c adm i 1 a ap como objecto de estudo 09 10
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CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO I
1. A Administração Pública como
Objecto de Estudo
Ana Maria Santos 2
OBJECTIVOS:
• Relacionar gestão pública e gestão privada.
• Distinguir a ciência da administração em sentido lato e em sentido estrito.
• Identificar a especificidade da administração pública.
• Identificar as três perspectivas sociológicas da gestão.
• Distinguir gestão e administração.
• Identificar o papel do gestor.
• Explicar o objecto de estudo da ciência da administração.
• Identificar o itinerário da ciência da administração.
• Discutir a autonomia da ciência da administração face às restantes ciências
sociais.
• Relacionar a “nova administração pública” com a “reinvenção da
governação”.
• Elaborar um projecto de pesquisa em ciência da administração.
• Distinguir um estudo científico sobre a administração pública de um estudo
de ciência da administração.
Ana Maria Santos 3
CONTEÚDOS PROGRAMÁTICOS:
1. Gestão
2. Administração
3. Ciência da Administração em Sentido Lato
4. Ciência da Administração em Sentido Estrito: Objecto de Estudo
5. Autonomia da Ciência da Administração
6. Itinerário da Ciência da Administração
7. Origem da Ciência da Administração
8. A Perspectiva Gestionária: Managerialismo
9. A Reinvenção da Governação
10.O Novo Serviço Público
Gestão ≠ Administração ? (1)
• São termos diferentes para actividades semelhantes?
• Possuem o mesmo significado, mas a sua denominação varia
em função:
– das organizações visadas?
• «administração» para organizações com características predominantemente
mecanicistas, e «gestão» para organizações próprias da metáfora orgânica.
– dos domínios tratados?
• público ou privado – com «administração» para o sector público e «gestão»
para o privado.
• São conceitos diferentes?
• São conceitos diferentes, porém complementares, estando a
«gestão» abarcada pelo conceito mais amplo de
«administração»?
4Ana Maria Santos
Gestão ≠ Administração ? (2)
• Questões de difícil resposta, sobretudo quando a
literatura anglo-saxónica recorre amiúde a um simples,
mas de difícil tradução, “management” (embora também
se recorra a “administration”).
• Se os conceitos são diferentes, como saber quando
estamos a reportar-nos à administraçãoadministração ou, noutros
casos, à gestãogestão?
5Ana Maria Santos
Gestão ≠ Administração ? (3)
• Durante muitos anos gerir e administrar foram sinónimos.
• Todavia, é comummente aceite o seguinte:
–– GerirGerir – tende a aplicar-se à tomada de decisão dentro de uma
organização tradicionalmente associada ao sector privadosector privado. Aqui,
os gestores são vistos como agentes, cuja acção visa o alcance
das metas organizacionais e o crescimento da organização,
mediante a utilização mais eficiente possível dos recursos.
–– AdministrarAdministrar – utiliza-se tradicionalmente no sector públicosector público,
visando caracterizar o processo através do qual os funcionários
públicos implementam e executam as políticas governamentais,
no quadro legislativo vigente, tendo a utilização eficiente dos
recursos um papel secundário.
6Ana Maria Santos
Gestão ≠ Administração ? (4)
• Outra perspectiva defende que a gestão e a
administração são termos diferentes mas que
descrevem actividades semelhantes.– Tende-se a utilizar o termo administração para os serviços públicos e o
termo gestão para o sector privado. A diferença restringe-se a isto.
– Crentes na existência de uma gestão aplicável a todos os tipos de
organizações (corrente ortodoxa e os generic theorists), defendem que
os métodos e as práticas de “gestão” podem ser aplicados a
organizações públicas, e os de “administração” a organizações
privadas.
7Ana Maria Santos
Gestão ≠ Administração ? (5)
• Uma terceira posição defende que as recentes tendências nas
organizações públicas “produziram” uma nova «gestão pública»
(“public management”), diferente da tradicional «administração
pública» e da «gestão empresarial».
– Esta é a posição nascida do denominado Managerialism, um movimento
surgido na década de 80 nos países anglo-saxónicos.
– À luz desta posição, os males sociais e económicos com os quais o Estado
se defronta são solucionáveis eficazmente pelo exercício de uma melhor
gestão (Pollit, 1993:1).
– Alguns autores defendem que esta «gestão pública» funde a administração administração
pública pública tradicional com a orientação instrumental da gestão privadagestão privada.
– Sendo assim, surge um novo modelo de gestão, que reflecte a natureza
específica das organizações públicas, que emerge do âmbito e impacto das
suas decisões e do seu carácter político essencial.
8Ana Maria Santos
Gestão ≠ Administração ? (6)
• Para outros autores, o termo «gestão» é parte integrante
do conceito mais amplo «administração», embora não
fique claro que tipo de administração é a gestão (Lane,
1995:161).
– Mesmo nos estudos onde, etimologicamente, se procurou
entender o significado do termo «administração» (listando
catorze significados) não ficou claro qual desses é relevante
para a especificação do termo «gestão» (Dunsire, 1973, Apud.
Lane, 1995:161).
9Ana Maria Santos
Gestão ≠ Administração ? (7)
• Há ainda aqueles que concebem a «administração»
como sendo uma “forma” de gestão:
– Administração = conjunto de actividades da gestão de topo,
respeitantes à definição e, por vezes, implementação das
principais metas e políticas da organização.
– Administração = aquela parte da gestão preocupada com a
instituição e a prossecução de procedimentos, pelos quais os
programas são implementados e comunicados, e o estado das
actividades é regulado e controlado.
10Ana Maria Santos
Gestão ≠ Administração ? (8)
• Porquê tanta “confusão”?...
– A confusão no uso do termo gestão / administração poderá advir da
relativa juventude desta área do conhecimento.
– Todavia, há que ter noção que qualquer uma das opções de distinção
dos conceitos antes apresentada é válida.
– Posicionando-nos numa perspectiva de pendor gestionário, podemos
aceitar que «administrar» e «gerir» são dois termos aplicáveis à mesma
actividade ou processo:
Combinação de recursos escassos empregues na prossecução um Combinação de recursos escassos empregues na prossecução um
determinado fim, que dão entrada num processo de determinado fim, que dão entrada num processo de
transformação e saem sob a forma de bem ou serviço, num transformação e saem sob a forma de bem ou serviço, num
contexto organizacional.contexto organizacional.
11Ana Maria Santos
Para “complicar” um pouquinho... «Administração
Pública» = «administração pública»?...
• Administração Pública:
– Sentido orgânico ou subjectivo.
– Sinónimo de organização administrativa, constituída por um “sistemasistema de
órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como as demais pessoas
colectivas públicas, que asseguram em nome da colectividade a
satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de
segurança, cultura e bem-estar.” (Freitas do Amaral, 1996:32).
• administração pública:
– Sentido material ou objectivo.
– “ActividadeActividade típica dos serviços públicos e agentes administrativos
desenvolvida no interesse geral da colectividade, com vista às
satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de
segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais
adequados e utilizando as formas mais convenientes.” (Freitas do
Amaral, 1996:39).
12Ana Maria Santos
Administração
• Aparte das múltiplas definições de «administrar» encontradas,
tanto na literatura estrangeira como nacional, será correcto
enunciar as seguintes características:
– É definir e interpretar missões e objectivos;
– É transformar missões e objectivos em acção organizacional;
– É tomar decisões, definir operações e prosseguir objectivos;
– É obter os recursos mais adequados e utilizar as formas de
funcionamento mais convenientes;
– É planear, organizar, dirigir, coordenar e controlar esforços e recursos
(humanos, físicos, financeiros, de informação);
– É agir no sentido de prover à satisfação de determinadas
necessidades;
– É fazer coisas e alcançar objectivos;
– É traçar o rumo da organização e garantir condições para a sua
sobrevivência saudável por longo prazo.
13Ana Maria Santos
1. GESTÃO (1)
• “Pai” da gestão – Peter Drucker.
– Os seus escritos, e a sua acção pessoal e pedagógica,
relevaram os estudos de análise e sistematização da direcção
das organizações.
– Estudos estes que originaram novos modelos conceptuais,
constituindo um corpo organizado de conhecimentos e uma
disciplina académica, habitualmente designada por gestão.
14Ana Maria Santos
Gestão (2)
• Encarada como:–– Técnica experimental Técnica experimental ou ferramenta analítica ferramenta analítica – a partir de uma
sucessão de casos anteriores, define regras que permitem estabelecer
conexões de causa e efeito, propondo orientações para a acção.
– Uma artearte – actividade desenvolvida por homens e mulheres, com
motivações e projectos variados e interactivos, que não se enquadram
em regras fixas que permitam prever consequências inevitáveis.
• Em qualquer caso, trata-se de uma acção humana,
iniciada quando duas ou mais pessoas têm de produzir
algo em conjunto.
• Será a «gestão» um processo racional processo racional de planeamento,
organização, comando, coordenação e controlo?
15Ana Maria Santos
Perspectivas sobre a Gestão (1)
• Com o objectivo de romper com a imagem
estereotipada* da gestão, Mike Reed (1989) analisou o
processo de gestão ao longo do século passado e
chegou à conclusão que há três perspectivas diferentes:
a) Perspectiva técnica;
b) Perspectiva política;
c) Perspectiva crítica.
– Significa isto que, para o autor, os “especialistas” e os “práticos”
têm ideias diferentes sobre o que é a gestão.
* Em que gestão «aparece como sendo um conjunto de processos racionais que visam atingir
objectivos instrumentais através da mobilização de tecnologias organizacionais eficientes.» (Reed,
1997:165).
Reed, Mike (1997), Sociologia da Gestão. Celta Editora, Lda.: Oeiras
16Ana Maria Santos
Perspectiva técnica
•• Temática:Temática:
– a gestão é um instrumento racionalmente concebido para a realização de
objectivos instrumentais, i.e., centrada nos mecanismos estruturais (meios)
que garantem a ordem, a coordenação e o controlo das organizações.
•• Ênfase:Ênfase:
– na estrutura formal, organizada para atingir a eficácia técnica na
coordenação das tarefas sociais (organização = unidade social).
•• Estratégia de acção:Estratégia de acção:
– valorização da eficácia da configuração organizacional.
