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Centro de Estudios EstratégicosCampus Ciudad de México


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Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey Campus Ciudad de México

Centro de Estudios Estratégicos

Evaluación de la Estrategia de Microrregiones Reporte de estudios de caso

(versión final)

Coordinador general de la evaluación Jorge Mario Soto Romero

Responsable del Reporte de estudios de caso Jorge Silva Riquer

Colaboradores Ana Gabriela Ayala Núñez

Omar de Jesús Ceballos Barragán Alejandro Gracida Rodríguez Juan Eduardo Lozano Ortega

Gerardo Tunal Santiago Sergio Iván Velarde Villalobos




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Tabla de contenidos 1. Introducción .................................................................................................................. 5

1.1 Estudio cuasi-experimental .................................................................................... 5 1.2 Objetivos ................................................................................................................. 6 1.3 Temas a investigar.................................................................................................. 7 1.4 Metodología............................................................................................................ 7 1.5 Selección de los casos............................................................................................. 8

1.5.1 Criterios .......................................................................................................... 8 1.5.2 Casos seleccionados ....................................................................................... 8

2. Principales hallazgos en el campo ............................................................................. 11

2.1 Diseño: selección de municipios, localidades CEC y localidades área de influencia .............................................................................................................. 11

2.2 Impacto ................................................................................................................. 12 2.2.1 Contribución al desarrollo integral de las localidades.................................. 12 2.2.2 Piso básico de infraestructura y servicios..................................................... 13

2.3 Operación ............................................................................................................. 15 2.3.1 Coordinación institucional............................................................................ 15 2.3.2 Participación y capital social ........................................................................ 19 2.3.3 Proyectos y acciones..................................................................................... 21

3. Estado de México: La EM en un municipio de reciente creación. ......................... 24

3.1 Contexto................................................................................................................ 24 3.1.1 Sinopsis de las localidades CEC y Q-CEC................................................... 25 3.1.2 Grado de aislamiento .................................................................................... 28 3.1.3 Situación política .......................................................................................... 29 3.1.4 Programas que actúan en la localidad........................................................... 32

3.2 Operación ............................................................................................................. 32 3.2.1 Formas de gestión y coordinación institucional (formal e informal) ........... 32 3.2.2 Sujetos de desarrollo en la localidad a partir de los proyectos y acciones en la localidad.................................................................................................................... 34 3.2.3 Proceso de capital social............................................................................... 35 3.2.4 Sustentabilidad de los proyectos................................................................... 36

3.3 Impacto ................................................................................................................. 38 3.3.1 Proyectos y acciones de infraestructura, servicios y financiamiento local... 38 3.3.2 Desarrollo económico................................................................................... 39 3.3.3 Dinámica demográfica.................................................................................. 42

3.4 Diseño ................................................................................................................... 43 3.4.1 Territorio CEC e INF.................................................................................... 44 3.4.2 Enfoque territorial......................................................................................... 45 3.4.3 Banderas blancas .......................................................................................... 46

4. Guerrero: La EM en medio de la montaña.............................................................. 47

4.1 Contexto................................................................................................................ 47




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4.1.1 Sinopsis de las localidades CEC y Q-CEC................................................... 48 4.1.2 Grado de aislamiento .................................................................................... 52 4.1.3 Situación política .......................................................................................... 52


4.3 Impacto ................................................................................................................. 66 4.3.1 Proyectos y acciones de infraestructura, servicios y financiamiento local... 66 4.3.2 Desarrollo económico................................................................................... 67 4.3.3 Dinámica demográfica.................................................................................. 69

4.4 Diseño ................................................................................................................... 73 4.4.1 Territorio CEC e INF.................................................................................... 73 4.4.2 Enfoque territorial......................................................................................... 74 4.4.3 Banderas blancas .......................................................................................... 75

5. Zacatecas: La EM en tierras sin poblados. .............................................................. 77

5.1 Contexto................................................................................................................ 77 5.1.1 Sinopsis de las localidades CEC y Q-CEC................................................... 78 5.1.2 Grado de aislamiento .................................................................................... 80 5.1.3 Situación política (política pública local)..................................................... 82 5.1.4 Programas que actúan en la localidad........................................................... 85


5.3 Impacto ................................................................................................................. 96 5.3.1 Proyectos y acciones de infraestructura, servicios y financiamiento local... 96 5.3.2 Desarrollo económico................................................................................... 97 5.3.3 Dinámica demográfica................................................................................ 100

5.4 Diseño ................................................................................................................. 105 5.4.1 Territorio CEC e INF.................................................................................. 105 5.4.2 Enfoque territorial....................................................................................... 106 5.4.3 Banderas blancas ........................................................................................ 106

6. Principales hallazgos y conclusiones ....................................................................... 108

6.1 Estado de México................................................................................................ 108 6.2 Guerrero ............................................................................................................. 109 6.3 Zacatecas ............................................................................................................ 110

7. Bibliografía................................................................................................................ 113




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1. Introducción La Evaluación realizada a la Estrategia de Microrregiones (EM) incluye una serie de estudios de caso, que nos permitieron apreciar con mayor profundidad y detalle el contexto, las dinámicas y los resultados en torno de la operación e impacto de esta iniciativa. Los pormenores acerca de los contenidos y metodología básica a utilizar en los casos se encuentran en el Reporte Metodológico, específicamente en los puntos 1.5.3 y 3.3, así como en los puntos desarrollados a continuación. Esta propuesta se fundamentó en las diversas conversaciones que tuvimos en el seno del equipo evaluador, así, como con el personal de la Unidad de Microrregiones (UM), con los asesores en materia de metodologías cualitativas de la Sedesol, y en congruencia con el proceso de priorización y reducción de los indicadores propuestos. En torno a la selección y metodología de trabajo para los estudios de caso, los miembros del equipo evaluador estuvimos abiertos a las diversas propuestas para realizar los cambios pertinentes y lograr un resultado satisfactorio de dichos estudios. Así, se decidieron, con base en el diseño de evaluación elegido para la EM y las discusiones entorno a la conveniencia y pertinencia de los estudios de caso, los siguientes aspectos metodológicos:

1.1 Estudio cuasi-experimental Se establecieron las condiciones básicas que definieron los espacios para efectuar los estudios correspondientes. Para lo cual se determinó que era indispensable tomar como sustento del análisis los conceptos de capital territorial (capital físico, financiero, natural, social y modelo económico) y de sujetos de desarrollo como parte sustancial del avance de las localidades CEC a partir de la EM. Para observar los avances e impactos fue indispensable hacer un estudio con grupos de tratamiento y de control que nos permitió evaluar mejor el desarrollo de la EM. Se estableció la necesidad la observación e interpretación a partir de determinar los factores en un estudio diacrónico y sincrónico, de acuerdo al siguiente diagrama de corte analítico1:

1 Esta interrelación de temporalidades y cómo se usará se describe en términos básicos en el Reporte metodológico.



Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D. F. C. P. 14380

Gráfico 1.1

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Antes de la EM Después de la EM

Proyectos y acciones en las microrregiones

Proyectos y acciones no- microrregiones

Municipio Microrregión (Localidades CEC e

Influencia) 1995-2001

Municipio Microrregión (Localidades CEC e

Influencia) 2002-2006 Incidencia de la EM en la

formación de un capital territorial e impulso de

sujetos de desarrollo local

Municipio Q-Microrregión

(Localidades Q-CEC y Q-Influencia) 1995-2001

Municipio Q-Microrregión (Localidades Q-CEC y Q-

Influencia) 2002-2006

1.2 Objetivos Los principales objetivos de los estudios de caso fueron determinados con el apoyo del grupo evaluador, la UM y el asesor evaluador del estudio cualitativo y fueron los siguientes:

• Obtener una visión más comprensiva y detallada de la EM, a partir de una serie de estudios comparativos a profundidad en municipios y localidades dentro y fuera de las microrregiones

• Apoyar a las evaluaciones de operación e impacto mediante casos extensos y profundos, complementando y extendiendo las metodologías de carácter mayormente transversal (cross-section) desarrolladas en análisis de impacto con gran número de observaciones, como aquéllas que utilizan registros administrativos (RAM), encuestas y bases de datos nacionales (censos y conteos)

• Entender mejor las causas y los procesos de la operación e impacto—i.e., los por qué y los cómo—que están detrás de los resultados—i.e., los qué y los cuántos—que pueden atribuirse a la EM en comparación a las no microrregiones

• Capturar las percepciones y opiniones de los actores relevantes de la EM en el nivel local, utilizadas como insumo para la evaluación




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1.3 Temas a investigar

Los temas que se abordaron y sobre los que se documentaron los estudios de caso fueron los siguientes procesos en cada localidad, tanto de tratamiento y como de control:

• Coordinación institucional vertical y horizontal para la identificación, propuesta, selección, implementación y seguimiento de proyectos.

• Participación de la comunidad en la planeación y ejecución de proyectos, y satisfacción acerca de los mismos.

• Cantidad, inversión, cobertura, calidad, mantenimiento, utilización y sustentabilidad de los proyectos.

• Impacto de los proyectos de infraestructura y servicios públicos, e importancia relativa, tanto para las localidades CEC y de influencia como entre distintos tipos de proyectos.

• Convergencia territorial, en específico, el funcionamiento de las localidades CEC como unidades de servicios y atracción de otras localidades de influencia.

• Dinámicas migratorias, tanto de localidades de influencia hacia CEC como de microrregiones hacia el exterior.

• Peculiaridades sociales, políticas o económicas, como partido o grupo político, usos y costumbres, conflictos, etc.

1.4 Metodología

Todos los casos elegidos cumplieron con las siguientes características relevantes de tipo socioeconómico, geográfico y administrativo político que nos permitieron realizar las observaciones sustantivas a la evaluación. De esta manera la selección se apegó al criterio aprobado por la UM.

La metodología que se empleó estuvo en concordancia con nuestra propuesta y las recomendaciones emitidas por la UM y el asesor evaluador del estudio cualitativo y se baso en los siguientes principios básicos:

• El enfoque que se utilizó fue comparativo, estructurado y contrafactual, lo que nos permitió realizar las inferencias descriptivas y causales sobre la operación e impacto de la EM, tanto entre distintos municipios microrregiones como entre éstos y los no-microrregiones

• El análisis se enfocó en torno de los proyectos y acciones Bandera Blanca como unidad de análisis y obras equivalentes en no microrregiones, pero también se exploró lo que sucede con otros programas de la Sedesol, como Oportunidades, Opciones Productivas, 3x1, etc.

• Se estableció y mantuvo contacto directo con los actores relevantes que participan en los proyectos y acciones, y lo que nos permitió documentar las condiciones del contexto




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local y municipal que inciden sobre los mismos. Estos actores ya han sido descritos e identificados en el reporte metodológico en el Anexo 3.

• Se hará investigación etnográfica que completará los estudios de caso • Entrevistas a profundidad con informantes principales • Grupos de enfoque con actores relevantes

1.5 Selección de los casos

1.5.1 Criterios Los criterios de la selección de los estudios de caso en los municipios de microrregiones y cuasi-microrregiones contemplan las siguientes características:

• Estados: desarrollo relativo; ubicación regional • Municipios: medio físico; marginación relativa; estructura y vocación económica;

presencia indígena • Localidades CEC: condición de cabecera municipal; conectividad • Localidades de influencia: accesibilidad a localidad CEC • Ante las eventualidades se determinó establecer localidades, tanto CEC como Q-

CEC, de reemplazos para evitar contratiempos. Los criterios de selección fueron iguales, selección simultanea, lo que nos hizo determinar los casos elegidos y no otros

1.5.2 Casos seleccionados La selección y número de casos se determinó con base en las condiciones y necesidades de la avaluación el total de estudios a realizar, por lo que se determinó de la siguiente manera: seis en municipios en total lo que cubrió las necesidades de ubicar seis microrregiones (tratamiento) y seis no-microrregiones (control no equivalente), estas localidades se presentan en el siguiente cuadro, el cual detalla varias de las propiedades más importantes de acuerdo a los criterios de la EM. Los municipios se determinaron por cuestiones de logística y factibilidad de recolección de la información en tiempos aceptables para la evaluación, así como de la disponibilidad para establecer los contactos mínimos con los operadores de microrregiones en las localidades CEC y con otros funcionarios equivalentes en las áreas no definidas como microrregiones. Se consideró la posibilidad de reemplazos en caso de no contar con las condiciones para levantar la información indispensable, sin embargo, en este caso no se tuvo la necesidad de recurrir a tal medida.




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Los casos seleccionados se acordaron, al interior del grupo evaluador, con la Unidad de Microrregiones y el evaluador externo, la definición de las características de los casos a seleccionar, así los municipios elegidos son:

• En el estado de Guerrero se eligió a en la microrregión de la Montaña al municipio de Copanatoyac y a sus localidades de Copanatoyac y Ocoapa. Mientras que las no-microrregiones fueron Tixtla, con las localidades Zoquiapa y Almolonga.

• En segundo estudio de caso se eligió al estado de México, con el municipio de San

José del Rincón y las localidades de San José del Rincón Centro y San Antonio Pueblo Nuevo; mientras que el municipio no-microrregión fue El Oro y las localidades Santa Rosa de Lima y el Cerro Llorón.

• El tercer estudio de caso se realizo en el estado de Zacatecas siendo elegidos los

municipios de Melchor Ocampo y las localidades de Ocampo y el Jagüey; y para la no-microrregión de Concepción del Oro, con las localidades de Emancipación (Tanque el Alto) y El Durazno.




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Cuadro 1.1

Entidad Microrregión Municipio Tipo de localidad Localidad

Población de la

localidad 2000

Grado de marginación

2000

Proyectos y acciones 2002-2005

Presencia o predominancia

indígena

Guerrero Montaña Copanatoyac CEC Copanatoyac 2.181 ALTO 11 Náhuatl-Mixteca

Guerrero Montaña Copanatoyac CEC Ocoapa 855 MUY ALTO 4 Náhuatl-Mixteca

Guerrero No Aplica Tuxtla Q-CEC Zoquiapa 1.146 MUY ALTO No Aplica Náhuatl

Guerrero No Aplica Tuxtla Q-CEC Almolonga 1.263 ALTO No Aplica Náhuatl

México Microrregión III

San José del Rincón CEC San José del

Rincón Centro 1.389 MEDIO 10 Mazahua

México Microrregión III

San José del Rincón CEC San Antonio

Pueblo Nuevo 505 ALTO 4 Mazahua

México No Aplica El Oro Q-CEC Santa Rosa de Lima 1.512 ALTO No Aplica Mazahua

México No Aplica El Oro Q-CEC El Cerro Llorón 620 ALTO No Aplica Mazahua

Zacatecas Semidesierto Noroeste Ocampo CEC Ocampo 536 BAJO 5 No

Zacatecas Semidesierto Noroeste Ocampo CEC El Jagüey 343 ALTO 7 No

Zacatecas No Aplica Concepción del Oro Q-CEC Emancipación

(Tanque del Alto) 418 ALTO No Aplica No

Zacatecas No Aplica Concepción del Oro Q-CEC El Durazno 323 ALTO No Aplica No




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2. Principales hallazgos en el campo

2.1 Diseño: selección de municipios, CEC e INF Las localidades consideradas como Centros Estratégicos Comunitarios (CEC) corresponden de manera adecuada a los criterios de selección utilizados por la UM en cuanto a sus características físicas debido a que tienen el mínimo de infraestructura necesario y fungen, en algunos casos como centro natural de confluencia de las localidades satélite. Esto sugiere que, de inicio, fueron seleccionadas adecuadamente, aunque existen casos que señalan divergencias en tanto la selección y función del CEC. En los estudios de caso seleccionados, existen indicios de que las localidades CEC no necesariamente cubren las características necesarias por diversas razones y situaciones que se presentan a continuación: En el Estado de México, se perciben inconformidades en cuanto a los criterios de selección para las localidades CEC. En principio se afirma que la Estrategia es buena en un sentido instrumental pero muy mal focalizada, pues no ha podido lograr el efecto de derrame de beneficios en sus localidades de influencia. Ejemplo de lo anterior, es la localidad de San José del Rincón Centro, que a pesar de haber mejorado sus condiciones y haberse consolidado como cabeza del municipio, no ha logrado ser un polo de desarrollo. Por el contrario, la Asociación Civil de El Oro percibe justamente lo contrario, que al consolidarse y desarrollarse, forzosamente tendrá que haber un efecto derrame. En Zacatecas se percibe que la selección del territorio CEC es uno de los grandes problemas pues se realizó tomando en cuenta las divisiones municipales por razones de administración pública. Es evidente que a nivel del terreno y localidad, las cosas no funcionan administrativamente, sino prácticamente. Lo anterior se puede ver en que el área de confluencia de todo el norte de Zacatecas, con excepción de las localidades ubicadas en los extremos limítrofes con otros estados, no son las localidades CEC, sino Concepción del Oro (a la que se podría llamar de alguna manera como capital de zona) y Saltillo, capital de Coahuila como último centro atractivo en términos de mercado y empleo constante. Por el tamaño y cantidad de servicios, la gente no confluye en el CEC sino fuera. Para el caso de las áreas de influencia2 el nivel de bienestar es mínimo, la percepción de los informantes es que en los últimos cuatro años han sido inexistentes las obras públicas. En algunos casos los informantes se han beneficiado con la construcción de caminos que pasan por las comunidades, pero comentan que para lo que se ocupa es, sobre todo, en emergencias para salir a los hospitales localizados en Atlacomulco y San Felipe del Progreso. Las carencias en las áreas de influencia tienen que ver todavía con benefactores

2 Un área de influencia es aquella localidad que comparte una dinámica con un centro de desarrollo. Para este caso, se trata de las localidades ubicadas en un radio de 5 km. alrededor de las localidades CEC.




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básicos como agua potable y dotación de letrinas. El impacto hasta el momento de la EM ha sido muy limitado.

2.2 Impacto

2.2.1 Contribución al desarrollo integral de las localidades La capacidad de los CEC de convertirse en detonadores del desarrollo se ve aún lejana, tanto para ellas mismas como para otras localidades en su área de influencia. Ya que la definición de CEC y área de influencia no necesariamente coinciden con necesidades y prioridades locales, los criterios no son adecuados para la definición ya que existen otras localidades que tienen una mayor influencia sin cubrir los requisitos de la EM. Por lo que en algunos casos se ven a las primeras como centros proveedores de algunos servicios básicos, más que propiamente como centros de concentración. Estos puntos básicos son los siguientes y son además sostenidos por evidencia encontrada en los reportes tanto de operación como de diseño amen de otros datos encontrados sobre el terreno en la preparación de estos estudios de caso:

• Algunos CEC no tienen, ni se prevé, que tengan en el mediano plazo un verdadero potencial económico, debido principalmente a sus dotaciones de recursos naturales y humanos, así como a sus condiciones geográficas

• Algunas localidades CEC son muy pequeñas para cumplir con la función, siendo

otros espacios o ciudades más grandes los verdaderos polos de atracción. Como, es el ejemplo en estos estudios del Jaguey, Ocoapa y SAPN, que no eran cabeceras municipales, pero incluso también para Ocampo, que sí lo era

• La infraestructura y servicios provistos a través de la EM no son suficientes por

sí mismos para generar un efecto de masa crítica que detone un desarrollo posterior, ni aún en el caso de San José del Rincón Centro, que es la única localidad graduada, cuyo desarrollo reciente se explica más por la intervención del gobierno estatal que por la propia de la EM

En lo que se refiere a consolidar al desarrollo integral, no podemos asumir que la EM ha contribuido al establecimiento de un piso básico de infraestructura, servicios y capital social en las localidades y es por esto que no se le podría atribuir promoción alguna en el desarrollo integral de la localidad. En San José del Rincón se nota una mejoría en cuestiones de infraestructura, sin embargo ésta no se le atribuye a la EM, en buena parte debido al desconocimiento de ésta y a las características especiales del lugar, que al ser un municipio de reciente creación ha recibido un apoyo notablemente mayor por parte del Estado. Se habla de que San José del Rincón




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Centro es una localidad CEC graduada, sin embargo la EM, si bien participó en el proceso de graduación, no es la causa principal de su desarrollo. La obra de impacto detectada en los municipios de San José del Rincón y El Oro es la construcción de caminos, a pesar de las malas condiciones en las que se encuentran, la mayor parte de ellos han sido realizados por el gobierno estatal a través de la Junta de Caminos, dejando fuera a la EM de dicho proceso.3

Para ambas localidades pertenecientes a Melchor Ocampo, la mayor parte de las obras de infraestructura ya existían antes de la EM, principalmente en la cabecera (electrificación, agua, teléfono, escuelas de los niveles básicos preescolar, primaria y telesecundaria), no obstante en Melchor Ocampo no existía ningún centro de computadoras con acceso a Internet, ni un camino pavimentado. El CCA, que es directamente obra de la EM, ha permitido mejorar las condiciones de conectividad de la localidad, al igual que la carretera que fue obra del gobierno estatal mediante la Junta Estatal de Caminos. En este sentido, la localidad de Melchor Ocampo ha tenido un desarrollo en términos de la consolidación de un piso básico de infraestructura, no así un desarrollo integral debido principalmente a la falta de oportunidades de empleo. En el Jagüey existía también un piso básico previo y el mejoramiento del mismo por la EM ha sido mínimo. Por ejemplo, el CCA existente no tiene conectividad y el drenaje no funciona, siendo éstas las dos obras más importantes en la localidad, por lo que no puede considerarse que la EM haya contribuido a una mejora en la consolidación de un piso básico de infraestructura.

2.2.2 Piso básico de infraestructura y servicios El impacto perceptible en los CEC analizados es mínimo, las obras son realizadas por distintas instancias gubernamentales, lo cual mantiene la percepción de que es el “gobierno” quien ha desarrollo las obras, no se genera el apoderamiento de las mismas y no ha logrado transformar las relaciones paternalistas con los beneficiados, la participación no tienen mayor incidencia en la definición de las obras. El impacto de las mismas es medianamente conocido y la mayoría de las Banderas Blancas fueron levantadas antes o por instancias gubernamentales fuera de la EM. En otros casos las obras quedaron a medias, o bien sin funcionamiento, aunque el residente haya determinado la conclusión de la misma, por lo que el impacto no es tangible. En el caso de Ocoapa la EM no ha contribuido al mejoramiento de las condiciones estructurales de marginación debido a que las únicas obras que ésta realizó fue el convertir

3 Resulta interesante mencionar que una de las principales carreteras construidas es la que comunica San José del Rincón Centro con San Antonio Pueblo Nuevo, obra importante ésta debido a la cantidad de kilómetros (20 Kms.) de distancia y que comunica las dos zonas CEC.




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la tienda Diconsa en USC, y una obra de suministro de agua que no se encuentra operando por que no se ha podido abastecer de agua a ésta. Por su parte, en Copanatoyac se han realizado un gran número de obras, sin embargo, la mayoría de las mismas han tenido como objetivo complementar un servicio ya provisto, por lo que mejoramiento de las condiciones estructurales de marginación es parcial. Con respecto a las obras que han introducido un nuevo servicio, éstas han tenido impactos diferenciados, es así que en un principio el CCA servía para que los estudiantes tuvieran la posibilidad de adquirir habilidades básicas de cómputo, sin embargo, en la actualidad el CCA no se encuentra operando y existe un proveedor privado del servicio. Por otra parte el servicio de telefonía ha sido rentable en la localidad por lo que tiempo después se introdujo otra caseta y ahora la localidad cuenta con teléfonos públicos de tarjeta, e incluso, algunos habitantes de la localidad cuentan ya con teléfono privado. Lo anterior nos da evidencia para suponer que dichos servicios pudieran ser provistos por agentes privados independientemente de la EM. En el Estado de México existe en los dos municipios analizados un crecimiento diferenciado que obedece a que San José del Rincón Centro es de reciente creación, con lo cual se cuenta con recursos del Ramo 33 y del Ramo 20,4 mientras que el caso de El Oro es un municipio consolidado desde hace varias décadas. Los casos analizados dentro del municipio de San José del Rincón, las localidades CEC de San José del Rincón Centro y San Antonio Pueblo Nuevo muestran que la EM no cuenta con las condiciones óptimas para la implementación del proyecto. Por una parte, se encuentra un bajo nivel de coordinación entre los tres niveles de gobierno, motivado principalmente por el papel que juegan los partidos políticos dentro de la determinación de proyectos y acciones en las localidades y, como ya se mencionó, el actual cambio de partido en el poder en el caso de ambos municipios causa incertidumbre entre los habitantes. Reflejo de la falta de coordinación es la inconformidad del gobierno estatal con los criterios de selección de las localidades CEC, argumentando que el gobierno federal no incorpora las necesidades regionales que muestran los planes de desarrollo regional del Estado de México. Por su parte, los funcionarios del gobierno federal comentan que el gobierno estatal ha mostrado poco compromiso con la EM reteniendo los recursos convenidos, por lo cual las obras tienen retrasos en la fecha de terminación. De la misma manera, existe una marcada tendencia a diferenciar las obras realizados por el municipio, el Estado o la federación, por lo cual se recomienda que se refuerce la coordinación institucional entre los distintos niveles de gobierno. Se encontró en ambos municipios que los niveles de participación social son bajos, la percepción de los informantes es que existe una apatía generalizada por parte de los

4 El Ramo 33 es el recurso que la federación asigna a cada uno de los municipios para la construcción e infraestructura social básica, mientras que el Ramo 20 es el gasto que hace SEDESOL y sus organismos sectorizados para combatir la pobreza.




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pobladores para consolidar, en coordinación con las autoridades, un piso básico de infraestructura dentro de sus localidades. En gran parte esta falta de participación y desorganización social se debe al fenómeno migratorio tan marcado en las localidades, el cual produce una descapitalización humana. Aunado a esto, se percibe una cultura paternalista en los municipios analizados que evita el empoderamiento social de su propio desarrollo. Merece acotar que en San José del Rincón se percibe una mejoría por los habitantes de la cabecera, quienes coinciden que tener el ayuntamiento más cerca y con recursos propios ha sido de gran ayuda. En contraparte, las localidades más alejadas de la cabecera, como es el caso de San Antonio Pueblo Nuevo, se ha visto enfrascada en un choque cultural donde se percibe una negación a formar parte del nuevo municipio; en esta localidad la percepción es que no se ha mejorado en los últimos años. En ambas localidades de San José del Rincón las necesidades urgentes que fueron mencionadas son la salud y el empleo. Para el caso del municipio de El Oro los informantes de las localidades Q-CEC coinciden en que el apoyo recibido durante los últimos años es escaso y el nivel de reprobación de la antigua gestión municipal es alto. De la misma manera, las principales necesidades recabadas tienen que ver con cuestiones de salud y desarrollo de fuentes de empleo en las localidades. Ciertamente, la construcción del CCA y la carretera en Melchor Ocampo han contribuido a mejorar las condiciones de marginación relativa de la localidad. En el Jagüey la situación no es similar, a pesar de la construcción de obra pública, las condiciones de marginalidad han permanecido casi iguales o se han profundizado las que se tenían antes de la EM debido a que las obras de la EM, como el CCA, que pueden aumentar mucho el nivel en términos de conectividad, no se consolidaron adecuadamente. No se debe soslayar que el problema principal relacionado a la marginación de estas localidades se debe más bien a la debacle económica que ha sufrido la región del semidesierto de Zacatecas en los últimos 25 años, siendo la principal causa el cese de la actividad minera que deviene en el desempleo de toda la región. Al igual que en Melchor Ocampo, las localidades del Durazno y Tanque del Alto se han visto en las mismas condiciones de depresión económica general, pese a las inversiones continuas desde los distintos niveles de gobierno y diversos planes de desarrollo en especial aquellos enfocados al impulso de las zonas áridas.

2.3 Operación

2.3.1 Coordinación institucional De acuerdo a los estudios de caso, podemos aseverar que la coordinación institucional entre los distintos niveles de gobierno no es la adecuada. Por ejemplo, en Guerrero los encargados de la EM perciben que sus acciones son proporcionales al presupuesto con el que ésta opera, y en este sentido a las posibilidades que pueden ser ofrecidas a las localidades CEC a través de los ayuntamientos. Al respecto, también observan que el




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recorte presupuestal ha tenido un impacto negativo en la presencia de la EM del inicio hasta el presente. Dichos informantes exponen que las autoridades municipales pueden ser encausadas, mediante su conducto, a tomar en consideración la realización de determinadas obras que se consideran como de Bandera Blanca.5 De entre éstas los CCA han tenido mayor recepción al establecer canales de comunicación funcionales que pueden tener peso en las decisiones hechas en el nivel de la localidad, aunque no más que aquél de las necesidades atribuidas a los proyectos y acciones de Bandera Blanca, los cuales son ejecutados a través de los ayuntamientos. Respecto a otras dependencias federales, los encargados de la EM perciben que gran parte de ellas opera de manera autónoma, ejecutando por su cuenta las obras que tienen programadas. Algunas de estas son de su conocimiento, mientras que otras no. De igual forma, los encargados de otras dependencias perciben que la EM opera de manera autónoma y con objetivos particulares. Un caso ilustrativo es el de la CONADEPI que en Guerrero tiene una fuerte presencia en la realización de obras de infraestructura, carretera, puentes y electrificación, donde los responsables de ambas instancias perciben mutuamente la autonomía en la ejecución de proyectos. El coordinador de la EM estatal de Guerrero manifiesta que cada institución federal realiza su propio plan de obras y acciones y que no llevan a cabo una planeación conjunta, a pesar de los esfuerzos de la EM, debido a que cada institución responde a programas operativos diferentes y que no existen medios coercitivos para obligarlos a una planeación conjunta. Con respecto a la planeación con el gobierno estatal, ésta es inexistente debido a que también responde a su propia agenda de inversiones. En cuanto a los municipios, sí se intenta realizar la planeación conjunta, y es por eso que el residente manifiesta que la EM ha contribuido a orientar a las localidades hacia determinadas obras y proyectos, en este sentido a procurarles una mejor orientación de selección de las obras y acciones. Asimismo, dicho informante expone que el impacto de la EM en ambos CEC es positivo al establecerse un vínculo más cercano con las autoridades municipales. La coordinación para la aplicación de la EM dentro del Estado de México es deficiente dentro de las dependencias federales y en lo concerniente a la colaboración entre los distintos niveles de gobierno. Por una parte, encontramos cierto desconocimiento de la misma y la forma como actúa. Asimismo, los informantes la perciben como una estrategia en donde cada quien llega con sus lineamientos sin pensar en el conjunto de los actores involucrados, de ahí que dichos informantes sugieren que no se hable de la EM de la Sedesol, sino que se convierta en una estrategia colectiva sin una personalización por parte de la federación. Lo anterior se puede interpretar como la necesidad de una estrategia

5 Las Banderas Blancas son los proyectos básicos necesarios para consolidar un piso básico de infraestructura. Las Banderas Blancas seleccionadas por la EM son 10 indispensables: Suministro eléctrico, camino, servicio educativo, telefonía, salud, servicio de computación y acceso a Internet, suministro de agua, abasto, saneamiento y piso firme. También existen tres Banderas Blancas elegibles que son: Plan de ordenamiento urbano local, legalización patrimonial rural e identidad jurídica.




