så mycket som uppemot en tredjedel av över-skottet i bytesbalansen kan således härledas direkt till det offentliga sparandet.

21

Flera motiv angavs för överskottsmålet när det infördes. Ett var att det under en 10–15-årsperiod skulle bidra till att den offentliga sektorn gick från en negativ finansiell nettoförmögenhet till plus minus noll. 17 år senare kan vi konstatera att detta mål inte bara är uppnått utan överträffat med råge. Den offentliga sektorn har i dag en positiv finan-siell nettoförmögenhet som kan beräknas till cirka 20 procent av BNP (Finanspolitiska rådet 2012). Ett annat motiv som angavs för överskottsmålet var att det skulle skapa förutsättningar för rättvisa mellan generationer när den demografiska utvecklingen i framtiden leder till en stigande försörjningskvot och högre offentliga utgifter. Avsikten var att nuvarande standard i de offentliga tjänsterna (sjukvård, äldrevård och skola m.m.) skulle kunna upprätthållas utan höjda skattesatser när andelen äldre ökar. Om statsskulden amorteras ned under en demografiskt gynnsam period kan skulden, enligt detta synsätt, tillåtas öka när andelen äldre är hög. Detta sätt att hantera den kommande offentligfinansiella belastning som en ökande andel äldre medför benämns ibland av dess föresprå-kare som ”förfinansieringsstrategin” (Regeringskansliet 2010). Mot detta kan man ställa en ”produktivitetsstrategi” som tar sin ut-gångspunkt i konstaterandet att såväl pensioner som offentliga tjänster alltid til syvende og sidst handlar om fördelningen av produktions-resultatet under det år som pensionerna utbetalas och tjänsterna utförs. Med detta synsätt ter det sig mer rationellt att i dag investera i human- och realkapital för att uppväxande generationer ska bli så produktiva som möjligt, än att amortera på statsskulden för att ha möjlighet att öka utlandsupplåningen längre fram. ”Förfinansierings-strategin” innebär egentligen en förberedelse för lånefinansierad konsumtion i framtiden. Även om denna upplåning inleds i ett fördel-aktigt statsfinansiellt läge, så kommer detta att med tiden försvagas av den ökade skulden. Om strategin ska vara långsiktigt hållbar förutsätts att den demografiskt ogynnsamma period vi i dag kan förutse så småningom avlöses av en ny demografiskt gynnsam period, vilket vi inte kan utesluta men heller inte förutse. Vi menar att det mot bakgrund av det dåvarande statsfinansiella läget fanns mycket goda skäl för det stabiliseringspolitiska ramverk som den socialdemokratiska regeringen inrättade efter 1990-talskrisen. Det har varit så framgångsrikt att vi nu har kommit till ett annat läge, som politiken bör anpassas till. Det är svårt att finna rationella argument för ytterligare förmögenhetsuppbyggnad i den offentliga sektorn utöver dagens drygt 20 procent av BNP, vilket blir fallet om överskottsmålet bibehålls. Vi ser, som Sören framhöll inledningsvis, samtidigt stora investerings-behov på en rad olika områden i det svenska samhället. I stället för att förbereda oss för lånefinansierad konsumtion i framtiden finns starka argument för lånefinansierade investeringar i dag som ställer oss bättre