•• Modelo de explicação:Modelo de explicação:
– Teoria sistémica.
17Ana Maria Santos
Perspectiva política
•• Temática:Temática:
– a gestão é vista como um processo social de negociação, vocacionado
para a regulação do conflito entre grupos de interesse, num meio
envolvente caracterizado por incertezas acerca dos critérios de avaliação
do desempenho organizacional.
•• Ênfase:Ênfase:
– no processo sociopolítico. Concentra-se nas permanentes transformações
do equilíbrio de interesses e de poder no quadro dos órgãos de gestão
(“coligação dominante”).
•• Estratégia de acção:Estratégia de acção:
– Aperfeiçoamento das capacidades de negociação dos que exercem
funções de gestão.
•• Modelo de explicação:Modelo de explicação:
– Teoria da acção social.
18Ana Maria Santos
Perspectiva crítica
•• Temática:Temática:
– a gestão surge como um mecanismo de controlo destinado à maximização
de mais-valias.
•• Ênfase:Ênfase:
– no contexto institucional e nos mecanismos de controlo – as estruturas e
estratégias de gestão são tratadas como instrumentos que promovem e
protegem os interesses políticos e económicos (da classe dominante) de
um modo de produção específico.
•• Estratégia de acção:Estratégia de acção:
– Evitar que os profissionais da gestão tenham visões destorcidas da
realidade social.
•• Modelo de explicação:Modelo de explicação:
– Teoria marxista.
19Ana Maria Santos
Gestão (3)
• Mesmo que se tenha procurado romper com uma
eventual imagem estereotipada da gestão, o certo é
que, ainda assim, parece que não sabemos o que é a
gestão…
• Talvez procurando responder às seguintes questões
possamos ficar mais elucidados:
–– O que fazem os gestores?O que fazem os gestores?
–– Quais são as suas funções e tarefas?Quais são as suas funções e tarefas?
20Ana Maria Santos
Gestão (4) - O que fazem os gestores?
• Se, teoricamente, gestão é uma actividade racional que
visa maximizar a eficiência e a eficácia, a prática
apresenta dissonâncias com este ideal:
«Se perguntar a um gestor o que é que ele faz, provavelmente
responderá que planeia, organiza, coordena e controla. Em seguida
observe o que ele faz. Não fique surpreendido se não conseguir
relacionar o que vê com aquelas quatro palavras.» (Mintzberg,
1975:49)Mintzberg, Henry (1975), The Manager’s Job: Folklore and Fact. Harvard Business Review 53(4)
21Ana Maria Santos
Gestão (5) - Quais as funções e tarefas dos
gestores?
• Mintzberg conclui que o gestor desempenha 10 papéis,
integrados em três categorias diferentes:
22Ana Maria Santos
Papéis
Interpessoais
Papéis
Informacionais
Papéis
Decisórios
Como o gestor
interageinterage:
1. Representação
formal
2. Liderança dos
subordinados
3. Ligação entre
colegas
Como o gestor troca troca Como o gestor troca troca
e processa a e processa a
informaçãoinformação:
4. Monitorização
5. Disseminação
6. Interlocutor para o
exterior (Porta-
voz)
Como o gestor
utiliza a informação
nas suas decisõesdecisões:
7. Empreendedor
(inicia a mudança)
8. Controlador da
perturbação
9. Alocação de
recursos
10.Negociador
Os 10 papéis
desempenhados pelo
gestor(Henry Mintzberg)
23Ana Maria Santos
Fonte: Chiavenato, Idalberto (1999), Administração nos Novos Tempos. 2.ª Edição. Rio de Janeiro: Campus, 24
Gestão (6)
• Em síntese, e de acordo com Christopher Pollit, pode
afirmar-se que as actividade de um bom gestor
implicam:
– Estabelecimento de objectivos claros;
– Sua comunicação à organização;
– Afectação de recursos para que os objectivos sejam atingidos;
– Controlo de custos;
– Motivação de pessoal;
– Aumento da eficiência;
– Actuação estratégica e pro-activa.
24Ana Maria Santos
Gestão (7)
• Para além destes papéis, e paralelamente ao surgimento da
corrente managerialista, durante os anos 80, também se discutiu a
necessidade de os gestores de topo formarem e gerirem culturas
organizacionais conducentes a um melhor desempenho, sobretudo
após a publicação de In Search of Excellence: Lessons from
America’s best-run companies (1982), de Tom Peters e Robert
Waterman.
– Neste livro, os autores procuraram responder à pergunta «o que faz
algumas empresas excelentes?»
• Um dos pontos das empresas Excelentes é a tolerância ao erro. Dizem os
autores que os campeões têm que fazer muitas tentativas e,
consequentemente, falhar muitas vezes para que as organizações
progridam.
• Falhar muitas vezes, implica tentar muitas vezes! E a aprendizagem faz-se
(e muito) tentando, errando, aprendendo, tentando outra vez, acertando.
25Ana Maria Santos
Gestão (8)
• De facto, gestão não é apenas gestão de negócios
(business).
• É parte integrante de todas as iniciativas humanas que
reúnam numa organização pessoas com conhecimentos
e competências diversos.
• É, por isso, aplicável a todo o tipo de organizações.
• A gestão tornou-se numa função social.
26Ana Maria Santos
Actividade 1.1.Actividade 1.1.
Escreva cerca de mil caracteres (uma página A4),
respondendo, de forma fundamentada, à questão:
PodePode oo EstadoEstado serser accionistaaccionista dede umauma sociedadesociedade
anónima?anónima?
2. ADMINISTRAÇÃO (1)
•• Administrar:Administrar:
– Termo que remonta as suas origens às expressões latinas:
• administratio (substantivização da actividade traduzida pelo verbo
ad ministrare);
• ad ministrare (servir)
• Porém, os etimologistas não estão de acordo quanto à origem
deste último vocábulo:
– Para uns, resultaria da locução ad manus trahere (trazer à mão,
conduzir, dirigir).
– Para outros, derivaria de Minister – o auxiliar, agente ou intermediário
no desempenho de um serviço.
– No plano das actividades materiais, a administração volve-se numa
arte: a arte de agir (Ars activa) com vista à realização dos desígnios
estabelecidos.
28Ana Maria Santos
Administração (2)
• De facto, a administração tem um carácter instrumental:
– Implica uma acção para a prossecução de objectivos.
– A acção de combinar diferentes recursos, por forma a atingir as
metas desejadas.
– Com este sentido, eis algumas das definições possíveis:
29Ana Maria Santos
Administração (3)
• Para Marcello Caetano, a administração compreende «(…) o conjunto de
decisões e operações mediante as quais alguém procure prover à
satisfação regular de necessidades humanas, obtendo e empregando
racionalmente para esse efeito os recursos adequados.» (Caetano, M. (1991), Manual
de Direito Administrativo. Tomo I, 10.ª ed.. Coimbra: Almedina, 1-2).
• Para Freitas do Amaral, administrar é «(…) tomar decisões e efectuar
operações com vista à satisfação regular de determinadas necessidades,
obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas
mais convenientes.» (Freitas do Amaral, Diogo (1996), Curso de Direito Administrativo. Vol. I, 2.ª ed.. Coimbra:
Livraria Almedina, 39).
• Para João Caupers, administrar «(…) é uma acção humana que consiste
exactamente em prosseguir certos objectivos através do funcionamento da
organização.» (Caupers, J. (2002), Introdução à Ciência da Administração Pública. Lisboa: Âncora Editora, 12)
30Ana Maria Santos
Administração (4)
• A título de exemplo, de acordo com o Código das
Sociedades Comerciais:
– Sociedades por quotas conselho de gerência;
– Sociedades anónimas conselho de administração.
• Parece induzir que administrar é uma actividade
superior à de gerir.
• Todavia, e em sentido hierárquico oposto, é comum
referirmo-nos a actividade rotineiras como
administração. Ex.: pessoal administrativo.
31Ana Maria Santos
Administração (5)
• Apesar dos diversos sentidos atribuídos ao termo
Administrar, durante o século XX, foi uma actividade
vista como:
– A interpretação de missões e objectivos fixados por quem tem
direito e a sua transformação em acção organizacional
(produção de bens ou serviços)…
– … através do planeamento, organização, direcção e controlo de
todos os esforços realizados…
– … a fim de atingir tais objectivos.
32Ana Maria Santos
Administração (6)
• Tem havido tentativas para determinar o que seja a
actividade de administrar.
• De entre as muitas definições, uma das mais simples é
a que foi publicada em 1937*, da autoria de Luther
Gulick, que defendeu a existência de sete princípios
inerentes à administração, criando o conhecido
anagrama POSDCORD. Para o autor:
«a administração tem a ver com fazer coisas; com a
prossecução de objectivos definidos.»
* Luther Gulick e Lyndall Urwick (Ed.) (1937), Papers on the Science of Administration. New York: Institute of Public
Administration
33Ana Maria Santos
Administração (7)
• O POSDCORBPOSDCORB de Luther Gulick:
34Ana Maria Santos
Planear
Organizar
(Pessoal)
Dirigir
Coordenar
Relatório / Controlo
Orçamento / Contabilidade
Administração (8)
• Em suma, administrar:
– Actividade que, tal como gerir, se expressa através da combinação de
recursos, que dão entrada num processo de transformação, e saem
sob a forma de bem ou serviço, num contexto organizacional.
– É com o instrumento chamado organização (do grego organon, i.e.,
instrumento, utensílio) que o “fazer coisas, prosseguindo um
determinado objectivo” se transforma em administração.
– É que nem toda a acção destinada a obter um efeito é administração…
– É administração apenas a actividade que se processa em ambiente
organizacional e aquela que tem a ver com o futuro.
• À administração compete traçar o rumo geral, definir a visão, a missão e os
objectivos globais da organização, garantindo condições para a sua
sobrevivência saudável por longo prazo.
35Ana Maria Santos
Administração (9)
• No sector privado, ao longo do século passado, administrar e gerir
foram termos usados de forma mais ou menos indiferenciada.
• Todavia, em Portugal, sempre se usou e continua a usar a
expressão “administração pública” com duas acepções distintas:
– Um modo de organização específica e concreta (conjunto de
instituições) que visa a prossecução do interesse público, no respeito
pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
– A acção de organizar, de impor o cosmos no caos, que é o objecto de
estudo da teoria organizacional ou da sociologia das organizações.
