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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO ESCOLA DE CONTAS E GESTÃO
PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA E CONTROLE EXTERNO
CARLOS HENRIQUE DE CASTRO RIBEIRO
Diagnóstico do cumprimento da Lei Complementar n.º 131/2009 pelas
Prefeituras Municipais fluminenses e pelos entes concedentes de
transferências voluntárias às referidas Prefeituras:
Transparência e Controle da Gestão Fiscal
Niterói/RJ
2015
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Carlos Henrique de Castro Ribeiro
Diagnóstico do cumprimento da Lei Complementar n.º 131/2009 pelas Prefeituras
Municipais fluminenses e pelos entes concedentes de transferências voluntárias às
referidas Prefeituras: Transparência e Controle da Gestão Fiscal
Trabalho de conclusão de curso apresentado, como requisito parcial para obtenção de grau de Especialista em Gestão Pública e Controle Externo do programa de pós-graduação da Escola de Contas e Gestão do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Área de concentração: Administração Pública.
Orientador: Prof. José Carlos Gomes Soares
Niterói/RJ
2015
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CATALOGAÇÃO NA FONTE
TCE/ECG /BIBLIOTECA
R484 Ribeiro, Carlos Henrique de Castro.
Diagnóstico do cumprimento da Lei Complementar
n.° 131/2009 pelas prefeituras municipais fluminen−
ses e pelos entes concedentes de transferências vo−
luntárias às referidas prefeituras : transparência
e controle da gestão fiscal / Carlos Henrique de
Castro Ribeiro. – Niterói, 2015.
64 f. ; 30 cm.
Trabalho de Conclusão de Curso (Pós-Graduação
em Gestão Pública e Controle Externo)–Escola de
Contas e Gestão do Tribunal de Contas do Estado do
do Rio de Janeiro, 2015.
Referências: f. 49−52. Apêndices: f. 53−64.
1. Transparência da Gestão Fiscal. 2. Município.
3. Rio de Janeiro (Estado). I. Título.
CDD 352.43
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Carlos Henrique de Castro Ribeiro
Diagnóstico do cumprimento da Lei Complementar n.º 131/2009 pelas Prefeituras
Municipais fluminenses e pelos entes concedentes de transferências voluntárias às
referidas Prefeituras: Transparência e Controle da Gestão Fiscal
Trabalho de conclusão de curso apresentado, como requisito parcial para obtenção de grau de Especialista em Gestão Pública e Controle Externo do programa de pós-graduação da Escola de Contas e Gestão do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Área de concentração: Administração Pública.
Banca Examinadora:
Prof. José Carlos Gomes Soares (orientador)
Mestre em Administração Pública – EBAPE/FGV
Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
Prof. Sergio Bahiense Colão
MPA-Executivo em Controle Externo - FGV
Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
Prof. Sergio Serzedelo Alonso Junior
Mestre em Administração Pública – EBAPE/FGV
Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
Aprovado em de de 2015.
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DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho aos servidores e gestores de recursos públicos
comprometidos com a transparência e
com o Princípio da Supremacia do Interesse Público,
assim como aos cidadãos que abdicam dos seus momentos de lazer
ou de outras atividades para o exercício do controle social.
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RESUMO
RIBEIRO, Carlos Henrique de Castro. Diagnóstico do cumprimento da Lei Complementar n.º
131/2009 pelas Prefeituras Municipais fluminenses e pelos entes concedentes de transferências
voluntárias às referidas Prefeituras: Transparência e Controle da Gestão Fiscal. 2015. 64f.
Trabalho de Conclusão do Curso (Pós-Graduação em Gestão Pública e Controle Externo) –
Escola de Contas e Gestão, Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, Niterói, 2015.
O presente estudo teve por objetivo verificar o nível de transparência das informações acerca da
gestão fiscal divulgadas nos portais eletrônicos das prefeituras dos 92 municípios fluminenses
no âmbito das disposições da Lei Complementar n.º 131/2009 e do Decreto n.º 7.185/2010,
assim como da observância da aludida legislação pelos entes responsáveis por transferências
voluntárias às referidas Prefeituras. O nível de transparência foi aferido a partir da análise dos
dados coletados por meio da adoção de estratégica metodológica baseada na aplicação de lista
de verificação estruturada, bem como por intermédio de um indicador criado para refletir o grau
de atendimento à referida legislação, o iT131, de elaboração própria para análise dos dados
desta pesquisa, baseado nas experiências de pesquisas anteriores de natureza semelhante. O
resultado da pesquisa evidenciou, com base nas informações coletadas após três rodadas de
tentativa de acesso aos portais, que nenhuma das 92 Prefeituras Municipais fluminenses se
apresentou plenamente aderente aos ditames da Lei Complementar n.º 131/2009 e do Decreto
n.º 7.185/2010, confirmando a hipótese da pesquisa e, ainda, a existência de assimetria
informacional entre o agente (governo) e o principal (sociedade), prevista na Teoria da Agência,
que constitui a base teórica do presente estudo. Evidenciou-se, ainda, que, apesar de nenhuma
das 92 Prefeituras Municipais Fluminenses se apresentar aderente às disposições da referida
legislação, a maior parte delas continuou a celebrar instrumentos de transferências voluntárias
com os Governos Federal e do Estado do Rio de Janeiro e a receber os recursos financeiros
correspondentes, fato que caracteriza o descumprimento ao disposto no art. 73-C da LRF, na
alteração levada a efeito pela Lei Complementar n.º 131/2009. O resultado alcançado pela
pesquisa permitiu propor encaminhamentos com vistas a aperfeiçoar a transparência e o
controle da gestão fiscal.
Palavras-chave: transparência; portais eletrônicos; gestão fiscal; municípios.
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ABSTRACT
RIBEIRO, Carlos Henrique de Castro. Diagnóstico do cumprimento da Lei Complementar n.º
131/2009 pelas Prefeituras Municipais fluminenses e pelos entes concedentes de transferências
voluntárias às referidas Prefeituras: Transparência e Controle da Gestão Fiscal. 2015. 64.f.
Trabalho de Conclusão do Curso (Pós-Graduação em Gestão Pública e Controle Externo) –
Escola de Contas e Gestão, Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, Niterói, 2015.
This study aimed to verify the level of transparency of the fiscal management information
disclosed in the homepages of the Rio de Janeiro´s 92 municipalities under the provisions of
Complementary Law No. 131/2009 and Decree No. 7,185/2010, as well as the compliance of
the aforementioned legislation by the entities responsible for voluntary transfers to these
municipal governments. The level of transparency was determined from the analysis of data
collected through the adoption of a methodological strategy based on the application of
structured checklist, as well as through an index created to reflect the degree of compliance with
this legislation, the iT131, prepared to analyze the present study data, based on previous
research experiences of a similar nature. The result of this research showed based on
information collected after three attempt to access the municipalities homepages that none of
the Rio de Janeiro´s 92 Municipalities appeared to fully comply with the Complementary Law
No. 131/2009 and Decree No. 7185/2010, confirming the hypothesis of the research and as well
as the existence of information asymmetry between the agent (government) and the principal
(society) as predicted by the Agency Theory, which is the theoretical basis of this study. It was
also evident that although none of the Rio de Janeiro´s 92 municipalities complied with the
abovementioned legislation, most of these cities proceeded to celebrate instruments of voluntary
transfers with the Federal and the Rio de Janeiro State governments which allowed them to
continue to receive the financial resources from these two governments in disagreement with
the terms established in the amendment of the art. 73-C of the LRF made by the
Complementary Law No. 131/2009. Due to the results achieved by the present research courses
of action were proposed in order to enhance transparency and control of fiscal management.
Keywords: transparency; homepages; fiscal management; municipalities.