22

rustade för att möta morgondagens såväl demografiska som andra utmaningar. Vi menar således att det inte bara finns skäl att överge överskottsmålet utan också att utanför utgiftstaket införa en statlig lånefinansierad investeringsbudget. Det är en märklig logik att inte för statens investeringar ha som huvudregel vad vi i alla andra sektorer betraktar som självklar och ansvarsfull ekonomisk förvaltning, dvs. att lånefinansiera investerings-utgifter och periodisera kostnaden över tid som investeringsobjekten avkastar nytta. Huvuddelen av statens investeringar direktavskrivs och kostnadsförs i sin helhet inom ramen för det årliga utgiftstaket. Det finns inga andra tvingande omständigheter för denna ordning än att vi själva pålagt oss den. Motsvarande restriktion inom det privata närings-livet skulle få förödande såväl företags- som samhällsekonomiska konsekvenser. I ekonomisk-historisk forskning är det vedertaget att den upplåning på den internationella marknaden som Johan August Gripenstedt verk-ställde som finansminister i mitten av 1800-talet för bygget av järnvägens stambanenät var av avgörande betydelse för uppsvinget för Sverige som industrination i slutet av seklet, vilket lade grunden för 1900-talets välståndsutveckling. Med nuvarande regelverk klarar staten inte ens av det löpande underhållet av gårdagens järnvägsnät med känt resultat för trafikens väderbeständighet, medan man i Kina med annan ekonomisk-politisk inriktning investerar i världens största nät för höghastighetståg och på kuppen har blivit kunskapsledande på området. Det handlar inte om att ha råd eller ej, utan om ett val mellan en defensiv eller offensiv hållning inför den tekniska utvecklingens möjligheter - i dag som på Gripenstedts tid. Vid sidan av offentliga investeringar i olika slag av fysisk infrastruktur med spin off-effekter för innovationer och teknisk utveckling med betydelse för Sveriges internationella konkurrenskraft ser vi betydande behov av att öka bostadsbyggandet. Vi har i dag i storstäderna en bostadsbrist som inte bara ger upphov till sociala missförhållanden utan också har blivit tillväxthämmande. En viktig anledning till att Sverige haft bestående överskott i bytesbalansen sedan mitten av 1990-talet är att bostadsbyggandet aldrig riktigt har återhämtat sig efter 1990-talets kris, med följden att kapital i stället strömmar till finansiella placeringar i utlandet. Situationen har förvärrats efter det borgerliga regeringstillträdet år 2006 och det följande avskaffandet av räntestöden som medfört att bostadsbyggandet nått ett bottenmärke. I EU-kommissionens rapport om makroekonomiska obalanser i februari år 2012 pekades Sverige (tillsammans med elva andra medlemsstater) ut för fördjupad granskning. För svensk del var det de höga bytesbalansöverskotten som kommissionen varnade för och satte i samband med alltför litet bostadsbyggande, i synnerhet vad gäller hyreslägenheter (COM [2012]