36Ana Maria Santos
Actividade 1.2.Actividade 1.2.
O que é a administração para O que é a administração para GulickGulick??
• Entregar a resposta, devidamente fundamentada.
• Máximo de uma página A4, identificada com:
• Primeiro e último nomes;
• Licenciatura;
• Ano;
• Unidade curricular para a qual o trabalho é entregue.
3. CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO EM SENTIDO
LATO (1)
• Teoria organizacional.
• Objecto de estudo:
– administração privada e administração pública.
• Trata as decisões, tomadas em contexto organizacional, destinadas
a obter resultados com recurso a meios escassos
– trata da administração/gestão de recursos organizacionais.
• Não valoriza a instrumentalidade do poder político, i.e., o contexto
político da actividade administrativa.
– Não concede qualquer especificidade no campo técnico à gestão
financeira e orçamental pública, à gestão de recursos humanos no
contexto público (função pública), ao planeamento público
(nomeadamente nas vertentes de planeamento central, sectorial,
regional e municipal), à produtividade pública, etc..
38Ana Maria Santos
Ciência da Administração em Sentido Lato
(2)
• Um bom exemplo de definição de ciência da administração em
sentido lato é-nos dado por Herbert Simon:
«uma ciência da administração prática consiste em propostas, relativamente ao
modo como os homens devem agir, se quiserem que da sua actividade resulte
o maior grau de realização de objectivos administrativos.» (Simon, 2000:253).Simon, Herbert (2000), Administrative Behaviour: A study of decision making processes in administration organization. 4th
Ed. (1945). New York: Free Press
• Simon integra-se no grupo teórico dos generic theorists, os quais
pugnam por uma concepção unitária e homogeneizada da ciência
da administração, que esbate o que há de específico da
administração pública face à administração privada.
39Ana Maria Santos
Ciência da Administração em Sentido Lato
(3)
• Confunde-se com a ciência da gestão e não apresenta um corpo
teórico diferente, como pode ser ilustrado através da
sistematização de dois autores, cujas obras têm sido ensinadas a
diversas gerações de jovens de língua portuguesa:
– Idalberto Chiavenato – “Introdução à Teoria Geral da AdministraçãoIntrodução à Teoria Geral da Administração” (1980):
• Introdução à teoria geral da administração;
• Primórdios da administração;
• Abordagem clássica da administração;
• Abordagem humanística;
• Abordagem estruturalista;
• Abordagem neoclássica;
• Abordagem comportamental;
• Abordagem sistémica.
40Ana Maria Santos
• As principais teorias
administrativas e os seus
principais enfoques, na
perspectiva de Idalberto
Chiavenato – “Introdução à Introdução à
Teoria Geral da AdministraçãoTeoria Geral da Administração”
41Ana Maria Santos
Ciência da Administração em Sentido Lato
(4)
– David R. Hampton – “Administração ContemporâneaAdministração Contemporânea” (1983):
• Elementos da organização;
• Motivação, grupos e organizações informais;
• Tecnologia;
• Planeamento;
• Organização;
• Direcção;
• Controlos;
• Mudança organizacional.
• As diferenças que se podem verificar nos manuais de ensino
referidos prendem-se ou com as preferências pessoais dos
autores, ou com as suas posições teóricas em termos de modelos
ou paradigmas científicos seguidos.
42Ana Maria Santos
Ciência da Administração em Sentido Lato
(5)
• Todavia, a administração pública administração pública possui
especificidades face à administração privada
derivadas:
– Do contexto político da sua actividadecontexto político da sua actividade, i.e., dependência dos
órgãos políticos, representativos da comunidade,
– Da sua missãomissão, i.e., assegurar a satisfação de necessidades
colectivas.
• Por isso, os termos administraradministrar e administraçãoadministração
serão, de ora em diante, reservados para designar
actividades e processos desenvolvidos por actividades e processos desenvolvidos por
organizações públicas de tipo não empresarialorganizações públicas de tipo não empresarial.
43Ana Maria Santos
Actividade 1.3.Actividade 1.3.
O que defendem os O que defendem os genericgeneric theoriststheorists??
• Entregar a resposta, devidamente fundamentada.
• Máximo de uma página A4, identificada com:
• Primeiro e último nomes;
• Licenciatura;
• Ano;
• Unidade curricular para a qual o trabalho é entregue.
4. CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO EM SENTIDO
ESTRITO: OBJECTO DE ESTUDO (1)
• Trata do estudo científico da administração pública…
– como entidade no seio da qual…
– … se desenvolvem actividades administrativas,
– …destinadas à satisfação de necessidades colectivas.
• De facto, administração pública possui especificidadesespecificidades
face à administração privada, derivadas:
– do contexto político da sua actividade – dependência dos órgãos
políticos, representativos da comunidade;
– da sua missão – assegurar a satisfação de necessidades
colectivas;
– dos constrangimentos jurídico-formais – há uma sobreposição
dos aspectos processuais (“como deve ser feito”) aos objectivos
(“o que deve ser feito”).
45Ana Maria Santos
Ciência da Administração em Sentido
Estrito (2)
• A sujeição da administração públicaadministração pública ao poder político
afasta-a do âmbito da administração privadaadministração privada, marcada
pelo mercado e suas leis.
– A administração privadaadministração privada:
• Prospera e fracassa com o mercado.
• O mercado emite sinais onde há carências e onde há excedentes
desnecessários.
• Os incentivos e as penalidades são, justamente, um estímulo à
invenção e ao aperfeiçoamento.
• Está sujeita à lei da falência, i.e., morte da actividade
organizacional
Ana Maria Santos 46
Ciência da Administração em Sentido
Estrito (3)
– A administração públicaadministração pública:
• Nem mesmo Adam Smith*, ou os seus sucessores, salvo raras e
extremas excepções, acreditavam que a actividade pública devia
ser da responsabilidade do mercado.
– Há lugar para o Estado e as Autarquias, pelo menos, suprirem
algumas carências de mercado e desenvolverem actividades públicas,
isto sob a forma de prestação de serviços ou de regulação.
• Por razões de ordem política, pode continuar a sobreviver à custa
de fundos públicos e através de dotações de mercado (i.e., não
está sujeita às leis da falência).
– O poder político pode sustentar uma actividade de administração
pública, independentemente do seu êxito ou fracasso.
* Ficou célebre a sua metáfora sobre a “mão invisível” do mercado.
Ana Maria Santos 47
Ciência da Administração em Sentido
Estrito (4)
• Como já vimos, diversos autores apontaram diferenças
entre a administração privada e a administração pública.
– Para Freitas do Amaral, por exemplo:
• «(…) embora tenham em comum o serem ambas administração, a
administração pública e a administração privada distinguem-se
todavia pelo objecto sobre que incidem, pelo fim que visam
prosseguir, e pelos meios que utilizam.» [Freitas do Amaral, Diogo (1993), Curso de
Direito Administrativo. Vol. I. Coimbra: Livraria Almedina, 41]
Ana Maria Santos 48
Administração privada ≠ administração
pública – Diferenças quanto:
• Ao objecto (sobre o que incidemsobre o que incidem):
– Administração pública – trata das necessidades colectivas, assumidas
como tarefas e responsabilidades próprias da colectividade;
– Administração privada – trata das necessidades individuais.
• Ao fim (que visam prosseguirque visam prosseguir):
– Administração pública – prossegue o interesse público;
– Administração privada – prossegue fins particulares, pessoais.
• Aos meios (que utilizamque utilizam):
– Administração pública – utiliza o comando unilateral, quer a forma de
acto normativo (regulamento administrativo), quer a forma de decisão
concreta (acto administrativo);
– Administração privada – usa o contrato civil, baseado no princípio da
igualdade das partes.
49Ana Maria Santos
Serviços públicos ≠ sector privado –
Principais diferenças
• Se, como vimos, alguns autores (J. Stewart; S. Ranson;
D. Freitas do Amaral) apontam diferenças entre a
administração privada e a administração pública,
ressalvando o objecto, o fim e os meios...
• Reforçando as argumentações a favor da especificidade
do “público”, comparativamente ao “privado”, Willcocks
e Harrow (1992:XXI) também procuraram diferenciar
serviços públicos serviços públicos do sector privadosector privado:
50Ana Maria Santos
51Ana Maria Santos
Serviços públicos e privados – Diferenças
• As diferenças entre os serviços públicos e os privados
resultam de factores únicos e específicos inerentes às
organizações públicas, e que restringem a sua descrição,
estruturas e estilos de gestão.
• De acordo com Farnham e Horton*, estes factores incluem:
– Controlo por políticos eleitos;
– Enquadramento legal destinado especificamente aos serviços
públicos;
– Relativa abertura;
– Responsabilidade perante uma série de garantias do interesse
público.
* D. Farnham e S. Horton (ed.) (1996), Managing the New Public Services. 2nd ed.. London: MacMillan Press, Ltd., 45
Ana Maria Santos 52
Sectores públicos e privados (1)
• Podendo ser encontradas definições de similitude,
diferenciação e integração dos conceitos de
«administração» e «gestão», será possível estabelecer
uma relação de distinção entre a gestão pública gestão pública e a
gestão privadagestão privada?
• SIM, se atendermos às características específicas dos
respectivos contextoscontextos e orientaçõesorientações:
Ana Maria Santos 53
Sectores públicos e privados (2)ContextoContexto e OrientaçãoOrientação
Sector PrivadoSector Privado Sector PúblicoSector Público
ContextoContexto Dirigido pelo mercado Dirigido pelos políticos
OrientaçãoOrientaçãoSatisfação das necessidades
dos clientes como meio para
se alcançar lucros
Satisfação das exigências
políticas, como um meio para
se atingir integração política e
estabilidade social
Ana Maria Santos 54
Fonte: Adaptação de D. Farnham e S. Horton (ed.) (1996), Managing the New Public Services. 2nd ed.. London: MacMillan Press,
Ltd., 45
Sectores públicos e privados (3)
• Lawton e Rose* analisaram os argumentos quer da
posição generalista, quer da posição que professa a
especificidade dos sectores, e chegaram às seguintes
conclusões em relação:
– Aos fins;
– Ao contexto;
– Às actividades.