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CF Constituição da República Federativa do Brasil
CGI.br Comitê Gestor da Internet no Brasil
CGU Controladoria-Geral da União
GuiaIPT Guia de Implantação de Portal da Transparência da CGU
IBGC Instituto Brasileiro de Governança Corporativa
INESC Instituto de Estudos Socioeconômicos
iT131 Indicador de atendimento à LC n.º 131/2009 e ao Decreto n.º 7.185/2010
LAI Lei de Acesso à Informação
LC Lei Complementar
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MLAIEM Manual da Lei de Acesso à Informação para Estados e Municípios da CGU
ONG Organização Não Governamental
OEA Organização dos Estados Americanos
ONU Organização das Nações Unidas
STN Secretaria do Tesouro Nacional
TCE/RJ Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
TCU Tribunal de Contas da União
TIC Tecnologia de Informação e Comunicação
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SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.................................................................................................... 09
1.1 Caracterização do problema............................................................................... 13
1.1.1 Hipótese.................................................................................................................. 17
1.2 Objetivos............................................................................................................... 18
1.2.1 Geral....................................................................................................................... 18
1.2.2 Específico............................................................................................................... 18
1.3 Justificativa........................................................................................................... 19
1.4 Delimitação do estudo.......................................................................................... 21
1.5 Estrutura do trabalho.......................................................................................... 22
2 REFERENCIAL TEÓRICO............................................................................... 24
2.1 Teoria da Agência................................................................................................. 24
2.2 Controle Social...................................................................................................... 27
3 METODOLOGIA................................................................................................ 31
3.1 Tipologia da pesquisa........................................................................................... 31
3.2 Perfil da amostra da pesquisa............................................................................. 31
3.3 Coleta de dados e critérios de pontuação........................................................... 32
4 APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS......................................................... 36
4.1 Resultados obtidos na primeira rodada de tentativas de acesso...................... 36
4.2 Resultados obtidos na segunda rodada de tentativas de acesso....................... 38
4.3 Resultados obtidos na terceira rodada de tentativas de acesso....................... 40
4.4 Resultado consolidado.......................................................................................... 42
4.5 Resultado do levantamento das transferências voluntárias............................. 43
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS.............................................................................. 45
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................... 49
APÊNDICE A - Resultado detalhado da pesquisa nos portais - 1.ª rodada... 54
APÊNDICE B - Resultado detalhado da pesquisa nos portais - 2.ª rodada.... 56
APÊNDICE C - Resultado detalhado da pesquisa nos portais - 3.ª rodada... 58
APÊNDICE D - Resultado consolidado da pesquisa nos portais..................... 60
APÊNDICE E - Levantamento das transferências voluntárias....................... 62
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1. INTRODUÇÃO
Debatem os pensadores sobre o surgimento do "Estado", ou seja, a precedência
cronológica do seu aparecimento em relação à sociedade. Nos ensinamentos de CARVALHO
FILHO, a partir das informações de DALLARI, para certa doutrina, ambos sempre existiram,
pois, ainda que de forma incipiente, os grupos humanos teriam uma organização social. Outra
doutrina aborda que o Estado teria decorrido da sociedade em face da necessidade ou
conveniência de grupos sociais. Terceira corrente de pensamento entende que a instituição
Estado somente passaria a existir a partir de características bem definidas, retardando o seu
nascimento. (CARVALHO FILHO, 2011)
O tema merece ser aprofundado no estudo da Teoria Geral do Estado. O que importa
neste estudo é o fato de que o Estado é um ente personalizado e tendo presente a sua essência
para a organização da sociedade e bem-estar do cidadão, há a imperiosa necessidade da sua
manutenção, a qual é levada a efeito por meio da denominada atividade financeira. TORRES a
conceitua como "o conjunto de ações do Estado para a obtenção da receita e a realização dos
gastos para o atendimento das necessidades públicas." Assevera o referido autor que:
Os fins e os objetivos políticos e econômicos do Estado só podem ser financiados
pelos ingressos na receita pública. A arrecadação dos tributos - impostos, taxas,
contribuições e empréstimos compulsórios - constitui o principal item da receita.
(TORRES, 2010)
No que respeita a arrecadação da receita pública, é possível destacar que: enquanto as
organizações privadas são mantidas pela geração dos recursos decorrentes da sua atividade
operacional, aportados originariamente pelos seus proprietários (acionistas ou cotistas), que por
sua vontade decidem ingressar e permanecer no negócio; no caso das organizações públicas, a
sociedade participa compulsoriamente para gerar os recursos que serão aplicados pelos
governantes, não havendo, em regra, hipótese legal que a desonere da contribuição pecuniária
para manutenção do Estado.
A gestão desses recursos é exercida por terceiros e o principal interessado não participa
diretamente da maior parte das decisões sobre a sua aplicação. Nesse modelo, para o
monitoramento do emprego dos recursos é essencial que haja a disponibilidade da informação
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(SILVA, 2011). Corroboram tal entendimento, RIBEIRO e VIEIRA.
A existência de informações governamentais facilmente acessadas por toda a
sociedade também pode ser um primeiro passo para o aumento do controle social e a
participação cidadã, pois se a divulgação dos dados não garante por si só o efetivo
controle e a participação, ela é essencial para que eles ocorram em um segundo
estágio. Não há como controlar, pesquisar ou participar sem conhecer o governo e as
suas atividades. (RIBEIRO, 2013)
Sem informação é inviável controlar a arrecadação e a aplicação de recursos
públicos. Dessa forma, a transparência se consagra como uma condição indispensável
para exercício da cidadania. Além disso, ela estimula os administradores a agirem
com responsabilidade e zelo na gestão governamental. (VIEIRA, 2011)
No que concerne ao direito de acesso à informação pública, cabe ressaltar que a
informação produzida, guardada, organizada e gerenciada pelo Estado em nome da sociedade
deve ser considerada um bem público. O acesso a essas informações (documentos, arquivos,
estatísticas etc.) constitui-se em um dos fundamentos para o aprofundamento e a consolidação
da democracia, ao fortalecer a capacidade dos cidadãos de participar de modo mais efetivo do
processo de tomada de decisões que os afetam. (MLAIEM, 2013)
O cidadão bem informado tem melhores condições de conhecer e acessar outros direitos
essenciais, como saúde, educação e benefícios sociais. Por este e por outros motivos, o acesso à
informação pública tem sido, cada vez mais, reconhecido como um direito em várias partes do
mundo. Cerca de 90 países possuem leis que o regulamentam. (MLAIEM, 2013)
O acesso à informação é reconhecido como direito humano fundamental por importantes
organismos da comunidade internacional. Desde sua origem, a Declaração Universal dos
Direitos Humanos, adotada pela Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU,
1948), já previa em seu artigo 19:
Todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e de expressão; esse direito
inclui a liberdade de ter opiniões sem sofrer interferência e de procurar, receber e
divulgar informações e ideias por quaisquer meios, sem limite de fronteiras.
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Diversos outros atos internacionais, assinados pelo Brasil, reconheceram a importância
de garantir e proteger o direito à informação, tais como:
• Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (ONU, 1966):
Art. 19, §2.º:
Toda e qualquer pessoa tem direito à liberdade de expressão; esse direito compreende
a liberdade de procurar, receber e expandir informações e ideias de toda a espécie,
sem consideração de fronteiras, sob forma oral ou escrita, impressa ou artística, ou
por qualquer outro meio à sua escolha.
• Declaração Interamericana de Princípios sobre a Liberdade de Expressão (OEA, 2000)
Princípio 4:
O acesso à informação em poder do Estado é um direito fundamental do indivíduo.
Os Estados estão obrigados a garantir o exercício desse direito. Este princípio só
admite limitações excepcionais que devem estar previamente estabelecidas em lei
para o caso de existência de perigo real e iminente que ameace a segurança nacional
em sociedades democráticas.
• Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (2003), ratificada pelo Decreto n.º
5.687, de 31 de janeiro de 2006.
Artigo 10:
[...] Cada Estado Parte […] adotará medidas que sejam necessárias para aumentar a
transparência em sua administração pública […] procedimentos ou regulamentações
que permitam aos membros do público em geral obter […] informações sobre a
organização, funcionamento e processos decisórios de sua administração pública [...]
A garantia da transparência e do acesso à informação não é um tema novo no Brasil: ao
longo da história brasileira, diferentes leis e políticas já contemplaram de maneiras variadas
essa questão. (MLAIEM, 2013)
Não obstante, a partir do processo de redemocratização vivenciado no Brasil em meados
da década de 1980, o tema ganhou maior relevância, ao ponto de a Assembleia Nacional
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Constituinte ter inserido o direito de acesso a informações públicas no rol de direitos
fundamentais da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
De início, já no Título I - Dos Direitos e Garantias Fundamentais, Capítulo I – Dos
Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, foi previsto no art. 5º:
Art. 5º. “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade
do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos
seguintes:
[...]
XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte,
quando necessário ao exercício profissional;
[...]
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da
lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível
à segurança da sociedade e do Estado.
Como pode ser observado no texto constitucional, a aplicabilidade do direito de acesso à
informação pública dependia de lei específica, em especial para regulamentar obrigações,
procedimentos e prazos para a divulgação de informações pelas instituições públicas. Com
efeito, em 18 de novembro de 2011 foi sancionada a Lei n.º 12.527, mais conhecida como “Lei
de Acesso à Informação – LAI”.
A garantia de acesso à informação preconizada pela LAI também deve ser efetivada por
meio da denominada “transparência ativa”, ao estabelecer no seu art. 8.º que é dever dos órgãos
e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de
fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por
eles produzidas ou custodiadas, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede
mundial de computadores (internet).
No âmbito da transparência da gestão fiscal, a Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio
de 2000, mais conhecida como “Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF”, veio regulamentar o
art. 163 da Constituição Federal ao estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a
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responsabilidade na gestão fiscal, dedicando a Seção I do Capítulo IX ao tema “Transparência
da Gestão Fiscal”.
Com efeito, a LRF determina que seja dada ampla divulgação, inclusive em meios
eletrônicos de acesso público, dos planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as
prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Em corolário aos anseios por mais transparência da gestão pública, editou-se a Lei
Complementar n.º 131, de 27 de maio de 2009, que acrescentou dispositivos à LRF, a fim de
determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução
orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Diante do contexto, o presente estudo se insere na temática de verificação da
transparência e controle da gestão fiscal, tendo como campo de estudo os portais eletrônicos das
92 Prefeituras Municipais fluminenses e como base as alterações da LRF levadas a efeito pela
Lei Complementar n.º 131, de 27 de maio de 2009. A pesquisa foi realizada considerando
pressupostos da Teoria da Agência, segundo a qual o principal e o agente agem buscando
maximizar seus interesses, de forma que, diante de interesses conflitantes, o agente nem sempre
agirá no interesse do principal.
