Cap. XII. Justiţie şi afaceri interne, pag. 394-413

Bărbulescu Iordan Gheorghe – „Uniunea Europenă. Politicile extinderii”

Editura Tritonic, Bucureşti, 2006

CAPITOLUL XII

JUSTIŢIE ŞI AFACERI INTERNE

1. INTRODUCERE1

Aşa numitul Pilier II al TUE (Titlurile VI, art. K-K9)2 conţine dispoziţiile ce reglementeaza cooperarea în sectoarele justiţiei şi afacerilor interne (JAI). Alături de CE (Comunitatea Europeană, reprezentând “Pilierul I” sau “Pilierul economic”) şi PESC (Pilierul III sau “dimensiunea de politică externă”), JAI completează Uniunea Europeană prin dimensiunea sa de “politică internă”. Această chestiune mai poate fi privită şi din alte puncte de vedere:

- dacă pilierul I este specific integrării (metoda de lucru în acest caz fiind cea comunitară), pilierele II şi III sunt caracterizate prin cooperarea dintre statele membre;

- dacă pilierul I este supranaţional, pilierii II şi III sunt interguvernamentali.

Faptul că era un pilier important în economia "marii extinderi" a UE o dovedeşte un document al Comisiei Europene din 1996 în care se făcea vorbire despre necesitatea întăririi şi perfecţionării cooperării în materie de JAI, creşterea eficacităţii şi a controlului democratic, asigurării unor obiective clare şi a unor metode şi instrumente adecvate, toate acestea în vederea consolidării UE şi pregătirii în bune condiţii a extinderii3.

După cum ştim, cooperarea în materie de justiţie şi afaceri interne a apărut la aproape o jumătate de secol de la înfiinţarea CEE, ceea ce şi face ca începuturile JAI să nu fi fost spectaculoase. Pot exista cel puţin patru cauze a acestei stări de lucruri:

- încorporarea târzie în construcţia europeană a acestui sector;- amplitudinea, diversitatea şi importanţa sectoarelor pe care le "păstorea", de la migraţie la azil, de la lupta

împotriva criminalităţii organizate la cooperarea judiciară în materie civilă şi penală;- rezistenţa statelor membre de a transfera (exercita în comun) competenţe în sectoare identificate

traditional ca pilieri ai suveranităţii;- dificultăţile obiective de a înlocui cadrul naţional cu unul european în problemele legate de frontiere,

politie, justiţie, etc;- complexitatea instituţională şi decizională a dualităţii state membre-UE în domenii deosebit de sensibile;- dificultatea de a armoniza marea diversitate de instrumente utilizate de respectivele politici la nivel

naţional.

Trebuie arătat de la început că, atunci4 când încă nu exista nici un instrument de cooperare propriu-zisă în materie de justiţie şi afaceri interne, exista deja o cooperare pe linia luptei împotriva terorismului şi a criminalităţii internaţionale în cadrul Cooperării Politice Europene5, instrument de cooperare a statelor

1 despre JAI, între altele BONNEFOI, S., Europe et sécurité intèrieure, Paris, 1995; BLANC, H., “Schengen: le chemin de la libre circulation en Europe, RMC, n. 351, 1991; BORRAS, A., “La cooperación judicial en el Tratato de Maastricht”, Perspectivas juridicas actuales, Madrid, 1995; CONTANTINESCO, V., KOVAR.R., SIMON, D., Traité sur l’Union Européenne, Paris, 1994; LEPOIVRE, M., “Le domaine de la Justice et des affaires intérieures dans la perspective de la CIG de 1996”, CDE, 1995-3; MONAR, J., MORGAN, R., The Third Pillar of the European Union, Bruxelles, 1994; MULLER-GRAFT, P., “The legal basis of the third pillar and its position in the framework of the Union Treaty”, CMLR, 1994-3

2 UNIUNEA EUROPEANĂ, Tratatul Uniunii Europene împreună cu textul complet al Tratatului Constitutiv al Comunităţii Europene, JOCE/DOCE, C 224/31.VIII.19923

? COMISIA EUROPEANĂ, Consolidarea Uniunii şi pregătirea extinderii, COM (96) final, Bruxelles, 28.02.19964

? anii '705

membre în relaţiile lor externe situat însă în afara Tratatelor Constituive. Altfel spus, când miniştrii de externe se reuneau în formatul stabilit de CPE, se discutau şi problemele legate de respectivele teme din perspectiva acţiunii externe a CEE. Dată fiind specializarea pe care o reclamau însă temele JAI, cu ocazia Consiliului European de la Roma din 19756 s-a decis ca miniştri de justiţie şi interne să se reunească separat (Grupul Trevi7), la aceste reuniuni urmând a participa şi Comisia Europeană. Existenta unei reuniuni separate a miniştrilor de resort nu însemna însă ca aspectele legate de justiţie şi interior se diferenţiaseră de cele generale de politică externă, cadrul în care se discutau fiind tot cel general al CPE.

Treptat, evoluţia CE a determinat separarea temelor de cooperare JAI şi transformarea lor într-o politică de sine stătătoare:

- Actul Unic European extindea competenţele CE în privinţa pieţei interne (art. 8)8 şi deschidea drumul eliminării frontierelor, ceea ce atrăgea necesitatea întăririi cooperării în acest sens;

- Cartea Albă a Comisiei Europene referitoare la piaţa internă9, stabilea ca necesară întărirea cooperării pe aceste teme, dar menţinea caracterul lor exclusiv interguvernamental;

- statele membre semnează Declaraţii anexa ale AUE referitoare la aceste sectoare10 ce stabilesc dezvoltarea JAI;

- dinamica instituţională proprie a CE care, o dată stabilit un format instituţional separat şi specializat al JAI “reclama” autonomia acesteia şi un statut propriu.

Cooperarea în materie de justiţie s-a materializat treptat printr-o serie de înţelegeri între statele membre (terorism - 1979, eliminarea legalizării documentelor - 1987, extrădarea - 1987, proceduri penale - 1990, pensii alimentare - 1990, execuţia pedepselor penale -1991) care, deşi nespectaculoase, prefigurau crearea unui adevărat spaţiu european de cooperare judiciară.

La rândul ei, cooperarea poliţienească făcea paşi importanţi prin acordul Grupului Trevi din 1987 care stabilea crearea unei reţele de comunicaţii speciale, a unei structuri instituţionale de tipul troika şi apariţia unui Grup de Lucru pe tema migraţiei (1986).