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sustentada en la transversalidad que implique una coordinación donde verdaderamente estén involucradas las diferentes instancias con sus inquietudes y que en conjunto se dé la toma de decisiones. Uno de los principales factores que influyen en la falta de coordinación con los distintos niveles de gobierno es la cuestión de la participación de los diversos partidos políticos en loa cargos públicos. Los cuales han influenciado, en últimas fechas, la decisión en torno a la asignación de recursos y la definición de proyectos. Se nota una distinción entre las obras realizadas en coordinación con los distintos niveles de gobierno y cuando son obras exclusivas del gobierno federal o estatal, con una definición clara a favor de un partido político. Al respecto, el residente de la Microrregión III6 explica que existe poca coordinación con la Secretaría de Desarrollo Social del Estado de México (SEDESEM) ya que el delegado federal es el encargado de establecer acuerdos de la EM con el Estado; la colaboración que tiene el Estado es a través de un convenio de cooperación en donde se destinan determinados recursos. Sin embargo, algunos informantes aseveran que los recursos provenientes del Estado tardan en llegar con lo cual no se pueden terminar las obras a tiempo. A pesar de la situación anterior, los informantes reconocen que la relación de la EM con el gobierno municipal es buena y que debido a ésta se pudieron hacer obras necesarias en el Municipio de San José del Rincón. Una de las cuestiones delicadas y que generan disputa en la aplicación de las obras necesarias son los criterios dispares que tienen, principalmente, el gobierno federal y el estatal. El gobierno federal trabaja con datos de Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), mediante los cuales se toman decisiones. Por su parte, el gobierno estatal se queja de que no es invitado a la determinación de los municipios que serán considerados con alta y muy alta marginación. La postura del gobierno estatal es que los datos federales resultan sesgados al no tomar en cuenta la información que posee cada una de las entidades. La percepción del gobierno federal es que las decisiones son tomadas de abajo hacia arriba, sin embargo la postura del Estado es al revés, la federación es quien decide sin tomar en cuenta los planes de desarrollo regional con los que se cuenta, lo cual evita un ejercicio eficiente de la EM. La percepción de los informantes es que la EM puede tener una ventaja con respecto a los recursos, en cuanto que ésta puede representar un gasto compartido para la creación de infraestructura, mientras que una de las principales desventajas, según el gobierno estatal, es la orientación que le da el gobierno federal a la EM. Igualmente, en Zacatecas, las dependencias federales no tienen una planeación conjunta, un ejemplo de ello es que en las distintas localidades actúan diferentes programas que funcionan por su cuenta. No obstante, es cierto que el municipio logra conjuntar las acciones que requieren en las localidades que ellos consideran prioritarias. No se tiene un

6 La Microrregión III comprende al municipio de San José del Rincón.




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enfoque territorial, pues los mismos funcionarios del municipio no entienden el significado de la EM u otros enfoques de desarrollo regional. En todo caso la EM y el PDL son un programa más de la federación con el cual hacer llegar recursos a ciertas localidades. De esta forma no comprenden por qué se concentran las obras en esas localidades, ni les han explicado a fondo las razones. En este sentido, no existe una concentración de acciones de distintos programas federales, ni siquiera de los que maneja el propio residente de forma adicional al PDL en su papel de funcionario del Programa de Empleo Temporal y Programa de Opciones Productivas instrumentado por la Sedesol. Un ejemplo de falta de coordinación en el territorio del Jagüey son en particular el drenaje y el CCA, pues no han logrado consolidarse a pesar de que ya se ejerció todo el presupuesto destinado a ellas, y esto debido a un problema de mala planeación entre las diversas coordinaciones municipales y federales. Los programas de las secretarias federales y de las comisiones nacionales como la CFE y la CONAGUA entran a las localidades CEC de Zacatecas, de manera independiente a los deseos municipales y sólo tienen un grado de coordinación con las autoridades para implementar cuestiones técnicas y de facilitación en el terreno. Existe una ausencia de coordinación y esfuerzos conjuntos entre las otras dos grandes agencias de desarrollo en la zona que son la Comisión Nacional Forestal (CONAFORT) y la Comisión Nacional de Atención a las Zonas Áridas (CONAZA) que han creado obras (reforestación, bordos y depósitos de agua y promoción de ciertos cultivos), pero atendiendo a sus propias reglas de operación, constreñimientos presupuestarios y metas internas. No existe una planeación conjunta a nivel vertical pues el presupuesto que destina el Estado se ejerce directamente desde Zacatecas. En resumen, el gobierno federal y el gobierno municipal se coordinan a partir de los representantes de las secretarías y programas en el ámbito local; no obstante, ello no implica la redirección específica o especial hacia las localidades CEC frente a otras en el área, ni tienen un enfoque territorial estratégico particular. En la zona se realiza una buena cantidad de obra pública cada año, que son las normales en el contexto de los mismos, entiéndase pozos de agua, rehabilitación de caminos, mantenimiento de infraestructura, pisos y techos de cemento, rehabilitación de vivienda y, electrificación. Con respecto a si se ha orientado una mayor cantidad de proyectos, acciones e inversiones a las localidades CEC, cabe señalar que los planes de inversión entre las diferentes localidades que componen el municipio se realizan a través del Comité de Planeación Municipal (COPLADEMUN), donde la EM no participa. A pesar de que Concepción del Oro no es microrregión, el nivel de obra es igual o superior en términos de presupuesto a la de Melchor Ocampo, pero menor a la de Mazapil, otro municipio que es parte de la microrregión del Semidesierto Norte. La explicación a ello no involucra la influencia de la EM, sino se debe al presupuesto asignado de acuerdo a las reglas federales de tamaño del municipio, número de localidades y de la población, sin dejar a un lado el cabildeo político.




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Debido a que la EM no ha logrado generar un proceso de planeación conjunta entre los tres niveles de gobierno, ésta no ha podido direccionar una mayor cantidad de proyectos, acciones e inversiones de infraestructura, servicios y fomento económico hacia las microrregiones, y particularmente hacia las localidades CEC. Sin embargo, sí puede existir un mayor direccionamiento pero éste no necesariamente es ocasionado por la acción de la EM, sino porque los diferentes organismos federales involucrados han aumentado su presupuesto u orientado un mayor número de acciones a las microrregiones sin la coordinación o planeación con la misma. La EM no necesariamente ha apoyado a mejorar la sostenibilidad de las obras, en muchos casos ni siquiera su consolidación.

2.3.2 Participación y capital social Es importante entender que para las comunidades representa un logro importante la construcción de obras sin importar su origen y base presupuestaria, pero no por la cuestión de apropiación y uso eficiente de las obras, sino por un enfoque de fundamentalmente patrimonial y asistencialista. Cuando existe esto es complicado llevar a cabo el desarrollo social y la formación de capital social, esto esta fuera de la concepción de la EM. Muchos de los proyectos son realizados para el uso general de la comunidad, pero el trabajo de mantenimiento y atención es remunerado por el municipio; este proceso genera más bien una idea de dependencia y desvaloriza la participación voluntaria. La apropiación por parte de la población sobre los proyectos y acciones resulta deficiente, debido principalmente al desconocimiento que se tiene sobre la EM y a la falta de participación existente en las localidades. Preexiste una concepción de que la gente de las localidades es apática y que hace falta mayor involucramiento por parte de la población para hacer más eficientes los resultados de la EM. Los informantes comentaron que, si bien la desorganización de la gente es evidente, también lo es la falta de oportunidades para lograr consolidar un proyecto capaz de lograr la participación; se muestra un interés de la gente en apoyar obras sobre todo las referentes a la creación de empleo y oportunidades para los jóvenes que egresan de la escuela preparatoria y en lo concerniente a la capacitación técnica para aprovechar las tierras con las que se cuenta. Por su parte, En Copanatoyac se han realizado un gran número de obras, sin embargo, las misma no han generado el apoderamiento del proceso de desarrollo local, debido a que las mismas no desarrollan ni toman en cuenta la vocación económica de la localidad para que pueda consolidarse como una actividad económica sostenible. Igualmente en Zacatecas la población no necesariamente se apodera y empodera con las obras. En este sentido la EM no funciona como una impulsora de base de capital social, se ve más bien como un programa de obra del PDL. Donde se utiliza la mano de obra de las localidades cuando no necesita calificación alguna y el municipio paga por su desempeño durante la construcción de la misma. No así en el caso de la luz y el drenaje, la población no participa ya que las obras corren por cargo de la CFE y la CONAGUA.




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La participación por parte de la población dentro de las localidades analizadas resulta deficiente, en gran medida debido a un modelo de distribución marcadamente paternalista y asistencialista de los recursos de la federación, que son los únicos que llegan a las administraciones de dichas poblaciones y permiten generar una fuente de bajo ingreso pero segura. La cual se da en circunstancias donde hay la posibilidad de un trabajo remunerado. La participación de las Organizaciones Civiles resulta una de las formas como se logra canalizan parte de las necesidades de la población ante las autoridades correspondientes. Para el caso del Municipio de San José del Rincón y El Oro, en el Estado de México, los niveles de participación son bajos debido a la apatía por parte de los pobladores para consolidar, en coordinación con las autoridades, un piso básico de infraestructura dentro de sus localidades.7 Una respuesta a esta problemática es la falta de identificación con las autoridades. Los habitantes se dicen dispuestos a colaborar, sin embargo donde se ve este tipo de colaboración voluntaria es, principalmente, en labores relacionadas con las necesidades de la Iglesia. Un punto de vista específico, mencionado por los operadores de los distintos centros de salud visitados, es que la gente ha perdido las ganas de apoyar debido a un paternalismo en donde se está a la expectativa de recibir sin retribuir algo a cambio. Existen casos donde la gente ha participado en la construcción de obras a cambio de una remuneración económica. Dentro de la EM, en la localidad de San Antonio Pueblo Nuevo, se financió la realización de piso firme en 816 m2. En la realización de esta obra la gente participó con trabajo remunerado, sin embargo no a todos les fue pagado completo el trabajo.8 Para el caso de esta localidad, la misma gente expresó que existe una gran desunión entre los habitantes debido a la separación de la localidad del municipio de San Felipe del Progreso. En Guerrero la gente percibe que su participación ha sido diversa, variando según sus capacidades y los roles que dentro de su sociedad les habilitan para realizar determinadas actividades. Los hombres participan de manera predominante en el mercado de la mano de obra, esto cuando se realizan obras de infraestructura; mientras que las mujeres participan con frecuencia en asambleas, de manera predominante en las reuniones convocadas dentro de las escuelas o bien en el programa de Oportunidades. Los líderes locales, tales como comisarios ejidales u organizaciones civiles, perciben como importante la consideración de todos para la toma de decisiones, la selección y realización de las obras, así como el papel de éstos para canalizar los puntos de vista de la gente a autoridades en distintos niveles de gobierno. En Zacatecas, debido a la falta de empleo, el municipio utiliza la estrategia de contratar temporalmente a gente de las localidades para la realización constante de obra pública. En

7 El piso básico de infraestructura son las condiciones necesarias para generar dentro de una localidad la posibilidad de convertirse en polo de desarrollo. Para el caso de la EM el piso básico de infraestructura se mide a través de las Banderas Blancas. 8 Obra terminada en el año de 2005 y que benefició a 255 personas.




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el caso de la barda de la clínica y la instalación del CCA por parte del PDL de microrregiones, la gente participó con empleo temporal en la construcción y habilitación de dichas obras y por la cual dicho trabajo, les fue remunerado. De la misma manera, la comunidad participa en el mantenimiento de las obras como las escuelas, el CCA y la clínica, con su respectiva remuneración por parte del municipio. Dicha cuestión forma parte de una estrategia para combatir el problema del desempleo con fondos federales y estatales. Fuera de las microrregiones, el municipio de Concepción del Oro realizó el mismo tipo de actividades y asigna partidas para pagar a los encargados.

2.3.3 Proyectos y acciones En el caso de las Banderas Blancas la percepción de la población, entrevistada, se refiere a la necesidad de ubicar mejor las necesidades productivas de la misma, la que debe de coincidir con su percepción sobre la opción productiva de la localidad. Lo que no necesariamente es acorde con la planeación de los proyectos y obras, es indispensable realizar un proceso de conocimiento de las inquietudes y una difusión de las posibilidades productivas de la localidad para que coincidan y no la vea como un proyecto productivo sin perspectivas de desarrollo y por lo tanto la apatía a su participación y la incapacidad de generación de capital social. Por su parte, los líderes locales y los habitantes de los CEC perciben que en los proyectos productivos ha faltado tomar en consideración la vocación económica de las localidades, de modo que el beneficio sea mayor y que, en el largo plazo, pueda consolidarse en una actividad económica sostenible. En Guerrero, los funcionarios municipales en los CEC perciben que las Banderas Blancas no siempre contemplan proyectos o acciones que son más deseables para la gente, a quien no se le puede imponer algo en lo que no está la mayoría de acuerdo, como el caso de las comisarías y las obras para los templos religiosos. Las acciones Bandera Blanca son adecuadas, pero se restringen a algunas acciones particulares o que son percibidas como inmediatas sin ningún tipo de coordinación o visión de mediano y largo plazo y que no concuerdan con la concepción de un desarrollo integral del territorio, ni toman en cuenta las limitaciones de la localidad. En términos oficiales, el residente y los funcionarios municipales sí creen que las obras y acciones Bandera Blanca son adecuadas pues cubren necesidades muy especificas de la población. En ese sentido un caso que ejemplifica lo anterior es el de Copanatoyac con el CCA, el proyecto ha dejado de dar el servicio por falta de pago y mantenimiento al equipo, pero al instalarse un servicio privado de Internet la población encontró en este la solución a su demanda. Otro caso es el de Ocoapa donde la EM no ha contribuido a que la comunidad se apodere de su proceso de desarrollo local debido a que las únicas obras que realizó fue el convertir la tienda Diconsa en Unidad de Servicios Comunitarios (USC) que no se usa porque los servicios son cubiertos por otras instancias.




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Por su parte, en Copanatoyac se han realizado un gran número de obras, sin embargo, la mayoría de las mismas han tenido como objeto complementar un servicio ya provisto, tal es el caso de establecer las tiendas Diconsa como USC, o la construcción de aulas en la primaria. En cuanto a la obra de caminos se mejoró éste lo cual ha permitido disminuir los tiempos de traslado, sin embargo, esto no implicó menores precios para los habitantes por el transporte a Tlapa. Los proyectos productivos realizados en la localidad no pudieron ser localizados, lo cual puede darnos evidencia de que éstos no han sido sostenibles. En cuanto al establecimiento de pisos de cemento se pudo verificar que éstos benefician únicamente a algunas viviendas en específico. En Guerrero no existen diferencias en la calidad y sostenibilidad de proyectos y acciones Bandera Blanca entre las de localidades CEC y Q-CEC. Las carencias e insuficiencias en servicios como los centros de salud o las escuelas se perciben tanto por los responsables como entre la gente, más que nada como una falta de atención por parte de las autoridades encargadas directamente de su conservación como la Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA) o la Secretaría de Educación Pública (SEP), en dichos casos. Para el Estado de México, según los informantes, el impacto de la cantidad de proyectos apoyado por la EM resulta insuficiente para las necesidades de la población. Para el caso de San José del Rincón Centro, considerado como CEC graduada,9 el impacto real es incierto, debido a que, si bien existe la percepción de que en los últimos cuatro años se ha realizado una gran cantidad de obra pública, ésta responde a la reciente creación del municipio y a la inversión por parte del municipio y el Estado en la consolidación de una cabecera municipal. La SEDESEM considera que sería muy sesgado analizar la EM en esta localidad, debido a que es un caso donde intervienen múltiples circunstancias para comprender el desarrollo logrado en los últimos cuatro años. Para el caso de San Antonio Pueblo Nuevo, lo anterior podría resultar más clarificador ya que en esta localidad se dotó de tres aulas para la instalación de la escuela preparatoria, sin embargo, ésta presenta carencia de agua potable y barda perimetral, lo cual es una de las necesidades principales de la escuela –según los informantes-. El director de la preparatoria comenta que esto se ha solicitado, sin embargo, la respuesta que han recibido por parte de la federación es que la Bandera Blanca de educación ya fue levantada, por lo cual la EM ya no tiene ingerencia. Esto demuestra una deficiencia por parte de la EM en el seguimiento de las obras y en la sostenibilidad de las mismas. Es evidente que la inversión del PDL se ha ido directamente a las localidades CEC, siendo esto lógico y esperable dentro de las reglas del mismo programa. No obstante, no sucede así con la inversión en infraestructura social en general y de programas de desarrollo económico. En resumen, las obras de infraestructura se realizan en todas las localidades del municipio en mayor o menor medida y las obras más grandes, que requieren una inversión y supervisión de las secretarias federales o de las comisiones federales, son una constante

9 Una CEC graduada es aquella localidad donde se han levantado la totalidad de Banderas Blancas.




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en la zona. En el área hay distribución de obras dependiendo de los diversos programas en las localidades, tanto en los municipios pertenecientes a la microrregión analizada, como en las zonas que no son parte de la microrregión. Los CCA, sin duda, son un elemento nuevo e innovador sin duplicación visible o cercana a otro programa en la zona y siendo así, es evidente que mejora la calidad de los servicios ofrecidos en las localidades; cosa que no tienen las localidades fuera de las microrregiones. A este respecto, cabe señalar una cuestión importante sobre la entrega de los componentes que constituyen el CCA, pues ésta varía mucho según los acuerdos y la mezcla de recursos. En cuestión de operación, las obras se deciden, se entrega el presupuesto y, después de su término se entrega la obra; entonces el residente visita las localidades para revisar su correcto funcionamiento y otorga la aprobación al acta de entrega.




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3. Estado de México: La EM en un municipio de reciente creación.

3.1 Contexto El caso de los municipios de San José del Rincón y El Oro, pertenecientes al Estado de México se encuentran dentro de un relieve montañoso, lo cual representa, en muchas ocasiones, un factor determinante para la realización de actividades productivas, de la misma manera es una característica que pudiera afectar la construcción de vías de comunicación. El medio climático, de ambos municipios, es semifrío y subhúmedo, con temporada de lluvias durante el verano, lo que hace de la agricultura la actividad primaria de la mayor parte de las localidades. Socialmente las localidades poseen una heterogeneidad marcada en cuestiones culturales. Por una parte se encuentra la población mestiza (mayoría), en oposición con la población Mazahua (minoría). Si bien no existe una confrontación directa entre las partes, sí existe una serie de concepciones que mantienen una separación notoria entre éstos: hay una concepción mestiza de la otredad, el mazahua, como una persona necia e improductiva; por su parte, el indígena ve en el mestizo la encarnación de lo perverso. A pesar de que gran parte de la población tiene descendencia mazahua, se ha visto mermado uno de los principales vínculos identitarios como es el lenguaje, causado por la discriminación y los efectos de cambio cultural que trae consigo los procesos migratorios a los que se ve obligada la población ante la falta de fuentes de empleo. Las oportunidades de empleo dentro de los municipios son diferenciadas, aunque con ciertas características en común. Por una parte, el municipio de San José del Rincón, al ser un municipio de reciente creación10 aún no ha logrado consolidar una terciarización de la economía ni siquiera en la cabecera municipal, siendo las actividades primarias la principal actividad productiva. Por su parte, el municipio de El Oro ha conseguido dotar a su cabecera de servicios básicos, debido en gran medida a su pasado minero y a los actuales esfuerzos por convertirla en atractivo turístico, lo cual convierte a la cabecera en un centro de confluencia para satisfacer las necesidades de abasto, servicios y trámites administrativos; sin embargo, para el caso de las comunidades, de la misma manera que en San José del Rincón, la principal actividad es la agricultura y en algunos casos la ganadería. En ambos municipios, es perceptible la notable ausencia de fuentes de empleo, las cuales producen un marcado fenómeno migratorio, sobre todo a las ciudades industriales cercanas como son Atlacomulco, Toluca y la Ciudad de México. La actividad agrícola se centra en la siembra de temporal del maíz, pocas son las personas que tienen un cultivo diferenciado. Otra de las actividades consiste en la recolección de fibras y forrajes como son el zacatón, árnica y la hierba del caballo, sin embargo el bajo

10 Hasta el 2002 el municipio de San José del Rincón formó parte del municipio de San Felipe del Progreso, a partir de ese año se independizó y por eso presenta las condiciones señaladas.




ingreso que representan estas actividades,11 así como el esfuerzo físico, han hecho que estas actividades vayan disminuyendo dentro de la población.

3.1.1 Sinopsis de las localidades CEC y Q-CEC Las localidades CEC y Q-CEC del Estado de México elegidas para ilustrar este caso se encuentran en los municipios de San José del Rincón y El Oro. Las localidades CEC elegidas son San José del Rincón Centro y San Antonio Pueblo Nuevo, ubicadas dentro de la microrregión III del Estado de México, correspondiente al municipio de San José del Rincón. Las localidades Q-CEC son Santa Rosa de Lima y El Cerro Llorón dentro del municipio de El Oro. La localidad de San José del Rincón centro, cabecera del municipio, representa un interesante caso de análisis, debido a que es considerada una de las localidades CEC graduadas,12 mientras que San Antonio Pueblo Nuevo es una comunidad con un alto índice de marginación. Con el propósito de realizar un análisis comparativo se eligió a las comunidades del municipio de El Oro que mayores características en común tuvieran en cuestión de servicios, entorno geográfico, económico, político y social.

3.1.1.1 Municipio de San José del Rincón El municipio de San José del Rincón, como se mencionó anteriormente, es un municipio de reciente creación. Hasta el año 2002 formaba parte de San Felipe del Progreso, que conformaba uno de los más grandes municipios del Estado en extensión territorial y a la vez con mayores carencias. Su ubicación es al noreste del Estado de México y colinda con los municipios de El Oro, San Felipe del Progreso, Villa Victoria y Villa de Allende, asimismo es un municipio limítrofe con el Estado de Michoacán. Actualmente el municipio cuenta con una extensión aproximada de 495 km2 y una población de 74,876 habitantes.13 Apenas el 1.86%, es decir 1389 personas, habita en la cabecera municipal,14 la cual ha sido beneficiada durante los últimos años, a raíz precisamente de la conversión en un municipio independiente, con la posibilidad de manejar recursos, sobre todo del ramo 33.


11 El zacatón es pagado a $10 pesos por kilo recolectado. Se nos comenta que en una jornada de trabajo la gente recolecta a lo mucho entre tres y cinco kilos. 12 Una localidad CEC graduada es aquella donde se han levantado la totalidad de las Banderas Blancas. 13 Según los datos del Censo de Población de 2000. 14 Las características de la localidad fueron obtenidas de los diagnósticos situacionales ubicados en http://cat.microrregiones.gob.mx

http://cat.microrregiones.gob.mx/




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Dentro del municipio, pero principalmente en la cabecera, han existido notables mejorías, debido a la necesidad de consolidar el nuevo municipio y su cabecera como centro político-administrativo, se ha modificado el primer cuadro de la cabecera, el palacio municipal, así como la plaza central, sin embargo, en cuestiones de servicios la cabecera, y el municipio en general, presenta un atraso en la posibilidad de satisfacer sus necesidades. Un caso que ejemplifica lo dicho es la carencia de farmacias en el municipio que, aunado al poco abastecimiento de los centros de salud, obligan a los habitantes a recurrir a la ciudad de Atlacomulco para conseguir los medicamentos necesarios, debido a la distancia y a los costos de traslado muchas personas prefieren no emprender el viaje. En las comunidades existe una parálisis muy fuerte en las actividades económicas y una dependencia del empleo temporal y el pluriempleo, lo cual orilla a gran parte de la población a buscar trabajo fuera de sus comunidades y de su municipio, siendo los atractores más importantes las zonas metropolitanas de Toluca, Ciudad de México y Atlacomulco. El municipio de San José del Rincón cuenta con bosques de coníferas que, debido a la falta de un programa de desarrollo sustentable y a la escasa vigilancia de las autoridades, han sido deforestados de manera ilegal al grado de ser muy difícil en el momento actual el considerarlo como un recurso natural que pudiera potenciar el desarrollo comunitario. La cabecera de San José del Rincón, cuenta con los servicios básicos de servicios escolares que comprende desde educación preescolar hasta una preparatoria técnica. En materia de Salud se cuenta con un centro de salud sin ambulancia, con bajo nivel de abastecimiento de medicamentos para el total de población que atiende. Asimismo, la localidad cuenta con tiendas particulares, la tienda Liconsa desapareció y en el local donde se ubicaba únicamente se da la entrega de leche. Finalmente, la localidad cuenta con agua potable en la mayoría de los habitantes, luz, caseta de telefonía rural, un CCA bastante bien equipado que comparte espacio con un albergue para niños indígenas, seguridad pública y una carretera que conecta con la comunidad de Carmona y con el municipio de Villa Victoria. Por su parte, el poblado de San Antonio Pueblo Nuevo es una comunidad pequeña, donde habita apenas 0.67% de la población total del municipio. Su actividad principal es la agricultura. Cuenta con cobertura de educación hasta la preparatoria, de reciente creación, un CCA sin conexión a Internet,15 centro de salud, así como agua potable y electricidad. En cuestión de saneamiento no se cuenta con drenaje sino con fosa séptica y aunque la mayor parte de la gente posee letrinas, existe aún una buena cantidad de personas que carecen de ellas. Dentro de San Antonio Pueblo Nuevo y del municipio en general se detecta uno de los principales impedimentos para poder abastecer de servicios a los habitantes y que es la dispersión de las casas.

15 En el momento de la visita se seguía a la espera de la conexión, la cual se nos informó estaba próxima a realizarse.




3.1.1.2 Municipio de El Oro El municipio se ubica al noreste del Estado de México, colinda con los municipios de San José del Rincón, San Felipe del progreso, Temascalcingo y Jocotitlán, asimismo es un municipio limítrofe con el Estado de Michoacán. Se trata de un municipio más pequeño con únicamente 138 km2 aproximadamente y una población de 30,411.16 En este municipio se nota una mayor concentración de los habitantes, lo cual facilita la dotación de servicios. El municipio de El Oro es un municipio con menor grado de marginalidad, comparado con San José del Rincón, lo cual es una de las razones por la cual no fue adscrito dentro de la Estrategia Microrregiones (EM). No obstante, las localidades diferentes a la cabecera municipal poseen altos niveles de marginación y de pobreza, semejantes a los de sus contrapartes en las localidades CEC y de influencia ubicadas en las microrregiones. La cabecera de El Oro es un lugar que tuvo su esplendor durante la explotación minera que se dio en la zona. Actualmente la cabecera cuenta con todos los servicios y es potencialmente un lugar que podría detonar como centro turístico, durante los últimos años ha decaído su afluencia de visitantes, debido a la construcción de la autopista México-Guadalajara. Hace varias décadas el municipio de El Oro era paso obligado para los viajeros que pasaban hacia el Estado de Michoacán. La principal actividad productiva de la cabecera es en el sector servicios, es el corazón político-administrativo del municipio y principal fuente de abasto para la mayoría de las localidades que lo conforman. El municipio de El Oro carece de un hospital, debido a que sólo cuenta con centros de salud que son insuficientes para las necesidades de la población quienes se tienen que trasladar hacia las ciudades de Atlacomulco o Toluca. Las comunidades elegidas dentro de este municipio son Santa Rosa de Lima y El Cerro Llorón, debido a su semejanza con las localidades CEC estudiadas; es decir, estas localidades son Q-CEC, debido a que las características y condiciones son similares, sin embargo, éstas no se encuentran dentro de la EM. Para el caso de Santa Rosa de Lima, se trata de una comunidad ubicada aproximadamente a 10 km de la cabecera, la cual carece de empleo y de mano de obra, debido a los altos índices de migración existentes dentro de ésta. Cuenta con un centro de salud, escuela primaria, si bien dentro de la localidad no se cuenta con toda la cobertura educativa la cercanía con la cabecera hace que se puedan satisfacer las demandas faltantes; además se


16 Según los datos del Censo de Población del 2000.




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cuenta con tienda Liconsa, además cuenta con una carretera de reciente construcción, realizada por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas CDI, la cual comunica a la carretera que lleva a la cabecera. Por su parte, la comunidad de El Cerro Llorón es una de las comunidades más retiradas de la cabecera, el transporte es escaso y costoso, las personas se ven obligadas a caminar alrededor de 3 km sobre una pendiente prolongada para poder llegar a la carretera que va a la cabecera, para poder acceder a un taxi colectivo. La localidad cuenta con una primaria y un centro de salud, el cual se encuentra bien abastecido y da atención a varias comunidades vecinas. De la misma manera la principal actividad productiva es la agricultura y existe un alto índice de emigración.

3.1.2 Grado de aislamiento Los municipios analizados muestran características de relieve que corresponde a la montaña, caracterizándose por pendientes en el terreno, lo cual puede, en algunos casos, ser un impedimento para la realización adecuada de actividades como la agricultura y la creación de caminos que comuniquen un poblado con otro. Estas características geográficas son, a su vez, un factor que propicia el aislamiento. En el caso de San José del Rincón y El Oro, los accesos no son los óptimos. La carretera que conecta a San Felipe del Progreso con la cabecera de San José del Rincón se encuentra extremadamente deteriorada, aún a pesar de su reciente creación. En el trayecto hacia la cabecera los niños, vestidos con el uniforme de la primaria, se dedican a tapar los baches con tierra a cambio de una cooperación monetaria de los automovilistas. Existen dos caminos que comunican con San Antonio Pueblo Nuevo, uno de ellos es el que conecta con San Felipe del Progreso, en el cual, es necesario atravesar alrededor de 12km en terracería, se encuentran en condiciones de deterioro lo que ocasiona retraso para los conductores que la transitan y que desean acceder a la comunidad. Sin embargo, existe una carretera, también de reciente creación que conecta los poblados de San José del Rincón con San Antonio Pueblo Nuevo, cabe decir que es la que mejor mantenida se encuentra, aunque no implica que esté exenta de baches y que sea obligatorio un tramo de terracería. Para el caso de Santa Rosa de Lima se encuentra en construcción un tramo carretero que comunica a ésta con la cabecera y que a su vez, tomándola en dirección contraria desemboca en la ciudad de Atlacomulco. La conexión de la localidad con la carretera tiene poco tiempo y estuvo a cargo de la CDI. Las condiciones en las que se encuentra son buenas y la gente coincide en los beneficios que ha traído a la localidad. El camino que comunica con el Cerro Llorón se encuentra en buenas condiciones, sin embargo es poco transitado por transporte público, los cuales es poco común que suban a la localidad. La principal vía de comunicación dentro de los dos municipios es el taxi colectivo, los camiones son escasos y utilizados exclusivamente para transportación a otros municipios. En términos de telecomunicaciones, de las cuatro localidades analizadas, únicamente la localidad de San José del Rincón Centro cuenta con conexión a Internet, esto debido al CCA de la localidad, ya que no existe ningún proveedor particular del servicio. En la localidad de San Antonio Pueblo Nuevo el CCA está abierto, sin embargo aún no ofrece el




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acceso a la red, se nos mencionó que el trámite sería cubierto en cuestión de semanas. Para los casos de las localidades de El Oro, éstos tienen que trasladarse a la cabecera para poder acceder con una computadora con acceso a Internet. En cuestiones de telefonía también se carece, debido a que la mayor parte de la población necesita de un teléfono celular para poder comunicarse y en muchas zonas la recepción es deficiente. En San José del Rincón Centro se existe un establecimiento de telefonía rural.

