Dr. Alina Voiculeţ

Dr. Camelia Marin Drd. Isabella Sima

STUDII ŞI ANALIZE PRIVIND POLITICILE PUBLICE ÎN ŢĂRI DIN

UNIUNEA EUROPEANĂ

2014

1

CUPRINSCapitolul I Politici publice1.1. Conceptul de „politică publică”1.2. Tipologia politicilor publice1.3. Actorii şi beneficiarii politicilor publice1.4. Dimensiunea şi scopul politicilor publice1.5. Întrebări recapitulative1.6. AplicaţiiCapitolul II Etape în aplicarea politicilor publice2.1. Stabilirea agendei2.2. Identificarea problemei2.3. Formularea opţiunilor de politici publice2.4. Implementarea opţiunilor de politici publice2.5. Monitorizarea şi evaluarea politicilor publice2.6. Întrebări recapitulative2.7. Aplicaţii Capitolul III Modele ale politicilor publice3.1. Folosirea modelelor 3.2. Modelele politicilor selectate

3.2.1. Modelul instituţional 3.2.2. Modelul grupurilor

3.2.3. Modelul elitei 3.2.4. Modelul raţional3.2.5. Modelul incremental3.2.6. Modelul teoriei jocului3.2.7. Modelul opţiunii publice3.2.8. Modelul teoriei sistemelor3.2.9. Modelul procesual

3.3. Modalitatea determinării eficienţei unui model3.4. Întrebări recapitulative3.5. AplicaţiiCapitolul IV Procesul politicilor publice în România şi în ţări ale Uniunii Europene4.1. Noţiuni introductive4.2. Procesul politicilor publice în România4.3. Spania – particularităţi ale procesului politicilor publice4.4. Portugalia – importanţa ministerelor în procesul politicilor publice4.5. Întrebări recapitulative

2

4.6. AplicaţiiPREFAŢĂ

Lucrarea aceasta este centrată pe o tematică de mare importanţă şi actualitate pentru teoria şi practica economică. Volumul se distinge printr-o structură logică în care sunt selectate judicios probleme esenţiale, pe baza cunoaşterii ştiinţifice, precum şi pe baza intuiţiei şi rafinamentului intelectual, concretizate într-o doză dincolo de masa critică.

Pornind de la realităţile economice contemporane şi de la lucrările publicate până în prezent pe această tematică, autorii au inclus în structura lucrării lor aspecte menite să contribuie la adâncirea cunoaşterii şi înţelegerii conţinutului şi mecanismelor politicilor publice în România şi în alte ţări din Uniunea Europeană.

Prin deschiderile pe care le realizează, autorii încadrează armonios politicile publice în problematica generală a rolului economic al statului în contemporaneitate. Acest aspect este important deoarece implicarea statului în viaţa economico-financiară constituie un spaţiu de dispută între diferite teorii, doctrine sau şcoli economice care se manifestă fie în sensul neacceptării sau diminuării rolului economic al statului, fie în sensul implicării totale a statului în conducerea economiei. În asemenea împrejurări, au meritul că orientează demersul lor spre optimizarea raţionamentelor economico-financiare pe o traiectorie benefică societăţii, în scopul obţinerii efectelor utile validate de viaţa reală a oamenilor.

Statul este în prezent o caracteristică esenţiala a economiei de piaţă concurenţial-funcţională, ca sistem economic real mixt. El reprezintă un ansamblu de funcţii, forţe şi modele diferite, împreună cu mijloacele adecvate de putere prin care se adoptă decizii în probleme economice care interesează ansamblul comunităţii: guvernul, agenţii economici, instituţiile naţionale şi internaţionale, populaţia în totalitatea ei. De aceea, autorii procedează corect insistând, în analiza lor, asupra îmbinării aspectelor liberalismului economic de tip clasic pur, cu aspectele internaţionalismului statal economic optim. În acest fel, lucrarea etalează cerinţa amplificării, ramificării şi direcţionării relaţiilor multilaterale ale României cu ţările din zona comunitară europeană, referitoare la mecanismele specifice de interferare a pieţei libere cu rolul economic al statului.

Referenţialele lucrării sunt concretizate într-o logică revelatoare în cele cinci capitole astfel: politici publice; etape în

3

aplicarea politicilor publice; modele ale politicilor publice; procesul politicilor publice în România şi în ţările Uniunii Europene; studiu de caz.

Lucrarea în ansamblul ei are preponderent un caracter metodologic, asigurat printr-un mod elevat de organizare internă unitară. Acest caracter, corelat cu noile tehnologii de studiu şi analiză, mai ales cele asociate cu sistemele bazate pe informaţie, asigură descoperirea, captarea, selectarea, tratarea şi interpretarea informaţiilor multiple, specifice politicilor publice. Prin stăpânirea unor modele, tehnici şi instrumente rafinate de analiză a politicilor publice, viitorul specialist economist devine un factor esenţial, dinamizator pentru procesul managerial al acestor politici.

În deplin acord cu acest imperativ, lucrarea de faţă, deşi sintetică, favorizează şi managementul comunicării în afaceri, cu accent pe obiectivul prioritar al acestuia, respectiv fundamentarea, aplicarea şi eficientizarea politicilor publice, pentru creşterea economică durabilă organică pe termen lung. Astfel, lucrarea răspunde şi cerinţei tot mai presante a managementului de raportare exactă a rezultatelor de afaceri, extrem de actuală şi uşor de utilizat de studentul economist. Acesta este pus în situaţia concretă de a răspunde la întrebări şi de a acţiona în diverse etape de aplicare a politicilor publice sau de a folosi un anume model selectat al acestor politici ori de a determina eficienţa modelului respectiv.

Drept urmare, prin caracterul ei metodologic lucrarea răspunde nu numai cerinţei formativ-profesionale a viitorului economist, ci şi exigenţei antrenării acestuia pe un traseu educativ, cultural-informaţional intensiv, încă de pe băncile facultăţii, situându-l în centrul unor soluţii din lanţul decizional cu caracter practic, aplicativ. În acest fel, înţelegem că prin prisma unor intervenţii publice în economie se stimulează crearea de noi locuri de muncă, se ameliorează relaţia complexă între resursele economice limitate şi nevoile sociale în creştere, se asigură flexibilizarea normelor circuitului economic. Asemenea aspecte conduc la impulsionarea convergenţei nominale şi reale a modelului economic românesc cu modelul economic european integrat, impunându-se decriptarea atentă a cauzelor şi efectelor, ceea ce înseamnă valoare asigurată în cunoaşterea ştiinţifică elevată şi înţeleaptă.

Aşadar, mesajul lucrării este fundamental şi autentic, în sensul că ne îndeamnă la înţelegerea şi folosirea politicilor publice în termenii economiei sociale de piaţă, convingându-ne că în acest proces nu există perfecţiune economică, ci există performanţe de vârf

4

care trebuie atinse, că nu există modele prefabricate, general aplicabile pentru obţinerea succesului.

Analiza politicilor publice, în maniera proprie a autorilor, ne arată că toţi suntem supuşi aceloraşi legi ale dezvoltării economico-sociale, iar un mod esenţial firesc de comportament economic de specialitate şi, totodată, civic este acela bazat pe un nou sistem al mecanismelor de gestionare raţional-eficientă a politicilor publice, în contextul relaţiilor purtătoare de interese în plan naţional şi european comunitar.

Iată de ce, evaluând în totalitate ceea ce are această carte şi neinsistând asupra a ceea ce ar fi putut să aibă, o recomandăm cu căldură, cu plăcere şi cu încredere tuturor celor interesaţi, având convingerea că este un produs ştiinţific de calitate şi deosebit de folositor pentru randamentizarea activităţii economice.

Prof. univ. dr. Dumitru CiucurProfesor emerit

Academia de Studii Economicedin Bucureşti

5

Capitolul I

POLITICI PUBLICE

Ţinte previzionateLa sfârşitul acestui capitol veţi fi capabili să:

Definiţi politica publică; Clasificaţi politicile publice; Evidenţiaţi actorii implicaţi în formularea şi

implementarea politicilor publice; Cunoaşteţi beneficiarii politicilor publice; Enunţaţi scopul unei politici publice.

Cuvinte şi concepte cheie: politică publică, politică reglementară, politica distributivă, politica redistributivă, politica constitutivă, politici materiale, politici simbolice, actorii politicii publice, beneficiarii politicii publice, scopul politicii publice.

1.1. Conceptul de „politică publică”Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezintă un

domeniu de graniţă între mai multe discipline “clasice” precum ştiinţa politică, sociologia, psihologia socială, ştiinţa juridică sau economia.

Fiecare dintre noi avem nevoie de educaţie, sănătate, asistenţă socială, transport în comun, drumuri naţionale. Chiar dacă nevoile educaţionale sau medicale ale fiecăruia dintre noi sunt diferite, este important ca noi ca indivizi să beneficiem de instrumente elementare de dezvoltare şi supravieţuire.

Cetăţenii fiecărei ţări, chiar şi cei mai puţini pretenţioşi, îşi doresc de la guvernul lor să ia cele mai inteligente decizii. Într-o democraţie, o guvernare inteligentă şi aflată sub controlul publicului, nu numai că trebuie să ia decizii, ci trebuie să le ia într-un anumit cadru.

De fapt, ceea ce cer cetăţenii de la guvernele lor, este ca ele să producă politici.

Domeniul politicilor publice poate fi definit foarte bine ca ocupându-se de studiul deciziilor politico-administrative de alocare a diverselor forme de resurse (materiale, financiare, de „know how”, simbolice).

Politicile publice nu sunt doar domeniul de interes al specialiştilor în ştiinţele politice. Acest concept este utilizat şi de funcţionari publici, de reprezentanţi aleşi, de ziarişti etc. care utilizează termenul în încercarea de a descrie cum este modelată

6

acţiunea publică. În examinarea conceptului de politică publică trebuie luat în considerare modul în care acest termen este înţeles atât de catre specialiştii din mediul academic, cât şi de către practicieni.

Printre multiplele definiţii care s-au dat politicilor publice, unele sunt extrem de simple, în timp ce altele sunt deosebit de complexe.

În limbaj uzual, termenul politică publică este înţeles ca un comportament al unui actor sau al mai multor actori, cum ar fi un conducător politic, o agenţie guvernamentală sau un parlament, în privinţa unui domeniu specific de activitate. O astfel de definiţie nu este, totuşi, adecvată unui demers ştiinţific.

David Easton defineşte politicile publice ca fiind alocarea de autoritate a valorilor pentru întreaga societate1.

Pornind de la definiţia dată de Easton, Thomas Dye ajunge la concluzia că numai guvernele pot să aloce cu autoritate valori pentru întreaga societate şi, prin urmare că "politica publică este tot ceea ce decid guvernele să facă sau să nu facă"2. Una dintre consecinţele pe care Dye le desprinde din această definiţie este aceea că inacţiunea guvernului este la fel de importantă şi poate să aibă un impact la fel de mare asupra societăţii ca şi acţiunea guvernamentală. În consecinţă acestei idei i se impun două observaţii. În primul rând din această definiţie rezultă că la nivelul guvernului are loc un proces de luare a deciziilor privind acţiunea sau inacţiunea într-un domeniu, punându-se accentul, indirect, tocmai pe mecansimele de luare a deciziilor în interiorul structurilor ce formează guvernământul.

În concepţia lui Andrei Trandafira, politicile publice sunt acţiunile colective ce au ca scop satisfacerea preferinţelor cetăţenilor, indiferent dacă sunt de tip guvernamental, de guvernanţă sau de alt tip3.

O definiţie “largă” afirmă că o politică publică reprezintă “relaţia dintre un guvern şi mediul său”4.

1 David Easton, A Framework for Political Analysis, Prentice-Hall, New Jersey, 19652 Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, Eighth Edition, Englewood Cliffs, NJ, 19953 Andrei Trandafira, Politici publice şi administraţie publică, Editura Polirom, Iaşi, 20074 Robert Eyestone, The Threads of Public Policy: A Study in Policy Leadership, Bobbs-Merrill Co, 1971

7

De asemenea, politica publică poate fi definită ca „un curs al acţiunii cu un scop precis, urmărit de un actor sau un grup de actori în abordarea unei probleme”5.