Un moment deosebit de important l-a constituit crearea Spaţiului Schenghen ca urmare a Acordului din 14 iunie 1985 şi a Convenţiei din 19 iunie 1990 dintre Germania, Franţa şi Benelux11 ceea ce a dus la eliminarea progresivă a controlului la frontierele interne ale CE/UE şi a grăbit apariţia unei politici proprii în materie de justiţie şi afaceri interne.

Introducerea JAI în viitorul Tratat al Uniunii Europene apărea ca evidentă, ceea ce rămânea de rezolvat fiind:

? după cum ştim, CPE este considerată precursoare a PESC6

? CONSILIUL EUROPEAN, Concluziile Preşedinţiei, Roma, 1-2 decembrie 1975, Bol. CE-12, 19757

? Trevi = terorism, radicalism, extremism, violenta, informatii8

? UNIUNEA EUROPEANĂ, Actul Unic European, JOCE/DOCE, L. 169/29.VI.19879

? COMISIA EUROPEANĂ, Cartea Albă privind Piaţa Internă, COM (85) 51, final, Bruxelles, 14.06.198510

? Declaraţiile referitoare la art. 13-19 AUE şi la libera circulaţie a persoanelor11

? Protocolul de aderare la Spaţiul Scheghen, BOE, n. 181, 30.07.1991

- identificarea temelor specifice acţiunii la nivel comunitar;- stabilirea temelor ce rămâneau la nivel naţional;- identificarea competenţelor comunitare şi/sau naţionale pe diferite tronsoane.

În esenţa, cooperarea descrisă la art. K era interguvernamentală, ceea ce nu înseamna absenţa oricăror competenţe la nivelul UE, unele - cele referitoare la libera circulaţie a persoanelor - fiind chiar importante. De altfel, în paragraful 1 al art. K se spunea că JAI trebuie să contribuie la "realizarea finalităţilor Uniunii, în special a celor legate de libera circulaţie a persoanelor", ceea ce exprimă competenţele UE în materie de JAI. Comisia Europeană dorea o comunitarizare mai puternică şi mai explicită a JAI decât cea existentă în art. K al TUE12, dar acest lucru nu era încă posibil din considerente legate de sensibilitatea acestor teme pentru statele membre.

În legătură cu obiectivele JAI, acestea nu apăreau în Titlul VI, dar erau prezente în art. B (obiective generale) unde se spunea că Uniunea va "dezvolta o cooperare strictă în domeniul justiţiei şi afacerilor interne", iar principiile pe baza cărora funcţiona JAI apăreau ca fiind subsidiaritatea şi respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale (art. B şi F plus K.2.1.).

În ceea ce priveşte problematica concretă JAI, TUE stabilea sectoarele de care se ocupa respectiva politică:

- azilul;- trecerea frontierelor externe şi controlul la acestea;- migraţia;- lupta împotriva traficului de droguri;- lupta împotriva fraudelor;- cooperarea judiciară civilă şi penală;- cooperarea vamală şi poliţienească.

2. SPAŢIUL DE LIBERTATE, SECURITATE ŞI JUSTIŢIE

UE a creat un cadru juridic unic pentru Spaţiul de libertate, securitate şi justiţie ce-şi propunea să garanteze libera circulaţie a persoanelor şi era gândit ca o politică orizontală a primului şi celui de-al treilea pilier. În acest fel, libera circulaţie a persoanelor – stabilită încă din anul 1957 – se găsea inclusă între obiectivele generale ale acestuia, alături de securitate şi justiţie. Ca efect, problemele legate de trecerea frontierei exterioare, imigraţie, azil, vize au căpătat şi ele o nouă dezvoltare.

Tratatul de la Amsterdam a prevăzut un proces de comunitarizare a multora dintre componentele celui de-al III-lea pilier, baza acestui proces constituind-o noul capitol al TUE Amsterdam numit “Vize, azil, migraţie şi alte politici aflate în legătură cu libera circulaţie a persoanelor” (Titlul VI, art. 61-69). Prin aceste articole se garanta libera circulaţie a persoanelor (art. 61.a.; art. 62 TCE) şi se stabileau măsuri referitoare la frontierele exterioare, azil şi vize (art. 61.a.; art. 62.2.; art. 62.3.; art. 63.a.; art. 63.2.a. TCE). De precizat că TUE Amsterdam nu aducea o comunitarizare totală, imediată şi realizată pe baza modelului cunoscut, ci opta pentru una “sui generis”, progresivă şi care, într-o primă etapă, amesteca procedurile comunitare cu cele interguvernamentale. În consecinţă, toate competenţele interguvernamentale ale art. K.1.TUE - cu excepţia cooperării poliţieneşti şi judiciare în materie penală - au fost trecute în pilierul I, comunitar, Tratatul de la Amsterdam conţinând un titlu întreg referitor la imigraţie, azil, trecerea frontierelor interne şi externe. Cu 12

? COMISIA EUROPEANĂ, Comunicarea Comisiei către PE şi Consiliu referitoare la posibilitatea aplicării art. K.9 al TUE, COM (95) 566, final, Bruxelles, 21.11.1995

toate acestea, exista o clauză de salvgardare în favoarea statelor membre, art. 64 TCE, care stabilea că prevederile Tratatului se aplicau “fără a afecta responsabilitatea statelor membre în menţinerea ordinii publice şi salvgardarea suveranităţii”. În plus, se stabilea că, în faţa unor situaţii de urgenţă – flux masiv de imigranţi, de exemplu, dar şi alte pericole – un stat membru avea dreptul să introducă măsuri provizorii de maxim 6 luni, caz în care trebuia să urmeze o procedură ce cuprindea propunerea Comisiei şi un vot prin majoritate calificată a Consiliului. Mai trebuie arătat că, prin Protocoalele 413 şi 514 ale TUE Amsterdam, Marea Britanie, Irlanda şi Danemarca nu participau la această formă de cooperare consolidată, ceea ce însemna că nu participau – total sau parţial, după caz - nici la luarea deciziilor, dar se puteau asocia acestei politici în viitor. Deciziile legate de Spaţiul de libertate, securitate şi justiţie ar fi trebuit luate – prin apartenenţa lor la Pilierul I - conform metodei comunitare, în realitate procedura folosită fiind una mai degrabă “ad hoc” ce îmbina elementele comunitare cu altele interguvernamentale. Astfel, de la intrarea în vigoare a TUE Amsterdam până în anul 2004 propunerea aparţinea Comisiei sau oricărui stat membru15, iar Consiliul adopta decizia prin unanimitate16 având avizul PE. Această procedură mixtă, să o numim aşa, avea în vedere salvgardarea intereselor statelor membre, în special cele legate de trecerea frontierelor exterioare ale UE, azil şi migraţie. Mai mult decât atât, Consiliul era exclus în aceşti 5 ani de la luarea unor decizii importante precum:

- repartizarea între statele membre a numărului de refugiaţi şi a persoanelor deplasate ca urmare a unor catastrofe naturale sau cauzate de om;

- condiţiile în care rezidenţii dintr-un stat membru proveniţi dintr-un stat terţ puteau rezida şi în alt stat membru.

