Cap. XII. Justiie i afaceri interne, pag. 394-413 Brbulescu Iordan Gheorghe Uniunea Europen. Politicile extinderii Editura Tritonic, Bucureti, 2006

CAPITOLUL XII

JUSTIIE I AFACERI INTERNE

1. INTRODUCERE1 Aa numitul Pilier II al TUE (Titlurile VI, art. K-K9)2 conine dispoziiile ce reglementeaza cooperarea n sectoarele justiiei i afacerilor interne (JAI). Alturi de CE (Comunitatea European, reprezentnd Pilierul I sau Pilierul economic) i PESC (Pilierul III sau dimensiunea de politic extern), JAI completeaz Uniunea European prin dimensiunea sa de politic intern. Aceast chestiune mai poate fi privit i din alte puncte de vedere: dac pilierul I este specific integrrii (metoda de lucru n acest caz fiind cea comunitar), pilierele II i III sunt caracterizate prin cooperarea dintre statele membre; dac pilierul I este supranaional, pilierii II i III sunt interguvernamentali.

Faptul c era un pilier important n economia "marii extinderi" a UE o dovedete un document al Comisiei Europene din 1996 n care se fcea vorbire despre necesitatea ntririi i perfecionrii cooperrii n materie de JAI, creterea eficacitii i a controlului democratic, asigurrii unor obiective clare i a unor metode i instrumente adecvate, toate acestea n vederea consolidrii UE i pregtirii n bune condiii a extinderii3. Dup cum tim, cooperarea n materie de justiie i afaceri interne a aprut la aproape o jumtate de secol de la nfiinarea CEE, ceea ce i face ca nceputurile JAI s nu fi fost spectaculoase. Pot exista cel puin patru cauze a acestei stri de lucruri: ncorporarea trzie n construcia european a acestui sector; amplitudinea, diversitatea i importana sectoarelor pe care le "pstorea", de la migraie la azil, de la lupta mpotriva criminalitii organizate la cooperarea judiciar n materie civil i penal; rezistena statelor membre de a transfera (exercita n comun) competene n sectoare identificate traditional ca pilieri ai suveranitii; dificultile obiective de a nlocui cadrul naional cu unul european n problemele legate de frontiere, politie, justiie, etc; complexitatea instituional i decizional a dualitii state membre-UE n domenii deosebit de sensibile; dificultatea de a armoniza marea diversitate de instrumente utilizate de respectivele politici la nivel naional.

Trebuie artat de la nceput c, atunci4 cnd nc nu exista nici un instrument de cooperare propriu-zis n materie de justiie i afaceri interne, exista deja o cooperare pe linia luptei mpotriva terorismului i a criminalitii internaionale n cadrul Cooperrii Politice Europene5, instrument de cooperare a statelor1

despre JAI, ntre altele BONNEFOI, S., Europe et scurit intrieure, Paris, 1995; BLANC, H., Schengen: le chemin de la libre circulation en Europe, RMC, n. 351, 1991; BORRAS, A., La cooperacin judicial en el Tratato de Maastricht, Perspectivas juridicas actuales, Madrid, 1995; CONTANTINESCO, V., KOVAR.R., SIMON, D., Trait sur lUnion Europenne, Paris, 1994; LEPOIVRE, M., Le domaine de la Justice et des affaires intrieures dans la perspective de la CIG de 1996, CDE, 1995-3; MONAR, J., MORGAN, R., The Third Pillar of the European Union, Bruxelles, 1994; MULLER-GRAFT, P., The legal basis of the third pillar and its position in the framework of the Union Treaty, CMLR, 1994-32

UNIUNEA EUROPEAN, Tratatul Uniunii Europene mpreun cu textul complet al Tratatului Constitutiv al Comunitii Europene, JOCE/DOCE, C 224/31.VIII.19923

COMISIA EUROPEAN, Consolidarea Uniunii i pregtirea extinderii, COM (96) final, Bruxelles, 28.02.19964

anii '705

membre n relaiile lor externe situat ns n afara Tratatelor Constituive. Altfel spus, cnd minitrii de externe se reuneau n formatul stabilit de CPE, se discutau i problemele legate de respectivele teme din perspectiva aciunii externe a CEE. Dat fiind specializarea pe care o reclamau ns temele JAI, cu ocazia Consiliului European de la Roma din 19756 s-a decis ca minitri de justiie i interne s se reuneasc separat (Grupul Trevi7), la aceste reuniuni urmnd a participa i Comisia European. Existenta unei reuniuni separate a minitrilor de resort nu nsemna ns ca aspectele legate de justiie i interior se difereniaser de cele generale de politic extern, cadrul n care se discutau fiind tot cel general al CPE. Treptat, evoluia CE a determinat separarea temelor de cooperare JAI i transformarea lor ntr-o politic de sine stttoare:-

-

Actul Unic European extindea competenele CE n privina pieei interne (art. 8) 8 i deschidea drumul eliminrii frontierelor, ceea ce atrgea necesitatea ntririi cooperrii n acest sens; Cartea Alb a Comisiei Europene referitoare la piaa intern 9, stabilea ca necesar ntrirea cooperrii pe aceste teme, dar meninea caracterul lor exclusiv interguvernamental; statele membre semneaz Declaraii anexa ale AUE referitoare la aceste sectoare10 ce stabilesc dezvoltarea JAI; dinamica instituional proprie a CE care, o dat stabilit un format instituional separat i specializat al JAI reclama autonomia acesteia i un statut propriu.