Pornind de la definiţiile de mai sus rezultă o serie de elemente care dau consistenţă unei politici publice.

În primul rând o politică publică este formată dintr-un ansamblu de măsuri concrete, care dau substanţă politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat de diverse decizii;

Un al doilea element este dat de faptul că o politică publică se defineşte prin decizii, prin forme de alocare a resurselor, a căror natură este mai mult sau mai puţin autoritară şi în care coerciţia este mereu prezentă;

În al treilea rând, o politică publică se înscrie “într-un cadru general de acţiune”, ceea ce ne permite să facem distincţie între o politică publică şi simple măsuri izolate;

În acest cadru de acţiune, o politică publică are obiective şi scopuri bine precizate, stabilite în funcţie de valori, norme şi interese;

O politică publică are un public, adică indivizi şi grupuri a căror situaţie este afectată de deciziile luate în politica publică în cauză.

Politicile publice sunt acele acţiuni realizate de către guvern (central sau local) ca răspuns la problemele care vin dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci când o autoritate publică, centrală sau locală, încearcă cu ajutorul unui program de acţiune coordonat să modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali.

În limba română expresia „politică publică” a pătruns în studiile de specialitate şi în limbajul curent destul de târziu (la sfârşitul anilor ’90).

Când auzim cuvântul „politică”, imediat ne ducem cu gândul la activitatea partidelor politice şi a oamenilor politici, a parlamentului, guvernului, ne gândim la campaniile electorale, la declaraţiile politice etc. Conceptul de politică este esenţial pentru a înţelege modul în care se guvernează, spre exemplu, impactul guvernării asupra bunăstării cetăţenilor, este asociat cu termenul de politică socială.

5 Marius Constantin Profiroiu, Elena Iorga, Manual de politici publice, Editura Economică, Bucureşti, 2009, p. 14

8

Dacă în limba română există doar un cuvânt în acest sens, în limba engleză există două cuvinte: „policy” şi „politics”. Se vorbeşte despre „political science” şi despre „policy science”, care în limba română se traduc la fel şi anume „ştiinţe politice”, dar sensul lor este foarte diferit.

Expresia „political science” vizează următoarele probleme: instituţii publice; comportamentul politic; politică comparată; relaţii internaţionale; teorie politică; politici publice şi administraţie; economie politică; metodologie politică.

Ştiinţele politice în sens de „politicy sciences” înseamnă disciplinele care studiază metodele utilizate în formularea şi aplicarea politicilor publice, precum şi rezultatele lor.

Studiul politicilor este un subdomeniu al ştiinţelor politice, dar în acelaşi timp are caracter interdisciplinar, deoarece analiza politicilor are legătură şi cu alte domenii, precum economia, ştiinţele administrative, managementul, teoria deciziei etc.

Politicile publice sunt greu de definit, termenul fiind folosit în mai multe sensuri6:

1. Politicile ca etichete ale unor domenii de activitate. De fapt politicile descriu domeniile activităţii şi implicării guvernamentale: politica economică, politica socială sau politica externă a unui guvern;

2. Politicile ca expresie a scopului general sau a stării de fapt dorite; Într-un document al unui partid politic, sau în cel al unui guvern, termenul „politică” este folosit pentru a indica scopul general (sau finalitatea) unei activităţi guvernamentale în general sau într-un anumit domeniu; de asemenea el este folosit pentru a descrie starea de fapt care va fi atinsă o dată cu realizarea scopului propus. Dacă studiem Strategia naţională de dezvoltare economică a României pe termen mediu, adoptată de către guvernul României în martie 2000, având consensul tuturor partidelor politice reprezentative, vom vedea

6 Mihaela Pacesila, Alina Profiroiu, Evoluţii recente privind studiul politicilor publice, http://ramp.ase.ro/_data/files/articole/7_08.pdf, p. 58-59

9

că acesta este sensul în care este folosit termenul „politici” acolo;

3. Politicile ca propuneri specifice; Termenul este folosit pentru a descrie acţiuni specifice pe care organizaţiile politice (grupuri de interese, partide, guvernul însuşi) doresc să le vadă realizate. De ex. Primăria are o politică de susţinere a şcolilor;

4. Politicile ca decizii ale guvernului. Ca ex. Politica guvernului în cazul Bancorex, FNI sau Sidex;

5. Politicile ca autorizare oficială. Din momentul în care se spune că guvernul are o politică în privinţa unei probleme, înseamnă că există deja legi votate în parlament sau hotărâri de guvern care îngăduie sau susţin astfel de activităţi;

6. Politicile ca programe. Se spune uneori că avem o politică a unei organizaţii guvernamentale atunci când aceasta are sau aplică un anumit program. Un program implică un pachet de măsuri care cuprind reglementări, organizare şi resurse. Programele sunt mijloacele prin care guvernul încearcă să atingă nişte scopuri mai generale. De ex. Programele privind bursele studenţeşti sau recalificarea personalului disponibilizat;

7. Politicile ca produse. În acest caz putem vorbi despre ceea ce guvernul realizează în comparaţie cu ce a promis. În cazul serviciilor de sănătate, de pildă, mai multe fonduri, un număr mai mare de personal pregătit sau creşterea numărului de paturi sunt condiţii necesare, dar nu şi suficiente, pentru îmbunătăţirea serviciilor medicale; ele sunt însă altceva decât produsul dorit: creşterea stării de sănătate a populaţiei (sunt căi sau mijloace pentru a-l obţine);

8. Politicile ca rezultate. Aceasta vizează rezultatul obţinut. Astfel, prin această evaluare a politicilor se observă dacă scopul declarat este şi obţinut;

9. Politicile ca teorii sau modele. Toate politicile implică anumite presupoziţii cu privire la ceea ce poate un guvern să facă şi care sunt consecinţele acţiunilor sale. Aceste presupoziţii nu sunt explicate în mod frecvent, dar cu toate acestea politicile implică o teorie (sau un model) privind relaţia cauză-efect între fenomenele şi procesele implicate, ori corelaţiile semnificative dintre ele. Una dintre sarcinile analistului politicilor este să detecteze teoriile sau modelele care sunt implicate în politici şi să le examineze în ceea ce priveşte consistenţa internă sau validitatea presupoziţiilor sale;

10

10. Politicile ca procese. Politicile implică un proces care se întinde pe o perioadă lungă de timp. O politică apare atunci ca exprimând întreaga mişcare de schimbare într-un anumit domeniu. Spunem: politica de restructurare a sectorului minier; sau politica de reformă a educaţiei etc.Făcând o sinteză a celor de mai sus, vom da următoarele

definiţii: politică publică este o reţea de decizii legate între ele

prin alegerea obiectivelor, a mijloacelor şi a resurselor alocate pentru atingerea lor în situaţii specifice.

procesul de înfăptuire a politicilor este procesul de formulare şi de aplicare a politicilor publice.

În procesul de politică publică, autorităţile guvernamentale sunt supuse unor presiuni interne sau externe ce ţin de lipsa de resurse sau de rezistenţa internă sau internaţională faţă de anumite opţiuni, ceea ce limitează posibilitatea de alegere a acestora.

O delimitare necesară este cea între politica publică şi decizia politică, aceasta din urmă fiind punctul culminant al unei serii de decizii făcute pe parcursul procesului politicii publice.

Politica publică este un ansamblu de măsuri luate de o autoritate legală şi responsabilă care vizează îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale cetăţenilor sau conceperea unor măsuri de stimulare a creşterii economice7.

Aceasta se defineşte prin patru elemente: ansamblul de acţiuni întreprinse trebuie să vizeze

acelaşi sector de activitate sau acelaşi teritoriu; acţiunile întreprinse trebuie legate unele de altele; politica publică trebuie concepută în funcţie de

obiectivele ţintă şi de rezultate tangibile. Ea trebuie să aibă scopuri precise, etape intermediare care să exprime paşii parcurşi şi mijloacele eficiente;

politica publică trebuie să responsabilizeze, ea trebuie să fie rezultatul unei voinţe politice.

De asemenea, politica publică reprezintă „acea direcţie de acţiune sau lipsă a acţiunii aleasă de autorităţile publice ca răspuns la o anumită problemă sau la un set de probleme interconectate”8.

7 Marius Constantin Profiroiu, Elena Iorga, Op. cit., p. 178 Alina Mungiu – Pippidi, Politici publice: teorie şi practică, Editura Polirom, Iaşi, 2002

11

De fapt, putem spune că politicile publice înseamnă pur şi simplu soluţii la problemele de interes public9.

O politică publică reprezintă un fenomen complex legat de numeroase decizii făcute de mai mulţi indivizi sau de mai multe organizaţii. De multe ori o politică publică este determinată de alte politici anterioare şi este legată de alte decizii cu care, aparent, nu are nici o conexiune.

1.2. Tipologia politicilor publiceÎn literatura de specialitate găsim o serie clasificări posibile ale

politicilor publice. Putem clasifica politicile publice în funcţie de criterii

formale sau instituţionale, şi avem de-a face cu: politici naţionale, politici locale şi politici interguvernamentale. Sau putem să le clasificăm în funcţie de grupurile de cetăţeni cărora le sunt adresate. Însă, experienţa de până acum demonstrează că nu există o tipologie exactă a acestor politici, fiind foarte importantă utilizarea pe care le-o dă analistul.

Tipologiile10 utilizate cele mai frecvent sunt cele care clasifică acţiunea publică în funcţie de teoria schimbării sociale care o structurează. Acest tip de clasificare a fost elaborată de Lowi şi completată de Ripley şi Franklin (1991), bazându-se pe un parametru, şi anume natura coerciţiei pe care o politică publică o induce între stat şi destinatarii politicii respective.

Din punctul de vedere al coerciţiei, o politică publică poate fi calificată în două moduri:

Pe de o parte, această coerciţie se exercită în mod direct sau constrângător asupra cetăţeanului sau, din contră, în mod indirect sau lejer, spre exemplu atunci când un agent de poliţie dă o mustrare sau un sfat automobilistului în culpă;

Pe de altă parte, această coerciţie îi afectează pe cei către care este îndreptată, modificând comportamentul acestora şi limitându-le autonomia sau, din contră, se exercită printr-o presiune asupra mediului în care trăiesc aceştia; astfel putem reduce consumul gospodăriilor printr-o creştere a impozitului pe venit sau printr-o diminuare a cheltuielilor publice ale statului.

Intersectarea acestor parametri ne permite să facem distincţia între patru tipuri de politici publice.

9 www.politicipublice.ro10 Marius Constantin Profiroiu, Elena Iorga, Op. cit., p. 29-33

12

A) Tipologia politicilor publice, bazată pe coerciţie (după Lowi), se prezintă astfel:

politică reglementară este o acţiune publică ce constă în adoptarea de norme autoritare care afectează comportamentul destinatarilor. Statul obligă sau interzice: codul rutier, de exemplu, stabileşte nişte reguli de comportament. În acest caz, coerciţia este maximă. Pe scurt, libertăţile individuale ale destinatarilor politicilor sunt limitate, interesele lor sunt transformate prin decret.

Mai târziu, Ripley şi Franklin au completat această tipologie prin împărţirea politicilor de reglementare în două categorii: politici de reglementare protective şi competitive.

- politici de reglementare protective sunt cele care încearcă să protejeze publicul în general de efectele negative ale activităţii private, cum ar fi: poluare, consumul de produse falsificate, fraudarea tranzacţiilor comerciale.