3.1.3 Situación política El factor político es una pieza clave en la toma de decisiones, tal es la percepción mostrada por la mayoría de los informantes. El momento en el que se realizó el estudio pudiera ser un tiempo que refleje una sobrevaloración del ámbito político, debido a la cercanía con las elecciones presidenciales y, sobre todo, al cambio de administración en las gubernaturas municipales, en las cuales se vivió una alternancia del partido en el poder, dentro de ambos municipios: anteriormente gobernados por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y actualmente iniciada la gestión del Partido Acción Nacional (PAN). Sin embargo, creemos que más allá de convertirse en un problema, fue una oportunidad para conocer con mayor profundidad el papel de las instituciones políticas. De la misma manera, entre los habitantes de las poblaciones analizadas se muestra una percepción sobre lo determinante que es el papel de los partidos políticos en la realización de acciones y proyectos: esto se refleja en la incertidumbre que representa para los pobladores y los mismos funcionarios el actual cambio de administración. Los dos municipios analizados muestran semejanzas en lo que a cuestiones políticas se refiere, con un gobierno federal dirigido por el PAN, un gobierno estatal al mando del PRI y un reciente cambio en la administración, lo cual es percibido como un condicionamiento para la realización de proyectos y acciones a futuro. Ello afecta de manera directa a la EM, debido a que se percibió una falta de coordinación institucional generada, precisamente, por el ambiente político y que se hace notable. En términos generales, la percepción de los informantes muestra la posibilidad de llevar a cabo acciones y proyectos con base en la voluntad política de personajes determinados, como el presidente municipal y la coordinación que éste pudiera conseguir con los demás niveles de gobierno. Resulta significativo el cambio en la administración municipal dentro de estos dos municipios analizados, debido que históricamente el partido en el poder había venido siendo el PRI, además a su cercanía con la ciudad de Atlacomulco, la cual es considerada como semillero de la clase política de ese partido, siendo ésta la ciudad del actual Gobernador del Estado. La actual incertidumbre que se ha mencionado ha provocado a raíz del cambio en la presidencia municipal impacta directamente en la percepción de la gente sobre la posibilidad de acceder a recursos para los municipios. Se muestra dentro de los municipios una configuración clientelar de lo que es la política, ejemplo de esto son las distintas percepciones que se tienen en torno al ex presidente municipal de San José del Rincón, mientras que en la cabecera se considera su gestión como muy importante para el desarrollo de la zona, en la localidad de San Antonio Pueblo Nuevo se le ve como un




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presidente con quien nunca se tuvo comunicación, repercutiendo en el número de obras y proyectos para el poblado, que la gente considera nulo. La causa de esta división de opiniones la adjudica la gente a problemas del delegado de San Antonio Pueblo Nuevo con el ex presidente municipal por cuestiones políticas. En el caso de El Oro, la percepción mostrada por la gente es que la ex presidenta municipal gobernó para sus allegados y que no se realizaron obras durante su gestión. Es significativo realizar un análisis comparativo sobre la situación política de San José del Rincón y el municipio del cual formaba parte anteriormente, San Felipe del Progreso. Mientras que en San José del Rincón se vivió una alternancia en el poder en donde el partido ganador triplicó su número de votos en comparación con la elección pasada en el año 2003; por su parte, el municipio de San Felipe del Progreso permaneció constante con el PRI como partido gobernante con una mayoría marcada. A continuación se presenta la evolución de las votaciones durante las últimas elecciones:17

Cuadro 3.1

Partidos y elecciones para presidente municipal del El Oro (serie histórica) 1996 2000 2003 2006 Partido Votos % Votos % Votos % Votos %

PAN 3,289 42.7 2,931 27.0 2,513 25.3 3,435 32.0 PRI 3,021 39.2 4,220 38.9 3,450 34.7 3,237 30.1 PRD 652 8.5 398 3.7 2,253 22.7 1,320 12.3 PT 101 1.3 76 0.7 100 1.0 182 1.7 PVEM 67 0.9 2,568 23.7 * * ** ** Convergencia 31 0.4 0 0 0 0 2,084 19.4 PPS 65 0.8 -- -- -- -- -- -- PDM 29 0.4 -- -- -- -- -- -- PPM 26 0.3 -- -- -- -- -- -- PCD -- -- 15 0.1 -- -- -- -- PAS -- -- 58 0.5 348 3.5 -- -- DS -- -- 23 0.2 -- -- -- -- PSN -- -- 0 0 79 0.8 -- -- PACEM -- -- -- -- 81 0.8 -- -- Otros 17 0.2 74 0.7 0 0 26 0.2 Nulos 413 5.4 486 4.5 1120 11.3 463 4.3

Fuente: Instituto Electoral del Estado de México. *Alianza por Todos (PRI-PVEM); **Alianza por México (PRI-PVEM)

17 Debido a la reciente creación del municipio de San José del Rincón, sólo se cuenta con la información de las últimas dos elecciones. Para conocer los datos de las elecciones referentes a los años 1996 y 2000 es necesario remitirse a los resultados correspondientes al municipio de San Felipe del Progreso, del cual formaba parte anteriormente.




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Cuadro 3.2

Partidos y elecciones para ayuntamientos 1996-2003 en municipio de reciente creación Comparativo electoral entre San José del Rincón y San Felipe del Progreso

San Felipe del Progreso San José del Rincón 1996 2000 2003 2006 2003 2006 Partidoartido

Votos % Votos % Votos % Votos % Votos % Votos % PAN 10,195 34.3 15,747 35.4 6,629 23.2 7,600 21.7 3,099 23.0 9,509 41.9 PRI 14,555 49.0 21,495 48.3 11,344 39.7 12,960 36.9 5,238 38.9 6,685 29.5 PRD 974 3.3 2,269 5.1 5,188 18.2 11,640 33.2 1,226 9.1 3,777 16.6 PT 397 1.3 459 1 403 1.4 358 1 398 3 267 1.2 PVEM 371 1.2 304 0.7 * * ** ** * * ** ** Convergencia 136 0.5 89 0.2 234 0.8 *** *** 21 0.2 1,040 4.6 PPS 280 0.9 -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- PDM 120 0.4 -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- PPM 151 0.5 -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- PCD -- -- 71 0.2 -- -- -- -- -- -- -- -- PAS -- -- 161 0.4 144 0.5 -- -- 0 0 -- -- DS -- -- 209 0.5 -- -- -- -- -- -- -- -- PSN -- -- 169 0.4 561 2.0 -- -- 1950 14.5 -- -- PARM -- -- 152 0.3 -- -- -- -- -- -- -- -- PACEM -- -- 0.0 1768 6.2 -- -- 409 3 -- -- Otros 91 0.3 42 0.1 254 0.9 73 0.2 4 0.03 57 0.3 Nulos 2440 8.2 3374 7.6 2025 7.1 2452 7.0 1120 8.3 1360 6.0

Fuente: Instituto Electoral del Estado de México. *Alianza por Todos (PRI-PVEM); **Alianza por México (PRI-PVEM); ***Alianza PRD-Convergencia.




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3.1.4 Programas que actúan en la localidad El programa que mayor impacto ha tenido para la gente es el de Oportunidades, el cual alcanza una cobertura prácticamente total de las familias. Dentro de las localidades también se cuenta con Alianza para el campo (Procampo), aunque éste no cubre la totalidad de productores; así mismo está presente el abasto social de leche, por parte de Liconsa. Se pudo constatar que existe una estructura clientelar de los recursos que llegan lo cual propicia prácticas de compadrazgos políticos y disminuyen los niveles de participación y generación de capital social dentro de las localidades.

3.2 Operación

3.2.1 Formas de gestión y coordinación institucional (formal e informal) Los distintos tipos de coordinación tanto vertical como horizontal se pueden observar de forma detallada en el marco del espacio más pequeño de operación de la EM que es la escena municipal. En pocas palabras si los actores locales no se apropian desde los niveles de poder municipal hasta la acción de los beneficiarios y si los actores in situ no se encuentran medianamente organizados, bien en términos organizativos como sociales; es muy probable que la EM no cumpla sus funciones y se diluya simplemente como un programa de obra.

3.2.1.1 Entorno y gestión institucional federal y estatal La coordinación para la aplicación de la EM es deficiente dentro de las dependencias federales y en lo concerniente a la colaboración entre los distintos niveles de gobierno. Por una parte, encontramos cierto desconocimiento de la EM y la forma como actúa. Por otra parte, los funcionarios que conocen la estrategia plantean una falta de coordinación en la programación y aplicación de la misma, debido a que, se dice, cada nivel de gobierno llega con sus lineamientos sin pensar en el conjunto de actores involucrados. Dentro de las mismas dependencias federales involucradas, uno de los principales deseos es el no hablar de “La Estrategia de Microrregiones de Sedesol”, y en cambio convertirla en una “estrategia colectiva”, sin una personalización por parte de alguna secretaría. Se busca lograr una transversalidad, una coordinación donde verdaderamente estén presentes las diferentes instancias con sus inquietudes, y que en conjunto ocurra la toma de decisiones. Uno de los principales factores que influyen en la falta de coordinación con los distintos niveles de gobierno es la cuestión política. Se nota una distinción entre las obras realizadas en coordinación con los distintos niveles de gobierno y cuando son obras exclusivas del gobierno federal o estatal.




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El Residente de la Microrregión III explica que existe poca coordinación con la Secretaría de Desarrollo Social del Estado de México (Sedesem). El delegado federal es el encargado de establecer acuerdos de la EM con el estado: la colaboración que tiene el estado es a través de un convenio de cooperación en donde se destinan determinados recursos. Sin embargo, se nos comenta que los recursos provenientes del estado tardan en llegar, y por tanto no se pueden concluir las obras a tiempo. A pesar de esta cuestión, se explica que la relación con el gobierno municipal es aceptable, debido a que se ha visto colaboración por parte de éste, derivado del interés porque se hagan obras dentro del mismo municipio, con lo cual se pudieron hacer obras necesarias en San José del Rincón. Una de las cuestiones delicadas y que generan disputa en la aplicación de las obras necesarias son los criterios dispares entre los gobiernos federal y estatal. El gobierno federal trabaja con datos del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), mediante los cuales se toman decisiones. Por su parte, el gobierno estatal se queja de que no es invitado en la determinación de los municipios con alta y muy alta marginación: la postura del gobierno estatal es que los datos federales resultan sesgados al no tomar en cuenta los datos de cada una de las entidades. Esta inconformidad se debe principalmente a que el estado considera que no existen criterios para elegir localidades como Centros Estratégicos Comunitarios (CEC), excluyendo a otras que cuentan con las mismas características; de la misma manera, existen diferencias en los criterios de selección de municipios con alta y muy alta marginación. La percepción del gobierno federal es que las decisiones son tomadas de abajo hacia arriba, sin embargo, la postura del estado es al revés: la federación es quien decide sin tomar en cuenta los planes de desarrollo regional con los que se cuenta, lo cual evita un ejercicio eficiente de la EM. La ventaja señalada en una estrategia como la de microrregiones es en cuestión de los recursos: un gasto compartido para la creación de infraestructura. A su vez, una de las principales desventajas, según el gobierno estatal, es la orientación que le da el gobierno federal. En el municipio de El Oro, si bien se menciona que la coordinación con las instancias federales son buenas, se muestra un malestar al no considerar a tal municipio dentro de la EM, ya que, para los funcionarios, las condiciones de retraso que poseen son similares a las encontradas en el municipio de San José del Rincón.

3.2.1.2 Gestión y acuerdos estatales y municipales El municipio de San José del Rincón ha visto un desarrollo notable durante los últimos tres años, debido principalmente a su reciente configuración como municipio y a los ingresos que ha recibido por parte del ramo 33, así como los acuerdos que se han logrado gestionar con el gobierno estatal. La obra que mayor impacto ha tenido, tanto en los funcionarios como en los beneficiarios, son las obras carreteras, las cuales se dieron casi en su totalidad




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gracias a convenios realizados con el municipio y la Junta de Caminos, dependiente del gobierno estatal. Para el ex presidente municipal del municipio los apoyos son bienvenidos provengan de quien provengan. De la misma manera, para el municipio de El Oro, se percibe, según las opiniones de los funcionarios, que la coordinación con el gobierno del estado es satisfactoria, aunque creen que los apoyos recibidos han sido insuficientes para combatir las necesidades del municipio.

3.2.2 Sujetos de desarrollo en la localidad a partir de los proyectos y acciones en la localidad

3.2.2.1 Tipo de organizaciones (cómo se reúnen) Dentro de las comunidades analizadas el tipo de organización encontrada es, principalmente, para elegir al delegado municipal, el cual es el encargado de gestionar los fondos, como intermediario frente al gobierno municipal. La realización de asambleas son ocasionales y sirven para dar a conocer las acciones que se realizan, así como para tomar decisiones sobre las principales necesidades que tiene la comunidad, para proponer una lista de obras prioritarias al Ayuntamiento. En el municipio de San José del Rincón existe un Consejo Indígena Mazahua que representa intereses de los pobladores, trabaja y gestiona formas de apoyo para la gente que lo necesita. A su vez en el municipio de El Oro existe una Asociación Civil encargada de presentar demandas que se consideran necesarias y buscan recursos a través de asociaciones para ayudar en el desarrollo de su municipio.

3.2.2.2 Grado de participación comunitaria La participación por parte de la población dentro de las localidades analizadas resulta deficiente, en gran medida debido a un modelo de distribución marcadamente paternalista y clientelar por parte de los recursos de la federación, que son los únicos que llegan a las administraciones de dichas poblaciones y permiten generar una fuente de bajo ingreso, pero segura. Este hecho se refleja en la participación social que se ve mermada. Principalmente la participación social se presenta en circunstancias donde se trata de trabajo remunerado. Siendo así que el papel de las organizaciones civiles cobra relevancia, siendo a través de éstas una de las formas importantes como se canalizan las necesidades de la población ante las autoridades correspondientes. Para el caso de los municipios de San José del Rincón y El Oro, los niveles de participación son bajos. La percepción conocida durante el análisis, es que existe una apatía generalizada por parte de los pobladores para consolidar –en coordinación con las autoridades– un piso básico de infraestructura dentro de sus localidades. Una respuesta a esta problemática es la falta de identificación con las autoridades. Los habitantes se dicen dispuestos a colaborar,




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sin embargo, donde se ve este tipo de colaboración voluntaria es, principalmente, en labores relacionadas con las necesidades de la Iglesia. Un punto de vista específico, mencionado por los operadores de los distintos centros de salud visitados, es que la gente ha perdido las ganas de apoyar, debido al paternalismo, donde se está a la expectativa de recibir sin retribuir algo a cambio. Se comenta que antes los beneficiarios eran los encargados de brindar la limpieza a los Centros de Salud, pero el programa Oportunidades les indicó que ellos no tienen por qué realizar ninguna labor en los Centros de Salud.

3.2.2.3 Representantes de la localidad (líderes, autoridades y su peso relativo)

La figura de líder dentro de las comunidades analizadas recae sobre el delegado municipal, el cual es beneficiado con el cargo a través de las asambleas realizadas por la misma gente. Él es el encargado de gestionar con los distintos niveles de gobierno, sobre todo el municipal, las obras prioritarias que la misma gente propone. Estos líderes no siempre cuentan con el apoyo de la gente, cuando esto pasa se debe regularmente a divisiones por cuestiones de ideología política. La mayoría de la gente coincide en mencionar que el progreso que presente su comunidad se debe en gran medida a la “voluntad” que tenga el delegado en entablar buenas relaciones con el presidente, lo cual ha desembocado en una forma de hacer política a través de compadrazgos, en donde se beneficia a comunidades con determinados delegados. Ejemplo de esto es el caso de San Antonio Pueblo Nuevo, donde el delegado mostró un notorio encono con el antiguo presidente municipal, lo cual trajo como consecuencia el poco o nulo trabajo en obras dentro de la comunidad. No existen, dentro de las comunidades analizadas, grupos ciudadanos organizados que pudieran ser contraparte para gestionar recursos.

3.2.2.4 Relación, comunicación entre las asambleas locales y su autoridad El papel que juegan las asambleas es para determinar las obras prioritarias que se requieren en la localidad año con año. En los primeros meses del año la gente es convocada para crear una lista con cinco obras necesarias, la cual es entregada al gobierno municipal por el delegado, sin embargo estas asambleas se distinguen por caer en rasgos de rutinización de la participación y en su uso burocrático por parte de los líderes o las autoridades locales. .

3.2.3 Proceso de capital social El desarrollo de los procesos de participación social desemboca dentro de los objetivos de la EM en una mejor articulación del tejido social en todos sus niveles produciendo lo que se




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ha denominado como capital social. Dentro de la evaluación se encontraron los siguientes aspectos relacionados con el tema.

3.2.3.1 Conocimiento No se puede hablar de un capital social consolidado dentro de los municipios analizados, en gran parte a que no existe una conciencia de sociedad civil, así como la forma de organización de la gente es deficiente. La estructura clientelar de las obras y la asistencia social con carácter paternalista han sido de los principales factores que impiden la creación de un capital social.

3.2.3.2 Apropiación Existe una concepción de que la gente de las localidades es “apática”. Hace falta mayor involucramiento por parte de la población para eficientar los resultados de la EM. La población en general comenta que si bien la desorganización de la gente es evidente, también lo es la falta de oportunidades para lograr consolidar un proyecto de participación –según se expresa– por parte de la gente, un interés en apoyar obras, sobre todo de creación de empleo y oportunidades para los jóvenes que egresan de la escuela preparatoria y en lo concerniente a la capacitación técnica para aprovechar las tierras con las que se cuenta. Un ejemplo de lo anterior es que la agricultura de maíz es para el autoconsumo, debido a los altos costos que tiene el proceso de siembra y un costo bajo de compra ($1.2 por kilo de maíz), con lo cual se requiere un apoyo por parte de especialistas para orientar las posibilidades de cultivo de otros productos como la avena o invernaderos para flores.

3.2.3.3 Empoderamiento Es importante entender que para las comunidades representa un logro importante la construcción de obras sin importar su origen y base presupuestaria, pero no por la cuestión de apropiación y uso eficiente de las obras, sino por una estructura clientelar. Muchos de los proyectos son realizados para el uso general de la comunidad, pero el trabajo de mantenimiento y atención es remunerado por el municipio; este proceso genera más bien una idea de dependencia y desvalora la participación voluntaria.

3.2.4 Sustentabilidad de los proyectos

3.2.4.1 Inversión Institucional Los proyectos que se han realizado dentro de la EM para las localidades analizadas de San José del Rincón han sido diversos y de un impacto diferenciado. Para San José del Rincón




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Centro se realizaron acciones que corresponden a las Banderas Blancas de electrificación, telefonía rural, CCA, agua potable, abasto, saneamiento, impulso a la actividad productiva, piso firme, Plan de desarrollo local e identidad jurídica, todo esto dentro de los años 2002 y 2003, en donde si bien, en la mayor parte de las obras el ejecutor fue el municipio, la Sedesol aportó la mayor parte de los recursos para su realización. En el caso de la obra correspondiente a abasto que consistió en la rehabilitación de un local destinado a la tienda Liconsa se vio en la comunidad que tal tienda está cerrada y el único servicio que ofrece es el reparto de leche. En el caso de la localidad de San Antonio Pueblo Nuevo, se realizaron acciones que pertenecen a las Banderas Blancas de educación, abasto, piso firme e identidad jurídica. De la misma manera en el caso de abasto consistió en la apertura de una tienda Diconsa que no existe en la comunidad desde hace varios años, según los informes de los pobladores, en este caso el principal inversor en las obras fue el gobierno estatal debido a la creación de tres aulas para la escuela preparatoria, lo cual significó un costo de $1,428,000.00

3.2.4.2 Mezcla de inversión La Sedesol es la principal fuente de recursos para la creación de obra pública dentro de estas comunidades, salvo casos como el de la escuela preparatoria en la localidad de San Antonio Pueblo Nuevo que se mencionó anteriormente, donde fue una obra financiada en su totalidad por el gobierno del Estado de México. La obra de mayor impacto, en términos de costo, fue la perforación de un pozo y la ampliación de red de agua potable, dentro de la cabecera de San José del Rincón, la cual tuvo un costo de $3,000,000.00 De ese total la mitad fue proporcionada por la Sedesol, mientras que el resto fue un gasto compartido entre gobierno estatal, municipal y los mismos beneficiarios. Se notó que en ambos municipios analizados es muy frecuente la creación de obras mediante un plan que denominan 70-30, en donde el gobierno federal pone un 70% para la realización de las obras y el gobierno municipal completa el resto.

3.2.4.3 Generación de capital físico, financiero y social; para la sustentabilidad en el largo plazo

Pese a lo esperado por la EM, la viabilidad de los proyectos en cuanto a inversión, composición y generación de desarrollo económico en las localidades CEC y sus zonas de influencia, los resultados para el estado de México no dan suficiente evidencia para asegurar que la sustentabilidad de dicha estrategia se basa en una correcta inversión institucional, mezcla de recursos y generación de capital físico, financiero y social, por lo menos en el mediano plazo. Resulta evidente que la inversión institucional es producto de las necesidades específicas de cada localidad y no de los municipios y del derrame económico que teóricamente éste




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debiera suponer. La inversión institucional en el estado de México derivada de la EM se caracteriza por que deviene de la poca coordinación entre los distintos niveles de gobierno, los cuales trabajan de forma aislada. Aunque la mezcla de recursos a nivel gubernamental es mínima, se puede observar que ésta se da más entre los beneficiados y las instituciones, en la medida en que existe mayor comunicación y organización al interior de las localidades –posiblemente por el empoderamiento a corto plazo de los colonos. Se advierte que esto no tiene que ver con la EM, porque esta situación se presenta no sólo en las zonas CEC, sino también en las Q-CEC. Para el caso de las zonas CEC, los colonos han tenido que lidiar con gestiones que se tienen que canalizar una y otra vez con distintas entidades gubernamentales, en tanto que cada una de éstas tiene ideas propias que no coinciden entre sí. Lo anterior desmotiva y confunde a los pobladores, al someterlos a una situación de incertidumbre, en tanto que cada inversión institucional implica compromisos políticos distintos. Asimismo, la generación de capital físico, financiero y social –para la sustentabilidad de la EM en el largo plazo– tiene muy pocas posibilidades, debido a que una vez levantada una Bandera Blanca, deja toda la responsabilidad a los beneficiarios, y no le da seguimiento correspondiente la obra, ni siquiera en la cuestión que tiene que ver con el mantenimiento. Es precisamente por lo anterior que el capital inherente a la EM (físico, financiero y social) no se potencializa. En un modo general podemos aseverar que en materia de sustentabilidad, la EM no ha tenido mucho éxito, porque pese a que se esperaba un impacto a largo plazo, la misma dinámica de dicha estrategia sólo puede producir efectos a corto plazo, los cuales se diluyen en el tiempo.

3.3 Impacto

3.3.1 Proyectos y acciones de infraestructura, servicios y financiamiento local

3.3.1.1 Número e importancia de las acciones Para el caso de San José del Rincón, se observa una mejora en cuestiones de infraestructura. Sin embargo, ésta no se le atribuye a la EM, en buena parte debido al desconocimiento de ésta. Asimismo a las características especiales del lugar, que, al ser un municipio de reciente creación, ha recibido un apoyo notablemente mayor por parte del estado. Se habla de que San José del Rincón Centro es una localidad CEC graduada, sin embargo la EM, si bien participó del proceso, no es la causa principal de su desarrollo.




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La obra de impacto detectada en los municipios de San José del Rincón y El Oro es la construcción de caminos, a pesar de las malas condiciones en las que se encuentran. La mayor parte de ellos han sido realizados por el gobierno estatal, a través de la Junta de Caminos. Dejando fuera a la EM del proceso, una de las principales carreteras construidas es la que comunica San José del Rincón Centro con San Antonio Pueblo Nuevo.

3.3.1.2 Procedencia del financiamiento Como se mencionó anteriormente las obras realizadas dentro de la EM son financiadas por los tres distintos niveles de gobierno. Sin embargo, se nota una predominancia de los recursos de la federación a través de la Sedesol.

3.3.2 Desarrollo económico

3.3.2.1 Convergencia territorial Tanto para San José del Rincón Centro como para San Antonio Pueblo Nuevo, se cumple con los requisitos establecidos para ser localidades CEC. En ambos casos se cuenta con una infraestructura básica necesaria para poder convertirse en un polo de desarrollo regional. Sin embargo, hasta el momento en el caso de las áreas de influencia, el nivel de bienestar es mínimo: la percepción es que en los últimos cuatro años han sido inexistentes las obras públicas, en algunos casos se han beneficiado con la construcción de caminos que pasan por las comunidades, pero comentan que para lo que se ocupa es, sobre todo, emergencias, para salir a los hospitales localizados en Atlacomulco y en San Felipe del Progreso. Las carencias en las áreas de influencia tienen que ver todavía con beneficios básicos como el agua potable y la dotación de letrinas. Hasta el momento, el impacto de la EM ha sido muy limitado. Cabe resaltar que en muchos casos, dentro de las áreas de influencia, aún no se determina a las localidades CEC o Q-CEC como áreas de confluencia, siendo que prefieren trasladarse hacia ciudades más grandes para abastecerse.

3.3.2.2 Diversificación de actividades Existe en los dos municipios un crecimiento diferenciado, que obedece a que el municipio de San José del Rincón es de reciente creación: hasta el año 2002 perteneció al ámbito municipal de San Felipe del Progreso, mientras que el caso de El Oro es un municipio consolidado desde hace varias décadas, y que tiene una presencia histórica debido a su etapa como pueblo minero. Así pues, las trayectorias históricas de cada municipio son distintas. En buena medida, la falta de participación y la desorganización social se debe al fenómeno migratorio tan marcado en las localidades, el cual produce una descapitalización




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humana. Aunado a esto, se percibe una cultura paternalista en los municipios analizados que evita el empoderamiento social de su propio desarrollo. Merece acotar que, dado que el municipio de San José del Rincón es de reciente creación, se ha percibido una mejoría por los habitantes de la cabecera, quienes coinciden en el hecho de que tener el ayuntamiento más cerca y con recursos propios ha sido de gran ayuda. En contraparte, las localidades más alejadas de la cabecera, como es el caso de San Antonio Pueblo Nuevo, se han visto enfrascadas en un choque cultural donde se percibe una negación a formar parte del nuevo municipio: en esta localidad, la percepción es que no se ha mejorado en los últimos años. En ambas localidades de San José del Rincón, las necesidades urgentes que fueron mencionadas son la salud y el empleo. Para el caso del municipio de El Oro, las localidades Q-CEC coinciden en que el apoyo recibido durante los últimos años es escaso, y el nivel de reprobación de la antigua gestión municipal es alto. De la misma manera, las principales necesidades comentadas tienen que ver con cuestiones de salud y desarrollo de fuentes de empleo en las localidades. La principal actividad productiva en la totalidad de las localidades visitadas es la siembra de maíz, el cual es destinado al autoconsumo, debido al alto costo de los fertilizantes y al bajo costo en que se compra ($1.2 por kilo). Se comenta que una manera de hacer participar a la gente y crear fuentes de ingreso es por medio de la capacitación técnica y sobre las posibilidades de producción de la tierra. Una de las principales carencias documentadas dentro de la evaluación es el bajo impacto que ha tenido la EM en lograr llegar a las áreas de influencia. Lo que se percibe es una focalización de los recursos en zonas específicas, que en muy poco han ayudado a las periferias.

3.3.2.3 Continuidad de proyectos Los proyectos productivos que se visitaron han sido continuados, sin embargo, no se puede hablar de una aportación determinante por parte de la EM para la supervivencia de éstos, ya que no han aportado a la creación de éstos, más bien a la continuidad de los que ya están en marcha. Caso de esto es el proyecto productivo de conserva de frutas, el cual nos recibió un financiamiento de diez mil pesos, con opción a pagar en un año. Sin embargo, se nos comenta, que el negocio debe invertir aproximadamente unos 100 mil pesos para lograr la producción de un año, se trata de un negocio familiar de una ex funcionaria del ayuntamiento, el cual lleva ya varios años funcionando.

3.3.2.4 Creación de nuevos proyectos Como se dijo anteriormente, el financiamiento a proyectos productivos es destinado a los qua ya se encuentran previamente en existencia que son de cierta manera, consolidados y con algún grado de éxito. No se tuvo conocimiento de un apoyo para la creación de nuevos.




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3.3.2.5 Cohesión social Dentro de las comunidades existen lazos de solidaridad, aunque no son marcados en los que predomina las bases del parentesco y la amistas junto a otras formas. Existen en las localidades grupos delimitados por cuestiones políticas o ideológicas. Caso significativo es en Loma del Capulín, lugar donde, a pesar de que la mayoría de los habitantes son familiares, existe una falta de cohesión incluso en redes básicas de tipo consanguíneo cada quien ve por sus intereses y no existen lazos de solidaridad. Este sentido en este tipo de localidades es difícil crear bases participativas y menos aun encontrar bases de generación de capital social.

3.3.2.6 Nivel de bienestar Dentro de la comunidad de San José del Rincón se ha notado un desarrollo notable durante los últimos años, este avance en la consolidación de un piso básico de infraestructura se debe, principalmente a la necesidad de consolidar una cabecera como eje rector de un municipio de reciente creación. La percepción de la gente entrevistada, dentro de la cabecera, es que se ha notado el beneficio sobre todo en cuestiones de infraestructura de las que antes carecían. El primer cuadro de San José del Rincón Centro ha sido remodelado, lo que da un nuevo aspecto a la localidad. La comunicación ha sido mejorada, siendo la principal obra carretera la que enlaza la cabecera con la localidad de San Antonio Pueblo Nuevo. Sin embargo, fuera de la cabecera el desarrollo se encuentra estancado y los pobladores no han visto mayores diferencias durante los últimos años en comparación con cuando pertenecían a San Felipe del Progreso. La sensación percibida dentro de la localidad de San Antonio Pueblo Nuevo es que no se ha visto desarrollo, esta percepción se da a pesar de que se ha construido recientemente la escuela preparatoria y se ha creado la carretera antes mencionada. Para el municipio de El Oro, la situación es similar, los cambios que se han notado, nos dice la gente es que cada vez más personas prefieren irse a buscar oportunidades en otro lado. Mención aparte merece la creación de los Centros Comunitarios de Aprendizaje (CCA), los cuales han beneficiado con equipos de cómputo a localidades que anteriormente carecían de este servicio. Para la cabecera de San José del Rincón, el CCA se instaló en un albergue indígena que recibió remodelaciones del lugar, teniendo unas instalaciones bastante bien acondicionadas, con la única desventaja de que se encuentra alejado del centro de la comunidad. Para San Antonio Pueblo Nuevo, el CCA, ha sido de igual manera de utilidad, teniendo como desventaja que aún no cuenta con conectividad a Internet. En ambos lugares se imparten cursos sobre el manejo de la computadora y paquetería básica.




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3.3.2.7 Capacidad de ahorro La capacidad de ahorro es nula dentro de las localidades, la gente logra sobrevivir al día sin posibilidad de generar un excedente destinado al ahorro. La alta migración pudiera ser un factor que fomente el ahorro, sin embargo, se nos comenta que la gente que trabaja fuera destina su dinero al sustento diario y a la siembra y cosecha de sus tierras.

3.3.3 Dinámica demográfica

3.3.3.1 Distribución Demográfica El comportamiento demográfico en las CEC y Q-CEC de ambos municipios obedece principalmente a pautas migratorias, ya sea nacional e internacional. Ambos tipos de migración son cíclicas. La primera ocurre a algunos de los principales centros urbanos de México, como el DF, Guadalajara o Cuernavaca. La segunda tiene por destino Estados Unidos de Norteamérica. San José del Rincón es un municipio de nueva creación, de tal forma que las estadísticas demográficas están basadas en censos por localidad correspondientes al municipio de San Felipe del Progreso.

Cuadro 1.3 Dinámica poblacional del municipio de San José del Rincón,

Estado de México Año Población 1970 38.540 1980 45,801 1990 62,096 1995 69,364 2000 74,876

Fuente: INEGI. Censos de Población y Vivienda, 1950 a 2000 Pese al incremento poblacional a nivel estatal, los flujos migratorios no han permitido el desarrollo de la región, en tanto que la migración es en su mayoría masculina, o con nivel medio superior de educación. Es así que la región se caracteriza por poseer mano de obra poco calificada y dedicada a actividades de baja productividad. Asimismo, las remesas derivadas de los procesos migratorios son invertidas en capital simbólico en detrimento de las prioridades consideradas por la EM.




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3.3.3.2 Dispersión demográfica La dispersión demográfica es notable dentro de las localidades pertenecientes al municipio de San José del Rincón, no así en el municipio de El Oro, el cual por ser más pequeño concentra a su población en comunidades cercanas y comunicadas. Para el caso de San José del Rincón no sólo es la distancia entre localidades, dentro de éstas también se encuentran muy dispersas las casas una de otra, lo que dificulta la dotación de servicios como son el agua y la luz.

3.3.3.3 Situación migratoria (local, nacional e internacional) Las principales deficiencias detectadas durante el estudio son la carencia de fuentes de empleo y el deficiente sistema de salud. La práctica de la agricultura y en algunos casos ganadería como actividades principales de las comunidades son un factor determinante en la búsqueda de posibilidades de empleo fuera del municipio, a la cual gran parte de la población debe recurrir para buscar el sustento familiar. Los principales destinos, para ambos municipios son las grandes ciudades industriales que se encuentran cercanas, como son Atlacomulco, Toluca y la Ciudad de México, predominando los trabajos de industria, construcción y servicio doméstico como las posibilidades de la gente que emigra. Aún no es significativa la migración hacia los Estados Unidos aunque sí existen casos.

3.4 Diseño Debido a que la EM no ha logrado generar un proceso de planeación conjunta entre los tres niveles de gobierno, ésta no ha podido direccionar una mayor cantidad de proyectos, acciones e inversiones de infraestructura, servicios y fomento económico hacia las microrregiones, y particularmente hacia las localidades CEC. Sin embargo, sí puede existir un mayor direccionamiento pero éste no necesariamente es ocasionado por la acción de la EM, sino porque los diferentes organismos federales involucrados han aumentado su presupuesto u orientado un mayor número de acciones a las microrregiones sin la coordinación o planeación con la EM.