Cooperarea n materie de justiie s-a materializat treptat printr-o serie de nelegeri ntre statele membre (terorism - 1979, eliminarea legalizrii documentelor - 1987, extrdarea - 1987, proceduri penale - 1990, pensii alimentare - 1990, execuia pedepselor penale -1991) care, dei nespectaculoase, prefigurau crearea unui adevrat spaiu european de cooperare judiciar. La rndul ei, cooperarea poliieneasc fcea pai importani prin acordul Grupului Trevi din 1987 care stabilea crearea unei reele de comunicaii speciale, a unei structuri instituionale de tipul troika i apariia unui Grup de Lucru pe tema migraiei (1986). Un moment deosebit de important l-a constituit crearea Spaiului Schenghen ca urmare a Acordului din 14 iunie 1985 i a Conveniei din 19 iunie 1990 dintre Germania, Frana i Benelux 11 ceea ce a dus la eliminarea progresiv a controlului la frontierele interne ale CE/UE i a grbit apariia unei politici proprii n materie de justiie i afaceri interne. Introducerea JAI n viitorul Tratat al Uniunii Europene aprea ca evident, ceea ce rmnea de rezolvat fiind:dup cum tim, CPE este considerat precursoare a PESC6

CONSILIUL EUROPEAN, Concluziile Preediniei, Roma, 1-2 decembrie 1975, Bol. CE-12, 19757

Trevi = terorism, radicalism, extremism, violenta, informatii8

UNIUNEA EUROPEAN, Actul Unic European, JOCE/DOCE, L. 169/29.VI.19879

COMISIA EUROPEAN, Cartea Alb privind Piaa Intern, COM (85) 51, final, Bruxelles, 14.06.198510

Declaraiile referitoare la art. 13-19 AUE i la libera circulaie a persoanelor11

Protocolul de aderare la Spaiul Scheghen, BOE, n. 181, 30.07.1991

-

identificarea temelor specifice aciunii la nivel comunitar; stabilirea temelor ce rmneau la nivel naional; identificarea competenelor comunitare i/sau naionale pe diferite tronsoane.

n esena, cooperarea descris la art. K era interguvernamental, ceea ce nu nseamna absena oricror competene la nivelul UE, unele - cele referitoare la libera circulaie a persoanelor - fiind chiar importante. De altfel, n paragraful 1 al art. K se spunea c JAI trebuie s contribuie la "realizarea finalitilor Uniunii, n special a celor legate de libera circulaie a persoanelor", ceea ce exprim competenele UE n materie de JAI. Comisia European dorea o comunitarizare mai puternic i mai explicit a JAI dect cea existent n art. K al TUE12, dar acest lucru nu era nc posibil din considerente legate de sensibilitatea acestor teme pentru statele membre. n legtur cu obiectivele JAI, acestea nu apreau n Titlul VI, dar erau prezente n art. B (obiective generale) unde se spunea c Uniunea va "dezvolta o cooperare strict n domeniul justiiei i afacerilor interne", iar principiile pe baza crora funciona JAI apreau ca fiind subsidiaritatea i respectarea drepturilor i libertilor fundamentale (art. B i F plus K.2.1.). n ceea ce privete problematica concret JAI, TUE stabilea sectoarele de care se ocupa respectiva politic: azilul; trecerea frontierelor externe i controlul la acestea; migraia; lupta mpotriva traficului de droguri; lupta mpotriva fraudelor; cooperarea judiciar civil i penal; cooperarea vamal i poliieneasc.

2. SPAIUL DE LIBERTATE, SECURITATE I JUSTIIE UE a creat un cadru juridic unic pentru Spaiul de libertate, securitate i justiie ce-i propunea s garanteze libera circulaie a persoanelor i era gndit ca o politic orizontal a primului i celui de-al treilea pilier. n acest fel, libera circulaie a persoanelor stabilit nc din anul 1957 se gsea inclus ntre obiectivele generale ale acestuia, alturi de securitate i justiie. Ca efect, problemele legate de trecerea frontierei exterioare, imigraie, azil, vize au cptat i ele o nou dezvoltare. Tratatul de la Amsterdam a prevzut un proces de comunitarizare a multora dintre componentele celui de-al III-lea pilier, baza acestui proces constituind-o noul capitol al TUE Amsterdam numit Vize, azil, migraie i alte politici aflate n legtur cu libera circulaie a persoanelor (Titlul VI, art. 61-69). Prin aceste articole se garanta libera circulaie a persoanelor (art. 61.a.; art. 62 TCE) i se stabileau msuri referitoare la frontierele exterioare, azil i vize (art. 61.a.; art. 62.2.; art. 62.3.; art. 63.a.; art. 63.2.a. TCE). De precizat c TUE Amsterdam nu aducea o comunitarizare total, imediat i realizat pe baza modelului cunoscut, ci opta pentru una sui generis, progresiv i care, ntr-o prim etap, amesteca procedurile comunitare cu cele interguvernamentale. n consecin, toate competenele interguvernamentale ale art. K.1.TUE - cu excepia cooperrii poliieneti i judiciare n materie penal - au fost trecute n pilierul I, comunitar, Tratatul de la12

COMISIA EUROPEAN, Comunicarea Comisiei ctre PE i Consiliu referitoare la posibilitatea aplicrii art. K.9 al TUE, COM (95) 566, final, Bruxelles, 21.11.1995

Amsterdam coninnd un titlu ntreg referitor la imigraie, azil, trecerea frontierelor interne i externe. Cu toate acestea, exista o clauz de salvgardare n favoarea statelor membre, art. 64 TCE, care stabilea c prevederile Tratatului se aplicau fr a afecta responsabilitatea statelor membre n meninerea ordinii publice i salvgardarea suveranitii. n plus, se stabilea c, n faa unor situaii de urgen flux masiv de imigrani, de exemplu, dar i alte pericole un stat membru avea dreptul s introduc msuri provizorii de maxim 6 luni, caz n care trebuia s urmeze o procedur ce cuprindea propunerea Comisiei i un vot prin majoritate calificat a Consiliului. Mai trebuie artat c, prin Protocoalele 4 13 i 514 ale TUE Amsterdam, Marea Britanie, Irlanda i Danemarca nu participau la aceast form de cooperare consolidat, ceea ce nsemna c nu participau total sau parial, dup caz - nici la luarea deciziilor, dar se puteau asocia acestei politici n viitor. Deciziile legate de Spaiul de libertate, securitate i justiie ar fi trebuit luate prin apartenena lor la Pilierul I - conform metodei comunitare, n realitate procedura folosit fiind una mai degrab ad hoc ce mbina elementele comunitare cu altele interguvernamentale. Astfel, de la intrarea n vigoare a TUE Amsterdam pn n anul 2004 propunerea aparinea Comisiei sau oricrui stat membru15, iar Consiliul adopta decizia prin unanimitate16 avnd avizul PE. Aceast procedur mixt, s o numim aa, avea n vedere salvgardarea intereselor statelor membre, n special cele legate de trecerea frontierelor exterioare ale UE, azil i migraie. Mai mult dect att, Consiliul era exclus n aceti 5 ani de la luarea unor decizii importante precum: -

repartizarea ntre statele membre a numrului de refugiai i a persoanelor deplasate ca urmare a unor catastrofe naturale sau cauzate de om; condiiile n care rezidenii dintr-un stat membru provenii dintr-un stat ter puteau rezida i n alt stat membru.