- politicile de reglementare competitive presupun ca politicile elaborate să limiteze furnizarea de bunuri şi servicii de către una sau câteva categorii desemnate de furnizori, care sunt aleşi dintr-un mare număr de furnizori potenţiali care concurează între ei. Aceştia citează alocarea licenţelor de radio şi televiziune, ca exemplu. Aşa stau lucrurile şi în cazul politicilor prin care statul limitează accesul liber la o profesie (medici, farmacişti, notari, avocaţi, arhitecţi etc.), inducând o protecţie dacă nu chiar o rentă pentru agenţii economici din această profesie. În general, statul acordă asociaţiilor profesionale puterea de a acorda licenţe pentru accesul la astfel de profesii (ex.: Colegiul medicilor, al farmaciştilor, Camera notarilor, Baroul avocaţilor etc.). Acest sistem asigură o viziune profesionistă asupra activităţilor acestor profesionişti, care trebuie să fie educaţi şi reglementaţi pentru a putea asigura servicii competente clienţilor lor. Pe de altă parte însă, aceste politici creează anumite bariere pentru intrarea în anumite profesii.

politica distributivă reprezintă o acţiune prin care puterea publică autorizează cazuri speciale desemnate nominal. Ex: permisul de construcţie. Pentru a construi este nevoie de permis pe care autoritatea publică îl acordă de la caz la caz. Cetăţeanul este beneficiarul unei acţiuni publice, aceea care îi acordă o favoare (o rentă imobiliară).

13

Politicile distributive11 presupun alocarea de servicii sau de beneficii pentru anumite segmente ale populaţiei: indivizi, grupuri, companii sau comunităţi. Unele politici distributive pot asigura beneficii pentru un singur beneficiar sau pentru câţiva, puţini la număr – susţinerea unei intreprinderi prin subsidii pentru evitarea falimentului, – în timp ce altele pot asigura beneficii pentru un număr mare de persoane – susţinerea preţurilor agricole, educaţia gratuită, programe de recalificare. Politicile distributive implică utilizarea fondurilor publice pentru susţinerea grupurilor particulare, comunităţilor sau sectoarelor economice. În general, cei care solicită aceste beneficii nu concurează unii împotriva altora. Beneficiile pe care le obţin nu reprezintă costuri directe pentru vreun anumit grup specific, costurile fiind suportate din bugetul public, deci de toţi plătitorii de impozite. Astfel, politicile distributive crează impresia că există doar câştigători şi nimeni nu are de pierdut, deşi, în mod evident, cineva trebuie să achite costul financiar.

politica redistributivă constă în adoptarea de către puterea publică a unor criterii care conferă acces la anumite avantaje, acest acces nefiind acordat unor cazuri sau unor destinatari desemnaţi nominal, ci anumitor grupuri de destinatari neindividualizaţi. Politica redistributivă este caracterizată prin acţiuni care intenţionează să modifice alocarea bunăstării, proprietatea, drepturile personale şi civile etc. Un exemplu este cel al asigurărilor sociale. Statul adoptă condiţiile (vârsta, statutul economic etc.) pentru ca cetăţenii să poată beneficia de o protecţie socială. Dar cei care îndeplinesc aceste condiţii decid dacă să utilizeze sau nu această posibilitate, dacă doresc acest lucru. Statul manipulează criterii generale, nu desemnează individual beneficiarii sau victimele.

Politicile redistributive implică eforturi deliberate din partea guvernului în vederea transferării de venituri, proprietăţi sau drepturi între grupuri largi ale populaţiei. Modelul uzual al unei politici redistributive constă în preluarea de resurse de la cei ce au, pentru a fi distribuite celor ce nu au, de exemplu impozitul progresiv pe venit. Uneori, politicile redistributive sunt dificil de adoptat pentru că implică realocarea banilor şi a puterii, iar cei care posedă bani şi putere vor renunţa rareori de bunăvoie la ele.

11http://xa.yimg.com/kq/groups/32490641/1514672150/name/POLITICI+PUBLICE+-+curs.doc.

14

politica constitutivă se traduce prin faptul că acţiunea publică defineşte reguli privind puterea, prin revizuirea Constituţiei unei ţări, prin realizarea de reforme administrative.

B) În funcţie de distribuţia costurilor şi beneficiilor: politici ale grupurilor de interese. Conflicte între

grupuri care ar beneficia şi cele care ar suporta costurile. politici orientate spre clientelă. Relaţii strânse de

clientelă, între creatorii de politici, reglementatori şi interesele reglementate.

politici antreprenoriale. Grupurile şi liderii lor caută să persuadeze pe creatorii de politici să reglementeze interesul public, în faţa opoziţiei venite din partea grupurilor care ar suporta costurile.

politici majoritare. Grupuri relativ largi de oameni sau cele care acţionează în propriul interes, care caută o declaraţie de politică substanţială sau simbolică. Adesea conduce la politici slabe sau ambigue.

C) În funcţie de stilul politicilor: politici liberale – sunt cele care intervin acolo unde un

interes individual ameninţă interesul public acceptat. politici paternaliste – impun interesul public

recunoscut uneori fără să se preocupe de impactul nefast al unei asemenea politici asupra intereselor individuale.

politici în care autorii politicilor caută consensul, reacţionează la probleme, caută să impună decizii, anticipează probleme.

Conform altor clasificări12, politicile publice pot fi: politici substantivale - implică ceea ce face guvernul,

cum ar fi construcţia de autostrăzi, distribuţia de ajutoare sociale, achiziţia de armament, etc. Politicile substantivale distribuie cetăţenilor, în mod direct avantaje sau dezavantaje, beneficii sau costuri.

politici procedurale - stabilesc cum urmează să fie făcut ceva sau cine urmează să facă ceva. Astfel definite, politicile procedurale includ legile ce crează organisme administrative, specificând procesele şi tehnicile pe care le pot utiliza în desfăşurarea programelor lor, controlul guvernamental, parlamentar sau juridic asupra operaţiunilor lor. Politicile procedurale pot avea importante

12http://xa.yimg.com/kq/groups/32490641/1514672150/name/POLITICI+PUBLICE+-+curs.doc.

15

consecinţe substatntivale, cum sau cine acţionează putând determina ceea ce se face de fapt.

În funcţie de tipul de beneficii pe care îl alocă: politici materiale - asigură resurse tangibile

beneficiarilor lor sau impun dezavantaje reale celor care sunt afectaţi în mod negativ. Legislaţia privind obligaţia angajatorilor de a plăti un salariu minim, contribuţiile la casele de asigurări sociale sau de sănătate sunt materiale atât în conţinutul cât şi în efectul lor.

politicile simbolice - au un impact material minor asupra cetăţenilor, alocă avantaje şi dezavantaje intangibile. Ele apelează la valori ca patriotismul, dreptatea socială, pacea etc. De exemplu legi privind arborarea drapelului, intonarea imnului, arderea drapelului, interpretarea istoriei.

Nici o politică nu este în întregime simbolică sau în întregime materială, acestea fiind mai curând polii unui spaţiu continuu. Câteodată, politici care par mai mult simbolice pot avea importante consecinţe materiale, cum ar fi legi privind protecţia unor animale rare, care pot conduce la blocarea unor construcţii, interzicerea exploatării forestiere etc.

1.3. Actorii şi beneficiarii politicilor publiceCapacitatea de a face politici publice poate aparţine mai multor

categorii de actori din sfera publică sau privată care trebuie să dezvolte o serie de aptitudini specifice în acest sens. Există chiar autori în domeniu care aseamănă procesul politicilor publice cu chirurgia: nimeni nu judecă performanţele unui chirurg după cunoştinţele sale, ci după modul în care reuşeşte să facă operaţia, timpul rezonabil în care acţionează şi rezultatele (reuşite) ale acesteia. În aceeaşi manieră, un specialist în domeniul politicilor publice trebuie să aibă capacitatea de a propune soluţii viabile la probleme reale din societate, urmărind în egală măsură ca aceste soluţii să fie puse în aplicare şi măsurând impactul (efectele) pe care măsura/măsurile propuse îl au la nivelul societăţii/segmentului social, economic etc. asupra căruia acţionează13.

Actorii implicaţii în politicile publice diferă în funcţie de ţara analizată, perioada istorică în care se realizează analiza şi problemele care trebuie rezolvate prin intermediul acestor politici. Ca urmare, nu este posibilă o enumerare exhaustivă a acestor politici. Pe de altă

13 www.ipp.ro, Cum să formulezi corect recomandări de politică publică. Ghid practic destinat organizaţiilor neguvernamental, Bucureşti, 2009, p. 12

16

parte, implicarea şi importanţa actorilor se modifică în timp şi în funcţie de natura problemei care trebuie rezolvată.

Termenul de actor include atât actori din sfera socialului, cât şi actori din structurile de stat, unii fiind mai mult implicaţi în procesul administrativ, în timp ce alţii sunt simpli spectatori14.

Procesul de realizare a politicilor publice este complex şi implică dimensiuni, mecanisme şi actori într-o reţea de interrelaţii.

Howlett şi Ramesh15 împart actorii politici în următoarele cinci categorii: oficialii aleşi (pot fi, la rândul lor, divizaţi în două categorii – membri ai executivului şi ai legislativului – rolul acestora din urmă fiind însă mult mai redus), oficialii numiţi în funcţie (funcţionarii), grupurile de interese, grupurile de cercetători şi mass-media. Primele două categorii aparţin statului, iar celelalte trei, societăţii.

1. Oficiali aleşi sunt formaţi din: executiv – are rolul c e l m a i i m p o r t a n t în procesul

politicilor publice, intervenind în toate etapele ciclului politicilor publice. Puterea de care dispune variază însă în funcţie de regimul politic existent în ţara respectivă.

legislativ - are un rol secundar, în sensul că, în general, el nu este cel care iniţiază propuneri de politici, deşi acest lucru nu este exclus. El are însă rolul de a aproba proiectele de legi înaintate de executiv, ocazie cu care poate aduce amendamente acestora, dar şi de a finanţa implementarea acestora.

2. Oficialii numiţi în funcţie sau funcţionarii la care apelează atât executivul, cât şi legislativul pentru a-şi transpune în practică propriile opţiuni în ceea ce priveşte politicile publice. Studiile au aratat faptul că aceşti funcţionari au anumite tipare comportamentale, ceea ce a determinat efectuarea unor cercetări pentru a identifica cauzele ce au dus la formarea acestora. Din perspectiva comportamentală a tiparelor funcţionarilor, studiile disting trei tipuri de funcţionari16 responsabili cu execuţia politicilor publice: birocratic, angajat politic şi pragmatic.

3. Grupurile de interese pot pune la dispoziţia oficialilor guvernamentali atât expertiză şi informaţii, cât şi importante resurse financiare. Ele pot reprezenta interesele de afaceri, industriale,

14 M. Howlett, M. Ramesh, Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, p. 63

15 Marius Constantin Profiroiu, Elena Iorga, Op. cit., p. 3516 Luminiţa Gabriela Popescu, Administraţie şi politici publice, Editura

Economică, Bucureşti, 2006, p. 61

17

organizaţiile muncitoreşti, sindicatele, asociaţiile profesionale, dar şi interesele consumatorilor sau de protecţie a mediului. Impactul pe care aceste grupuri îl au asupra politicilor publice variază în funcţie gradul de organizare al acestora, de numărul de membri şi de resursele financiare, politice şi informaţionale avute la dispoziţie.

4. Grupurile de cercetători sunt reprezentate de persoane ce activează în cadrul universităţilor, institutelor de cercetare, firmelor de consultanţă. Ele încearcă să îşi menţină o imagine de autonomie intelectuală faţă de guvern sau de partidele politice, pentru a putea fi luate în considerare. În procesul politicilor publice sunt participanţi al căror rol este determinat nu atât de poziţia politică sau administrativă cât de cunoştinţele de specialitate pe care le au. Aceşti participanţi, specialiştii, au un rol important în modelarea dezbaterii: ce este privit ca normal, care este problema, ce posibile răspunsuri există la această problemă. În domeniul politicii agricole, de exemplu, specialiştii sunt universitarii din domeniul agronomiei, biologiei, economiei agrare, experţi pe probleme de agricultură care lucrează pentru bănci, pentru organisme profesionale sau pentru firme de consultanţă, ziariştii presei de specialitate.

5. Mass-media constituie legătura primordială dintre stat şi societate, poziţie care-i permite să influenţeze agenda administraţiei şi opinia publică. Rolul presei în cadrul politicilor publice rezidă în faptul că semnalând probleme aceasta combină rolul reporterului (pasiv, care relatează şi descrie o problemă) cu cel al unui analist (activ, care analizează şi oferă soluţii pentru o problemă).