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3.4.1 Territorio CEC e INF

3.4.1.1 Planeación microrregional del CEC, como unidad territorial Las localidades CEC analizadas corresponden de manera adecuada a los criterios de selección: ambas localidades fungen como centro natural de confluencia de las localidades satélite. Sin embargo, la capacidad de convertirse en polos de desarrollo se ve aún alejada, debido a que el desarrollo no se ha expandido en anillos concéntricos como es la idea, al igual que no se ve reflejado un impacto en la concurrencia de las poblaciones aledañas. Los motivos principales de concurrencia son el Centro de Salud y la Iglesia. Una de las principales críticas que reciben los criterios de selección para las localidades CEC son por parte del gobierno del estado de México, donde se afirma que la estrategia es buena pero muy focalizada: no se ha dado el paso siguiente para que se sienta el efecto en las áreas de influencia. En la localidad de San José del Rincón Centro se tiene la concepción de que se vive mejor que antes, pero que aún no se han convertido en un polo de desarrollo para las localidades satélite. Otra de las críticas hacia la estrategia es por parte de la Asociación Civil “Por la unificación de El Oro”, quienes consideran que la situación es a la inversa, es decir: si una localidad logra un desarrollo, entonces va a llevar los resultados al punto de confluencia más cercano, es decir, los centros regionales sólo pueden crecer en la medida en que crecen las localidades aledañas.

3.4.1.2 Áreas de influencia y viabilidad Las áreas de influencia dentro de las localidades de San José del Rincón, si bien se encuentran bien determinados, estos no necesariamente han visto desarrollo alguno al interior o han convertido al territorio CEC en área de confluencia. Se muestra impacto sobre todo en lo que es cuestiones educativas y de salud, en algunas ocasiones, sin embargo en cuestiones de abasto la gente prefiere recurrir a una ciudad grande como es San Felipe del Progreso. Por su parte en El Oro, las comunidades analizadas muestran un nulo impacto como área de confluencia, debido a que es un municipio pequeño la gente toma como centro de confluencia la cabecera, debido a la posibilidad de servicios que encuentra. La cabecera de El Oro es famosa, de la misma manera por su mercado de los lunes, el cual ocupa las principales calles de la localidad. Sin duda en la cabecera de El Oro se notó que cuenta con las características necesarias para ser un polo de desarrollo.




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3.4.1.3 Accesibilidad e integración La accesibilidad a las áreas de influencia en la cabecera de San José del Rincón son precarias, sobre todo el camino que conecta con el Ejido La Soledad, el cual es de terracería y muy poco transitado, la gente que tiene posibilidades de salir en coche o caminando, prefiere saliendo a la carretera tomar rumbo hacia San Felipe del Progreso o El Oro, a pesar de la cercanía que tiene con la cabecera. Para el caso de San Antonio Pueblo Nuevo, la cercanía del centro con sus barrios sí lo pudiera convertir en un área de confluencia, sin embargo, la gente menciona que por lo regular los traslados al centro se deben a los jóvenes que van a la preparatoria o a la misa de los domingos.

3.4.2 Enfoque territorial

3.4.2.1 Generación de un modelo de desarrollo El impacto en cuestión de cantidad de proyectos apoyado por la EM resulta insuficiente para las necesidades de la población. Para el caso de San José del Rincón Centro, considerado como CEC graduada (donde se han levantado la totalidad de Banderas Blancas), el impacto real de la EM es incierto, debido a que si bien existe la percepción de que en los últimos cuatro años se ha realizado una gran cantidad de obra pública, ésta responde a la reciente creación del municipio y a la inversión por parte del municipio y el Estado en la consolidación de una cabecera municipal. La Sedesem considera que sería muy sesgado analizar la EM en esta localidad, debido a que es un caso donde intervienen múltiples circunstancias para comprender el desarrollo logrado en los últimos cuatro años.

3.4.2.2 Desarrollo económico En San José del Rincón no existen suficientes fuentes de trabajo que integren a la población productiva: hay una maquiladora en donde laboran 220 personas, 700 más trabajan en el municipio, y se cuenta con 525 pequeños comercios que representan otras fuentes de empleo. Las actividades económicas de las localidades analizadas son principalmente del primer sector. La escasa actividad productiva conlleva a que la mayor parte de la población se encuentra en el pluriempleo, desempleo encubierto (actividades remuneradas de escaso valor y bajo pago) y actividades laborales temporales. La falta de fuentes de trabajo provoca que existan altas tasas migración.




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3.4.3 Banderas blancas Las acciones Bandera Blanca son adecuadas, pero se restringen a algunas acciones particulares, o que son percibidas como inmediatas sin ningún tipo de coordinación o visión de mediano y largo plazo, y que no concuerdan con la concepción de un desarrollo integral del territorio, ni toman en cuenta las limitaciones de la localidad. En términos oficiales, el Residente y los funcionarios municipales sí creen que las obras y acciones Bandera Blanca son adecuadas, pues cubren necesidades muy especificas de la población. En el caso de las Banderas Blancas la gente entrevistada opina que se debe poner mayor atención en lo que respecta a salud y al fomento de proyectos productivos para combatir la necesidad de fuentes de empleo. En este sentido, destaca la inquietud de proyectos relacionados con el ecoturismo, el turismo de aventura o el turismo colonial. Para el estado de México, según los informantes, el impacto de la cantidad de proyectos apoyado por la EM resulta insuficiente para las necesidades de la población. Para el caso de San Antonio Pueblo Nuevo, lo anterior podría resultar más clarificador ya que en esta localidad se dotó de tres aulas para la instalación de la escuela preparatoria, sin embargo ésta presenta carencia de agua potable y barda perimetral, lo cual es una de las necesidades principales de la escuela –según los informantes. El director de la preparatoria comenta que esto se ha solicitado, sin embargo, la respuesta que han recibido por parte de la federación es que la Bandera Blanca de educación ya fue levantada, por lo cual la EM ya no tiene ingerencia. Esto demuestra una deficiencia en el seguimiento de las obras y en la sostenibilidad de las mismas.

3.4.3.1 Infraestructura Es evidente que la inversión del plan de desarrollo local se ha ido directamente a las localidades CEC, siendo esto lógico y esperable dentro de las reglas del mismo programa. No obstante, no sucede así con la inversión en infraestructura social en general y de programas de desarrollo económico. En resumen, las obras de infraestructura se realizan en todas las localidades del municipio en mayor o menor medida y las obras más grandes, que requieren una inversión y supervisión de las secretarías federales o de las comisiones federales, son una constante en la zona. En el área hay distribución de obras dependiendo de los diversos programas en las localidades, tanto en los municipios pertenecientes a la microrregión analizada, como en las zonas que no son parte de la microrregión.




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4. Guerrero: La EM en medio de la montaña.

4.1 Contexto Las localidades del CEC y del Q-CEC seleccionadas para este trabajo se encuentran ubicadas dentro de las regiones de la Montaña y del Centro de Guerrero, respectivamente. El clima predominante en ambas regiones es el semicálido subhúmedo, y en las zonas ubicadas en las partes más altas durante el invierno el clima es frío. En tanto que en la región Centro 82% de su superficie corresponde a terrenos semi-planos, la región de la Montaña se caracteriza por estar casi en su totalidad sobre terrenos escarpados y precipicios. En los meses que van de noviembre a mayo la precipitación pluvial desborda los causes de los ríos, el cual es aprovechado en determinadas zonas para el desarrollo de actividades agrícolas y la ganaderas. En otros casos, las lluvias se convierten en un impedimento para el desarrollo de otras actividades productivas así como una fuente constante de afectación de caminos y carreteras.18

La región de la Montaña es una zona marginada y de pobreza extrema, donde la mayoría de sus habitantes pertenecen a grupos indígenas de diferentes etnias e idiomas, donde prevalece un alto índice de analfabetización, y con alto rezago en muchos servicios públicos (clínicas de salud, saneamiento, alumbrado público, escuelas). El acceso a gran parte de las localidades es por caminos de terracería muchos de los cuales en temporada de lluvia se vuelven problemáticos para el tránsito vehicular. Los expertos en materia de construcción carretera, así también como autoridades de gobierno, reconocen que las condiciones orográficas han sido un factor que ha dificultado el desarrollo en general de los pueblos de la montaña, dados los altos costos que en una zona como esta implica introducir la maquinaria para construir más y mejores tramos de carretera para comunicarlos entre sí. Por su parte, la región Centro es una zona con mayores contrastes en términos geográficos y económicos. Mientras que en algunos municipios el contar con caminos de acceso y servicios públicos ha permitido –aunque de manera muy lenta– el desarrollo económico de algunas comunidades, en otros el rezago en infraestructura física y económica ha hecho cada vez más necesario el impulso de programas de obras de riego de canales, construcción de presas y la pavimentación de brechas y caminos terrosos19. Por lo general, los primeros se encuentran localizados en lugares con superficies semi-planas en tanto que los segundos tienden a concentrarse en las partes montañosas de la región. En otros aspectos como lo económico, las ciudades de Chilapa y Chilpancingo juegan un rol importante dentro de la región al constituir centros de desarrollo comercial y servicios, e incluso también político en el caso de la segunda.

18 Diagnósticos situacionales, http://cat.microrregiones.gob.mx. En la ocasión de la visita de campo, el equipo de trabajo pudo constatar que los deslaves y desgajes en los cerros causan estragos carreteros, aumentando incrementando los tiempos de traslado entre las localidades y el riesgo de accidentes automovilísticos. 19 Estos datos y otros más se encuentran en http://www.acabtu.com.mx/guerrero/economico.html.




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En el municipio de Copanatoyac que es donde se localizan las localidades CEC seleccionadas, la agricultura de temporada y la ganadería son las actividades económicas más importantes, principalmente para el autoconsumo. En cuanto a la agricultura, predomina el cultivo de chile, maíz, fríjol, cebolla y camote; para la obtención de leche y derivados se emplea el ganado vacuno y bovino; otras especies como el porcino, ovino y equino para la obtención de carnes; también se practica la apicultura. En el municipio que comprende a las localidades Q-CEC, Tixtla de Guerrero, el desarrollo de actividades agrícolas y ganaderas es muy similar a ese de las localidades del municipio CEC, quizás estando aquí más extendida la cría de ganado menor como las aves de engorda y las colmenas. Además, en las zonas más planas practican el cultivo de flores para su comercialización. Sin embargo, en la cabecera del municipio que es Tixtla, la importancia del sector terciario es notablemente mayor (46.61% de la población activa) comparada con la del municipio CEC, y constituye a menudo un punto de comercio intermedio entre algunos pueblos y la ciudad de Chilpancingo. En los últimos cinco años la población en ambas municipalidades se ha incrementado, aunque si se le compara con el ritmo de crecimiento observado en décadas anteriores este puede considerarse como tendiente al estacionamiento. Las tasas de población emigrante son en general bajas (apenas 2% de la población total de la entidad), si bien todavía se registran flujos migratorios a estados del norte del país para las temporadas de cosecha, a estados del centro como mano de obra barata, y a los Estados Unidos para el trabajo jornalero o de la industria de la construcción de viviendas (herrería, carpintería, pintura, etcétera) en mucha menor medida.

4.1.1 Sinopsis de las localidades CEC y Q-CEC Las localidades CEC y Q-CEC del estado de Guerrero elegidas para ilustrar este caso se encuentran en los municipios de Copanatoyac y Tixtla, respectivamente. Las localidades CEC elegidas fueron Copanatoyac, cabecera municipal y Ocoapa, ubicadas en la Microrregión Montaña; y las localidades Q-CEC fueron Almolonga y Zoquiapa en el municipio de Tixtla. Las localidades CEC representan dos ejemplos de cómo la acción gubernamental dentro del marco de la EM, así como otros programas sociales que operan dentro en la región, se desarrolla en municipios no sólo de alta y muy alta marginación, sino también de una heterogeneidad cultural y complejidad social como en pocos lugares de la República Mexicana. Cabe mencionar que la configuración histórica de los asentamientos humanos en la montaña de Guerrero (y en forma general, de todos aquellos ubicados en la sierra madre oriental, o a las faldas de ésta), tiene un fuerte componente étnico-social: los centros de mayor desarrollo económico y de infraestructura urbana están conformados por poblaciones mestizas, en tanto que los asentamientos más alejados de las principales rutas de tránsito (caminos de asfalto, carreteras, etcétera) son por lo general predominantemente indígenas.




Las ciudades de mayor concentración poblacional tienen un impacto en la dinámica de las localidades más pequeñas que les son vecinas, tal como es el caso de la ciudad de Tlapa de Comonfort sobre los CEC de Copanatoyac y Ocoapa en la región de la Montaña, o bien como el de las ciudades de Chilpancingo y Chilapa sobre las localidades Q-CEC de Almolonga y Zoquiapa respectivamente.20

4.1.1.1 Municipio de Copanatoyac Al igual que toda la región de la Montaña de Guerrero, la economía de autoconsumo es una forma predominante en la obtención de los alimentos, tanto agrícola como ganadera. En algunas zonas, la explotación de maderas para la producción de combustible y hechura de muebles (como el pino o el encino) constituye una fuerte adicional de ingresos, mientras que en otras la siembra ilegal de plantas para la producción de enervantes (principalmente amapola) es una actividad que ha crecido en importancia.21 El 46.6% de la población se encuentra en edad de trabajar, y el grado de escolaridad promedio es 3.24. La albañilería, la herrería o la carpintería, son oficios en los que gran parte de la población masculina se ocupa, esto sobretodo atendiendo a los ciclos de realización de obras de infraestructura, tales como la limpia de brechas, la pavimentación de calles, la construcción de viviendas o de puentes.22

La cabecera municipal, Copanatoyac, cuenta con una población de 2,553 habitantes (INEGI, 2005), es un lugar en el que confluye gente de localidades vecinas para abastecerse de alimentos con los que no cuentan, esto sobretodo en la ocasión en que se instala el mercado ambulante cada día domingo. Por su parte, Ocoapa es una localidad de 1,014 habitantes de acuerdo con el Conteo de Población 2005 y con un fuerte núcleo de composición indígena, siendo el mixteco la lengua de habla local entre sus pobladores, que se ubica en la parte más alta de la Montaña. La accidentada orografía en la cual se encuentra hace que el acceso con la cabecera municipal sea difícil, y que los pobladores opten por trasladarse muchas de las veces a la ciudad de Tlapa para proveerse de bienes o servicios. 20 Asentamientos localizados a pie de carretera, con rutas de trasporte colectivo que recorren constantemente el tramo Chilapa-Chilpancingo. 21 De acuerdo con datos de “Mapa del cultivo de drogas en México”, Copanatoyac figura como el municipio número nueve en la producción de dicho enervante, y el lugar número 22 de los municipios con mayor densidad de cultivos. Ver: Resa Nestares, Carlos. 2005, “El comercio de drogas ilegales en México: El mapa del cultivo de drogas en México” – Notas de investigación, en: http://www.uam.es/personal_pdi/economicas/cresa/nota0205.pdf22 Más información al respecto del “Ciclo de obras” en términos más relacionados con la vida política y partidaria de la zona en: Dehouve, Danièle (comp.). 2006, Multipartidismo y poder en municipios indígenas de Guerrero. CIESAS/Universidad Autónoma de Guerrero/CNRS: Chilpancingo, Guerrero.


http://www.uam.es/personal_pdi/economicas/cresa/nota0205.pdf




La cabecera de Copanatoyac, cuenta con muchos servicios básicos. En cuanto a los educativos se cuenta con dos planteles de preescolar, un albergue escolar para niños que vienen de localidades distantes, una primaria, una secundaria y un colegio de bachilleres. En los servicios médicos, tiene una pequeña casa de salud instalada en la plaza central. Asimismo, la localidad tiene cinco tiendas, una de las cuales es Diconsa. Cuenta con agua potable, aunque en temporadas de poca lluvia se sufre de escasez de agua; cuenta con luz, con telefonía pública (con una caseta Telmex, y con un proveedor particular que despacha tres líneas para llamadas de larga distancia), con un CCA y también con un servicio de café Internet particular que ha remplazado a este último. Cuenta también con cuerpos de seguridad pública y una carretera de terracería que conecta a la localidad con la carretera Tlapa-Chilapa. Por su parte, Ocoapa cuenta también con tantos servicios básicos como los que hay en la cabecera: una tienda Diconsa, una primaria bilingüe, una Telesecundaria, y un centro de salud. No obstante, esta localidad se encuentra alejada de la carretera principal Tlapa-Malinaltepec, y se llega a través de una terracería que en temporadas de lluvia sufre las inclemencias del tiempo dificultando el tránsito de carros particulares que prestan el servicio de transporte a la comunidad.23 Cuenta también con una bomba purificadora de agua y con una caseta telefónica, aunque en el tiempo de la visita hecha por el equipo evaluador ninguna de ellas se encontraba en servicio por la falta de operadores; así mismo, la localidad cuenta también con un depósito de agua, pero que en el momento de la visita de campo se encontraba inoperante. La localidad si bien pequeña, cuenta con buenos trechos de calles pavimentadas que han sido construidas con aportaciones (en mano de obra y dinero) de los mismos lugareños, y con tramos de alumbrado público que van desde la plaza central hacia los principales accesos.

4.1.1.2 Municipio de Tixtla de Guerrero

Tixtla de Guerrero es un municipio que, de acuerdo con los datos del CONAPO 2000, estaba catalogado como uno de marginación media. Alrededor de 58% de su población se encuentra en edad de trabajo, y el nivel de escolaridad promedio es de 7.5 años (INEGI, 2005). En algunas zonas del municipio se realizan las actividades de la agricultura y la ganadería, actividades que tienen mayor rentabilidad en las zonas con mayor extensiones de terreno plano. El sector terciario


23 Un tramo inconcluso de puente no ha permitido que Ocoapa se conecte con la cabecera municipal, por lo que sólo en ocasiones esporádicas los pobladores viajan hasta Copanatoyac.




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de servicios y comercio se encuentra más desarrollado y comprende casi a 50% de la población económicamente activa, buena parte de ésta trasladándose diariamente a sus centros de trabajo en la ciudad vecina de Chilpancingo, la capital del estado. La primera de las localidades Q-CEC que se encuentra en este municipio es Almolonga, un poblado de 1,220 habitantes que es reconocido en la región como un lugar de tradición gastronómica por la elaboración del pozole,24 está asentado en el medio de una meseta y se encuentra a 15 minutos de la cabecera municipal, recorriendo primero un tramo de la carretera Chilapa-Chilpancingo y luego un tramo de camino asfaltado. Casi en su totalidad, las calles de Almolonga se encuentran pavimentadas y cubiertas por la red alumbrado público. El agua para consumo humano llega de un depósito natural localizado a las faldas de un cerro y desciende hasta el pozo que está en la plaza central, que una vez ahí almacenado se distribuye a toda la comunidad.25

En cuanto a los servicios escolares, la localidad cuenta con dos escuelas de preescolar, una escuela primaria y una escuela secundaria. Cuenta también con una biblioteca pública que gracias a las aportaciones en mano de obra y dinero de los pobladores, así como de apoyos recibidos de gobiernos estatales y municipales de distintas administraciones, sirve actualmente como espacio de aprendizaje y de participación en labores comunitarias, muy recientemente dotado con equipos de cómputo que los jóvenes utilizan para realizar sus trabajos escolares sin dinero a cambio. La localidad cuenta con una caseta de teléfono que despacha en el mismo lugar en que se encuentra una tienda y que provee un particular, aunque si bien hay quienes disponen de teléfonos en sus casas. Cuenta con varias tiendas particulares y también con un pequeño mercado con 6 puestos de vendimia donde se despachan alimentos y se venden especias. Se tiene también una tienda Diconsa, cuyo encargado actual enfrenta una situación precaria de abasto (falta de productos, endeudamiento, problemas para antender el local) y que fuera del maíz no ofrece productos distintos de los que venden los particulares y que la comunidad necesite. La unidad médica familiar que ahí se encuentra lleva alrededor de 18 años dando servicio, atendida por un médico pasante y una enfermera que radica permanentemente en el poblado; cuando los casos de atención médica requieren de cuidados especiales, los pacientes son trasladados hasta la ciudad de Chilpancingo por lo general en carros particulares. La segunda de las localidades Q-CEC es Zoquiapa, un poblado de 1,850 habitantes de acuerdo con datos del INEGI (Conteo 2005). Se encuentra ubicada justo a pie de la carretera Chilapa-Chilpancingo, en un tramo intermedio entre estos dos centros urbanos y a una distancia de 25 minutos de la cabecera, sobre un terreno accidentado y rodeado por colinas. Gran parte de los caminos que recorren el poblado son de terracería, por lo general los más alejados del trecho por donde pasa la carretera, y sólo los tramos ahí donde la lluvia

24 En la región del Centro de Guerrero, los días viernes y domingos es una tradición el consumo de este platillo hecho a base de maíz y acompañado de carne de cerdo, en variados sazones y tamaños. 25 Para aquellos lugares situados sobre la cuesta del cerro, se utiliza una bomba eléctrica para el suministro.




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causa mayores estragos en temporadas de lluvia (lodazales o desgajamientos, por ejemplo) se encuentran pavimentados. En lo que respecta a los servicios educativos, Zoquiapa cuenta con una escuela de preescolar, con una primaria, con una telesecundaria que tiene una creciente demanda, y con un albergue escolar que atiende a los niños de más bajos recursos o bien que viven en localidades vecinas. Ahí se localiza también una unidad médica que por jurisdicción de la SSA atiende no sólo a la población de Zoquiapa sino a otras que son vecinas como La Estacada y el Aguacate. Aquí también se cuenta con una tienda Diconsa que abastece de productos y que tiene teléfono, sin embargo ésta opera como una tienda particular y el teléfono sirve únicamente al despachador. Sin embargo, puede decirse que la ciudad de Chilapa ejerce sobre esta localidad un fuerte influjo en el comercio, siendo esta incluso un punto de confluencia para el esparcimiento o el abasto de productos cada vez que se dispone de recursos económicos para pagar el traslado hasta allá.

4.1.2 Grado de aislamiento En las localidades de la región de la Montaña, la geografía del terreno y la dispersión de los asentamientos humanos dificultan la realización de las obras de infraestructura carretera sobretodo por los costos que ello implica. La dificultad que existe en algunas zonas para introducir la maquinaria pesada no hace de las obras un reto tecnológico, sino también un reto de coordinación entre los diferentes agentes: pobladores, autoridades municipales, cuerpos técnicos, o hasta la milicia (cuando se trata del manejo de explosivos). El resultado final muchas de las veces es la dificultad para continuar abriendo brechas, así como un costo elevado para trasladarse a otros lugares y que muchos de esto pobladores no están en las condiciones de asumirlo. El caso comparativo entre las localidades CEC ubicadas en la Montaña y las Q-CEC que están cerca o sobre la carretera principal es una muestra de que los costos de traslado se reducen y que el intercambio entre unas y otras poblaciones se incrementa en la medida que se cuentan con vías de acceso que libran los obstáculos.26

4.1.3 Situación política La situación política en el estado de Guerrero ha sido objeto de estudios por el peculiar multipartidismo histórico. En la dimensión institucional de la política, las corrientes de centro-derecha y centro-izquierda conviven dentro del mismo espacio territorial, en algunas regiones del estado tendiendo la balanza a inclinarse hacia uno u otro espectro político. La

26 Durante la vistita hecha por el equipo evaluador a Copanatoyac, se pudo observar que la construcción de un puente ha acortado los tiempos de recorrido entre la cabecera y otros poblados.




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región de la Montaña de Guerrero se ha caracterizado por una participación de agrupaciones de izquierda y movimientos que buscan la representación de los intereses de grupos étnicos27 como medios alternativos para canalizar las demandas de los pobladores. La disputa por los recursos que representa el control del municipio en las regiones de la Montaña y el Centro, se ha caracterizado desde la década de los noventas por una fuerte competencia partidista. Con todas las reformas al marco institucional electoral, y muy particularmente con la creación del Consejo Estatal Electoral en el año de 1993, así como con el reacomodo de fuerzas políticas al interior del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en la región, la competencia política vino a desembocar en una mayor inclusión de ciudadanía en los asuntos de gobierno (a través de las figuras de los consejeros electorales) así como en el equilibro de los grupos más conservadoras (principalmente caciquiles) dentro de un marco de reglamentaciones y candados en la utilización de recursos para promover los intereses en el poder. Aún cuando el conflicto prevaleciente por la posesión de tierras prevalece entre algunos pueblos, la mayor parte de estos han entrado en una fase enfriamiento al promoverse reacomodos territoriales y un ejercicio cada vez más autónomo de las municipalidades para manejar los recursos provenientes de la federación. El poder de los ayuntamientos es el núcleo principal dentro de las luchas locales por el poder. Las familias políticas, así como grupos de poder capaces de influir en el curso de las administraciones municipales, han entrado dentro de la competencia partidista para tener el control político dentro de las regiones. Es recurrente el caso de que entre una y otra administración haya alternancia en los partidos que gobiernan, en la mayor parte de ellos siempre protagonizando esta disputa el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD). Como puede verse en la información de los Cuadros mostrados abajo, primero en el nivel regional y luego en el de las municipalidades, la alternancia de los partidos al poder es un rasgo particularmente de la cultura política local. Esta dimensión “macropolítica” de la lucha institucional ha llegado a penetrar en el nivel micro de las estructuras locales tradicionales de poder como lo son las comisarías ejidales, las cuales se han paulatinamente transformado en la plataforma de lanzamiento de los liderazgos locales y en las principales gestores del poder emanado de los presidentes municipales.28

27 Como por ejemplo el caso del Consejo Guerrerense 500 Años de Resistencia de los pueblos Indígenas (CG500ARI). 28 Durante la visita de campo hecha por el equipo evaluador se pudo observar que el inmueble donde despacha el comisario ejidal es una escala en miniatura de las presidencias municipales, recintos que se han convertido en símbolos de poder y en obras prioritarias dentro del esquema de recursos asignados.




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Cuadro 2.1 Elecciones para presidente municipal 1999–2005 en la Región de la Montaña

1999 2002 2005 Partido Votos % Votos % Votos %

PAN 790 0.8 6,378 6.1 2,960 2.7 PRI 46,914 48.8 43,523 41.8 43,580 40.0 PRD 35,851 37.3 38,850 37.3 40,269 36.9 PT 70 0.1 2,273 2.2 5,001 4.6 PVEM 1,751 1.8 ** 2,392 2.2 PRS 202 0.2 3,223 3.1 872 0.8 PSN -- -- 1,374 1.3 -- -- PCD -- -- 1,632 1.6 -- -- PAS -- -- 670 0.6 -- -- PSM -- -- 295 0.3 -- -- Convergencia -- -- -- -- 8,634 7.9 Nulos 5183 5.4 5,998 5.8 5,347 4.9

Fuente: Instituto Electoral del Estado de Guerrero. ** Coalición con el PRI

Cuadro 4.2 Elecciones para presidente municipal 1999–2005 en la Región Centro

1999 2002 2005 Partido

Votos % Votos % Votos % PAN 3,429 2.5 12,260 8.6 7,699 4.6 PRI 73,381 52.8 62,541 43.8 78,240 46.4 PRD 49,130 35.3 46,944 32.8 56,066 33.2 PT 967 0.7 814 0.6 4,477 2.7 PVEM 1,252 0.9 ** 4,877 2.9 PRS 5,610 4.0 6,453 4.5 3,585 2.1 PSN -- -- 2,692 1.9 -- -- PCD -- -- 4,060 2.8 -- -- PAS -- -- 394 0.3 -- -- PSM -- -- 605 0.4 -- -- Convergencia -- -- -- -- 4,050 2.4 Nulos 5319 3.8 6,167 4.3 5,016 3.0

Fuente: Instituto Electoral del Estado de México. ** Coalición con el PRI




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Cuadro 4.3

Elecciones para presidente municipal 1999–2005 en el municipio de Copanatoyac 1999 2002 2005 Partido

Votos % Votos % Votos % PAN 227 4.5 64 1.2 0 0.0 PRI 2,616 52.3 2,388 45.0 3,111 55.3 PRD 1,864 37.3 2,480 46.8 2,068 36.8 PT 0 0.0 119 2.2 126 2.2 PVEM 0 0.0 ** 0 0.0 PRS 0 0.0 9 0.2 0 0.0 PSN -- -- 0 0.0 -- -- PCD -- -- 0 0.0 -- -- PAS -- -- 0 0.0 -- -- PSM -- -- 14 0.3 -- -- Convergencia -- -- -- -- 0 0.0 Nulos 296 5.9 228 4.3 316 5.6 Fuente: Instituto Electoral del Estado de México. ** Coalición con el PRI

Cuadro 4.4

Elecciones para presidente municipal 1999–2005 en el municipio de Tixtla de Guerrero 1999 2002 2005

Partido Votos % Votos % Votos %

PAN 83 0.7 221 2.1 223 2.0 PRI 3,387 30.2 4,981 47.1 4,267 38.9 PRD 4,364 38.9 2,305 21.8 5,386 49.1 PT 0 0.0 0 0.0 130 1.2 PVEM 185 1.7 ** 253 2.3 PRS 2,506 22.4 2,292 21.7 0 0.0 PSN -- -- 165 1.6 -- -- PCD -- -- 173 1.6 -- -- PAS -- -- 0 0.0 -- -- PSM -- -- 52 0.5 -- -- Convergencia -- -- -- -- 332 3.0 Nulos 687 6.1 397 3.8 381 3.5 Fuente: Instituto Electoral del Estado de México. ** Coalición con el PRI




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4.2 Operación

4.2.1 Formas de gestión y coordinación institucional (formal e informal) Los encargados de la EM perciben que sus acciones son proporcionales al presupuesto con el que esta opera, y en este sentido a las posibilidades que pueden ser ofrecidas a las localidades CEC a través de los ayuntamientos. Debido a esto perciben que el recorte presupuestal a tenido un impacto negativo en la presencia de la EM, la cual es vista como un programa de obras por algunos de sus operadores. Con respecto a la coordinación tanto vertical como horizontal esta no resulta de un proceso de planeación conjunta, debido a que cada agente social o actor local tiene su propia agenda independiente y solo se coordinan cuando esta converge en alguna obra en particular. Sin embargo, el residente considera que las autoridades municipales pueden ser encausadas, mediante su conducto, a tomar en consideración en la realización de determinadas obras que se consideran como Bandera Blanca (los CCA han tenido mayor recepción). Esto suele ocurrir para obras cuya principal inversión es realizada por la EM, lo cual refuerza la idea de que en términos organizativos como sociales; es muy probable que no se cumpla con las funciones señaladas y se diluya simplemente como un programa de obra.

4.2.1.1 Entorno y gestión institucional federal y estatal En Copanatoyac las dependencias federales no tienen una planeación conjunta, los diferentes programas o dependencias federales funcionan de manera independiente. No obstante, el municipio logra conjuntar las acciones requeridas en las localidades que consideran prioritarias, las cuales en la mayoría de las ocasiones no son localidades CEC, sino aquellas donde se necesita más obra pública. De esta manera, no se tiene un enfoque territorial, pues los mismos funcionarios del municipio no entienden el significado de la EM u otros enfoques de desarrollo regional. Por lo que la confunden con el Programa de Desarrollo Local (PDL) y lo identifican como un programa más de la federación con el cual se canalizan recursos para obra pública a ciertas localidades. De esta forma no comprenden por qué se concentran las obras en las localidades CEC, debido a que no les han explicado a fondo y de manera convincente las razones para lo mismo. Por otro lado, el coordinador estatal de la EM señala que “(gran parte de asuntos se discuten en la cúpula, y que poco son tomados en cuenta cuando de hacer propuestas se trata)”. De esta manera se puede ver la ausencia de cooperación de otras instancias con la EM debido a que cada una tiene su propia agenda. En lo que respecta a los acuerdos realizados entre el municipio y el gobierno estatal, la EM no tiene forma de orientar dicha planeación para realizar un esfuerzo coordinado de intervención en las Microrregiones que pueda permitir una estrategia de desarrollo por lo menos de corto plazo, por lo que es un simple observador de los mismos.




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Respecto a otras dependencias federales, los encargados de la EM perciben que gran parte de ellas opera de manera autónoma, ejecutando por su cuenta las obras que tienen programadas. Algunas de estas son de su conocimiento, mientras que otras no. Los encargados de otras dependencias, por su parte, perciben en igual modo que la EM opera de manera autónoma y con objetivos particulares. Un caso ilustrativo es el de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CONADEPI), que en el estado de Guerrero tiene una fuerte presencia en la realización de obras de infraestructura carretera, puentes y electrificación, donde los responsables de ambas instancias perciben mutuamente la autonomía en la ejecución de proyectos, llegando incluso a no ser registradas por el residente de la EM, no obstante, estas si se consideren Bandera Blanca.