Dacă după anul 2004 era prevăzută dispariţia dreptului de iniţiativă a statelor membre, aceasta nu însemna şi că dispăreau statele membre din proces, Comisia fiind obligată să analizeze orice solicitare în acest sens a statelor membre. În plus, conform TUE Amsterdam, Consiliul stabilea prin unanimitate trecerea, începând cu anul 2004, a deciziilor de la regimul unanimităţii, la cel al majorităţii calificate şi codeciziei cu PE, conform art. 251 TCE. Aparent, începând cu 2004 procesul s-a comunitarizat total. O analiză atentă arata însă că, din nou apărea un element interguvernamental deoarece era Consiliul şi unanimitatea sa cele care decideau trecerea de la unanimitate la majoritate calificată. La rândul său, Tratatul de la Nisa17 adăuga un nou paragraf care întărea această metodă hibridă atunci când vorbea despre dezvoltarea legislaţiei comunitare de azil şi protecţia temporară a persoanelor deplasate provenind din terţe state (art. 67. 5. TCE).

Vorbind despre Acordul Schenghen încheiat în anul 1985 şi Protocolul de aplicare semnat în anul 1990, trebuie arătat că obiectivele lor erau:- asigurarea unei securităţi sporite cetăţenilor UE;- garantarea liberei circulaţii a persoanelor;

13

? Marea Britanie şi Irlanda pot participa la respectiva politică la 3 luni de la prezentarea respectivei propuneri Consiliului14

? Danemarca nu participa la adoptarea deciziilor referitoare la vize, azil, imigraţie, alte politici aflate în legătură cu libera circulaţie a persoanelor, dar aplica condiţiile comune de obţinere a vizelor de către cetăţenii stator terţe la trecerea frontierei exterioare a UE şi formatul vizelor

15 propunerea aparţine Comisiei în cazul metodei comunitare de adoptare a deciziilor, în acest caz putând aparţine şi statelor membre

16 cum majoritatea deciziilor în Consiliu se iau prin majoritate calificată, unanimitatea exprima mai degrabă interguvernabilitatea acesteia; excepţia o constituia deciziile legate de formatul vizei şi lista statelor terţe a căror cetăţeni aveau nevoie de viză, acestea luându-se prin majoritate calificată la propunerea Comisiei (metoda 100% comunitară) 17

? UNIUNEA EUROPEANĂ, Tratatul de la Nisa, JOCE/DOCE C 80/10.III.2001

- regularizarea juridică a conceptelor de frontieră, distincţia dintre frontiera internă şi externă, suprimarea primeia şi consolidarea celeilalte.

Toate acordurile Scheghen cât şi Protocolul Scheghen au fost integrate, în anul 1999, în TCE 18 sau TUE Amsterdam, ceea ce s-a realizat astfel fiind comunitarizarea acquis-ului Schenghen19. Altfel spus, acquis-ul Schenghen se subordona dreptului comunitar şi nu deciziilor statelor membre. Faptul că 3 state membre nu participau de loc sau participau partial la această politică, a obligat UE să inventeze o nouă formă de lucru, “cooperarea consolidată”20 sau “întărită” ce permitea statelor membre interesate să avanseze mai repede în comunitarizarea unei politici fără a obliga toate statele membre să o facă în acelaşi moment. Se poate afirma că prin această dezvoltare a UE, s-a înlăturat interguvernamentalismul din luarea deciziilor JAI deoarece:

- pe de o parte, aveam statele membre ce doreau o integrare progresivă a cooperării în materie de justiţie şi afaceri interne în politicile Uniunii şi o exercitare în comun a suveranităţii lor prin instituţiile UE şi conform metodei comunitare;

- pe de alta, acele state membre care din motive interne legate de tradiţii şi model cultural nu doreau încă integrarea în aceste politici, ceea ce impunea – până la apariţia cooperării întărite JAI – rezervarea unui loc important suveranităţii naţionale şi, deci, metodei interguvernamentale.

3. POLITICA DE VIZE

Regularizarea regimului vizelor a fost o temă dificilă pe tot parcursul procesului de comunitarizare a JAI. Dacă scopul Spaţiului de libertate, securitate şi justiţie era asigurarea liberei circulaţii în interiorul UE atunci trebuiau asigurate măsuri adecvate de trecere a frontierelor exterioare, controlului la acestea şi regimului vizelor de călătorie (trei luni)21. Astfel:

- în legătură cu trecerea frontierelor, Consiliul adopta măsuri prin unanimitate atunci când era vorba despre stabilirea normelor şi procedurilor pe care statele membre le aplicau la controalele efectuate la frontiere (art. 62.2.a.). La rândul său, Tratatul de la Amsterdam adăuga obligativitatea Consiliului de a respecta competenţa statelor membre în privinţa acordurilor cu state terţe, singura condiţie pe care acestea erau obligate să o respecte fiind aceea de a nu fi în dezacord cu dreptul comunitar. O asemenea prevedere introducea, desigur, posibilitatea ca un stat membru să fie mai permisiv cu un stat terţ dacă avea o relaţie specială cu acesta (de ex. Marea Britanie, Franţa sau Spania cu statele terţe din zonele lor de influenţă);

- în legătură cu regimul vizelor, Consiliul adopta normele legate de vizele de scurtă durată, adică sub trei luni (art. 62.2.b), pentru restul vizelor fiecare stat membru având propria legislaţie. Mai mult decât atât, deşi se vorbea despre un spaţiu intern fără frontiere, viza pe termen lung era valabilă doar pentru statul care o eliberase, pentru călătoria într-un alt stat membru UE fiind nevoie de o altă viza din partea acestuia.