* Alan Lawton e Aidan Rose (1994), Organisation and Management in the Public Sector. 2nd ed.. Boston: Pearson Higher
Education
Ana Maria Santos 55
FinsFins dos sectores privado e público(Quais são os seus objectivosobjectivos)
•• Sector Privado:Sector Privado:
– Promover a escolha individual no mercado;
– Procurar atingir lucro;
– Promover a competição;
– Aumentar quotas de mercado;
– Clarificar objectivos.
•• Sector Público:Sector Público:
– Múltiplos (e ambíguos) objectivos;
– Arena onde se prosseguem valores colectivos;
– Exprime-se através da escolha colectiva;
– Precisa de servir clientes e cidadãos;
– Impulsionado pelas necessidades e pela disponibilidade de recursos e
não pelo mercado.
Ana Maria Santos 56
ContextoContexto dos sectores privado e público(CondiçõesCondições – o contexto em que as operações são prosseguidas)
•• Sector Privado:Sector Privado:– Através da competição;
– Operam em mercados;
– Livres de constrangimentos (políticos e legais);
– Responsáveis perante os accionistas;
– Segredo traduzido na confidencialidade nos negócios;
– Podem adoptar uma perspectiva de longo-prazo nos investimentos;
– Receitas advindas das receitas operacionais e de empréstimo;
– Levantam capital;
– Resultados mensuráveis em termos do produto ou serviço.
•• Sector Público:Sector Público:– Múltiplos stakeholders (gestores, políticos, utentes, cidadãos, media, etc.);
– Constrangidos pela política e pela legislação;
– Responsabilidade pública;
– Políticos com visões a curto-prazo;
– Levantam-se fundos através dos impostos;
– Indicadores de desempenho complexos e debatíveis;
– Implementação das políticas complexa.
Ana Maria Santos 57
ActividadesActividades dos sectores privado e público(TarefasTarefas – o que fazem)
•• Sector Privado:Sector Privado:
– Os gestores têm liberdade para gerir, para correr riscos;
– Possuem flexibilidade e discrição na tomada de decisões;
– São sensíveis ao cliente;
– São guiados por objectivos e responsabilidades claras.
•• Sector Público:Sector Público:
– Prosseguem objectivos colectivos;
– Estão limitados por regulamentos;
– Têm de equilibrar interesses conflituantes, em vez de prosseguirem apenas um
interesse;
– Funcionam debaixo do olho público;
– Existe uma margem de negociação quanto a recursos bastante restrita –
determinada pelos políticos;
– Não conseguem medir resultados;
– Não estão envolvidos na formulação das políticas.
Ana Maria Santos 58
Ciência da Administração em Sentido
Estrito (5)
• Então, a diferença entre administração privada e pública
centra-se em quê?...
– Na complexidade, no tamanho e na natureza hierárquica da
administração pública?...
• NÃO! Há organizações privadas grandes, complexas e
hierárquicas.
– No conjunto de padrões formais e informais de comportamento
e processos que regem o comportamento dos indivíduos?...
• NÃO! Quer na administração pública, como na privada, existem
sistemas de remuneração, de incentivos, restrições, mecanismos
de coordenação e supervisão, fluxos de informação, relações
hierárquicas.
Ana Maria Santos 59
A diferença entre administração privada e
pública centra-se em quê?...
– Nos conceitos, modelos e técnicas usadas para analisar e
solucionar problemas?...
• NÃO! Administração é administração, pública ou privada. Tomam-
se decisões de coordenação e motivação, destinadas a obter
resultados através da cooperação de todos os indivíduos, utilizando
recursos escassos.
• Como refere Ferrel Heady: a essência da administração pode ser
descrita como o «conjunto de acções destinadas à obtenção de um
determinado resultado ou atribuições».
Ana Maria Santos 60
A diferença entre administração privada e
pública centra-se em quê?...
• Fundamentalmente, ao nível do enquadramento:
– A Administração Pública, enquanto Estado-administração, pessoa
colectiva pública e Administração do Estado, que integra diferentes
pessoas colectivas públicas, distingue-se das restantes organizações
em dois pontos essenciais:
• Pertença obrigatória dos cidadãos ao Estado-administração;
• O Estado dispõe de poderes de coacção (jus imperium) e privilégio de
execução prévia*, e exerce-os sem precisar da aquiescência
(consentimento) dos indivíduos.
– De facto, a administração pública tem lugar numa envolvente particular
e específica de restrições impostas pelo carácter jurídico-político que a
envolve.
– A Administração Pública está marcada pela supremacia do direito e da
natureza política dos seus fins.
* É uma das características do sistema administrativo de tipo francês, que se consubstancia no poder conferido pelo Direito
Administrativo à Administração Pública de esta executar as suas decisões por autoridade própria.
Ana Maria Santos 61
A Administração Pública Portuguesa
(APP) mudou nos últimos vinte anos?
• O seu significado mudou profundamente:
– A APP é composta hoje por uma força de trabalho e
funcionários do conhecimento, em certos casos altamente
qualificados.
– E esta alteração demográfica acarretou consequências na
necessária alteração das suas funções, atribuições e
competências.
Ana Maria Santos 62
Actividade 1.4.Actividade 1.4.
Compare a razão de ser da política e da ciência da Compare a razão de ser da política e da ciência da
administração.administração.
• Entregar a resposta, devidamente fundamentada.
• Máximo de uma página A4, identificada com:
• Primeiro e último nomes;
• Licenciatura;
• Ano;
• Unidade curricular para a qual o trabalho é entregue.
Trabalho n.º 1Trabalho n.º 1
Visita guiada à Biblioteca do ISCSPVisita guiada à Biblioteca do ISCSP
Objectivo:
• Responder à questão: «O que é e quais as crenças O que é e quais as crenças
subjacentes ao subjacentes ao managerialismomanagerialismo??»
• Entregar a resposta, devidamente fundamentada.
• Máximo de 4 páginas A4, identificadas com:
− Primeiro e último nomes; Licenciatura; Ano; Unidade curricular
para a qual o trabalho é entregue.
• NOTA: É obrigatório indicar as referências bibliográficas e
referir as respectivas cotas das obras da Biblioteca do
ISCSP.
• Data limite de entrega: 11 de Novembro de 2009
5. AUTONOMIA DA CIÊNCIA DA
ADMINISTRAÇÃO (1)
• Não existe, ainda, um acordo total entre os cientistas
sociais acerca da administração pública poder constituir
uma ciência autónoma, integrada na família das ciências
sociais.
– Para alguns destes cientistas sociais os estudos científicos da
administração pública sobrepõem-se, total ou parcialmente,
com:
• a Teoria OrganizacionalTeoria Organizacional;
• o Direito AdministrativoDireito Administrativo;
• a Ciência PolíticaCiência Política.
65Ana Maria Santos
Autonomia da Ciência da Administração (2)
• Na Europa Continental
– Houve um predomínio do método jurídico nos estudos sobre a
administração pública.
– Esta hegemonia do direito administrativo teve como
consequência a sobrevalorização dos aspectos normativos e a
ocultação da teoria e comportamento organizacionais.
• Nos EUA e em Inglaterra
– Passou-se o mesmo fenómeno, mas com sinal contrário.
– Valorizaram-se os aspectos ligados ao poder e ao
comportamento organizacional, ignorando-se os aspectos
formais e legais.
66Ana Maria Santos
Autonomia da Ciência da Administração (3)
• Mas qual é o corpo teórico da ciência da administração?
• Qual é a sua matriz teórica, entendida esta como
conjunto organizado de conceitos e relações entre
conceitos referidos directa ou indirectamente ao real?
• As resposta a estas questões não são fáceis…
• Por isso, não descobrindo tal corpo teórico, há quem
defenda que a ciência da administração, em sentido lato
ou em sentido restrito, não passa de uma pura aplicação
da ciência.
67Ana Maria Santos
Autonomia da Ciência da Administração (4)
• Para suprir esta carência há quem lance mão do
contributo de outras ciências e reúna, num todo, os
contributos para o conhecimento, a compreensão e a
explicação do fenómeno administrativofenómeno administrativo.
• Vejamos alguns dos autores que perfilham desta ideia:
68Ana Maria Santos
Autonomia da Ciência da Administração (5)
• David H. Rosenbloom (1983)
– Para este autor, a teoria da administração pública deve integrar
três abordagens distintas para que haja um efectivo corpo
teórico:
• Abordagem gestionáriagestionária;
• Abordagem políticapolítica;
• Abordagem legallegal.
69Ana Maria Santos
Autonomia da Ciência da Administração (6)
• Dwight Waldo (1984)
– Num trabalho sobre o pensamento de Woodrow Wilson – pai da
administração pública dos EUA – Waldo afirma:
• «o que Wilson estava tentando fazer com o estudo da
administração pública era uma combinação da políticapolítica, do direito direito
públicopúblico e da gestãogestão, tudo isto iluminado pela história e pelos
estudos comparados».
70Ana Maria Santos
Autonomia da Ciência da Administração (7)
• Diogo Freitas do Amaral
– Para o autor, a Ciência da Administração apresenta três
perspectivas diferentes, que se conjugam:
• Uma de análise (sociologia da administraçãosociologia da administração);
• Uma de construção teórica (teoria da administraçãoteoria da administração);
• Uma de proposta crítica (reforma administrativareforma administrativa).
71Ana Maria Santos
Autonomia da Ciência da Administração (8)
• A ciência da administração tem, até ao presente,
integrado contribuições de diversas ciências sociais, e
estas têm estudado a administração pública a partir de
ângulos de visão próprios e, simultaneamente, diversos
uns dos outros.
• Todavia, todas as ciências sociais se preocupam em
explicar, articuladamente, a relação entre conduta
humana e as condições materiais e simbólicas que dela
resultam e, por sua vez, a determina.
72Ana Maria Santos
Autonomia da Ciência da Administração (9)
• Fruto deste enorme contributo, os pais fundadores da
Ciência da Administração são, igualmente, de outras
ciências sociais:
– Max Weber – sociólogo e economista;
– Pierre Grémion – sociólogo,
– Pierre Langrod – jurista;
– Frank Goodnow – jurista;
– John Gaus – politólogo;
– …
73Ana Maria Santos
Autonomia da Ciência da Administração (10)
• Significa isto que não estão ainda devidamente reconhecidos pela
comunidade científica, a existência de uma agenda de investigação,
a formulação de uma problemática teórica específica e uma
metodologia firme, que ilumine os passos da pesquisa.