1.1 Caracterização do problema
A LRF, em seu art. 48, qualifica como instrumentos de transparência da gestão fiscal os
planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo
parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão
Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Tais documentos podem ser considerados relevantes para os órgãos integrantes da
estrutura governamental, tais como o Poder Legislativo, o Ministério Público, os Tribunais de
Contas, o sistema de controle Interno de cada Poder e a Secretaria do Tesouro Nacional, no
exercício da fiscalização da gestão fiscal, em especial no acompanhamento dos limites dos
gastos e de endividamento.
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Entretanto, alguns estudos nos levam ao questionamento sobre a compreensão desses
documentos pela sociedade. "A dificuldade de compreensão da linguagem complexa inerente
aos assuntos fiscais e orçamentários torna as informações produzidas e divulgadas pouco
acessíveis aos cidadãos" (CULAU e FORTIS, 2006). VIEIRA também compartilha deste
entendimento ao ampliar o conceito de publicidade:
Transparência pública é um conceito mais amplo que o de publicidade, pois a
publicação de informações em linguagem técnica, como ocorre nos relatórios
exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n° 101/2000) não garante por si só
a transparência se os cidadãos não interpretarem essas informações e não puderem
utilizá-las para o controle social. (VIEIRA, 2011)
Pode-se ainda questionar a utilidade dessas informações para o cotidiano do cidadão em
face do nível de detalhamento desses documentos e a periodicidade de divulgação dos
relatórios, como bem desenvolveu SILVA:
Além disso, os documentos apresentam informações consolidadas, correspondendo
ao resultado de um período (bimestral, trimestral, quadrimestral, semestral ou anual),
o que é útil para uma análise de caráter mais geral sobre o desempenho, mas não
permite a visão de informações mais detalhadas, mais próximas da realidade diária da
população.
As informações consolidadas não permitem saber, por exemplo, como hospitais,
universidades e escolas mantidos com recursos públicos empregam os recursos
recebidos, visualizando desde a compra de merenda, materiais eletrônicos e
medicamentos, até o pagamento por obras em curso. (SILVA, 2011)
Com o advento da Lei Complementar n.º 131/2009, a LRF teve o parágrafo único do seu
art. 48 alterado a estabelecer que a transparência será assegurada também mediante liberação ao
pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações
pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso
público, assim como por meio da adoção de sistema integrado de administração financeira e
controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da
União.
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Com vistas ao atendimento do art. 48 da LRF, na redação dada pela Lei Complementar
n.º 131/2009, esta acrescentou o art. 48-A a aquela, determinando que os entes da Federação
disponibilizem a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a:
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da
execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima
dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao
serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for
o caso, ao procedimento licitatório realizado;
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades
gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.
Apesar de a Lei Complementar n.º 131 ter sido editada em 27 de maio de 2009, a mesma
estabeleceu prazos diferenciados para o cumprimento de suas determinações, cujo derradeiro
expirou em 28 de maio de 2013, correspondente ao período de quatro anos após a sua
publicação. A partir de então, na hipótese de não atendimento das suas determinações, todos os
entes da Federação estão sujeitos à sanção prevista no inciso I do § 3.º do art. 23 da LRF, qual
seja, não poderão receber transferências voluntárias.
Importa ainda registrar que, na esteira do exercício do controle social, tema que será
desenvolvido no segundo do capítulo deste estudo, qualquer cidadão, partido político,
associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao
órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas na
LRF, conforme art. 73-A a ela acrescido pela Lei Complementar n.º 131/2009.
Com o objetivo de levar a efeito as alterações introduzidas ao artigo 48 da LRF pela Lei
Complementar n.º 131, o Poder Executivo da União editou o Decreto n.º 7.185, de 27 de maio
de 2010, que dispõe sobre o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração
financeira e controle, no âmbito de cada ente da Federação.
O Decreto n.º 7.185/2010 estabeleceu algumas definições para melhor entendimento do
disposto na Lei Complementar n.º 131/2009 e no próprio decreto, dentre elas:
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I - sistema integrado: as soluções de tecnologia da informação que, no todo ou em
parte, funcionando em conjunto, suportam a execução orçamentária, financeira e
contábil do ente da Federação, bem como a geração dos relatórios e demonstrativos
previstos na legislação;
II - liberação em tempo real: a disponibilização das informações, em meio
eletrônico que possibilite amplo acesso público, até o primeiro dia útil subsequente à
data do registro contábil no respectivo SISTEMA, sem prejuízo do desempenho e da
preservação das rotinas de segurança operacional necessários ao seu pleno
funcionamento;
III - meio eletrônico que possibilite amplo acesso público: a Internet, sem
exigências de cadastramento de usuários ou utilização de senhas para acesso; e
IV - unidade gestora: a unidade orçamentária ou administrativa que realiza atos de
gestão orçamentária, financeira ou patrimonial, cujo titular, em consequência, está
sujeito à tomada de contas anual.
Cabe ainda colacionar à base normativa necessária para garantir a transparência
preconizada pela Lei Complementar n.º 131/2009, a Portaria n.º 548, de 22 de novembro de
2010, do Ministério da Fazenda, a qual estabelece os requisitos mínimos de segurança e
contábeis do sistema integrado de administração financeira e controle utilizado no âmbito de
cada ente da Federação, adicionais aos previstos no Decreto n.º 7.185/2010.
A implementação dos ditames estabelecidos na referida base normativa pode ser
considerado um grande desafio (GuiaIPT, 2013), pois o padrão mínimo de qualidade do sistema
integrado de administração financeira e controle exigido pelas referidas normas demanda
requisitos tecnológicos com vistas a:
I - disponibilizar ao cidadão informações de todos os Poderes e órgãos do ente da
Federação de modo consolidado;
II - permitir o armazenamento, a importação e a exportação de dados; e
III - possuir mecanismos que possibilitem a integridade, confiabilidade e
disponibilidade da informação registrada e exportada.
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Ademais, de acordo com o art. 5.º do Decreto n.º 7.185/2010:
O SISTEMA atenderá, preferencialmente, aos padrões de arquitetura e-PING –
Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico, que define conjunto mínimo de
premissas, políticas e especificações técnicas que regulamentam a utilização da
Tecnologia de Informação e Comunicação (TIC) no Governo Federal, estabelecendo
as condições de interação entre os Poderes e esferas de governo e com a sociedade
em geral.
Não obstante, a sua implantação pode eliminar ou pelo menos mitigar a dificuldade de
compreensão das informações fiscais divulgadas pelos entes públicos. Entretanto, SILVA
adverte sobre a necessidade de aderência à referida legislação:
Com isso, a sociedade passou a ter um importante instrumento para acompanhar a
utilização de recursos públicos: há base normativa que determina a divulgação de
informações detalhadas. Porém, na cultura brasileira, a existência das leis não
significa que elas estejam sendo observadas. Não basta criar as normas, é necessário
que elas sejam cumpridas para que sejam alcançados os efeitos propostos. (SILVA,
2011)
Destarte, o presente estudo se propôs a responder à seguinte questão:
Quais os níveis de aderência das Prefeituras Municipais fluminenses às exigências
determinadas na Lei Complementar n.º 131/2009 e no Decreto n.º 7.185/2010?
1.1.1 Hipótese
A partir da caracterização do problema e considerando a Teoria da Agência, o presente
estudo possui a seguinte hipótese geral:
Nenhuma das Prefeituras Municipais fluminenses está plenamente aderente às
exigências determinadas na Lei Complementar n.º 131/2009 e no Decreto n.º
7.185/2010.
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A aderência plena à referida legislação configurar-se-á pela divulgação do conteúdo
mínimo de informações e nível de tempestividade por ela exigidos nos Portais da Transparência
das Prefeituras Municipais fluminenses.
1.2 Objetivos
A partir da contextualização e diante do problema de pesquisa, o estudo apresenta os
objetivos descritos a seguir:
1.2.1 Objetivo geral
Verificar se as Prefeituras Municipais fluminenses superaram os desafios e implantaram
ou adaptaram os seus portais da transparência com o conteúdo mínimo de informações e nível
de tempestividade exigidos pela Lei Complementar n.º 131/2009 e pelo Decreto n.º 7.185/2010,
bem como se houve transferências voluntárias a município fluminense que eventualmente ainda
não tenha atendido plenamente às referidas normas.
