顾问单位：中国城市规划协会

主管单位：广西师范大学

主办单位：广西期刊传媒集团有限公司

承办单位：华蓝设计（集团）有限公司

雅克设计有限公司

协办单位：武汉市土地利用和城市空间规划研究中心

武汉市规划研究院

中国航空规划设计研究总院有限公司

华东建筑设计研究院有限公司规划建筑设计院

赣州市城乡规划设计研究院

成都市规划设计研究院

重庆市规划设计研究院

目 次

期刊基本参数：CN45-1210/

TU*1985*M*A4*148*zh*P*

￥25.00*15000*24*2015-9

本刊所发表作品均为作者观点，并不一定反映编委会和编辑部的立场；

本刊对来稿保留修改权，有特殊要求者请事先声明；

本刊对所发表作品享有中文专有出版权，请勿一稿多投；

本刊对所发论文享有电子出版权，如有异议，请事先声明；

本刊现被《中国学术期刊网络出版总库》及 CNKI系列数据库收录，其作者文章著作权使用费与本刊稿酬一次性给付。如作者不同意文章被收录，请在来稿时向本刊声明。

本刊所载文章，均经作者授权，任何转载、翻译或结集出版均须事先得到本刊编辑部和作者的书面许可；

限于人力和财力，来稿一律不退，如三个月内未见采用通知，作者有权将稿件另行处理。

本刊声明

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

450106084

规划师杂志社

45001604843052500696

中国建设银行股份有限公司南宁云景路支行

南宁市邮政局

48-79

中国图书贸易总公司 (北京 399 信箱 )

4750M

25 元 ( 人民币 )

全国各地邮局

《规划师》杂志社

刊　号：

广告经营许可证：

账户名：

账 号：

开户行：

国内总发行：

国内邮发代号：

国际总发行：

国际邮发代号：

定　价：

订　购：

邮　购：

ISSN 1006-0022

CN 45-1210/TU

编辑出版：

地　　址：

邮政编码：

电子信箱：

网　　址：

电　　话：

传　　真：

《规划师》杂志社

广西南宁市青秀区月湾路 1号

南国弈园 6楼

530029

planner@21cn.net

www.planners.com.cn

社长室：0771-2438005

编辑部：0771-2437582 2436290

发行部：0771-2438012 2436285

广告部：0771-2438011 2418728

0771-2436269

规划师论坛

西安建大城市规划设计研究院

广东省城乡规划设计研究院

沈阳市规划设计研究院

华侨大学建筑学院

新背景下的规划设计机构变革

地方规划院改革发展的焦点与思考

城市规划研究机构发展的逻辑及其应对策略

新常态下重庆市城乡规划与规划院转型实践

应急城乡规划管理理论模型及其应用—以地震灾后重建规划为例

杭州工业用地自主更新模式及规划管理对策

广州市城乡规划廉政风险智能预警防控系统建设实践

统领·管控·示范—《福建省城市景观风貌专项规划导则 (试行 )》解读

新型城镇化背景下生态控制线划定与管控方法—以肇庆市生态控制线规划为例

基于地域特色的清远城市中轴线规划设计

城市中心区再开发的规划设计策略

藏文化语境中的文博园规划设计探讨

我国城市更新中的绅士化研究述评

5

10

14

20

26

33

39

45

51

56

62

67

73

规划设计

张正康，汪　毅

王唯山

孙永海

　韩列松

邱　建，曾　帆

何智锋，华　晨，黄　杉，张旭峰

王　俊

白　敏

李明晶，刘洁贞，李　颖，朱锦锋

李开猛，何微丹

薛鸣华，潘美宝，杨聪雄

王静文，向岚麟

谢涤湘，常　江

规划管理

规划广角

地址：上海市虹口区曲阳路800号

上海商务中心39楼

加拿大TAES设计有限公司

邮编：200437

主任：陈爱民

电话：021-55890585-8008

《规划师》驻上海办事处

《规划师》驻北京办事处

地址：北京市海淀区增光路甲34号

云建大厦806室

北京华蓝时代建筑设计咨询

有限公司

邮编：100037

主任：尤　智

电话：010-88082608

《规划师》驻南京办事处

地址：南京市雨花台区软件大道119号

丰盛商汇新5号楼4楼

南京城理人城市规划设计有限公司

邮编：210012

主任：潘春燕

电话：025-52275065

《规划师》驻西安办事处

地址：西安市高新区电子西街

西京国际电气A座711室

华蓝设计(集团)有限公司

西安分公司

邮编：710065

主任：谢更放

电话：029-84501665

《规划师》驻海口办事处

地址：海口市玉沙路19号

雅克设计有限公司

邮编：570125

主任：蔡正英

电话：0898-68546170

《规划师》驻川渝办事处

地址：重庆市渝中区牛角沱

交通岗一号节能楼8楼

华蓝设计(集团)有限公司

成都分公司

邮编：400015

主任：张　伟

电话：023-61223612

读者所订杂志如有装订、印刷质量问题，

请与《规划师》杂志社发行部联系。

印　　刷：

出版日期：

广西地质印刷厂

2015 年 9 月 1 日

： 雷　翔

：毛蒋兴

： 沈伟东

： 徐　兵 熊元鑫

主 编

副 主 编

社 长

副 社 长

： 刘　芳

： 杨一虹

： 郭敬锋

： 唐春意

： 邓　倩

： 卢　姗

： 唐春意

编 辑 部 主 任

经 营 部 主 任

发 行 部 主 任

设 计 部 主 任

本期责任编辑

栏 目 编 辑

美 术 编 辑

： 侯百镇

： 徐　兵

理事会理事长

理事会副理事长

顾问编委 ( 以姓氏笔画为序 ) :

马武定　　王建国　　王静霞　　文国玮　　吕 斌　　任致远　　闫小培

李长杰　　李兵弟　　吴庆洲　　吴志强　　余柏椿　　张兴国　　张庭伟

陈晓丽　　陈秉钊　　邹时萌　　邹德慈　　赵宝江　　赵友华　　柯焕章

耿毓修　　唐 凯　　崔功豪　　戴 逢　　戴舜松　　

编委 ( 以姓氏笔画为序 ) :

丁成日　　于一丁　　毛蒋兴　　毛　兵 王世福　　王　燕　　王涌彬

刘塨 何林林 李东君　　李　异　　李守旭　　张 兵　　余　颖

陈　韦 周建军 段 进　　侯百镇　　赵万民　　顾朝林　　徐　兵

曾九利 韩高峰 疏良仁　　温春阳　　雷　翔

随想杂谈

78

83

91

97

104

110

118

126

133

138

143

148

城市人口与居住用地发展协调性分析

轨道交通站地区宜步行环境评价因素探析

视觉词袋模型理论方法在历史街区特色评价中的应用—以中东铁路沿线历史街区为例

高速铁路客运枢纽关键用地指标研究

时空对接：TOD 模式下苏州中心城区建筑综合体建设策略

后开发区时代下的“营城”战略探讨—以海南澄迈县老城工业开发区为例

低碳生态理念下的赣州香港产业园南区城市设计

县级城市中心城区增长边界划定思路与策略—海南省白沙黎族自治县中心城区案例

澳大利亚新南威尔士州环境规划法体系及其启示

中国式乡愁—农耕时代城市中的农作要素

明中都中轴线形态设计探索

理事单位资讯

吴梦怡，叶　强

陈　泳， 晓阳，高媛媛，Riccardo Martins Pereira

张　军，刘大平，张雨婷

李传成，杨依林，周希霖，廖昊宇

林　琳，陈超君，黄耀志

孙旭东，慕　野

万　敏，谢霏 ，俞真伟

吴小平，陈志江，贾成义，唐秀飞，何慧慧

顾　焱

唐　燕

彭亚茜，陈可石

其他

域外规划

作品鉴析

CN45-1210/TU*1985*M*a4*148*zh*p*25.00*15000*24*2015-9

ad.Licence: NO.07,GICaTDomestic Distributor NO. : 48-79International Distributor:China International Book Trading Corporation(p.O.B399,Beijing,China)InternationaI Distributor No.: 4750MSubscribe to: All Post Offices in ChinaMail Order: Magazine Office of Planners

RMB 25￥

address:6/F,Office Building of Nanguoyiyuan,No.1 Yuewan Road,Qingxiu District,Nanning, Guangxi.China 530029Tel: (86-771)2438005 2436290 2436285Fax: (86-771)2436269E-mail: planner@21cn.netHomepage: www.planners.com.cn

No:

price:

ISSN 1006-0022

CN 45 -1210/TU

Chief Editor: Lei Xiangassociate Chief Editor: Mao JiangxingDirector: Shen Weidongassociate Director: Xu Bing, Xiong Yuanxinpresidents of Council: Hou BaizhenVice presidents of Council: Xu BingDirector of Editorial Dept: Liu FangDirector of Business Dept: Yang YihongDirector of Circulation Dept: Guo JingfengDirector of art Dept: Tang ChunyiEditor in Charge: Deng QianColumn Editor: Lu Shanart Editor: Tang Chunyi

Opinions & Essays

Advisory Committe: China Association of City PlanningCompetent Organization: Guangxi Normal UniversitySponsor: Guangxi Media Group Co.,LtdOrganizer: apCE Design Group, Hualan Design & Consulting GroupEdited and Published by: Magazine Office of Planners

Editorial Board:Ding Chengri Mao BingWang YongbingLi DongjunZhang BingZhou JianjunZhao WanminZeng JiuliWen Chunyang

Yu YidingWang ShifuLiu GongLi YiYu YingDuan JinGu ChaolinHan GaofengLei Xiang

Mao JiangxingWang YanHe LinlinLi ShouxuChen WeiHou BaizhenXu BingShu Liangren

Ma WudingWen GuoweiYan XiaopeiWu QingzhouZhang XingguoChen BingzhaoZhao BaojiangGen YuxiuDai Feng

Advisory Editors:Wang JianguoLv BinLi ChangjieWu ZhiqiangZhang TingweiZhou ShimengZhao YouhuaTang KaiDai Shunsong

Wang JingxiaRen ZhiyuanLi BingdiYu BochunChen XiaoliZhou DeciKe HuanzhangCui Gonghao

Zhang Zhengkang, Wang YiWang Weishan

Sun YonghaiHan Liesong

Qiu Jian, Zeng FanHe Zhifeng, Hua Chen, Huang Shan, Zhang Xufeng

Wang Jun

Bai MinLi Mingjing, Liu Jiezhen, Li Ying, Zhu Jinfeng

Li Kaimeng, He WeidanXue Minghua, Pan Meibao, Yang Congxiong

Wang Jingwen, Xiang Lanlin

Xie Dixiang, Chang JiangWu Mengyi, Ye Qiang

Chen Yong, Xi Xiaoyang, Gao Yuanyuan, Ricardo Martins PereiraZhang Jun, Liu Daping, Zhang Yuting

Li Chuancheng, Yang Yilin, Zhou Xilin, Liao Haoyu

Lin Lin, Chen Chaojun, Huang Yaozhi

Sun Xudong, Mu YeWan Min, Xie Feifen, Yu Zhenwei

Wu Xiaoping, Chen Zhijiang, Jia Chengyi, Tang Xiufei, He Huihui

Gu Yan

Tang YanPeng Yaqian, Chen Keshi

Planning Institute Reform In New PeriodLocal Planning Institute Reform Issues And ReflectionUrban planning Institute Development Logics and SuggestionsThe Reform Of Urban Rural Planning And Planning Institutes In Chongqing In New Normal Economy

The Theory And Practice Of Urban Rural Planning Management At EmergencyIndustrial Land Renovation and planning Management in HangzhouGuangzhou Urban Planning Administration Corruption Alert System

Guidance, Governance, paradigmEcological Line Control And Governance In New UrbanizationLocal Feature Oriented Urban Axis Planning, QingyuanCentral District Redevelopment planningTibetan Cultural EXpO Garden Design

Literature Review Of Gentrification In ChinaCoordination Between Urban Population And Residential LandAn Analysis Of Walkable Environmental Factors Of Rail Transit Terminals

The application Of Bag Of Visual Words Model In Historical District EvaluationMajor Land Use Indices Of High Speed Railway StationSpace-temporal Connection: TOD Oriented Central District Complex Development Strategies, Suzhou

“City building” Strategy Of Industrial Park In “Post-development Zone Era”Low Carbon Urban Design Of Southern Area Of Hongkong Industrial Park, GanzhouUrban Growth Boundary Of County Level Towns

Environment Planning Law System In New South Wales And Its Inspiration

Chinese Nostalgia: Farming Factors In Ancient Chinese CityA Probe Of Central Axis Design Of The Middle Capital Of Ming Dynasty

5101420

263339

4551566267

737883

9197

104

110118126

133

138143

planners Forum

planning and Design

planning Roundup

planning abroad

planning Management

planning and Design appreciation

52015 年第 9 期 第 31 卷

新背景下的规划设计机构变革

□　张正康，汪　毅

[ 摘　要 ] 随着中国进入改革发展的关键时期，规划设计机构也面临着诸多变革。文章在梳理中国规划设计机构发展历程和功能变迁的基础上，分析了规划设计机构面临着政府与市场关系转型、城市发展模式转型和城市规划范式转型的三大背景，并指出规划设计机构需要在编制机构多元化、咨询服务长期性、产品供给特色化、公正参与广泛性、规划过程信息化及人才队伍综合性等六个方面进行变革。[ 关键词 ] 新背景；转型；规划设计机构；变革[ 文章编号 ]1006-0022(2015)09-0005-05　[ 中图分类号 ]TU981　[ 文献标识码 ]A

Planning Institute Reform In New Period/Zhang Zhengkang, Wang Yi[Abstract] Planning institute needs reform as China undergoes social transition. The paper reviews the evolution of planning institutes, and analyzes the present situations: government and market relation, urban development model, and urban planning paradigm transition. The paper indicates planning institutes shall reform in compilation, long term consultation, characteristic products, fair participation, digital planning process, and comprehensive teamwork.[Key words] New Period, Transition, Planning and design agency, Reform