• Já existe, todavia, há vários anos, ensino sobre a administração
pública e revistas específicas, onde são divulgados trabalhos sobre
este tema na óptica das ciências sociais.
• Estão reunidas, assim, as condições para que os novos cultores
possam surgir neste campo.
74Ana Maria Santos
Autonomia da Ciência da Administração (11)
• Em Portugal:
– As Faculdades de Direito
• Trataram o tema da administração pública no âmbito exclusivo do
direito administrativo, seguindo, naturalmente, o método jurídico.
– O ISCSP – escola que teve a seu cargo a formação de
administradores para o antigo ultramar português e, no pós 25
de Abril, a formação de gestores e administradores públicos
• Adoptou um modelo mais próximo do americano, inspirado na
Universidade de Colúmbia.
75Ana Maria Santos
Autonomia da Ciência da Administração (12)
• Em Portugal:
– No final do século XX, a Ciência da Administração tende a surgir
autonomamente no interior das ciências sociais.
– Para tal, muito tem contribuído:
• o ISCSP, da UTL
• as Faculdades de Direito
• a Universidade do Minho
• a Universidade Aberta
• e muitas Escolas que integram os Institutos Politécnicos do país.
76Ana Maria Santos
Autonomia da Ciência da Administração (13)
• A ciência da administração é interdisciplinarinterdisciplinar
– Circunstância que lhe confere ambiguidade e riqueza.
– Trata-se de uma ciência aplicada, que lança mão de paradigmas
de diversas áreas de conhecimento para adaptar a um
determinado contexto.
• O seu objecto mantém-se como gestão dos assuntos gestão dos assuntos
públicospúblicos (fenómenos administrativos), apesar da sua
evolução ao longo do tempo e entre países.
77Ana Maria Santos
Autonomia da Ciência da Administração (14)
• Sobre as áreas científicas que integram a Ciência da
Administração há, todavia, relativo consenso:
–– Direito AdministrativoDireito Administrativo;
–– TeoriaTeoria e Comportamento OrganizacionaisComportamento Organizacionais;
–– Teorias da Administração PúblicaTeorias da Administração Pública;
–– Gestão PúblicaGestão Pública;
–– Políticas PúblicasPolíticas Públicas;
–– Missões ou Funções do EstadoMissões ou Funções do Estado;
–– Economia PúblicaEconomia Pública.
– Acresce que há, actualmente, um interesse crescente pelas
Teorias da Escolha Pública Teorias da Escolha Pública (Public Choice) e da Decisãoda Decisão.
78Ana Maria Santos
Autonomia da Ciência da Administração (15)
• Em Portugal e na Europa Continental, está em curso
uma aproximação à perspectiva americana do
Management, pese embora o facto de tal aproximação
respeitar e salvaguardar a legalidade, a legitimidade e
um conjunto de imperativos constitucionais.
79Ana Maria Santos
Actividade 1.5.Actividade 1.5.
O que é que todas as ciências sociais procuram O que é que todas as ciências sociais procuram
explicar?explicar?
• Entregar a resposta, devidamente fundamentada.
• Máximo de uma página A4, identificada com:
• Primeiro e último nomes;
• Licenciatura;
• Ano;
• Unidade curricular para a qual o trabalho é entregue.
6. ITINERÁRIO DA CIÊNCIA DA
ADMINISTRAÇÃO (1)
• A Ciência da Administração teve uma origem e insere-se
na evolução dos estudos do policismo e do cameralismo
dos séculos XVII e XVIII.
– O policismopolicismo consistiu numa corrente misto de saber científico e
de rotina, numa mistura de conhecimentos práticos sem
generalização nem sistematização
– O cameralismocameralismo, de origem prussiana, é uma designação
genérica para classificar um conjunto de escritos heterogéneos
sobre a gestão dos negócios públicos, na sua maioria de
autores alemães.
81Ana Maria Santos
Itinerário da Ciência da Administração (2)
• Antecedentes históricos
– Primeiras manifestações de interesse pelo conhecimento e
aperfeiçoamento intelectualizado da acção administrativaacção administrativa:
• Confúcio (-551/-479)
• Péricles (-492/-429)
• Sócrates (-469/-399)
• Platão (-427/347)
• Aristóteles (-384/-322)
• Cícero (c.-54/-61)
– Posteriormente, houve contributos para o entendimento da
organização do Estadoorganização do Estado, em obras como as de:
• Machiavel; Thomas Morus; Charles-Jean Bodin; Hobbes
82Ana Maria Santos
Itinerário da Ciência da Administração (3)
• Antecedentes históricos
–– PolicismoPolicismo (século XVII)
• Nicolas Delamare
• Georges Cuvier
• Alexis de Toucqueville
• …
–– CameralismoCameralismo (século XVIII)
• Sternegg – Áustria
• Glumpowicz – Polónia
• Romagnosi / Gianquinto / Cavagnari - Itália
• Bonnin – França
• Laferrière – França
• Lorenz Von Stein – Alemanha
• …
83Ana Maria Santos
Itinerário da Ciência da Administração (4)
• Segundo Mintzberg, por exemplo, o ensino da
Administração é o resultado de duas componentes:
– a herança cameralista
• Marcada por um predomínio do Direito Administrativo
– o pragmatismo americano
• As escolas americanas acrescentariam uma nova dimensão ao
modelo cameralista – o estudo de casos, conferindo ao estudo da
administração pública um pendor, fundamentalmente, político-
gestionário.
84Ana Maria Santos
Trabalho n.º 2Trabalho n.º 2
(AAVALIAÇÃOVALIAÇÃO EESCRITASCRITA IINDIVIDUALNDIVIDUAL –– Prova com consultaProva com consulta)
Trabalho realizado na aula do dia 29 de Outubro de 2009
De acordo com o texto disponibilizado, proceda à identificação do
itinerário da Ciência da Administração, estabelecendo uma
distinção entre o percurso evolutivo dos estudos nos Estados
Unidos da América e na Europa.
Observações:
• Avaliação individual
• Prova com consulta
• Não esquecer de identificar o trabalho com: primeiro e último nomes;
Licenciatura; Ano; Unidade Curricular para a qual o trabalho é
entregue.
• Prazo limite de recepção: 11 de Novembro de 2009.
7. ORIGEM DA CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO
(1)
• Como vimos, a ciência da administração apresenta dois
tipos de investigação diferentes:
– Um predominante na Europa, subjacente a um contexto sócio-
político marcado pela construção de um “Estado de Nação”.
• C.A. em sentido estrito administração pública concebida como
instrumento de acção do Estado hegemonia do Direito
Administrativo nos estudos sobre a administração pública.
– Outro, que aparece tardiamente nos EUA, subjacente ao
desenvolvimento do conceito de “sociedade industrial” (Estado
liberal).
• C.A. em sentido lato gestão ou teoria organizacional
interesse pela organização, transcendendo as fronteiras entre o
público e o privado domínio da concepção político-gestionária
nos estudos sobre a administração pública.
86Ana Maria Santos
Origem da Ciência da Administração (2)
• A partir dos anos 60 do século XX, destacam-se na C.A.
três concepções diferentes:
1. Uma concepção jurídica – Perspectiva jurídica;
2. Uma concepção gestionária – Perspectiva de gestão;
3. Uma concepção sociológica – Perspectiva sociológica.
87Ana Maria Santos
Origem da Ciência da Administração (3)
1.Perspectiva jurídica:
– Objectivo: conhecer as estruturas de funcionamento da
administração pública, a partir da pesquisa documental.
– Objecto: administração pública, considerada como uma
instituição específica e diferente de outro tipo de organizações.
– Abordagem predominantemente assente na ciência do direito.
– Marcante em todos os países europeus, com excepção da
Inglaterra.
88Ana Maria Santos
Origem da Ciência da Administração (4)
2.Perspectiva de gestão:
– Objectivo: investigar e implementar técnicas e métodos de gestão
mais racionais e eficazes de organização.
– Objecto: administração pública e privada.
– Todavia, reconhece na administração pública a existência de
certos particularismo administrativos, que não se encontram no
campo das empresas.
– Procura fazer uma assimilação da administração e da gestão
– Perspectiva um tronco comum de gestão, com dois ramos:
gestão privada e gestão pública.
89Ana Maria Santos
Origem da Ciência da Administração (5)
3. Perspectiva sociológica:
– Objectivo: investigar o fenómeno administrativo, com recurso às
técnicas específicas da sociologia, em particular o inquérito
sociológico.
– Objecto: fenómenos da organização burocrática.
– Três tipos de investigadores e defensores:
• Politólogos – interesse sociológico pelo actor administrativo; pela análise do
poder burocrático, do fenómeno tecnocrático, elaboração de políticas públicas,
processo de decisão e funcionamento do sistema político administrativo.
• Sociólogos – interesse pela administração pública, no quadro da sociologia do
Estado ou da sociologia das organizações.
• Juristas – rompendo com a dogmática jurídica e reapropriando-se do saber
sociológico.
90Ana Maria Santos
8. A PERSPECTIVA GESTIONÁRIA:
MANAGERIALISM (1)
• Como vimos, a ciência da administração apresenta dois
tipos de investigação diferentes:
– Um predominante na Europa, subjacente a um contexto sócio-
político marcado pela construção de um “Estado de Nação”.
• C.A. em sentido estrito administração pública concebida como
instrumento de acção do Estado hegemonia do Direito
Administrativo nos estudos sobre a administração pública.
– Outro, que aparece tardiamente nos EUA, subjacente ao
desenvolvimento do conceito de “sociedade industrial” (Estado
liberal).
• C.A. em sentido lato gestão ou teoria organizacional
interesse pela organização, transcendendo as fronteiras entre o
público e o privado domínio da concepção político-gestionária
nos estudos sobre a administração pública.
91Ana Maria Santos
• Neste contexto evolutivo surgem dois paradigmas que servem de
suporte e constituem elementos orientadores da reforma da
Administração Pública, a partir de meados dos anos 70:
– Teoria da escolha pública (“public choice theory”) – NÃO VAMOS
ESTUDAR;
– Managerialismo (“managerialist school”).