Dac dup anul 2004 era prevzut dispariia dreptului de iniiativ a statelor membre, aceasta nu nsemna i c dispreau statele membre din proces, Comisia fiind obligat s analizeze orice solicitare n acest sens a statelor membre. n plus, conform TUE Amsterdam, Consiliul stabilea prin unanimitate trecerea, ncepnd cu anul 2004, a deciziilor de la regimul unanimitii, la cel al majoritii calificate i codeciziei cu PE, conform art. 251 TCE. Aparent, ncepnd cu 2004 procesul s-a comunitarizat total. O analiz atent arata ns c, din nou aprea un element interguvernamental deoarece era Consiliul i unanimitatea sa cele care decideau trecerea de la unanimitate la majoritate calificat. La rndul su, Tratatul de la Nisa17 aduga un nou paragraf care ntrea aceast metod hibrid atunci cnd vorbea despre dezvoltarea legislaiei comunitare de azil i protecia temporar a persoanelor deplasate provenind din tere state (art. 67. 5. TCE). Vorbind despre Acordul Schenghen ncheiat n anul 1985 i Protocolul de aplicare semnat n anul 1990, trebuie artat c obiectivele lor erau: - asigurarea unei securiti sporite cetenilor UE;13

Marea Britanie i Irlanda pot participa la respectiva politic la 3 luni de la prezentarea respectivei propuneri Consiliului14

Danemarca nu participa la adoptarea deciziilor referitoare la vize, azil, imigraie, alte politici aflate n legtur cu libera circulaie a persoanelor, dar aplica condiiile comune de obinere a vizelor de ctre cetenii stator tere la trecerea frontierei exterioare a UE i formatul vizelor15

propunerea aparine Comisiei n cazul metodei comunitare de adoptare a deciziilor, n acest caz putnd aparine i statelor membre

16

cum majoritatea deciziilor n Consiliu se iau prin majoritate calificat, unanimitatea exprima mai degrab interguvernabilitatea acesteia; excepia o constituia deciziile legate de formatul vizei i lista statelor tere a cror ceteni aveau nevoie de viz, acestea lundu-se prin majoritate calificat la propunerea Comisiei (metoda 100% comunitar)17

UNIUNEA EUROPEAN, Tratatul de la Nisa, JOCE/DOCE C 80/10.III.2001

-

garantarea liberei circulaii a persoanelor; regularizarea juridic a conceptelor de frontier, distincia dintre frontiera intern i extern, suprimarea primeia i consolidarea celeilalte.

Toate acordurile Scheghen ct i Protocolul Scheghen au fost integrate, n anul 1999, n TCE 18 sau TUE Amsterdam, ceea ce s-a realizat astfel fiind comunitarizarea acquis-ului Schenghen19. Altfel spus, acquis-ul Schenghen se subordona dreptului comunitar i nu deciziilor statelor membre. Faptul c 3 state membre nu participau de loc sau participau partial la aceast politic, a obligat UE s inventeze o nou form de lucru, cooperarea consolidat20 sau ntrit ce permitea statelor membre interesate s avanseze mai repede n comunitarizarea unei politici fr a obliga toate statele membre s o fac n acelai moment. Se poate afirma c prin aceast dezvoltare a UE, s-a nlturat interguvernamentalismul din luarea deciziilor JAI deoarece: pe de o parte, aveam statele membre ce doreau o integrare progresiv a cooperrii n materie de justiie i afaceri interne n politicile Uniunii i o exercitare n comun a suveranitii lor prin instituiile UE i conform metodei comunitare; pe de alta, acele state membre care din motive interne legate de tradiii i model cultural nu doreau nc integrarea n aceste politici, ceea ce impunea pn la apariia cooperrii ntrite JAI rezervarea unui loc important suveranitii naionale i, deci, metodei interguvernamentale.

-

3. POLITICA DE VIZE Regularizarea regimului vizelor a fost o tem dificil pe tot parcursul procesului de comunitarizare a JAI. Dac scopul Spaiului de libertate, securitate i justiie era asigurarea liberei circulaii n interiorul UE atunci trebuiau asigurate msuri adecvate de trecere a frontierelor exterioare, controlului la acestea i regimului vizelor de cltorie (trei luni)21. Astfel:-

-

n legtur cu trecerea frontierelor, Consiliul adopta msuri prin unanimitate atunci cnd era vorba despre stabilirea normelor i procedurilor pe care statele membre le aplicau la controalele efectuate la frontiere (art. 62.2.a.). La rndul su, Tratatul de la Amsterdam aduga obligativitatea Consiliului de a respecta competena statelor membre n privina acordurilor cu state tere, singura condiie pe care acestea erau obligate s o respecte fiind aceea de a nu fi n dezacord cu dreptul comunitar. O asemenea prevedere introducea, desigur, posibilitatea ca un stat membru s fie mai permisiv cu un stat ter dac avea o relaie special cu acesta (de ex. Marea Britanie, Frana sau Spania cu statele tere din zonele lor de influen); n legtur cu regimul vizelor, Consiliul adopta normele legate de vizele de scurt durat, adic sub trei luni (art. 62.2.b), pentru restul vizelor fiecare stat membru avnd propria legislaie. Mai mult dect att, dei se vorbea despre un spaiu intern fr frontiere, viza pe termen lung era valabil doar pentru statul care o eliberase, pentru cltoria ntr-un alt stat membru UE fiind nevoie de o alt viza din partea acestuia.