4.2.1.2 Gestión y acuerdos estatales y municipales El residente del municipio de Copanatoyac considera que las autoridades municipales pueden ser encausadas, mediante su conducto, a tomar en consideración la realización de determinadas obras que se consideran como Bandera Blanca.29 Asimismo, menciona que es necesario establecer una buena comunicación con las autoridades municipales para tener peso en las decisiones de implementación de los mismos, sin embargo, también se señala que este depende del valor que le den a las obras los beneficiarios y las autoridades locales. El coordinador de la EM estatal manifiesta que no existe una planeación conjunta de intervención con el gobierno estatal para el desarrollo de las microrregiones y que el gobierno estatal y sus dependencias realizan su propio plan de obras y acciones, debido a que cada institución responde a programas operativos diferentes y que no existen medios coercitivos para obligarlos a una planeación conjunta. Los funcionarios municipales de Copanatoyac señalan que no existe una buena relación para la ejecución de obras con el gobierno estatal, debido a que son de diferentes partidos. Así, consideran que los acuerdos y la gestión de obras y acciones se realizan mejor con la federación que con la administración estatal. Por otro lado, las administraciones municipales de ambas comunidades son débiles en cuanto a la profesionalización y estructuración organizacional de los mismos, lo cual aunado a las cambios en las preferencias electorales, solo permite que los funcionarios locales duren el período para el que fue electo el presidente municipal, lo que no permite la acumulación de conocimiento y apoderamiento de la EM por parte de los funcionarios municipales entrantes en cada período.

29 Entre todos los tipos de banderas los CCA son lo que han tenido mayor recepción, debido a que la mayor parte de la inversión es realizada por la EM a partir del PDL, por lo que al municipio significa una baja erogación de recursos los cuales son regularmente el local y el aseguramiento de la conectividad del mismo.




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4.2.1.3 En el municipio y en la localidad CEC. El residente señala que se ha contribuido a orientar a las localidades CEC hacia determinadas obras y proyectos, es decir a procurarles un mejor sentido en la selección de las obras y acciones a realizar por el municipio. Por su parte el presidente municipal anterior opina que la principal aportación de la EM ha sido el proporcionar medios económicos para la realización de proyectos. Sin embargo, en los municipios visitados en el estado Guerrero se observó que los planes de inversión municipal para las localidades que lo componen se realizan a través del COPLADEMUN, el cual está compuesto por todos los comisarios y delegados municipales.30 En el COPLADEMUN se realiza a través de una negociación y votación el plan de inversión del municipio, por lo que se diluyen los recursos municipales entre todas las localidades y se atiende a las que no han tenido obras independientemente si son o no localidades CEC, es así, que las localidades CEC son una más entre todas las localidades. La coordinación entre el municipio y las localidades CEC para la ejecución de las acciones y proyectos es alta, debido a la forma en que se seleccionan las obras, sin embargo, estas en muchas ocasiones no son obras Bandera Blanca. Por otro lado, no existe una planeación conjunta a nivel vertical entre el municipio y el gobierno del estado, pues el presupuesto que destina el estado se ejerce (si llega a ver obra) directamente desde la capital; Asimismo, el gobierno federal y el gobierno municipal se coordinan a partir de los representantes de las secretarías y programas en el ámbito local lo cual no implica la redirección específica hacia las localidades CEC frente a otras en el área, ni tienen un enfoque territorial estratégico particular.


4.2.2.1 Tipo de organizaciones (cómo se reúnen) En el municipio de Copanatoyac la actividad económica y la población han disminuido en las últimas décadas, habiendo por tanto una disminución de las pocas organizaciones existentes, así, como la importancia de las mismas. Asimismo, dichas organizaciones se encuentran articuladas a tareas ejidales. En el caso de Tixtla ha ocurrido lo contrario: en la localidad de Almolonga ha habido un aumentado en la organización social, principalmente atribuido a la presencia de las llamadas “Misiones Culturales” promovidas por la SEP, la

30 La EM no tiene un papel activo en el COPLADEMUN, sin embargo, el residente manifiesta que se intenta realizar los acuerdos antes de llegar al mismo, para tener amarradas las obras.




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cuales han generado incluso sentimientos de solidaridad entre sus participantes, así, como un efecto de mejora a su localidad. El método de reunión más utilizado para informar a la población y realizar las decisiones sobre las obras y acciones es la realización de asambleas, a las cuales solo asisten los interesados en cuestión, por ejemplo, en el caso de la caída del barandal del puente que comunica los dos extremos de la cabecera municipal de Copanatoyac este afectaba al total de la comunidad, sin embargo, a la asamblea acudieron menos de 30 personas, a pesar de que fue convocada toda la comunidad, lo cual muestra la falta de interés de la mayoría de los habitantes de la localidad. Asimismo a raíz de las exigencias que tiene el programa Oportunidades y las necesidades particulares de los centros proveedores de servicios públicos (escuelas, centros de salud) existen asociaciones de padres de familia y asociaciones para la salud pública, las cuales tienen acotado sus objetivos y solo se ocupan de los mismos.

4.2.2.2 Grado de participación comunitaria Tanto en las localidades del CEC como del Q-CEC, la gente percibe que su participación ha sido diversa, variando según sus capacidades y los roles que dentro de su sociedad les habilitan para realizar determinadas actividades. En general tanto hombres como mujeres participan en las asambleas y toma de decisiones, sin embargo, como se mencionó anteriormente los planes de ejecución de obra se realizan en el COPLADEMUN. Los líderes locales, tales como comisarios municipales u organizaciones civiles, perciben como importante la consideración de todos para la toma de decisiones. En el caso de Tixtla, los líderes locales tales como los comisarios municipales perciben tener una participación activa en la convocatoria para la realización de proyectos, así también como de acciones de convocatoria para movilizarse a la cabecera municipal. Como se mencionó anteriormente no existe una gran participación de la comunidad en general en la toma de decisiones de la misma, debido a la apatía comunitaria y a que los concurrentes a las asambleas son siempre las mismas personas. Es así que los mecanismos de organización social de las comunidades en general se ven afectados con la imposición vertical de la forma de organización.

4.2.2.3 Mecanismos de participación Como se mencionó anteriormente, las formas de participación social son promovidas generalmente por las reglas de operación de los programas que actúan en las localidades, así como por el cumplimiento de la Ley de Planeación Federal y estatal, las cuales exigen convocar asambleas para que la gente participe en las decisiones con respecto a las obras y




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necesidades particulares de la comunidad. Es así que la ley exige que se levanten actas de las reuniones poniendo el sello de la localidad, como trámite administrativo. En la mayoría de las ocasiones, las asambleas sirven para cumplir con el requisito formal y legal del “acta de asamblea”; en especial, cuando las obras vienen ya programadas desde la capital estatal o son elegidas previamente por las autoridades locales. En otros casos cuando las asambleas de las localidades de ambos municipios proponen obras que no se ajustan necesariamente al presupuesto público estatal, las asambleas fungen con el objetivo de convencer a la población de escoger aquellas obras que se programan desde el estado o que se ajustan más a planes y presupuestos previos. En la localidad de Copanatoyac hay pocas organizaciones de la sociedad civil, siendo un caso de esos el del Consejo Guerrerense 500 Años de Resistencia de los pueblos Indígenas (CG500ARI). Igualmente, no existen organizaciones ejidales, sin embargo, existe un comisario de tierras ejidales en cada localidad, cuya única función es la de resolver problemas relacionados con la tenencia de tierra, los cuales suelen deberse a la invasión de tierras por parte de habitantes de otras localidades o municipios.


Debido a que toda la agricultura que se observa es para autoconsumo, la principal fuente de los recursos económicos permanentes para los habitantes del municipio son los que proporciona la administración municipal a través de la realización de obras (contratos entre otros) y los gastos corrientes que realiza la misma (sueldos y salarios de los funcionarios). Debido a esto existe una fuerte competencia por la misma, entre simpatizantes del PRI y del PRD, es así que la anterior administración era de este último partido y la actual es del PRI. En ambas administraciones se menciona que favorecían a localidades y personas simpatizantes de sus respectivos partidos. Asimismo es necesario agregar que existe desconfianza entre los habitantes del municipio de Copanatoyac, en buena medida debido a que son de distintas etnias (mixtecos y náhuatl). Sin embargo, no se perciben conflictos étnicos entre las diferentes comunidades visitadas en el municipio, tampoco existen divisiones políticas dentro de estas comunidades, a excepción de la localidad de Yelotepec (localidad de influencia del CEC de Ocoapa), en donde existe un maestro para los de filiación del PRI y otro para los del PRD. Todo lo anterior no ocurre en Tixtla debido a que su población es mestiza. Como ya se mencionaba líneas anteriores, a nivel de localidad existe la figura de comisario municipal, él cual es electo anualmente por los habitantes de la misma y representa a la localidad en todo lo relacionado con la misma y es el representante de la misma en el COPLADEMUN cuando se realiza, a efecto de desarrollar el plan de inversión municipal.




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Por realizar las labores anteriores hasta hace dos años se recibía un salario por parte del municipio, asimismo, para desempeñar el cargo se contaba con la comisaría municipal.31

Debido a los anteriores existe una pugna por ser comisario municipal (líder local), ya que le permite al mismo ocuparlo como plataforma para aspiraciones políticas locales, debido a que los apoyos que gestiona para la comunidad con el ayuntamiento los puede mostrar como logros propios para la colectividad. Esto ocasiona que los líderes locales sean identificados con la autoridad local. Asimismo, no existen grupos de iniciativa ciudadana más allá de los relacionados con actividades escolares (junta de padres de familia) o actividades de salud (comité de salud Oportunidades). Por otro lado, los líderes forman parte también de un grupo político específico que se turna los puestos importantes. Es así se que la misma dos personas de la misma familia32 han sido presidentes municipales de Copanatoyac en los últimos tres periodos.

4.2.2.5 Relación, comunicación entre las asambleas locales y su autoridad Existen dos tipo de asambleas locales: 1) las que se realizan con el objeto de validar o seleccionar una obra,33 que en realidad solo buscan cumplir con un requisito administrativo por parte de las autoridades competentes; 2) las que se realizan con el objeto de solucionar un problema imprevisto de la localidad. A estas últimas solo asisten los que se consideran afectados, como fue el caso de la caída del barandal del puente de la localidad de Copanatoyac, la cual, como se mencionó, a pesar de afectar a toda la comunidad solo asistieron un número reducido de habitantes, aunque se llegó a una pronta solución.

4.2.2.6 Estructura vertical de las decisiones Tanto en las localidades del CEC como del Q-CEC, la gente percibe que su participación ha sido diversa, variando según sus capacidades y los roles que dentro de su sociedad les habilitan para realizar determinadas actividades. En general tanto hombres como mujeres participan en las asambleas y toma de decisiones, sin embargo, como se mencionó anteriormente los planes de ejecución de obra se realizan en el COPLADEMUN. Los líderes locales, tales como comisarios municipales u organizaciones civiles, perciben como importante la consideración de todos para la toma de decisiones. En el caso del Q-CEC, los líderes locales tales como los comisarios municipales perciben tener una participación activa en la convocatoria para la realización de proyectos, así también como

31 La comisaría era construida por el municipio y es la obra más solicitada por las localidades, convirtiéndose en una especie de palacio local para la localidad, lo que refuerza la idea de que los lideres son identificados con el municipio. 32 Un hermano del actual presidente municipal ocupó el mismo cargo hace dos períodos. 33 Las autoridades municipales son las que convocan a la asamblea, la dirigen y deciden en todo caso, el tipo de acciones a realizar y el cómo se llevara a cabo.




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de acciones de convocatoria para movilizarse a las cabeceras municipales. En el caso de Copanatoyac la participación está sujeta a las condiciones de clientelares, los conflictos por lealtades partidarias (PRI-PRD) y a las lealtades de grupo más que en Tixtla.

4.2.3 Proceso de capital social Uno de los objetivos de la EM es mejorar la articulación del tejido social en todos sus niveles produciendo lo que se ha denominado como capital social. He ahí que para desarrollarlo es necesario generar procesos de participación social. Existe un desarrollo desigual entre Copanatoyac y Ocoapa, debido a que en esta última existe un mayor sentido de identidad con su comunidad, esto se puede apreciar en que los habitantes del pueblo se han organizado para pavimentar sus calles con recursos propios y para realizar el quiosco del pueblo, así mismo, como para actividades de mantenimiento de los mismos. A su vez, en Zoquiapa la comunidad presenta un grado similar de apatía al de Copanatoyac. Mientras en Almolonga ha habido un aumentado las organizaciones sociales, debido a las misiones culturales de la SEP, la cuales han generado sentimientos de solidaridad entre sus participantes, así, como un efecto de mejora a su localidad. Por otro lado, no se observa diferencia en la forma en que el Programa Oportunidades ha contribuido a generar procesos de capital social, en las cuatro localidades, ya sea a través de las asociaciones de padres de familia, como de las clínicas y sus comités de salud.

4.2.3.1 Conocimiento En las cuatro localidades a excepción de Almolonga los procesos de capital social son débiles y fragmentados, lo que no permite que se formen comunidades con sentimientos de solidaridad y confianza, esto sucede porque no existen mecanismos que permitan articular redes de confianza entre los individuos y posteriormente entre las organizaciones locales. Es así, que la gente no está incentivada a lograr mejores cosas por medio de la sociedad civil. Por otro lado, tampoco existen procesos de identidad y corresponsabilidad en el desarrollo de su comunidad a excepción de lo que se manifiesta en Ocoapa. Las acciones que permitirán impulsar los procesos anteriores están vinculadas a los apoyos de programas gubernamentales, así como, del municipio en general, sin embargo, como se mencionó anteriormente, los procesos de participación solo se tienen con el objeto de cumplir un trámite, por lo que no han cumplido con el verdadero objetivo propuesto.




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4.2.3.2 Apropiación y empoderamiento Los habitantes de las localidades de Copanatoyac y Zoquiapa no necesariamente se han apoderado y empoderado de las obras que se realizan en su comunidad34 debido al poco involucramiento que han tenido en la gestión y desarrollo de las mismas. En este sentido, ellos identifican a las obras como parte del municipio y no de la localidad en sí. En lo que corresponde a Ocopa y Almolonga se tiene que en estas comunidades existe un mayor grado de apropiación de las obras realizadas, debido a que los habitantes de dichas comunidades tuvieron mayor involucramiento en las mismas, sin embargo, la mayoría de las obras realizadas no son catalogadas como Banderas Blancas (pavimentación, quiosco), en lo que respecta a las obras que se pueden catalogar como Bandera Blanca, en la localidad de Ocoapa hubo participación de la comunidad para las actividades de rastreo de camino y la de abastecimiento de agua, a pesar de que esta última no funciona. Asimismo, los habitantes han participado en labores de mantenimiento para ambos tipos de obras. La EM ha tenido resultados mixtos, los cuales nos puede indicar que para tener el resultado deseado es necesario el involucramiento de la población en la gestión y realización de las obras, pero para ello es necesario también sentimientos de confianza, solidaridad e identificación por parte de los habitantes de la comunidad, lo cual va más allá de la EM.

4.2.3.3 Formas de capital social Las formas de capital social entendidas como las redes y normas que afectan la productividad de la comunidad, los nexos íntimos y próximos entre familiares y amigos, entre personas y grupos similares fuera de las localidades y las sinergias de los grupos disímiles, no se encuentra dentro de las localidades CEC y en la localidad de Q-CEC de Zoquiapa, al menos no de forma natural y espontánea. Mientras en la localidad de Almolonga el desarrollo de las misiones culturales ha permitido el desarrollo de cierta forma de capital social, al organizarse primeramente en grupos que realizan actividades de ocio, pero a últimas fechas han empezado a comercial algunas manualidades que realizan y organizarse para la limpieza de algunas zonas del pueblo.

34 No es posible generalizar en todos los casos, ya que los padres de familia de las escuelas colaboraran en la limpieza de las mismas, sin embargo, esto es algo común en todas las escuelas independientemente si participan o no en la EM.




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4.2.4.1 Inversión institucional La obras realizadas dentro de las localidades CEC son diversas y no siempre han tenido la viabilidad necesaria para su funcionamiento en el largo plazo, tal es el caso de los proyectos productivos realizados en Copanatoyac que en la actualidad no se pudieron ni siquiera localizar o la obra de abastecimiento de agua en Ocoapa que no funciona, debido a que la fuente de agua no era permanente. Asimismo, la mayoría de las obras Bandera Blanca realizadas en Copanatoyac han sido realizadas a través de la Sedesol y en especial a través del PDL, aunque existieron aportaciones estatales importantes e incluso una pequeña parte del municipio.

4.2.4.2 Mezcla de inversión Las obras realizadas por la EM son financiadas principalmente por la Sedesol a través del PDL, seguido de las aportaciones estatales y finalmente de las aportaciones municipales. En Copanatoyac, 63.6% de las acciones fueron financiadas por la Sedesol; 33.3% con aportaciones estatales y 3% con aportaciones municipales. En casi todos los proyectos la aportación tiene esa concentración.35 La obra más importante en términos monetarios en la localidad fue la de rastreo de caminos en Copanatoyac, así como en Ocoapa, seguida de la obra de abasto de agua en Ocoapa y realización del puente que comunica Copanatoyac con Patlicha (CONADEPI), así como el establecimiento del CCA.36

La mezcla financiera para realizar obras tanto en Tixtla, como en Copanatoyac proviene principalmente de programas federales, como lo son la Sedesol, Saparga, SCT entre otros. Adicionalmente en Copanatoyac debido a que es una zona preponderantemente indígena opera la CONADEPI, la cual también realiza obras en el municipio, como fue el puente para comunicar Copanatoyac con Patlicha. El financiamiento que pone el municipio para cada obra es muy diferente, sin embargo, su participación es menor.


En el caso de Ocoapa no podemos asumir que la EM ha contribuido al establecimiento de un piso básico de infraestructura, servicios y capital social en la localidad debido a que las

35 La información proviene de los diagnósticos situacionales del URL: http://cat.microrregiones.gob.mx 36 íbidem.





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únicas obras que se llevaron a cabo fue el convertir la tienda Diconsa en Unidad de Servicios Comunitarios (USC), y la obra de suministro de agua, que actualmente no se encuentra operando (no se ha podido abastecer de agua a la obra). En Copanatoyac por su parte se han realizado un gran número de obras, sin embargo, la mayoría de las mismas han tenido como objeto complementar un servicio ya provisto, tal es el caso de establecer las tiendas Diconsa como USC, o la construcción de aulas en la primaria,37 por su parte la obra de camino fue el mejoramiento del mismo, el cual ha permitido disminuir los tiempos de traslado, sin embargo, esto no se transformó en menores precios a los habitantes por el transporte a Tlapa. Con respecto al puente que comunica con Patlicha, este permite que no se tenga que cruzar por en medio de dicha localidad a través de los vados respectivos, los cuales en temporada de lluvia, cuando el río crecía, dificultaban la comunicación. Los proyectos productivos realizados en Copanatoyac no pudieron ser localizados y no existe personal municipal, e incluso el residente de EM que nos pudiera indicar la ubicación de los mismos, lo cual nos puede decir que en el menor de los casos no fueron exitosos o sostenibles. En lo que corresponde, al establecimiento de piso de cemento, esté es percibido como un beneficio solo por las familias a las que se les ha otorgado. Con respecto a las obras en las que se estableció un nuevo servicio, podemos señalar que el servicio telefónico tuvo un impacto positivo en la comunidad, tal es así que meses después fue instalada otra caseta debido a la buena rentabilidad del negocio y en los últimos cinco meses se instalaron teléfonos públicos de tarjeta (los cuales son más baratos) y algunos habitantes de la localidad cuentan con teléfono privado. Por último, la instalación del CCA tuvo un impacto positivo en la comunidad y se impartían cursos de habilidades básicas en el mismo, sin embargo, desde el inicio de la nueva administración municipal el servicio de Internet se suspendió por falta de pago y los horarios de atención han disminuido, por lo que ha perdido interés para la comunidad, a esto hay que sumar la existencia de un Internet privado desde mediados de 2004, el cual cuenta con servicio continuo, pero solo abre en las tardes al igual que el CCA.

4.2.4.4 Mantenimiento y sustentabilidad del capital físico, financiero y social

No existen diferencias en la calidad y sostenibilidad de los proyectos y acciones Bandera Blanca entre las de localidades del CEC y Q-CEC, por ejemplo, la mejora en los caminos es la obra que se ha realizado con mayor frecuencia y la gente percibe que ha traído mayor bienestar para la localidades, tales como mejor conectividad entre ellas. Las carencias e insuficiencias en servicios de salud y educación se perciben tanto por los responsables

37 En esta localidad siguen faltando aulas en los diferentes niveles educativos, por lo que no se puede considerar como levantada dicha Bandera Blanca.




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como entre la gente, como una falta de atención por parte de las autoridades encargadas directamente de su conservación (como la SSA o la SEP, en dichos casos), a pesar de la carencia de aulas y mobiliario adecuado en algunas escuelas. Asimismo en Copanatoyac la gente no mencionada actividades para la conservación de los caminos realizada por los mismos habitantes, mientras en Ocoapa si hubo este tipo de acciones.38 Respecto a las aulas construidas, ha habido participación de la gente en el mantenimiento de las mismas en las cuatro localidades, pero solo por los padres de familia de la respectiva escuela. En este sentido, se percibe que la participación de la gente en la conservación y mejora de las obras y acciones es mixta en los CEC y Q-CEC, obteniéndose resultados diferentes según el grado de apropiación de las obras, aunque siempre siendo mayor en los Q-CEC, tal es el caso que en Almolonga la participación es mayor debido a las “misiones culturales”, las cuales han fomentado un mayor sentido de cohesión en la comunidad, la cual se organizó para instalar algunas computadoras en la biblioteca, para uso general de la comunidad. Por su parte en Zoquiapa las familias beneficiarias de la secundaria se organizaron para la construcción un aula de “bahareque”39 para completar las aulas necesarias para la secundaria, asimismo, se efectuó un taller para la separación de basura.

4.3 Impacto

4.3.1 Proyectos y acciones de infraestructura, servicios y financiamiento local Se pretende conocer los proyectos y acciones de infraestructura que existen en la comunidad, los que se han realizado en los últimos cuatro años, cuáles de ellos forman parte de la EM y la importancia que tienen dentro de la localidad CEC. buscando y los agrego, sería una tabla.

4.3.1.1 Procedencia del financiamiento El financiamiento de los municipios que forman parte de la EM resulta un problema, que se agudiza de manera importante en ciertos municipios caracterizados por una situación geográfica de mayor aislamiento, como es el caso del municipio de Copanatoyac. Es así que los recursos provenientes del Ramo 33 son el único sostén económico-administrativo con que cuenta el municipio para subsistir, además los fondos federales del ramo social Ramo 20 solo se pueden aplicar para la asistencia social a través de algún programa social,

38 La comunidad se reunió en años pasados para darle mantenimiento a una parte del camino. 39 Técnica de construcción y materia prima ancestral utilizada para la construcción de casas, consistente en una mezcla hecha a base de restos de madera de árboles y barro. En ocasiones puede utilizarse excremento de animales para darle mayor consistencia a la preparación.




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por lo que se encuentran focalizados debido a sus reglas de operación. Por otro lado, al ser un municipio preponderantemente indígena, la CONADEPI es otra instancia que puede aportar recursos para la realización de obra pública. En el caso del municipio de Tixtla aplican las ideas anteriores, con la salvedad que su cercanía con la capital del estado y con la el municipio de Chilapa le dan una situación favorable, que permite que algunos de sus habitantes se empleen en dichas ciudades. Asimismo la situación económica de la población en general es mejor en los Q-CEC, lo cual permitido que la población se organice para algunas pequeñas obras, como lo fue la construcción de un aula de pajareque en Zoquiapa para la secundaria.

4.3.2 Desarrollo económico Se pretende dar conocer en puntos centrales cuáles han sido los procesos que han detonado el desarrollo económico a partir de las acciones de EM

4.3.2.1 Convergencia territorial (migración doméstica)

En lo que respecta a las localidades de influencia estas no necesariamente ven a los CEC (Copanatoyac y Ocoapa) como polos de desarrollo, si a caso solo como lugares de confluencia para obtener algún servicio de manera esporádica. En el caso de Xalteme (localidad de influencia de Ocoapa), esta si se puede considerar una localidad de influencia debido a que se encuentra a una distancia de 2.4 Km y que no cuenta con servicios médicos y escolares.40 La localidad de Ocotepec cuenta con servicios escolares y casa de salud y cuando necesitan un servicio médico mayor asisten a Tlapa o a Santa Cruz, por lo que no asisten por alguna clase de servicio a Ocoapa. En el caso de Copanatoyac, los habitantes de Yelotepec tampoco asiste con regularidad a la cabecera municipal, debido a que cuenta con servicio médico y primaria (unigrado),41 para la compra de productos alimenticios prefieren asistir a Tlapa, adicionalmente el camino que comunica a ambas comunidades no favorece mucho. Con respecto a Ocotequila, la comunidad rara vez acude a Copanatoyac por algún servicio, debido a que cuenta con los mismos servicios que la cabecera municipal (excepto CCA) y que la distancia que los separa es considerable (15.3 kms de terracería).

40 La localidad en realidad se puede definir como un caserío sobre la carretera (11 viviendas). 41 Para el caso de secundaria se va a Copanatoyac y se quedan en el albergue, aunque solo asisten dos o tres niños por año.




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4.3.2.2 Diversificación de actividades La EM, así como otros programas y dependencia federales y estatales no han logrado generar un proceso de desarrollo local del tipo que se pretende. Esto se debe a que no existen fuentes de empleo en las localidades y la actividad principal es la siembra de maíz para autoconsumo. La no existencia de actividades productivas alternativas y la relativa cercanía con Tlapa (que es el único polo de desarrollo de la región) no permiten a la población tener un mejor nivel de vida, lo que ha generado que los pobladores en edad productiva prefieran migrar y buscar oportunidades en otros lugares, preferentemente fuera de la región.

4.3.2.3 Continuidad de proyectos No fue posible encontrar los proyectos productivos realizados en Copanatoyac, ya que ni las autoridades del municipio e incluso el mismo residente no sabe la ubicación y el destino de los mismos, lo cual nos indica que en el menor de los casos no fueron proyectos exitosos y que no han tenido continuidad.

4.3.2.4 Creación de nuevos proyectos El principal problema que aqueja a toda la Microrregión de la Montaña de Guerrero, radica en la falta de actividades alternativas de ingreso a la producción agrícola de autoconsumo. Asimismo, hay una ausencia de un proyecto de desarrollo regional, el cual debe tomar en cuenta al verdadero polo de desarrollo de la región, que es la ciudad de Tlapa.

4.3.2.5 Cohesión social La antipatía entre priístas y perredistas42 aunado al hecho de que para la realización de obra en la región no se han realizado esfuerzos eficientes para motivar la participación de los beneficiarios, ha generado que no existan mecanismos de cohesión social en las localidades CEC.

4.3.2.6 Nivel de bienestar Antes de la implementación de la EM existían en Copanatoyac y Ocoapa una buena cantidad de servicios e infraestructura social básica, es decir, existía un camino y se contaba con los servicios educativos básicos (primaria, secundaria y jardín de niños) y de salud,

42 En la localidad Yelotepec las clases de primaria son impartidas por dos maestros diferentes: uno para hijos de padres priístas y otro para hijos de padres perredistas.




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además se contaba con electricidad y abasto de agua (en Ocoapa no se tenía dentro de la localidad), así mismo, se contaba con una tienda Diconsa y varias tiendas particulares en Copanatoyac. Debido a la EM la localidad de Ocoapa convirtió su tienda Diconsa en USC, sin embargo, no reporta un beneficio muy estimado por la comunidad y la obra de abastecimiento de agua no funciona. La localidad de Copanatoyac mejoró sus servicios educativos (algunos salones), y se comenzó prestar el servicio telefónico y el de cómputo y acceso a Internet, tanto por el CCA, como por un ciber, siendo estos últimos bastante valorados por la comunidad.

4.3.2.7 Capacidad de ahorro La dificultad de ahorro se debe a falta de oportunidades para la generación de empleos más redituables, sin embargo, en la cabecera municipal de Copanatoyac existe una caja de ahorro llamada “Tlalpanaltomin” la cual otorga créditos para el financiamiento de proyectos productivos (para la siembra) y para necesidades de consumo, sin embargo, la tasas de interés mensual es alta oscilando alrededor de 5% mensual. Las otras localidades analizadas no poseen servicios de caja de ahorro.

4.3.3 Dinámica demográfica El objetivo de este apartado es profundizar el análisis en las variables demográficas más importantes y observar su relación con los propósitos que persigue la Estrategia de Microrregiones. El ritmo de crecimiento de la población en ambas localidades ha sido de relativo aumento, con una tendencia actual al estancamiento en los primeros años del siglo XXI, observándose un crecimiento de las poblaciones más grandes en especial la cabecera municipal sin que ello cree una desaparición de la dispersión poblacional en aquellas localidades muy pequeñas (menores a 100 habitantes), como se puede observar en los cuadros presentados más adelante.

4.3.3.1 Distribución demográfica

El Estado de Guerrero ha mantenido históricamente tasas anuales de crecimiento poblacional por encima debajo de la media nacional, durante los periodos de 1970 a 1990, hasta los últimos años donde el crecimiento se ha desacelerado y comenzado a ser menor al crecimiento de la población nacional. Es en los primeros años de este siglo que se comienzan a alterar de forma significativas las tendencias seguidas por el estado las últimas décadas del siglo XX.




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Durante los últimos treinta años el porcentaje que representa para la federación el Estado de Guerrero ha descendido del 2% al 1.3%, lo cual significó pasar del lugar número 19, en cuanto a las entidades más pobladas del país, al número 25. Guerrero cuenta con una densidad de población de 18 habitantes por km2, siendo la media nacional 50 habitantes por km2. Estos son indicadores de bajo crecimiento con mantenimiento de la dispersión poblacional y crecimiento en los núcleos urbanos ya desarrollados.

4.3.3.2 Dispersión demográfica Las localidades toda de la zona en estudio se encuentra relativamente dispersas de acuerdo al motor central de crecimiento que es Tixtla, muchas localidades se encuentran hasta 70 u 80 km de terracerías alejadas de los centros urbanos y cabeceras municipales. Esto impide el fácil acceso tanto de las localidades alejadas a los centros, como de los apoyos a las localidades marginadas. La densidad poblacional, como ya se describió en apartados anteriores y que se puede ver de forma más exacta en los cuadros de población por tipo de localidad sigue presentando un amplio grado de población concentrada en localidades muy pequeñas.

4.3.3.3 Situación migratoria (local, nacional e internacional) La falta de fuentes de trabajo bien remunerado en las zonas agrícolas, la caída de la agricultura de subsistencia, la fluctuación de los trabajos en la minería y el paulatino agotamiento de los trabajos en las zonas urbanas (en especial en el desarrollo turístico) ha convertido al Estado en una entidad expulsora de habitantes tanto nacional como internacionalmente, de esta forma es que a principios de este nuevo siglo la migración se ha comenzado a dirigir hacia Estados Unidos en mayor cantidad y frecuencia. De esta manera la falta de oportunidades laborales se refleja también en ambas localidades provoca tasas de población emigrante que aunque no son altas (apenas 2% de la población total de la entidad), generan flujos migratorios al interior del Estado (Tlapa), a estados del norte del país para las temporadas de cosecha, a estados del centro como mano de obra barata, y en menor medida fuera del país, la mayor parte de ella a los Estados Unidos para el trabajo jornalero o de la industria de la construcción de viviendas (herrería, carpintería, pintura, etcétera).




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Cuadro 4.5 Datos de crecimiento y estructura poblacional básicos Guerrero, 1970-2005

Fuente: INEGI, Censos de Población y Vivienda, 1950 a 2000. Conteo de Población y Vivienda, 2005.