Pe lângă clasificarea facută de Howlett şi Ramesh, în literatura de specialitate apar şi alte tipologii.

Astfel, Colebatch17 împarte actorii politicii publice în două categorii:

actorii individuali, respectiv preşedintele statului, cetăţenii;

actorii colectivi, reprezentaţi de guvern şi parlament.De asemenea, actorii politicii publice, în funcţie de

provenienţa lor18, se divid în: actorii proveniţi din interiorul sistemului politico-

administrativ (parlementul, guvernul, preşedintele statului etc.);

17 Colebatch H. K., Policy, Open University Press, Buckingham, 199818 Victor- Romeo Ionescu, Politici publice europene, Universitatea ”Dunărea de Jos”, 2009, p. 5

18

actorii din afara sistemului politico-administrativ, respectiv din sfera societăţii civile (mass-media, grupurile de interese, grupurile de cercetători) .

Beneficiarii politicii publice sunt reprezentaţi de orice individ, comunitate, grup social vizat direct sau indirect de implementarea politicii publice.

În etapa de identificare a beneficiarilor19 trebuie avute în vedere următoarele categorii:

Consumatorii de bunuri, servicii publice şi categoriile de cetăţeni în general;

Mediul de afaceri reprezentat de marii producători industriali, întreprinderi mici şi mijloci etc.;

Organizaţii profesionale, sindicate; Sectorul asociativ, organizaţii neguvernamentale,

fundaţii; Sectorul public, diferite niveluri ale administraţiei

publice.Importanţa beneficiarilor pentru o numită politică publică

depinde de măsura în care aceştia vor fi influenţaţi ca urmare a implementării.

Beneficiarii pot fi: direcţi – acele persoane care constituie grupul ţintă al

politicii publice şi asupra cărora se vor răsfrânge rezultatele acesteia; indirecţi – acele persoane, grupuri, categori care

suportă efecte ale implementării politicii fără să fie direct vizate de aceasta.

Pentru a stabili rolul beneficiarilor şi modul în care politica publică îi va influenţa este necesară o descriere care să ia în considerare toate caracteristicile socio-economice relevante. Astfel, se recomandă strângerea de date şi prezentarea de estimări statistice care pot evidenţia o imagine cât mai apropiată de realitate în ceea ce priveşte dimenisunea politicii şi a actorilor implicaţi. Pot fi utilizate diverse tipuri de indicatori, precum: grupa de vârstă, nivelul de educaţie, zona geografică, etnia, categoria socio-profesională etc.

De asemenea, este necesar să fie menţionate şi categoriile de persoane afectate negativ în urma implementării politicii publice, pentru a putea evidenţia ce efecte ale politicii publice primează, cele pozitive sau cele negative.

19 www.minind.ro/politici_publice/Manual_elaborare_propunere_politici_publice

19

1.4. Dimensiunea şi scopul politicilor publicePolitica publică se caracterizează printr-un set de trăsături care

dau dimensiunea conceptului. Faptul că vorbim despre o politică, înseamnă că aceasta implică existenţa unei autorităţi care are capacitatea de a iniţia/promova/implementa/susţine respectiva politică. Caracterul public este dat, în genere, de beneficiarii asupra carora se răsfrâng efectele respectivei politici, şi anume cetăţenii20.

Politica publică are câteva trăsături concrete care o definesc, anume: - conţine un set de măsuri concrete; - include decizii cu privire la resursele alocate; - descrie un cadru general de acţiune şi de aceea este diferită

de o măsură individuală (acţiune colectivă vs. acţiune individuală); - are scopuri şi obiective care sunt formulate în funcţie de

anumite norme şi valori.Pentru a înţelege dimensiunile noţiunii de politică publică,

sunt necesare o serie de concepte care ajută21, respectiv: acţiunea în baza autorităţii: politica publică este o

acţiune implementată de structurile puterii, structuri care au autoritate legislativă, politică şi financiară de a acţiona;

o reacţie la problemele societăţii politica publică încearcă să răspundă unei nevoi/probleme concrete a societăţii (sau a unui segment al societăţii);

orientată spre un scop: politica publică este orientată spre atingerea unui set de obiective bine delimitate în încercarea de a rezolva o problemă a societăţii;

cursul acţiunii: politica publică nu este o decizie singulară, ci o abordare/strategie integrată;

decizie de a face sau a nu face ceva: politica publică poate fi implementată cu scopul de a rezolva o problemă sau, bazându-se pe presupunerea conform căreia problema poate fi rezolvată în cadrul politicilor deja existente, un guvern poate decide că nu este cazul să acţioneze;

politica este dusă la îndeplinire de un actor sau un grup de actori: politica este, în general, implementată de o structură de implementare alcătuită din mai mulţi actori şi, în cazuri mai rare, de o singură structură;

justificare a unei acţiuni: orice politică publică trebuie să includă motivarea acţiunii/non-acţiunii;

20 http://www.romaniacurata.ro/capitolul-4-politica-publica-2637.htm21 Marius Constantin Profiroiu, Elena Iorga, Op. cit., p. 16-17

20

decizie luată: politica publică este o decizie asumată, nu o promisiune sau o intenţie.

Termenul de politică publică este utilizat cu înţelesuri diferite la niveluri diferite. Poate identificarea unor atribute esenţiale ale acestui termen ar fi mai folositoare decât utilizarea unei definiţii unice. Colebatch consideră că sunt trei elemente care pot fi regăsite indiferent de definiţia utilizată22. Acestea sunt autoritatea, expertiza şi ordinea.

O politică publică se bazează în primul rând pe autoritate. Pentru ca ceva să poată fi numit politică, trebuie să poarte girul unui decident. Autoritatea este cea care legitimează o politică, iar direcţiile pe care aceasta le va urma provin de la cineva care posedă această autoritate: ministru, primar, manager etc. Chiar dacă aceste personaje pot avea un rol neînsemnat în proiectarea politicii, autoritatea lor se transmite în jos prin intermediul ierarhiei.

În al doilea rând, politica implică expertiză. Ea este văzută ca un proces de utilizare a puterii unei organizaţii într-un anumit domeniu. Deci o politică reclamă cunoştinţe despre acesta cât şi despre ceea ce s-ar putea face şi cum s-ar putea acţiona în domeniul respectiv. Astfel, cunoştinţele sunt specifice unei anumite zone: politică economică, politică sanitară, politică socială etc.

În al treilea rând, politica este preocupată de ordine. Politicile publice reprezintă acţiuni sistematice şi consistente. Deciziile nu sunt arbitrare sau datorate capriciilor conducătorilor, în acest sens, o politică publică punând anumite limite comportamentului oficialilor, “eliberându-i” de povara unor alegeri. O politică încadrează o multitudine de activităţi sub aceeaşi etichetă: nu doar se predă studenţilor, există o politică educaţională în privinţa învăţământului superior.

A spune că autoritatea, expertiza şi ordinea sunt atribute ale unei politici, nu înseamnă că ele sunt prezente în proporţie egală în desfăşurarea procesului acesteia. Ele pot opera chiar una împotriva alteia: oamenii politici negociază o anumită politică cu actorii intersaţi (ordine), însă specialiştii consideră că ar trebui efectuat întâi un experiment în direcţia respectivă (expertiză); specialiştii în combaterea criminalităţii ştiu că măsurile dure nu sunt cele mai eficiente (expertiză) însă politicienii consideră că electoratul este favorabil unor astfel de măsuri, votul acestora fiind mai important decât dovezile

22 Colebatch H. K., Op. cit., p.7

21

ştiinţifice (autoritate). Astfel, politicile publice încorporează o continuă tensiune între aceste atribute23.

Scopul unei politici publice este reprezentat de o stare generală de lucruri care se aşteaptă să fie atinsă după implementarea acesteia. Scopul are un caracter general, fiind cel care oferă orientarea tuturor activităţilor din cadrul implementării unei anumite politici publice.

Scopul unei politici publice cuprinde o declaraţie a ceea ce politica publică intenţionează să facă, cine şi cum va fi afectat de implementare, direct sau indirect.

Scopul este atins prin îndeplinirea unor obiective24, care sunt de două tipuri, generale şi specifice.

Obiectivele generale se referă la o direcţie majoră de acţiune, în timp ce obiectivele specifice au în vedere rezultate cuantificabile obţinute în urma implementării politicii publice. Acestea din urmă, trebuie să fie concrete şi măsurabile permiţând astfel monitorizarea şi evaluarea eficientă a rezultatelor implementării politicii publice.

Astfel, obiectivele specifice trebuie să aibă următoarele caracteristici:

să fie limitate numeric pentru a dispersa eforturile şi cheltuielile;

să fie temporal stabilite, conţinând indicaţii generale despre perioada în care vor fi atinse;

să fie cuantificabile.Existenţa unor perspective diverse asupra cercetării politicilor

publice a dus la apariţia a nenumărate studii care, uneori, au concluzii contradictorii în privinţa procesului prin care trec acestea. Această fragmentare a îngreunat analiza politicilor publice, dând acestui domeniu o anumită complexitate.

1.5. Testări interogative Cum poate fi definită politica publică? Autorităţile locale pot desfăşura politici publice? Dar

firmele? Există vreo deosebire între o decizie politică şi o politică

publică? Ce este politica de reglementare? Cum poate fi ea clasificată

potrivit celor doi autori, Ripley şi Franklin?

23http://xa.yimg.com/kq/groups/32490641/1514672150/name/POLITICI+PUBLICE+-+curs.doc.24 www.minind.ro/politici_publice/Manual_elaborare_propunere_politici_publice

22

Cum se pot clasifica politicile publice în funcţie de stilul acestora?

Care este rolul funcţionarilor în desfăşurarea unei politici publice?

Cum împarte Colebatch actorii politicii publice? Cine sunt beneficiarii direcţi ai politicii publice? Ce presupune înţelegerea dimensiunilor noţiunii de politică

publică? Care este scopul unei politici publice?1.6. Imaginaţii eseistice practiceFormulări (adevărat sau fals): Politica publică reprezintă un ansamblu de măsuri luate de o

autoritate legală şi responsabilă care vizează îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale cetăţenilor sau conceperea unor măsuri de stimulare a creşterii economice. (A/F)

Andrei Trandafira defineşte politica publică ca "tot ceea ce decid guvernele să facă sau să nu facă". (A/F)

În funcţie de distribuţia costurilor şi beneficiilor, politicile publice se clasifică în: politici liberale, paternaliste, în care autorii politicilor caută consensul. (A/F)

Politica publică este dusă la îndeplinire de un s ingur actor. (A/F)

Beneficiarii politicii publice pot fi direcţi şi indirecţi. (A/F) Oficialii aleşi pot fi formaţi din grupurile de interese,

grupurile de cercetători şi mass-media. (A/F)Teste grilă: Care din următoarele afirmaţii este adevarată?a) politica publică este punctul culminant al unei serii

de decizii făcute pe parcursul procesului politicii publice;b) politica publică reprezintă un ansamblu de măsuri

luate de o autoritate legală şi responsabilă care vizează îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale cetăţenilor sau conceperea unor măsuri de stimulare a creşterii economice;

c) în România, termenul „politică publică” a pătruns în studiile de specialitate şi în limbajul curent destul de devreme (la sfârşitul anilor ’20).

Politicile liberale :a. impun interesul public recunoscut uneori fără să se

preocupe de impactul nefast al unei asemenea politici asupra intereselor individuale;

23

b. reacţionează la probleme, caută să impună decizii, anticipează probleme;

c. sunt cele care intervin acolo unde un interes individual ameninţă interesul public acceptat.