18

Protocolul 2 anexa la TCE si TUE19

se menin excepiile legate de Marea Britanie, Irlanda i Danemarca20

ntre altele despre cooperarea consolidat, BRBULESCU, I., Gh., UE. De la economic la politic, Tritonic, Bucureti, 200521

se face distincia ntre viza de scurt sejur, de scurt durat, turistic (nu mai mult dect 3 luni) i viza de lung sejur care poate fi de lucru, de studii, de rentregire a familiei, pe motive de sntate, azil, persoane deplasate etc.; reamintim c atunci cnd CE i ulterior, UE vorbeau despre libera circulaie a persoanelor se refereau nu numai la dreptul de a circula liber pe ntreg teritoriul CE/UE, dar i la cel de a munci i a se stabili liber n oricare dintre statele membre

-

O dat cu semnarea Tratatului de la Amsterdam se regulariza formatul uniform al vizelor22, aprnd astfel bine-cunoscuta viz Schenghen. Existena vizei unice a impus ns i existena unor liste cu statele ce aveau nevoie de viz23 i cele care nu aveau nevoie24, la acestea adugndu-se lista statelor cu care unele state membre ale UE aveau un acord special 25. Cele dou liste erau adoptate de ctre Consiliu prin unanimitate26 i puteau fi modificate, de asemenea, prin unanimitate. Avnd n vedere existena unui regim special acordat cetenilor unor state tere de ctre unele state membre ale UE, ulterior a avut loc o armonizare suplimentar prin care se elimina a treia list (numit i gri), pstrndu-se doar primele dou27. Mai trebuie adugat faptul c aceste msuri au fost adoptate nainte de trecerea celor 5 ani stabilii prin Tratat, altfel spus comunitarizarea s-a realizat nainte de termenul maxim stabilit, ceea ce denota dorina majoritii membrilor UE de a comunitariza aceast politic; referitor la procedura i condiiile de obinere a vizelor ct i viza unic, se stabilise c, dac n cinci ani, Consiliul nu aproba prin unanimitate respectivele msuri, acestea se comunitarizau automat, adic se trecea de la adoptarea deciziilor prin unanimitate ca urmare a unei propuneri a Comisiei sau a statelor membre, la adoptarea hotrrilor prin majoritate calificat i codecizie a PE i Consiliului ca urmare a unei propuneri a Comisiei. Un caz special l constituiau Norvegia i Islanda28 care, dei nu erau membre UE, aderaser la Acordul Schenghen, ceea ce le obliga s adopte aceleai politici ca i UE. Mai trebuie adugat faptul c, n anul 1996, s-a creat viza de tranzit care permitea tranzitarea unui aeroport de ctre persoane provenind din state tere29.

4. MIGRAIA I AZILUL Crearea unei politici comunitare avnd ca obiect migraia30, azilul i trecerea frontierelor exterioare deriva din acelai principiu al libertii de circulaie a persoanelor - principiu consacrat nc din anul 1957 prin TCE alturi de cele ale libertii de micare a bunurilor, serviciilor i capitalurilor - politica de migraie i azil putnd fi nelese i ca dezvoltri ale acestuia.22

Regulamentul Consiliului n. 1683/95/CE adoptat la 29 mai 1995 aa numitele liste albe aa numitele liste negre aa numita list gri

23

24

25 26

Regulamentul Consiliului n. 2317/95/CE adoptat la 25 septembrie 1995 i n. 574/99/CE adoptat la 12 martie 199927

Regulamentele Consiliului n. 574/99/CE si n. 539/01/CE, acesta din urm fiind cel care a eliminat Romnia din lista neagr i a permis aa zisa liber circulaie a cetenilor romni n Spaiul Schenghen fiind de fapt vorba despre viza de scurt durat, trei luni28

Norvegia a aderat la Spaiul Schengen pe de o parte, datorit inteniei de a adera la UE, pe de alta, deoarece ntre statele nordice exista un acord de liber circulaie ceea ce simplificase mult controlul la frontierele interne dintre aceste state, aceast situaie fcnd dificil controlul strinilor o dat ajuni ntr-unul din respectivele state; n cazul Islandei, funciona cel de-al doilea motiv expus pentru Norvegia29

n legtur cu aceasta, a existat o lung polemic legat de noiunea de tranzit prin zona internaional a aeroportuilor, Consiliul considernd c respectiva viz nu permite intrarea n teritoriul naional, iar Comisia considera c permite, Curtea de Justiie dnd dreptate Comisiei dar lsnd statele membre s elaboreze normele de aplicare30

cnd vorbim despre migraie, operm cu dou categorii: "imigrani" i ne referim la cetenii dintr-un stat ter ce intr n alt stat sau n UE, i "emigrani" i ne referim la cetenii unui stat care pleac n alte stat sau UE

Tratatul de la Amsterdam31, n vigoare de la 1 mai 1999, a nsemnat un pas important spre comunitarizarea normelor europene referitoare la vize, azil i imigraie. Astfel, dac pn la acel moment JAI reprezenta cu claritate un pilier interguvernamental, de cooperare ntre statele membre32 de aici nainte cea mai mare parte a acesteia se regsea n primul pilier al Uniunii, adic n TCE, fiind considerat parte a Pieei Unice. Aceasta nsemna c era Consiliul cel care avea competene n elaborarea de norme obligatorii pentru statele membre, c dreptul rezultat era comunitar i c, n fine, deciziile se adoptau ncepnd cu anul 2004 prin majoritate calificat i nu unanimitate33. Msurile pe care le introducea Tratatul de la Amsterdam se refereau cu precdere la intrarea i rezidena de lung durat pentru cetenii din state tere. Obiectivul principal l constituia asigurarea migraiei legale norme de eliberare de ctre statele membre a vizelor de lung durat i reziden - i mpiedicarea sau mcar diminuarea celei ilegale ntrirea controalelor la frontierele exterioare i ncheierea de acorduri de readmisie cu state tere avnd un mare potenial emigraionist34. n legtur cu rezidena, existau trei norme distincte35 referitoare la:-

cei care doreau s munceasc36; cei care doreau s creeze societi37; cei care doreau s studieze38.