• Os dois paradigmas geram princípios contraditórios e estilos de
gestão diferentes quando aplicados à reforma administrativa.
– A Teoria da escolha pública escolha pública sublinha a importância da centralização,
coordenação e controlo por parte do poder político.
– A escola managerialistamanagerialista insiste na descentralização, desregulação e
delegação.
92Ana Maria Santos
[Teoria da escolha pública (1)]
• Põe ênfase na necessidade de restabelecer a primazia do
governo representativo sobre a burocracia.
• Pressupostos:
– Assume-se que os indivíduos são auto-interessados, i.e., têm as suas
próprias preferências que variam de indivíduo para indivíduo;
– Assume-se que os indivíduos são racionais, o que significa que são
capazes de ordenar alternativas – adoptam estratégias de
maximização;
– Assume-se que a satisfação dos interesses egoístas dos indivíduos – a
quem chamam „clientes‟ -, resultará na satisfação do interesse público
geral.
Ana Maria Santos 93
[Teoria da escolha pública (2)]
• Esta teoria foi apropriada, sobretudo, pela “new right” para a qual
os mercados servem geralmente melhor o interesse público.
– Nesta perspectiva, a função mais importante do governo consiste em
fazer o melhor uso dos mercados, deixando-os funcionar
espontaneamente porque assim o público ganha.
• Consequência em termos de orientação de reforma:
– Estado forte, com uma Administração Pública minimalista e um controlo
apertado do poder político sobre o sistema administrativo.
Ana Maria Santos 94
A Perspectiva Gestionária: Managerialism (2)
• Desde o final dos anos 70 do século XX que se vem assistindo a
uma mudança de foco na Ciência da Administração:
– Da public administration para a publicpublic managementmanagement [e, nos próximos
anos, para public governance (atendendo ao papel do Estado e da acção
das suas instituições na sociedade)].
• Insiste na necessidade de restabelecer a primazia dos princípios
de gestão sobre a burocracia, i.e., venera a gestão como
solução para os vários problemas que assolam as organizações.
• Consiste num conjunto de crenças e práticas, raramente
testadas, fundadas na assunção de que uma melhor gestão será
uma solução eficaz para um amplo campo de males económicos
e sociais.
Ana Maria Santos 95
A Perspectiva Gestionária: Managerialism (3)
• Da influência da escola managerialista na Administração
resultaram vários princípios que passaram a informar a reforma
administrativa dos finais dos anos 70 e começo da década de
80:
– Descentralização
• implica a redução dos níveis hierárquicos e a “concessão” de “direitos” de
gestão ao nível da gestão intermédia.
– Desregulação
• permite o exercício de autoridade aos gestores públicos na prossecução
dos objectivos da organização. Desaparecem, assim, as regras e os
regulamentos, sendo os gestores responsabilizados pelos seus actos e
pelas suas decisões.
– Delegação (de competências)
• definidos os objectivos da organização, os responsáveis políticos devem
abster-se de intervir na sua gestão e implementação. O “contracting-out” é a
forma extrema de delegação.
Ana Maria Santos 96
A Perspectiva Gestionária: Managerialism (4)
•• Pressupostos:Pressupostos:
– O principal caminho para o progresso social depende da obtenção de
aumentos contínuos de produtividade;
– Tais aumentos de produtividade resultam da aplicação de tecnologias
de informação e comunicação (TIC), cada vez mais sofisticadas;
– A aplicação e exploração destas tecnologias implica a existência de
uma força de trabalho altamente treinada e disciplinada, de acordo com
as normas da produtividade;
– A gestão é uma função organizacional separada e distinta das demais;
– O sucesso do negócio dependerá, cada vez mais, das qualidades e do
profissionalismo dos gestores;
– Para que os gestores possam desempenhar esse papel crucial deverão
possuir um espaço de manobra considerável (i.e., o direito de gerir).
Ana Maria Santos 97
A Perspectiva Gestionária: Managerialism (5)
Ana Maria Santos 98
Contextualização:Contextualização:
• A partir dos anos 80, com a publicação do «In Search of
Excellence», de T. Peters e R. Waterman (1982), generalizou-se
a ideia de que os bons gestores possuem as mesmas tarefas e
capacidades, independentemente do sector onde se encontram.
• Este impacto nas doutrinas da administração pública traduziu-se
em dois movimentos idênticos:
–– NewNew PublicPublic ManagementManagement;
–– ReinventingReinventing GovernmentGovernment..
NewNew PublicPublic ManagementManagement – NPM (1)
• Segundo Christopher Hood (1991), a NPM é a designação
atribuída a um conjunto de doutrinas globalmente semelhantes,
que dominaram a agenda da reforma burocrática em muitos
países da OCDE desde o final dos anos 70.
• Para o autor, a emergência desta corrente é uma das mais
surpreendentes tendências internacionais na administração
pública.
Ana Maria Santos 99
New Public Management – NPM (2)
• O seu aparecimento parece estar ligado a quatro mega tendências mega tendências
administrativasadministrativas:
1. As tentativas para abrandar, ou reverter, o crescimento do sector
administrativo em termos de despesa pública e o número de
funcionários;
2. Uma tendência para a privatização e quase-privatização, e um
afastamento das instituições governamentais, com uma ênfase
renovada na subsidiariedade na provisão de serviços;
3. O desenvolvimento da automação, especialmente das tecnologias de
informação, na produção e distribuição dos serviços públicos;
4. O desenvolvimento de uma “agenda” internacional cada vez mais
centrada nos aspectos gerais da administração pública, na concepção
de políticas, nos estilos de gestão e na cooperação intergovernamental.
Ana Maria Santos 100
New Public Management – NPM (3)
• Podemos definir, no fundo, o new managerisalism (ou o new public
management) como a importação de conceitos e técnicas do sector
privado para o sector público.
• Esta ideia é legitimada pelos seguintes pressupostospressupostos:
– A gestão é superior à administração;
– A gestão no sector privado é superior à administração no sector
público;
– A boa gestão é uma solução eficaz para uma vasta variedade de
problemas económicos e sociais;
– A gestão consiste num corpo distinto de conhecimentos universalmente
aplicáveis.
Ana Maria Santos 101
New Public Management – NPM (4)
• Defendem nomeadamente que:
– O falhanço do sector público até aos anos 80 é devido, em grande
parte, à falta de uma gestão apropriada.
– Essa gestão apropriada deveria ter, como fonte da sua existência, a
prática, a experiência e os valores do sector privado.
– A acção da gestão profissional resulta da avaliação do desempenho, na
orientação para os resultados, na mudança para a descentralização e
devolução de poderes, na introdução de mecanismo de competição e
numa ênfase no papel do cliente como meio conducente a uma maior
qualidade e a um menor custo.
Ana Maria Santos 102
New Public Management – NPM (5)
• Tal como muitas filosofias administrativas anteriores, a NPM possui
uma pretensão à universalidade – a public administration for all
seasons*.
• Esta pretensão assumiu duas formas:
–– Portabilidade e DifusãoPortabilidade e Difusão: praticamente o mesmo conjunto de doutrinas
foi apresentado como o meio para a resolução das patologias de
gestão em diferentes contextos, independentemente do tipo e
dimensão da organização, do domínio político, dos governos e dos
países.
–– Neutralidade PolíticaNeutralidade Política: a NPM foi vista como tendo um enquadramento
apolítico, dentro do qual poder-se-iam prosseguir eficazmente vários
valores.
* Hood, Christopher (1991), “A Public Management for All Seasons?”. Public Administration. 69 (Spring), 3-4
Ana Maria Santos 103
New Public Management – NPM (6)
• Para Hood (1999), os elementoselementos--chavechave da NPM são:
– A gestão profissional actuante;
– Os padrões e as medidas de desempenho explícitos;
– A maior ênfase nos controlos de resultados;
– A tendência para a desagregação das grandes unidades
administrativas;
– A tendência para uma maior competição entre agências;
– A ênfase nos estilos de gestão praticados no sector privado;
– Uma maior ênfase na disciplina e parcimónia na utilização de
recursos (fazer mais com menos dinheiro).
Ana Maria Santos 104
New Public Management – NPM (7)Elementos-chave ou Componentes Doutrinais do NPM
Ana Maria Santos 105
New Public Management – NPM (8)
• Bem patente nas políticas de modernização da OCDE, denota-se,
de um estudo realizado por esta organização internacional (1992)
em 12 países membros (incluindo a Finlândia, Grécia, Turquia,
EUA, Nova Zelândia e Reino Unido), que os processos de reforma
administrativa nestes países apresentam pontos comuns:
– Um afastamento da administração central para formas regionais e
locais de administração;
– Um papel crescente do sector voluntário na provisão de serviços
(terceirização);
– Um aumento do recurso ao sector privado na mesma provisão;
– A administração central assume um papel preponderantemente
estratégico;
– Uma maior consciência dos custos e da necessidade de se analisarem
alternativas aos impostos, como fonte primordial de receitas.
Ana Maria Santos 106
New Public Management – NPM (9)
• Estes temas traduzem-se:
– Numa maior transparência no funcionamento da administração;
– Num maior envolvimento dirigido aos clientes e utentes;
– Numa flexibilidade crescente por forma a satisfazer as necessidades
dos clientes individuais;
– Num melhor acesso físico à administração e a mais informação
disponível sobre a dita.
Ana Maria Santos 107
New Public Management – NPM (10)
• Todos estes programas de reforma dos países da OCDE partem de
um diagnóstico comum:
– A administração, na sua forma clássica, sofre de uma ineficiência
endémica, é egocêntrica e não é receptiva nem aos objectivos políticos,
nem aos interesses do público.
• Como solução para este diagnóstico, recorrem à teoria da gestão,
por forma a:
– Melhorar a produtividade, baseada numa orientação de serviço ao
cliente;
– Reduzir o peso da decisão política, para que a acção administrativa e o
desempenho possam ser imputados aos indivíduos;
– Mudar a “dinâmica” de crescimento da despesa pública e da
regulamentação.