0 引言

中国正处于经济转型升级、市场深入及改革深化

的重要时期，以及城镇化深入发展的关键时期。2014

年 3 月 16 日发布的《国家新型城镇化规划 (2014—

2020 年 )》指出，城镇化对经济社会发展具有重要意

义，是现代化的必由之路，是保持经济持续健康发展

的强大引擎，是加快产业结构转型升级的重要抓手，

也是促进社会全面进步的必然要求。改革开放以来，

在工业化加速发展的推动下，中国进入了人类历史上

从未出现过的大规模城镇化进程。1978 ～ 2013 年，

中国城镇常住人口从 1.7 亿增加到 7.3 亿，城镇化率

从 17.9％提升到 53.7％，年均提高 1.02 个百分点 [1]。

毫无疑问，作为承担城乡规划具体编制工作的规划设

计机构，也介入到了如此宏大的城镇化进程之中。从

某种意义上看，中国规划设计机构的变革也是中国社

会经济转型发展的缩影。在中国经济发展进入新常态、

改革进入全面深化时期、市场在资源配置中起决定性

作用以及城镇化面临诸多矛盾和问题等多重背景之下，

中国规划设计机构的发展也面临着新的形势和挑战，

迫切需要进行制度设计、服务模式、产品供给及人才

建设等多方面的变革。

[ 作者简介 ] 张正康，教授级高级建筑师，国家一级注册建筑师，注册城市规划师，南京市规划设计研究院有限责任公司董事长。

汪　毅，博士，注册城市规划师，南京市规划设计研究院有限责任公司城乡发展研究所所长。

本期主题：新背景下规划设计机构的发展

[ 编者按 ] 在市场化进程中，规划设计市场的需求呈现多样化，规划设计机构传统的业务模式已不能适应市场竞争的需求，我国部分规

划设计机构已开始了转型探索。同时，新一轮企业资质管理改革的大幕正徐徐拉开，国家对规划设计企业的资质要求将逐步放宽，这

将进一步推动规划设计行业的市场化进程。基于这样的背景和云设计等信息技术的飞速发展，我国规划设计机构将如何发展，制度、

管理和业务等方面如何革新，是规划业界需思考和研究的问题。本期论坛以“新背景下规划设计机构的发展”为主题，在回顾规划设

计机构发展历程的基础上，分析规划设计机构面临的新情况和新问题，并结合实践提出发展建议，以期为我国规划设计机构的改革与

发展提供参考。

6

1 中国规划设计机构的发展历程与功能变迁

1.1 计划经济体制时期：从国家“城市

设计院”到“三年不搞规划”受 前 苏 联 的 影 响，1949 年 后 中 国

开始实行计划经济体制，并从 1953 年

开 始 推 行 五 年 计 划。 第 一 个 五 年 计 划

(1953 ～ 1957 年 ) 以前苏联援建的 156

个大型工程为重点，实行大规模的有计

划的经济建设。中国规划设计机构正是

在 此 大 规 模 工 业 化 建 设 的 背 景 下 兴 起

的。但是，在国家迎来大规模工业化和

城市建设热潮的背景下，规划设计机构

的技术力量薄弱、各机构间不协同、城

市规划编制工作远远落后于经济建设 [2]，

因此成立专门的规划设计机构迫在眉睫。

1954 年 8 月，城市设计院 ( 现中国城市

规划设计研究院的前身 ) 宣告成立，其

成立后不久就积极参与到国家 156 个

重点项目的选址和规划工作中，同时还

承担了八大重点工业城市 ( 西安、兰州、

洛阳、包头、太原、大同、成都和武汉 )

的初步规划工作。城市设计院的成立不

仅意味着中国规划设计机构的发轫，更

是中国城市规划发展的里程碑事件，城

市规划作为五年计划的空间技术工具，

发挥了巨大的作用 [3]。

但是，随着“一五”计划的超额完

成，在举国上下极度乐观的情绪中，“赶

英超美”“以钢为纲”的大跃进路线违背

了客观规律，致使国民经济陷入了困境。

受此影响，这一阶段的城市规划开始出

现“规模过大、标准过高、占地过多、

求新过急”的“四过”问题 [4]。正是由

于国民经济陷入困境以及城市规划本身

不科学两方面的原因，1960 年的第九次

全国计划会议宣布了“三年不搞规划”

的决议。在随后的二十年时间内，城市

规划的理论研究和社会实践都处于停滞

状态。与此对应的是，作为城市规划的

主要编制机构，城市设计院也处在机构

撤销、人员下放的动荡之中。

1.2 20 世纪 70 年代至 90 年代末：

从“半行政”部门到“政、事分离”

部门在改革开放以前，中国绝大部分的

规划设计机构都是隶属于上级建设委员

会的部门，体现出较强的“半行政”职能，

其在体制上与业务主管部门相同，服务

对象是政府和上级主管部门，主要是为

政府决策提供技术支持，因此其主要经

费来源为财政全额拨款 [5]。自 20 世纪

80 年代开始，随着计划经济向市场经济

逐步转轨，为了精简行政机关编制、减

少财政负担，国家开始进行“政、事分离”，

规划设计机构由此被确定为事业单位性

质。各省、市先后成立了城市规划院，

初步形成了以“一国一院、一省一院、

一市一院”为主体的规划设计队伍 [6]。

由此，规划设计机构从建设委员会等主

管部门中剥离出来，虽然其主要的业务

类型还是由各级政府下达的各项指令性

任务，但是随着市场主体由单一的政府

转变为政府、开发商和地产商等多种主

体，一部分规划设计机构也开始承担除

政府以外的其他市场主体所委托的规划

设计业务。同时，规划设计机构的经费

来源也由政府的财政全额拨款变为全额

拨款、差额拨款及自收自支等多种形式。

1.3 2000 ～ 2010 年： 从 单 一 型 到

多元化自 2000 年开始，中国的总体社会

经济环境要求进一步完善和健全市场机

制，发挥市场在资源配置中的基础性作

用。随着规划设计市场的不断完善，规

划设计行业和规划设计机构都发生了一

些显著的变化，多元化便是其最主要的

变化特征之一：①规划设计业务委托主

体的多元化。更多企业、组织和机构出于

自身的发展需要，纷纷成为规划设计业务

的委托主体，委托类型不再是单一的政府

行政委托，甚至在某种程度上，政府本身

也成为了一种特殊类型的市场主体 [7]。

②规划设计业务类型的多元化。与规划

设计业务的委托主体多元化相对应的是

规划设计业务类型的多元化。除了由政

府委托的各种法定规划，各种非法定规

划、咨询、研究和报告等也成为规划设

计业务的重要项目类型。尤其是在市场

经济的刺激下，这种业务多元化的现象

在各类规划设计机构中更是普遍存在。

通过对省、市城市规划院业务范围的梳

理，建设集勘测、规划、设计、科研和

咨询于一体的综合性设计研究单位成为

各规划设计机构的主要目标。③规划设

计机构的多元化。一方面，“一校一院”、

城市规划编研中心、境外规划设计机构①

和私营规划机构等多种力量丰富了 20 世

纪 80 年代后期逐步形成的“一国一院、

一省一院、一市一院”的规划设计机构

总体格局；另一方面，传统规划设计机

构开始进行市场化改革，根据国家事业

单位企业化管理的要求，不少传统的城

市规划院通过推行股份制改造、企业化

改革来应对竞争激烈的规划设计市场。

1.4 2010 年至今：从传统规划设计

机构改制到所有机构面临变革从国家政策背景看，2011 年发布的

《中共中央 国务院关于分类推进事业单

位改革的指导意见》( 中发 [2011]5 号 )

拉开了新时期中国传统规划设计机构改

革的序幕。2013 年，中共十八届三中全

会进一步强调“必须切实转变政府职能，

深化行政体制改革，创新行政管理方式，

增强政府公信力和执行力，建设法治政

府和服务型政府”。其中，与“政府职

能转变”相对应的是“市场在资源配置

中起决定性作用”，这将所有的规划设

计机构都置于转型发展的背景之中。从

行业自身发展看，自 2013 年开始，中

国的规划设计机构开始出现业务量减少、

从业者收入下降等状况，规划设计行业

进入了所谓的“行业的冬天”。行业陷

入困境的根源在于国家与城市发展模式

的转型，即从原先的以土地财政为核心

的运行模式转向以人为核心的新型城镇

72015 年第 9 期 第 31 卷

化道路。正是因为规划设计机构还不适

应这种模式的转变，也没有做好相应的

技术准备和人才储备，所以才会出现所

谓的“行业的冬天”。由此，所有的规

划设计机构都需要在这种模式转变中不

断进行变革与创新 ( 图 1)。

2 规划设计机构面临的新背景

2.1 政府与市场关系转型：“市场在

资源配置中起决定性作用”和“更好

地发挥政府作用”从政府与市场的关系演变看，中国

的政府与市场经历了从计划经济时期“全

能型政府”到“市场在资源配置中起基

础性作用”再到“市场在资源配置中起

决定性作用”的演变过程。当前，由于

政府对社会经济干预过多、在公共服务

领域和再分配职能上存在“缺位”、监

管不到位，以及某些领域的市场化取向

改革不深入和“泛市场化”的存在 [8]，

使得进一步调整政府与市场的关系成为

全面深化改革的重点。由此，中共十八

届三中全会在《中共中央关于全面深化

改革若干重大问题的决定》中明确提出

“经济体制改革是全面深化改革的重点，

核心问题是处理好政府和市场的关系，

使市场在资源配置中起决定性作用和更

好地发挥政府作用。”在现实情况下，

政府与市场都有着自身难以克服的缺陷，

因此在弥补市场失灵的同时也要避免政

府“缺位”。其中的关键就在于界定和

区分政府行政职能的权力范围，一方面

需要塑造强行政能力，另一方面则需要

适应时代需求和市场需求，构建“法制

政府与服务型政府”。

毫无疑问，政府与市场关系的转型，

尤其是“市场在资源配置中起决定性作

用”和“更好地发挥政府作用”这两个

要求对城市规划产生了深刻的影响。城

市规划需要在保障教育、卫生、医疗、

养老和交通等方面的公共物品供给的前

提下，尊重和发挥市场在资源配置中的

决定性作用，如向社会放权，发挥社会

资本的力量，参与城市衰败地区的复兴，

在“盘活存量、优化结构”中发挥市场

作用，注重土地资源的配置以及空间资

源利用开发的效率等。总的来说，在政

府逐步向市场和社会放权的转型中，城

市规划需要进一步明确其公共政策的边

界，同时还要确定其干预市场的职能边

界，以实现政府、市场与社会之间的利

益平衡。

2.2 城市发展模式转型：“增长主义”

的终结改革开放以来，中国创造了“世界

上从未出现过的大规模而持久的增长”，

并被誉为“中国速度”和“中国奇迹”。

在很大程度上，中国经济的高速增长与

快速的城镇化进程联系在一起，是通过

土地空间的扩张来实现的。由权力 ( 政

治家 )、资本 ( 各类企业、商业集团 )、

知识 ( 专业精英、技术精英等 ) 相结合所

构成的城市增长联盟是践行“增长主义”

的主体 [9]。城市空间是城市增长联盟实

现资本增殖、财富积累的重要载体。“增

长主义”强调经济利益和政治利益的最

大化，由于长期忽视社会、生态和文化

等效益，滋生和恶化了诸多问题，如城

市社会空间极化、居住空间分异、文化

断裂和生态环境恶化等。此外，长期的

土地财政也使地方政府面临财务透支的

危机 [10]。毫无疑问，中国城市长期奉行

的“增长主义”发展方式必将难以为继，

走向终结。

在“增长主义”的影响下，城市规

划被视为积极服务于投资开发、积累空

间资本、攫取空间价值及参与城市间竞

争的工具 [11]。而随着“增长主义”城市

发展模式的终结，城市规划的角色亟待

转型。首先，需要实现从经济增长单一

目标向社会、环境和文化等多元目标的

协同发展；其次，“严控增量、盘活存量”，

鼓励对城市存量空间的“再生产”；最后，

需要改变“过于关注物质空间”的状态，

引导和实现社会空间的融合。

2.3 城市规划范式转型：城市规划是

一项公共政策城市规划不仅具有技术性，更具有

政策性，是“政府调控城乡空间资源、

指导城乡发展与建设、维护社会公平、

保障公共安全和公共利益的重要公共政

策之一”。传统的规划设计机构较多承

担的是政府的指令性任务，很多时候会

将政府的诉求自然而然地视为“公共利

益”。如上文所述，在“增长主义”的

主导时期，城市政府将“经济增长”和

图 1 中国规划设计机构的变革背景与历程

第一个五年计划

从传统规划院改制到所有机构面临变革

从单一型到多元化

从“半行政”部门到“政、事分离”部门

从国家“城市设计院”到“三年不搞规划”

1954 年成立城市设计院

城市设计院撤销

全国城市规划工作会议

已经实现“政、事分离”，开始“政、企分开”的探索

《外商投资城市规划服务企业管理规定》出台，规划设计领域对外开放第三次全国城市

工作会议召开省一级规划院先后成立 第一个编

研中心成立（广州）

《中华人民共和国城乡规划法》颁布

中共十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用”

《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》出台

“三年不搞规划”

1949 1953 1957 19601964 1978 19801982 2000 2001 2003 2007 20102011 2013 2015

1982、1988、1993、1998 年四次国家机构改革

规划设计机构市场企业化改革纷纷展开

以“土地财政”为核心的城市运行模式发生转变

时间轴

政策轴

(年 )

8

“政治理想”作为最大的“公共利益”，

城市规划由此也就成为城市政府实现这

些利益的帮手和工具。随着“增长主义”