18

? Protocolul 2 anexa la TCE si TUE19

? se menţin excepţiile legate de Marea Britanie, Irlanda şi Danemarca20

? între altele despre cooperarea consolidată, BĂRBULESCU, I., Gh., UE. De la economic la politic, Tritonic, Bucureşti, 200521

? se face distincţia între viza de scurt sejur, de scurtă durată, turistică (nu mai mult decât 3 luni) şi viza de lung sejur care poate fi de lucru, de studii, de reîntregire a familiei, pe motive de sănătate, azil, persoane deplasate etc.; reamintim că atunci când CE şi ulterior, UE vorbeau despre libera circulaţie a persoanelor se refereau nu numai la dreptul de a circula liber pe întreg teritoriul CE/UE, dar şi la cel de a munci şi a se stabili liber în oricare dintre statele membre

O dată cu semnarea Tratatului de la Amsterdam se regulariza formatul uniform al vizelor22, apărând astfel bine-cunoscuta “viză Schenghen”. Existenţa vizei unice a impus însă şi existenţa unor liste cu statele ce aveau nevoie de viză23 şi cele care nu aveau nevoie24, la acestea adăugându-se lista statelor cu care unele state membre ale UE aveau un acord special25. Cele două liste erau adoptate de către Consiliu prin unanimitate26 şi puteau fi modificate, de asemenea, prin unanimitate. Având în vedere existenţa unui regim special acordat cetăţenilor unor state terţe de către unele state membre ale UE, ulterior a avut loc o armonizare suplimentară prin care se elimina a treia listă (numită şi gri), păstrându-se doar primele două27. Mai trebuie adăugat faptul că aceste măsuri au fost adoptate înainte de trecerea celor 5 ani stabiliţi prin Tratat, altfel spus comunitarizarea s-a realizat înainte de termenul maxim stabilit, ceea ce denota dorinţa majorităţii membrilor UE de a comunitariza această politică;

- referitor la procedura şi condiţiile de obţinere a vizelor cât şi viza unică, se stabilise că, dacă în cinci ani, Consiliul nu aproba prin unanimitate respectivele măsuri, acestea se comunitarizau automat, adică se trecea de la adoptarea deciziilor prin unanimitate ca urmare a unei propuneri a Comisiei sau a statelor membre, la adoptarea hotărârilor prin majoritate calificată şi codecizie a PE şi Consiliului ca urmare a unei propuneri a Comisiei. Un caz special îl constituiau Norvegia şi Islanda28 care, deşi nu erau membre UE, aderaseră la Acordul Schenghen, ceea ce le obliga să adopte aceleaşi politici ca şi UE. Mai trebuie adăugat faptul că, în anul 1996, s-a creat “viza de tranzit” care permitea tranzitarea unui aeroport de către persoane provenind din state terţe29.

4. MIGRAŢIA ŞI AZILUL

Crearea unei politici comunitare având ca obiect migraţia30, azilul şi trecerea frontierelor exterioare deriva din acelaşi principiu al libertăţii de circulaţie a persoanelor - principiu consacrat încă din anul 1957 prin TCE alături de cele ale libertăţii de mişcare a bunurilor, serviciilor şi capitalurilor - politica de migraţie şi azil putând fi înţelese şi ca dezvoltări ale acestuia.

22 Regulamentul Consiliului n. 1683/95/CE adoptat la 29 mai 1995

23 aşa numitele “liste albe”

24 aşa numitele “liste negre”

25 aşa numita “listă gri”26

? Regulamentul Consiliului n. 2317/95/CE adoptat la 25 septembrie 1995 şi n. 574/99/CE adoptat la 12 martie 199927

? Regulamentele Consiliului n. 574/99/CE si n. 539/01/CE, acesta din urmă fiind cel care a eliminat România din lista neagră şi a permis aşa zisa liberă circulaţie a cetăţenilor români în Spaţiul Schenghen fiind de fapt vorba despre viza de scurtă durată, trei luni

28 Norvegia a aderat la Spaţiul Schengen pe de o parte, datorită intenţiei de a adera la UE, pe de alta, deoarece între statele nordice exista un acord de liberă circulaţie ceea ce simplificase mult controlul la frontierele interne dintre aceste state, această situaţie făcând dificil controlul străinilor o dată ajunşi într-unul din respectivele state; în cazul Islandei, funcţiona cel de-al doilea motiv expus pentru Norvegia 29

? în legătură cu aceasta, a existat o lungă polemică legată de noţiunea de tranzit prin zona internaţională a aeroportuilor, Consiliul considerând că respectiva viză nu permite intrarea în teritoriul naţional, iar Comisia considera că permite, Curtea de Justiţie dând dreptate Comisiei dar lăsând statele membre să elaboreze normele de aplicare30

? când vorbim despre migraţie, operăm cu două categorii: "imigranţi" şi ne referim la cetăţenii dintr-un stat terţ ce intră în alt stat sau în UE, şi "emigranţi" şi ne referim la cetăţenii unui stat care pleacă în alte stat sau UE

Tratatul de la Amsterdam31, în vigoare de la 1 mai 1999, a însemnat un pas important spre comunitarizarea normelor europene referitoare la vize, azil şi imigraţie. Astfel, dacă până la acel moment JAI reprezenta cu claritate un pilier interguvernamental, de cooperare între statele membre32 de aici înainte cea mai mare parte a acesteia se regăsea în primul pilier al Uniunii, adică în TCE, fiind considerată parte a Pieţei Unice. Aceasta însemna că era Consiliul cel care avea competenţe în elaborarea de norme obligatorii pentru statele membre, că dreptul rezultat era comunitar şi că, în fine, deciziile se adoptau – începând cu anul 2004 – prin majoritate calificată şi nu unanimitate33.

Măsurile pe care le introducea Tratatul de la Amsterdam se refereau cu precădere la intrarea şi rezidenţa de lungă durată pentru cetăţenii din state terţe. Obiectivul principal îl constituia asigurarea migraţiei legale – norme de eliberare de către statele membre a vizelor de lungă durată şi rezidenţă - şi împiedicarea sau măcar diminuarea celei ilegale – întărirea controalelor la frontierele exterioare şi încheierea de acorduri de readmisie cu state terţe având un mare potenţial emigraţionist34.

În legătură cu rezidenţa, existau trei norme distincte35 referitoare la:

- cei care doreau să muncească36;- cei care doreau să creeze societăţi37;- cei care doreau să studieze38.

Un succes pentru politica de rezidenţă l-a constituit introducerea rezidenţei pe termen lung şi a rezidenţei pe termen nelimitat39, cei care le obţineau bucurându-se de toate drepturile cetăţeneşti din respectivele state (condiţii de muncă, afiliere sindicală, asigurare medicală, învăţământ obligatoriu etc). Mai târziu, rezidenţilor li se reglementează şi dreptul de a circula liber prin Europa40 cât şi cel de a-şi aduce familiile în statul de rezidenţă41.