23

68). Till detta kommer stora upprustningsbehov av bostadsbeståndet från miljonprogrammet och 1950-talet. Såväl när det gäller stadsbyggnad som fysisk infrastruktur, exempelvis system för transporter och energiförsörjning, står vi därtill inför omställningsbehov för att säkerställa en hållbar utveckling. Det är svårt att säga hur omfattande dessa omställningsbehov är mot bakgrund av osäkerheter om såväl kommande råvarubrister och effekter av klimat-förändringar, som vilka nya tekniska lösningar utvecklingen kan fram-bringa. Men med ledning av en försiktighetsprincip bör vi förbereda oss på att betydande offentliga investeringar kan bli nödvändiga i ett medellångt tidsperspektiv. Detta är ett område med långa ledtider för planering och projektering. Någon bättre lösning än att i dag börja ta det finansieringsutrymme som finns i överskottet i bytesbalansen i anspråk torde inte finnas. Reala investeringar i infrastruktur och bostäder kan med fördel finansieras med statlig upplåning utomlands. Med en bruttoskuld om mindre än 40 procent av BNP och en positiv nettoförmögenhet för den konsoliderade offentliga sektorn om 20 procent av BNP finns ett bety-dande utrymme för upplåning med iakttagande av breda säkerhetsmar-ginaler för insolvens i en volatil världsekonomi. Bostäder ger avkast-ning för skuldtjänst, och för fysisk infrastruktur finns etablerade metoder för kalkylering av samhällsekonomisk nytta som kan ligga till grund för kostnadsförda årliga avskrivningar. Med investeringar i humankapital förhåller det sig annorlunda. Tidiga investeringar i barns utveckling börjar ge utdelning först i ett 20 års perspektiv. Visserligen ger Nobelpristagaren James Heckmans "Lear-ning begets learning"-modell (Carneiro & Heckman 2003) en metod för långsiktig penningmässig beräkning av den samhällsekonomiska nyttan av sådana insatser, men man måste erkänna att det handlar om annan materia än fysisk infrastruktur och bostäder - och att denna inte så enkelt låter sig räknas hem och skrivas av efter kamerala principer. Det ter sig därmed mindre lämpligt att finansiera investeringar i human-kapital med lån som kräver skuldtjänst. Men med ett överskott i den konsoliderade offentliga sektorn om två procent av BNP, drygt 70 miljarder kronor om året, finns ett betydande utrymme som kan tas i anspråk för sådana satsningar, medan upplåning reserveras för reala investeringar som kan bära skuldtjänst. Att öka statens upplåning utomlands skulle balansera bruttoutflödet av kapital och minska bytesbalansens saldo, men inte nödvändigtvis påverka bruttoutflödet i sig utöver vad som direkt följer av att slopa överskottsmålet. Önskvärt vore att även styra om en del av den privata sektorns finansiella placeringar i utlandet till inhemska investeringar. Men i dagens globaliserade värld är det svårt att se att detta skulle kunna ske med juridisk och byråkratisk reglering. En central omstän-dighet i sammanhanget är att hinder eller trögheter för svenska

24

företags reala direktinvesteringar i utlandet, eller portföljaffärer som är till fördel för den internationella konkurrenskraften, måste undvikas. En tänkbar möjlighet, som Sören nämner, är så kallad Offentlig-Privat Samverkan (OPS), dvs. att staten och intressenter inom näringslivet kommer överens om gemensamma satsningar som innebär att privata medel skjuts till som delfinansiering av investeringar på hemmaplan i stället för att kanske bli finansiella placeringar i utlandet. Närmast till hands är forsknings- och utvecklingsprojekt i triple helix-form, dvs. samverkan mellan samhället, akademin och näringslivet för att främja innovationer. Det förekommer i dag på ett antal områden, t.ex. när det gäller utveckling av intelligenta fordon och nya transportsystem vid Lindholmen Science Park i Göteborg eller för ny genteknologi vid SciLifeLab i Solna. I regel etableras sådana plattformar som en del av en regional utvecklingsplan med inriktning att få fram kommersiellt gångbara produkter som kan ge sysselsättning i regionen. Man skulle kunna tänka sig ett mer aktivt statligt engagemang som på nationell nivå stimulerar till en högre grad av näringslivsmedverkan, och en inriktning även på anläggningsinvesteringar som ligger i den privata sektorns intresse, t.ex. att den elektricitetsintensiva processindustrin i samverkan med staten genom Vattenfall inte bara utvecklar ny teknik för energiförsörjning utan också är med och delar på finansieringen för de nya systemens utbyggnad. Ett annat tänkbart område för en sådan samverkan mellan samhälle och näringsliv är utveckling och anläggning av nya, mer hållbara system för godstransporter, vilka med nya produktionskoncept för komplexa underleverantörskedjor och just in time-leveranser har blivit av kritisk betydelse för företagen. Samverkan med samhället skulle inte bara kunna minska produktionens sårbarhet i den ekologiska dimensionen utan också generera produktutveckling för nya exportframgångar. Så länge det handlar om att få till stånd eller tidigarelägga investeringar som det finns ett direkt och starkt näringslivsintresse för bör det vara möjligt att förhandlingsvägen finna goda överenskommelser om OPS, medan förutsättningarna naturligtvis är svagare eller saknas helt på andra områden där andra lösningar får sökas. Vi såg ovan hur Kina verkställer en indirekt värdeöverföring genom lönehöjningar som ökar den inhemska konsumtionen på bekostnad av överskottet i bytesbalansen. I Sverige finns inte samma behov av att stimulera konsumtionen - åtminstone inte i dess helhet, däremot skulle en jämnare inkomstfördelning minska sparandet och kapitalexporten. En möjlighet är att genomföra en indirekt värdeöverföring med inriktning på investeringar genom att finansiera en fonduppbyggnad med en tillkommande arbetsgivareavgift. Alltsedan misslyckandet med löntagarfonder för trettio år sedan har "fondfrågan" varit tabu för svensk socialdemokrati. Det förefaller dags att bryta tankeförbudet. För att repa mod kan man erinra sig den framgångsrika finansieringen av