Scopul politicii publice este atins prin îndeplinirea unor obiective, care sunt de două tipuri:

a. generale şi specifice;b. adevărate şi false;c. directe şi indirecte. În categoria beneficiarilor politicii publice intră :a. Consumatorii de bunuri, servicii publice şi categoriile

de cetăţeni în general;b. Preşedintele statului;c. Mediul de faceri reprezentat de marii producători

industriali, întreprinderi mici şi mijloci etc.. Actorii proveniţi din interiorul sistemului politico-

administrativ sunt:a. mass-media, grupurile de interese;b. grupurile de cercetători;c. parlementul, guvernul, preşedintele statului.Studiu de caz: O dată cu aderarea României la Uniunea Europeană, devine

necesar să se acorde o importanţă prioritară mediului înconjurător, prin promovarea dezvoltării durabile, pentru a putea recupera decalajul tehnologic şi de know-how. În acest context, „Crearea şi implementarea unui sistem naţional de producţie şi consum durabile” poate reprezenta o propunere de politică publică? Care ar fi scopul? În acest caz, care sunt obiectivele generale şi cele specifice? Cine sunt beneficiarii?

Text de comentat: Tinerii constituie un grup social foarte important din

perspectiva dezvoltării sociale, dar mai ales a dezvoltării economice a unei ţării. Tinerii de astăzi sînt baza populaţiei active în perspectivă. Nivelul şi modul de integrare al tinerilor în societate este un lucru esenţial pentru viitorul lor. Încadrarea în câmpul muncii este primordială pentru integrarea socială. Având un loc de muncă, tinerii sunt stimulaţi să-şi crească potenţialul economic, să înveţe continuu şi să contribuie la dezvoltarea social-economică a ţări. Astfel, scopul acestei propuneri de politică publice este de a analiza situaţia tinerilor în relaţie cu piaţa de muncă şi de a propune soluţii pentru a spori numărul tinerilor angajaţi. Tranziţia de la şcoală la muncă este

24

o problemă eternă pentru tinerii din toate ţările. În România, aceasta este însă agravată de faptul că populaţia tânără este în descreştere şi mulţi tineri aleg să emigreze peste hotare. Rata şomajului în rîndul tinerilor rămâne a fi cea mai înaltă în comparaţie cu alte categorii de vârstă şi este în creştere în ultimii ani.

25

Capitolul II

ETAPE ÎN APLICAREA POLITICILOR PUBLICE

Ţinte previzionateLa sfârşitul acestui capitol veţi fi capabili să:

Puteţi explica ce înseamnă alegerea unei politici publice;

Exemplificaţi cum se implementează o politică publică;

Explicaţi evaluarea şi monitorizarea unei politici publice;

Prezentaţi ciclul unei politici publice.Cuvinte şi concepte cheie: stabilirea agendei, identificarea, formularea şi alegerea opţiunii de politici publice, monitorizare şi evaluare a politicilor publice.

După cum ne putem da seama din ceea ce am studiat până în prezent referitor la politicile publice, acestea sunt ceea ce implementează administratorii publici.

După cum am explicat în capitolul anterior, politica publică este, de fapt, o direcţie de acţiune adoptată şi urmărită de guvern. Analiza politicii publice reprezintă studiul modului în care sunt elaborate şi implementate politicile de guvernare şi aplicarea cunoştinţelor disponibile, în scopul îmbunătăţirii formulării şi implemetării lor. Bunăoară, în primul capitol am văzut cum cât mai multe categorii de actori, atât din mediul public, cât şi din cel privat au capacitatea de a elabora şi a implementa politici publice. Un specialist în domeniul politicilor publice trebuie să aibă capacitatea de a propune soluţii viabile la probleme reale din societate, urmărind în egală măsură ca aceste soluţii să fie puse în aplicare şi măsurând impactul (efectele) pe care măsura/măsurile propuse îl au la nivelul societăţii/segmentului social, economic etc. asupra căruia acţionează.

Procesul de înfăptuire a unei politici publice urmăreşte în mod consecvent aceeaşi structură, indiferent de natura şi domeniul în care urmează a fi implementată respectiva politică. În literatura de specialitate, acest model de construcţie este cunoscut sub denumirea de ciclul politicii public. Secvenţialitatea etapelor acestui ciclu (modelul stadial) este utilă din perspectiva înţelegerii procedurilor de elaborare şi de implementare a politicii publice, dar întregul mecanism trebuie internalizat ca un proces continuu, care odată ce atinge etapa finală, intră de fapt într-o nouă fază, în care se reia întreg ciclul.

26

Ciclul politicilor publice are cinci mari etape, fiecare etapă având secvenţele sale:

Figura nr. 1 Ciclul politicilor publice

C

Sursa: http://www.scribd.com/doc/190997690/Ciclul-Politicilor-Publice-Birzea

Ciclul poate fi denumit şi ecuaţie sau proces al politicilor publice şi poate fi restrâns în trei mari demersuri: elaborare, implementare şi evaluare. Bunăoară, un ciclu grupează în fapt cele trei componente (politici – strategie – tactici). Astfel, putem spune că ciclul politicilor publice este un proces logic deductiv, unde actorul decizional urmăreşte un parcurs etapizat pentru a găsi soluţia la o problemă reală din societate.

Procesul politicii publice este un ciclu mai mult sau mai puţin închis. Evaluarea rezultatelor, oricare ar fi forma pe care o ia, precede faza de rezolvare a problemei. Dar nu putem spune întotdeauna că am ajuns la final, deoarece de multe ori sfârşitul poate fi un început. De multe ori evaluarea, în loc să conducă la finalizare, poate declanşa o întoarcere. Astfel, problema este considerată nerezolvată şi se fac

27

Stabilirea agendei

Monitorizarea şi evaluarea politicilor

publice

Identificarea, formularea şi

alegerea opţiunii de politici publice

Implementarea opţiunii de

politici publice

Formularea opţiunii de politici

publice

ajustări prin retroacţiune, fie printr-o nouă formulare a problemei iniţiale, fie printr-o gestionare mai satisfăcătoare a fazei de implementare a programului. Procesul este deschis oricăror tipuri de retroacţiune.

Pe de altă parte, putem spune că fazele nu au întotdeauna o ordine cronologică. Astfel, o fază nu urmează neapărat fazei precedente, ca atare fazele pot fi intercalate, ordinea lor cronologică poate fi inversată sau chiar anumite activităţi funcţionale pot să nu mai apară deloc în cadrul procesului. De exemplu, o politică poate dispărea, deoarece nu este niciodată implementată sau poate fi desfăşurată, fără ca nimeni să nu se gândească să o lege de rezultate. Bunăoară, sunt situaţii când au fost luate decizii de o autoritate publică, care nu au fost precedate de nici o activitate de formulare a soluţiilor sau care nici nu răspund unei solicitări politice sau unei probleme identificate anterior. Drept urmare, abia după luarea unei decizii, se concretizează problema şi se elaborează studii pentru a justifica alegerea făcută. Ca atare, procesul este caracterizat de fenomene care merg în diferite sensuri: o activitate care din punct de vedere logic este anterioară o condiţionează pe următoarea, o fază care din punct de vedere logic este posterioară condiţionează şi precede o fază care în mod normal ar trebui să fie anterioară. Există chiar posiblitatea inexistenţei unor relaţii semnificative între diversele faze care se succed. Bunăoară, ceea ce se întâmplă la un moment dat, neavând nici o legătură cu ceea ce se petrece la un alt moment.

În continuare vom face o scurtă prezentare a etapelor unui ciclu al politicilor publice.

2.1. Stabilirea agendeiAceasta este considerată a fi prima etapă din cadrul unui ciclu.

După cum ştim, problema de politică publică este o condiţie sau o situaţie care generează nevoi ori insatisfacţii, pentru a căror corecţie este necesară intervenţia guvernamentală. Dacă considerăm o anumită situaţie ca fiind normală, inevitabilă sau o responsabilitate individuală, nici o acţiune guvernamentală nu va fi iniţiată, deoarece situaţia respectivă nu este problematică. Nu întotdeauna o problemă îşi găseşte rezolvarea printr-o măsură de politică publică, acesta fiind motivul pentru care procesul de stabilire a agendei este unul selectiv, în care diverşi actori instituţionali încearcă să aducă problemele în atenţia guvernanţilor. Bunăoară, putem clasifica agendele în felul următor:

28

- agendă publică, care însumează probleme percepute de membrii unei comunităţi;

- agendă instituţională, care cumulează toate problemele pe care factorii decizionali îşi propun să le rezolve într-un anumit interval de timp;

- agendă media, care facilitează legătura dintre agenda publică şi cea instituţională, dar uneori poate avansa propriile priorităţi.

Bunăoară cele trei agende nu coincid, sunt situaţii când problemele percepute de membrii unei comunităţi sunt suficient de specifice ca să nu fie recunoscute la nivel guvernamental şi invers.

Acesta este motivul pentru care spunem că problemele de politică publică intră sau rămân pe agenda instituţională doar dacă îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii:

- sunt suficient de semnificative;- au intensitate;- sunt durabile în timp. Cei implicaţi în realizarea acestei etape sunt autotităţile

publice, şi aici putem menţiona instituţiile, agenţiile şi ministerele. Produsul acestei etape îl reprezintă strategia sau programul de priorităţi strategice.

Secvenţele acestei etape sunt următoarele:- Identificarea problemelor (exemplu: inventar al

lipsurilor, disfucţiilor, inadaptărilor, decalajelor).- Selecţia problemelor, care are în vedere stabilirea priorităţilor, a problemelor care pot fi rezolvate cu mijloacele

disponibile. Constituie priorităţi strategice, obiective ale unui program de acţiune (strategia) care conduce la o reglementare (lege, ordonanţă, hotărâre, decizie, regulament, convenţie).

- Formularea oficială a problemelor, care presupune recunoaşterea oficială, asumarea publică, includerea pe agenda oficială (guvern, agenţii, instituţii). Sunt analizate cauzele şi se schiţează modalităţile de soluţionare. Metodele de comunicare sunt declaraţia politică, cartea albă, programul guvernamental, agenda instituţională, planul strategic.

Alegerea opţiunilor de soluţionare presupune ca din lista soluţiilor posibile (politica = arta posibilului), să se aleagă variantele fezabile, accesibile, realizabile, potrivite.

Ca exemplu de problemă putem să dăm nivelul scăzut al rezultatelor şcolare la examenul de bacalaureat (scădere a ratei de promovare de la 70% la 50%).

Ca şi soluţii posibile putem menţiona:

29

simplificarea programelor şcolare (curricula); reducerea numărului de discipline de examen; introducerea testelor obiective (testare naţională); creşterea ponderii notelor la bacalaureat în admiterea în

universităţi.Din motive de resurse şi efecte scontate (influenţa asupra

motivaţiei elevilor) ne centrăm pe soluţiile 1 şi 4.Selectarea opţiunilor de soluţii se face de către decidenţi

(administraţie, politicieni), experţi, societate civilă.Ca şi metode de lucru pot fi folosite brainstorming-ul, tehnica

Delphi, construirea de scenariu, arborele decizional (atribuţii, participanţi), analiza cost-beneficiu, analiza riscului.

Această metodologie prevede următoarele repere pentru susţinerea şi prezentarea opţiunii de politici publice:

- prezentarea problemei, aceasta prevede impactul său social şi economic, relaţia cu alte acte normative;

- prezentarea diverselor soluţii posibile la această problemă, precum şi a consecinţelor implementării acestei soluţii (analiza cost-beneficiu, prognoza impactului, analiza SWOT, avantaje/dezavantaje);

- prezentarea opţiunii (deciziei) recomandate – însoţită de fundamentarea tehnică.

De obicei, orice propunere de opţiune conţine trei variante fezabile.

2.2. Identificarea problemeiDupă definirea problemei sau a problemelor prioritare, pasul

următor îl reprezintă identificarea soluţiilor şi construirea unui program de acţiune. Ca şi secvenţe avem:

a) Identificarea alternativelor, care reprezintă un proces de creativitate, deoarece are în vedere schimbarea situaţiei existente.

Principiile generale pentru identificarea alternativelor (valabile pentru toate cele patru variante) sunt:

Pluralismul soluţiilor, adică la o problemă se caută mai multe soluţii posibile.

Non-intervenţia în cazul în care evoluţia problemei poate conduce

la o rezolvare prin alţi factori (context, dispariţia de la sine a factorilor perturbatori), sau în cazul în care costurile/riscurile sunt prea ridicate. Acesta este „scenariul de inerţie” (teoria schimbării administrative), este mai bine să nu intervii decât să faci mai mult rău.