31 UNION EUROPEENNE, Versions consolidées du Traité sur l'Union Européenne et du Traité instituant la Communauté Européenne, Office de publications officiélles des Communautés Européennes, Luxembourg, 1997

32 cu excepţia modelului unic de vize şi lista statelor terţe ce au nevoie de vize pentru a intra în UE

33 mai există două documente importante în aceste teme, Planul de Acţiune de la Viena aprobat de Consiliu la data de 3 decembrie 1998 şi deciziile Consiliului European de la Tampere din 15-16 octombrie 199934

? erau considerate ca state cu mare potenţial emigraţionist, statele din Europa Centrală şi de Răsărit canditate la aderare (cu precădere Polonia, România şi Bulgaria), statele din fosta URSS, China, statele sărace în general, statele aflate în zone de conflict (Balcanii, de exemplu) sau statele ce aveau acorduri speciale cu unele state membre35

? deciziile erau interguvernamentale

36 era încurajat acest tip de migratie, în funcţie de nevoile statelor membre37

? era, mai degrabă, descurajat acest tip de migratie, fiind recomandat doar ca excepţie38

? era încurajat acest tip de migratie, dar se atrăgea atenţia statelor membre că o asemenea viză nu permitea rămânearea în continuare pe teritoriul UE după terminarea studiilor 39

? o formă de a nu acorda cetăţenia fără a putea fi acuzat de încălcarea unor drepturi fundamentale 40

? restricţia iniţiala de a rămâne doar în statul care i-a acordat rezidenţa sau, în caz contrar, de a solicita viza altui stat în care dorea să călătorească era greu de aplicat dată fiind dispariţia controalelor la frontierele interne prin extinderea Spaţiului Scheghen41

Mai trebuie arătat că, în ultimii ani, unele state membre UE – în principal datorită nevoii de forţă de muncă, dar şi a scăderii drastice a natalităţii – au organizat adevărate campanii de regularizare a prezenţei cetăţenilor străini pe teritoriul lor. Astfel, Italia, Spania (de 2 ori, chiar), Belgia au creat legi speciale ce au permis legalizarea selectivă a prezenţei străinilor aflaţi ilegal pe teritoriul lor, în urma acestor acţiuni milioane de cetăţeni din terţe state căpătând permise de rezidenţă42.

În ceea ce priveşte lupta împotriva migraţiei ilegale (art. 63.3.b.), s-a elaborat o strategie globală care obliga statele membre (aşa zisele “state de destinaţie”) să coopereze cu “statele de origine” în scopul eliminării sau diminuării cauzelor emigraţiei precum sărăcia, războaiele, şomajul, etc. Oficial, ceea ce se dorea era o mai bună comunicare cu aceste state pentru a se întări imigraţia legală şi a se descuraja traficul ilegal de fiinţe umane, în realitate statele UE doreau o scădere a presiunii imigraţioniste la graniţele lor43. Pentru a realiza aceste obiective, conform deciziilor Consiliului European de la Tampere, a fost creat în anul 1998 un Grup de Acţiune de Nivel Înalt, iar în anul 1997 a fost creat un sistem de alertă rapidă prin care se transmit statelor membre informaţii referitoare la imigraţia ilegală sau reţele ilegale de imigraţie. Trebuie arătat că lupta împotriva imigraţiei ilegale şi de încurajare a celei legale, este în strânsă legătură cu cea împotriva reţelelor de trafic a fiinţelor umane deoarece, fără acestea, numărul imigranţilor ilegali ar fi mult mai mic.

În aceeaşi ordine de idei, se înscrie şi “politica de readmisie” prin care statele membre încheie acorduri de readmisie bilaterale în special cu statele având potenţial emigraţionist. Prin asemenea acorduri, un stat terţ este obligat să primească înapoi cetăţenii săi care au fost expulzaţi datorită faptului că nu se găseau legal pe teritoriul respectivului stat UE. UE şi statele membre încurajeaza relaţiile cu statele cu care au acorduri de readmisie şi le descurajeaza pe cele cu statele ce nu doresc încheierea de asemenea acorduri deoarece, în cazul unor persoane provenind din respectivele state, nu exista posibilitatea returnării lor ţara de origine dacă sunt găsite ilegal pe teritoriul UE.

Tendinţa generală este, după cum se vede, cea de comunitarizare, dar statele membre păstreaza unele competenţe în acest sens.

Imigraţia şi azilul sunt fenoneme distincte, chiar dacă legate între ele:

- politica de azil şi statutul de refugiat îşi au bazele legale în Convenţia de la Geneva din 28 iulie 1951 modificată prin Protocolul de la New-York din 31 ianuarie 1967, aplicarea acestora realizându-se prin legislaţie proprie la nivelul fiecărui stat semnatar;

- politica de imigrare se bazează numai pe norme interne statale, la acestea adăugându-se progresiv normele comune UE.

Dreptul de a solicita azil – în general pe motive politice – este garantat de către legislaţia internaţională, fiecare stat fiind însă liber să-l acorde sau nu.

? reîntregirea familiilor

42 sute de mii de români aflaţi ilegali în Italia şi Spania au beneficiat de aceste măsuri

43 sunt cunoscute situaţiile din Italia sau Spania, în cazul primeia presiunile uriaşe cauzate în războaiele balcanilor, iar în cazul Spaniei presiunile permanente cauzate de apropierea geografică a teritoriilor sale de Africa, ceea ce face ca milioane de cetăţeni din statele africane să-şi încerce anual norocul traversând, cu riscuri enorme, apele care - considera ei - îi despart de o viaţă mai bună

În ceea ce priveşte noţiunea de “refugiat”, este considerată refugiat o persoană ce solicita azil din motive individualizate legate de teama de represiuni pe motiv de rasă, religie, naţionalitate, apartenenţă la un grup social sau la o opinie politică.

În afara acestor categorii, ulterior au apărut forme noi asimilate lor, precum “refugiatul economic” sau “persoane deplasate”.

Putem afirma că azilul ca şi migraţia şi politica de vize au:

- pe de o parte, o bază juridică internaţională în Convenţiile internaţională din domeniu;- pe de alta, una europeană regăsită în cooperarea interguvernamentală al celui de-al treilea pilier al UE şi,

ulterior, comunitară44;

Tratatul de la Amsterdam a creat Spaţiul de libertate, securitate şi justiţie şi, prin aceasta, permite dreptului comunitar să regularizeze inclusiv azilul, statutul refugiaţilor şi a persoanelor deplasate. O politică comună presupune însă armonizarea politicilor statelor membre, aşa cum s-a întâmplat cu politica de migraţie sau cea legată de trecerea frontierelor. Tratatul de la Amsterdam făcea, în acest sens, pasul înainte şi “trecea” aceste politici în pilierul comunitar, menţinând însă dreptul statelor membre de a judeca individual fiecare solicitare de azil şi atribuind acestora judecarea recursului faţă de refuzul acordării azilului.