城市发展模式的终结，城市规划的范式

也出现了向公共政策的转型。在市场经

济快速发展、利益主体日益多元化的背

景下，城市政府本身也成为了一种利益

主体，而土地和空间则成为了各种利益

主体相互博弈的重要场域。作为公共政

策的城市规划，必然会涉及到空间内不

同利益主体的利益协调问题，城市规划

的编制过程无疑也成为了一个充分评估、

反复界定和持续协调多方利益的过程。

在城市规划向公共政策转型的过程

中，还需要对城市规划的编制进行思维

转变。首先，摒弃“龙头梦”，树立“平

台观”。改变城市规划是各项建设的“龙

头”和“城市规划就是生产力”的观念，

建立开放、共享和共赢的思维，为各种

利益主体提供沟通、协商和对话的平台。

其次，参与是达成共识的基础，各种利

益主体的充分参与是保障城市规划权威

性的重要保证。城市规划不是通过法律

授权来保障其权威性的，不会强迫他人

或组织接受，只有在各利益主体之间达

成共识的基础上，才能保证规划的有效

执行和实施。最后，程序公正，谋求利

益平衡的规则或程序是城市规划范式转

型的核心。城市政府并非就自然而然地

代表着公共利益，公共利益也不是绝对

的，而是要在不同的社会利益主体之间

进行取舍、协调和均衡，是被“选择”

的 [12]。因此，公共利益并非是对实际目

标的追求，而是作为一种规则与程序所

存在，程序的合法和公正是实现公共利

益及公共政策的核心。

3 规划设计机构的变革

3.1 编制机构的多元化：保持规划设计

机构体制上的多样性改革开放以来，经过三十多年的发

展，中国的规划设计机构已经初步形成

了多元化的格局，国有规划单位、民营

规划企业和境外规划咨询机构等都是中

国规划设计行业的重要力量。在政府与

市场关系转型、政府进一步向市场和社

会放权的背景下，需要保持规划设计机

构在体制上的多样性。编制机构的多元

化主要由以下两方面因素引起。

(1) 规划委托主体需求的多样性要求

多元化的编制机构。在政府需求方面，

现实情况是政府不仅对法定规划有大量

的需求，还对非法定规划 ( 城镇群规划、

概念规划和城市设计等 ) 有大量的需求，

大量不同目标、不同诉求和不同专业特

性的规划需要不同类型的规划设计机构

来完成；在委托方式上，也从过去直接

委托本地规划设计机构转为招标、咨询、

竞赛和竞争性谈判等多种方式。在企业

需求方面，越来越多的主体以各种方式

参与到了城市运营中，尤其是各种金融

机构通过地方融资平台与政府开展合作；

企业选择规划设计机构的范围更广、类

型也更多。在社会微观主体需求方面，

随着“增长主义”的终结以及市场化程

度的加深，政府自上而下实施规划的行

为将大大减少，而个人、团体、企业、

行业组织和公共机构等社会微观主体自

下而上的规划诉求将会大幅增加。毫无

疑问，这种区别于政府需求的微观需求

将会促进一大批专业化、精细化的规划

设计机构产生。

(2) 多元化的编制机构在一定程度上

代表了不同的城市价值观、文化和利益

主体。城市本身的多样性、包容性和社

会性，决定了其需要更多类型的规划设

计机构提供不同的规划思路与视角，这

也是城市规划公共政策属性所要求的。

3.2 咨询服务的长期性：从单个的规划

编制转向长期的跟踪服务越来越多的规划委托主体，如政府、

企业等逐渐意识到了规划可持续的重要

性，它们需要的不仅仅是单纯的规划项

目，更希望以规划编制和项目咨询为基

础，与一些规划设计机构建立长期稳定

的合作关系，从而为其决策提供长期的

跟踪和咨询服务。面对规划委托主体的

这些需求，规划设计机构应主动做好提

供长期咨询服务的准备。首先，转变传

统的以“项目评审通过”作为规划终结

的观念，以现有的规划编制和项目咨询

为基础，积极拓展地方研究、信息化建

设以及实施跟踪评估。其次，建立“专

人负责制”“团队负责制”“项目分享制”

等服务配套制度，通过这些制度的建设

以及规划项目、相关研究的配合，了解

地方发展或企业发展的整体趋势，同时

还要具备长期跟踪服务的能力。最后，

改革传统的规划成果归档形式，需要进

一步推进规划基础信息、规划成果的信

息化、类型化和属地化。

3.3 产品供给的特色化：需求市场的

细分带动产品供给的细分在“增长主义”的城市发展模式影

响下，作为支持城市空间拓展的工具，

城市规划也相应被要求缩短编制周期。

同时，传统规划设计机构的规划产品也

大多是“粗而全”的法定规划，规划编

制表现为粗放扩张型。随着城市发展模

式和建设模式的转型，规划编制需求被

进一步细分，要求规划设计机构提供更

精细化、更深入和更具有实施性的规划

产品。而提供具有特色化的产品服务也

成为规划设计机构提升自身竞争力的重

要途径。一方面，规划设计机构需要充

分利用现有的优势，寻求重点突破方向，

在产品多元化的基础上，形成特色化、

具有市场竞争力的拳头产品；另一方面，

要积极了解和响应市场状况，研究最新

规划趋势和市场需求，率先展开实践，

并不断总结和创新，形成优势品牌。

3.4 公众参与的广泛性：多方力量参与

到规划编制之中如上所述，城市规划是一项公共政

策，其本质是空间内不同利益主体相互

92015 年第 9 期 第 31 卷

博弈、妥协和协商的过程。达成共识、

形成共同的信念是公共政策得以制定与

实施的前提。传统的城市规划公众参与

更多的是发生在规划成果形成之后，以

通知、告知的形式展开。但是，随着民

主意识的增强、空间利益冲突的显化，

需要各方力量广泛地参与到规划编制的

整个过程之中。对于规划设计机构而言，

首先需要理解的是，城市规划并非纯粹

的物质性技术工作，其所研究的主要对

象—空间，本身就具有社会性、生产

性和政治性，各种力量和群体都将参与

到空间的规划过程中，因此应充分听取

和掌握各类利益主体的诉求。其次，规

划的编制过程也是为各利益主体提供表

达诉求的过程，因此应搭建社会化的平

台，以保证各利益主体参与到讨论和协

商的过程之中。最后，对公共利益的坚

守是规划设计机构的行业底线，也是城

市规划师的职业底线。规划设计机构和

城市规划师不仅需要在各利益主体进行

充分博弈的基础上，合理、合法及合规

地界定公共利益，更需要向各利益主体

讲解公共利益，以保证规划的顺利实施。

3.5 规划过程的信息化：大数据促进

规划过程的精细化与科学化信息技术的快速发展使传统的城市

规划面临巨大的变革，尤其是大数据时

代的到来，给城市规划带来了整体理念、

调研方法、数据获取、分析方法、公众

参与和部门协同等多方面的创新。在整

体理念方面，规划设计机构需要改变单

纯技术性空间规划的编制思路，更加强

调规划的过程性、动态性、综合性和政

策性。在调研方法和数据获取方面，通

过对移动终端的运用和大数据的调研，

规划设计机构在调研数据上需要实现四

个转变，即从小样本统计数据到总体呈

现、从静态片段式数据到动态综合性数

据、从粗糙的集合数据到精细的个体数

据、从分散化的部门数据到协同化的集

成数据。在分析方法方面，规划设计机

构需要运用大数据的分析方法，如系统

分析、关联分析等，结合空间分析对城

市运行规律和面临的问题进行深入分析。

在公众参与方面，需要积极运用政务平

台、社交网站和微信微博等，实现各类

群体的利益表达，同时实现各方力量实

时、动态的沟通和互动。在部门协同方

面，利用大数据平台的建设，为不同部

门和不同主体之间的协同规划提供技术

支撑，这也是响应“多规融合”“一张

图管理”的关键步骤。总的来说，信息

化的建设应贯穿在整个规划的编制过程

之中。

3.6 人才队伍的综合性：规划任务的

复杂性要求各学科人才的跨界与融合中国的城市规划过于关注空间的物

质性，并且认为城市规划是一项塑造城

市物质空间的技术性实务工作。城市本

身是一个复杂的巨系统，规划任务的复

杂性和综合性需要更多学科的人才参与

到城市研究和规划编制的过程中。规划

设计机构在人才队伍的建设中，应更加

注重对复合型人才的引进，同时将具有

社会学、经济学、政治学、生态学和计

算机学科等不同专业背景的人才吸收到

规划队伍之中。跨界与融合不仅是时代

发展的需求，还是城市规划保持活力与

开拓创新的基础。

4 结语

规划设计机构应该在中国城市发展

转型、快速城镇化过程中起到关键作用。

随着中国进入改革发展的关键时期，规

划设计机构也面临着诸多变革。这些变

革既是时代发展的要求，又是规划设计

机构不断增强自身竞争力的要求。规划

设计机构的变革应以有利于履行规划咨询

的社会职责、有利于提高服务能力和有利

于人才队伍的成长为基本原则，积极稳

妥地推进；同时，还需要发挥多方面的

积极性，深化共识，共同推进变革。

[注　释 ]①“一校一院”，即诸多开设城市规划专业

的高等院校开始设立城市规划设计院，并

广泛投入到规划设计市场中。城市规划编

研中心是在传统城市规划院日益企业化的

背景下产生的，其主要职能是为当地的规

划局服务。此外，随着中国加入WTO以及

规划设计市场向外资企业开放，大量的境

外规划设计机构和人员也加入到中国规划

设计行业之中。

[参考文献 ]

[1] 中共中央，国务院．国家新型城镇化规

划(2014—2020年 )[S]．2014．

[2]李浩．“一五”时期城市规划技术力量状

况之管窥—60年前国家“城市设计院”

成立过程的历史考察[J]．城市发展研究，

2014(10)：72-83．

[3]何流，沈洁．发展中的“城市规划第四支

队伍”—城市规划编制研究中心定位

和职能探讨[J]．规划师，2009(11)：72-

75．

[4] 黄立．中国现代城市规划历史研究(1949

—1965)[D]．武汉：武汉理工大学，2006．

[5]陈鹏．关于当前我国规划院改制的几点认

识[J]．规划师，2007(1)：12-14．

[6] 王唯山．规划院的改革：形式服从功能

[J]．规划师，2002(3)：8-11．

[7]赵燕菁．城市规划职业的经济学思考[J]．

城市发展研究，2013(2)：1-11．

[8]陈锋．在自由与平等之间—社会公正理

论与转型中国城市规划公正框架的构建

[J]．城市规划，2009(1)：9-17．

[9]Logan J, Molotch H. Urban Fortunes:

The Political Economy of Place[M].

Berkeley: U.C. Press, 1987.

[10] 张京祥，赵丹，陈浩．增长主义的终结

与中国城市规划的转型[J]．城市规划，

2013(1)：45-50．

[11]于澄，陈锦富．增长竞争与权力配置：

对中国城市规划运行环境的讨论[J]．城

市发展研究，2015(4)：46-51．

[12] 魏立华．城市规划向公共政策转型应澄

清的若干问题[J]．城市规划学刊，2007

(6)：42-46．

[ 收稿日期 ]2015-07-20

10

地方规划院改革发展的焦点与思考

□　王唯山

[ 摘　要 ] 地方规划院在我国城市规划事业的快速发展中发挥着重要作用，面对经济和社会发展的新形势及新要求，对地方规划院进行改革成为必然趋势。文章在介绍地方规划院的特点、属性、任务来源和薪酬体制的基础上，分析了其改革发展的焦点，即分离行政属性与市场属性，并从注重人才队伍整体力量的发挥、降低规划设计人员进入规划设计市场的门槛及弱化对城市规划设计资质等级的要求、制定激励性政策三个方面提出地方规划院改革发展的建议。[ 关键词 ] 地方规划院；改革发展；属性分离；发展思考 [ 文章编号 ]1006-0022(2015)09-0010-04　[ 中图分类号 ]TU981　[ 文献标识码 ]A

Local Planning Institute Reform Issues And Reflection/Wang Weishan[Abstract] Local planning institutes have played an important role in urban planning development, yet their reform is imperative with the new socio-economic development. The paper introduces the operation mechanism of planning institutes, discusses the crucial issues in planning institute reform: separation of administration and market, teamwork ability, reduction in the qualification of planning practitioners and institutes, and policies and incentives.[Key words] Local institute, Reform and development, Attribute separation, Development reflection