1.2.2 Objetivos específicos
Pretendeu-se atingir o objetivo geral a partir dos seguintes objetivos específicos:
- aferir o nível de transparência dos portais das Prefeituras Municipais fluminenses, por
meio de coleta de dados a partir da aplicação de lista de verificação estruturada;
- propiciar mapeamento comparativo entre os municípios fluminenses, tanto de um
ponto de vista global, quanto sob a perspectiva de cada uma das dimensões (conteúdo e
tempestividade), a partir da criação de um indicador que reflita o grau de atendimento aos
ditames da Lei Complementar n.º 131/2009 e do Decreto n.º 7.185/2010;
- identificar os normativos que regulam os instrumentos de transferências voluntárias no
âmbito dos Governos Federal e do Estado do Rio de Janeiro;
- proporcionar o aperfeiçoamento dos mecanismos de controle visando elevar o nível de
segurança dos entes transferidores de forma a garantir que pretensos beneficiários das
transferências voluntárias estejam aderentes aos referidos diplomas legais;
-
20
1.3 Justificativa
De acordo com o Manual da Lei de Acesso à Informação para Estados e Municípios
(MLAIEM, 2013) da Controladoria-Geral da União:
Em um Estado Democrático de Direito, a transparência e o acesso à informação
constituem-se direitos do cidadão e deveres da Administração Pública. Cabe ao
Estado o dever de informar os cidadãos sobre seus direitos e estabelecer que o acesso
à informação pública é a regra e o sigilo, a exceção. Com a promoção de uma cultura
de abertura de informações em âmbito governamental, o cidadão pode participar mais
ativamente do processo democrático ao acompanhar e avaliar a implementação de
políticas públicas e fiscalizar a aplicação do dinheiro público.
Neste contexto, a divulgação de informações detalhadas, fidedignas e tempestivas
podem contribuir significativamente para a fiscalização do dinheiro público e para o
consequente aperfeiçoamento da gestão desses recursos. A título de exemplo, citamos:
A sociedade evoluiu, cada vez mais se organiza e cobra de seus governantes o
emprego correto dos recursos oriundos da elevada carga tributária brasileira. Houve
pressão popular em 2009 após denúncia, pela imprensa, de uso irregular da cota de
passagens aéreas por parlamentares, fazendo com que a Câmara dos Deputados e o
Senado Federal anunciassem cortes na verba de passagens aéreas e limitação de uso,
como divulgado pelo Jornal O Estado de São Paulo (2009).
Antes disso, em 2008, houve o escândalo dos cartões corporativos. Em matéria
divulgada no Jornal O Estado de São Paulo, uma repórter divulgou informações que
indicavam mau uso dos cartões corporativos, após investigar informações
disponibilizadas no Portal da Transparência do Governo Federal, como divulgado
pelo Observatório da Imprensa (2008). Como resultado, foi instaurada uma Comissão
Parlamentar de Inquérito Mista, a Controladoria-Geral da União (CGU) apurou casos
e apresentou informações à sociedade sobre a regularidade no uso dos cartões, houve
mudança nas regras de utilização dos cartões corporativos do governo federal e
divulgação de uma cartilha que orienta o seu uso.
Os casos retratam a atuação da imprensa e da sociedade e os resultados decorrentes
da transparência nas informações governamentais. (SILVA, 2011)
-
21
Entretanto, segundo CRUZ (apud SILVA; 2009), “a transparência da gestão pública
ainda se encontra em um estágio incipiente em decorrência de a divulgação de tais informações
se dar em um ambiente político e cultural marcado por ideologias e interesses diversos.”
Ademais, de acordo com pesquisa realizada pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos
(INESC) entre dezembro de 2010 e fevereiro de 2011, intitulada Transparência Orçamentária
nas Capitais do Brasil:
Nenhuma capital obteve pontuação máxima ou mesmo algo próximo. As três capitais
que atingiram as maiores pontuações foram Curitiba (44), Porto Alegre (43,5) e
Brasília (36,5). As três capitais que ficaram em pior lugar na classificação foram
Teresina (0), Macapá (0) e Boa Vista (6,0).
Com relação ao índice, numa escala que varia de 0 a 100, os valores obtidos pelos
“melhores” posicionados foram 75,9; 75,0 e 62,9 (respectivamente, Curitiba, Porto
Alegre e Brasília).
Os valores para as três piores posições no índice (ocupadas por Teresina, Macapá e
Boa Vista) foram respectivamente: 0,0; 0,0 e 10,3. (INESC, 2011)
Por sua vez, VIEIRA assevera que a Lei Complementar nº 131/2009 contribuiu
significativamente para aumentar o grau de transparência, fiscalização e controle da gestão
governamental. Contudo apresenta relevantes ressalvas:
Apesar de a transparência em tempo real ser uma experiência nova, verifica-se, que o
Brasil não carece de legislação que regulamente o assunto, mas sim de
administradores que cumpram as disposições legais e permitam que qualquer pessoa
saiba onde, quanto e como o dinheiro público está sendo arrecadado e gasto.
Entretanto, percebe-se que a maioria dos entes da Federação não vem cumprindo
satisfatoriamente as exigências da Lei da Transparência nem tampouco estão
preparados para atender as exigências do Decreto n° 7.185/10 e da Portaria n°
548/11.
Considerando que a maior parte dos órgãos e entidades brasileiros contratam
sistemas de terceiros, recomenda-se que sejam exigidos nos editais de licitações que
os sistemas integrados de administração financeira e controle ofertados sejam
capazes de atender as exigências estabelecidas nessa legislação.
Sugere-se que os órgãos governamentais elaborem e publiquem cartilhas com
linguagem acessível aos interessados sobre os principais conceitos dessa legislação,
-
22
bem como criem canais de recebimento de críticas e sugestões sobre seus respectivos
Portais de Transparência.
Recomenda-se, ainda, que sejam realizadas pesquisas de campo com o objetivo de
fiscalizar e aperfeiçoar a Transparência da Gestão Fiscal nos diversos entes da
Federação. Por fim, apela-se para que os órgãos de controle institucional fiscalizem
de forma mais intensa e rigorosa as prescrições estabelecidas na Lei Complementar
n° 131/09 e na sua regulamentação. (VIEIRA, 2011)
Destarte, o presente estudo pretende contribuir com o aprimoramento do nível de
transparência da gestão fiscal dos entes pesquisados, em função da identificação da situação
atual da disponibilidade das informações em seus respectivos portais eletrônicos, bem como
proporcionar o aperfeiçoamento dos mecanismos de controle visando elevar o nível de
segurança dos entes transferidores, de forma a garantir que pretensos beneficiários das
transferências voluntárias estejam aderentes aos referidos diplomas legais.
1.4 Delimitação do estudo
Considerando que a pesquisa para verificação da aderência das Prefeituras Municipais
Fluminenses à Lei Complementar nº 131/2009 e ao Decreto n.º 7.185/2010 restringiu-se a
consultas aos respectivos portais eletrônicos, ou seja, sem a realização de consulta in loco,
algumas limitações devem ser consideradas, quais sejam:
a) Não fez parte do presente estudo certificar a integridade e a confiabilidade da
informação registrada e exportada do sistema integrado de administração financeira e controle
de cada ente ao respectivo portal eletrônico. Neste contexto, houve limitação da pesquisa quanto
à verificação do atendimento ao disposto no art. 6.º do Decreto n.º 7.185/2010; e
b) A dimensão “tempestividade” foi analisada em concomitância a obtenção e a análise
dos dados que compõem a dimensão “conteúdo” levando em consideração o disposto no inciso
II do § 2.º do art. 2.º do Decreto n.º 7.185/2010, ou seja, a liberação em tempo real, que consiste
na disponibilização das informações até o primeiro dia útil subsequente à data do registro
contábil no sistema integrado de administração financeira e controle do ente. Com efeito, para
análise da dimensão “tempestividade” foi considerada a data informada no registro em
comparação à data da sua disponibilização.
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23
Quanto ao levantamento das transferências voluntárias recebidas pelas Prefeituras
Municipais fluminenses, procurou-se adotar como critério o montante transferido em
determinado exercício financeiro. Considerando que o último prazo para cumprimento da Lei
Complementar n.º 131/2009 expirou em 28 de maio de 2013, prazo este estabelecido para os
municípios com população de até 50.000 habitantes, o levantamento considerou o exercício
encerrado em 31 de dezembro de 2014.
Todavia, considerando a limitada disponibilidade de informações quanto ao montante
efetivo de transferências voluntárias de recursos realizadas no exercício de 2014, tanto no Portal
da Transparência do Governo Federal, quanto no do Estado do Rio de Janeiro, o levantamento
foi delimitado da seguinte forma:
a) No âmbito federal, o levantamento considerou o montante das últimas liberações de
recursos realizadas no exercício de 2014, haja vista que as informações de valores financeiros
disponíveis no Portal da Transparência do Governo Federal se limitam ao montante liberado de
cada Instrumento (sem especificar as datas das transferências), assim como à data e ao valor da
última liberação; e
b) Na esfera estadual, o levantamento considerou o montante financeiro de
responsabilidade do concedente dos instrumentos de transferências voluntárias celebrados com
início da vigência em 2014, pois não foi possível identificar informações sobre à efetiva
transferência voluntária dos recursos no Portal da Transparência do Governo do Estado do Rio
de Janeiro.
1.5 Estrutura do trabalho
O trabalho é composto por cinco capítulos, apresentando a seguinte estrutura:
O primeiro capítulo se destina à introdução, contendo a contextualização, o problema, a
justificativa, os objetivos e a delimitação do estudo.
O segundo capítulo trata do referencial teórico da pesquisa, composto pela Teoria da
Agência, conceituação de governança, accountability, transparência e responsabilização, que
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24
compõem a organização das estruturas de controle dos Estados modernos, assim como o de
controle social.
O terceiro capítulo apresenta a metodologia empregada, o perfil da amostra da pesquisa,
e critérios de pontuação adotados na pesquisa em portais eletrônicos das Prefeituras Municipais
fluminenses e de coleta de dados.