UE reclama respectarea dreptului oricărei persoane de a solicita azil si aplicarea principiului solidarităţii atunci cand se puteau evoca “nevoile umanitare”, dar în egală măsură dreptul său şi a statelor membre de a se apăra în faţa abuzurilor în solicitarea azilului. În acest context, UE accepta şi “înţelesul larg” al conceptului de refugiat prin extinderea sa asupra persoanelor deplasate din cauza unor conflicte grave precum războaiele din fosta Iugoslavie (1993 – Croaţia, Bosnia, 1999- Kosovo) sau recent – august 2006 – din Liban.

Putem deci spune că, Tratatul de la Amsterdam distingea între azil şi refugiat înţelese ca:

- parte a liberei circulaţii a persoanelor (solicitarea azilului sau prezentarea la frontieră, în cazul refugiaţilor) şi le regulariza prin art. 63.1.a. şi 63.1.a. TCE;

- parte a unor acţiuni mai complexe, numite “alte măsuri”.

În primul caz, competenţa de a analiza o solicitare de azil era a statelor membre, fiecare solicitare de azil fiind examinată de un stat membru şi nu de mai multe - succesiv sau simultan - pentru a se elimina ceea ce se numea “azilul pe orbită”45. De remarcat că vorbim despre un proces ce a urmat constant calea armonizării legislative, dar şi faptul că, deşi, exista norme comune de acordare a azilului, rămâne valabil dreptul statelor membre de a acorda sau nu azilul. Conform Regulamentului Consiliului n. 2725/00/CE din 11 decembrie 2000 s-a stabilit, ca măsură complementară, crearea EURODAC, adică a unei baze de date europene pentru amprentele digitale. Prin aceeaşi decize, a fost reglementată protecţia temporară a persoanelor deplasate din state terţe ce nu puteau solicita azilul, dar nici nu puteau reveni în statul de origine din cauza războaielor,

44 cu limitele de care am vorbit45

? cerea de azil se afla pe “orbita UE” şi, pe măsură ce era refuzată de unul sau altul dintre statele membre, se formula pentru celelalte state membre

secetei etc. Statele membre îşi repartizau, în acest caz, între ele respectivele persoane46 şi adoptau norme minimale unice de protecţie temporară şi repatriere voluntară47.

În cel de-al doilea caz (alte măsuri), UE trebuia să rezolve chestiunile legate de şederea azilanţilor, refugiaţilor şi a persoanelor deplasate în statele membre. Tratatul de la Amstedam rezolva aceste chestiuni la art. 63.1.b. stabilind principiile comune de acordare a azilului (examinarea individuală, personal specializat, dreptul la recurs etc), o atenţie deosebită fiind acordată copiilor care puteau obţine mult mai uşor decât adulţii azilul bucurându-se, în plus, de dreptul la învăţătură etc. În legătură cu statulul de refugiat, acesta era reglementat în art. 63.1.c. şi 63.1.d. TCE, instrumentalizarea sa la nivel comunitar eliminând interpretările diferite care anterior se atribuiau termenului de refugiat. Tendinţa era de a stabili norme comune de azil, dar de a lăsa la dispoziţia statelor membre aplicarea administrativă a acestuia, normele comune incluzând şi motivele pentru care o solicitare de azil putea fi refuzată (teama nejustificată, exagerată, sau intenţia de fraudă).

Mai trebuie arătat că, dacă statulul de refugiat se acorda exclusiv cetăţenilor proveniţi din state terţe, cel de azil se putea acorda, în trei situaţii, şi celor proveniţi dintr-un stat membru:

- suspendarea temporară într-un stat membru a aplicării Convenţiei de la Roma asupra protecţiei drepturilor fundamentale ca urmare a decretării “stării de urgenţă”;

- violarea gravă şi persistentă a art. 6 al TUE;- decizia unilaterală a unui stat membru de a acorda azil, caz în care trebuia informat şi Consiliul48.

5. ALTE ACŢIUNI COMUNE ÎN SECTORUL JAI

Este vorba despre lupta împotriva traficului de droguri şi a fraudelor internaţionale, de cooperarea judiciară civilă şi penală şi, în fine, de cooperarea vamală şi poliţienească.

În legătură cu lupta împotriva traficului de droguri, art. K.1.4. o identifica drept nefăcând parte din cooperarea judiciară penală, vamală sau poliţienească, coordonarea sa fiind atribuită Comitetului de luptă antidroguri creat în anul 1989, iar ca bază legală era invocat documentul numit “Plan European”, aprobat de către Consiliul European de la Dublin din 25-26 iunie 1990. La acesta se adăuga “Planul de luptă împotriva drogurilor” adoptat de către Consiliul European din 10-11 decembrie 1993 cât şi “Planul de acţiune al Comisiei Europene” din anul 1994. Desigur, EUROPOL era asociat la aceste activităţi.

Referitor la fraudele internaţionale, situaţia era asemănătoare cu cea prezentată anterior fiind vorba mai degrabă despre o cooperare a statelor membre decât de acţiuni comunitare propriu-zise. Existau in acest sens: o Convenţie Europeană referitoare la protecţia intereselor financiare ale CE adoptată de Consiliu în anul

46 ultima situaţie de acest gen s-a creat un luna august 2006 când, cu ocazia războiului de 30 de zile dintre Israel şi miliţiile Hezbolah din Liban milioane de civili au fugit din calea războiului şi s-au deplasat temporar în state din UE

47 Directiva Consiliului n. 2001/55/CE din 20 iulie 200148

? foarte cunoscut este cazul a două persoane condamnate pentru terorism în Spania cărora justiţia belgiană le-a acordat statulul de azilanţi până la evenimentele de la 11 septembrie 2001; după cum ştim, după 11septembrie statele UE au adoptat o serie de decizii privind întărirea securităţii şi lupta împotriva terorismului, inclusiv aprobarea unei liste comune a organizaţiilor teroriste în care era inclusă şi organizaţia separatistă bască ETA, ceea ce a schimbat datele problemei

199549 şi un Protocol anexat50 cât şi o Convenţie de cooperare referitoare la corupţia funcţionarilor comunitari şi ai celor din statele membre.