Ana Maria Santos 108
New Public Management – NPM (11)
• Consequentemente dão ênfase a:
– Medidas de incitamento a uma melhor gestão, combinadas com uma nova
concepção da organização do trabalho;
– Incrementar a comunicação tanto interna como externa à Administração;
– Um enfraquecimento dos controlos internos (p. ex., uma maior flexibilidade na
utilização dos recursos dentro dos orçamentos);
– Uma revalorização (promoção) da qualidade do pessoal : formação,
transferência de competências de gestão;
– Uma melhoria do acesso dos clientes à administração (pontualidade,
compreensão, implantação e infra-estrutura);
– Uma associação mais estreita dos clientes aos procedimentos administrativos;
– Um recurso mais frequente à subcontratação e a contrapartidas financeiras pela
utilização dos serviços, para suscitar pressões de “tipo-mercado”, tanto sobre a
oferta como sobre a procura.
Ana Maria Santos 109
New Public Management – NPM (12)
• Mas será “correcto” aceitar a universalidade da gestão e, logo, da
aplicabilidade dos seus conceitos e técnicas independentemente do
contexto considerado (sector privado, público ou voluntário)?
• Existem diferenças entre os sectores público e privado? Se existem, em
que é que se traduzem?
• Não retomando a “polémica” inicial, Christopher Hood defende a existência
de factores de diferenciação factores de diferenciação entre os sectores público e privado,
incontornáveis e que irão condicionar a sua aplicação tout court:
– Responsabilidade perante os representantes eleitos,
– Múltiplos e conflituantes objectivos e prioridades;
– Ausência ou raridade de organizações em competição;
– Relação oferta/rendimento;
– Processos orientados para o cliente/cidadão;
– Gestão do pessoal;
– Enquadramento legal.
Ana Maria Santos 110
New Public Management – NPM (13)
• Em suma:
– A gestão pública encontra-se
• internamente, balizada pela legislação, regulamentos e procedimentos
formais, nomeadamente, pelos princípios da igualdade, da
proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé (artigo 266.º, da
CRP);
• externamente, limitada pelo tipo de legislatura política que esteja a ser
efectuada.
– A gestão privada está menos circunscrita pelo tipo de legislatura
política e menos espartilhada por imperativos constitucionais.
• Porque o gestor público em Portugal tem de lidar com estes
constrangimentos formais, por vezes, diz-se que “um bom gestor
público será sempre um excelente gestor privado”.
Ana Maria Santos 111
9.9. RREINVENTINGEINVENTING GGOVERNMENTOVERNMENT (1)
• A Reinvenção da Governação é um movimento que teve início na
década de 90, nos EUA, dirigido pela National Performance Review,
durante a administração Clinton (1992-2000).
• Teve uma forma mais moderada protagonizada por:
– Margareth Thatcher (Primeira-Ministra britânica entre 1979 e 1990, e
considerada como "O „homem‟ forte do Reino Unido", por Ronald
Reagan);
– Ronald Reagan (40.º Presidente do EUA entre 1981 e 1989)
• O mais expressivo do seu pensamento foi:
– a “privatização” dos serviços públicos;
– a introdução do espírito da administração privada nas áreas que não
fossem susceptíveis de privatização.
Ana Maria Santos 112
Reinventing Government (2)
• Já com o movimento da década de 90 do reinventing government e
da “terceira via” do New Labour, o mais expressivo foi:
– A substituição do termo “privatização” por “concorrênciaconcorrência”;
– A sustentação de que o monopólio é sempre mau, quer seja público ou
privado;
– O que é, de facto, importante é criar as regras de jogo (regulaçãoregulação) para
que os diversos actores, públicos e privados, possam actuar.
– A concorrência entre os serviços públicos e entre estes e os privados
seria o elixir para a modernização da Administração e a solução para
uma Administração mais eficiente, eficaz, económica e ética.
Ana Maria Santos 113
Reinventing Government (3)
• Principais representantes da ideologia New Right (neoliberal) e da
“Terceira Via”*:
– Reino Unido (UK)
• Margareth Thatcher (1979-1990)
• John Major (1990-1997)
• Tony Blair (1997-2007)
• Gordon Brown (2007-presente)
– E.U.A. (USA)
• Ronald Reagon (1981-1989)
• Bill Clinton (1993-2001)
• George W. Bush (2001-2009)
• Barack Obama (2009-presente)
– Portugal
• José Sócrates (2005-presente)
Ana Maria Santos 114
* influência do pensamento do sociólogo britânico Anthony Giddens. Estado com intervenção adequada à conjuntura do país – nem
máxima, como no socialismo, nem mínima, como no liberalismo
– Alemanha
• Gerhard Schröder (1998-2005)
– Brasil
• Fernando Henrique Cardoso
(1995-2003)
– Espanha
• José Luis Rodríguez Zapatero
(2004-presente)
Reinventing Government (4)
• Deve-se a David OSBORNE e a Ted GAEBLER (1992) a introdução
desta expressão no livro Reinventing Government – How the
entrepreneurial spirit is transforming the public sector from
schoolhouse, city hall to the pentagon.
– Destacam as directrizes da concepção da administração pública
empreendedora via empresarialização dos serviços públicos sociais
(competição entre os que prestam serviços ao público)
– Atribuem empowerment aos cidadãos, transferindo o controlo das
actividades para a comunidade
– A actuação das agências é focalizada nos resultados
• Na sua obra defendem que existem 10 princípios para uma
«administração empresarial» (“entrepeneurial government”) que,
quando plenamente implementados, resultarão num Governo tão
diferente que merecerá a expressão “reinventado”.
Ana Maria Santos 115
Reinventing Government (5)Os 10 Princípios de uma Administração Empresarial –
Osborne e Gaebler
1.1. Administração catalisadoraAdministração catalisadora– Dirigir em vez de remar (assegura que algo é feito sem que se tenha, necessariamente,
que fazê-lo);
2.2. Administração pertencente à comunidadeAdministração pertencente à comunidade– Dar poderes em vez de servir (capacitar as comunidades para assumir as
responsabilidades pela satisfação dos seus próprios interesses, assistidos quando
necessário por empreendedores sociais, em vez de ser a administração a fazê-lo).
3.3. Administração competitivaAdministração competitiva– Injectar a competição na provisão de serviços (mecanismos de mercado, p.ex.).
4.4. Administração dirigida pela MissãoAdministração dirigida pela Missão– Transformar as organizações guiadas pelas regras (focando os objectivos organizacionais
e os valores subjacentes, i.e., adoptando uma orientação estratégica).
5.5. Administração orientada por resultadosAdministração orientada por resultados– Financiar resultados e não inputs (recompensar o sucesso e o não fracasso, aplicando
indicadores de desempenho adequados).
Ana Maria Santos 116
Reinventing Government (6)Os 10 Princípios de uma Administração Empresarial –
Osborne e Gaebler
6.6. Administração orientada para o clienteAdministração orientada para o cliente– Satisfazer as necessidades do cliente e não da burocracia.
7.7. Administração empresarialAdministração empresarial– Ganhar e não gastar apenas.
8.8. Administração proAdministração pro--activaactiva– Prevenir em vez de remediar (ser pro-activo e não meramente reactivo).
9.9. Administração descentralizadaAdministração descentralizada– Reforçar o trabalho participativo e as equipas (levar as decisões mais perto do cliente;
princípios de decisão colegial e não de acordo com o princípio do comando).
10.10. Administração orientada para o mercadoAdministração orientada para o mercado– Potenciar a mudança através do mercado (incluindo a utilização do mecanismo de tabelar
preços).
Ana Maria Santos 117
Reinventing Government (7)
• Apesar do conceito ter sido desenvolvido por Osborne e Gaebler, foi
aplicado à AP americana através do Relatório Gore, Reinventar a
Administração Pública (1994).
• Segundo o relatório Gore:
1. A boa gestão não modela o seu comportamento por regras, mas dá prioridade à
obtenção de resultados.
2. A boa gestão aposta na satisfação dos clientes e, por isso, cria mecanismos de
conhecimento permanente e rigoroso da sua opinião e vontade.
3. A eficácia pode ser conseguida eliminando a concentração de poderes,
permitindo que as pessoas entrem, cada vez mais, em contacto com os
problemas e tenham cada vez maior capacidade de decisão.
4. A boa gestão exige contínua reinvenção de métodos, recorrendo, por exemplo, à
reengenharia de processos e à avaliação rigorosa de resultados (conhecida por
National Performance Review, definida como «a avaliação da eficácia de cada
agência estadual e identificação de desperdício e ineficiência, bem como
mudança cultural e “empowerment” dos funcionários».
Ana Maria Santos 118
Reinventing Government (8)Princípios da “National Performance Review”
Ana Maria Santos 119
Reinventing Government (9)
• Tudo para que se possam cumprir quatro metas:
1. Eliminar a burocracia;
2. Pôr os clientes em primeiro lugar;
3. Dar competências aos funcionários para obter resultados;
4. Regressar ao fundamental: melhor Administração, por menos dinheiro.
Ana Maria Santos 120
Reinventing Government (10)
• É este o objectivo central dos planos de reforma concebidos pela
National Performance Review, sob o comando do Vice-Presidente
Al Gore:
– A definição dos termos de uma profunda mudança da cultura
administrativa federal, capaz de poupar recursos e assegurar eficácia
acrescida, em plena Era da Informação.
• Formulam o problema básico da administração pública assim:
– Burocracias da era industrial na era da informação.
• Propõem uma solução:
– Criar organizações de tipo empresarial.
Ana Maria Santos 121
MMUDARUDAR OO PPARADIGMAARADIGMA DEDE GGESTÃOESTÃO PPÚBLICAÚBLICA
• Da matriz do “status quo” (dos “is”):
– Ineficácia
– Ineficiência
– Iniquidade
– Imobilismo
• Para a matriz da mudança (dos “es”):
– Eficácia
– Eficiência
– Equidade / Ética
– Economia
Numa lógica gestionária assente em pressupostos de Numa lógica gestionária assente em pressupostos de
Qualidade, Profissionalismo e Responsabilidade.Qualidade, Profissionalismo e Responsabilidade.
Ana Maria Santos 122
Reinventing Government (11)
• Osborne e Gaebler (1992) apresentaram inúmeros exemplos de fazer
melhor, de forma criativa e inovadora, com cada vez menos recursos,
apresentando vários princípiosprincípios:
– As alternativas ao sistema tradicional de fornecer serviços devem ser explorados
(ex.: vouchers, contracting-out, associações público/privado);
– Deve ser incentivada a competição entre os serviços;
– As equipas de gestão devem ser dotadas de mais poder e responsabilidade;
– Devem ser reduzidas drasticamente as regras e os regulamentos.