O quarto capítulo se destina a apresentar os resultados observados, contendo
informações consolidadas e destaques identificados.
E no quinto capítulo são apresentadas as considerações finais e sugestões, seguidas pelas
referências utilizadas.
-
25
2. REFERENCIAL TEÓRICO
O referencial teórico deste estudo está fundamentado na Teoria da Agência, a qual
propicia base teórica da pesquisa e dá suporte à hipótese do estudo. Com efeito, abordam-se os
conceitos de governança, accountability, transparência e responsabilização, que compõem a
organização das estruturas de controle dos Estados modernos, assim como o de controle social,
fundamentais à compreensão da transparência e do controle da gestão fiscal. Estudos que
tiveram por objeto a transparência com base na Lei Complementar n.º 131/2009 e/ou no
Decreto n.º 7.185/2010, também compõem o referencial teórico desta pesquisa.
2.1 Teoria da Agência
Os estudos originais desta teoria foram desenvolvidos por JENSEN e MECKLING
(1976) e fornecem a base para a estrutura conceitual a partir da definição de relação de agência:
Nós definimos uma relação de agência como um contrato no qual uma ou mais
pessoas (o principal ou principais) contrata outra pessoa (o agente) para realizar
determinada atividade em seu nome, envolvendo a delegação de alguma autoridade
ao agente para tomar decisões. Se ambas as partes da relação são maximizadoras de
utilidade, há uma boa razão para crer que o agente nem sempre irá agir visando o
melhor interesse do principal. O principal pode limitar divergências no seu interesse
estabelecendo incentivos apropriados para o agente e arcando com custos de
monitoramento (controle) destinados a limitar atividades anômalas do agente.
Adicionalmente, em algumas situações serão despendidos recursos (bonding
costs) para pagamento ao agente para garantir que ele não adotará ações que
podem prejudicar o principal ou para assegurar que o principal será compensado se
ele praticar tais atos. (JENSEN e MECKLING, 1976) (tradução livre)
A partir da definição de relação de agência pode-se estabelecer o denominado "conflito
de agência". No momento em que as organizações passaram a ser administradas por agentes dos
proprietários surge o conflito de agência entre os outorgantes (massa de acionistas) e outorgados
(executivos contratados), pois os primeiros desejam o máximo de retorno dos investimentos,
enquanto os segundos buscam status, altas remunerações, crescimento em detrimento de retorno
e benefícios autoconcedidos. (TCU, 2012)
-
26
Com o fim de mitigar os problemas de delegação (ou conflito de agência), as estruturas
de controle dos Estados modernos foram se organizando, precipuamente, em torno de dois
conceitos que se aproximaram: governança e accountability. O primeiro pode ser considerado
como antídoto ao conflito de agência no setor público, enquanto o segundo se reveste em um
dos pilares do sistema democrático de governo: a prestação de contas. (TCU, 2012)
O conceito de governança pode ser desenvolvido tanto para organizações empresariais,
quanto para não empresariais, tendo como referencial o alinhamento de interesses na busca de
contribuir para o sucesso da organização e para a sua longevidade.
Governança Corporativa é o sistema pelo qual as organizações são dirigidas,
monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre proprietários,
conselho de administração, diretoria e órgãos de controle. As boas práticas de
Governança Corporativa convertem princípios em recomendações objetivas,
alinhando interesses com a finalidade de preservar e otimizar o valor da organização,
facilitando seu acesso a recursos e contribuindo para a sua longevidade. (IBGC,
2009)
Enquanto o principal concede o mandato e atribui recursos ao agente mediante
estratégias e ações para atingir objetivos do seu interesse. O agente recebe uma delegação para
gerenciar recursos, mantendo-se uma obrigação constante de prestação de contas sobre a gestão
que lhe foi confiada.
Neste contexto, surge o que pode ser denominado de accountability, considerada como
um dos pilares do sistema democrático de governo, se refere à prestação de contas contínua dos
governantes (agente), tornando-se necessária a adoção de formas de fiscalizá-los no transcurso
de seus mandatos. Diante disso, foram criados instrumentos de transparência e
responsabilização para controlar e fiscalizar os governos no intervalo entre as eleições. O termo
sintetiza a preservação dos interesses dos cidadãos (principal) por meio da transparência,
responsabilização e prestação de contas pela administração pública. (TCU, 2012)
Como um dos instrumentos de accountability, a transparência da gestão pública é
fundamental para o exercício do controle social, ao propiciar aos cidadãos (principal) a
avaliação dos seus representantes (agentes) e se estes estão se afastando das promessas de
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27
campanha eleitoral. Neste âmbito, não se deve confundir transparência com publicidade.
Enquanto esta pode ocorrer por meio de linguagem hermética, aquela somente se materializa
por meio da denominada linguagem cidadã, conforme pode-se depreender dos apontamentos de
MAWAD e VIEIRA:
Dar publicidade aos atos de gestão é fundamental, mas a transparência é algo mais.
Tornar pública a gestão não garante o acesso à informação. Ter acesso a informação
deve ser entendido em sentido amplo, ou seja, entender e compreender o que está
sendo publicado. (MAWAD, 2001)
Sem informação é inviável controlar a arrecadação e a aplicação de recursos
públicos. Dessa forma, a transparência se consagra como uma condição indispensável
para o exercício da cidadania. Além disso, ela estimula os administradores a agirem
com responsabilidade e zelo na gestão governamental.
Assim, o tema vem ganhando destaque no cenário nacional e internacional
exatamente porque fomenta o controle social, constituindo mecanismo de combate à
corrupção e de fortalecimento da gestão fiscal. (VIEIRA, 2011)
Também considerado como fundamental mecanismo de accountability, a
responsabilização se materializa pela aplicação de sanções quando os governantes não cumprem
as leis ou incorrem em atos de corrupção. Com efeito, a responsabilização pública pode ocorrer
basicamente em três dimensões: política, administrativa e judicial. (TCU, apud CLAD, 2000)
a) responsabilização política, que ocorre pelo controle parlamentar, próprio do Poder
Legislativo, ou pelo controle social, este exercido diretamente pelo cidadão ou por instâncias
organizadas pela sociedade, tais como, sindicatos, organizações sociais, igrejas, etc;
b) responsabilização administrativa, que ocorre por intermédio de estruturas ou
instituições administrativas, como o sistema de controle interno e externo; e
c) responsabilização judicial, que ocorre pela atuação do Poder Judiciário.
No âmbito da Teoria da Agência difundida por JENSEN e MECKLING (1976),
IUDÍCIBUS (2005) também aborda o aspecto da assimetria informacional, considerando-o
como um dos resultantes da dicotomia entre proprietários e gerentes, tendo como premissa que,
-
28
internamente à empresa, os gerentes (agentes) dispõem de muito mais informação do que os
proprietários (principais).
No setor público, o principal é representado pela sociedade, que participa
compulsoriamente da relação (fonte dos recursos) e efetua a escolha dos responsáveis pela
gestão a partir do voto, meio pelo qual elege seus representantes. Com efeito, o agente é
representado pelos diversos gestores públicos, que são os tomadores de decisão e, assim,
definem o emprego dos recursos. (SILVA, 2011). A assimetria informacional no setor público
também foi abordada por CRUZ:
No âmbito do setor público, a assimetria informacional pode ser visualizada quando
o principal (sociedade) não tem pleno acesso às informações acerca da atuação dos
agentes (governantes eleitos). (CRUZ, 2010)
Portanto, o pressuposto de diferença de informação entre as partes envolvidas na relação
de agência, representada pela assimetria informacional, propicia suporte à hipótese do estudo,
que considera a existência de informações insuficientes nos portais eletrônicos governamentais,
considerando tratar-se de instrumento operado pelo gestor (agente) para disponibilizar
informação à sociedade (principal).
2.2 Controle Social
Segundo o Novo Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa (2004), o vocábulo controle
se origina da palavra francesa contrôle e significa "fiscalização exercida sobre as atividades de
pessoas, órgãos, departamentos, ou sobre produtos, etc., para que tais atividades, ou produtos,
não se desviem das normas preestabelecidas".
No estudo das ciências da administração, FAYOL (2007) desenvolveu o conceito nos
seguintes termos: "O controle consiste em verificar se tudo corre de acordo com o programa
adotado, as ordens dadas e os princípios admitidos. Tem por objetivo assinalar as faltas e os
erros, a fim de que se possa repará-los e evitar a sua repetição". Já no âmbito da Administração
Pública, a finalidade do controle, segundo DI PIETRO (2004):
-
29
É a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe
são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade,
finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas
circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos
aspectos discricionários da atuação administrativa. (DI PIETRO, 2004)
Neste particular, o ordenamento jurídico vigente, em especial a Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988, positiva o exercício do controle realizado pelos órgãos
institucionais, tais como: Poder Legislativo, Ministério Público, Tribunais de Contas, Sistemas
de Controle Interno de cada Poder/Ente federado. MEIRELLES (1998) traz a seguinte
classificação e respectivas definições:
Controle Interno - É todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela
atividade controlada, no âmbito da própria Administração. Assim, qualquer controle
efetivado pelo Executivo sobre seus serviços ou agentes é considerado interno, como
interno será também o controle do Legislativo ou do Judiciário, por seus órgãos de
administração, sobre seu pessoal e os atos administrativos que pratique.