În legătură cu cooperarea judiciară civilă şi penală, aceasta era prevăzută în art. K.6. si K.7. Reamintim că o asemenea cooperare apărea încă din perioada Cooperării Politice Europene, dar ea începe să funcţioneze cu adevărat doar din anul 1995. În acest sens, numim Convenţiile referitoare la procedura simplificată de extrădare - aprobată de Consiliu în anul 199551 - şi pe cea referitoare la notificarea şi transmiterea documentelor judiciare şi extrajudiciare civile şi penale. În plus, numim aprobarea unui set de Acţiuni comune împotriva rasismului, xenofobiei, pe de o parte, şi, pe alta, în favoarea realizării schimbului reciproc de magistraţi prin crearea unei instituţii absolut noi – cea a “magistraţilor de legătură” - care colaborau cu autorităţile naţionale52 ale altui stat membru lucrând efectiv în acesta53. După 11 septembrie 2001 şi ca urmare a deciziilor de a întări securitatea europeană în faţa pericolului pe care-l prezinta terorismul şi, în general, crima internaţională organizată, cooperarea s-a întărit în acest sector prin:

- simplificarea şi mai mult a procedurii de extrădare;- realizarea unor paşi importanţi spre recunoaşterea unor sentinţe civile;- definirea comună a unor delicte considerate grave precum terorism, spălare de bani, trafic de droguri,

persoane, arme, substanţe radioactive.

Desigur, cooperarea în justiţie a fost amplificată şi prin apariţia EUROJUST, care facilitează colaborarea dintre justiţiile statelor membre.

Toate acestea nu trebuie însă să ne facă să uităm că nu poate fi vorba încă despre o comunitarizare în acest sector, existenţa unei justiţii comunitare fiind un deziderat pe termen foarte lung şi legat de evoluţia generală a UE spre o federalizare sau nu a sa.

Cooperarea vamală şi poliţienească era prevăzută în art. K. 8 şi K.9., desfăşurându-se - la început – pe baza Acordului interguvernamental, numit “Acordul Trevi”. Ulterior, Consiliul European de la Luxemburg din 28-29 iunie 1991 şi TUE din anul 1992 au stabilit întărirea acestora. În privinţa cooperării vamale mai trebuie adăugată existenţa Convenţiei referitoare la utilizarea informaticii din anul 199554, iar în privinţa celei poliţieneşti mai trebuie arătat că se desfăşura – conform art. K.9. – în scopul “prevenirii şi a luptei împotriva terorismului, traficului de droguri şi a altor forme de delincvenţă gravă internaţională, incluzând cooperarea vamală şi organizarea la scară europeană a unui sistem comun de informare – EUROPOL”. Crearea acestuia din urmă a fost posibilă prin Convenţia din 26 iunie 199555. Dorim să adăugăm de asemenea că, la fel ca în cazul “magistraţilor de legătură” şi în cazul cooperării poliţieneşti exista instituţia “ofiţerului de legătură”.

49

? JOCE/DOCE, C 316, 27.11.199550

? JOCE/DOCE, C 83, 20.03.199651

? JOCE/DOCE, C 78, 30 03.199552

? JOCE/DOCE, C 105, 27.04.1996

53 cazul magistraţilor spanioli care lucrează în Franţa şi a celor francezi care lucrează în Spania pe tema terorismului ETA54

? JOCE/DOCE C 316, 27.11.199555

? JOCE/DOCE C 316, 27.11.1995

Statele considerate cu potenţial emigraţionist şi care au, deci, un număr mare de imigranţi legali sau ilegali într-un stat membru UE, numesc un ofiţer din ministerul de interne care să lucreze o perioadă de timp în respectivul stat împreună cu autorităţile locale în scopul stopării imigraţiei ilegale, dar şi a criminalităţii în general.

6. STRUCTURA INSTITUŢIONALĂ, PROCESUL DECIZIONAL, INSTRUMENTE JAI

Progresiv, Consiliul devenea instituţia fundamentală a cooperării judiciare şi poliţieneşti, el fiind cel care ocazionează consultarea statelor membre şi adoptarea de poziţii şi acţiuni comune sau încheierea unor Convenţii.

Consiliul JAI (Consiliul Justiţie şi Afaceri Interne) apare ca fiind una dintre formaţiunile Consiliului, la reuniunile sale participând miniştri de justiţie şi afaceri interne ai statelor membre. În vederea sprijinirii activităţilor Consiliului JAI, se înfiinţa şi Comitetul de Coordonare compus din Înalţi Funcţionari (Comitetul K.4.) ce pregătea activităţile Consiliului. În linii generale, Consiliul JAI se aseamănă cu cel PESC având un caracter mixt comunitar-interguvernamental.

Comisia este şi ea asociată – art. K.4.2. – la activitatea JAI, formulă – de asemenea - asemănătoare celei de la PESC. Comisia are putere de iniţiativă legislativă împreună cu statele membre pentru sectoarele prevăzute în art. K.1.- K.6. şi este exclusa de la iniţiative pentru cooperarea judiciară penală, vamală şi poliţienească.

Parlamentul European are un rol relativ redus, care se manifestă prin rapoartele periodice pe care le primeşte de la Consiliu şi Comisie, obligaţia acestora de a-l consulta şi a ţine cont de opiniile sale şi, în unele domenii, codecizia împreună cu Consiliul. Nu are însă nici drept de iniţiativă, nici de control în sectoare atât de importante, ceea ce a atras multe critici din partea celor care doresc comunitarizarea deplină a JAI.

În fine, Curtea de Justiţie nu are competenţe directe în materia descrisă în Titlul VI, ceea ce nu o exclude 100% deoarece, pe de o parte, art. K.3.2..c spune că instituţiile comunitare pot decide punctual competenţa Curţii, iar pe de alta, atunci când JAI se găseşte la interferenţa cu alte politici comunitare sau atunci când vorbim despre partea JAI care a “trecut” în primul Pilier, jurisprudenţa Curţii devine aplicabilă şi la JAI.

Deciziile se iau în Consiliu prin unanimitate56 şi majoritate (calificată57, simplă58, absolută59) ca urmare a propunerilor făcute de către Comisie şi/sau statele membre.

Instrumentele pe care le are la îndemână JAI, sunt:

- Poziţia comună;- Acţiunea comună;- Calea convenţională;- altele.

56

? art. K.4.3.57

? acţiuni comune, poziţii comune58

? art. K.4.3.59

? art. K.3.2.

Poziţia Comună este prevăzută la art. K.3.2.a. şi este asemănătoare celei stabilite pentru PESC la art. J.2.. Este vorba despre un instrument care acoperă obiective UE precum:

- poziţia UE faţă de o acţiune externă;- armonizarea interpretării juridice sau politice a unor aspecte (precum termenul de refugiat, aşa cum am

arătat).