1 地方规划院的特点与作用

近年来，随着我国城镇化进程的加快推进，各地

的城市规划工作呈现出任务重、难度大、速度快及要

求高等特点，城市规划工作取得了令人瞩目的成就。

在此过程中，地方规划院发挥了重要作用，主要表现

在以下三个方面。

1.1 地方规划院是我国规划设计队伍的中坚力量最新统计显示，全国具备甲级规划资质的规划设计

单位有 301 家，从分类构成看，地市级规划院与省级规

划院共有 156 家，占全部甲级规划资质单位的 52％，

其他规划设计单位则分属高校规划院和建筑院等 ( 表 1)。

这 156 家主要为地方规划服务的甲级规划资质单位加

上大量地方性乙级、丙级规划资质单位，势必成为我

国规划设计行业的中坚力量。可见，地方规划院在我

国规划设计队伍中占有重要份量，必然在城市规划事

业的快速发展中发挥重要作用。

1.2 地方规划院具有“在地化”的工作特点地方规划院具有“在地化”的工作特点，为其所

在城市提供了重要的规划技术支撑，保障了所在城市

的快速、科学发展。城市系统运行的复杂性和连续性

是规划服务“在地化”的重要依据之一。规划服务首

先要对城市系统有深刻的认识，外地规划机构并不具

备当地规划院所特有的了解城市系统的渠道，也没有

当地规划师因长期工作与生活在该城市而积累的对于

城市的深刻体验，而这些信息可能是影响规划方案编

制的重要因素。尽管规划师有着良好的专业技能与职

业道德，但城市中错综复杂的政治、社会、经济和文

化的多重博弈，使得外地规划师在编制规划方案时容

易出现信息缺失的情况。一个城市只有拥有一批既热

爱自己城市，了解自己城市，又懂得现代规划理论的

规划师，才能真正使城市规划为城市社会经济服务。

可见，一支“在地化”的规划设计队伍对于一个城市

的规划发展与建设是极其重要的。

1.3 地方规划院拥有一支独具优势的专业化人才

队伍地方规划院在长期实践中形成了服务政府和社会

的独特优势，其拥有大批了解历史、精通业务、熟悉

政策和知晓民情的高学历、专业化的复合型人才，建

[ 作者简介 ] 王唯山，教授级高级规划师，厦门市城市规划设计研究院院长。

112015 年第 9 期 第 31 卷

立了法治化、规范化及标准化的城乡规

划编制体系和制度，管理着通过长期工

作和跟踪调查所积累的经济、社会、文

化、地理及环境等各领域的资料、信息

与海量数据，并在长期为政府和公益性

事业服务的过程中，建立起了与其他部

门、基层政府及社会团体之间的合作关

系。以厦门市为例，经过多年的努力，

厦门市规划管理部门在规划院的队伍里

培养了一大批片区责任规划师，这些“规

划片警”“规划保姆”在规划管理的日

常跟踪和快速应对中发挥了很好的作用。

2 事业单位改革的形势与应对

2.1 事业单位改革的形势与要求事业单位是我国经济社会发展中提

供公益服务的主要载体，是社会主义现

代化建设的重要力量。当前，我国正处于

全面建设小康社会的关键时期，加快发

展社会事业以满足人民群众公益服务需

求的任务更加艰巨。在新形势、新要求下，

我国社会事业发展还相对滞后，一些事

业单位功能定位不清晰，政事不分、事

企不分，机制不灵活；公益服务供给总

量不足，供给方式单一，资源配置不合理，

服务质量和效率不高；支持公益服务的

政策措施还不够完善，监督管理薄弱等。

这些问题影响了公益事业的健康发展，

因此迫切需要推进事业单位改革。《中

共中央 国务院关于分类推进事业单位改

革的指导意见》指出，我国现有事业单

位按照其社会功能可分为承担行政职能、

从事生产经营活动和从事公益服务三个

类别。对于承担行政职能的事业单位，

逐步将其行政职能划归行政机构或转为

行政机构；对于从事生产经营活动的事

业单位，逐步将其转为企业；对于从事

公益服务的事业单位，继续将其保留在

事业单位序列，并强化其公益属性。同时，

根据职责任务、服务对象和资源配置方

式等情况，将从事公益服务的事业单位

细分为两类：将承担义务教育、基础性

科研、公共文化、公共卫生及基层的基

本医疗服务等基本公益服务，不能或不

宜由市场配置资源的事业单位划入公益

一类；将承担高等教育、非营利医疗等

公益服务，可部分由市场配置资源的事

业单位划入公益二类。

2.2 规划行业改革的共识在 2013 年全国规划院院长会议中，

各方代表对规划设计单位体制改革与规

划事业发展进行了深入探讨并达成了共

识，认为改革是推动规划院可持续发展

的源动力，规划院的改革应当以“四个

有利于”( 有利于城乡规划事业发展、有

利于履行公益职责、有利于提高服务能

力和有利于稳定人才队伍 ) 为原则，积极、

稳妥地推进。规划院改革是一个在实践

中不断探索的过程，需要将“摸着石头

过河”与整体有序推进相结合，以及将

做好顶层设计与基层创新相结合，从而

充分调动广大规划设计人员关注体制改

革、关心事业发展的积极性、主动性和

创造性，加强沟通，深化共识，共同推

进改革。

笔者以为，“四个有利于”中的有

利于城乡规划事业发展和有利于稳定人

才队伍最为关键。其中，有利于城乡规

划事业发展是规划院改革的首要条件，

而有利于稳定人才队伍则是规划院履行

公益职责和提高服务能力的前提。由于

地方规划院的高学历、专业化人才队伍

在服务政府和社会中发挥着重要作用，

在事业单位体制改革中，要充分发挥地

方规划院的人才优势，并通过科学的制

度安排，不断提高人才素质，保持人才

队伍的稳定。

3地方规划院改革的焦点：分离双重属性

3.1 行政属性与市场属性二十世纪八九十年代，伴随着国家

工作重心向经济建设方面转移，我国各

城市纷纷组建了独立的规划科研设计机

构，即地方规划院，以满足城市发展建

设的需要。在建立初期，地方规划院主

要承接以城市总体规划为主的政府指令

性项目，属于财政全额拨款或差额拨款

的行政事业单位。二十一世纪，随着外

资的不断涌入，许多城市出现了开发建

设的热潮，由于投资主体不再局限于政

府，地方规划院开始承接来自市场的委

托性项目，使得其既具有行政属性，又

具有市场属性，财政体制也逐步从全额

拨款或差额拨款转变为自收自支或企业

化管理模式。自二十一世纪以来，地方

规划院进入了快速发展时期，其生产规

模和人才队伍不断扩大，近年来的产值

也大幅提升 ( 图 1)。然而，随着规划设

计市场的逐步开放，地方规划院面临的

竞争也愈来愈激烈，国际设计机构的参

与，城市政府对规划工作要求的不断提

高，以及实力强劲的规划院与大专院校

的跨区域合作，在造就产值超亿元的规

划航母的同时，也使一些实力较弱的地

方规划院面临着生存危机。

3.2 任务来源与薪酬体制大部分地方规划院在发展历程中体

现出了非常明显的“半行政化”特点，

属于自上而下体现城市政府规划意志的

重要技术支撑部门，且隶属于所在城市

的规划行政主管部门，其规划编制、设

地市级规划院 省级规划院 高校规划院 建筑院 其他 总计

数量 / 个 126 30 19 61 65 301

比例 /％ 42 10 6 20 22 100

表 1 全国城乡规划编制甲级单位分类统计

12

3.3 改革实质是分离日益交织的双重

属性自我国推行事业单位改革以来，全

国有不少地方规划院对改革发展方向进

行了分类，主要分为公益二类和生产经营

类。这两种类型恰好反映了近年来地方

规划院在发展中不断呈现出的双重属性

与复合特征。一方面，城乡规划编制工

作的主要目的是服务经济社会和城乡发

展以及为群众创造福祉等，表现出很明

显的行政属性和公益性特征；另一方面，

地方规划院承接任务的范围越来越广，既

承接本地区的规划任务，又承接外地的

规划任务，并且除了承接政府指定性项

目，还承接社会各界包括私营业主的委

托性项目，因而表现出明显的市场属性

和企业生产经营特征。从地方规划院近

年的改革实践看，部分单位改革为国有

企业，部分单位定位为公益二类事业单

位，还有部分单位虽已经确定了改革发

展方向但仍维持现有状态。从改革的结

果看，定位为公益二类事业单位的地方

规划院可以更好地履行公益服务的职责，

改革为生产经营类国有企业的地方规划

院则通过市场竞争提供更好的服务产品。

因此，改革的实质是分离了地方规划院

日益交织的双重属性，促进了地方规划

机构的重建与人才队伍的重组。

4 对地方规划院改革发展的思考

4.1 注重人才队伍整体力量的发挥地方规划院改革为国有企业后，归

属于城市国有资产管理部门，城市规划行

政主管部门因而缺少了可以指挥的下属

队伍，从而也就缺少了直接的技术支撑部

门。但正如上文所述，城市规划行政主管

部门的日常工作非常需要地方规划院这

些“规划保姆”“规划片警”的服务与帮助。

因此，很多城市又相继成立了具有事业单

位属性的规划研究中心，结果是改革掉一

个事业单位，又冒出一个新的事业单位。

当然，地方规划院与规划研究中心的性质

和职能是有区别的，前者兼具事业单位

性质和生产经营类企业性质，后者则较

纯粹地定位为公益事业型事业单位，故

规划研究中心的人员的收入也会受到相

应的限制，但工作任务来源相对较稳定。

上述情况，实质上将是一个规划单位变

成了两个规划单位，将一个团队变成了

两个团队，当然在这个过程中两个团队

会吸引各自的新生力量。对于规划人才

较充足的北上广地区，出现这种情况并

无大问题，但对于中西部地区和大量中

小城市，本来这些地区及城市的规划人

才就不足 ( 表 2)，对人才队伍的拆分会

严重影响其整体力量的发挥。

而对于定位为公益二类事业单位的

地方规划院，其工作任务更多的是编制

法定规划、开展规划 ( 政策 ) 研究和为规

划管理提供服务。但由于其公益性明确，

规划设计人员的收入会受到限制，导致

规划队伍中一些有冲劲的规划设计人员

尤其是年轻的业务骨干会因收入较低和

能力得不到充分发挥而离开，投奔到其

他效益更好的私营企业或外资企业。目

计和咨询等职能都要服务甚至服从于行

政职能，遗留着计划经济体制的规划管

理痕迹和烙印。“半行政化”的工作职

能意味着地方规划院的工作与城市政府

的规划管理工作紧密相关，这就给地方

规划院带来了很多工作任务，包括所谓

的指令性任务，即规划行政主管部门和

政府其他部门将大量城市规划工作任务

委托给地方规划院，使得地方规划院的

作用得以充分发挥的同时，大大增加了

规划设计人员的工作强度，相应地，规

划设计人员的待遇也得到提升。目前，

我国许多地方规划院在财务分配上实行

“工效挂钩”制度，该制度确定了地方

规划院收入中的国家、集体和个人的分

配比例，具有多劳多得的特点，这在很

大程度上提高了规划设计人员的工作积

极性，激发了规划设计人员的工作潜能。

由此可见，地方规划院效益的提高与其

工作任务的大幅增加是分不开的，规划

设计人员收入的提高也是建立在工作强

度和工作压力增加的基础上，并不是轻

而易举就能获得的，即有付出才有回报。

客观地看，地方规划院的这种状况恰是

快速城镇化时期规划行业发展的一种必

然趋势，但这种状况正面临越来越多的

尴尬：一方面，在规划设计人员收入明

显提高后，作为事业单位的地方规划院，

其表现出来的盈利性就多于公益性；另

一方面，随着政府财政经费使用制度的

规范化，规划行政主管部门和政府其他

部门将规划任务直接委派给地方规划院

也受到了不少质疑。

图 1 2005 ～ 2014 年厦门市城市规划设计研究院产值及其构成统计图

北上广地区 东部地区 东北地区 中部地区 西南地区 西北地区 合计

数量 / 个 97 74 22 55 32 21 301

比例 /％ 32 25 8 18 10 7 100

表 2 全国甲级城市规划设计资质单位地区分布统计

132015 年第 9 期 第 31 卷

前，已经实施这类改革的地方规划院就

出现了人才流失的现象，从整个规划设

计市场看，这实际上也是人才流动的一

种表现，按理说这种结果也是地方规划

院改革的一个目的，即通过人才的流动，

把原来地方规划院承担的工作和事务推

向市场。但需要关注的是，人才的流动

是否对城市规划的整体工作更为有利？

如果一个城市的规划人才较为充足，则

地方规划院公益性与生产经营性的分离

就较为合理可行，而如果一个城市的规

划队伍力量还较为薄弱、规划人才紧缺，

则地方规划院就要认真考虑改革的条件

和时机是否成熟，因为一个城市要培养

一批经验丰富并热爱自己城市的“规划

片警”“规划保姆”是极为不易的，因

此一定要珍惜这些规划人才资源。

此外，为了防止人才流失，一些定

位为公益二类事业单位的地方规划院采

取成立下属全资子公司的做法，把骨干

人才转移到下属的规划设计公司。这样

做的好处是，由于被转移的骨干人才不

再属于事业编制，其收入可按照企业收

入标准而不至于大幅度下降，从而留住

了规划人才。但笔者认为，如此做法只

是权宜之计，并不是解决问题的根本办

法。虽然地方政府鼓励企业化管理的事

业单位投资开办企业，以实现事业单位

国有资产的保值、增值，但是这样做明

显存在企业利用事业单位的声誉获取工

作任务，以及规划设计人员身份不清、

资产分配转移的嫌疑，并且如果出现地

方规划院业务量少而其下属的规划设计

公司业务量大的现象，那么地方规划院

存在的合理性也必将受到质疑。

4.2 降低规划设计人员进入规划设计

市场的门槛，弱化对城市规划设计

资质等级的要求从长远看，必然需要对城市规划业

务进行分类与分工，其中公益性业务由

公益型事业单位承担，一般性业务由企

业型事业单位承担。一个城市必须要有

一支稳定而专业的规划设计队伍为城市

规划提供技术支撑和保障，而这群人必

须热爱城市规划工作。如上文所述，地

方规划院改革的重点是对规划人才队伍

进行重组，这就意味着要把更多的人才

推向规划设计市场。因此，应降低规划

设计人员进入规划设计市场的门槛，使

其在市场中接受考验与成长。同时，由

于城市规划涉及的领域与议题非常广泛，

特别是涉及到社会改革、经济发展与政

策制定等领域，这些领域实际上都超越

了目前城市规划设计资质所涉及的领域，

故在城市规划行业中，应进一步弱化在

承接规划设计项目时对城市规划设计资

质等级的要求。未来应仅限于规模较大、

专业构成多和复杂程度高的项目 ( 如城市

总体规划 ) 对城市规划设计资质等级提出

要求，以保障规划质量，而对于多数的

规划编制、规划研究和规划策划等项目，

则不应过分强调城市规划设计资质等级，

这样才能形成与规划机构改革相配套的

发展政策。从实际看，目前新设立的规

划研究中心主要承担城市法定规划的编

制，由于需符合相应的资质要求，其不得

不申请城市规划设计资质，并且为了吸

引和留住规划人才，需通过制定灵活的

分配激励机制，以实现机构的有效运作。

这无异于又形成了一个新的地方规划院，

使改革又回到了原点，这并不是地方规划

院改革的初衷，这样的改革也毫无意义。

4.3 制定激励性政策有些地方规划院虽然改革成为国有

企业，但是其与一般的国有企业是不同

的。一般的国有企业主要是依托资本 ( 钱

财 ) 来运作及发展，而地方规划院的发

展则完全依靠人才，故评估地方规划院

和一般的国有企业发展的标准应有所不

同。在我国，一般以 GDP 作为评估国

有企业发展的标准，但对地方规划院的

评估则不应只看 GDP，因为并不是所有

对城市发展有效的规划工作和服务都能

产生直接的产值，因此对地方规划院的

评估应以生产产值、对人才的吸纳和对

城市建设发展所起的作用为标准。进一

步看，地方规划院在改革为国有企业后，

多数隶属于所在城市的国有资产监督管

理委员会，后者一般会对国有企业领导层

进行限薪规定。由于地方规划院的产值是

由所有人员共同创造完成的，任何限制性

的规定 ( 如对管理层人员进行限薪 ) 都是

失策的，这不仅与地方规划院的包容性

发展制度相违背，还大大降低了管理层

人员的工作热情，影响地方规划院改革

后的总体发展效果。由此可见，应制定

恰当的激励性政策，如通过优厚的报酬、

待遇来吸引和留住规划人才，从而为地方

规划院的可持续发展提供人才保障。

5 结语

面对社会和经济发展的新形势和新

要求，对地方规划院进行改革是必然趋

势。在改革发展中，尽管地方规划院有

不同的方向选择和分类归属，但其改革

的目标是一致的，即更好地发挥其在城

市规划建设中的作用。地方规划院的改

革要结合实际情况，把握好改革时机，

并从注重人才队伍整体力量的发挥、降

低规划设计人员进行规划设计市场的门

槛及弱化对城市规划设计资质等级的要

求、制定激励性政策三个方面推动其改

革发展。

[参考文献 ]

[1]中共中央，国务院．中共中央 国务院关于

分类推进事业单位改革的指导意见[Z]．

2011．

[2]杨迎旭，吴志强．我国规划行业人力资

本分布特征与规划院校之历史使命[C]//

规划50年—2006中国城市规划年会论

文集，2006．

[3]韩守庆．新世纪我国城市规划设计单位

体制改革的若干思考[J]．规划师，2002

(3)：14-17．

[ 收稿日期 ]2015-07-21

14

城市规划研究机构发展的逻辑及其应对策略

□　孙永海

[ 摘　要 ] 随着城市规划外部环境的变化，城市规划研究机构的角色、价值观存在多种维度，不同维度可能有不同的认识，这种定位的不确定性影响着行业的发展。文章以公共管理学相关理论作为支撑，以公共产品、行业价值、社会组织、经济支撑及机构管理五个方面的逻辑为主线，多角度剖析当前城市规划研究机构的发展问题，并提出相关建议。[ 关键词 ] 城市规划研究机构；发展逻辑；发展建议[ 文章编号 ]1006-0022(2015)09-0014-06　[ 中图分类号 ]TU984.199　[ 文献标识码 ]A

Urban Planning Institute Development Logics And Suggestions/Sun Yonghai[Abstract] The variety of urban planning institutes affects the profession’s development with exterior changes. Supported by public management theory, the paper analyzes the problems of urban planning institutes and offers suggestions from five aspects of planning institutes: public commodity, professional value, social organization, economic support, and institutional management.[Key words] Urban planning institute, Development logics, Development suggestion