Cuadro 4.6 Total de la población según tamaño de localidad 1990 Copanatoyac, Guerrero

Sexo 1-99 % 100-499 % 500-

999 % 1000-1999 Total %

Hombres 157 45.90 2,269 48.70 1,057 49.55 3306 6,789 48.90 Mujeres 185 54.10 2,390 51.30 1,076 50.45 3440 7,091 51.10

Total 342 100 4,659 100 2,133 100 6746 13,880 100 Fuente: INEGI, Sistema de Información Municipal

Cuadro 4.7

Total de la población según tamaño de localidad 2000 Copanatoyac, Guerrero Sexo 1-99 % 100-

499 % 500-999 % 1000-

1999 % 2000-2499 % Total

Hombres 253 48.37 2,723 49.03 1483 48.59 2,100 47.25 1,075 49.28 7,634 Mujeres 270 51.63 2,830 50.97 1569 51.41 2,344 52.75 1,106 50.72 8,119

Total 523 100 5,553 100 3052 100 4,444 100 2,181 100 15,753Fuente: INEGI, Sistema de Información Municipal

Cuadro 4.8

Total de localidades según tamaño y distribución 1990 y 2000 Copanatoyac, Guerrero

Año Población Tasa crecimiento

por década %

Tasa crecimiento

anual %

Participación del crecimiento

nacional %

Hombres %

Mujeres %

1970 1,597,360 NA 3.1 3.3 49.9 50.1 1980 2,109,513 32.06 2.7 3.2 49.8 50.2 1990 2,620,637 24.23 2.2 3.2 48.9 51.1 2000 3,079,649 17.52 1.6 3.2 48.4 51.6 2005 3,115,202 1.15 0.2 3 48.1 51.9

1-99 100-499 500-999 1000-1999 2000-2499 Total

7 20 3 5 0 35 12 22 4 3 1 42

Fuente: INEGI, Sistema de Información Municipal

http://sc.inegi.gob.mx/simbad/Ptab2?Direccion=ant&Actual=1&grupo=0&nt=4




















































































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Cuadro 4.9 Total de la población según tamaño de localidad 1990 Tixtla, Guerrero

Sexo 1-99 % 100-499 % 500-

999 % 1000-1999 % 5000-

9999 % 10000-14999 % Total %

Hombres 179 54.57 1,594 54.21 948 48.99 723 49.38 2,575 49.54 8,133 47.61 14,152 48.96 Mujeres 149 45.43 1,346 55.79 987 51.01 741 50.62 2,622 50.46 8,946 52.39 14,791 51.14

Total 328 100 2,940 100 1,935 100 1,464 100 5,127 100 17,079 100 28,943 100 Fuente: INEGI, Sistema de Información Municipal

Cuadro 4.10

Total de la población según tamaño de localidad 2000 Tixtla, Guerrero Sexo 1-99 % 100-

499 % 500-999 % 1000-

1999 % 5000-9999 % 20000-

49999 % Total %

Hombres 291 55.96 1,378 49.80 675 48.59 1,103 45.78 3,162 48.92 9,432 46.92 16,041 47.71Mujeres 229 44.04 1,389 50.20 714 51.41 1,306 54.22 3,274 51.08 10,667 53.08 17,579 52.29

Total 520 100 2,767 100 2064 100 2,409 100 6,436 100 20,099 100 33,620 100 Fuente: INEGI, Sistema de Información Municipal.

Cuadro 4.11

Total de localidades según tamaño y distribución 1990 y 2000 Tixtla, Guerrero 1-99 100-499 500-

999 1000-1999

2000-2499

15000-19000

20000-49999 Total

14 11 3 1 1 1 0 31 25 10 2 2 0 0 1 40

Fuente: INEGI, Sistema de Información Municipal.








http://sc.inegi.gob.mx/simbad/Ptab2?c=x134,130203c112,130203c113,130203c114,130203c115,130203c116,130203c117,130203c118,130203c119,130203c120,130203c121,130203c122,130203c123,130203c124,130203c125,130203c126,n12061,&nt=2


















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El ritmo de crecimiento de la población en ambas localidades ha sido de relativo aumento, con una tendencia actual al estancamiento.

4.4 Diseño


4.4.1.1 Planeación microrregional del CEC, como unidad territorial Con respecto a los requisitos para ser CEC, ambas localidades cumplen con el piso básico señalado para serlo, asimismo, ambas cuentan con un albergue indígena43 para estudiantes de primaria y secundaria. Asimismo, la localidad de Copanatoyac cuenta con un platel de bachillerato. En este sentido, la selección de localidades CEC es bastante buena, pues en efecto, ambas son localidades con una gran cantidad de habitantes en comparación con otras localidades cercanas, asimismo son de fácil acceso para las mismas. Sin embargo, como se vera más adelante el problema surge al definir las áreas de influencia, ya que existen localidades que cuentan con los mismos servicios que el CEC.

4.4.1.2 Áreas de influencia y viabilidad El caso en la localidad de Ocotequila la cual es considerada localidad de influencia de Copanatoyac, la gente percibe que ambas localidades cuentan con los mismos servicios por lo que no requiere acudir a esta última por servicios educativos o de salud. El comisario municipal percibe la relación con la cabecera municipal no es muy buena, debido a que no satisfacen sus peticiones. En el caso de la comunidad de Yelotepec tampoco asisten con regularidad a la cabecera municipal, debido a que cuenta con servicio médico y primaria (unigrado), por otro lado, para la compra de productos alimenticios prefieren asistir a Tlapa. Adicionalmente el camino que comunica a ambas comunidades no favorece a la continua comunicación. Los habitantes de la localidad de Xalteme (localidad de influencia de Ocoapa) acuden por servicios médicos y educativos a esta última, debido a que se encuentra sobre la carretera a la misma, y que dicha localidad en realidad se puede definir como un caserío (11 viviendas). Por su parte, en la localidad de Ocotepec la gente considera que la distancia es menor a la localidad de Santa Cruz, la cual se encuentra ubicada sobre la ladera de la montaña, a donde acuden algunas veces por servicio médico, aunque se prefiere ir hasta Tlapa.

43 En Copanatoyac el albergue actualmente atiende también a niños que asisten al jardín de niños.




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4.4.1.3 Accesibilidad e integración En lo que respecta a las localidades de influencia estas no necesariamente ven a los CEC como polos de desarrollo, si acaso solo como lugares de confluencia para obtener algún servicio de manera esporádica. En el caso de Xalteme (localidad de influencia de Ocoapa), esta si se puede considerar una localidad de influencia debido a que se encuentra a una distancia de 2.4 Km y que no cuenta con servicios médicos y escolares.44 La localidad de Ocotepec cuenta con servicios escolares y casa de salud y cuando necesitan un servicio médico mayor asisten a Tlapa o a Santa Cruz, por lo que no asisten por alguna clase de servicio a Ocoapa. En el caso de Copanatoyac, los habitantes de Yelotepec tampoco asiste con regularidad a la cabecera municipal, debido a que cuenta con servicio medico y primaria (unigrado),45 para la compra de productos alimenticios prefieren asistir a Tlapa, adicionalmente el camino que comunica a ambas comunidades no favorece a la misma. Con respecto a Ocotequila, la comunidad rara vez acude a Copanatoyac por algún servicio, debido a que cuenta con los mismos servicios que la cabecera municipal (excepto CCA) y que la distancia que los separa es considerable (15.3 kms de terracería).


4.4.2.1 Generación de un modelo de desarrollo Los funcionarios municipales de Copanatoyac perciben que las Banderas Blancas no contemplan proyectos o acciones que son más deseables para la gente, y consideran que no se le puede imponer algo en lo que no está la mayoría de acuerdo. Por su parte los líderes locales del CEC, perciben que en los proyectos productivos (como los de siembra de hortalizas, o bien el de la pastelería) ha faltado tomar en consideración la vocación económica de las localidades a modo que el beneficio por obtener sea mayor y que, en el largo plazo, pueda consolidarse en una actividad económica sostenible y que permita la difusión de conocimiento, produzca utilidades y genere desarrollo. Por su parte en el municipio de Tixtla el nivel de obra es superior en términos de presupuesto al de Copanatoyac, esto se debe al presupuesto asignado de acuerdo a las reglas federales,46 así como a las posibilidades de cabildeo, dado su cercanía con la capital del estado. Asimismo este es un municipio importante en el estado debido a cuestiones históricas y religiosas.

44 La localidad en realidad se puede definir como un caserío sobre la carretera (11 viviendas), repetido en varias ocasiones. 45 Para el caso de secundaria se va a Copanatoyac y se quedan en el albergue, aunque solo asisten dos o tres niños por año. 46 La regla contemplan el tamaño del municipio, número de localidades y la cantidad de población.




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4.4.2.2 Desarrollo económico La EM no ha logrado generar un proceso de planeación conjunta entre los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), de modo que no ha podido direccionar una mayor cantidad de proyectos, acciones e inversiones de infraestructura, servicios y fomento económico hacia las microrregiones, y particularmente hacia las localidades CEC. Ahí donde se ha dado un mayor direccionamiento, este no necesariamente ha sido ocasionado por la acción de la EM, sino por que los diferentes organismos federales involucrados que han aumentado su presupuesto u orientado un mayor número de acciones a las microrregiones sin la coordinación o planeación con la EM. Con respecto a una mayor cantidad de proyectos, acciones e inversiones en las localidades CEC, es de señalar que los planes de inversión entre las diferentes localidades que componen el municipio se realizan a través del COPLADEMUN, el cual está compuesto por todos los comisarios y delegados municipales. En el COPLADEMUN se realiza a través de una negociación y votación el plan de inversión del municipio, sin embargo, la EM no participa en el mismo.47

4.4.2.3 Generación de sujetos de desarrollo

4.4.3 Banderas blancas

No existe un criterio para reportar las acciones y proyectos como Bandera Blanca, es así que el residente solo registra aquellas acciones que realiza la Sedesol. Y no todas aquellas que se pueden clasificar como Bandera Blanca, tal es el caso del puente que comunica Copanatoyac con Patlicha, que fue realizado por la CONADEPI y que no tenía registro el residente y la delegación de Microrregiones estatal.

4.4.3.1 Infraestructura En el caso de Ocoapa la EM no ha contribuido al mejoramiento de las condiciones estructurales de marginación debido a que las únicas obras48 que realizó fue el convertir la tienda Diconsa en USC, y que la obra de suministro de agua que efectuó no se encuentra operando (no se ha podido abastecer de agua a la obra).

47 El residente manifiesta que se intenta realizar los acuerdos antes de llegar al COPLADEMUN para tener amarradas las obras. 48 Estas obras se realizaron en el periodo 2002-2005, sin embargo, en el 2006 pudimos constatar que se ha equipado a la comunidad con servicio telefónico, sin embargo, no puede ser ocupado por la comunidad debido a que el teléfono se instaló en una casa particular, la cual permanece cerrada la mayor parte del tiempo, por lo que el servicio existe pero no se presta, por otro lado, existe un teléfono de tarjeta “Ladafon”, sin embargo, en la localidad no se venden dichas tarjetas.




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En Copanatoyac por su parte se han realizado un gran número de obras Bandera Blanca, sin embargo, la mayoría de las mismas han tenido como objeto complementar un servicio ya provisto, por lo que el mejoramiento de las condiciones estructurales de marginación son parciales.49 Con respecto a las obras que han introducido un nuevo servicio, estos han tenido impactos diferenciados, es así que en un principio el CCA servía para que los estudiantes tuvieran la posibilidad de adquirir habilidades básicas de computo, sin embargo, en la actualidad no se encuentra operando correctamente y existe un proveedor privado del servicio (ciber). Por su parte el servicio de telefonía ha sido rentable en la localidad por lo que se introdujo otra caseta tiempo después y ahora la localidad cuenta con teléfonos públicos de tarjeta (los cuales son más baratos) y algunos habitantes de la localidad cuentan incluso con teléfono privado. En síntesis, puede ser que dichos servicios pudieran ser provistos por agentes privados independientemente de la EM.

49 Ampliación de servicios de la tienda Diconsa para hacerla una USC, construcción de tres aulas en la primaria “José Francisco Ruiz Massieu”, construcción de puente vehicular Copanatoyac-Patlicha, obras de piso firme.




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5. Zacatecas: La EM en tierras sin poblados.

5.1 Contexto Este caso representa como condiciones de contexto comparativo aquellas características que se presentan en localidades de alta marginación y depresión económica del norte del país las cuales se comparten en toda la región denominada semidesierto ixtlero-candelillero. Esta región desértica también se extiende a zonas amplias de los estados de Coahuila Durango, Nuevo León y San Luis Potosí. Es un medio geográfico y climático limitado por las condiciones del semidesierto como son la escasez de cuerpos de agua superficiales, la alta variabilidad de la temperatura en veranos e inviernos y sequía prolongada. En los que respecta a su estructura social las localidades estudiadas poseen una homogeneidad étnica debido a que no existe población indígena y los habitantes comparten en un alto grado las mismas características e identidad de la cultura mestiza. A pesar de que en la zona abundan pequeñas poblaciones de diferentes religiones a la católica (Evangélica y Testigos de Jehová). En Melchor Ocampo y en general en el norte de Zacatecas se produjo en las últimas tres décadas una debacle en el empleo, provocado por el cierre de la actividad minera y la caída brutal de los precios de productos forestales no maderables del semidesierto (fibra de ixtle obtenida de la lechuguilla y cera de la planta de candelilla –principalmente-) junto a la desaparición de la empresa cooperativa ejidal-gubernamental fundada en los años treinta del siglo XX que los compraba y comercializaba para toda la zona norte de Zacatecas (“La Forestal S.R.L”).50 Esta empresa proveía, hasta hace unos cinco años, mediante sus compras, un ingreso monetario más o menos estable a los productores ejidales, o cambiaba los productos por vales para las tiendas donde se adquirían alimentos y otros productos domésticos. Actualmente, la escasa actividad agrícola redituable, aunque con ciclos fluctuantes de los ejidos en ambos municipios, se centra en la recolección de diversas especies de orégano silvestre (principalmente en la zona occidental de Melchor Ocampo), ganadería caprina y bovina -no existe actividad porcícola relevante- con sus subproductos (leche, quesos, dulces, cuero, etc. para los mercados locales del área de Saltillo), cultivo de ciertos forrajes (sorgo y alfalfa), hortalizas de temporal (fríjol, calabaza, jitomate y chile) y ocasionalmente explotación artesanal con fines forrajeros del dátil de palma. Consecuentemente la mayor parte de la población se encuentra en el pluriempleo, desempleo encubierto (actividades

50Padilla Bernal, Luz Evelia. 1998, Los productores de granos en el estado de Zacatecas frente a la apertura comercial. México: Ediciones Cuellar.




remuneradas de escaso valor y bajo pago) y ocupaciones laborales transitorias tanto en Melchor Ocampo como Concepción del Oro.51

5.1.1 Sinopsis de las localidades CEC y Q-CEC Las localidades CEC y Q-CEC del estado de Zacatecas elegidas para ilustrar este caso se encuentran en los municipios de Melchor Ocampo y Concepción del Oro. Las localidades CEC elegidas son Melchor Ocampo, cabecera municipal y El Jagüey ubicadas en la microrregión del semidesierto norte, y las localidades Q-CEC son El Durazno y Tanque del Alto en el municipio de Concepción del Oro. Las localidades CEC representan dos buenos ejemplos de acción gubernamental dentro de la Estrategia y de otros programas de desarrollo económico-social en zonas deprimidas económicamente en periodos amplios de tiempo y con altos niveles de marginación. Se debe mencionar que a pesar de que Melchor Ocampo se encuentra calificada como microrregión y Concepción del Oro no se encuentra cubierta por la EM, ambos comparten características similares en cuanto a su entorno geográfico, económico, político y social. En cierto grado no es posible explicar la dinámica de Melchor Ocampo sin la presencia de Concepción del Oro como el principal centro atracción económica y de servicios para toda la zona norte del semidesierto de Zacatecas. En términos generales, si se desea entender la dinámica de estas comunidades no es posible excluir a los municipios vecinos de Mazapil y El Salvador (ambos parte de la EM) los cuales tienen una sinergia socioeconómica muy entrelazada con las localidades CEC mencionadas.

5.1.1.1 Municipio de Melchor Ocampo El municipio, al igual que todo el norte de Zacatecas se encuentra en una situación de estancamiento económico, que se hace palpable tanto en la cabecera municipal (clasificada como de marginación media) y en El Jagüey y sus respectivas localidades de influencia. En todas ellas existe una parálisis muy fuerte en las actividades económicas y una dependencia del empleo temporal y el pluriempleo. Como se mencionó anteriormente, la debacle en los productos madereables y en la actividad minera produjo una escasa actividad laboral. Consecuentemente la mayor parte de la población se encuentra en el pluriempleo, desempleo encubierto (actividades remuneradas de escaso valor y bajo pago) y ocupaciones laborales transitorias. Todas las actividades temporales 51Mestries Benquet, Francis. 2002, El rancho se nos llenó de viejos: crisis del agro y migración internacional en Zacatecas. UAZ/Plaza y Valdés: México.





laborales dependen de programas de origen gubernamental, específicamente el “Programa de Empleo Temporal” ya sea bajo el respaldo de la Sedesol, la SAGARPA, SCT y otras comisiones federales encargadas del desarrollo agrícola que son para esta zona en particular: la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) y la Comisión Nacional de Atención a las Zonas Áridas (CONAZA)52, mismas que tienen trabajando años en la zona aunque cada vez con menos presencia. La cabecera de Melchor Ocampo, cuenta con una gran cantidad de servicios básicos; a pesar de tener apenas 536 habitantes.53 En cuanto a los servicios escolares cuenta con un plantel de preescolar unidocente, una primaria tridocente, una Telesecundaria tridocente y preparatoria. En los servicios médicos, tiene una casa de salud equipada con una ambulancia y con amplios espacios. Asimismo, la localidad tiene cinco tiendas, una de las cuales es tienda Diconsa. Finalmente, la localidad cuenta con agua potable, luz, teléfono, un CCA, seguridad pública y una carretera que conecta a la localidad con la carretera Saltillo-Zacatecas. El Jagüey por su parte tiene, de acuerdo al último censo, 343 habitantes. No obstante, esta localidad se encuentra alejada de la carretera principal y se llega a través de una terracería que la mayor parte del año, se encuentra en buen estado. Tiene una tienda Diconsa, Telesecundaria, primaria y preescolar; aunque, en el tiempo de la visita a campo por parte del equipo evaluador, se encontró que ni la primaria ni el preescolar se encontraban en funciones dado el cambio recurrente de maestros en la zona. La localidad tiene calles pavimentadas aunque son la minoría, cuenta con drenaje público sin funcionamiento, alumbrado público, teléfono, un CCA sin conectividad, y es principalmente una localidad ejidal, que vivía hasta hace 15 años de la minera ubicada en Noche Buena, localidad cercana a El Jagüey.

5.1.1.2 Municipio de Concepción del Oro

Concepción del Oro es el municipio con menor grado de marginalidad en toda la zona del semidesierto norte de Zacatecas, una de las razones por la cual no fue adscrita a la Estrategia Microrregiones. No obstante, las localidades diferentes a la cabecera municipal que lleva el mismo nombre del municipio poseen altos niveles de marginación y de pobreza, semejantes a los de sus contrapartes en las localidades CEC y de influencia ubicadas en las microrregiones. No obstante, en la cabecera no existe un rezago o depresión económica

52 Particularmente en su Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en las Zonas de Siniestralidad Recurrente (PIASARE), dependientes de la SAGARPA. 53 Las características de la localidad fueron obtenidas de los diagnósticos situacionales ubicados en http://cat.microrregiones.gob.mx






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tan marcada como en el resto de la zona, pues es la única localidad –cercana a la última empresa minera de la zona “Tayahua” (ubicada en la frontera entre los municipios de Mazapil y Concepción del Oro en la localidad de Terminal de Providencia) que emplea a cerca de 400 personas en forma directa, más otros tantos indirectos y temporales mediante empresas subcontratistas. Así, la mayor parte de la población económicamente activa se dedica a la actividad minera y el otro porcentaje a los servicios privados (destacando las actividades comerciales y de transporte) y públicos. Concepción del Oro es el municipio con la cabecera más consolidada en términos de servicios (concentra las pocas industrias, escuelas con mejor nivel, servicios bancarios, gaseras, tiendas de amplio surtido y distribuidoras abarroteras, un hospital regional de segundo nivel, hoteles, etc.). Adicionalmente, posee la más alta concentración poblacional urbana de toda el área geográfica y es la cabeza económica del norte de Zacatecas (es la cabecera de distrito de las agencias y programas estatales y federales) pero al igual que la zona en general tiene graves problemas de desempleo y generación de nuevas fuentes de desarrollo económico desde hace unos 20 años aproximadamente pues la minería de minerales ferrosos y no ferrosos – que era la principal actividad económica de la región- se derrumbó en esta zona entre 1990 y 1995. Las poblaciones del Durazno y Tanque del Alto (también conocida como Emancipación) en Concepción del Oro pueden ser calificadas como localidades CEC por sus características similares a las del municipio de Melchor Ocampo (es decir son Q-CEC). En el aspecto económico, no difieren significativamente de las condiciones de actividad agrícola descritas anteriormente para toda la zona, pero poseen un mayor énfasis en la explotación del ganado caprino y venta de sus subproductos lácteos en Saltillo, además de ciertas actividades de hortalizas de temporal con resultados diversos en cuanto a calidad y cantidad además de encontrarse en franco declive. Se comienzan a explorar vetas de mármol y otros materiales para construcción permitiendo una generación mínima de empleos no agrícolas. Asimismo, cuentan con los servicios básicos de agua, luz, teléfono, alumbrado público, servicios escolares (aunque ninguna de ellas tiene preparatoria).

5.1.2 Grado de aislamiento La zona del semidesierto, corta la Sierra Madre Occidental, aunque en su mayoría las poblaciones se encuentran ubicadas dentro de llanos y planicies que permiten mejor accesibilidad y construcción de caminos rurales. Así, en lo que se refiere a caminos y comunicación terrestre, tradicionalmente Melchor Ocampo y sus localidades CEC se encontraban en un aislamiento relativo pues hasta la operación de las mineras se encontraba en funcionamiento el servicio de ferrocarril que la conectaba con las principales localidades de la zona, especialmente Saltillo. La falta de carreteras y buenos caminos de terracería se reemplazaban por este servicio de trenes que sacaba el mineral e introducía servicios y productos al municipio, además de proporcionar servicio de pasajeros en las diferentes zonas que concentraban la mayoría de la población. Después del cierre minero, alrededor de los años 1992 y 1995, se suspendió el envío de los trenes por el cierre de las vías. Este




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hecho, produjo que los caminos de terracería se convirtieran la principal vía de comunicación durante muchos años. Se incrementó el aislamiento del municipio y en mayor grado en aquellas localidades alejadas de la cabecera como es la actual localidad de influencia de San Jerónimo, o de las localidades que habían sido antiguos centros mineros como Noche Buena. Los municipios de Mazapil y El Salvador se encontraban prácticamente sin caminos pavimentados y sin conexiones seguras y directas a la carretera federal. A partir del año 2000 comenzó en la zona por iniciativa del gobierno estatal una serie de ampliaciones a carreteras que se habían prometido en la campaña del gobernador Ricardo Monreal. Dichas obras se realizaron para terminar con el aislamiento de toda la zona norte del estado que era una de las menos comunicadas y con la menor cantidad de caminos pavimentados en todo el estado. De esta forma fue construida la carretera de 40 Km. que conecta a Melchor Ocampo cabecera con Concepción del Oro y con la carretera federal a Zacatecas- Saltillo. Otros enlaces de carretera rural están siendo construidos en la zona para enlazar a las cabeceras de los municipios de Mazapil y El Salvador que se encontraban exclusivamente unidos con caminos de terracería de condición regular. A futuro se dispondrá de todo un eje carretero que conecte las cabeceras de la zona del semidesierto con la carretera federal y en primera instancia con Concepción del Oro, reafirmando su posición como cabeza económica de la zona. Concepción del Oro en lo que respecta a la cabecera nunca tuvo problemas de comunicación por encontrase muy cercana y enlazada con la carretera federal que cubre el tramo Zacatecas-Saltillo, es la única cabecera que contó durante muchos años en el semidesierto norte de Zacatecas con las comunicaciones necesarias para generar una actividad económica fuerte y ser el centro receptor de población y de mejores oportunidades de toda esta zona del estado. Existen dos centrales de autobuses, una para servicio interestatal con corridas diarias a Saltillo, Monterrey y otras poblaciones de la frontera norte. La otra es para corridas locales, esencialmente a poblaciones de municipios aledaños y a la capital del estado. Es importante mencionar que los habitantes de toda esta zona recurren para efectuar compras y servicios a Saltillo, ya que resulta más económico y rápido que acudir a la capital del Estado. A Zacatecas solo asisten por cuestiones burocráticas muy necesarias; la capital no ejerce aquí ningún tipo de atracción sobre las actividades económicas y sociales. En términos de telecomunicaciones, las localidades de toda la zona cuentan con teléfonos fijos en las tiendas Diconsa y solamente en algunas de ellas llega señal de telefonía celular, exclusivamente con Movistar. Solamente las cabeceras municipales tanto de Concepción del Oro, como de Melchor Ocampo, tienen conectividad a Internet. Aunque, en la primera, se tienen más de cinco establecimientos con computadoras e Internet de banda ancha; no así en Melchor Ocampo, en donde solamente existe el Centro Comunitario de Aprendizaje cuya conectividad es bastante buena. Finalmente, gran parte de la zona está comunicada también a través de señales de radio, principalmente vía los Centros de Salud.




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5.1.3 Situación política (política pública local) Las condiciones políticas son uno de los indicadores relevantes en términos de coordinación de obras y acciones tanto en el municipio de Melchor Ocampo como en Concepción del Oro. En este sentido, la política afecta de manera idéntica y significativa la coordinación vertical en ambos municipios; la estructura formada por el gobierno estatal en manos del PRD, el gobierno municipal del PRI y el gobierno federal del PAN. Así, la coordinación y los apoyos más problemáticos son en el nivel estatal versus el nivel municipal; pues de acuerdo a los funcionarios del ayuntamiento, no les llegan los suficientes apoyos y fondos de los programas del gobierno estatal. El rompimiento del PRI en su estructura interna entre los años de 1997 y 1998 prácticamente dividió a todos los grupos locales del estado y abrió la competencia política de forma cruenta en muchos municipios donde el PRI era la fuerza hegemónica, por no decir única en el control político y administrativo local. En la localidad CEC de Melchor Ocampo era la fuerza única en tanto que en Concepción del Oro prevalecía su poderío concentrando la mayoría de los votos para ganar con facilidad la presidencia local, esto se observa claramente en los resultados electorales locales de 1992 y 1995. Como se puede apreciar en el Cuadro 1, los triunfos electorales y sostenimiento del PRI después de 1998 en Melchor Ocampo han sido menos contundentes y con márgenes más estrechos. Como referencia, en la última elección (2004) el PRI ganó por una diferencia mínima de 13 votos frente al PRD. En Concepción del Oro ya se produjo una transición política hacia la oposición, en el año 2001 ganó el PRD por un margen estrecho aunque volvió a perder en la elección subsiguiente por otro mínimo de votos en el año 2004. Es notable la caída del PAN como fuerza opositora en toda la zona norte de Zacatecas en especial en Concepción del Oro después de 1998 prácticamente ha quedado relegada a un muy lejano tercer lugar. Esta división política corresponde más a una lucha de grupos por el acceso a los recursos gubernamentales que a su división por motivos ideológicos y programáticos definidos. No existe una diferencia en términos de programa o discursos entre los distintos miembros de los partidos según se pudo constatar con funcionarios municipales y líderes locales de la oposición. Incluso, existen cambios de un partido “a titulo personal” según la conveniencia y los lazos de algún individuo particular con el partido que gane las elecciones locales. Se pudo detectar que miembros de la alta jerarquía local tanto el PRI como el PRD a pesar de sus confrontaciones, a veces cruentas políticamente hablando, continúan compartiendo vínculos cercanos de parentesco, amistad, compadrazgo y negocios.




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Cuadro 5.154

Resultados de la elección a presidente municipal, 1995 – 2004 Resultados de la elección a Presidente municipal 1995, en los municipios del semidesierto de Zacatecas

Municipio PAN % PRI % PRD % Nulos % Total Votación efectiva % Padrón

Melchor Ocampo 0 0 671 100 0 0 57 7.83 728 671 46.79 1,556

Mazapil 67 1.27 4,101 77.51 17 0.32 138 2.53 5,455 5,291 53.18 10,257

El Salvador 0 0 774 62 17 0.01 77 6.16 1,294 6,128 72.03 1,734

Villa de Cos 427 4.84 3,930 44.55 64 0.73 337 3.67 9,173 8,822 59.81 15,338

Concepción del Oro 1,409 32.3 2,442 56 8 0.18 146 3.24 4,508 4,361 58.49 7,707

Resultados de la elección a Presidente municipal 1998, , en los municipios del semidesierto de Zacatecas

Municipio PAN % PRI % PRD % Nulos % Votación emitida

Votación efectiva % Padrón

Melchor Ocampo 4 0.39 671 75.72 346 33.89 18 1.73 1,039 1,021 66.77 1,556

Mazapil 206 3.56 3,909 67.47 1,329 22.94 140 2.36 5,934 5,794 57.85 10,257

El Salvador 12 0.94 903 70.71 286 22.4 47 3.55 1,324 1,277 76.36 1,734

Villa de Cos 417 4.1 3,087 30.36 3,658 35.97 341 3.24 10,510 10,169 68.52 15,338

Concepción del Oro 704 14.59 2,834 58.74 1,201 24.89 132 2.66 4,957 4,825 64.32 7,707

54 Datos obtenidos de Ibarra Reyes, Rubén. 2006. Marginación y comportamiento electoral en Zacatecas, 1992-2001. Universidad Autónoma de Zacatecas: México.




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Cuadro 5.1 (Continuación)

Resultados para la elección a Presidente municipal 2001, en los municipios del semidesierto de Zacatecas

Municipio PAN % PRI % PRD % Nulos % Total efectivo

Votación efectiva % Padrón

Melchor Ocampo 11 0.98 691 61.59 415 36.99 23 2.01 1,122 1,142 64.37 1,774

Mazapil 101 1.77 3,093 54.17 2,310 40.46 210 3.55 5,710 5,920 52.81 11,209

El Salvador 15 1.08 889 64.1 435 31.36 29 2.05 1,387 1,416 69.01 2,052

Villa de Cos 3,121 26.64 1,478 14.04 3,075 29.21 378 3.47 10,528 10,906 57.35 19,017

Concepción del Oro 132 2.53 2,337 44.82 2,600 49.87 111 2.08 5,214 5,325 63.09 8,440 Resultados de la elección a Presidente municipal 2004, en los municipios del semidesierto de Zacatecas

Municipio PAN % PRI % A/Zac % PRD % PT % NULOS % Votación efectiva % Padrón

Melchor Ocampo 7 0.51 639 46.78 0 0 620 45.39 40 2.93 59 4.32 1,366 73.28 1,864 Mazapil 149 2.3 2,775 42.82 0 0 2,994 46.2 309 4.77 195 3.01 6,481 57.14 11,343

El Salvador 11 0.64 825 48.22 0 0 825 48.22 15 0.88 34 1.99 1,711 78.92 2,168 Villa de Cos 3,243 25.93 0 0 4156 33.22 4,374 34.97 0 0 374 2.99 12,509 61.23 20,428

Concepción del Oro 515 9.08 2728 48.12 0 0 1953 34.45 195 3.44 157 2.77 5669 64.74 8,757




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5.1.4 Programas que actúan en la localidad En Melchor Ocampo y en Concepción del Oro se pudo constatar que existe un modelo de distribución marcadamente clientelar por los recursos de la federación, que son los únicos que llegan a las administraciones locales con regularidad, y permiten generar fuentes de trabajo en actividades poco especializadas (mantenimiento de plazas y edificios, limpieza pública, desazolve, entre otras) y de bajo ingreso pero seguras (entre 300 y 500 pesos semanales aproximadamente). La participación social se ve mermada por dichos sucesos; limitándose por el respeto a las lealtades locales con el fin de asegurar recursos en forma de apoyos sociales, empleo burocrático, asistencia para la obtención de créditos u otros accesos a la ayuda estatal. En Melchor Ocampo las personas entrevistadas en las comunidades están conformes con los programas, en particular con el programa Oportunidades que es el más identificado, junto al de Empleo Temporal (PET) y otros que asignan bienes materiales específicos. No obstante, dado el esquema clientelar -explicado anteriormente y basado en los partidos mediante el uso principal de los grupos locales de ejidatarios y empleados- la población espera que lleguen siempre beneficios de los programas en forma más directa y expedita para premiar un cierto nivel de lealtad política. Los programas que se manejan directamente por parte de la federación como los de Diconsa, Oportunidades, Abasto Social de Leche operado por Liconsa (en las pocas localidades donde aplica), Opciones Productivas, entre otros, funcionan de manera independiente y con sus propias reglas de operación, diferentes grados de apoyo y mecanismos propios dentro de las localidades del municipio. Las acciones Bandera Blanca se restringen a algunas acciones particulares o que son percibidas como inmediatas sin ningún tipo de coordinación o visión de mediano y largo plazo; no concuerdan con la concepción de un desarrollo integral del territorio, ni toman en cuenta las limitaciones de la localidad en su entorno económico. Ejemplo de ello es la construcción de pozos, que en la zona no son necesariamente eficientes pues el agua del subsuelo es salobre o dura; por lo que es mejor usar los instrumentos como la recolección de agua pluvial, aunque no sean eficientes para la temporada de secas. En términos oficiales el Residente y los funcionarios municipales, sí creen que las obras y acciones Bandera Blanca son adecuadas pues cubren necesidades especificas de la población, a pesar de lo percibido por el equipo evaluador. Es evidente que la inversión del PDL se ha ido directamente a las localidades CEC, siendo esto lógico y esperable dentro de las reglas del mismo programa. No sucede así con la inversión en infraestructura social en general y de programas de desarrollo económico. Las obras de infraestructura se realizan en todas las localidades del municipio en mayor o menor medida y las obras más grandes, que requieren una inversión y supervisión de las secretarias federales o de las comisiones federales (como la carretera que conecta a Melchor Ocampo con Concepción del Oro y Saltillo junto a los enlaces nuevos de Mazapil y El Salvador), son una constante en la zona. En el área hay distribución de obras dependiendo de los diversos programas en las localidades, tanto en los municipios




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pertenecientes a la microrregión analizada, como en las zonas que no forman parte. Por último, un aspecto relevante dentro de este municipio es el impacto que el Programa Oportunidades tiene sobre el ingreso familiar, pues casi todos los núcleos familiares o con adultos mayores lo reciben y es apreciado por la población como la base más segura del ingreso.