25

miljonbyggnadsprogrammet i åren 1965 till 1975 med AP-fonder som byggdes upp med arbetsgivareavgifter. Den totala lönesumman i Sverige närmar sig 1 500 miljarder kronor per år. En procentenhets höjning av arbetsgivareavgiften, som för närvar-ande är 31,42 procent för de flesta löntagare, generar således ungefär 15 miljarder kronor. En generell kostnadsökning om någon enstaka procentenhet på lönesumman är konkurrensneutral för näringsidkare inom inhemska skyddade sektorer och effekten på prisbildningen är av engångskaraktär. Annorlunda är det för näringsverksamhet som är konkurrensutsatt i eller från utlandet. Införandet skulle till sina följder likna en revalvering. Men det ihållande överskottet i bytesbalansen visar att det finns utrymme för en förbättring av terms of trade genom den prishöjning på exporten som skulle följa. Kortsiktiga konkurrens-nackdelar måste vägas mot fördelarna av ett förstärkt omvandlings-tryck inom exportsektorn för produktionsfaktorernas förflyttning till sysselsättning med högre förädlingsvärden samt inte minst den konkurrensförstärkning och avkastning på sikt av ökade investeringar som politiken syftar till. Vi har tagit vår utgångspunkt i de stora behov av investeringar, så väl reala som i humankapital, som vi ser i det svenska samhället. En politik för att skifta om den kapitalexport som i dag följer av överskottet i bytesbalansen till inhemska investeringar skulle därtill kunna ha gynn-samma följder för sysselsättningen. Vi skriver ’skulle kunna ha’ därför att det inte är givet - och vi ser i denna osäkerhet den största risken med ett ekonomisk-politiskt skifte av det slag vi diskuterar. En ökad investeringsbenägenhet i kombination med oförmåga att mobilisera den arbetskraft som behövs riskerar att leda till en överhettning av samhällsekonomin som kan omintetgöra de allmännyttiga resultat politiken syftar till. Det är en risk som måste tas på stort allvar. Vi ser en i sammanhanget starkt oroande tendens i hela västvärlden, som tycks ha accelererat i åren efter den internationella finanskrisen år 2008. Utvecklingen har gått längst i Förenta staterna och framgår av diagram 2 på nästa sida.

26

Diagram 2. Beveridgekurva, Förenta staterna, i åren närmast före (grönt), under (rött) och efter (blått) recessionen i samband med finanskraschen 2008

Källa: U.S. Bureau of Labor Statistics Diagrammet visar en så kallad Beveridgekurva för den amerikanska arbetsmarknaden i åren närmast före (grönt), under (rött) och efter (blått) den recession som följde på finanskrisen. Kurvan demonstrerar sambandet mellan mängden vakanser (vertikal axel) och sysselsätt-ningen (horisontell axel, omvänd skala). En "normal" Beveridgekurva sträcker sig från diagrammets övre vänstra hörn till det nedre högra och visar att fler lediga jobb ökar sysselsättningen - och tvärtom. De gröna och röda punkterna i diagrammet för tiden före och under finanskrisen bildar en sådan kurva. Men i perioden som följer efter recessionen ser det annorlunda ut (de blå punkterna). Kurvan har inte bara förskjutits till höger i diagrammet utan också rätats upp till en praktiskt taget vertikal linje. Det betyder att sysselsättningen inte längre påverkas av hur många lediga arbeten det finns. Den amerikanska arbetsmarknaden har råkat i ett tillstånd där fundamentala samband för dess funktionsduglighet uppenbarligen har satts ur spel. Tendensen har inte haft lika starkt genomslag i Sverige, men en Beveridgekurva för svensk arbetsmarknad under samma period visar ett snarlikt mönster. Kurvan förskjuts till höger i diagrammet och rätas upp, om än inte lika mycket som i Förenta staterna (diagram 3).