0 引言

城市规划事业属于城市公共事业范畴，其工作内

容几乎展现了城市社会经济发展的完整剖面。当前，

城市规划正因社会经济发展的变化而面临着新的挑战：

一是政府行政管理的改革带来了城市规划研究机构事

业单位改革及政府采购的招投标管理改革等，深刻影

响了行业发展；二是随着社会经济发展的转型，人们

对城市规划的关注度和要求越来越高；三是移动互联

网改变了人和物的活动规律，深刻影响了城市空间功

能和布局。可以预见，未来城市规划建设的复杂程度

将远远超出城市规划研究机构的传统业务范畴，必须

动员全社会的力量才能完成新型城镇化的历史使命。

在此背景下，城市规划研究机构的角色、价值观

存在多种维度，不同角度可能有不同的观点，这种定

位的不确定性影响着行业的发展。因此，有必要从不

同的视角来分析城市规划研究机构的发展问题。

1 现有城市规划研究机构存在的逻辑关系

1.1 理论体系和核心逻辑选择规划理论分为实质理论和程序理论两大类，前者

是有关具体的功能，如用地、交通、园林及住房等；

后者有关哲理与机制，如组织、程序、道德及价值等。

长期以来，我国对规划实质理论的探讨较多，而对程

序理论探讨相对较少，也没有形成与我国政治体制相

适应的理论体系，因此有必要学习西方发达国家关于

规划程序理论的经验。

西方发达国家的规划程序理论的一个源头是“公

共管理学”，从 20 世纪中期开始，程序理论成为规划

理论的主流 [1]。西方发达国家近代公共治理模式发生

了两次重大转型：第一次是 19 世纪 70 年代～ 20 世

纪 70 年代，由传统的以政治控制为核心目标的民主政

治模式转化为以有效治理为核心目标的行政主导型民

主模式；第二次是 20 世纪 70 年代末，以英国撒切尔

[ 作者简介 ] 孙永海，高级工程师，深圳市规划国土发展研究中心综合交通所所长。

152015 年第 9 期 第 31 卷

夫人政府和美国里根政府改革的启动为

标志，向新公共管理模式的转型。与在

第一次转型中国家的迅速发展和扩张不

同，第二次转型体现了公共治理的市场

化和社会化，目标是降低公共治理成本，

提高公共治理效率，提升公共产品和服

务的质量与水平 [2]。

我国经过改革开放 30 多年的快速

发展，政府部门也面临着由全能政府向

有限政府的转型。如何实现国家主导下

的公共治理主体多元化和治理模式多元

化是迫切需要解决的问题。这些背景变

化构成了新时期城市规划管理的外部环

境，也是本文探讨的理论基础。

在探讨城市规划研究机构的发展问

题之前，需明确“公共管理学”相关研

究中两项非常值得借鉴的内容：一是公

共物品分类、供应主体和供应模式更加

细化。公共物品理论的发展及公共物品

研究的不断深化为公共物品和服务的多

元化供给机制的创新提供了基本的理论

依据。二是在各要素之间突出以公共政

策为导向的动态逻辑平衡。公共管理的

实践和理论研究均表明，从来就不存在

一种普遍适用的管理模式，任何一种管

理模式都是在特定的环境下，满足特定

的社会需求而存在、运转和有效地发挥

作用的 [2]。

回到城市规划研究机构的发展问题

上，笔者认为应先思考几个问题：谁需

要城市规划？需要什么样的城市规划产

品？这些产品由谁生产？生产者要具备

怎样的价值观？需要怎样的机构管理？

需要怎样的外部环境支撑？要弄清楚这

些问题，应先进行单个系统的逻辑分析，

包括产品逻辑、价值逻辑、组织逻辑、

经济逻辑和管理逻辑五个逻辑。

1.2 五个逻辑分析1.2.1 产品逻辑

学者黄恒学提出了关于公共产品分

类的三个视角 [3]：第一种是从产品属性

角度，将公共产品划分为纯公共产品、

准公共产品、俱乐部产品和公共资源产

品。完全具备非竞争性和非排他性的产

品为纯公共产品，而具备其中一个特征

的为准公共产品，具有排他性但无竞争

性的是俱乐部产品，具有竞争性但无排

他性的是公共资源产品。第二种是从产

品的动态变化角度，将公共产品划分为

混合公共产品和公共中间品。既有私人

产品特征又有公共产品特征的公共产品，

称为混合公共产品；未被最终消费，而

是被作为投入资料，进入生产过程的公

共产品，称为公共中间品。第三种是从

产品的服务范围角度，将公共产品划分

为社会共同消费的公共产品和地方性公

共产品。

对应于城市规划产品而言，在城镇

化初期，城市规划产品主要由市政府提

供。随着城市发展的日益复杂，利益多

元化格局逐步形成，人们对城市规划重

要性的认识逐步深入，不同层面的政府、

企业和公众均有城市规划的需求，对应

的规划产品的属性也不同，主要有纯公

共产品、准公共产品（俱乐部产品或公

共中间品）及混合公共产品。

中央和省级政府需要编制区域城市

规划，市级政府根据《中华人民共和国

城乡规划法》编制城市总体规划和控制

性详细规划等法定规划，区级政府或街

道办也逐步需要相应的城市规划支持。

从法律层面来说，只有法定规划才是合

法的，属于纯公共产品，其他类别的城

市规划属于公共中间品或俱乐部产品。

在我国，城镇体系规划、城市总体规划、

控制性详细规划及修建性详细规划是法

定规划，属于纯公共产品，而区政府或

街道办所提供的城市规划产品，与城市

其他同级政府之间存在竞争关系，表现

在建设用地指标、基础设施安排、人口

和就业岗位预测等方面，因此属于俱乐

部产品。土地开发企业所需要的城市规

划成果是一种混合公共产品，因为规划

成果尽管主要为地块开发服务，但其中

也包含了公共部分。

当前需求最为迫切，但又没有得到

充分满足的是公众需求的规划产品，如

社区规划。相对而言，在美国很多城市

社区均有专业的规划师队伍，其队伍规

模视社区大小而定，甚至一些民间团体

也会自发地进行城市规划研究。这一规

划模式是公众参与规划的重要模式。从

产品属性上看，其最终的规划产品也属

于俱乐部产品或公共中间品。

1.2.2 价值逻辑

根据“公共管理学”的相关研究，

公共产品的需求方和提供方可以不一致，

产品的提供者和生产者也可以不一致，

可见，提供服务与生产服务的区别是显

著的 [3]。因此，要分析城市规划研究机

构的价值逻辑，就要分析其在城市规划

产品提供过程中所担任的角色 ( 图 1)。

城市规划是城市发展的一项公共政

策。按照公共政策理论，政策主体包括

了政府、利益集团、思想库、大众传媒

和公民个人等 [4]，那么城市规划研究机

构的内涵可以理解为城市规划研究机构

作为城市规划产品的生产者之一，而不

是独立生产者。在城市规划产品的生产

过程中，必须围绕研究对象与相关生产

者进行广泛而充分的沟通。

美国学者约翰·M·利维认为，规

划师工作在权力广泛分散、利益冲突及

图 1 城市规划研究产品分析图

16

无法达成整体一致认识的环境中，扮演

的角色有几种：中立的公仆、社区合意

的形成者、企业家、代言人及激进改革

的代理人 [5]。这样的风格分类和美国政

治体制密切相关。非常值得注意的是美

国所谓的社区合意的形成者、代言人和

激进改革的代理人分别代表着社区、一

般民间团体或个人、社会激进派的观点。

我国规划师的角色与城市规划项目

的委托来源有关，主要担任政府技术支

撑及企业技术支撑的角色，而从我国大

城市发展趋势看，多元城市规划需求格

局已逐步形成，必然会导致规划师角色

的多元化。与规划师同步，政府在进行

城市管理时，也必须适应多元利益格局，

提高城市公共治理能力。这样的诉求要

求规划师应向霍华德、雅各布斯等不是

规划师却对规划行业产生巨大影响的历

史人物学习，成为社会改良的推动者。

在我国政治体制框架下，规划师可以通

过更好地服务政府，或者干脆成为公务

人员来推动社会改良。

在此过程中，规划师的角色可以灵

活变动，因为规划师的角色来源于社会对

其的需求，这就需要规划师具备相应的价

值观，其既可以作为传统的专业咨询机构

成员，为政府、市场或社区提供专业技术

服务，又可以成为政府、企业或社区的一

员。而城市规划研究机构的角色与规划师

不同，城市规划研究机构相对固定，主要

受制于政府的公共管理。

1.2.3 组织逻辑

近年来，随着城市对城市规划产品

需求的多元化，城市规划研究机构的发

展也呈现多元化趋势。按照公共政策理

论，政策主体中的思想库分为官方思想

库、半官方思想库、民间思想库和国际

思想库 [4]，相应的，城市规划研究机构

也可以划分为传统事业单位、法定机构

和国营企业、民营企业、国外咨询机构等。

根据 2011 年出台的《中共中央 国

务院关于分类推进事业单位改革的指导

意见》的要求，现有事业单位按照社会

功能被划分为承担行政职能、从事生产

经营活动和从事公益服务三个类别：①

对承担行政职能的事业单位，逐步将其

行政职能划归行政机构或转为行政机构；

②对从事生产经营活动的事业单位，逐

步将其转为企业；③对从事公益服务的

事业单位，继续将其保留在事业单位序

列，强化其公益属性。其中，从事公益

服务的事业单位又细分为两类：①将承

担义务教育、基础性科研、公共文化、

公共卫生及基层的基本医疗服务等基本

公益服务，不能或不宜由市场配置资源

的事业单位，划入公益一类；②将承担

高等教育、非营利医疗等公益服务，可

部分由市场配置资源的事业单位，划入

公益二类。

由此可见，城市规划研究机构只能

按三类职能机构来定位，包括民营企业、

国营企业、公益一类事业单位和公益二

类事业单位等。如何组织城市规划研究

机构所包含的这些机构，或者如何定位

这些机构，取决于政府如何进行城市管

理，以及所涉及的政治经济走向。理论上，

城市规划研究机构只要是能够满足与城

市发展相适应的城市规划需求，就是一

种好的组织方式。

现阶段政府部门的职能更多的是引

导和控制，这就对政府的策划和决策能

力提出了更高的要求：①策划能力。一

般而言，策划工作对个人的专业能力要

求很高，非专业人员或经验比较浅的人

员都难以胜任。也就是说，不管机构如

何组织，都必须配置具有策划能力的工

作人员，承担策划职能。②科学决策能

力。梁鹤年提出了政策规划与评估方法

的框架，即首先将不同参与者的价值演

绎在政策上，使政策跟价值挂钩，其次

设立首要参与者的参照框架，并进行政

策一致性、充要性和依赖性分析。其中，

一致性分析检验政策的逻辑，充要性分

析检验政策的经济层面及政策的可行性，

依赖性分析检验其他人和组织在政策的

合法性和实施可行性上所起的作用 [1]。

这从理论上说明，提高不同政策制定参

与者的参与能力，将有助于理性决策。

对应于城市规划，不同参与者进行规划

研究，将有助于城市规划管理的科学决

策。从实现城市规划科学决策的目的看，

当前城市规划行政管理过程存在“政府

失灵”、“市场失灵”[6] 和“公益机构

失灵”三大问题。

(1)“政府失灵”。首先，近年来，

公务员考试的专业设置要求逐渐降低，

技术人员进入到公务员队伍进行交流的

可能性也基本不存在，因此公务员的整

体专业水平下降，与城市规划的需求趋

势正好相反，再加上公务员系统实行严

格的编制管理，导致公务员承担城市规

划策划和决策的能力降低。其次，城市

规划行政管理部门内部不同层级拥有不

同利益诉求，往往难以平衡。

(2)“市场失灵”。首先表现为信息

不对称。理论上，政府可以通过购买服

务的方式，获取最好的服务。可是，当

围绕一个城市问题出现多种规划时，政

府该如何进行理性决策，这就需要不同

规划之间有统一的信息平台，而统一的

信息平台也是当前城市规划管理中最为

缺乏的。其次表现为市场不能保证城市

规划产品或服务的有效供给。政府在进

行城市规划管理的过程中，往往需要外

部提供及时、持续的服务，而这些服务

完全通过市场提供是难以满足的。另外，

更为重要的原因是，市场机构一般不会

去做那些基础性、经济效益较差，而政

府却非常需要的项目。最后表现为不完

全竞争带来的规划产品质量的降低。在

市场条件相对成熟的城市，规划设计机

构均由专业型向复合型发展，规划单位

做设计，设计单位复合规划专业，在一

定程度上阻碍了城市规划研究技术水平

的提升。

(3)“公益机构失灵”。首先，对于

172015 年第 9 期 第 31 卷

公益一类事业单位，由于这些单位的管

理基本上参照公务员的制度，但是薪酬

不如市场机构、待遇不如公务员，难以

留住具备高水平专业能力的人才，也难

以组织一定规模的规划研究团队。其次，

与行政审批关联度较高，而薪酬又相对

具有一定灵活性的公益二类事业单位，

容易形成一定的市场垄断。最后，对于

高等院校等单位，其存在的最大问题是

城市理论研究与城镇化发展的实际情况

联系不够紧密，没有发挥出理论支持的

应有作用。

1.2.4 经济逻辑

“经济基础决定上层建筑”。经济

规律支配人的行为、影响机构的运作，

也就决定了机构能否履行其职能，能否

提供好的规划产品。规划产品的经济问

题主要涉及规划项目经费和规划人员的

薪酬分配两个方面。

一个规划项目经费的多少主要取决

于政府财政收入、对规划的认识、政府

采购招投标管理、市场竞争和成熟程度

四方面因素。城市规划是需持续研究的

高智商、密集型产品，需要政府进行大

量的投入。在政府财政资金有限的情况

下，对城市规划的实际投入主要取决于

政府和公众对城市规划在城市发展过程

中所起作用的认识。比较遗憾的是，我

国城镇化发展到今天，仍然没有形成一

套真正科学化的城市规划建设决策机制，

或者说城市规划建设的基本规律及程序

没有得到真正的尊重和落实。不同地区

的城市规划工作遭遇不同待遇，有些城

市或者地区非常重视对城市规划的投入，

有些则很不以为然，甚至将城市规划作

为建设的审批程序而已，工程大于设计、

设计大于规划，甚至很多地方仍将规划

产品等同于一般采购商品对待，低价中

标，如此，不仅难以获得好的规划产品，

还非常不利于城市规划行业的良性发展，

催生了很多畸形的市场繁荣现象—部

分高等院校和城市规划研究机构利用低成

本或产业链效益转移的优势参与竞争；有

些工程设计单位看中后期高昂的设计费

用，甚至不惜代价免费送前期规划，对传

统规划行业造成极大的冲击。这也反映出

规划行业整体发展还不够成熟，行业的自

我管理能力有待提高，行业的社会话语权

不够高、不够普及的问题。

城市规划研究机构能够吸引到、培

养出高水平规划师的能力与规划师得到

的薪酬呈正相关关系。事业单位改革后，

进入市场的城市规划研究机构已经逐步

适应市场竞争，并从竞争中获得了良性

发展的动力，这是事业单位改革非常可

喜的一面。例如，深圳一些本土机构的

规划业务已经走向全国甚至国外，其中

一个非常关键的做法就是通过高薪水吸

引和留住骨干人才，薪酬分配充分体现

出市场价值。比较尴尬和难以处理的是

公益类事业单位，因为这些单位一方面

需为政府提供所需要的技术服务，必须

配置具有较高专业水平的技术人员；另

一方面其薪酬分配难以体现市场价值，

因而难以留住人才。可以预见，在相当

长的一段时间内，公益类城市规划研究

机构的管理将面临非常大的挑战。

1.2.5 管理逻辑

一个城市规划研究机构的发展乃至

整个行业的进步，都离不开好的管理。

管理的目标一般包括政府对城市规划研

究机构的管理和机构自身管理两个方面。

(1) 政府对城市规划研究机构的管理

主要指对于公益类、国营企业等与政府

部门紧密相关的单位的管理。管理核心

内容包括业务范围、薪酬分配和财务使

用等。业务范围在某些程度上决定了单

位的性质，以深圳为例，一些传统事业

单位由于业务能力不断提升，人员不断

扩充，业务范围扩展到全国，随之而来，

其职能也发生了变化，最终走向市场。

薪酬和财务管理决定了员工的待遇，也

决定了这些单位能否留住优秀人才，以

及保持队伍稳定。

(2) 机构自身管理包括机构自身竞争

力提升和机构对行业贡献能力的提升，

两者相互促进，前者是后者的基础，后

者是前者的拓展。城市规划产品区别于

物质产品，无法完全机械化，每个产品

都与规划师的专业素养、人文素养、精

力和热情等因素相关，也与委托方的要

求有关。因此，在管理的每个环节均要

考虑技术、组织和行政决策三个因素。

一个综合性的城市规划研究机构至少包

括三个层次的管理：第一层次是项目组，

第二层次是机构的部门，第三层次是机

构全体。维持这种三层级加三条纵向逻

辑的管理结构，面临的最大挑战是人员

流动。如何在人员流动的情况下保持基

本框架的稳定？一方面需要不断积累形

成成熟的产品技术套路；另一方面需要

强化以项目负责人为核心的单元管理，

类似于篮球运动中的“挡拆配合”以及

足球运动中的“三角进攻”的训练，把

技术、组织和行政决策的三要素融合，

贯彻始终。目前我国正在推行“减政放权”