Congruenţa probleme-soluţii, adică să ne asigurăm adecvarea la

30

problemă, adică soluţia să rezolve problema. Uneori se propun soluţii în sine, fără să existe garanţia raportării la o problemă concretă sau că se poate rezolva ceva. Retorică în sine, atracţia schimbării pentru schimbare.

Corelarea anvergurii, adică soluţiile sunt la fel de profunde (inovatoare, transformatoare) pe măsura gravităţii/amploarei

problemei. Aici putem da exemplu soluţii micro la probleme macro (dezechilibru).

Tipurile de instrumente publice prin care se rezolvă problema, prin care se diferenţiază soluţiile (în funcţie de acţiunea administrativă sau politică pe care o vizează):

- instrumente de reglementare, care stabilesc drepturile, obligaţiile şi constrângerile, precum şi standardele de referinţă;

- instrumente financiare, aici includem subvenţiile, deducerile de impozite, condiţiile preferenţiale pentru tranzacţii;

- instrumente informative, cum ar fi diseminarea informaţiilor, publicaţii, dezbateri publice, formare;

- instrumente instituţionale, care vizează constituirea de noi instituţii, reorganizarea unora existente, relaţii instituţionale noi;

- instrumente de delegare. Acestea vizează societatea civilă, expertiza, agenţiile externe, sectorul privat.

Metodele de identificare a alternativelor reprerzintă un proces decisiv, de creare, de elaborare ştiinţifică (cum ar fi expertiza, capacitatea de consultare şi mobilizare) de căutare sau definire a soluţiilor. Printre aceste metode se numără:

Brainstorming-ul. Această metodă presupune sesiuni de creativitate de grup. Putem da exemplu aici constituirea unui arbore al problemelor.

Expertiza („experts methods”). Este o altă metodă de identificare, care presupune rapoarte tehnice, studii tematice, analize sectoriale.

Analogia, care presupune transferul unor soluţii care s-au dovedit utile în trecut sau în alte sectoare.

Bunele practici („benchmarking”). Această metodă se inspiră din alte ţări, folosind comparaţiile.b) Selectarea alternativelor este cea de-a doua etapă, după

identificarea alternativelor, un rol major îl au criteriile de selecţie. Printre aceste criterii se numără:

Eficienţa, care vizează măsura în care fiecare alternativă presupune rezolvarea problemei. Aici putem da exemplu gradul de adecvare a soluţiei pentru problemele identificate, satisfacţia

31

grupurilor ţintă şi a factorilor implicaţi, dar şi impactul indirect al soluţiilor asupra altor politici.

Costul este un alt criteriu. Aici includem costul total pe fiecare alternativă, cât şi raportul cost-beneficiu.

Viabilitatea vizează în ce măsură alternativele sunt influenţate de factori externi. Printre aceşti factori includem: factorii de risc, durata impactului, stabilitatea instituţională şi efectele secundare/colaterale.

2.3. Formularea opţiunilor de politici publiceA treia etapă a ciclului politicilor (după stabilirea agendei şi

identificarea opţiunilor). Constă în comunicarea unei decizii (alegerea opţiunilor), transpunerea ei în plan strategic (program, plan-cadru de implementare) şi finalizarea printr-o reglementare sau proiect de act normativ.

Activităţile sau secvenţele acestei etape sunt următoarele: elaborarea strategiei sau planului cadru, a unui

document pe baza căruia se vor utiliza anumite resurse, cu anumite rezultate, pentru a rezolva anumite probleme.

Elementele componente ale strategiei sunt următoarele:- obiectivele, care reprezintă rezultatele aşteptate,

modificările în sistemul managerial, comportamentul instituţional, cultura organizaţională, sisteme de decizie;

- resursele. Aici includem atât resursele financiare, umane, materiale, cât şi pe cele informaţionale;

- activităţile, care reprezintă utilizarea efectivă a resurselor pentru a obţine rezultatele scontate, responsabilităţi, termene, instrumente legislative;

- monitorizarea şi evaluarea pe parcurs, cât şi la final, dar şi informarea asupra progreselor, indicatori de control, criterii de performanţă;

elaborarea proiectului de act normativ sau a setului de reglementări necesare pentru implementarea politicii publice iniţiat de experţi şi autorităţi publice, avizat de Consiliul Legislativ (sau de reprezentanţele lor locale).

consultarea societăţii civile şi a partenerilor sociali / Consiliul Economic şi Social, de reprezentanţi ai stakeholders (părţi implicate).

2.4. Implementarea opţiunii de politici publice

32

Este ce-a de-a patra etapă a ciclului politicilor publice. Această etapă vizează punerea în aplicare a opţiunii de politici publice. Printre demersuri enunţăm:

adoptarea actului normativ corespunzător, transpunerea în termeni legislativi a soluţiei oferite de opţiunea de politică publică, se finalizează cu un document oficial (lege, ordonanţă, hotărâre, ordin, regulament, decizie administrativă, protocol-cadru) valabil pentru spaţiul public şi instituţiile care implementează politica publică sau soluţia aleasă.

elaborarea planului de acţiune (concretizarea strategiei, operaţionalizarea ei la nivelul tacticilor). Componentele unui plan de acţiune sunt: acţiunile principale – secvenţe; termenele de realizare; rezultatele intermediare şi datele de referinţă; riscurile – posibile întârzieri, piedici pe parcurs, constrângeri; instrumentele manageriale utilizate, aici avem în vedere modul de organizare, formele de leadership, instrumentele de control, planificarea managerială (GANNTT, PERT); cheltuielile estimate; calendarul raportărilor – rapoarte periodice, feedback privind rezultatele intermediare şi finale; desfăşurarea activităţilor din cadrul planului de acţiune, ce presupune realizarea sa efectivă care conduce la rezolvarea problemei asumate.

2.5. Monitorizarea şi evaluarea politicilor publiceAceastă metodă presupune urmărirea, obţinerea informaţiilor

utile şi evaluarea rezultatelor pe tot parcursul procesului de implementare a politicilor publicilor. Metoda în sine urmăreşte măsura în care problemele reţinute pe agenda politicilor publice au fost soluţionate. Demersuri folosite în realizarea acestei etape sunt următoarele:

Monitorizarea politicilor publice, care presupune alegerea informaţiilor referitoare la elaborarea şi implementarea politicilor publice (precede evaluarea) – feedback asupra rezultatelor concrete, indicatori specifici, date măsurabile / pe baza cărora se va realiza ulterior evaluarea), instrumente manageriale specifice (GANNTT, PERT), observaţia, monitorizarea presei, rapoarte de monitorizare;

33

evaluarea politicilor publice este analiza sistematică a modului de realizare a obiectivelor de pe agenda de politici publice. Scopul acesteia vizează o judecată de valoare, o concluzie privind modul în care s-au implementat politicile publice, în raport cu soluţia preconizată. Demersurile evaluării sunt următoarele:

definirea şi măsurarea criteriilor de reuşită; identificarea efectelor secundare ale implementării; separarea impactului direct de influenţele exterioare; compararea datelor dinainte şi după implementare

(evaluarea ex-ante); analiza retrospectivă cost-beneficiu.Ca şi metode de evaluare utilizăm studiul de caz, interviul,

chestionarul, analiza documentelor, analiza cost-beneficiu. Structura unui raport de evaluare cuprinde:- scopul şi obiectivele politicii publice, care are în vedere

motivele care stau la baza evaluării, descrierea şi etapizarea politicii publice;

- precizarea instrumentelor folosite în evaluarea şi motivaţia alegerilor;

- datele obţinute şi sursele lor;- interpretarea acestor date din perspectiva obiectivelor

din strategie, comparativ cu datele reale sau concrete;- recomandarea unui mod de continuare, a unei decizii de

modificare a strategiei sau a opririi aplicării.Rezultatele evaluării:- baza de date privind implementarea soluţiei propuse;- raport de evaluare;- decizie privind aplicarea strategiei.2.6. Testări interogative 1) Ce înţelegeţi prin ciclul sau procesul politicilor

publice?2) Cum explicaţi stabilirea agendei unei politici publice?3) Care sunt etapele stabilirii agendei unei politici

publice?4) Prezentaţi principalele tipuri de instrumente publice.5) Cum definiţi brainstorming-ul?6) Care sunt criteriile de selectare a alternativelor?7) Care sunt etapele formulării opţiunilor de politici

publice?8) Prezentaţi demersurile implementării opţiunii de

politică publică.

34

9) Cum definiţi monitorizarea şi evaluarea politicilor publice?

10) Care sunt demersurile procesului de monitorizare şi evaluare a politicilor publice?

2.7. Imaginaţii eseistice practiceFormulări (adevărat sau fals):1) Stabilirea agendei politicilor publice este cea de-a treia etapă

a ciclului politicilor publice. (A/F)2) Pluralismul soluţiilor este unul din principiile generale

pentru identificarea alternativelor. (A/F)3) În categoria instrumentelor financiare includem subvenţiile,

deducerile de impozite, condiţiile preferenţiale pentru tranzacţii. (A/F)4) Analogia presupune transferul unor soluţii care s-au dovedit

utile în trecut sau în alte sectoare. (A/F)5) Costul este unul din criteriile de selectare a alternativelor .

(A/F)6) Monitorizarea şi evaluarea politicilor publice presupune

urmărirea, obţinerea informaţiilor utile şi evaluarea rezultatelor pe tot parcursul procesului de implementare a politicilor publice. (A/F)

Teste grilă: Etapele ciclului politicilor publice sunt:a) stabilirea agendei, identificarea opţiunii de politici

publice, formularea opţiunii de politici publice, implementarea, monitorizarea şi evaluarea politicilor publice;

b) identificarea, formularea şi alegerea opţiunii de politici publice;

c) monitorizarea şi evaluarea politicii publice. Clasificarea agendelor politicilor publice se face astfel:a) agendă publică, agendă instituţională şi agendă media;b) agendă publică şi agendă media;c) agendă instituţională şi agendă media. Problemele de politică publică intră sau rămân pe

agenda instituţională dacă îndeplinesc următoarele condiţii:a) sunt suficient de semnificative;b) au intensitate;c) au durabilitate în timp. Printre criteriile de selectare a alternativelor se numără:a) eficienţa, costul şi viabilitatea.b) eficienţa, preţul şi vizibilitatea.c) Eficienţa şi costul. Structura unui raport de evaluare cuprinde:

35

a) scopul şi obiectivele politicii publice;b) precizarea instrumentelor folosite în evaluarea şi motivaţia

alegerilor;c) datele obţinute şi sursele lor;d) interpretarea datelor; e) recomandarea unui mod de continuare, a unei decizii de

modificare a strategiei sau a opririi aplicării.

36

Capitolul III

MODELE ALE POLITICILOR PUBLICE

Ţinte previzionateLa sfârşitul acestui capitol veţi fi capabili să:

Explicaţi ce înseamnă un model al politicilor publice;

Explicaţi ce încearcă şi ce reuşesc să facă aceste modele;

Daţi exemple de câteva modele; Prezentaţi modelul instituţional; Prezentaţi modelul de grup; Prezentaţi modelul elitei; Prezentaţi modelul raţional; Prezentaţi modelul incremental; Prezentaţi modelul teoriei jocului; Prezentaţi modelul opţiunii publice; Prezentaţi modelul sistemic; Prezentaţi modelul procesual.

Cuvinte şi concepte cheie: model al politicii publice, model instituţional, model de grup, grup de interes, apartenenţă la grup, modelul elitei, modelul raţional, modelul incremental, modelul teoriei jocului, modelul opţiunii publice, modelul sistemic, modelul procesual.

ProlegomeneUn model este o reprezentare simplificată a unor aspecte reale.

Poate fi o reprezentare fizică reală - un avion model, de exemplu, sau macheta construcţiilor pe care arhitecţii urbani o folosesc pentru a demonstra cum vor arăta lucrurile când proiectele propuse vor fi realizate. Un model mai poate fi o diagramă - harta unui drum, de exemplu sau un grafic pe care politologii demonstrează cum o propunere devine lege.