5.2 Operación

5.2.1 Formas de gestión y coordinación institucional (formal e informal) Los distintos tipos de coordinación tanto vertical como horizontal se pueden observar de forma detallada en el marco del espacio más pequeño de operación de la Estrategia que es la escena municipal. En pocas palabras si los actores locales no se apropian desde los niveles de poder municipal hasta la acción de los beneficiarios y si los actores in situ no se encuentran medianamente organizados, bien en términos organizativos como sociales; es muy probable que la Estrategia no cumpla sus funciones y se diluya simplemente como un programa de obra.

5.2.1.1 Entorno y gestión institucional federal y estatal Un elemento que ayuda a comprender la carencia de gestión y coordinación de la EM en esta zona lo encontramos en el testimonio del Residente de Microrregiones. A este respecto piensa que los delegados estatales y federales (aunque en mayor grado los últimos) no toman en cuenta las problemáticas políticas específicas y contextos de la región. El gobierno federal no tiene necesariamente injerencia sobre las decisiones a nivel local pues todas las obras y acciones específicas se filtran por los mecanismos locales y las diferentes negociaciones de los grupos internos. Los pactos son a nivel de los funcionarios locales en los ámbitos municipales y estatales sin prestar mucha atención a una planeación más coordinada a largo y mediano plazo o que pueda estar acorde con lineamientos desde la federación como es el caso de la EM. Se debe enfatizar que las condiciones de trabajo del operador principal de la estrategia para la labor de coordinación y gestión de la EM no son las mejores. En este caso particular en Zacatecas el Residente, por ejemplo, no posee el tiempo y los incentivos para coordinar actividades de gestión y coordinación, pues el sólo atiende el municipio de Melchor Ocampo y los restantes municipios de la Microrregión del Semidesierto Norte (Mazapil, El Salvador y Villa de Cos –este último por mucho más cercano a la zona de influencia de la capital-), el Residente se encarga también en Concepción del Oro de otros programas de Empleo Temporal (PET) y Opciones Productivas como funcionario de Sedesol, además encuentra un alejamiento de las autoridades federales en las formas cotidianas de operación de los programas manejados por la misma Secretaría. Adicionalmente, debe auxiliar en tareas de levantamiento de encuestas, trabajo administrativo en la delegación estatal y otras diligencias auxiliares para otros programas de la misma Dependencia. Esta multiplicidad de




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labores con bajos estímulos económicos, alta inestabilidad en la plaza laboral (plaza por honorarios) y restricción de recursos para operar en el campo hacen que su efectividad en las formas de coordinación y gestión no tengan un soporte óptimo y no tenga resultados efectivos.

En Melchor Ocampo, las dependencias federales no tienen una planeación conjunta, como ejemplo, en las distintas localidades actúan diferentes programas que funcionan por su cuenta. No obstante, es cierto que el municipio logra conjuntar las acciones requeridas en las localidades que consideran prioritarias, dichas localidades no son en realidad las localidades CEC, sino aquéllas donde se necesita más obra pública. No se tiene un enfoque territorial, pues los mismos funcionarios del municipio no entienden el significado de la Estrategia u otros enfoques de desarrollo regional. Para ellos el PDL, que no la Estrategia Microrregiones como tal, es un programa más de la federación con el cual se canalizan recursos para obra pública a ciertas localidades. De esta forma no comprenden por qué se concentran las obras en las localidades CEC, ni les han explicado nunca a fondo las razones. En este sentido, no existe una concentración de acciones de distintos programas federales, ni siquiera de los que maneja el propio Residente adicionales al PDL en su papel de funcionario de Sedesol (Programa de Empleo Temporal y Programa de Opciones Productivas). Existe una falta de coordinación y esfuerzos entre las otras grandes agencias de desarrollo en la zona en particular, la CONAFORT y CONAZA antes mencionadas. Dichas entidades crean obras de reforestación, bordos y depósitos de agua, promoción de ciertos cultivos, pero atendiendo a sus propias reglas de operación, constreñimientos presupuestarios y metas internas; además sus operadores residen en la capital del estado lo cual hace que sus visitas sean esporádicas y con tiempos muy cortos sobre el terreno. Los habitantes de ambos municipios manifestaron que los residentes de ambas comisiones tardan mucho en regresar a las localidades para visitar los proyectos y que, prácticamente, es imposible localizarlos para aclaraciones específicas una vez que se han implementado las obras. En lo que respecta a Concepción del Oro al igual que en Melchor Ocampo, el acomodo y la coordinación de las instancias federales se realizan a través del municipio. La SCT y SAGARPA actúan de forma autónoma y con un alto nivel de discrecionalidad en sus decisiones. En muchos casos, dichas secretarías traen los planes y proyectos presupuestados, y sólo avisan al municipio de la planeación específica que tienen para las diferentes localidades. Este parece ser el mismo caso para la CONAFORT y la CONAZA en Concepción del Oro.

5.2.1.2 Gestión y acuerdos estatales y municipales Las administraciones regionales de ambos municipios son débiles todavía en cuanto a la profesionalización y estructuración organizacional que no sobrepasa las lealtades partidarias, corporativas o personales. Su funcionamiento esta constreñido a los tiempos de los funcionarios locales.




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Dentro de la administración de Concepción del Oro los funcionarios locales se quejan de que no tienen apoyo por parte del gobierno estatal en específico, y que las noticias sobre diversos programas (vivienda, caminos, desarrollo agrícola, etc.) y apoyos llegan tardíamente o son “escamoteadas” en su apreciación. Se debe puntualizar que la mayor parte de los funcionarios entiende como apoyo, el hecho de otorgar mayores recursos al municipio, no mejores formas de coordinación o trabajo conjunto además de acrecentar la profesionalización del personal local. En Melchor Ocampo los funcionarios, al igual que Concepción del Oro, revelan un sentido de conflicto con la administración estatal al encontrase en el partido de oposición al gobernante. Reconocen que los acuerdos y gestión con la que desarrollan mejor las obras y acciones es con la federación; con la administración estatal tienen desavenencias cotidianas sobre la sistematización e implementación de programas sociales y económicos.

5.2.1.3 En el municipio y en la localidad CEC. Si no existe una coordinación eficiente a nivel estatal, es predecible que la coordinación a nivel municipio y localidad sea semejante. Un ejemplo de falta de coordinación en el territorio del Jagüey, lo representan el CCA y las obras de drenaje, pues no han logrado consolidarse a pesar de que ya se ejerció todo el presupuesto destinado debido a una mala planeación entre las diversas coordinaciones municipales y federales. Los programas de las secretarias federales y de las comisiones nacionales (CFE, CONAGUA, CONAZA, etc.) entran de manera independiente a los deseos municipales y sólo tienen un grado de coordinación bajo con las autoridades para implementar cuestiones técnicas y de facilitación en el terreno. En resumen, en ambos municipios, Melchor Ocampo y Concepción del Oro, no existe una planeación conjunta a nivel vertical, pues el presupuesto que destina el estado se ejerce directamente desde Zacatecas; otro ejemplo que lo ratifica: se tiene la construcción de un eje carretero en todo el norte del estado que conectará a las principales cabeceras de la microrregión con la carretera a Saltillo, y en primera instancia a Concepción del Oro. El gobierno federal y el gobierno municipal se coordinan a partir de los representantes de las secretarías y programas en el ámbito local; no implicando la redirección específica hacia las localidades CEC frente a otras en el área, ni tienen un enfoque territorial estratégico particular. En la zona se realiza una cantidad considerable de obra pública cada año, las normales en el contexto de los planes de obra pública: pozos de agua, rehabilitación de caminos, mantenimiento de infraestructura, pisos y techos de cemento, rehabilitación de vivienda, electrificación, etc.




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5.2.2.1 Tipo de organizaciones (cómo se reúnen) En ambos municipios, debido a los constantes altibajos en la actividad económica y el decremento de la población hubo un desplome de muchas de las organizaciones más fuertes de la zona las cuales se encontraban articuladas a las tareas ejidatarias y mineras. Se encontraban también ciertas organizaciones gremiales basadas en actividades burocráticas y sostenidas por el estado, bajo el sindicato magisterial y los sindicatos de trabajadores del estado. En la cabecera de Concepción del Oro, de acuerdo con el párroco y los documentos eclesiales también existían asociaciones religiosas fuertes que han ido desapareciendo con el tiempo. Por otro lado, a nivel general, las localidades se reúnen en asambleas que son el método más utilizado para informar a la población y realizar las decisiones sobre las obras y acciones. A nivel micro, existen asociaciones de padres de familia y asociaciones para la salud pública, que principalmente se forman a raíz de las exigencias que tiene el programa Oportunidades y las necesidades particulares de los centros de servicios.

5.2.2.2 Grado de participación comunitaria En las localidades existe una participación comunitaria mezclada con el deber institucional y con las formas partidistas. En este sentido, no existe una gran participación de la comunidad en general y por otro lado, la toma de decisiones se ve mermada tanto con la imposición vertical como por la apatía comunitaria y los mecanismos de organización social en general de las localidades. A raíz de la fractura partidista con Monreal, existe una gran participación en términos políticos por parte de la comunidad en general. Por otro lado, el hecho de que el municipio dé empleo a gran parte de la población en la localidad de Melchor Ocampo, la participación en asambleas y reuniones del municipio crece significativamente. No obstante, en otras localidades como El Jagüey, el Durazno y Emancipación se genera un proceso distinto. Las reuniones son en particular, como ya se dijo, en asambleas y para la toma de decisiones, las personas que asisten son principalmente los interesados y las cabezas políticas de la comunidad. La mayor parte de la comunidad no participa y los concurrentes a las asambleas son siempre las mismas personas. En el Jagüey, a pesar de que la convocatoria es abierta para toda la comunidad y con antelación por parte de las autoridad local (en este caso el comisario ejidal), la gente que interviene son generalmente el comisario ejidal, los vocales del mismo ejido y algunas personas que ya participan en otros comités establecidos para el programa Oportunidades, dentro de la clínica de salud y organizaciones de padres de familia. Dentro de Concepción del Oro, los hombres predominan en las juntas y resolución de las iniciativas, mientras las mujeres son




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relegadas a papeles más secundarios en la localidad, como es el caso de la localidad del Durazno, donde son únicamente los hombres los que participan en las asambleas de toma de decisión. No obstante, las mujeres tienen bajo su custodia los comités de Oportunidades establecidos para la vigilancia del programa, que forman parte importante del ingreso familiar, esto se debe a que por su reglamentación interna las mujeres son quienes reciben el apoyo para su distribución al interior de la familia y cargan con el peso de los requisitos para recibir los beneficios.

5.2.2.3 Mecanismos de participación Como se mencionó anteriormente, las formas de participación social son promovidas generalmente por la legislación de los programas y secretarías de Zacatecas como la SEPLADER (Secretaria de Planeación y Desarrollo) que indica que por cumplimiento de la Ley de planeación federal y estatal deben forzosamente a convocar asambleas para que la gente participe en las decisiones con respecto a las obras y necesidades particulares de la población. La ley exige que se levanten actas de las reuniones poniendo un sello de la localidad, como trámite administrativo. Es en este sentido, que la participación comunitaria es pobre y con un carácter más bien ritualista o en su caso, de urgencia (una pileta de agua, pozos, arreglar un camino de acceso principal, mantenimiento de escuelas, entre otras). En muchas ocasiones, las asambleas sirven para cumplir con el requisito formal y legal del “acta de asamblea”; en especial, cuando las obras vienen ya programadas desde la capital estatal o son elegidas previamente por las autoridades locales. En otros casos cuando las asambleas de las localidades de ambos municipios proponen obras que no se ajustan necesariamente al presupuesto público estatal, las asambleas fungen con el objetivo de convencer a la población de escoger aquellas obras que se programan desde el estado o que se ajustan más a planes y presupuestos previos. En esta región hay ausencia de organizaciones de la sociedad civil pues aquéllas que eran las históricamente fuertes como las organizaciones de mineros (Sindicato de Trabajadores Mineros y Metalúrgicos de la República Mexicana-CTM) y ejidatarios (CNC) han perdido fuerza debido a la depresión económica y desaparición de este tipo de actividades. Así, no existen mecanismos eficientes de participación ciudadana y mucho menos los incentivos para que estos existan.


Las condiciones de depresión económica prolongada hacen que la administración municipal sea la principal fuente de recursos económicos y sea la única fuente de muchos ingresos permanentes para una parte de la población. Este hecho produce un conflicto distributivo por los recursos de la presidencia –entiéndase por ello, puestos oficiales, contratos y otros derivados de los recursos administrativos locales- que permea en todo el municipio (tanto para Concepción del Oro, como para Melchor Ocampo; sin embargo, se agudiza en particular para la localidad CEC del Jagüey. En dicha localidad los habitantes perciben que no les otorgan apoyos de la presidencia y que los miembros que sí disfrutan de ellos se




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encuentran “coludidos” mediante una lealtad incondicional al PRI, y esto se refleja en votos para el partido. Existe un conflicto latente entre los líderes de esta localidad (ejidales todos) y los funcionarios de la cabecera. El comisario ejidal electo y su predecesor son de tendencia perredista y la utilizan para confrontar a las autoridades locales en la búsqueda de más recursos. En Concepción del Oro, al igual que en Ocampo, se tiene un gobierno priísta contrapuesto con el gobierno estatal que parece no recibir la atención suficiente. De hecho, en Concepción el anterior gobierno fue del PRD (2001-2004) y perdió la alcaldía por un margen escaso. En este año se promovió una auditoria al gobierno anterior (PRD), que a su vez, ya estaba en proceso de revisión fiscal por las autoridades estatales y federales por inconsistencias presupuestarias. Los argumentos anteriores generan que los líderes locales sean identificados exclusivamente con la autoridad local, no existen grupos de iniciativa ciudadana. Los líderes forman parte también de un grupo político específico que se turna los puestos importantes y en muchos casos, se repiten en la administración, tal es el caso de Concepción del Oro, donde el presidente municipal actual lleva ya tres administraciones en el cargo. Los comisarios ejidales en este sentido, juegan papel de líderes locales electos, con la misma función y son casi siempre personas del mismo grupo quienes detentan la autoridad en este sentido.

5.2.2.5 Relación, comunicación entre las asambleas locales y su autoridad Como se dijo anteriormente, las asambleas locales cumplen un papel de requisito administrativo por parte de las autoridades competentes. En este sentido, son las autoridades las que convocan a las asambleas, las que las dirigen y las que deciden en todo caso, el tipo de acciones en las localidades. No obstante, dentro de dichas asambleas, se genera un ambiente de respeto y de autoridad.

5.2.2.6 Estructura vertical de las decisiones Como se dijo anteriormente, la participación, al igual que en Melchor Ocampo está mermada y sujeta a las condiciones de clientelas, conflictos por lealtades partidarias (el conflicto PRI-PRD es aquí también muy latente) y a las lealtades de grupo del municipio. Aunque, en las localidades del Durazno y Tanque del Alto se desarrollaron proyectos productivos con participación de la SAGARPA y otras secretarías estatales no benefician a la localidad en conjunto, más bien a las personas que han gestionado directamente el apoyo. Estos proyectos se han aplicado en actividades agrícolas tradicionales o de manufacturas de baja tecnología, como es la producción de escobas.




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5.2.3 Proceso de capital social El desarrollo de los procesos de participación social desemboca dentro de los objetivos de la Estrategia en una mejor articulación del tejido social en todos sus niveles produciendo lo que se ha denominado como capital social. En esta zona se puede encontrar un desarrollo muy desigual del mismo derivado principalmente de procesos de participación social sumamente controlados por el conflicto distributivo y el fraccionamiento político. En cambio, se puede hallar un tejido de participación y por ende de capital social mejor articulado en términos comunitarios y endógenos a grupos de carácter familiar, religioso, etc. que se forman como ya se dijo, a través de distintos mecanismos como lo son las reglas de operación del programa Oportunidades. Dado que la Estrategia incluye dentro de los programas que confluyen en las localidades CEC al Programa Oportunidades, podemos observar que dicho programa ha contribuido a generar procesos de capital social, en mayor o menor medida en las localidades donde actúa. Las asociaciones tanto de padres de familia como de las clínicas, tienen ya un lugar dentro de las actividades comunes de la localidad.

5.2.3.1 Conocimiento Los procesos de capital social en toda la zona son débiles y fragmentados debido a que diversas cuestiones de contexto evitan que se constituyan fuertes comunidades que puedan crear una vida activa y ciudadana. En este sentido, no existen mecanismos que permitan articular redes o escaleras de capital social en la zona. La gente no está incentivada a lograr mejores cosas por medio de la sociedad civil. No obstante, las acciones específicas que atiende, están vinculadas a los apoyos de programas gubernamentales y de los beneficios del municipio en general.

5.2.3.2 Apropiación La población de las localidades analizadas no necesariamente se apodera y empodera de las obras que se realizan y de las acciones particulares de los programas que actúan en ellas. En este sentido la EM no funciona como una impulsora de bases del capital social, es más bien, un pequeño programa de obra en su dimensión de PDL. Dicho programa, utiliza la mano de obra de las localidades cuando no necesita calificación alguna y el municipio paga por su desempeño durante la construcción de la misma. En el caso de la luz y el drenaje, la población no participa ya que las obras corren por cargo de la CFE y la CONAGUA. Al igual que en Melchor Ocampo, en Concepción del Oro la gente no se apodera y empodera de las obras; se ven como una fuente de trabajo en algunas ocasiones y el mantenimiento, en muchos casos, se ve como responsabilidad directa de la autoridad municipal. En este sentido, las obras son parte del municipio y no de la localidad en sí. No obstante, no es posible generalizar en todos los casos, durante la estancia en Tanque del Alto, se observó que los padres de familia de la escuela colaboraron en la limpieza del patio de la




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telesecundaria sin recibir paga. En este caso, el maestro actuó como líder local y colaboró en la organización de las personas. En el Durazno, los conserjes y las personas que limpian las instalaciones municipales en los distintos servicios son pagados por el municipio, al igual que en Melchor Ocampo.

5.2.3.3 Empoderamiento Tales proyectos de producción económica no implican del todo, un empoderamiento o apropiación del desarrollo local, sino una fuente de empleo alternativa para algunas personas de la localidad, pues en su mayoría, los proyectos no han funcionado de forma eficiente debido a que no se encuentran conectados a mercados reales y los precios de sus productos son poco competitivos.

5.2.3.4 Formas de capital social Como ya se dijo anteriormente, las formas de capital social entendidas como las redes y normas que afectan la productividad de la comunidad, los nexos íntimos y próximos entre familiares y amigos, entre personas y grupos similares fuera de las localidades y las sinergias de los grupos disímiles,55 no se encuentra dentro de las localidades CEC y QCEC, al menos no de forma natural y espontánea. Las asociaciones civiles, son formadas a partir del mandato de la autoridad y de la conveniencia de los asuntos municipales.


5.2.4.1 Inversión Institucional Los proyectos que ha realizado la EM, en su dimensión de PLD dentro de las localidades CEC son diversos y no siempre han tenido la viabilidad necesaria para su funcionamiento en el largo plazo. Dentro de la localidad de Melchor Ocampo se realizaron acciones de energía, salud, CCA, saneamiento e identidad jurídica, entre 2003 y 2005. Dentro de estas obras, la mayor parte de la inversión, fue evidentemente institucional por parte de la Sedesol, en su Programa de Desarrollo Local, aunque existieron aportaciones estatales importantes e incluso una pequeña parte del municipio para la obra de salud. En El Jagüey se realizaron obras de electricidad, salud, CCA, agua, saneamiento, pisos firmes e identidad jurídica, con aportaciones principalmente de Sedesol y aportaciones estatales, con un mínimo por parte del municipio, al igual que en Melchor Ocampo, para la obra de salud.

55 De acuerdo a las definiciones de Robert Putnam y el Banco Mundial delimitadas en Arriagada, Irma; Miranda, Francisca y Pávez Thaís. (2004) Lineamientos de acción para programas de superación de la pobreza desde el enfoque de capital social. Chile: División de desarrollo social de la CEPAL. Serie manuales no. 36, agosto.




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5.2.4.2 Mezcla de inversión Como se dijo anteriormente, las obras por parte de Microrregiones, específicamente en su modalidad de PDL, son financiadas principalmente por la Sedesol, seguido de las aportaciones estatales y finalmente de las aportaciones municipales. En Melchor Ocampo, el 63.6% de las acciones fueron financiadas por la Sedesol; el 33.3% con aportaciones estatales y el 3% con aportaciones municipales. En casi todos los proyectos la aportación tiene esa concentración.56 La obra más importante en términos monetarios en la localidad fue la de saneamiento, que resultó en una ampliación de la red y en segundo lugar, la instalación del CCA. Para El Jagüey, la aportación estatal sube a 39.5%, pero sigue siendo considerablemente menor a la aportación que da la Sedesol, que en este caso fue de 56.7 por ciento. Las obras más importantes al igual que en Melchor Ocampo fueron las de ampliación de la red de drenaje, seguido del CCA.57 En Concepción del Oro, al igual que en Melchor Ocampo, la mezcla financiera proviene de programas de Sedesol distribuidos en algunas zonas prioritarias y de capital estatal. El Director de Desarrollo Económico y Social de Concepción del Oro explicó que algunos programas pedían al municipio que pusiera la mitad de la inversión y que el municipio, en la mayor parte de las ocasiones, no tenía fondos para solventar los proyectos. En este sentido, las obras más importantes que se realizaron en Concepción del Oro y en particular en los Q-CEC analizados son: pozos de agua (que son en su mayoría, de agua salobre), pisos firmes y proyectos productivos de diferente índole en su mayoría manejados por la SEPLADER, CONAZA y por el programa de Microcuencas.58


Debido a la falta de empleo en Melchor Ocampo el municipio utiliza la estrategia de contratar temporalmente a gente de las localidades para la realización constante de obra pública. En el caso de la barda de la clínica y la instalación del CCA por parte del PDL, la gente participó utilizándolo como una forma de empleo temporal, en la construcción y habilitación con su respectiva remuneración. En El Jagüey, de la misma manera, la comunidad participa en el mantenimiento de las obras como las escuelas, el CCA y la clínica, con su respectiva remuneración por parte del municipio. Esto forma parte de una estrategia para combatir el problema del desempleo con fondos federales y estatales. Fuera de las microrregiones, el municipio de Concepción del Oro realiza el mismo tipo de actividades y asigna partidas para pagar a los encargados.

56 La información proviene de los diagnósticos situacionales del URL: http://cat.microrregiones.gob.mx 57 íbidem. 58 Esta información fue obtenida a través de entrevistas a profundidad con beneficiarios de las localidades del Durazno y Tanque del Alto, los directores de Obras Públicas y de Desarrollo Económico y Social de Concepción del Oro, y funcionarios de los programas de Microcuencas, y de la SEPLADER.





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En Melchor Ocampo la calidad de los proyectos es semejante para las obras realizadas en otras localidades no-CEC. e. g. el agua, pues se supervisan y califican mediante la asistencia de CONAGUA. Es complicado explicar si la EM ha contribuido a la calidad y la sostenibilidad, pues las obras que fueron realizadas en los dos CEC de este municipio son relativamente pequeñas comparadas a otro tipo de inversión en infraestructura. No obstante, es posible decir que las obras más importantes realizadas en El Jagüey no cumplen dichos criterios – el drenaje y el CCA-. La obra de drenaje se realizó, pero la obra que tuvo un valor de cerca de 230 mil pesos, no funciona y la gente no la utiliza. Pues no se planeó la salida a alguna fosa séptica y adicionalmente la nivelación hace que encuentre taponamiento en varias secciones, por lo tanto no ha funcionado. En el segundo caso, el CCA, el problema con la antena se produjo porque la Secretaria de Comunicaciones y Transportes licitó antenas ganadas por una empresa que no cumplió al final del proceso con todas las especificaciones técnicas y la antena nunca llegó; SCT suspendió el contrato con la empresa. En este sentido, la EM no necesariamente ha apoyado a mejorar la sostenibilidad de las obras, ni siquiera su consolidación. Los CCA sin duda son un elemento innovador sin duplicación visible o cercana a otro programa en la zona y evidentemente, mejora la calidad de los servicios ofrecidos en las localidades; situación que no tienen las localidades fuera de las microrregiones. A este respecto, cabe hacer un señalamiento relativo a la entrega de los componentes que constituyen el CCA, pues varía mucho según los acuerdos y la mezcla de recursos. En Melchor Ocampo fue posible encontrar un CCA totalmente instalado y con conectividad pero con máquinas armadas (sin marca o garantía de fábrica pues fue una decisión que tomó el municipio junto con SEPLADER). No así en El Jagüey, donde no se instaló la antena y sólo se cuenta con el sistema de préstamo de máquinas lo que hace perder las características básicas de esta obra: la conectividad y el uso de los recursos educativos en línea; establecidos con otras instituciones educativas y gubernamentales. En dicha localidad, por otra parte, la telesecundaria recibió máquinas en colaboración con un programa estatal y la fundación “Vamos México” lo cual hace que los potenciales usuarios prefieran usar las máquinas de la escuela pues, es así que sin conectividad el CCA duplica temporalmente las funciones de la telesecundaria. En general, la opinión de los usuarios es favorable respecto a los CCA en ambas localidades; sin embargo, se encontraron quejas sobre los promotores; pues señalan que sus conocimientos son insuficientes y que desatienden el CCA por periodos largos de tiempo, provocando horarios muy irregulares. Operativamente, las obras se deciden, se asigna el presupuesto y después de su término se entrega la obra; entonces el Residente visita las localidades para revisar su correcto funcionamiento y otorga la aprobación al acta de entrega. En el caso específico de Concepción del Oro al igual que en Melchor Ocampo, encontramos que existen obras insostenibles, nunca llegaron a concretarse. Un ejemplo de ello son los fallidos intentos por dotar de agua potable a la zona y en particular a las poblaciones más marginadas. En la localidad de El Durazno la planta desalinizadora nunca funcionó correctamente y en los últimos años se ha dejado sin atención hasta el grado de estropearse por completo. Además, para las mismas localidades de esta zona el municipio,




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se realizó la inversión de comprar una máquina la realización de pozos de agua. Dicha máquina no es útil en muchas de las localidades porque, como se mencionó anteriormente, el agua del subsuelo en la mayor parte de la zona es salobre y sin las respectivas plantas de tratamiento, son inviables en el corto y largo plazo. Asimismo, las plantas de tratamiento de agua son extremadamente costosas y la mayor parte de las localidades prefieren otro tipo de apoyos en términos de agua. Finalmente, se pude decir con respecto a otras obras y acciones, que son equiparables las localidades de microrregiones y con similares problemas de ejecución y visión.

5.3 Impacto

5.3.1 Proyectos y acciones de infraestructura, servicios y financiamiento local Se pretende conocer los proyectos y acciones de infraestructura que existen en la comunidad, los que se han realizado en los últimos cuatro años, cuáles de ellos forman parte de la EM y la importancia que tienen dentro de la localidad CEC.

5.3.1.1 Procedencia del financiamiento Este problema se agudiza especialmente en el municipio de Melchor Ocampo pues la única base económica que sustenta las obras, acciones y otorga sustentabilidad administrativa son los recursos federales (ramo 33 y sus 7 fondos) además de las partidas destinadas al DIF municipal, otorgadas mediante el sistema del DIF estatal que se emplean para la asistencia social (fundamentalmente cocinas populares, ayuda médica y despensas). El ramo 33 es en realidad el único sostén económico-administrativo que tienen pues no recaudan lo suficiente para subsistir de forma autónoma; prácticamente las pocas entradas de efectivo se deben a algunas licencias comerciales y cuotas que destinan a gastos administrativos de la presidencia municipal. Asimismo, el fondo 20 federal del ramo social se aplica principalmente a compra de gasolina para pagar traslados por cuestiones médicas u otras de corte asistencial. Es importante entender que para las comunidades representa un logro importante la construcción de obras sin importar su origen y base presupuestaria, pero no por la cuestión de apropiación y uso eficiente de las mismas, sino por una estructura clientelar. Muchos de los proyectos son realizados para el uso general de la comunidad pero el trabajo de mantenimiento y atención es remunerado por el municipio. Este proceso genera una impresión de dependencia y menoscaba la participación voluntaria. Adicionalmente, los proyectos realizados en Melchor Ocampo por microrregiones son tan pequeños que no son necesariamente ubicados por la localidad y estimados en cuanto a los beneficios que generan. El único proyecto que da un giro a la localidad y su forma de vida, en especial a los habitantes más jóvenes, es el CCA, que es valorado en forma distinta, pues en ningún lugar de la localidad existía conexión a Internet de forma privada o por un servicio




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alternativo público. No obstante, es notoria la desconexión de las actividades de las escuelas y hasta una falta de conocimiento de los profesores de las ventajas que tiene este tipo de servicio para mejorar la enseñanza con respecto a los servicios del CCA.

5.3.2 Desarrollo económico Se pretende conocer cuáles han sido los procesos que han detonado el desarrollo económico a partir de las acciones de EM.