Controle externo - É o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável
pelo ato controlado, como, p. ex., a apreciação das contas do Executivo e do
Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de
determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do Executivo por decisão
do Judiciário; a sustação de ato normativo do Executivo pelo Legislativo.
Controle externo popular - É o previsto no art. 31, § 3.°, da CF, determinando que as
contas do Município (Executivo e Câmara) fiquem, durante sessenta dias,
anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação podendo
questionar lhes a legitimidade nos termos da lei. A inexistência de lei específica
sobre o assunto não impede o controle, que poderá ser feito através dos meios
processuais comuns, como o mandado de segurança e a ação popular.
A partir das normas vigentes na ocasião, a classificação apresentada destaca o controle
externo popular, mas o particulariza no exame e apreciação das contas municipais. Entretanto, o
conceito de controle popular vem evoluindo para o denominado controle social. Conceito
empregado para designar quem realiza o controle, no caso, a sociedade.
-
30
Para melhor entendimento das dimensões alcançadas pelo controle da administração
pública, TEIXEIRA (2006) registra a dificuldade que os órgãos de controle têm de trabalharem
de forma articulada e coordenada e ressalta que a eliminação dessas dificuldades pode levar a
formação de verdadeira rede pública de controle da corrupção. Com efeito, ilustra uma visão
dessa rede na Figura 1 - Rede Pública de Controle da Corrupção, destacando seus sistemas,
instituições e valores fundamentais a orientar suas ações:
Figura 1 - Rede Pública de Controle da Corrupção
Fonte: TEIXEIRA, Vilmar Agapito. O controle da corrupção: Desafios e Oportunidades para o TCU. Revista do Tribunal de Contas da União. Brasília, v.35, n.º 105, p.333-356. In: Sociedade Democrática, direito público e controle externo, Brasília: Tribunal de Contas da União, 2006.
Observa-se que as três primeiras camadas internas correspondem ao controle
institucional. A última corresponde ao denominado controle social, ou seja, à atuação da
sociedade civil nas suas mais variadas formas, por iniciativa individual ou coletiva. São
exemplos: a atuação de ONG, cidadãos individualmente e imprensa. Com o propósito de
esclarecer a ampliação das formas de controle, assim considera a Controladoria-Geral da União:
-
31
[...] tendo em vista a complexidade das estruturas político-sociais de um país e do
próprio fenômeno da corrupção, o controle da Administração Pública não se deve
restringir ao controle institucional. É fundamental para toda a coletividade que ocorra
a participação dos cidadãos e da sociedade organizada no controle do gasto público,
monitorando permanentemente as ações governamentais e exigindo o uso adequado
dos recursos arrecadados. A isto se denomina "controle social" (CGU, 2012).
No entanto, seja para participar ou controlar, a sociedade precisa de informação, pois
sem ela não há debate possível, acompanhamento ou opinião. (SILVA, 2011). Corroboram tal
entendimento, RIBEIRO e VIEIRA.
A existência de informações governamentais facilmente acessadas por toda a
sociedade também pode ser um primeiro passo para o aumento do controle social e a
participação cidadã, pois se a divulgação dos dados não garante por si só o efetivo
controle e a participação, ela é essencial para que eles ocorram em um segundo
estágio. Não há como controlar, pesquisar ou participar sem conhecer o governo e as
suas atividades. (RIBEIRO, 2013)
Sem informação é inviável controlar a arrecadação e a aplicação de recursos
públicos. Dessa forma, a transparência se consagra como uma condição indispensável
para exercício da cidadania. Além disso, ela estimula os administradores a agirem
com responsabilidade e zelo na gestão governamental. (VIEIRA, 2011)
Em síntese, o controle social somente poderá ser exercido em sua plenitude se houver
informação acessível ao usuário e de modo íntegro e tempestivo. Tal verificação é alvo de
investigação no presente estudo.
-
32
3. METODOLOGIA
3.1 Tipologia da pesquisa
Com base na classificação de GIL (2002), esta pesquisa do ponto de vista dos
procedimentos técnicos utilizados é bibliográfica. A forma de abordagem é descritiva, na qual
se busca observar, registrar e analisar os dados coletados a partir de pesquisa virtual, a fim de
aprofundar o estudo.
Com efeito, inicialmente foi realizada pesquisa documental com a finalidade de
obtenção das disposições legais que constituem a base normativa do presente estudo. Ato
contínuo, houve pesquisa bibliográfica sobre a temática abordada neste trabalho, tendo por
objeto a busca de teses, dissertações, monografias, livros e artigos publicados em anais de
congressos e periódicos nacionais e internacionais.
Para a coleta de dados, foi utilizada a análise de conteúdo de portais eletrônicos a partir
de estratégica metodológica baseada na aplicação de lista de verificação estruturada com vistas
à obtenção de informações acerca do cumprimento da Lei Complementar n.º 131/2009 e do
Decreto n.º 7.185/2010.
3.2 Perfil da amostra da pesquisa
Considerando os objetivos gerais desta pesquisa, a questão principal que se pretendeu
responder consistiu em: Quais os níveis de aderência das Prefeituras Municipais
fluminenses às exigências determinadas na Lei Complementar n.º 131/2009 e no Decreto
n.º 7.185/2010?
Com efeito, procurou-se acessar os endereços das home pages do universo das 92
Prefeituras Municipais fluminenses a fim de aplicar lista de verificação estruturada com vistas à
obtenção de informações acerca do cumprimento da referida legislação.
-
33
Ademais, pretendeu-se responder a uma questão secundária, qual seja: As Prefeituras
Municipais fluminenses que eventualmente ainda não tenha atendido plenamente às
exigências determinadas na Lei Complementar n.º 131/2009 e no Decreto n.º 7.185/2010
receberam transferências voluntárias?
Quanto ao levantamento das transferências voluntárias recebidas pelas Prefeituras
Municipais fluminenses, procurou-se adotar como critério o montante transferido em
determinado exercício financeiro. Considerando que o último prazo para cumprimento da Lei
Complementar n.º 131/2009 expirou em 28 de maio de 2013, prazo este estabelecido para os
municípios com população de até 50.000 habitantes, o levantamento considerou o exercício
encerrado em 31 de dezembro de 2014. As consultas dos valores transferidos foram realizadas
nos Portais da Transparência dos Governos Federal e do Estado do Rio de Janeiro.
3.3 Coleta de dados e critérios de pontuação
Com vistas a procurar responder a questão principal, a coleta de dados, incluindo o
levantamento dos municípios e os endereços das respectivas home pages, a observação e a
análise dos dados e informações disponíveis nos portais, foi realizada entre os meses de
novembro de 2014 e março de 2015, período em que foram feitas três tentativas de acesso.
A realização das três tentativas decorre do caráter dinâmico da web, ou seja, a
indisponibilidade da home page no período da pesquisa não afasta a possibilidade de que ela
esteja disponível para acesso logo após o fim da consulta. Ainda assim, consignar a
indisponibilidade na presente pesquisa mostra-se relevante dada a importância da
disponibilidade das informações para a sociedade. (TCE/RJ, 2013)
Para identificação das home pages dos municípios foi utilizada a plataforma de busca
on-line do Google (www.google.com.br), adotando-se como expressão padrão "Prefeitura
Municipal de [nome do município]". Segundo CRUZ (apud Paiva e Zuccolotto; 2009), esta
seria a forma mais simples para um cidadão leigo em "tecnologia de informação" localizar a
home page de seu município.
Foram consideradas home pages válidas aquelas que possuíram a extensão ".gov",
-
34
definida pela seguinte configuração "nomedomunicípio.sigladoestado.gov.br", conforme
Resolução CGI.br/RES/008, do Comitê Gestor da Internet no Brasil – CGI.br.
Tendo em vista o objetivo definido para a pesquisa, adotou-se estratégica metodológica
baseada na aplicação de lista de verificação estruturada com vistas à obtenção de informações
acerca do cumprimento da Lei Complementar n.º 131/2009 e do Decreto n.º 7.185/2010, bem
como na criação de um indicador que reflita o grau de atendimento à referida legislação, o
iT131.
O indicador, de elaboração própria para análise dos dados desta pesquisa, propiciou um
mapeamento comparativo entre os municípios fluminenses, tanto de um ponto de vista global,
quanto sob a perspectiva de cada uma das dimensões (conteúdo e tempestividade) sobre os
quais o iT131 pode ser projetado ou decomposto.
A dimensão “conteúdo” foi constituída pelos itens constantes do Quadro 1,
compreendendo as informações relativas aos atos praticados pelas unidades gestoras do ente no
decorrer da execução orçamentária e financeira, as quais devem estar disponibilizadas na home
page da Prefeitura Municipal para promoção da transparência governamental.
Quadro 1 – Itens que compõem a dimensão conteúdo
Item
Questão
Base Normativa
C1 Existe um Portal da Transparência?
Inciso II do art. 48 da LC 101, incluído pela
LC 131, combinado com o inciso III do § 2.º
do art. 2.º do Decreto 7185.