Un succes pentru politica de reziden l-a constituit introducerea rezidenei pe termen lung i a rezidenei pe termen nelimitat39, cei care le obineau bucurndu-se de toate drepturile ceteneti din respectivele state (condiii de munc, afiliere sindical, asigurare medical, nvmnt obligatoriu etc). Mai trziu, rezidenilor li se reglementeaz i dreptul de a circula liber prin Europa 40 ct i cel de a-i aduce familiile n statul de reziden41.31

UNION EUROPEENNE, Versions consolides du Trait sur l'Union Europenne et du Trait instituant la Communaut Europenne, Office de publications officilles des Communauts Europennes, Luxembourg, 199732

cu excepia modelului unic de vize i lista statelor tere ce au nevoie de vize pentru a intra n UE

33

mai exist dou documente importante n aceste teme, Planul de Aciune de la Viena aprobat de Consiliu la data de 3 decembrie 1998 i deciziile Consiliului European de la Tampere din 15-16 octombrie 199934

erau considerate ca state cu mare potenial emigraionist, statele din Europa Central i de Rsrit canditate la aderare (cu precdere Polonia, Romnia i Bulgaria), statele din fosta URSS, China, statele srace n general, statele aflate n zone de conflict (Balcanii, de exemplu) sau statele ce aveau acorduri speciale cu unele state membre35

deciziile erau interguvernamentale36 37

era ncurajat acest tip de migratie, n funcie de nevoile statelor membre

era, mai degrab, descurajat acest tip de migratie, fiind recomandat doar ca excepie38

era ncurajat acest tip de migratie, dar se atrgea atenia statelor membre c o asemenea viz nu permitea rmnearea n continuare pe teritoriul UE dup terminarea studiilor39

o form de a nu acorda cetenia fr a putea fi acuzat de nclcarea unor drepturi fundamentale40

restricia iniiala de a rmne doar n statul care i-a acordat rezidena sau, n caz contrar, de a solicita viza altui stat n care dorea s cltoreasc era greu de aplicat dat fiind dispariia controalelor la frontierele interne prin extinderea Spaiului Scheghen41

Mai trebuie artat c, n ultimii ani, unele state membre UE n principal datorit nevoii de for de munc, dar i a scderii drastice a natalitii au organizat adevrate campanii de regularizare a prezenei cetenilor strini pe teritoriul lor. Astfel, Italia, Spania (de 2 ori, chiar), Belgia au creat legi speciale ce au permis legalizarea selectiv a prezenei strinilor aflai ilegal pe teritoriul lor, n urma acestor aciuni milioane de ceteni din tere state cptnd permise de reziden42. n ceea ce privete lupta mpotriva migraiei ilegale (art. 63.3.b.), s-a elaborat o strategie global care obliga statele membre (aa zisele state de destinaie) s coopereze cu statele de origine n scopul eliminrii sau diminurii cauzelor emigraiei precum srcia, rzboaiele, omajul, etc. Oficial, ceea ce se dorea era o mai bun comunicare cu aceste state pentru a se ntri imigraia legal i a se descuraja traficul ilegal de fiine umane, n realitate statele UE doreau o scdere a presiunii imigraioniste la graniele lor43. Pentru a realiza aceste obiective, conform deciziilor Consiliului European de la Tampere, a fost creat n anul 1998 un Grup de Aciune de Nivel nalt, iar n anul 1997 a fost creat un sistem de alert rapid prin care se transmit statelor membre informaii referitoare la imigraia ilegal sau reele ilegale de imigraie. Trebuie artat c lupta mpotriva imigraiei ilegale i de ncurajare a celei legale, este n strns legtur cu cea mpotriva reelelor de trafic a fiinelor umane deoarece, fr acestea, numrul imigranilor ilegali ar fi mult mai mic. n aceeai ordine de idei, se nscrie i politica de readmisie prin care statele membre ncheie acorduri de readmisie bilaterale n special cu statele avnd potenial emigraionist. Prin asemenea acorduri, un stat ter este obligat s primeasc napoi cetenii si care au fost expulzai datorit faptului c nu se gseau legal pe teritoriul respectivului stat UE. UE i statele membre ncurajeaza relaiile cu statele cu care au acorduri de readmisie i le descurajeaza pe cele cu statele ce nu doresc ncheierea de asemenea acorduri deoarece, n cazul unor persoane provenind din respectivele state, nu exista posibilitatea returnrii lor ara de origine dac sunt gsite ilegal pe teritoriul UE. Tendina general este, dup cum se vede, cea de comunitarizare, dar statele membre pstreaza unele competene n acest sens. Imigraia i azilul sunt fenoneme distincte, chiar dac legate ntre ele: politica de azil i statutul de refugiat i au bazele legale n Convenia de la Geneva din 28 iulie 1951 modificat prin Protocolul de la New-York din 31 ianuarie 1967, aplicarea acestora realizndu-se prin legislaie proprie la nivelul fiecrui stat semnatar; politica de imigrare se bazeaz numai pe norme interne statale, la acestea adugndu-se progresiv normele comune UE.

-

Dreptul de a solicita azil n general pe motive politice este garantat de ctre legislaia internaional, fiecare stat fiind ns liber s-l acorde sau nu.rentregirea familiilor42

sute de mii de romni aflai ilegali n Italia i Spania au beneficiat de aceste msuri

43

sunt cunoscute situaiile din Italia sau Spania, n cazul primeia presiunile uriae cauzate n rzboaiele balcanilor, iar n cazul Spaniei presiunile permanente cauzate de apropierea geografic a teritoriilor sale de Africa, ceea ce face ca milioane de ceteni din statele africane s-i ncerce anual norocul traversnd, cu riscuri enorme, apele care - considera ei - i despart de o via mai bun

n ceea ce privete noiunea de refugiat, este considerat refugiat o persoan ce solicita azil din motive individualizate legate de teama de represiuni pe motiv de ras, religie, naionalitate, apartenen la un grup social sau la o opinie politic. n afara acestor categorii, ulterior au aprut forme noi asimilate lor, precum refugiatul economic sau persoane deplasate. Putem afirma c azilul ca i migraia i politica de vize au: -

pe de o parte, o baz juridic internaional n Conveniile internaional din domeniu; pe de alta, una european regsit n cooperarea interguvernamental al celui de-al treilea pilier al UE i, ulterior, comunitar44;