政策，城市规划行业的注册考试、单位

资质等要求将全面放开，政府对于行业

的管理更多的是宏观指导，那么哪个机

构能优先提出行业的规范和标准，则有

可能成为行业管理的标杆、行业技术的

权威 ( 图 2)。

在移动互联网时代，世界变得扁平

化，联合成为一种常态。关于对外关系

的处理，尽管借助于大数据挖掘，很多

新增机构在对传统城市规划行业带来冲

击的同时，也给行业发展带来巨大的机

遇。只有开放多赢的管理模式，才能把

握机遇，迎接未来的挑战。

1.3 小结通过对上述五个逻辑的分析，笔者

总结出以下结论：

(1) 未来城市规划产品的需求和生产

者日益多元，对于一个城市的可持续发

展而言，城市规划产品的提供者是城市

18

规划管理部门，依据的是《中华人民共

和国城乡规划法》，但是受城市公共治

理水平及外部环境等因素的影响，城市

规划管理能否实现其公共政策目标，需

要产品的需求方、生产方和提供者共同

努力。

(2) 无论是政府、市场机构还是公益

机构，相对于符合城市发展需求的城市

规划公共产品的目标而言，都存在一定

的“失灵”。在不同城市、不同发展阶段，

城市规划研究机构的角色定位需要因地

制宜，因势利导。

(3) 城市规划纯公共产品的提供，不

仅需要对横向不同政府部门之间或市场

机构之间的规划产品进行整合，还需要

纵向研究、规划、建设、运营和管理的

持续跟踪与配合。因此，很难将前期规

划和后期执行脱离，这对政府与市场之

间的直接合作提出了挑战。

2 城市规划研究机构的应对策略

2.1 根据城市规划行政管理和市场的

成熟程度，综合判断公益类城市规划

研究机构的设置以香港为例，香港规划署是香港政

府行政机构，大约 30％的工作人员是专

业的规划师，可以实现对香港全覆盖的

专业化跟踪规划服务。因此，香港没有

类似内地的公益类城市规划研究机构。

城市规划产品的生产，一方面靠专业公

务人员，另一方面主要依靠市场的规划

咨询公司完成。

而深圳则不同，规划行政管理岗位

和其他公务员岗位几乎没有太多区别，

岗位的稳定性和专业性不足，难以独立

完成城市规划的策划等工作，不能保证

规划产品的供给，因此其必须要设置一

个公益类机构来补充、支撑城市行政管

理的需要。

2.2 城市政府应主动、积极地以城市

规划产品质量为导向，整合各类城市

规划研究机构资源整合资源的角色只能由政府承担。

整合的方向就是如何应对各类城市规划研

究机构的“失灵”问题。政府在城市规划

研究类项目招投标管理、国有企业和公益

事业单位管理、政府决策机制和职能部门

的协调机制等方面，应以项目产品质量提

升为目标，而不仅仅是出于对行政管理的

需要。

(1) 创新招投标管理模式，完善知识

产权保护，为行业健康发展奠定基础。

以深圳为例，深圳一方面非常重视

对城市规划研究产品的生产投入，另一

方面对于不同类别的项目也区别对待，

部分法定规划采用单一来源采购的方式。

对于公开招投标项目，深圳尝试避免完

全低价中标的设置，如设置不得低于标

价的 80% 等。在行业知识产权保护方面，

还没有形成完善的体制机制。

(2) 创新公益类机构的管理模式，避

免实行完全事业单位改革一个套路。

深圳积极学习新加坡和香港的公共

治理经验，探索设立城市规划研究的法

定机构。例如，深圳市城市规划管理部

门于 2008 年成立了一家法定机构（深

圳市规划国土发展研究中心），定位是

仅为深圳市政府（包括国营企业）提供

城市规划和国土专业技术服务的非营利

组织。其业务类型重点是基础性、法定

性和政策性的规划研究，与市场单位形

成差异化发展。人事按照企业化管理，

薪酬参照公益二类事业单位，这样的设

置避免了市场垄断，强化了其为政府服

务的功能，但要成为真正实现依法管理

的法定机构，尚需进一步探索。

(3) 建立统一的城市规划研究数据平

台，为多元规划统筹提供技术保障。

政府要借助市场和公益类单位的力

量，建设稳定、动态的定量化仿真决策

平台。这个平台的所有权应该属于政府，

而非市场单位。以深圳为例，深圳市城

市规划管理部门成立深圳市规划国土房

产信息中心负责现状一张图、城市仿真

的建设和维护工作；成立深圳市规划国

土发展研究中心负责规划一张图、交通

仿真建设和维护工作等。这些平台均由

城市规划管理部门直接掌控，为规划协

调奠定了技术基础。下一步，深圳将推

进平台的开放共享，使之成为公共参与

的决策基础。

2.3强化行业自治能力，树立行业价值观，

形成差异互补、开放共赢的格局(1) 提高行业自治能力，制定行业发

展相关规则。

当前，我国正逐步将协会、学会交

由行业自身管理，减少政府干预。因此，

需要行业提高自治能力，如制定行业规

范、收费标准和行业规则等。城市规划

行业不仅要有学会，还要建立协会，特

别是要组织专题讨论行业发展问题，将

行业的自我管理问题提升到协会和学会

工作的最重要位置。

图 3 城市规划相关机构的协同配合示意图图 2 城市规划研究机构管理结构示意图

192015 年第 9 期 第 31 卷

(2) 树立高标准的行业价值观，提升

规划从业人员整体的责任感、使命感和

自豪感。

行业价值观对于行业的健康发展至

关重要。如图 2 所示，城市规划研究机

构的价值观可以简单分为三个层次，第

一个层次是求生存 ( 本文不再赘述 )；第

二个层次是尽可能做好一个项目，根据

委托方的合同要求，提交相应的规划成

果；第三个层次则是做社会改良的推动

者，发挥规划的载体作用。我国传统思

想中也有所谓“立德、立功、立言”三

不朽，遗憾的是立言者比比皆是，而愿

意立德、立功者少有。从现实主义看，

即使书写得再多，规划项目做得再好，

若城市规划建设一塌糊涂，又有什么意

义呢？退一步讲，城市规划在城市发展

中的定位决定了其追求无法平庸。规划

从业人员既然选择这个职业，就必须追

求卓越，否则比一个糟糕的医生或建筑

师对城市的危害性更大。从这个角度说，

规划师应该是社会改良的推动者，不仅

要做好项目，还要超越项目，通过规划

推动社会进步。市场单位可以利用自身

的企业竞争优势，帮助更多的地方政府

理顺城市规划决策程序和机制，协助它

们策划城市规划研究项目，通过规划的

编制、审批和执行，提高城市规划管理

水平。公益类机构可以利用本地优势，

在现有的政治体制下，因势利导地推动

规划的实施，尽可能避免重大决策失误，

引导社会舆论的理性表达，提高公众参

与水平。

(3) 以开放多赢的管理模式推动城市

规划研究机构之间的优势互补，共同推

进城市可持续发展。

首先，推动全社会规划力量的整合，

包括高校与实践机构的合作、不同专业

机构之间的合作以及不同性质的同类专

业机构之间的合作。将理论研究与实际

应用相结合，在城市规划研究中加强提

炼和总结，注重学术积累，将理论问题

交由高校攻克解决，应用机构则重点研

究专业自身体系的问题；将市场单位不

愿意投入的部分研究，或涉及到避免垄

断、保密和公平公正的基础工作，交由

公益性单位来研究，如城市规划研究的

数据平台基础，包括城市仿真、交通仿

真和空间地理信息平台等 ( 图 3)。其次，

提高城市规划产品的质量和公众参与的

程度。“互联网 +”的发展使得更多企

业投入到对人的活动行为的研究中来，

并且通过移动互联网获取数据，深度挖

掘。这为城市规划研究机构提供了很好

的参考材料，若能够联合这些机构，使

数据分析更加精准化，可以将大数据直

接应用于城市发展预测中，从而提高城

市规划决策的科学性。最后，未来的城

市规划面临更加多元的利益格局，沟通

成为一个非常关键的手段。由于媒体人

的艺术呈现比任何理性的数据分析来得

更有穿透力和说服力，若加强城市规划

研究机构与媒体的合作，将会彻底颠覆

传统的城市规划表达形式，使城市规划

研究回归于构思，回归于空间塑造。城

市规划研究机构管理必须适应这样的发

展趋势，保持开放的态度和多赢的合作

方式，以实现自身和行业的良性发展。

3 结语

城市规划研究机构是城市规划产品

的生产者，但最终城市规划建设质量还

取决于城市规划产品的提供者 ( 即城市

政府 )。因此，若将城市可持续发展作为

行业追求的价值目标，则其工作范围和

内容将会远远超出规划技术的本身，那

么机构的组织、管理和分配等一系列问

题都需要进行相应调整和配套，这将会

是传统城市规划研究机构的一次转型。

在当前行政改革、社会转型和技术

革新的发展背景下，城市规划研究机构

正在面临这样的转型，而在这个转型的

过程中，政府是关键。建议政府考虑城

市规划研究机构在城市发展过程中的特

殊性，以提高城市规划产品质量为导向，

合理组织城市各类规划研究机构资源、

完善行业管理机制，为行业提供公平、

促进优化发展的竞争环境；同时，给予

行业更多的自主空间，提高行业自治能

力。城市规划研究机构也需要适应这样

的趋势，树立高标准行业价值观，把握

移动互联网的时代机遇，形成差异互补、

开放共赢的格局，共同促进城市规划行

业良性发展。

[参考文献 ]

[1]梁鹤年．政策规划与评估方法[M]．北京：

中国人民大学出版社，2003．

[2] 赵成根．新公共管理改革—不断塑造

新的平衡[M]．北京：北京大学出版社，

2007．

[3] 黄恒学．公共经济学 [M]．北京：北京

大学出版社，2005．

[4] 陈庆云．公共政策分析 [M]．北京：北

京大学出版社，2006．

[5]约翰·M·利维．现代城市规划 [M]．北

京：中国人民大学出版社，2003．

[6] 金钰．公共部门规模、效率与区域经济

增长关系研究[M]．北京：人民出版社，

2014．

[ 收稿日期 ]2015-07-29

20

新常态下重庆市城乡规划与规划院转型实践

□　韩列松

[ 摘　要 ] 新常态是对当前及今后一段时间内我国发展形势的总体描述。只有对社会经济发展方式与政府运行方式的转变趋势有一个清晰的认识，才能明确城乡规划与规划院转型的方向。文章从“两个判断”出发，一是对社会经济发展方式向“中高速、优结构、新动力”方向发展的判断，二是对政府职能运行方式向“法制化、透明化、协调性”方向发展的判断，分析城乡规划和规划院转型的方向，并结合重庆市的相关实践，提出新常态下规划院转型的建议。[ 关键词 ] 新常态；城乡规划；规划院；转型；重庆市[ 文章编号 ]1006-0022(2015)09-0020-06　[ 中图分类号 ]TU981　[ 文献标识码 ]B