C2
É possível o acesso ao Portal da Transparência sem exigências
de cadastramento de usuários ou utilização de senhas para
acesso?
Inciso III do § 2.º do art. 2.º do Decreto 7185.
C3 Permite consultar o valor do empenho da despesa?
Inciso I do art. 48-A da LC 101, incluído pela
LC 131, combinado com a alínea “a” do inciso
I do art. 7.º do Decreto 7185.
C4 Permite consultar o valor da liquidação da despesa?
Inciso I do art. 48-A da LC 101, incluído pela
LC 131, combinado com a alínea “a” do inciso
I do art. 7.º do Decreto 7185.
-
35
Item
Questão
Base Normativa
C5 Permite consultar o valor do pagamento da despesa?
Inciso I do art. 48-A da LC 101, incluído pela
LC 131, combinado com a alínea “a” do inciso
I do art. 7.º do Decreto 7185.
C6
Permite consultar a classificação orçamentária da despesa,
especificando a unidade orçamentária, função, subfunção,
natureza da despesa e a fonte dos recursos que financiaram o
gasto?
Inciso I do art. 48-A da LC 101, incluído pela
LC 131, combinado com a alínea “c” do inciso
I do art. 7.º do Decreto 7185.
C7
Permite consultar a pessoa física ou jurídica beneficiária do
pagamento da despesa, inclusive nos desembolsos de operações
independentes da execução orçamentária, exceto no caso de
folha de pagamento de pessoal e de benefícios previdenciários?
Inciso I do art. 48-A da LC 101, incluído pela
LC 131, combinado com a alínea “d” do inciso
I do art. 7.º do Decreto 7185.
C8
Permite consultar o procedimento licitatório realizado em face
da despesa, bem como à sua dispensa ou inexigibilidade,
quando for o caso, com o número do correspondente processo?
Inciso I do art. 48-A da LC 101, incluído pela
LC 131, combinado com a alínea “e” do inciso
I do art. 7.º do Decreto 7185.
C9 Permite consultar o bem fornecido ou serviço prestado, quando
for o caso?
Inciso I do art. 48-A da LC 101, incluído pela
LC 131, combinado com a alínea “f” do inciso
I do art. 7.º do Decreto 7185.
C10 Permite consultar a previsão da receita, e o respectivo
lançamento, quando for o caso?
Inciso II do art. 48-A da LC 101, incluído pela
LC 131, combinado com as alíneas “a” e “b”
do inciso II do art. 7.º do Decreto 7185.
C11 Permite consultar a arrecadação da receita, inclusive referente a
recursos extraordinários?
Inciso II do art. 48-A da LC 101, incluído pela
LC 131, combinado com a alínea “c” do inciso
II do art. 7.º do Decreto 7185.
Fonte: Elaboração própria do autor a partir das disposições da Lei Complementar n.º 131/2009 e do Decreto n.º 7.185/2010.
A nota relativa à dimensão “conteúdo” foi alcançada a partir da média aritmética das
respostas às questões Cn. A cada resposta positiva, somou-se um ponto. Para cada resposta
negativa nenhum ponto foi somado. Assim, pôde-se calcular a nota da dimensão “conteúdo”
segundo a expressão a seguir:
NC = ∑1
11 Cn
11
A dimensão “tempestividade” foi analisada em concomitância a obtenção e a análise dos
-
36
dados que compõem a dimensão “conteúdo” levando em consideração o disposto no inciso II do
§ 2.º do art. 2.º do Decreto n.º 7.185/2010, ou seja, a liberação em tempo real, que consiste na
disponibilização das informações até o primeiro dia útil subsequente à data do registro contábil
no sistema integrado de administração financeira e controle do ente.
Neste particular, uma limitação imposta à pesquisa foi a certificação da migração de
dados do referido sistema ao Portal da Prefeitura Municipal, considerando que a pesquisa
limitou-se à consulta ao Portal, ou seja, sem a realização de consulta in loco. Com efeito, para
análise da dimensão “tempestividade” foi considerada a data informada no registro em
comparação à data da sua disponibilização.
Diante disso, a nota relativa à dimensão “tempestividade” foi obtida a partir da média
aritmética das respostas às questões Cn, excetuando-se as questões C1 e C2 pela sua
inaplicabilidade direta a esta dimensão. Do mesmo modo, a cada resposta positiva, somou-se
um ponto e para cada resposta negativa nenhum ponto foi somado. Assim, pôde-se calcular a
nota da dimensão “tempestividade” segundo a expressão a seguir:
NT = ∑1
9 Cn 9
O indicador iT131 compreendeu valores entre 0,00 e 1,00 e foi composto das duas
dimensões. A dimensão “conteúdo”, por consistir informações mínimas para a prática efetiva da
transparência governamental, foi considerada a de maior relevância. (TCE/RJ, 2013) Entretanto,
para que a informação seja útil, faz-se necessário que esteja atualizada, também ensejando
importância à dimensão “tempestividade”, mas esta com dependência absoluta daquela.
Com efeito, o iT131 foi calculado a partir de uma média ponderada do resultado das
dimensões “conteúdo” e “tempestividade”, cujos pesos, respectivamente de 75% e 25%,
procuraram refletir a gradação de relevância identificada entre elas, conforme a expressão a
seguir:
iT131 =
75 x NC + 25 x NT
100
-
37
4. APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS
Conforme ressaltado no capítulo anterior, foram realizadas três tentativas de acesso às
home pages das Prefeituras Municipais Fluminenses para aplicação da lista de verificação
estruturada. A realização das três tentativas decorre do caráter dinâmico da web, ou seja, a
indisponibilidade da home page no período da pesquisa não afasta a possibilidade de que ela
esteja disponível para acesso logo após o fim da consulta. Ainda assim, consignar a
indisponibilidade na presente pesquisa mostra-se relevante dada a importância da
disponibilidade das informações para a sociedade. (TCE/RJ, 2013)
Com efeito, os resultados da pesquisa serão apresentados detalhando-se cada uma das
três rodadas de tentativa de acesso e na sequencia o resultado consolidado. Por fim, serão
apresentados os resultados do levantamento das transferências voluntárias recebidas pelas
Prefeituras Municipais fluminenses, considerando o exercício encerrado em 31 de dezembro de
2014.
4.1 Resultados obtidos na primeira rodada de tentativas de acesso
A primeira rodada de tentativas de acesso às home pages das Prefeituras Municipais
Fluminenses foi realizada nos meses de novembro e dezembro de 2014, conforme registros
detalhados no Apêndice A.
Com base na aplicação de lista de verificação estruturada com vistas à obtenção de
informações acerca do cumprimento da LC n.º 131/2009 e do Decreto n.º 7.185/2010, assim
como no indicador, de elaboração própria para análise dos dados desta pesquisa, o iT131,
conforme detalhado no capítulo anterior, verificou-se, nesta primeira rodada, que apenas oito
dos 92 municípios fluminenses, ou 8,7% do total, estavam plenamente aderentes aos ditames da
referida legislação, por terem alcançado nota igual a 1, quais sejam: Angra dos Reis, Bom Jesus
do Itabapoana, Cardoso Moreira, Itaocara, Macuco, Porciúncula, Silva Jardim e Teresópolis.
Além dos oito municípios que alcançaram iT131 igual a 1, mais 16 municípios, ou
17,4% do total, alcançaram nota máxima na dimensão "conteúdo", indicando que para estarem
-
38
plenamente aderentes à legislação precisam atentar para a imprescindível tempestividade na
divulgação das informações exigidas.
Ademais, outros nove municípios, ou 9,8% do total, apesar de não terem alcançado
notas máximas nas dimensões "conteúdo" e "tempestividade", atingiram iT131 acima de 0,75,
indicando que necessitam de alguns ajustes para aderência plena à legislação sob análise.
Por outro lado, 23 municípios, ou 25% do total, receberam nota igual a zero, seja por
não ter sido localizado Portal da Transparência, seja por retorno de mensagem de erro ou de
página em manutenção na tentativa de acessar o link que seria do Portal, conforme informado
na home page da Prefeitura.
Cabe ainda ressaltar a existência de Portais da Transparência de oito Prefeituras que
somente apresentam as informações exigidas pela LC n.º 101/2000, sem considerar as
alterações levadas a efeito pela LC n.º 131/2009, ou seja, a disponibilização, em tempo real, de
informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira.
Em síntese, apenas 8,7% das Prefeituras Municipais fluminenses se apresentaram
plenamente aderentes aos ditames da Lei Complementar n.º 131/2009 e do Decreto n.º
7.185/2010. Se adicionarmos ao total dos municípios plenamente aderentes os 16 que
alcançaram nota máxima na dimensão "conteúdo", além dos nove municípios que, apesar de
não terem alcançado notas máximas nas dimensões "conteúdo" e "tempestividade", atingiram
iT131 acima de 0,75, temos que aproximadamente 36% do total ou estavam aderentes ou
necessitavam de alguns ajustes para aderência plena à legislação sob análise. Ademais,
nove Prefeituras, ou aproximadamente 10% do total, se apresentaram em nível intermediário de
aderência.