27

Diagram 3. Beveridgekurva, Sverige 2007-2011

Källa: Af, SCB och Industrikommittén Vad kurvorna visar är framför allt en tilltagande brist på överens-stämmelse mellan de kompetenser och färdigheter som efterfrågas i arbetslivet och vad de arbetssökande har att erbjuda. Under år 2010, när antalet vakanser ökade tämligen snabbt i Sverige, rapporterade nära hälften av de rekryterande arbetsgivarna att de fann det svårt eller mycket svårt att finna den personal de sökte (Svenskt Näringsliv 2010). Samtidigt var över 400 000 personer registrerade som aktivt arbets-sökande arbetslösa vid arbetsförmedlingarna! Kontrasten mellan de som är attraktiva på arbetsmarknaden och de som inte är det forceras. Trenden har pågått i flera decennier som en följd av den ekonomiska produktionens förändringar i vad vi beskriver som det globaliserade kunskapssamhället. Men förloppen är inte jämnt fortskridande. De utvecklas framför allt i skov som reaktioner på ekonomiska kriser och det omvandlingstryck som dessa ger upphov till. Krisen i början av 1990-talet ledde för svensk del till förändringar i arbetets organisation som kraftigt drev upp produktiviteten i arbets-livet men också medförde varaktigt lägre sysselsättningsgrad och högre arbetslöshetsnivå i samhället. Under en tioårsperiod med början i 1990-talets mitt ledde förändrade kompetens- och prestationskrav till att mellan 300 000 och 400 000 individer i yrkesaktiv ålder permanent stöttes ut ur arbetslivet in i offentliga försörjningssystem. Samtidigt blev barriärerna in till arbetsmarknaden höga för dem som befann sig på utsidan. Viktigt att inse är att dessa strukturella förändringar snarare orsakades av hur vi tog oss ur krisen än av krisen i sig. (Nilsson & Nyström 2008).