3.1. Folosirea modelelorModelele pe care le vom folosi în studiul politicii sunt modele

conceptuale, care încearcă1:1. să simplifice şi clarifice gândirea noastră despre

politică şi politica publică

1Marton Balogh, Cobârzan Bianca, Politici publice, Suport de curs, pp. 4-30

37

2. să identifice aspecte importante ale problemelor politice.

3. să ne ajute să comunicăm între noi, concentrându-ne asupra trăsăturilor esenţiale ale vieţii politice.

4. să dirijeze eforturile noastre înspre o mai bună înţelegere a politicii publice, sugerându-ne ceea ce este şi ceea ce nu este important.

5. să sugereze explicaţii pentru politica publică şi să îi prevadă consecinţele

3.2. Modele politice selectateStiinţele politice, ca şi alte discipline ştiinţifice, au creat in

timp un număr de modele care ne ajută să înţelegem viaţa politică. Vom încerca în continuare să vedem dacă aceste modele sunt utile în studiul politicilor publice. Bunăoară, vom examina politicile publice din perspectiva următoarelor modele:

1. modelul instituţional2. modelul de grup 3. modelul elitei 4. modelul raţional5. modelul incremental6. modelul teoriei jocului7. modelul opţiunii publice8. modelul teoriei sitemelor9. modelul procesual Fiecare dintre acestea reprezintă un model conceptual major

care poate fi găsit în literatura de specialitate a ştiinţelor politice. Putem spune că nici unul din aceste modele nu a fost creat special pentru a studia politicile publice, dar fiecare oferă un mod separat de înţelegere a politicilor publice şi chiar sugerează unele dintre cauzele generale şi consecinţele acestora.

Nu există o competitivitate a acestor modele, în sensul că nici unul dintre ele nu poate fi considerat “cel mai bun”. Fiecare se centrează pe un aspect separat asupra vieţii politice şi fiecare ne poate ajuta să înţelegem diferite lucruri despre politica publică. Deşi unele politici par, la prima vedere, să se îndrepte singure înspre un anumit model pentru a fi explicate, cele mai multe politici sunt o combinaţie între planificare raţională, incrementalism, activitate ale grupurilor de interes, preferinţe ale elitei, forţe ale sistemului, jocuri politice, opţiuni ale publicului, procese politice, şi influenţe instituţionale. În continuare ne-am propus o scurtă prezentare a acestor modele.

38

3.2.1. Modelul instituţionalInstituţiile guvernamentale au fost de mult punctul central de

studiu al ştiinţelor politice2. Tradiţional, ştiinţele politice au fost definite drept studiu al instituţiilor guvernamentale. Activităţile politice se centrează, în general, în jurul instituţiilor guvernamentale particulare - Parlament, preşedinţie, curţi, birocraţii, municipalităţi, ş.a.m.d.. Politica publică este determinată, implementată şi aplicată autoritar de aceste instituţii, care reprezintă doar o parte din actorii implicati in procesele de politici publice.

Relaţia între politica publică şi instituţiile guvernamentale e foarte strânsă. Strict vorbind, o politică nu devine politică publică până când nu este adoptată, implementată şi aplicată de anumite instituţii guvernamentale. Instituţiile guvernamentale conferă politicii publice trei trăsături caracteristice, şi anume guvernul oferă legitimitatea politicilor, apoi politicile guvernamentale implică universalitate şi nu în ultimul rând, guvernul monopolizează constrângerea în societate. Adică, guvernul este cel care poate să condamne legitim la închisoare pe cei care îi încalcă politicile. Sancţiunile care pot fi impuse de alte grupuri sau organizaţii din societate sunt limitate. Aceasta este capacitatea guvernului de a impune loialitate tuturor cetăţenilor, de a legifera politicile care guvernează întreaga societate şi de a monopoliza folosirea legitimă a preferinţelor lor în politică.

Acest model are ca ipoteză centrală faptul că politicile publice sunt rezultate ale aranjamentelor instituţionale existente.

3.2.2. Modelul grupurilorModelul grupurilor afirmă că interacţiunea dintre grupuri este

factorul central al politicilor publice. În zilele noastre, cu contribuţii financiare dubioase la diferite campanii electorale şi cu tot mai multe interese legate de accesul rapid la putere, noţiunea de grupuri de presiune şi de lobby câştigă o tot mai mare relevanţă. Persoane cu interese comune se unesc oficial sau neoficial pentru a impune guvernului cererile lor. Grupul devine puntea de legătură principală dintre individ şi guvern.

Politica este în realitate lupta între grupuri pentru influenţă politică. Sarcina sistemului politic este de a dirija conflictele de grup prin3:

stabilirea regulilor jocului în lupta grupurilor;

2 http://www.csulb.edu/~msaintg/ppa590/models.htm3 http://www.csulb.edu/~msaintg/ppa590/models.htm

39

aranjarea compromisurilor şi echilibrarea de interese; crearea compromisurilor sub forma politicilor publice; impunerea acestor compromisuri.Conform unor teoreticieni ai modelului grupului, politica

publică, la oricare moment dat, este rezultat al echilibrului atins în lupta dintre grupuri. Acest echilibru e determinat de influenţa relativă a oricărui grup de interes. Schimbările în influenţa relativă a oricărui grup de interes pot duce la schimbări în politica publică. Politica se va muta în direcţia dorită de grupurile care câştigă influenţa şi se va îndepărta de direcţia dorită de cele care pierd influenţa.

Modelul grupurilor pretinde că poate descrie toate activităţile politice importante implicate în lupta dintre grupuri. Politicienii încearcă să formeze o coaliţie majoritară a grupurilor. Astfel, au o anumită libertate în a determina care grupuri pot fi incluse în coaliţia majoritară. Cu cât zona reprezentată de un politician este mai mare, cu atât numărul diverselor interese este mai mare şi la fel şi libertatea sa în selectarea grupurilor pentru formarea coaliţiilor majoritare.

Întregul sistem al grupurilor de interes - sistemul politic în sine - este ţinut în echilibru de câteva forţe. Mai întâi, există un grup latent mare, aproape universal, ce susţine sistemul constituţional şi legile predominante ale jocului. Acest grup nu este mereu vizibil, dar poate fi activat pentru administrarea admonestărilor copleşitoare la adresa oricărui grup care atacă sistemul şi ameninţă cu distrugerea echilibrului.

În al doilea rând, extinderea apartenenţei la grup ajută la menţinerea echilibrului prin prevenirea deplasării unui grup prea departe de la valorile predominate. Persoanele care aparţin unui grup aparţin şi altor grupuri, şi acest fapt moderează pretenţiile grupurilor care trebuie să evite ofensarea membrilor lor care au afiliaţia la alte grupuri.

În sfârşit, verificarea şi echilibrul care rezultă din competiţia grupurilor ajuta la menţinerea echilibrului în sistem.

Ipoteza centrală a acestui model susţine că politicile publice sunt rezultat al negocierilor între grupurile de interes reprezentate în societate.

3.2.3. Modelul eliteiPolitica de guvernare poate fi privită şi ca rezultat al

preferinţelor şi valorilor elitei care guvernează. Deşi se afirmă adesea că politica publică reflectă cererea “poporului”, acesta este mai degrabă un mit decât o realitate a democraţiei. Teoria elitei sugerează că populaţia este apatică şi prost informată asupra politicii publice, că

40

de fapt elita formează opiniile de masă asupra problemelor politice mai mult decât masele formează opinia elitei. Astfel, politica publică se dovedeşte a fi preferinţa elitelor. Autorităţile publice şi administratorii nu fac decât să îndeplinească aceste politici decise de elită. Politicile urmează un traseu descendent, dinspre elite înspre mase; ele nu se formează ca urmare a cererii maselor.

Teoria elitei poate fi rezumată după cum urmează:- societatea este divizată în cei puţini care au puterea şi cei

mulţi care nu o au. Bunăoară numai un număr mic de persoane alocă valori societăţii, pentru că masele nu decid politici publice.

- cei puţini care guvernează nu sunt reprezentativi pentru masele guvernate. Elitele sunt alese în mod disproporţionat din pătura socio-economică superioară a societăţii.

- mişcarea nonelitelor înspre poziţia elitelor trebuie să fie înceată şi continuă pentru a menţine stabilitatea şi a evita revoluţia. Doar nonelitele care au acceptat consensul elitei de bază pot fi admise în cercurile de guvernare.

- elitele împărtăşesc consensul în numele valorilor de bază ale sistemului social şi al prezervării sistemului.

- politica publică nu reflectă cererile maselor, ci mai degrabă valorile importante ale elitei. Schimbările din politica publică vor fi incrementale şi nu radicale.

- elitele active sunt supuse unei influenţe relativ reduse din partea maselor apatice. Elitele influenţează masele mai mult decât invers.

Ipoteza principală a acestui model presupune că politicile publice sunt rezultate ale preferinţelor elitelor.

3.2.4. Modelul raţionalO politică raţională este cea prin care se obţine un “câştig

social maxim”. Bunăoară, guvernele ar trebui să aleagă acele politici care aduc societăţii câştiguri care să depăşească costurile cu mult şi, respectiv, guvernele ar trebui să renunţe la politicile în care costurile nu sunt depăşite de câştiguri.

Bunăoară, există două direcţii majore în această definiţie a câştigului social maxim. Prima e că nici o politică n-ar trebui să fie adoptată dacă implică costuri mai mari decât beneficiile. Iar ce-a de-a doua presupune că factorii decizionali trebuie să aleagă acea politică ce produce cele mai mari beneficii comparate cu costurile sale.

Astfel spus, o politică este raţională când diferenţele între valorile realizate şi cele sacrificate sunt pozitive şi mai mari decât ale oricărei alte politici alternative. Raţionalismul implică un calcul al

41

tuturor valorilor politice şi economice (atât directe, cât şi indirecte) sacrificate sau câştigate de o politică de guvernare şi nu doar al acelora care pot fi măsurate în unităţi monetare.

Pentru a selecţiona o linie politică raţională, factorii de decizie trebuie:

(1) să cunoască toate preferinţele valorice ale societăţii şi ponderea lor relativă;

(2) să cunoască toate politicile alternative disponibile; (3) să cunoască toate consecinţele fiecărei alternative; (4) să calculeze rata beneficiilor faţă de conturi pentru fiecare

politică alternativă; (5) să selecteze cea mai eficientă alternativă. Raţionalismul presupune că preferinţele valorice ale

societăţilor ca întreg pot şi trebuie să fie cunoscute şi măsurate. În acelaşi timp este necesară o înţelegere completă a valorilor societăţii. Elaborarea raţională a politicii necesită şi o informare asupra politicilor alternative, capacitatea de prevedere de a prezice cu exactitate consecinţele politicilor alternative şi inteligenţa de a calcula corect rata costurilor faţă de beneficii. Şi, în sfârşit, elaborarea raţională a politicii necesită un sistem de luare a deciziilor care să faciliteze raţionalismul în formarea politicii. Astfel se obţine câştigul social maxim şi apoi nu ar mai trebui făcute alte cheltuieli. Modelul câştigului social maxim este aplicat elaborării politice în analize cost-beneficiu.