Acţiunea Comună este şi ea asemănătoare celei PESC aşa cum este descrisă la art. J.3. şi se regăseşte în art. K.3.2.b. Este vorba despre:

´- un Program sau o Acţiune concretă, aşa cum arăta decizia din anul 1995 de aplicare a acţiunilor prevăzute în art. K60 sau Decizia de a stabili magistraţi de legătură sau cea prin care se crea Unitatea de Luptă împotriva drogurilor din cadrul Europol61.

Calea convenţională se referă la dreptul Consiliului de a încheia Convenţii JAI şi de a recomanda statelor membre ratificarea lor.

La acestea se adăuga, Recomandarea, Decizia sau Rezoluţia.

7. CONCLUZII

Justiţia şi afacerile interne a constituit permanent un sector aflat la limita comunitarizării, sau – altfel spus – un sector în care s-au manifestat deopotrivă forţele centrifuge legate de dorinţa statelor membre de a găsi rezolvări comune la probleme comune62 şi cele centripete legate de tentaţia statelor membre de a-şi menţine dreptul suveran prin limitarea acţiunilor comune.

Problema JAI poate fi abordată din multe puncte de vedere, acum dorind să facem vorbire doar la aspecte interne şi externe ale acestei politici.

Din punct de vedere intern, JAI apare ca o politică tânără, în curs de comunitarizare, cu un sector comun mai dezvoltat – frontiere externe, vize, cooperare poliţienească63 - şi unul mai puţin dezvoltat – cooperarea judiciară, mai ales cea penală64. Tot din acest punct de vedere, trebuie reamintit că scopul final al JAI este crearea Spaţiului de libertate, securitate şi justiţie al Uniunii Europene, un spaţiu fără frontiere pentru actul de 60

? JOCE/DOCE L, 238, 06.10.199561

? JOCE/DOCE L, 62, 20.03.1995

62 precum cele legate de imigraţie, terorism, frontiere, azil, crimă internaţională organizată, persoane deplasate, vize, rezidenţă, libera circulaţie a persoanelor într-un spaţiu fără frontiere interne etc.63

? aici se pregăteşte trecerea la o fază nouă care va include organizarea unor echipe mixte de poliţişti de frontieră proveniţi din diferite state membre care să păzească frontierele exterioare ale UE având în vedere că cele interne dispar progresiv sau organizarea pregătirii poliţiştilor la Academia Europeană de Poliţie sau tranformarea progresivă a EUROPOL dintr-o simplă bancă de date într-un soi de FBI european etc. 64

? va trece destul de mult timp până când vom putea avea o justiţie comună la nivelul UE, dificultăţile fiind diverse: de la cele legate de existenţa a două sisteme de drept în Europa (cel roman şi cel anglo-saxon), până la existenţa unei multitudini de forme de organizare a justiţiei în statele membre, ceea ce provoacă dificultăţi reale de armonizare a unei asemenea întreprinderi

justiţie, un spaţiu fără frontiere pentru libera circulaţie a persoanelor, bunurilor, serviciilor şi capitalurilor, dar – din păcate – şi un spaţiu fără frontiere pentru infracţiuni şi infractori. Tocmai de aceea, UE şi statele membre se găsesc, mai ales după 11 septembrie 2001, în faţa dilemei libertate versus securitate fiind obligate să ia acele măsuri care să întărească securitatea fără a afecta libertatea. Interesant este că, deşi europenii sunt foarte atenţi si sensibili la respectarea libertăţii lor, în cazuri concrete şi pe perioade determinate sunt de acord cu restrângerea unor libertăţi atunci când este vorba despre securitate. În acelaşi timp insa, europenii “veghează” pentru ca pericolul real al terorismului internaţional să nu fie utilizat abuziv nici în scopul controlulul nedemocratic al acestora, nici pentru justificarea unor măsuri exagerate legate de statele sau grupările bănuite de terorism internaţional.

Din punct de vedere extern, JAI apare mai coerenta şi chiar mai dezvoltata dat fiind faptul că, “în faţa pericolului comun” legat de imigraţie ilegală, terorism sau crimă organizată, statele membre şi-au “dat mâna” şi au comunitarizat sau, după caz, au întărit cooperarea interguvernamentală. Acesta a fost şi cazul negocierilor de aderare la UE a PECOS care s-au desfăşurat cu dificultate la capitolul JAI, statele membre şi UE în ansamblu dorind să se asigure că preaderarea şi aderarea nu le vor obliga să accepte pe teritoriul lor milioane de imigranţi provenind din PECOS. O primă măsură luată, a fost condiţionarea începerii sau finalizării negocierilor de existenţa acordurilor de readmisie, ceea ce permitea repatrierea automată a tuturor imigranţilor PECOS aflaţi ilegal sau a celor consideraţi indezirabili. Apoi, UE a condiţionat aderarea de întărirea controalelor la frontierele naţionale, dar şi de creşterea răspunderii autorităţilor faţă de controlul la frontierele de stat ale PECOS, cu atât mai mult cu cât acestea puteau fi folosite şi că ţări de tranzit dinspre fosta URSS sau Asia spre UE. O altă zonă considerată sensibilă era cea legată de crima organizată (trafic de droguri, persoane, arme, substante radioactive, maşini de lux, etc), UE dorind să se asigure de deplina disponibilitate a autorităţilor din PECOS de a coopera cu statele sale membre pentru limitarea efectelor asupra UE a respectivelor retele de crimă organizată, unele provenind chiar din PECOS. Nu în ultimul rând, UE a urmărit cu multă atenţie democratizarea PECOS, eliminarea corupţiei, crearea unor instituţii capabile să aplice politicile UE cu convingerea că numai astfel se va putea vorbi despre o cooperare poliţienească şi judiciară între vechii şi noii membri UE, pusă în slujba interesului comun. România, care alături de Polonia şi Bulgaria, erau considerate ca având cel mai mare potenţial de emigraţie, a trăit toate aceste condiţionări, negocierile de aderare la capitolul JAI încheindu-se pe ultima sută de metri – decembrie 2004 -, lăsând spre rezolvare o sumedenie de problemele importante pentru perioada dintre semnarea Tratatului de aderare – aprilie 2005 – şi aderarea propriu-zisă – 1 ianuarie 2007. Cum ştim, inclusiv Raportul de monitorizare din iunie 2006 conţinea încă un “cartonaş roşu” la capitolul JAI, iar la momentul septembrie 2006 exista încă posibilitatea menţinerii unei clauze sectoriale de salvgardare pe JAI care nu vor împiedica insa aderarea formală, dar va obliga la rezolvarea necondiţionată a chestiunilor legate de acest sector.