– A avaliação de performance deve ser orientada para os outputs e não para os
inputs.
– A Administração deve ganhar dinheiro pelos serviços prestados;
– A Administração deve adoptar uma perspectiva de mercado;
– Insiste na descentralização, gestão participada, círculos de qualidade e
programas de formação;
– A prioridade deve ser a prevenção.
Ana Maria Santos 123
Reinventing Government (12)Comparação entre os valores sublinhados pelo movimento da reinvenção
e os valores veiculados pela administração tradicional:
Ana Maria Santos 124
10.10. O NO NOVOOVO SSERVIÇOERVIÇO PPÚBLICOÚBLICO (1)
• Actualmente, há claramente dois modelos em presença:
– O modelo Burocrático modelo Burocrático ou tradicional
• Centrado na interpretação e aplicação da lei, de raiz jurídica.
– O modelo Gestionáriomodelo Gestionário
• Onde se inserem as políticas de gestão por objectivos na AP,
centrado na mediação.
• Gerir = Medir;
• Medir = comparar resultados;
• Comparar = melhorar a prestação da qualidade do serviço público.
Ana Maria Santos 125
O Novo Serviço Público O Novo Serviço Público (2)Atributos dos modelos burocrático e gestionário
Ana Maria Santos 126
O Novo Serviço Público O Novo Serviço Público (3)
•• Modelo Modelo Burocrático/Tradicional:Burocrático/Tradicional:
– Tradição continental europeia
– Na origem da administração pública está o conceito de Estado-
nação, de que decorre a sua matriz mais jurídica
– Assente na perspectiva de uma administração pública
burocrática e mecanicista
Ana Maria Santos 127
O Novo Serviço Público O Novo Serviço Público (4)
•• Modelo Gestionário:Modelo Gestionário:
– Inspiração anglo-saxónica
– Na origem da administração pública e da gestão privada está o
advento da sociedade industrial
– Assente nas perspectivas managerialistas e de reinvenção do
governo que promoveram a visão de:
• um gestor público empreendedor
• um governo reduzido a progressivamente mais privatizado,
imitando as práticas e os valores da gestão privada
Ana Maria Santos 128
O Novo Serviço Público O Novo Serviço Público (5)
• Mais recentemente, Robert D. Denhardt e Janet Vinzant
Denhardt (2000 e 2003) puseram em causa esta
dicotomia entre administração gestionária e burocrática,
propondo que a comparação se estabeleça com o NewNew
PublicPublic ServiceService – Novo Serviço Público (NSP)
– Aludem à “alta cidadania”, i.e., a uma cidadania activa,
iluminada e comprometida com toda a sociedade.
– O NPS incide, especialmente, na valorização e empoderamento
das pessoas (funcionários, gestores e cidadãos), sem prejuízo
de princípios que regem a administração pública,
nomeadamente a persecução do interesse público
– Acresce, porém, o facto de o NPS ser, ou estar, pouco
“concretizado” ou “tecnificado”.
Ana Maria Santos 129
O Novo Serviço Público O Novo Serviço Público (6)
• Assim, Robert D. Denhardt e Janet Vinzant Denhardt
sugerem sete princípios para o NewNew PublicPublic ServiceService em
que o papel mais importante do funcionário/trabalhador
da Administração é:
– Ajudar a estabelecer parcerias entre a administração, cidadãos
e empresas, para a solução dos seus problemas, mais do que
controlar ou pilotar a sociedade
TheThe NewNew PublicPublic ServiceService: : ServingServing ratherrather thanthan SteeringSteering
Ana Maria Santos 130
O Novo Serviço Público O Novo Serviço Público (7)Princípios constitutivos do movimento do NSP
1.1. Serve, Serve, ratherrather thanthan steersteer
– “Servir, em vez de mandarServir, em vez de mandar”
– Deverá competir aos funcionários públicos apoiar o encontro e a
articulação de interesses entre os diferentes actores sociais, em vez de
controlar ou guiar a sociedade em novas direcções
2.2. TheThe publicpublic interestinterest isis thethe aimaim, , notnot thethe byby--productproduct
– “Buscar o interesse públicoBuscar o interesse público”
– Os gestores públicos deverão contribuir para a construção de uma
noção colectiva de interesse público
– O objectivo não é o de encontrar soluções rápidas para escolhas
individuais; é antes a criação de interesses e responsabilidades
partilhados
Ana Maria Santos 131
O Novo Serviço Público O Novo Serviço Público (8)Princípios constitutivos do movimento do NSP
3.3. ThinkThink strategicallystrategically, , actact democraticallydemocratically
– “Pensar estrategicamente, actuar democraticamentePensar estrategicamente, actuar democraticamente”
– As políticas e os programas deverão ir ao encontro das necessidades
públicas. Serão tão mais eficazes e ajustadas quanto maior a
colaboração de esforços e processos
4.4. Serve Serve citizenscitizens, , notnot costumerscostumers
– “Valorizar a cidadaniaValorizar a cidadania”
– O interesse público resulta do diálogo sobre o que valores comuns, em
vez da agregação de interesses individuais
– Os funcionários públicos não respondem apenas às necessidades dos
“clientes”, a sua acção foca-se na construção de relações de confiança e
colaboração com e entre cidadãos
Ana Maria Santos 132
O Novo Serviço Público O Novo Serviço Público (9)Princípios constitutivos do movimento do NSP
5.5. AccountabilityAccountability isn’tisn’t simplesimple
– “Prestar contasPrestar contas”
– Os funcionários públicos não podem atentar apenas ao mercado. A
complexidade do contexto da sua actuação (respeito e consideração por
leis constitucionais, valores comunitários, normas políticas, interesses
dos cidadãos) torna difícil, mas desejável, o alcance da accountability
6.6. ValueValue peoplepeople, , notnot justjust productivityproductivity
– “Valorizar as pessoasValorizar as pessoas”
– A longo prazo, as organizações públicas e as redes de trabalho que
nelas operam serão tão bem mais sucedidas quanto maior for a
colaboração nos processos e mais partilhada for a liderança (“managing
through people”)
Ana Maria Santos 133
O Novo Serviço Público O Novo Serviço Público (9)Princípios constitutivos do movimento do NSP
7.7. ValueValue citizenshipcitizenship andand publicpublic serviceservice aboveabove entrepreneurshipentrepreneurship
– “Respeitar os ideais do serviço públicoRespeitar os ideais do serviço público”
– O interesse público é prosseguido quando temos funcionários e
cidadãos empenhados em contribuir significativamente para o bem da
sociedade
Ana Maria Santos 134
O Novo Serviço Público O Novo Serviço Público (10)
Ana Maria Santos 135
Denhardt, Robert; Denhardt, Janet (2000), “The New Public Service: Serving Rather than Steering”. Public Administration Review.
Vol. 60, No. 6 (November/December), p. 554
Ana Maria Santos 136
ACTIVIDADES FORMATIVAS:
•• Actividade 1.1:Actividade 1.1:
– Escreva cerca de mil caracteres (uma página A4), respondendo,
de forma fundamentada, à questão: Pode o Estado ser
accionista de uma sociedade anónima?
•• Actividade 1.2:Actividade 1.2:
– O que é a administração para Gulick?
•• Actividade 1.3:Actividade 1.3:
– O que defendem os generics theorists?
•• Actividade 1.4:Actividade 1.4:
– Compare a razão de ser da política e da ciência da
administração.
Ana Maria Santos 137
Actividades Formativas (cont.):
•• Actividade 1.5:Actividade 1.5:
– O que é que todas as ciências sociais tentam explicar?
•• Actividade 1.6:Actividade 1.6:
– Caracterize a ciência da administração nos E.U.A. e na Europa.
•• Actividade 1.7:Actividade 1.7:
– O que sustenta a perspectiva sociológica da Ciência da
Administração?
•• Actividade 1.8:Actividade 1.8:
– Quais as crenças subjacentes ao managerialismo?
•• Actividade 1.9:Actividade 1.9:
– Apresente uma crítica à perspectiva da reinvenção da
governação a partir de um artigo de um jornal.
Ana Maria Santos 138
Actividades Formativas (cont.):
•• Teste Formativo n.º 1Teste Formativo n.º 1
– Responder às 5 questões do teste formativo constante na
página 53 do Manual adoptado para a unidade curricular.
– Entregar as respostas, devidamente fundamentadas e
referenciadas, até ao dia 18 de Dezembro de 200918 de Dezembro de 2009.
– Máximo de duas páginas A4, identificadas com:
• Primeiro e último nomes;
• Licenciatura;
• Ano;
• Unidade curricular para a qual o trabalho é entregue.
Ana Maria Santos 139
LEITURAS COMPLEMENTARES:
• Bilhim, João (2008), Teoria Organizacional: Estruturas e pessoas, 6.ª edição. Lisboa: ISCSP
• Bozeman, Barry (1993), Public Management. San Francisco: Jossey-Bass
• Carvalho, Elisabete Reis de (2001), Reengenharia na Administração Pública – A Procura de
Novos Modelos de Gestão. Lisboa: ISCSP
• Caupers, João (1994), A Administração Periférica do Estado: estudo da ciência da administração.
Lisboa: Notícias
• Chevalier, Jacques (1994), Science Administrative, 2.ª edição. Paris: PUF
• Denhardt, Robert (1995), Public Administration, 2th. New York [etc.]: Harcourt Brace College
Publishers
• Denhardt, Janet; Denhardt, Robert (2003), The New Public Service: Serving, not steering.
London: M. E. Sharpe
• Hood, C. C. (1991), “A Public Management for All Seasons?”. Public Administration, 69 (1), 3-19
• Rocha, Oliveira (1991), Princípios de Gestão Pública. Lisboa. Presença
Advertência!Advertência!
A análise destes apontamentos NÃO dispensa o
estudo do Manual adoptado para a unidade curricular
de Ciência da Administração ICiência da Administração I.
Recomenda-se, conjuntamente, a leitura das obras
referenciadas na Bibliografia.