5.3.2.1 Convergencia territorial (migración doméstica)

Para Melchor Ocampo se cumplen con los requisitos establecidos en la selección del CEC para ambas localidades, y en la cabecera, además de la infraestructura básica necesaria, como ya se mencionó anteriormente se cuenta con una preparatoria. El Jagüey, a pesar de cumplir con los requisitos básicos para ser una localidad CEC, tiene el defecto de que es muy similar e incluso con nivel mas bajo en términos de infraestructura que otras localidades del municipio. Para el caso de la cabecera que funge como CEC, se observa que las localidades de influencia establecidas se encuentran muy alejadas. La distancia entre San Jerónimo y Melchor Ocampo es de 70 kilómetros en terracería con un tiempo que fluctúa entre 2 y 3 horas dependiendo del clima y del vehículo (en autobús llegan a ser máximo 4 horas en época de lluvias), por esto la gente de dichas localidades alejadas no confluye al CEC de forma constante. Para el caso de San Jerónimo, el centro de atracción económica y servicios de abasto se encuentra en Torreón en el estado vecino de Coahuila, además existen transporte más continuo y a menor precio que para viajar a Concepción del Oro y Saltillo. No obstante, las zonas de influencia del CEC, tienen una oportunidad de confluir a la cabecera a través de la preparatoria. Lo anterior, se debe a que el municipio paga y mantiene un albergue de estudiantes, que permite que aquellos estudiantes que deseen asistir a la preparatoria, puedan tener un lugar dónde dormir y dónde comer. Cada quince días, sale un camión que les permite convivir con su familia en sus propias localidades, el resto del tiempo, los estudiantes permanecen en Melchor Ocampo. Finalmente, uno de los grandes problemas en la selección del territorio CEC para esta específica microrregión zacatecana fue que se realizó tomando en cuenta las divisiones municipales por razones de administración pública. Sin embargo, las relaciones a nivel local no funcionan de esta manera, quedando claro que el área de confluencia de todo el norte de Zacatecas, con excepción de las localidades ubicadas en los extremos limítrofes con otros estados, no son las localidades CEC, sino Concepción del Oro (a la que se podría llamar de alguna manera como “capital de zona”) y Saltillo como último centro de atracción en términos de mercado y empleo constante.




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5.3.2.2 Diversificación de actividades En términos de desarrollo económico, ni la EM, ni ningún otro programa estatal o federal han logrado consolidar ni catalizar un proceso de desarrollo local. Un buen número de los pobladores prefiere migrar y buscar oportunidades en otros lugares, pues la situación en sus propias localidades empeora con el tiempo (Melchor Ocampo ha perdido aproximadamente el 60% de la población en los últimos 30 años). En este sentido, los pobladores, a raíz de la debacle de los productos maderables y de la actividad minera, no han podido solucionar su problema de empleo. El municipio participa haciendo esfuerzos para contratar a los pobladores en la realización de obra pública y mantenimiento de la misma, pero la realidad es que no existen actividades productivas alternativas a las que se tenían hace más de 40 años y que evidentemente ya no son financiables, ni permiten a la población tener un nivel de vida digno. No obstante, encontramos en la localidad de San Jerónimo, influencia de Melchor Ocampo, la iniciativa de cosechar orégano silvestre para vender. Que significa una posibilidad para ellos, que es sustentable una parte del año. Finalmente, se ha de decir que la falta de empleo y la búsqueda de recursos gubernamentales se han convertido en un ciclo vicioso en donde la población espera y exige que se le ayude con fondos federales de combate a la pobreza.

5.3.2.3 Continuidad de proyectos Los proyectos productivos que se visitaron por parte de los miembros del equipo de trabajo fueron en su mayoría proyectos que no tuvieron continuidad o que a pesar de haber sido planeados para sostenerse a lo largo del tiempo, son usados temporalmente o en absoluto. Un ejemplo de ello es la fábrica de escobas en la localidad de Tanque del Alto que se mantiene cerrada y que los beneficiarios, fueron los dueños de una de las tiendas de abarrotes de la localidad y solamente la utilizan cuando les hace falta dinero, la menor parte del año. Otro de los proyectos fue la fabricación de dulces de leche en la localidad del Durazno, en donde, a través del programa Microcuencas, enviaron capacitadores a enseñarles a las mujeres a realizarlos para poderlos vender. El proyecto tenía ya un año, y todavía las mujeres de la población no lo veían consolidado. En las localidades CEC analizadas, no existieron proyectos productivos de esta naturaleza, sobre todo no se encuentra seguimiento de proyectos y acciones. Ni por parte de los proyectos productivos, ni por parte de las grandes obras de infraestructura como se ha venido mencionando a lo largo de este trabajo.




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5.3.2.4 Creación de nuevos proyectos Como se dijo anteriormente, el gran problema de las localidades del Semidesierto norte de Zacatecas se inicia en la falta de empleo y la falta de una visión de un proyecto de desarrollo regional. En este sentido, no han existido nuevas versiones de lo que se necesita para llevar el desarrollo económico a estas localidades.

5.3.2.5 Cohesión social La EM, a través de su mecanismo de acción en la zona, que es el PDL, no ha permeado en las instituciones y organizaciones sociales pues en realidad esta zona se dedica exclusivamente a la construcción de obra, sin la participación de los beneficiarios de forma auténtica. Esto, aunado a la creciente brecha entre priístas y perredistas que ha provocado un sentimiento de dislocación y de compadrazgo en las localidades, no ha permitido que se tenga una verdadera cohesión social en las localidades CEC y Q-CEC.

5.3.2.6 Nivel de bienestar La mayor parte de las obras de infraestructura existían en Melchor Ocampo antes de la EM. Para ambas localidades existían previamente la electrificación (principalmente en la cabecera), agua, teléfono, escuelas de los niveles básicos preescolar, primaria y telesecundaria. No obstante, en Melchor Ocampo no existía ningún centro de computadoras con acceso a Internet; ni un camino pavimentado a alguna vía importante que conectara a los principales centros regionales. El CCA, que es directamente obra de microrregiones, sí ha permitido mejorar las condiciones de conectividad de la localidad; al igual que la carretera, obra del gobierno estatal, implementada por la Junta Estatal de Caminos. En la localidad Q-CEC El Durazno, Concepción del Oro, el gobierno local ha intentado solucionar el problema del agua, el más severo en términos locales. Primero lo intentó poniendo un pozo con una planta desalinizadora, que no funcionó. Ahora, les mandan agua cada semana por medio de pipas. Esto es una medida temporal para solucionar el tema de la falta del vital líquido en la localidad. Sin embargo, no se han tomado medidas que contribuyan al establecimiento de un piso básico de infraestructura. En Tanque del Alto, sucede lo mismo que en El Durazno en términos del establecimiento de mínimos de infraestructura social; poco avance y un nivel de rezago en comparación a otras localidades cercanas a la cabecera. Ciertamente, la construcción del CCA y la carretera han contribuido a mejorar las condiciones de marginación relativa de la localidad de Melchor Ocampo. En El Jagüey la situación no es similar, a pesar de la construcción de obra pública, las condiciones de marginalidad han permanecido casi iguales e incluso se han profundizado, comparadas a las




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que se tenían antes de la EM; pues como se ha mencionado anteriormente, las obras microrregiones (PDL) dependientes de su ejecución directa como el CCA no se consolidaron adecuadamente. No se debe soslayar que el problema principal relacionado a la marginación de estas localidades se debe a la debacle económica que ha sufrido la región del semidesierto de Zacatecas en los últimos 25 años, debido al cese de la actividad minera que provocó el desempleo en toda la región. En Concepción del Oro al igual que en Melchor Ocampo, las localidades del Durazno y Tanque del Alto se han visto en las mismas condiciones de depresión económica general pese a las inversiones continuas desde los distintos niveles de gobierno y diversos planes de desarrollo en especial aquellos enfocados al impulso de las zonas áridas.

5.3.2.7 Capacidad de ahorro Las zonas que se enfrentan a problemas de empleo tienen serios problemas para generar ahorro. Más porque la presidencia da trabajos, Oportunidades les da dinero y esto lo utilizan para el gasto del día a día. Encontramos personas que reinvierten el dinero, buscando nuevas posibilidades, como el Comisario Ejidal del Jagüey, no obstante, es una persona ente miles que viven en estas localidades. La capacidad de ahorro es nula en estas localidades.

5.3.3 Dinámica demográfica La situación demográfica de la zona norte de Zacatecas posee características que la hacen similar al patrón de estancamiento en el crecimiento poblacional que vive en general la entidad desde los años de 1950 del siglo pasado; pero con causas especiales que hacen de la zona en su conjunto un área en proceso de despoblamiento y migración nacional hacia Coahuila y Nuevo León acelerada. Estas situaciones demográficas se explican en gran parte por la caída en la producción económica de la zona, como se ha descrito anteriormente. El objetivo de este apartado es profundizar el análisis y observar su relación con los propósitos que persigue la EM.




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5.3.3.1 Distribución demográfica

Históricamente el Estado de Zacatecas se ha mantenido, de manera notoria, por debajo de la media nacional en cuestión de la tasa de crecimiento poblacional al año como se puede apreciar en el Cuadro 2. La falta de fuentes de trabajo bien remunerado en las zonas agrícolas y la fluctuación de los trabajos en la minería en las diferentes zonas ha convertido al Estado en una entidad expulsora de habitantes. Durante los últimos treinta años el porcentaje que representa para la federación el Estado de Zacatecas ha descendido del 2% al 1.3%, lo cual significó pasar del lugar número 19, en cuanto a las entidades más pobladas del país, al número 25. Zacatecas cuenta con una densidad de población de 18 habitantes por km2, siendo la media nacional 50 habitantes por km2.

Cuadro 5.2 Tasa de crecimiento media anual de la población Zacatecas (1970-2005) 59

Periodo Nacional Zacatecas 1970-1980 3.2 1.7 1980-1990 2 1.2 1990-1995 2 0.8 1995-2000 1.6 0.3 1990-2000 1.9 0.6 2000-2005 1 0.2

FUENTE: INEGI. Censos de Población y Vivienda, 1950 a 2000. INEGI. Conteos de Población y Vivienda, 1995 y 2005.

La zona centro y sur del estado en particular el eje geográfico entre las ciudades de Zacatecas-Guadalupe, Sombrerete, Jerez y Fresnillo han sido desde el año de 1942, con la implantación del programa bracero, expulsoras de población mediante migración temporal o definitiva a Estados Unidos. Esta zona no es la más pobre del estado y posee índices de marginación moderada. Esta capacidad de un ingreso monetario mayor para pagar gastos de viaje permite a los habitantes en su mayoría hombres, migrar en condiciones de amplia seguridad fuera del país, articulados en una red que consigue plazas laborales en el sur de California y la zona de Chicago Illinois desde hace tiempo.60

En cambio la zona norte de Zacatecas, el semidesierto, ha quedado fuera de este circuito migratorio internacional debido a que el ingreso monetario es menor y no permite los gastos de viaje aunado a que jamás se ha estableció una red migratoria en alguna región específica de los Estados Unidos la cual pueda ligar a los posibles migrantes con fuentes de

59 Cifras correspondientes a las siguientes fechas censales: 6 de junio (1950); 8 de junio (1960); 28 de enero (1970); 4 de junio (1980); 12 de marzo (1990); 5 de noviembre (1995); 14 de febrero (2000) y 17 de octubre (2005). 60García Zamora, Rodolfo. 2005, Migración, remesas y desarrollo: los retos de las organizaciones migrantes mexicanas en Estados Unidos. Universidad Autónoma de Zacatecas: México.




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trabajo y apoyo temporal. En esta zona se ha manifestado más bien de forma notable una migración nacional de alcance regional hacia los núcleos urbanos de Saltillo y Monterrey. Esta migración comenzó desde los años sesenta y se aceleró en la década de los ochenta a grado tal de establecerse colonias enteras de pobladores de esta zona en las áreas urbanas de estas dos ciudades. Sin duda el fenómeno migratorio representa el principal motivo de despoblamiento. Las condiciones de la zona norte del Estado de Zacatecas no son favorables para desarrollar la economía al interior, por lo cual se ha tomado como alternativa el abandono de la entidad por parte de los pobladores. En el siguiente cuadro se muestra la dinámica migratoria dentro de la entidad.

Cuadro 5.3

Saldo migratorio en Zacatecas para el año 2000

Entidad federativa Inmigrantes Emigrantes Saldo neto migratorio

Zacatecas 125,319 -522,885 Migración según lugar de

nacimiento Personas residentes en la entidad nacidas en otra.

Personas nacidas en la entidad que ya no residen en ella.

-397,566

FUENTE: INEGI. Censo de Población y Vivienda, 2000. Para el caso específico de los municipios que conforman el norte del Estado de Zacatecas, que son Concepción del Oro, Mazapil, Melchor Ocampo y El Salvador, observamos una tasa de crecimiento inferior a la de la entidad que es de 0.2 (mientras que la media nacional equivale a 1.0), con excepción de Concepción del Oro que la iguala. En el caso de los tres municipios restantes, la tasa resulta ser negativa, lo cual nos da una idea sobre el despoblamiento que se vive en esas localidades.

Cuadro 5.4 Distribución demográfica en Zacatecas

Municipio

Tasa media de crecimiento

anual 2000-2005 (%) a

Población total

Población de 5 y más años que hablan lengua

indígena % Nacional 1.0 103,263, 388 5.8 Zacatecas 0.2 1,367,692 0.3

Concepción del Oro 0.2 11,857 0.2 Mazapil -2.4 15,589 0.2

Melchor Ocampo -1.4 2,506 0.2 El Salvador -1.4 2,866 0.2

Cifras al 17 de octubre del 2005. NOTA: a La tasa se calculó con el modelo geométrico. Fuente INEGI. Conteo de Población y Vivienda, 2005




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Se presenta, para ejemplificar, la dinámica poblacional de las cabeceras de los cuatro municipios que conforman el norte del Estado de Zacatecas. En éstas se puede notar un estancamiento en el crecimiento poblacional.

Cuadro 5.5 Dinámica poblacional de Concepción del Oro, cabecera (Localidad Q-CEC)

Evento Censal

Total de Habitantes Hombres Mujeres Tasa de

masculinidad Tasa de

crecimiento 1970 8,144 n. d n. d n. d n. d 1980 8,175 n. d n. d n. d 0.38 1990 7,784 3808 3,976 95.77 -4.78 1995 6,571 3212 3,359 95.62 -15.88 2000 6,475 3147 3,328 94.56 -1.46 2005 6,653 3248 3,405 95.38 2.74

FUENTE: INEGI. Censos de Población y Vivienda, 1950 a 2000. INEGI. Conteos de Población y Vivienda, 1995 y 2005. n.d. ningún dato

Cuadro 5.6 Dinámica poblacional de Melchor Ocampo, cabecera (Localidad CEC)

Evento Censal

Total de Habitantes Hombres Mujeres Tasa de

masculinidad Tasa de

crecimiento 1970 557 n. d n. d n. d n. d 1980 465 n. d n. d n. d -16.51% 1990 493 247 246 100.40 6.02% 1995 543 289 254 113.77 10.14% 2000 536 268 268 100 -1.12% 2005 516 265 251 105.57 -3.73%


Cuadro 5.7

Dinámica poblacional de Mazapil, cabecera (Localidad CEC Microrregión Semidesierto)

Evento Censal

Total de Habitantes Hombres Mujeres

Tasa de

masculinidad

Tasa de crecimiento

1970 1,072 n. d n. d n. d n. d 1980 623 n. d n. d n. d -41.88% 1990 500 252 248 101.61 -19.74% 1995 519 267 252 105.95 3.80% 2000 548 275 273 100.73 5.58% 2005 542 284 258 110.07 -1.09%





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Cuadro 5.8

Dinámica poblacional de El Salvador, cabecera (Localidad CEC Microrregión Semidesierto)

Evento Censal Total de Habitantes Hombres Mujeres

Tasa de

masculinidad

Tasa de crecimiento

1970 1,585 n. d n. d n. d n. d 1980 1,693 n. d n. d n. d 6.81% 1990 1,334 671 663 99.69 -21.20% 1995 1,674 850 824 103.15 25.48% 2000 1,257 630 627 100.47 -24.91%


5.3.3.2 Dispersión demográfica Las localidades de la zona se encuentran relativamente dispersas de acuerdo al motor central de crecimiento que es Concepción del Oro, muchas localidades se encuentran hasta 70 u 80 Km. de terracerías alejadas de los centros urbanos y cabeceras municipales. Esto impide el fácil acceso tanto de las localidades alejadas a los centros, como de los apoyos a las localidades marginadas. La densidad poblacional, como ya se describió en apartados anteriores.

5.3.3.3 Situación migratoria (local, nacional e internacional) Esta carencia de fuentes de trabajo provoca altas tasas de migración -en especial a Saltillo (como a Monterrey y Ciudad Juárez)- que producen un grado de despoblamiento fuerte en toda la región. La migración internacional es baja debido a que no existe una red persistente que la fomente como en las zonas centro y sur del estado, los pocos emigrantes internacionales se dirigen a la zona de Dallas en Texas.61

61García Zamora, Rodolfo. 2003, Migración, remesas y desarrollo local. Universidad Autónoma de Zacatecas: México.




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5.4 Diseño


5.4.1.1 Planeación microrregional del CEC, como unidad territorial Como ya se dijo en apartados anteriores, a pesar de que las dos localidades seleccionadas de Melchor Ocampo tienen todo lo necesario para ser localidades CEC en términos de infraestructura y servicios. En este sentido, la selección de localidades CEC es bastante buena, pues en efecto, ambas tienen un mayor número de habitantes, y son de fácil acceso mediante terracerías y ahora con la carretera a Melchor Ocampo.

5.4.1.2 Áreas de influencia y viabilidad El territorio CEC para Melchor Ocampo, no necesariamente tiene la planificación que debiera de tener en términos de confluencia. Las localidades de influencia más alejadas, se encuentran más cerca de otros centros urbanos como Torreón, en el caso de San Jerónimo. En el Jagüey, la situación es distinta, pues a pesar de que las localidades de influencia se encuentran relativamente cerca, la localidad de Noche Buena tiene condiciones de infraestructura similar e incluso mejor porque tiene una casa de salud IMSS-Solidaridad que fungía para darle servicio a los pensionados de la zona minera. En este sentido, los viejos pensionados del Jagüey tienen que ir a Noche Buena a las citas médicas. Por ello, el Jagüey, podría fungir como territorio CEC, si tuviera mejores condiciones que las demás localidades.

5.4.1.3 Accesibilidad e integración Las localidades de influencia no necesariamente son accesibles mediante las localidades CEC, para el caso de Noche Buena, la carretera rural principal llega primero a la localidad del Cargadero, una muy pequeña localidad con pocas casas y luego al Jagüey, por lo que en términos de accesibilidad no se encuentra localizada adecuadamente. La localidad de Noche Buena, es de difícil acceso, pues se tiene que subir partes de montaña en terracerías en mal estado. Esto implica casi media hora de camino en automóvil y de muy difícil acceso para autobuses. No obstante, el territorio CEC del Jagüey se encuentra mejor integrado y articulado, pues las tres localidades que lo integran están relativamente cerca.




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El territorio CEC de Melchor Ocampo es sin duda diferente, pues tiene una gran cantidad de localidades de influencia, que no necesariamente se encuentran articuladas con la cabecera, fuera de las funciones administrativas de la misma. Asimismo, la accesibilidad a dichas localidades es precaria y en muchas ocasiones, estas localidades se encuentran conectadas a otros centros urbanos en otros municipios e incluso en otros estados como es el caso de San Jerónimo.


5.4.2.1 Generación de un modelo de desarrollo Concepción del Oro a pesar de no ser microrregión, el nivel de obra es igual o superior en términos de presupuesto a la de Melchor Ocampo, pero menor a la de Mazapil, otro municipio que es parte de la microrregión del Semidesierto Norte. La explicación, no involucra la influencia de la EM, se debe al presupuesto asignado de acuerdo a las reglas federales de tamaño del municipio, número de localidades y de la población, sin dejar a un lado el cabildeo político. Es importante señalar que en Concepción del Oro, hablando centralmente de la cabecera, la población ejerce un mayor grado de presión para obtener obras; originando que los funcionarios destinen mayor atención y prontitud a los problemas de la zona urbana que a las localidades más alejadas.

5.4.2.2 Desarrollo económico En la localidad de Melchor Ocampo, las mejoras de los últimos años que han permitido el acceso a servicios por parte de las localidades de influencia son principalmente la construcción de albergues escolares que sirven para los estudiantes de preparatoria, así como la carretera que conecta con la ruta 54 con destino a Saltillo. En El Jagüey no existen servicios claramente distintivos de infraestructura para proporcionar servicios a las localidades de influencia. En ambos casos, no se genera un desarrollo de las localidades de influencia, sino un efecto de migración –generalizado- hacia afuera del municipio. Es importante recalcar que los servicios que proporciona la localidad de Concepción del Oro son los únicos que atraen a población de todas las localidades del norte de Zacatecas.

5.4.3 Banderas blancas

Durante la visita con el residente a Melchor Ocampo y sus influencias fue posible ver que no existe un criterio para reportar las acciones y proyectos como Bandera Blanca de una forma unificada, no solo para esta zona sino para otras microrregiones del estado de Zacatecas. Por ejemplo la carretera de 40 kilómetros que conecta actualmente a Melchor Ocampo con Concepción del Oro no ha sido registrada como una bandera levantada




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5.4.3.1 Infraestructura

En este sentido, la localidad de Melchor Ocampo, ha tenido un desarrollo en términos de la consolidación de un piso básico de infraestructura; no así, un desarrollo integral motivado a la falta de oportunidades de empleo. En el Jagüey, existía también un piso básico previo y el mejoramiento del mismo por microrregiones ha sido mínimo. El CCA existente no tiene conectividad y el drenaje no funciona, siendo las dos obras más importantes en la localidad, no puede considerarse que la EM haya contribuido a una mejora en la consolidación de un piso básico de infraestructura. Aunque cierto es que la carretera que lleva a Melchor Ocampo, permitió tener una mayor cercanía con la carretera principal, aunque fuera indirectamente.




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6. Principales hallazgos y conclusiones

6.1 Estado de México Dado que el municipio de San José del Rincón es de reciente creación, se ha percibido una mejoría por parte de los habitantes de la cabecera, quienes señalan que el hecho de contar con el Ayuntamiento más cerca y con recursos propios ha sido de gran ayuda. Pero las localidades más alejadas de la cabecera –como el caso de San Antonio Pueblo Nuevo– se han visto enfrascadas en un choque cultural, donde se percibe una negación a formar parte del nuevo municipio: en esta localidad la percepción es que no se ha mejorado en los últimos años. Para el caso de El Oro, las localidades Q-CEC señalan que el apoyo recibido durante los últimos años es más bien escaso y el nivel de reprobación de la antigua gestión municipal es alto. De la misma manera, las principales necesidades señaladas tienen que ver con cuestiones de salud y desarrollo de fuentes de empleo en las localidades. Las localidades analizadas muestran que la EM no cuenta con las condiciones óptimas para la implementación del proyecto: existe un bajo nivel de coordinación entre los tres niveles de gobierno, motivado por el papel de los partidos políticos en la determinación de proyectos y acciones en las localidades. En el caso de ambos municipios, el actual cambio de partido en el poder causa incertidumbre entre los habitantes. Una muestra de la falta de coordinación es la inconformidad del gobierno estatal con los criterios de selección de las localidades CEC. El gobierno del estado de México argumenta que el gobierno federal no incorpora las necesidades regionales señaladas en los planes de desarrollo regional del propio estado. A su vez, los funcionarios del gobierno federal señalan que el gobierno estatal ha mostrado poco compromiso con la EM, reteniendo los recursos convenidos, por lo cual las obras se retrasan. Asimismo, existe una gran tendencia por diferenciar las obras realizados por el municipio, el estado o la federación. En ambos municipios los niveles de participación social son escasos. La percepción muestra una apatía generalizada por parte de los pobladores para consolidar, junto con las autoridades, una base mínima de infraestructura dentro de sus localidades. En gran parte esta falta de participación y desorganización social se debe al fenómeno de la migración, el cual provoca una descapitalización humana. Aunado a lo anterior, existe una cultura paternalista en los municipios analizados, y ello reduce la capacidad de empoderamiento de su propio desarrollo.




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Es apresurado afirmar que los criterios teóricos de los que parte la EM están equivocados: cuatro años es un lapso muy corto para notar los verdaderos efectos que pudiera traer consigo. Por ello, lo recomendable es pensar en un proyecto a largo plazo, para ver cuáles son los efectos de consolidar una base mínima de infraestructura en localidades con posibilidad de convertirse en polos de desarrollo. En términos generales y con base a los resultados de los estudios de campo, podemos argüir que una de las principales carencias documentadas dentro de la evaluación de la EM es el bajo impacto que ha tenido ésta en lograr llegar a las áreas de influencia. Lo que se percibe es una focalización de los recursos en zonas específicas que en muy poco han ayudado a las periferias.

6.2 Guerrero La microrregión de la montaña de Guerrero ha tenido algunos cambios en los últimos 30 años, siendo los más importantes en la última década. Es así que ahora se encuentra mejor comunicada, y con una mejor provisión de servicios públicos (en algunas localidades), sin embargo la constante depresión económica en la que vive toda la región, producto de su fuerte y prolongado aislamiento y de la falta de alternativas viables a la agricultura de autoconsumo no han permitido el desarrollo de la misma, y seguirá en esta tendencia mientras no exista un plan integral que incorpore a toda la región. La ciudad de Tlapa es el centro de toda la región y se podría considerar como el único polo de desarrollo de la misma, de esta manera, concentra al hospital regional y las oficinas regionales de distintos programas y secretarias (CDI, SAGARPA, entre otros). Además, en esta ciudad han llegado a despachar algunos presidentes municipales, como era el caso del presidente municipal anterior de Copanatoyac.62 En lo que respecta a las Q-CEC los habitantes de las mismas perciben como un factor favorable a las mismas su cercanía con la capital del estado, así como, con la ciudad de Chilapa, las cuales serían los polos de desarrollo.63

La Estrategia Microrregiones como tal no funciona en estos municipios, el mismo residente no coordina las acciones ni tiene injerencia o contacto con otros programas adicionales o dependencias de la región como es el caso de la CONADEPI la cual es importante para toda la Microrregión. Es así, que no se genera una planeación conjunta con otras dependencias federales, las cuales funcionan por cuenta propia en las diferentes localidades. Asimismo, no se tiene un enfoque territorial, pues los mismos funcionarios del municipio no entienden el significado de la EM u otros enfoques de desarrollo regional. En realidad, lo que funciona y se centra en las localidades CEC es el PDL, que tiene recursos

62 Don Pánfilo Solano cuando era presidente municipal de Copanatoyac despachaba en ocasiones en Tlapa en donde tenía también oficina. 63 Zoquiapa se encuentra a menos de 20 minutos de Chilapa y se encuentra a pie de carretera. Por su parte Almolonga se encuentra a menos de 30 minutos de Chilpancingo.




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propios y se perciben en el municipio como otro programa con recursos para ciertas localidades. En cuestiones de participación, no se ha consolidado un capital social como tal, debido a que la gente no participa en la selección de las obras a realizar en su localidad, ya que esto se determina en el COPLADEMUN, por su parte los comités y asambleas que se realizan tienen solo como objeto cumplir los requisitos establecidos en las reglas de operación de los diferentes programas, como Oportunidades que opera en todas las localidades del municipio. En el caso de Ocoapa la EM no ha contribuido al mejoramiento de las condiciones estructurales de marginación debido a que las únicas obras que realizó fue el convertir la tienda Diconsa en USC, y que la obra de suministro de agua que efectuó no se encuentra operando (no se ha podido abastecer de agua a la obra). Por su parte en Copanatoyac se han realizado un gran número de obras Bandera Blanca, sin embargo, la mayoría de las mismas han tenido como objeto complementar un servicio ya provisto, por lo que el mejoramiento de las condiciones estructurales de marginación son parciales. Con respecto a las obras que han introducido un nuevo servicio, estos han tenido impactos diferenciados, es así que en un principio el CCA servía para que los estudiantes tuvieran la posibilidad de adquirir habilidades básicas de computo, sin embargo, en la actualidad el CCA no se encuentra operando correctamente y existe un proveedor privado del servicio (ciber). Por su parte el servicio de telefonía ha sido rentable en la localidad por lo que se introdujo otra caseta tiempo después y ahora la localidad cuenta con teléfonos públicos de tarjeta (los cuales son más baratos) y algunos habitantes de la localidad cuentan incluso con teléfono privado. En síntesis, puede ser que dichos servicios pudieran ser provistos por agentes privados independientemente de la EM.

6.3 Zacatecas La microrregión del Semidesierto norte ha sufrido en los últimos 30 años una debacle económica importante debida principalmente a la caída de los precios de los productos forestales (ixtle y candelilla) y por otro lado, al paulatino cierre de las compañías mineras en la región, que daban trabajo a una gran cantidad de personas. Los problemas económicos y sociales comienzan en la grave falta de empleo y la migración constante de población hacia Saltillo y Monterrey principalmente, para ponerlo en números, en los últimos 30 años la región ha perdido aproximadamente al 60% de su población. El caso de Melchor Ocampo y sus localidades CEC que son la cabecera con el mismo nombre del municipio y El Jagüey no son excepción a la regla. La cuestión política es también un factor importante en la región, pues afecta de manera significativa la coordinación de esfuerzos a nivel vertical. En el municipio gobierna el PRI y nunca, en la historia del municipio, ha sido diferente. Hasta 1995, este partido había tenido un histórico 100% de votos. Con el fenómeno Monreal, la división entre el PRI y el




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PRD ha causado divisiones sociales fuertes y en la última elección, el PRI solamente ganó con 1.4% de diferencia. El hecho de que el gobierno federal sea del PAN, el estatal del PRD y el local del PRI causa sin duda contratiempos en la coordinación para la realización de obras, acciones y proyectos productivos en la región. Sobre todo en el nivel estatal versus municipal, pues de acuerdo a los funcionarios municipales, los apoyos no llegan o llegan restringidos y el Residente opina que uno de los grandes problemas es que los funcionarios estatales no conocen las problemáticas locales. En Melchor Ocampo, la situación se radicaliza pues la única base económica que sustenta las obras, acciones e incluso la administración en general son los recursos federales (ramo 33 y sus 7 fondos, y el fondo 20 para ramo social). Lo anterior, produce un conflicto distributivo por recursos de la presidencia que permea a fondo en las relaciones del municipio. Por su parte, la localidad del Jagüey no se aleja del conflicto político, pues el comisario ejidal es del PRD y los disfrutes de apoyo por parte de la presidencia es para aquellos donde encuentra lealtades. En términos de desarrollo, uno de los grandes problemas que aquejan al municipio es la falta de empleo y debido a ello, el municipio genera obra pública y contrata a personas de las comunidades para su realización cuando no se requiere especialización. En un sentido amplio de desarrollo económico, ni la EM, ni ningún otro programa estatal o federal ha logrado consolidar un proceso de desarrollo local. La mayor parte de las localidades del municipio cuenta con una infraestructura básica y a pesar de ello, un buen número de los pobladores prefiere migrar y buscar oportunidades en otros lugares, pues la situación en sus propias localidades empeora con el tiempo. La Estrategia Microrregiones como tal no funciona en estos municipios, el mismo residente no coordina las acciones ni de los programas adicionales que maneja como el de Empleo Temporal y de Opciones Productivas. No se genera una planeación conjunta de las dependencias federales que funcionan por cuenta propia en las diferentes localidades. No se tiene un enfoque territorial, pues los mismos funcionarios del municipio no entienden el significado de la estrategia u otros enfoques de desarrollo regional. En realidad, lo que funciona y se centra en las localidades CEC es el Programa de Desarrollo Local, que tiene recurso propio y se perciben en el municipio como otro programa con recursos para ciertas localidades. En cuestiones de participación, no se ha consolidado un capital social como tal, pues como se mencionaba, la gente participa por las remuneraciones del municipio y los comités que se forman son parte de las reglas de operación del programa Oportunidades que opera en todas las localidades del municipio. Ciertamente, existen personas que colaboran con ciertas actividades como la limpieza de la escuela para mejorar la estancia de sus hijos; no obstante, en la decisión de las obras, no existe una participación consolidada, sino forma parte del requisito de los funcionarios federales y estatales para los levantamientos del acta. No obstante, en el tema de las obras específicamente en la cabecera municipal es cierto que hay obras específicas que han permitido mejorar las condiciones de marginación relativa como el CCA y la carretera que conecta al municipio con Saltillo y Concepción del Oro (capital económica y de servicios de la zona, donde confluyen la mayor parte de sus habitantes), aunque ésta última no es obra microrregiones sino un compromiso del gobierno estatal para la conexión de toda la región; adicionales a aquéllas obras de los últimos años,




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dicha localidad tiene una preparatoria con albergue que permite la confluencia de otros estudiantes del municipio. La situación en El Jagüey no es similar, a pesar de la construcción de obra pública, las condiciones de marginalidad han permanecido casi iguales, o se han profundizado a las que se tenían antes de la EM; pues las obras microrregiones como el CCA que puede aumentar mucho el nivel en términos de conectividad y el drenaje, no se consolidaron adecuadamente. No se debe soslayar que el problema principal relacionado a la marginación de estas localidades se debe más bien a la debacle económica que ha sufrido la región.




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