28

Beveridgekurvans förändringar talar om för oss att finanskrascherna år 2008 utlöste ett liknande skov med störst verkan i de länder som drabbades värst av krisen, t.ex. USA, men med följder också i Sverige. Vi ser inte samma omfattande utstötning i dag som efter 1990-talskrisen, men det finns skäl för slutsatsen att barriären mellan insiders och outsiders befinner sig i ett pågående skov av förstärkning. För det talar inte bara Beveridgekurvans förändringar utan även långtidsarbets-löshetens ökning och SCB:s nya möjligheter att över tid beräkna utflödessannolikheten ur arbetslöshet. Allt fler tenderar att förvisas till en position som permanent ”ej anställningsbara” för de vakanser som öppnas. Det är dåliga nyheter för den som tror att makroekonomiska stimu-lanser är en osviklig kungsväg till full sysselsättning på dagens arbets-marknad. Ännu värre ter sig problemen på medellång sikt om vi tar OECD:s Pisa-undersökningar av femtonåringars färdigheter i beakt-ande. Mellan åren 2003 och 2009 försämrades resultaten på ett alarme-rande sätt i Sverige. Gruppen längst ner som inte klarar vad som kallas Pisa-minimum (nivå två) i den matematiska delen, vilken kan ses som ett test av den kognitiva förmågan i allmänhet, nära fördubblades från tolv till 21 procent. Nästan lika många, 18 procent, visade sig sakna funktionell läsförmåga (OECD 2010). Var femte ungdom måste sålunda bedömas vara i riskzonen för en marginaliserad ställning under hela livet till följd av stora svårigheter att svara mot kraven på anställningsbarhet i det globaliserade kunskapssamhälle vi är på väg in i, där kognitiva färdigheter blir allt mer avgörande för människors livschanser och förutsättningar för framgång i utbildning och arbetsliv. Forskningen talar om för oss att stimulansen och livserfarenheterna under de allra första levnadsåren är av kritisk betydelse för individens kognitiva utveckling (Hunt 1995). Vad vi ser i de försämrade Pisa-resultaten är en mycket betydande humankapitalförstöring i spåren av de ökade skillnader i socioekonomisk status och social kontext som 1990-tals krisen lämnade efter sig i det svenska samhället. Samtidigt ser vi i hela västvärlden ett samhällsliv som allt mer polari-seras i en ny klasskiktning mellan högutbildade som bildar familj och skaffar barn med andra högutbildade och lågutbildade som bildar par och får barn med andra lågutbildade; ett samhälle där föräldrars skilda förutsättningar att forma familjen till en stimulerande och utvecklande miljö under barnens första levnadsår blir en kraftfullt verkande häv-stång för ojämlikheten i morgondagens samhälle. Forskningen visar att mycket kan göras för att motverka detta med tidiga, kompensatoriska insatser. Men resurser för nya åtaganden saknas i dag i kommuner och landsting (Esping-Andersen 2009; Nilsson & Nyström 2012).

29

Det är en paradox att dessa omständigheter - som ger oss så starka argument att öka investeringarna i humankapital för att människor ska få större möjligheter att svara mot arbetslivets krav - i förening med stegrade reala investeringar för att stärka konkurrenskraften, öka sysselsättningsgraden och därmed motverka polariseringen - på samma gång riskerar att desarmera en sådan politik genom att vara hinder för den mobilisering av arbetskraft som fordras för att undvika överhett-ning om överskottet i bytesbalansen styrs mot inhemsk resursanvänd-ning. Som vi har framhållit ser vi i detta den största risken med ett ekonomisk-politiskt skifte av det slag vi diskuterar. Det leder till slutsatsen att ett absolut villkor för att ett sådant skifte ska bli framgångsrikt är att politiken samtidigt reformeras på en rad områden för att radikalt förbättra samhällets förmåga att mobilisera och utveckla sina mänskliga resurser. I ett antal böcker och utrednings-rapporter har vi analyserat förutsättningar och möjligheter för detta och lanserat en rad konkreta reformförslag för familjepolitiken, utbild-ningspolitiken, arbetsmarknadspolitiken, skattepolitiken, näringspoli-tiken och socialförsäkringarna i detta syfte, senast i boken Jämlikhets-normen (2012) och rapporten Dags att skrota ”den fulla sysselsätt-ningen”? (2012), båda utgivna av Tankeverksamheten. Vi upprepar inte dessa förslag här, utan avslutar med konstaterandet att eftersom syftet med att styra om överskottet i bytesbalansen till inhemska investeringar är att utveckla vårt samhälles förmåga att möta morgondagens utmaningar, vilket til syvende og sidst handlar om att så långt det är möjligt mobilisera och utveckla de mänskliga resurser som står till buds, så borde det vara möjligt att steg för steg lirka upp den motsägelsefulla paradox vi nämnde ovan. Investeringar och arbetskraftsmobilisering måste med andra ord successivt stegras samordnat och i takt på ett sätt som blir ömsesidigt understödjande. Koordinationen av en sådan politik kräver sannolikt kvalificerade bedömningar och avvägningar som knappast låter sig göras utan en renässans för den snillrika sociala ingenjörskonst som under den svenska modellens och folkhemmets glansdagar formades av utredningsväsendets förening av forskningsbaserad kunskap med reformistisk fantasi – vad Bo Rothstein en smula högtidligt har kallat ”politik på upplysningens grund”. Låt oss till sist anföra några röster ur det internationella forskarsam-fundet som pekar ut en riktning för angelägna reformer. Den ameri-kanske Nobelpristagaren James Heckman har framhållit att en strategi för ökad jämlikhet i vår tid måste betyda ett skifte av fokus från ”re-distribution” (omfördelning) till ”pre-distribution” (förebyggande fördelning). Med en liknande tankegång har den indiske Nobelpristaga-ren Amartya Sen talat om ”the capability approach” - att sätta in insatser för att öka jämlikheten vad gäller människors kapaciteter och förmågor, vilket om det är framgångsrikt minskar behoven av att jämna ut