The Reform Of Urban Rural Planning And Planning Institutes In Chongqing In New Normal Economy/Han Liesong[Abstract] Urban planning and planning institutes shall adjust to the new normal situation. The paper analyzes the socio-economic development and government operation transition, and the orientation of urban planning and planning institute reform, and puts forwards suggestions for planning institute reform with Chongqing practice.[Key words] The new normal, Urban rural planning, Urban planning institute, Transition, Chongqing city

0 引言

城乡规划学科的技术体系一直沿用“以人定地”“涂

色斑、改色斑”的布局法则。在新常态下，城乡空间资

源的配置主体和配置方式将发生巨大变化，城乡规划和

规划院的转型已成为业界的重要话题 [1-4]。本文从我国

已经进入新常态的发展形势出发，为了适应新常态、引

领新常态，从社会经济发展方式和政府运行方式两条

思路分析城乡规划的转型方向与重庆市的相关实践，

并结合这一新形势与新要求对规划院的转型提出对策。

1 新常态下城乡规划的转型方向

1.1 新常态的内涵解读党的“十八大”以来，中央政府将“深化改革”

作为引领我国未来经济发展的重要引擎。李克强总理

提出“改革是中国发展最大的红利”。在改革任务艰

巨、繁重的情形下，2014 年 5 月，习近平总书记在考

察河南的行程中第一次提出了“新常态”的概念。2014

年 11 月，在亚太经合组织 (APEC) 工商领导人峰会上，

习近平总书记首次系统阐述了“新常态”的科学内涵，

认为我国未来的经济发展在速度、结构和动力上将面临

重大转型：在经济速度上面临“从高速增长向中高速增

长”转型，在经济结构上面临“从增量扩能为主向调整

存量、做优增量并存的优化升级”转型，在经济发展动

力上面临“从要素驱动、投资驱动向创新驱动”转型。

为应对这种经济形势的变化，各地政府开始思考自身

角色的转换，如向法治化、协调型和服务型的公开透

明的政府运作方式转变。此后，对“中高速、优结构、

新动力、多挑战”的经济新常态的判断得到了政府、

学者、企业家和老百姓的广泛认同。由此，对于新常

态的认识，由经济领域逐渐扩展到全社会领域。

空间作为经济、社会发展的载体，其转型应满足

经济与社会转型的发展要求。在经济与社会进入新常

态的重要时期，空间规划如何适应发展的变化已成为

空间研究与城乡规划领域关注的重点。空间作为市场

与政府配置资源的核心要素，在空间资源配置的过程

中需要处理好“市场在资源配置中起决定性作用”和

[ 作者简介 ] 韩列松，高级工程师，重庆市规划设计研究院院长。

212015 年第 9 期 第 31 卷

“更好地发挥政府作用”两者之间的关系。

城乡规划作为政府调控空间资源的重要

手段，需要适应社会经济发展方式和政

府运作方式“双重转型”的考验。

1.2 新常态下城乡规划转型的基本逻辑为了适应社会经济新常态的转型，

作为调配空间资源的城乡规划，也面临

着重大转型机遇 ( 表 1)。

首先，为应对经济增长方式的变化，

在经济增速放缓、存量与增量结构并存、

驱动力转变的前提下，城乡规划将会出

现增量规划减少、存量规划增多的局面。

存量规划时代的到来，将对增量规划时

代的规划技术方法、规划内容产生巨大

的冲击，如规划技术方法面临重大转型，

“两证一书”的增量规划管理制度实施

困难重重。有学者指出这些将是城乡规

划下一个三十年必须面对的常态问题 [5]，

城乡规划将逐渐走出建筑等工程学科的

藩篱，走向既要面向空间载体，又要处

理复杂社会问题的社会实践学科。此外，

由于经济动力趋向于创新驱动、内需驱

动，城乡规划的空间类型也将面临工业、

居住和商业等传统空间与众创、休闲娱

乐等新型空间并存的局面。随着多元空

间融合逐渐呈现常态化，如何应对新要

求、新挑战，成为了城乡规划必须面对

的问题。

其次，在政府运作方式发生转变的前

提下，政府应该思考管理的边界在哪里、

管控方式与利益如何协调等问题。将这

些问题对应在城乡规划上，就是要明确

空间上应管控什么，如何明确管控的刚

性与弹性，加强公共产品的法治化建设；

如何协调好“政出多门”“部门规划打架”

等问题，强化府际之间的规划整合和统

筹；如何做好社区更新中的社区自治与

规划师角色转换的工作，加强对利益主

体多元化的规划编制方法的探索。通过

对这些问题的思考与探索，可以有效引

导政府调控空间资源配置方式的转型。

2 新常态下的重庆市城乡规划转型实践

2.1 适应发展方式新常态的城乡规划

转型实践2.1.1 适应新结构、新速度，推动增量

规划向存量规划转变

社会经济发展的新结构和新速度是

指经济结构转向“调整存量、做优增量”

并存，发展速度从高速向中高速转变，

外延拓展式的增量规划将越来越少，对

于存量空间的提升与改造变得更加重要。

为了顺应这一趋势，重庆市开展了城乡

总体规划深化完善研究和棚户区改造规

划编制工作。

2013 年，重庆市委市政府作出“科

表 1 新常态下城乡规划转型的主要要求及重庆市的实践

表 2 重庆市城乡总体规划深化完善研究的主要内容

类型 新常态发展要求 城乡规划转型要求 重庆市规划实践

发展方式 中高速 ( 质量效率型集约增长 ) 增量规划→存量规划 总体规划深化完善研究

新结构 ( 经济结构转向“调整存量、做优增量”并存 )

棚户区改造

新动力 ( 创新驱动、内需驱动 ) 传统空间→新型空间 旅游休闲度假地产规划的多样化

政府运行方式

法治化政府 ( 公共秩序等公共产品 )

底线思维 “美丽山水城市”、历史文化名城

协调型政府 ( 决策主体多元、发挥市场的决定性作用 )

府际关系、部门间的规划统筹

“规划全覆盖”、多规合一

社区治理 ( 由“龙头”向“平台”转变 )

街道社区中心布点规划、社区规划

深化方面 具体内容

城市性质和职能 完善城市性质和城市职能

市域城镇体系布局 落实市域城镇集群发展策略

深化“一区两群”的城镇空间组织

补充完善小城镇发展规划策略

主城区空间布局 深化战略性功能空间布局

构建“美丽山水城市”

人口和建设用地规模 人口规模预测与分配

建设用地规模预测与分配

市域综合交通规划 强化通道，构建国家枢纽

优化枢纽，协调交通与城镇关系

新增交通设施，加强大都市区内部交通联系

市域市政基础设施规划 电力、燃气及供水需求预测

总体保障策略

优化完善电源与电网规划

形成多源联网的天然气供应系统

综合解决渝西地区供水问题

22

学划分功能区域、加快建设五大功能区”

的重大战略决策，重庆市城乡总体规划

实施面临新的政策导向和发展要求。为

充分体现总体规划的战略性、前瞻性，

需要适时对总体规划的有关内容进行深

化。重庆市城乡总体规划深化完善研究

( 以下简称“总规深化”) 包括六个方面、

十六项内容 ( 表 2)，有效指导了重庆市

规划局后续开展 ( 或正在开展 ) 的“一区

两群”区域规划、美丽山水城市规划等

一系列规划项目 ( 图 1)。

棚户区改造规划项目始于 2013 年，

重庆市决定用五年时间将市区旧住宅区、

城中村和城乡结合部等纳入城市棚户区

改造范围，惠及 7 万余户居民。该项目

力求改善困难群众的住房条件，使户均

面积达到 90　m2，并提高周边基础设施

和公共服务设施的建设水平。为此，规

划对城市公共资源可整合的相邻地块进

行“捆绑式”划片改造，即划定的一个

片区内含多个棚户区地块，各地块相互

捆绑，实行“同时规划、同时改造”。

2.1.2 适应发展动力的转变，创新规划

类型，挖掘新型空间潜力

城市发展动力的转变需要新空间的

承载，这主要表现在创新产业空间的安

排和内需拉动的消费空间安排两个方面。

在城市创新产业空间方面，重庆市结合

十大新兴产业的布局，编制了水土云技

术基地、西永微电子园的高新产业园区

规划；在内需拉动的消费空间方面，重

庆市编制了全市的旅游休闲度假地产规

划，系统梳理了相关旅游资源，提供了

消费空间。

随着社会经济的发展，市民生活水

平逐步提高，休闲消费已成为拉动内需、

促进经济增长的重要增长点，休闲方式

也由观光游向度假游、体验游转变。近

年来，旅游地产、健康养老地产成为新

的投资增长点。以重庆市旅游休闲度假

地产规划选址及建设标准研究为例，其

主要内容包括选址要求、建设标准和设

施配建标准三个方面。在选址要求上，

规划对气候条件、交通条件、水资源、

用地条件和用地规模等进行了相应的规

定 ( 表 3)。在建设标准上，规划划定了

紧邻镇区和远离镇区的两种区域类型，

并规定了相应的容积率、建筑限高、建

筑密度和绿地率等指标。

2.2 适应政府运行方式新常态的城乡

规划转型实践2.2.1 体现底线思维，提高规划的刚性

约束

新常态下政府运行方式的法制化、

规范化的要求将会越来越高，城乡空间

规划如何为政府提供合理的空间保障与

引导，成为主要的规划目标。因此，对

一些基本控制线的细化和明确，成为了

提高规划刚性约束的重要内容。

为了落实总规深化提出的“美丽山

水城市”的定位，并强化规划管控的底

线，重庆市编制了美丽山水城市规划。

该规划从重庆市主城区“山、水、绿”