Tratatul de la Amsterdam a creat Spaiul de libertate, securitate i justiie i, prin aceasta, permite dreptului comunitar s regularizeze inclusiv azilul, statutul refugiailor i a persoanelor deplasate. O politic comun presupune ns armonizarea politicilor statelor membre, aa cum s-a ntmplat cu politica de migraie sau cea legat de trecerea frontierelor. Tratatul de la Amsterdam fcea, n acest sens, pasul nainte i trecea aceste politici n pilierul comunitar, meninnd ns dreptul statelor membre de a judeca individual fiecare solicitare de azil i atribuind acestora judecarea recursului fa de refuzul acordrii azilului. UE reclama respectarea dreptului oricrei persoane de a solicita azil si aplicarea principiului solidaritii atunci cand se puteau evoca nevoile umanitare, dar n egal msur dreptul su i a statelor membre de a se apra n faa abuzurilor n solicitarea azilului. n acest context, UE accepta i nelesul larg al conceptului de refugiat prin extinderea sa asupra persoanelor deplasate din cauza unor conflicte grave precum rzboaiele din fosta Iugoslavie (1993 Croaia, Bosnia, 1999- Kosovo) sau recent august 2006 din Liban. Putem deci spune c, Tratatul de la Amsterdam distingea ntre azil i refugiat nelese ca: parte a liberei circulaii a persoanelor (solicitarea azilului sau prezentarea la frontier, n cazul refugiailor) i le regulariza prin art. 63.1.a. i 63.1.a. TCE; parte a unor aciuni mai complexe, numite alte msuri.

n primul caz, competena de a analiza o solicitare de azil era a statelor membre, fiecare solicitare de azil fiind examinat de un stat membru i nu de mai multe - succesiv sau simultan - pentru a se elimina ceea ce se numea azilul pe orbit45. De remarcat c vorbim despre un proces ce a urmat constant calea armonizrii legislative, dar i faptul c, dei, exista norme comune de acordare a azilului, rmne valabil dreptul statelor membre de a acorda sau nu azilul. Conform Regulamentului Consiliului n. 2725/00/CE din 11 decembrie 2000 s-a stabilit, ca msur complementar, crearea EURODAC, adic a unei baze de date europene pentru amprentele digitale. Prin aceeai decize, a fost reglementat protecia temporar a persoanelor deplasate din state tere ce nu puteau solicita azilul, dar nici nu puteau reveni n statul de origine din cauza rzboaielor,

44 45

cu limitele de care am vorbit

cerea de azil se afla pe orbita UE i, pe msur ce era refuzat de unul sau altul dintre statele membre, se formula pentru celelalte state membre

secetei etc. Statele membre i repartizau, n acest caz, ntre ele respectivele persoane46 i adoptau norme minimale unice de protecie temporar i repatriere voluntar47. n cel de-al doilea caz (alte msuri), UE trebuia s rezolve chestiunile legate de ederea azilanilor, refugiailor i a persoanelor deplasate n statele membre. Tratatul de la Amstedam rezolva aceste chestiuni la art. 63.1.b. stabilind principiile comune de acordare a azilului (examinarea individual, personal specializat, dreptul la recurs etc), o atenie deosebit fiind acordat copiilor care puteau obine mult mai uor dect adulii azilul bucurndu-se, n plus, de dreptul la nvtur etc. n legtur cu statulul de refugiat, acesta era reglementat n art. 63.1.c. i 63.1.d. TCE, instrumentalizarea sa la nivel comunitar eliminnd interpretrile diferite care anterior se atribuiau termenului de refugiat. Tendina era de a stabili norme comune de azil, dar de a lsa la dispoziia statelor membre aplicarea administrativ a acestuia, normele comune incluznd i motivele pentru care o solicitare de azil putea fi refuzat (teama nejustificat, exagerat, sau intenia de fraud). Mai trebuie artat c, dac statulul de refugiat se acorda exclusiv cetenilor provenii din state tere, cel de azil se putea acorda, n trei situaii, i celor provenii dintr-un stat membru: -

suspendarea temporar ntr-un stat membru a aplicrii Conveniei de la Roma asupra proteciei drepturilor fundamentale ca urmare a decretrii strii de urgen; violarea grav i persistent a art. 6 al TUE; decizia unilateral a unui stat membru de a acorda azil, caz n care trebuia informat i Consiliul48.

5. ALTE ACIUNI COMUNE N SECTORUL JAI Este vorba despre lupta mpotriva traficului de droguri i a fraudelor internaionale, de cooperarea judiciar civil i penal i, n fine, de cooperarea vamal i poliieneasc. n legtur cu lupta mpotriva traficului de droguri, art. K.1.4. o identifica drept nefcnd parte din cooperarea judiciar penal, vamal sau poliieneasc, coordonarea sa fiind atribuit Comitetului de lupt antidroguri creat n anul 1989, iar ca baz legal era invocat documentul numit Plan European, aprobat de ctre Consiliul European de la Dublin din 25-26 iunie 1990. La acesta se aduga Planul de lupt mpotriva drogurilor adoptat de ctre Consiliul European din 10-11 decembrie 1993 ct i Planul de aciune al Comisiei Europene din anul 1994. Desigur, EUROPOL era asociat la aceste activiti. Referitor la fraudele internaionale, situaia era asemntoare cu cea prezentat anterior fiind vorba mai degrab despre o cooperare a statelor membre dect de aciuni comunitare propriu-zise. Existau in acest sens: o Convenie European referitoare la protecia intereselor financiare ale CE adoptat de Consiliu n anul

46

ultima situaie de acest gen s-a creat un luna august 2006 cnd, cu ocazia rzboiului de 30 de zile dintre Israel i miliiile Hezbolah din Liban milioane de civili au fugit din calea rzboiului i s-au deplasat temporar n state din UE47 48

Directiva Consiliului n. 2001/55/CE din 20 iulie 2001

foarte cunoscut este cazul a dou persoane condamnate pentru terorism n Spania crora justiia belgian le-a acordat statulul de azilani pn la evenimentele de la 11 septembrie 2001; dup cum tim, dup 11septembrie statele UE au adoptat o serie de decizii privind ntrirea securitii i lupta mpotriva terorismului, inclusiv aprobarea unei liste comune a organizaiilor teroriste n care era inclus i organizaia separatist basc ETA, ceea ce a schimbat datele problemei