30

inkomster i efterhand. Men för att det verkligen ska bli fallet i en demo-kratisk, social och produktiv samhällsgemenskap som fullt ut mobilise-rar och utvecklar människors resurser krävs att politiken också riktar uppmärksamhet på vad den danske socialforskaren Gösta Esping-Andersen – ännu ej Nobelpristagare men det vore välförtjänt - kallar ”the opportunity structure” - ”möjlighetsstrukturen” i samhället. Det handlar om att med nyskapande social ingenjörskonst inrätta ett institutionellt ramverk som understödjer att alla sociala positioner blir så öppna som möjligt i alla riktningar, såväl inom som mellan genera-tioner. I förening med en omstyrning av överskottet i bytesbalansen till inhemska investeringar skulle det vara en tilltalande generalplan för en förnyad och reformivrig socialdemokrati, som på en och samma gång adresserar de utmaningar som följer av det globaliserade kunskaps-samhällets allt snabbare omvälvningar, ekologiska omställningsbehov och människors ökade lust till individuellt självförverkligande i vår tid.

Referenser

Carneiro, P. & Heckman, J. (2003), “Human Capital Policy”, i Heckman, J. & Kreuger, A.

Inequality in America, Cambridge MA: MIT Press

COM (2012) 68, Alert Mechanism Report, Bryssel: Europeiska kommissionen

DRC/The World Bank (2012), China 2030. Building a Modern, Harmonius and Creative High Income Society, Washington

Esping-Andersen, G. (2009), The Incomplete Revolution. Adapting Welfare States to Women’s New Roles, Cambridge: Polity Press

Finanspolitiska rådet (2012), Svensk Finanspolitik 2012, Stockholm

Hunt, E. (1995), “The role of intelligence in modern society”, American Science [83/4]

Nilsson, A. & Nyström, Ö (2008), Reformismens möjligheter, Stockholm: Premiss

Nilsson, A. & Nyström, Ö (2012), Jämlikhetsnormen, Göteborg: Tankeverksamheten/ABF

OECD (2010), Database – PISA 2009: http://pisa2009.acer.edu.au/PEW

Regeringskansliet (2010), Utvärdering av överskottsmålet, Finansdepartementet, DS 2010:4, Stockholm

Sen, Amartya K. (1985). Commodities and Capabilities. Oxford: Oxford University Press

Svenskt Näringsliv (2010), Rekryteringsenkäten 2010, Stockholm

31

32

Erik Bengtsson är doktorand i ekonomisk-historia och tidigare LO-utredare.

Sören Mannheimer är tidigare ordförande för kommunstyrelsen i Göteborg och förbundsjurist

på Metall. Anders Nilsson & Örjan Nyström har tillsammans skrivit en rad böcker och

utredningsrapporter i arbetsmarknads- och välfärdspolitiska frågor.

Ansvarig utgivare: Ann-Sofie Hermansson www.tankeverksamheten.se

redaktion@tankeverksamheten.se

ISBN 978-91-87077-20-3