的自然本底条件分析出发，梳理山系、

水系和绿系的脉络，提出规划保护和利

用的原则，明确了生态体系与城市建设

相融合的规划管控措施 ( 图 2)，提高了

规划的刚性约束条件，如对水系中的“三

线一路”( 蓝线、绿线、灰线和公共道路 )

提出了管控措施。

2.2.2 协调府际关系，提升规划统筹

协调能力新常态下政府通过提供公平的竞争

环境，让多元利益主体参与决策，发挥

市场的决定性作用，但是政府在公共空

间利益保障方面又必须按照“保基本、

兜底线”的原则，协调各方利益，避免“一

元独大”的局面出现，因此空间规划的

统筹和协调能力的提升成为城乡规划的

重要目的之一。为此，重庆市开展了城

乡规划编制体系研究，提出了“规划全

覆盖”的工作任务和要求，得到了重庆

市委市政府的高度重视。“规划全覆盖”

表 3 重庆市旅游休闲度假地产规划选址要求

要素 选址要求

气候条件 海拔以 800 ～ 1　500　m 为宜

交通条件 宜临近旅游景区服务中心或周边城镇

到主要交通道路或高速公路出口的时间宜控制在 30 分钟以内

水资源 区域供水水源能保证人均 200 ～ 250 升 / 日的综合性生活用水量

用地条件 避开基本农田、地质灾害易发区和水源保护区等特殊保护区域

用地规模 位于镇区的项目，单个项目用地规模不小于 3　000　m2；位于非镇区的项目，单个项目用地规模不宜超过 20　hm2

图 1 重庆市城镇体系规划布局图

232015 年第 9 期 第 31 卷

工作涉及 32 个专项规划类型和 12 个专

业规划类型。

规划体系有广义和狭义之分，广义

的规划体系是指政府各主管部门编制执

行的规划整体；狭义的规划体系是指规

划编制部门主管的法定规划、非法定规

划等，涵盖“全国、省域、市、县、镇、

村”六个层次。由于空间资源的唯一性，

以空间为载体的规划体系需要相互协调

与统筹，避免“空间打架”“政策无法

落地”的局面出现。重庆市城乡规划编

制体系研究对现行规划编制体系进行分

析，得出四个“不够”的判断：一是城

乡空间资源管控规划覆盖“不够”；二

是专项、专业规划支撑“不够”；三是

规划水平“不够”；四是规划机制的建

立和完善“不够”，影响编制审批效率。

在此基础上，研究提出构建“市域、主城、

区县、镇乡、村”五个层次，包括战略

规划、总体规划、分区规划、详细规划、

专项规划、专业规划、城市设计、镇 ( 乡 )

规划和村规划九种类型的城乡规划编制

体系。为了在重庆全市范围内推动“规

划全覆盖”工作的开展，研究还提出建

立由规划部门和相关部门共同编制、共

同管理、共同使用的共编共管机制。重

庆市在未来一段时间内的重点工作就是

围绕“规划全覆盖”开展一系列规划编

制工作。

2.2.3 保障社区需求，助推社区建设

空间规划与未来社会管理需求脱节

的问题一直没有得到较好的解决。在房

地产市场化的过程中，如果要减少对基

本公共服务设施空间保障的负面冲击，

就需要全新的规划类型。重庆市结合“规

划全覆盖”工作中统筹各类公共服务设

施专项规划的需要，在规划未建区开展

了重庆市主城区街道社区综合服务中心

布点规划，并充分考虑未来社会管理需

求，强化引导基层的公共服务中心体系

的构建。同时，在规划已建区还积极开

展社区规划的编制工作。

在重庆市江北区鲤鱼池片区社区规

划中，尝试采用“针灸式、协商式”的

规划编制技术路线，提出了三大发展策

略：一是承接观音桥商圈的功能拓展，

引入大型项目运作企业，形成“产商居”

融合的宜人社区；二是通过策划文化节

点、引导微型企业入驻，发展社区产业，

推动社区逐步更新；三是完善社区配套，

改善社区环境，提升社区活力。在空间

发展上，该规划将社区划分为整体改造

重塑区、新功能导入区、局部优化区和

完整保留区四类 ( 图 3，图 4)，差异化

引导社区功能的提档升级。

3 新常态下规划院的转型

3.1 适应市场主体多元化和规划类型

多样化的转变，建设一流的规划服务商3.1.1 主动策划创新性项目，推动规划

产业链延伸

为适应新常态下增量规划业务不断

下滑的大背景，规划市场的主体逐渐多

元化，规划行业势必将减少对以政府为

主体的服务对象的依赖，并将重点更多

地放在存量类项目和市场类项目上。为

此，规划行业必须主动适应这种变化，

既要巩固和挖掘既有的市场空间，又要

主动谋划、“服务靠前”，想甲方之所想，

为地方发展谋出路；策划具体到每座山、

每条水和每个片区的详细规划体系，多

渠道扩展项目来源，扩充合同储备，从

规划设计到策划营销再到工程建设，打

通规划设计全产业链，从而提升规划产

图 2 重庆市主城区山系 (左图 )、水系 (中图 )和绿系 (右图 )规划布局图

24

业链的附加值。

重庆市规划设计研究院 ( 以下简称

“重庆市规划院”) 根据重庆市的发展

形势和外部市场环境的变化，按照“面

向市场、做大做强”的发展思路以及“深

耕主城、深挖区县、辐射西部、拓展全

国”的发展目标，主动策划了“规划全

覆盖”、社区布点等规划项目；继续加

大投标力度，重点参与一些有影响力的

城市或地区的项目投标，特别是区县的

城市设计工作；积极拓展全国市场、稳

固主城市场、挖掘区县市场，在设立两

江分院之后，继续在有价值的地区设立

分支机构，提高市场占有率；在市政、

旅游和园林景观等业务板块培育新的经

济增长点。

3.1.2 搭建平台，提升多元利益主体的

协调能力

在新常态下，城乡规划作为配置空

间资源的主要手段，在编制过程中涉及

多方利益的博弈。因此，城乡规划为协

调区域利益、部门利益及公众利益提供

了一个重要平台，有利于促进多方共识

的达成，推动规划空间格局的落实。同时，

城市规划师凭借知识与智慧，在解决社

会冲突与政治问题的过程中具备沟通和

协调优势。

重庆市规划院在编制各类规划项目

的过程中，充分发挥了利益协调平台的

作用。在社区规划中，为了让居民更好

地参与规划编制和实施的组织工作，重

庆市规划院在居民参与规划的方式、了

解居民的需求，以及推动规划解决方案

的制定和实施等方面开展了卓有成效的

探索与创新。

3.1.3 适应新常态转变，主动调整组织

架构

在新常态下，要适应规划管理和市

场环境的转变，规划院就必须主动调整

组织架构。在对外服务上，应按照“到

需求一线去、与规划管理一体化”的服

务要求，深入到规划局处室、分局等一

线管理部门协助管理，强化定期交流常

态沟通机制；在机构内部，应完善“院

所联动”的生产经营机制，广泛创新开

拓市场的合作方式，实现机构内部一体

化发展。

为适应大规模城市控制性详细规划

的编制与集中修改，重庆市规划院制定

了工作规程，明确人员分工，规范汇报

形式，建立项目进度跟踪制度；派规划

编制研究所常驻市规划局，专职承担控

制性详细规划修改的集中论证工作；成

立城市设计专门项目组，常驻市规划局

详规处，专业对口重要地区的城市设计

项目并提供服务，参与规划设计方案的

评审和审查工作；创建市政工程公司，

进一步拓展市场；筹建院技术审查咨询

中心，对接市规划局，集中社会和院技

术力量，提升城乡规划、市政规划设计

成果的内审水平。

3.1.4 完善规章，加强内部政策和机制

建设

重庆市规划院按照“三贴紧”( 即

贴紧实际、贴紧需求、贴紧管理 ) 工作

法，首先完善内部管理架构，以经济责

任制为主线，搭建面向市场的“总院—

分院 ( 所 )—室”三级管理架构，完善

内部机构设置和岗位设置，将生产经营、

技 术 质 量 和 后 勤 保 障 等 管 理 权 限 逐 步

“下沉”，逐步调整一、二线的人员构

成和数量比例，实现“精兵简政，效能

优先”；其次，拓展业务领域，建立以

院为核心平台的“柔性人才引进机制”，

以规划、建筑和市政为三大主营业务支

撑，向上加强对建设项目市场策划领域

的拓展，向下加强对旅游规划、园林景

观规划设计及多种经营等领域的延伸；

图 3 重庆市江北区鲤鱼池片区区位图 图 4 重庆市江北区鲤鱼池片区功能布局规划图

252015 年第 9 期 第 31 卷

最后，加强对分支机构的管理，统一管

理规范。

3.2 适应政府决策方式的转变，建设

一流智库3.2.1 适应政府决策透明化的转变，加强

信息化分析能力建设

加快推动公共数据资源的开发利用

是顺应大数据时代发展的必然趋势。数

据资源作为生产要素、无形资产和社会

财富，与能源、材料等有形资源同等重要。

在数据基础上构建分析模型，更能发挥

演化规律模拟和未来情景预测的作用。

作为最大的公共数据拥有者，政府要推

动数据资源开放，促进行政透明度建设，

提升社会治理能力，推动整个社会对政

府数据进行社会化增值开发，助推产业

升级和经济转型。

对于重庆市来说，要使规划真正具

有影响力和生命力，就应尽快改变目前

规划“粗放”的状况，利用信息技术等

新技术和新手段，采用定量分析等方法，

把握城市发展的进程和规律，提高评估、

预测和规划的科学性。政府需要专门的

服务机构为其提供大数据以及模型的建

立、 分 析、 维 护 和 更 新 等 服 务。 重 庆

市规划院作为为重庆市政府提供城乡规

划编制、咨询等服务的智库机构，需全

力介入规划决策支撑信息平台的建设、

维护和运用，在公共服务设施、职住平

衡等项目中对大数据应用进行探索；同

时，近期筹划建立“院规划信息化工作

小组”，作为大数据和分析模型的专职

研究部门。

3.2.2 推动规划信息化平台建设，促进

规划编制和研究方法的转型

随着移动互联网、物联网、云计算及

自动化控制技术的发展，“数字城市”“智

慧城市”等概念逐渐出现。在未来三至五

年内，自媒体、O2O(Online to Offline)

与规划编制和规划实施的互动将进一步

增强，规划将从物质空间中解脱出来，

人将真正成为规划关注的主角，现状调

研、问题收集和方案讨论等都将与移动

互联网密切相关，为此规划的技术手段

也将面临重大转型。重庆市规划院正在

着手开展规划信息化平台的建设，包括

规划设计、数据管理与发布、规划公众

参与“云平台”和规划决策支持四个平台，

以提升规划编制机构的技术整合能力。

3.2.3 适应政府决策法制化、标准化的

转变，加强地方规范和标准化能力建设

建立健全科学规范的标准体系是政

府组织推进新型城镇化的重要任务。制

定完善的标准是政府部门的重要职责，

因此必须转变观念，提高认识，加大力度，

切实把标准体系建设摆在更加突出的位

置。科研设计单位作为对口服务政府部

门的智囊机构，应充分依托其技术力量

和研究基础，做好规范化和标准化建设。

重庆市规划院参与了一系列规划技

术法规、标准、政策和规范的制定工作，

包括《重庆市控制性详细规划编制技术

规定》(2011 年 ) 和《重庆市城乡公共服

务 设 施 规 划 标 准》(2014 年 ) 等。 这 些

地方规范和标准的制定，为政府的日常

规划管理工作提供了技术支撑。

3.2.4 适应政府决策科学化、民主化的

转变，加强决策参与能力建设

中共十八届三中全会提出“加强中

国特色新型智库建设，建立健全决策咨

询制度”，这使得智库建设上升到了“推

进国家治理体系和治理能力现代化、增

强国家软实力”的战略高度。

为此，重庆市规划院积极创造条件，

让各类技术专家更多地参与到由各级政

府组织的工作交流和发展思路讨论中，

逐步扩大各类技术专家的学术影响力和

话语权，如举办“重规论坛”，建立院

外专家库制度，组织各方力量“共编、

共管、共用”规划；积极组织《决策参考》

的撰写，为政策出台建言献策；积极配

合职能部门撰写领导发言材料等，做好

政府的决策参谋。

4 结语

新常态不仅关乎经济发展的转型，

更 关 乎 社 会 各 个 领 域 的 全 面 转 型。 城

乡规划作为政府调控空间资源的重要工

具，规划编制机构作为政府决策的重要

智囊，均必须适应这种转型。重庆市的

城乡规划从宏观到微观、增量到存量、

编制到管理，对空间规划的转型开展了

积极探索。面对复杂多变的外部形势和

竞争日趋激烈的市场环境，重庆市规划

院从调整自身架构和主攻方向入手，积

极应对，不断开拓新市场、拓展新业务，

取得了一些宝贵的经验。希望通过本文

的探索，能为新常态下规划院的转型提

供参考。

[ 参考文献 ]

[1] 朱介鸣．城市规划范式的转型：发展规

划[J]．规划师，2012(8)：9-12．

[2] 张京祥，赵丹，陈浩．增长主义的终结

与中国城市规划的转型[J]．城市规划，

2013(1)：45-50．

[3] 张京祥，陈浩．空间治理：中国城乡规

划转型的政治经济学 [J]．城市规划，

2014(11)：9-16．

[4] 郑国，秦波．论城市转型与城市规划转

型—以深圳为例[J]．城市发展研究，

2009(3)：31-35．

[5]赵燕菁．城市规划的下一个三十年[J]．

北京规划建设，2014(1)：168-170．

[ 收稿日期 ]2015-07-20