199549 i un Protocol anexat50 ct i o Convenie de cooperare referitoare la corupia funcionarilor comunitari i ai celor din statele membre. n legtur cu cooperarea judiciar civil i penal, aceasta era prevzut n art. K.6. si K.7. Reamintim c o asemenea cooperare aprea nc din perioada Cooperrii Politice Europene, dar ea ncepe s funcioneze cu adevrat doar din anul 1995. n acest sens, numim Conveniile referitoare la procedura simplificat de extrdare - aprobat de Consiliu n anul 199551 - i pe cea referitoare la notificarea i transmiterea documentelor judiciare i extrajudiciare civile i penale. n plus, numim aprobarea unui set de Aciuni comune mpotriva rasismului, xenofobiei, pe de o parte, i, pe alta, n favoarea realizrii schimbului reciproc de magistrai prin crearea unei instituii absolut noi cea a magistrailor de legtur - care colaborau cu autoritile naionale52 ale altui stat membru lucrnd efectiv n acesta53. Dup 11 septembrie 2001 i ca urmare a deciziilor de a ntri securitatea european n faa pericolului pe care-l prezinta terorismul i, n general, crima internaional organizat, cooperarea s-a ntrit n acest sector prin: simplificarea i mai mult a procedurii de extrdare; realizarea unor pai importani spre recunoaterea unor sentine civile; definirea comun a unor delicte considerate grave precum terorism, splare de bani, trafic de droguri, persoane, arme, substane radioactive.

Desigur, cooperarea n justiie a fost amplificat i prin apariia EUROJUST, care faciliteaz colaborarea dintre justiiile statelor membre. Toate acestea nu trebuie ns s ne fac s uitm c nu poate fi vorba nc despre o comunitarizare n acest sector, existena unei justiii comunitare fiind un deziderat pe termen foarte lung i legat de evoluia general a UE spre o federalizare sau nu a sa. Cooperarea vamal i poliieneasc era prevzut n art. K. 8 i K.9., desfurndu-se - la nceput pe baza Acordului interguvernamental, numit Acordul Trevi. Ulterior, Consiliul European de la Luxemburg din 2829 iunie 1991 i TUE din anul 1992 au stabilit ntrirea acestora. n privina cooperrii vamale mai trebuie adugat existena Conveniei referitoare la utilizarea informaticii din anul 199554, iar n privina celei poliieneti mai trebuie artat c se desfura conform art. K.9. n scopul prevenirii i a luptei mpotriva terorismului, traficului de droguri i a altor forme de delincven grav internaional, incluznd cooperarea vamal i organizarea la scar european a unui sistem comun de informare EUROPOL. Crearea acestuia din urm a fost posibil prin Convenia din 26 iunie 1995 55. Dorim s adugm de asemenea c, la fel ca n cazul magistrailor de legtur i n cazul cooperrii poliieneti exista instituia ofierului de legtur.49

JOCE/DOCE, C 316, 27.11.199550

JOCE/DOCE, C 83, 20.03.199651

JOCE/DOCE, C 78, 30 03.199552

JOCE/DOCE, C 105, 27.04.199653 54

cazul magistrailor spanioli care lucreaz n Frana i a celor francezi care lucreaz n Spania pe tema terorismului ETA

JOCE/DOCE C 316, 27.11.199555

JOCE/DOCE C 316, 27.11.1995

Statele considerate cu potenial emigraionist i care au, deci, un numr mare de imigrani legali sau ilegali ntr-un stat membru UE, numesc un ofier din ministerul de interne care s lucreze o perioad de timp n respectivul stat mpreun cu autoritile locale n scopul stoprii imigraiei ilegale, dar i a criminalitii n general. 6. STRUCTURA INSTITUIONAL, PROCESUL DECIZIONAL, INSTRUMENTE JAI Progresiv, Consiliul devenea instituia fundamental a cooperrii judiciare i poliieneti, el fiind cel care ocazioneaz consultarea statelor membre i adoptarea de poziii i aciuni comune sau ncheierea unor Convenii. Consiliul JAI (Consiliul Justiie i Afaceri Interne) apare ca fiind una dintre formaiunile Consiliului, la reuniunile sale participnd minitri de justiie i afaceri interne ai statelor membre. n vederea sprijinirii activitilor Consiliului JAI, se nfiina i Comitetul de Coordonare compus din nali Funcionari (Comitetul K.4.) ce pregtea activitile Consiliului. n linii generale, Consiliul JAI se aseamn cu cel PESC avnd un caracter mixt comunitar-interguvernamental. Comisia este i ea asociat art. K.4.2. la activitatea JAI, formul de asemenea - asemntoare celei de la PESC. Comisia are putere de iniiativ legislativ mpreun cu statele membre pentru sectoarele prevzute n art. K.1.- K.6. i este exclusa de la iniiative pentru cooperarea judiciar penal, vamal i poliieneasc. Parlamentul European are un rol relativ redus, care se manifest prin rapoartele periodice pe care le primete de la Consiliu i Comisie, obligaia acestora de a-l consulta i a ine cont de opiniile sale i, n unele domenii, codecizia mpreun cu Consiliul. Nu are ns nici drept de iniiativ, nici de control n sectoare att de importante, ceea ce a atras multe critici din partea celor care doresc comunitarizarea deplin a JAI. n fine, Curtea de Justiie nu are competene directe n materia descris n Titlul VI, ceea ce nu o exclude 100% deoarece, pe de o parte, art. K.3.2..c spune c instituiile comunitare pot decide punctual competena Curii, iar pe de alta, atunci cnd JAI se gsete la interferena cu alte politici comunitare sau atunci cnd vorbim despre partea JAI care a trecut n primul Pilier, jurisprudena Curii devine aplicabil i la JAI. Deciziile se iau n Consiliu prin unanimitate56 i majoritate (calificat57, simpl58, absolut59) ca urmare a propunerilor fcute de ctre Comisie i/sau statele membre. Instrumentele pe care le are la ndemn JAI, sunt: 56

Poziia comun; Aciunea comun; Calea convenional; altele.

art. K.4.3.57

aciuni comune, poziii comune58

art. K.4.3.59

art. K.3.2.

Poziia Comun este prevzut la art. K.3.2.a. i este asemntoare celei stabilite pentru PESC la art. J.2.. Este vorba despre un instrument care acoper obiective UE precum: poziia UE fa de o aciune extern; armonizarea interpretrii juridice sau politice a unor aspecte (precum termenul de refugiat, aa cum am artat).