Do outro lado, se adicionarmos aos 23 municípios que receberam nota igual a zero
pelos motivos já expostos, os 21 que alcançaram iT131 igual a 0,14 (pela existência de Portal da
Transparência, mas que não apresentam quaisquer informações exigidas pela Lei Complementar
n.º 131 e pelo Decreto n.º 7.185), e outros seis que obtiveram iT131 entre 0,20 e 0,27 por
apresentarem informações mínimas, temos que 50 Prefeituras Municipais fluminenses, ou
aproximadamente 54% do total, estavam em nível inexistente ou precário de aderência à
legislação sob análise.
-
39
Gráfico 1 - Nível de aderência das Prefeituras à LC n.º 131/2009 na primeira rodada.
Fonte: Apêndice A
4.2 Resultados obtidos na segunda rodada de tentativas de acesso
A segunda rodada de tentativas de acesso às home pages das Prefeituras Municipais
Fluminenses foi realizada no terceiro decêndio do mês de janeiro de 2015, conforme registros
detalhados no Apêndice B. Verificou-se nesta segunda rodada que apenas a Prefeitura
Municipal de Valença, que representa 1,1% do total de municípios fluminenses, se apresentou
plenamente aderente aos ditames da referida legislação, por ter alcançado nota igual a 1.
Destaque-se que na primeira rodada, a Prefeitura retromencionada havia alcançado iT 131 igual
a 0,75.
Além da Prefeitura Municipal de Valença, que alcançou o iT131 igual a 1, mais 20
municípios, ou 21,7% do total, alcançaram nota máxima na dimensão "conteúdo", indicando
que para estarem plenamente aderentes à legislação precisam atentar para a imprescindível
tempestividade na divulgação das informações exigidas.
Ademais, outros cinco municípios, ou 5,4% do total, apesar de não terem alcançado
notas máximas nas dimensões "conteúdo" e "tempestividade", atingiram iT131 acima de 0,75,
indicando que necessitam de alguns ajustes para aderência plena à legislação sob análise.
8
25
9
50
Aderentes
Quase aderentes
Nível intermediáriode aderência
Nível inexistente ouprecário de aderência
-
40
Por outro lado, 21 municípios, ou 22,8% do total, receberam nota igual a zero, seja por
não ter sido localizado Portal da Transparência, seja por retorno de mensagem de erro ou de
página em manutenção na tentativa de acessar o link que seria do Portal, conforme informado
na home page da Prefeitura.
Desta feita, se elevou para nove o número de Portais da Transparência de Prefeituras que
somente apresentam as informações exigidas pela LC n.º 101/2000, sem considerar as
alterações levadas a efeito pela LC n.º 131/2009, ou seja, a disponibilização, em tempo real, de
informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira.
Em resumo, apenas a Prefeitura Municipal de Valença, que representa 1,1% do total
de municípios fluminenses, se apresentou plenamente aderente aos ditames da Lei
Complementar n.º 131/2009 e do Decreto n.º 7.185/2010. Se a ela adicionarmos as 20
Prefeituras que alcançaram nota máxima na dimensão "conteúdo", além dos cinco municípios
que, apesar de não terem alcançado notas máximas nas dimensões "conteúdo" e
"tempestividade", atingiram iT131 acima de 0,75, temos que aproximadamente 28% do total
ou estavam aderentes ou necessitavam de alguns ajustes para aderência plena à legislação
sob análise. Ademais, 17 Prefeituras, ou aproximadamente 19% do total, se apresentaram em
nível intermediário de aderência.
Do outro lado, se adicionarmos aos 21 municípios que receberam nota igual a zero
pelos motivos já expostos, a outros 21 que alcançaram iT131 igual a 0,14 (pela existência de
Portal da Transparência, mas que não apresentam quaisquer informações exigidas pela LC n.º
131 e pelo Decreto n.º 7.185), e a outros sete que obtiveram iT131 entre 0,20 e 0,27 por
apresentarem informações mínimas, temos que 49 Prefeituras Municipais fluminenses, ou
aproximadamente 53% do total, estavam em nível inexistente ou precário de aderência à
legislação sob análise.
-
41
Gráfico 2 - Nível de aderência das Prefeituras à LC n.º 131/2009 na segunda rodada.
Fonte: Apêndice B
4.3 Resultados obtidos na terceira rodada de tentativas de acesso
A terceira rodada de tentativas de acesso às home pages das Prefeituras Municipais
Fluminenses foi realizada na primeira semana do mês de março de 2015, conforme registros
detalhados no Apêndice C. Constatou-se, nesta terceira rodada, que apenas quatro dos 92
municípios fluminenses, ou 4,3% do total, estavam plenamente aderentes aos ditames da
referida legislação, por terem alcançado nota igual a 1, foram eles: Bom Jesus do Itabapoana,
Itatiaia, Mendes e Silva Jardim.
Além dos quatro municípios que alcançaram iT131 igual a 1, mais 16 municípios, ou
17,4% do total, alcançaram nota máxima na dimensão "conteúdo", indicando que para estarem
plenamente aderentes à legislação precisam atentar para a imprescindível tempestividade na
divulgação das informações exigidas.
Ademais, outros sete municípios, ou 7,6% do total, apesar de não terem alcançado notas
máximas nas dimensões "conteúdo" e "tempestividade", atingiram iT131 acima de 0,75,
indicando que necessitam de alguns ajustes para aderência plena à legislação sob análise.
1
25
1749
Aderentes
Quase aderentes
Nível intermediáriode aderência
Nível inexistente ouprecário de aderência
-
42
Por outro lado, 25 municípios, ou 27,2% do total, receberam nota igual a zero, seja por
não ter sido localizado Portal da Transparência, seja por retorno de mensagem de erro ou de
página em manutenção na tentativa de acessar o link que seria do Portal, conforme informado
na home page da Prefeitura.
Cabe ainda ressaltar a existência de Portais da Transparência de nove Prefeituras que
somente apresentam as informações exigidas pela Lei Complementar n.º 101, sem considerar as
alterações levadas a efeito pela Lei Complementar n.º 131, ou seja, a disponibilização, em
tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira.
Em síntese, apenas 4,3% das Prefeituras Municipais fluminenses estavam
plenamente aderentes aos ditames da LC n.º 131/2009 e do Decreto n.º 7.185/2010. Se
adicionarmos ao total dos municípios plenamente aderentes os 16 que alcançaram nota máxima
na dimensão "conteúdo", além dos sete municípios que, apesar de não terem alcançado notas
máximas nas dimensões "conteúdo" e "tempestividade", atingiram iT131 acima de 0,75, temos
que aproximadamente 29,4% do total ou estavam aderentes ou necessitavam de alguns
ajustes para aderência plena à legislação sob análise. Ademais, 13 Prefeituras, ou 14,1% do
total, se apresentaram em nível intermediário de aderência.
Do outro lado, se adicionarmos aos 25 municípios que receberam nota igual a zero pelos
motivos já expostos, os 19 que alcançaram iT131 igual a 0,14 (pela existência de Portal da
Transparência, mas que não apresentam quaisquer informações exigidas pela Lei
Complementar n.º 131 e pelo Decreto n.º 7.185), e outros oito que obtiveram iT131 entre
0,20 e 0,27 por apresentarem informações mínimas, temos que 52 Prefeituras Municipais
fluminenses, ou aproximadamente 56,5% do total, estavam em nível inexistente ou
precário de aderência à legislação sob análise.
-
43
Gráfico 3 - Nível de aderência das Prefeituras à LC n.º 131/2009 na terceira rodada.
Fonte: Apêndice C
4.4 Resultado consolidado
Verificou-se que, após as três rodadas de tentativas de acesso, nenhuma das 92
Prefeituras Municipais fluminenses se apresentaram plenamente aderentes aos ditames da
Lei Complementar n.º 131/2009 e do Decreto n.º 7.185/2010, por terem alcançado notas
inferiores a 1 na média das três tentativas, apesar de algumas delas terem alcançado nota
máxima em uma ou duas rodadas, conforme pode ser verificado no Apêndice D.
Não obstante, constatou-se que 24 Prefeituras Municipais, ou 26% do total, apesar de
não terem alcançado iT131 médio igual a 1, obtiveram média igual ou superior a 0,67 após as
três rodadas de tentativas de acesso, indicando que necessitam de alguns ajustes para aderência
plena à legislação sob análise, com destaque para as Prefeituras de Itatiaia, Bom Jesus do
Itabapoana e Cabo Frio, que alcançaram iT131 médio igual a 0,96, 0,92 e 0,90,
respectivamente.
Ademais, 19 Prefeituras, ou 21% do total, se apresentaram em nível intermediário de
aderência, por terem alcançado iT131 médio entre 0,33 e 0,66.
4
23
1352
Aderentes
Quase aderentes
Nível intermediáriode aderência
Nível inexistente ouprecário de aderência
-
44
Por outro lado, 16 Prefeituras Municipais, ou 17% do total, receberam nota igual a zero
nas três rodadas de tentativas de acesso, seja por não ter sido localizado Portal da
Transparência, seja por retorno de mensagem de erro ou de página em manutenção na tentativa
de acessar o link que seria do Portal, conforme informado na home page da Prefeitura.
Se adicionarmos aos 16 municípios que receberam nota igual a zero pelos motivos já
expostos, os 18 que alcançaram iT131 médio até 0,14 (pela existência de Portal da
Transparênc