Aciunea Comun este i ea asemntoare celei PESC aa cum este descris la art. J.3. i se regsete n art. K.3.2.b. Este vorba despre: - un Program sau o Aciune concret, aa cum arta decizia din anul 1995 de aplicare a aciunilor prevzute n art. K60 sau Decizia de a stabili magistrai de legtur sau cea prin care se crea Unitatea de Lupt mpotriva drogurilor din cadrul Europol61. Calea convenional se refer la dreptul Consiliului de a ncheia Convenii JAI i de a recomanda statelor membre ratificarea lor. La acestea se aduga, Recomandarea, Decizia sau Rezoluia. 7. CONCLUZII Justiia i afacerile interne a constituit permanent un sector aflat la limita comunitarizrii, sau altfel spus un sector n care s-au manifestat deopotriv forele centrifuge legate de dorina statelor membre de a gsi rezolvri comune la probleme comune62 i cele centripete legate de tentaia statelor membre de a-i menine dreptul suveran prin limitarea aciunilor comune. Problema JAI poate fi abordat din multe puncte de vedere, acum dorind s facem vorbire doar la aspecte interne i externe ale acestei politici. Din punct de vedere intern, JAI apare ca o politic tnr, n curs de comunitarizare, cu un sector comun mai dezvoltat frontiere externe, vize, cooperare poliieneasc63 - i unul mai puin dezvoltat cooperarea judiciar, mai ales cea penal64. Tot din acest punct de vedere, trebuie reamintit c scopul final al JAI este60

JOCE/DOCE L, 238, 06.10.199561

JOCE/DOCE L, 62, 20.03.199562

precum cele legate de imigraie, terorism, frontiere, azil, crim internaional organizat, persoane deplasate, vize, reziden, libera circulaie a persoanelor ntr-un spaiu fr frontiere interne etc.63

aici se pregtete trecerea la o faz nou care va include organizarea unor echipe mixte de poliiti de frontier provenii din diferite state membre care s pzeasc frontierele exterioare ale UE avnd n vedere c cele interne dispar progresiv sau organizarea pregtirii poliitilor la Academia European de Poliie sau tranformarea progresiv a EUROPOL dintr-o simpl banc de date ntr-un soi de FBI european etc.64

va trece destul de mult timp pn cnd vom putea avea o justiie comun la nivelul UE, dificultile fiind diverse: de la cele legate de existena a dou sisteme de drept n Europa (cel roman i cel anglo-saxon), pn la existena unei multitudini de forme de organizare a justiiei n statele membre, ceea ce provoac dificulti reale de armonizare a unei asemenea ntreprinderi

crearea Spaiului de libertate, securitate i justiie al Uniunii Europene, un spaiu fr frontiere pentru actul de justiie, un spaiu fr frontiere pentru libera circulaie a persoanelor, bunurilor, serviciilor i capitalurilor, dar din pcate i un spaiu fr frontiere pentru infraciuni i infractori. Tocmai de aceea, UE i statele membre se gsesc, mai ales dup 11 septembrie 2001, n faa dilemei libertate versus securitate fiind obligate s ia acele msuri care s ntreasc securitatea fr a afecta libertatea. Interesant este c, dei europenii sunt foarte ateni si sensibili la respectarea libertii lor, n cazuri concrete i pe perioade determinate sunt de acord cu restrngerea unor liberti atunci cnd este vorba despre securitate. n acelai timp insa, europenii vegheaz pentru ca pericolul real al terorismului internaional s nu fie utilizat abuziv nici n scopul controlulul nedemocratic al acestora, nici pentru justificarea unor msuri exagerate legate de statele sau gruprile bnuite de terorism internaional. Din punct de vedere extern, JAI apare mai coerenta i chiar mai dezvoltata dat fiind faptul c, n faa pericolului comun legat de imigraie ilegal, terorism sau crim organizat, statele membre i-au dat mna i au comunitarizat sau, dup caz, au ntrit cooperarea interguvernamental. Acesta a fost i cazul negocierilor de aderare la UE a PECOS care s-au desfurat cu dificultate la capitolul JAI, statele membre i UE n ansamblu dorind s se asigure c preaderarea i aderarea nu le vor obliga s accepte pe teritoriul lor milioane de imigrani provenind din PECOS. O prim msur luat, a fost condiionarea nceperii sau finalizrii negocierilor de existena acordurilor de readmisie, ceea ce permitea repatrierea automat a tuturor imigranilor PECOS aflai ilegal sau a celor considerai indezirabili. Apoi, UE a condiionat aderarea de ntrirea controalelor la frontierele naionale, dar i de creterea rspunderii autoritilor fa de controlul la frontierele de stat ale PECOS, cu att mai mult cu ct acestea puteau fi folosite i c ri de tranzit dinspre fosta URSS sau Asia spre UE. O alt zon considerat sensibil era cea legat de crima organizat (trafic de droguri, persoane, arme, substante radioactive, maini de lux, etc), UE dorind s se asigure de deplina disponibilitate a autoritilor din PECOS de a coopera cu statele sale membre pentru limitarea efectelor asupra UE a respectivelor retele de crim organizat, unele provenind chiar din PECOS. Nu n ultimul rnd, UE a urmrit cu mult atenie democratizarea PECOS, eliminarea corupiei, crearea unor instituii capabile s aplice politicile UE cu convingerea c numai astfel se va putea vorbi despre o cooperare poliieneasc i judiciar ntre vechii i noii membri UE, pus n slujba interesului comun. Romnia, care alturi de Polonia i Bulgaria, erau considerate ca avnd cel mai mare potenial de emigraie, a trit toate aceste condiionri, negocierile de aderare la capitolul JAI ncheindu-se pe ultima sut de metri decembrie 2004 -, lsnd spre rezolvare o sumedenie de problemele importante pentru perioada dintre semnarea Tratatului de aderare aprilie 2005 i aderarea propriu-zis 1 ianuarie 2007. Cum tim, inclusiv Raportul de monitorizare din iunie 2006 coninea nc un cartona rou la capitolul JAI, iar la momentul septembrie 2006 exista nc posibilitatea meninerii unei clauze sectoriale de salvgardare pe JAI care nu vor mpiedica insa aderarea formal, dar va obliga la rezolvarea necondiionat a chestiunilor legate de acest sector.