Dar, există şi o serie de bariere în aplicarea metodei raţionale a luării deciziilor. De fapt, există atât de multe bariere în calea elaborării raţionale a deciziilor încât rareori acest lucru se mai întâmplă în guvern. Totuşi, modelul rămâne important pentru scopuri analitice pentru că ajută la identificarea barierelor în calea raţionalităţii. Se pune întrebarea: “De ce luarea deciziilor nu este un proces mai raţional? De la început putem avansa ipoteza câtorva obstacole importante în calea elaborării raţionale a politicii :

- nici un beneficiu social nu este rezultatul unui acord, ci numai beneficiile unor indivizi şi grupuri specifice, multe dintre acestea fiind conflictuale;

- multe beneficii şi costuri conflictuale nu pot fi comparate sau măsurate;

- factorii de decizie nu sunt motivaţi să ia decizii pe baza scopurilor sociale, ci încearcă să-şi maximizeze propriile beneficii-putere, statut, realegeri, bani, ş.a.m.d.;

42

- factorii de decizie nu sunt motivaţi să maximizeze câştigul social net, ci doar să satisfacă cererea pentru progres;

- investiţii mari în programele şi politicile existente (costul de oportunitate sau costul şansei ratate) împiedică factorii de decizie să reconsidere alternativele posibile;

- există nenumărate bariere în calea culegerii tuturor informaţiilor necesare pentru a cunoaşte toate politicile alternative posibile şi consecinţele fiecăruia, inclusiv costul culegerii informaţiilor, disponibilitatea informaţiilor şi timpul implicat în această culegere;

- nici capacităţile de prezicere ale ştiinţelor sociale şi de comportament, nici acelea ale ştiinţelor fizice şi biologice nu sunt suficient de avansate pentru a permite factorilor de decizie să înţeleagă toate beneficiile sau costurile fiecărei alternative;

- cei care elaborează politicile, chiar şi cu cele mai avansate tehnici analitice computerizate, nu au suficiente informaţii pentru calcularea exactă a costurilor şi beneficiilor când un mare număr de diverse valori politice, sociale, economice şi culturale sunt în joc.

- nesiguranţa în privinţa consecinţelor diferitelor politici alternative obligă factorii de decizie să se menţină alături de fostele politici cât de strâns posibil pentru a reduce posibilitatea unor consecinţe deranjate şi neanticipate.

- natura segmentată a procesului decizional în marile birocraţii face dificilă coordonarea luării deciziilor.

Ipoteza centrală a acestui model presupune că politicile publice trebuie să fie rezultatul unui proces raţional de luare a deciziilor, prin care se urmăreşte obţinerea beneficiilor sociale maxime.

3.2.5. Modelul incrementalIncrementalismul consideră politica publică ca o continuare a

activităţilor fostului guvern, doar cu anumite modificări incrementale. Politologul Charles E. Lindblom a prezentat prima explicaţie a modelului incremental în cursul unei critici a modelului raţional de luare a deciziilor. După Lindblom, factorii de decizie nu revăd anual întreaga gamă a politicilor propuse şi existente, nu identifică ţelurile societăţii, nu studiază beneficiile şi costurile politicilor alternative în realizarea acestor ţeluri, nu clasifică în ordinea preferinţei fiecare politică alternativă în funcţie de beneficiile nete maxime şi apoi să treacă la o selecţie pe baza tuturor informaţiilor relevante. Din contră, constrângeri legate de timp, informaţii şi cost îi împiedică pe cei care elaborează politica să identifice întregul spectru al politicilor alternative şi consecinţele acestora. Impedimente politice împiedică

43

situaţia să estimeze doar ţelurile societăţii şi să calculeze exact costurile şi beneficiile. Modelul incremental recunoaşte natura lipsită de caracter practic a elaborării “obligatoriu raţională” a politicii şi descrie un proces mai conservator al luării deciziilor.

De obicei, oamenii sunt pragmatici, rareori caută “unicul drum drept”, dar, în schimb, se opresc din căutat, atunci când găsesc un “drum care duce undeva”. Căutarea începe, de obicei, cu familiarul - adică cu politicile alternative apropiate politicilor curente. Doar dacă aceste alternative se vor dovedi nesatisfăcătoare se vor aventura factorii de decizie înspre o inovaţie politică radicală. Destul de des, modificarea programelor existente va satisface cerinţele particulare şi marile modificări politice necesare maximizării valorilor vor fi trecute cu vederea.

Ipoteza centrală a acestui model presupune că politicile publice actuale sunt date de modificări ale programelor începute de guvernele precedente.

3.2.6. Modelul teoriei joculuiTeoria jocurilor se referă la studiul deciziilor raţionale luate în

situaţii în care doi sau mai mulţi participanţi au de făcut o alegere şi rezultatul depinde de alegerea făcută de fiecare dintre participanţi. Se aplică domeniilor funcţionale ale politicilor publice în care nu există nici o alegere “perfectă” independentă pe care cineva o poate face - în care “cele mai bune” rezultate depind de ce fac şi ceilalţi4.

Ideea de “joc” vine de la faptul că factorii de decizie sunt implicaţi în alegeri interdependente. “Jucătorii” trebuie să-şi adapteze conduita pentru a reflecta nu doar dorinţele lor proprii şi abilităţile lor, ci şi aşteptările lor cu privire la acţiunile celorlalţi. Poate conotaţia de “joc” este nefericit aleasă, sugerând că teoria jocului nu este tocmai potrivită cu situaţii conflictuale serioase. Teoria jocului este un model abstract şi deductiv al elaborării politicii, astfel aceasta nu prezintă modul în care sunt luate deciziile, ci mai degrabă cum se comportă oamenii în luarea deciziilor în situaţii competitive, dacă ar fi complet raţionali. Astfel, teoria jocului este o formă a raţionalismului, dar aplicabilă în situaţii competitive în care rezultatul depinde de acţiunile a doi sau mai mulţi participanţi.

În teoria jocului, consecinţele se referă la valorile pe care le primeşte fiecare jucător ca rezultat al alegerilor făcute atât de el cât şi de oponent. Consecinţele sunt adesea reprezentate de valori numerice; aceste valori numerice sunt plasate în interiorul fiecărei celule a

4 Marton Balogh, Cobârzan Bianca, Op. cit., pp. 4-30.

44

matricei şi corespund valorilor pe care fiecare jucător le plasează în fiecare rezultat. Pentru că judecătorii evaluează diferite rezultate în mod distinct, există două valori numerice în interiorul fiecărei celule - una pentru fiecare jucător.

Un concept - cheie în teoria jocului este strategia. Aceasta se referă la luarea raţională de decizii în care un set de mişcări este desemnat să aducă o răsplată optimă, chiar şi după evaluarea tuturor mişcărilor posibile ale aparenţelor.

Teoria jocului este mai des propusă ca o unealtă analitică de către sociologi şi nu ca un ghid practic în elaborarea politicii de către guvernatori.

Ipoteza centrală a acestui model presupune că politicile publice sunt rezultat al alegerilor interdependente raţionale între „jucătorii” implicaţi în acest proces.

3.2.7.Teoria opţiunii publiceOpţiunea publică se referă la studiul economic (dar nu de

piaţă) al proceselor decizionale din mediul politic, în special aplicarea analizelor economice în procesul decizional politic. În mod tradiţional, ştiinţele economice studiază comportamentul pe piaţă şi presupun că indivizii îşi urmăresc propriile interese, iar ştiinţele politice studiază comportamentul în arena publică şi presupun că indivizii urmăresc propriile lor noţiuni de interes public. Ideea de homo economicus presupune un actor cu interese proprii care încearcă să-şi maximizeze beneficiile personale; ideea de homo politicus presupune un actor animat de interese publice încercând să maximizeze bunăstarea socială. Dar teoria opţiunii publice discută ideea conform căreia indivizii acţionează diferit în politică faţă de acţiunile lor pe piaţă. Conform acestei teorii, oamenii îşi urmăresc propriul interes atât pe piaţă cât şi în politică, dar chiar având motivaţii egoiste, pot beneficia reciproc prin luări celebre de decizii.

Teoria opţiunii publice prevede că guvernul trebuie să îndeplinească o serie de funcţii, care nu pot fi realizate de piaţă, şi anume:

- trebuie să furnizeze bunuri publice;- trebuie să intervină în privinţa externalităţilor;Această teorie ne explică faptul că partidele şi candidaţii

politici nu reuşesc, în general, să ofere politici alternative clare în campaniile electorale, interesul lor fiind de a câştiga alegerile. Este posibil ca cei aleşi să afle prea târziu doleanţele celor care i-au ales. Problema apare prin faptul că cei aleşi şi chiar cei realeşi nu realizează întotdeuna ceea ce-şi doresc consumatorii, adică cetăţenii. Rezultatele

45

voturilor nu au întotdeauna valoare informaţională pentru factorii de decizie.

Teoria opţiunii publice ne ajută să înţelegem mai bine grupurile de interes şi efectul pe care îl au asupra politicii publice.

Ipoteza centrală a acestui model susţine că politicile publice sunt rezultate ale proceselor decizionale colective realizate de indivizi care îşi urmăresc realizarea propriilor interese.

3.2.8. Modelul teoriei sistemelorUn alt mod de a concepe politica publică este să o privim ca pe

un răspuns al unui sistem politic în faţa a unor forţe care fac presiuni asupra lui din mediu. Forţele generate în mediu care afectează sistemul politic sunt privite ca input. Mediul este o condiţie sau circumstanţă definită ca fiind externă zonelor de legătură ale sistemului politic. Sistemul politic este acel grup de structuri şi procese interdependente care funcţionează autoritativ pentru a aloca valori societăţii. Rezultatele sistemului politic sunt alocările valorice autoritative ale sistemului şi aceste valori constituie politica publică.

Această conceptualizare a activităţii politice şi a politicii publice poate fi prezentată ca în figura următoare:

Figura nr. 2

Mediu MediuMediu

Intrări ieşiri

MediuMediu

Sursa: Marton Balogh, Cobârzan Bianca, Politici publice, Suport de curs, pp. 4-30

Diagrama este o versiune simplificată a ideii de sistem politic, descrisă pe larg de politologul David Easton. Noţiunea de sistem politic a fost folosită, implicit sau explicit, de mulţi erudiţi care au încercat să analizeze cauzele şi consecinţele politicii publice.

Teoria sistemului descrie politica publică drept un rezultat al sistemului politic5. Conceptul de sistem implică întâi identificarea instituţiilor şi activităţilor din societate care funcţionează pentru a

5 Marton Balogh, Cobârzan Bianca, Op. cit, pp. 4-30

46

Sistem politic

transforma cererile şi deciziile venite din partea publicului, necesitând susţinere din partea întregii societăţi. Conceptul de sistem implică şi faptul că elementele sistemului sunt interdependente şi că sistemul poate răspunde forţelor în mediul său şi că o va face pentru a se proteja. Intrările (input–urile) sunt primite în sistemul politic atât sub forma cererilor, cât şi a sprijinului. Cererile apar când indivizi sau grupuri, ca răspuns la condiţii de mediu reale sau percepute ca atare, acţionează pentru a influenţa politica publică. Sunt sprijiniţi cei care acceptă rezultatele alegerilor, îşi plătesc contribuţiile şi sunt de acord cu deciziile politice.

Valoarea modelului sistemelor pentru analiza politică se găseşte în întrebările pe care le pune6:

care sunt dimensiunile semnificative ale mediului care generează cereri asupra sistemului politic?

care sunt caracteristicile semnificative ale sistemului politic ce îi permit să transforme cererile în politică de guvernare şi să se păstreze în timp?

cum afectează alimentările (input – urile) din mediu caracterul sistemului politic?

cum afectează caracteristicile sistemului politic conţinutul politicii publice?

cum afectează politica publica prin feedback mediul şi caracterul sistemului politic?

Ipoteza centrală a acestui model presupune că politicle publice sunt rezultate ale sistemului politic.

3.2.9. Modelul procesual Modelul procesual reprezintă procesul prin care politica

publică se formează, se implementează şi se schimbă. Elaborarea politicii implică fixarea unui program (capturarea

atenţiei celor care o elaborează), formularea propunerilor (elaborarea şi selectarea opţiunilor politice), legiferarea politicii (formarea suportului politic; câştigarea aprobării curţilor, preşedintelui şi parlamentului), implementarea politicii (crearea birocraţiilor, cheltuirea banilor, întărirea legilor) şi evaluarea politicii (studierea eficienţei politicilor şi a popularităţii acestora).

Prin abordarea procesuală se poate studia cum sunt luate deciziile, şi poate chiar cum ar trebui să fie luate. Dar această

6 Marton Balogh, Op. cit, pp. 4-30

47

abordare nu permite comentarea substanţei politicii publice - cine ce anume primeşte şi de ce.

Nu conţinutul politicii publice trebuie studiat, ci procesul prin care politica publică se formează, se implementează şi se schimbă.

Modelul procesual se realizează în mai multe etape.Astfel, o serie de autori s-au ocupat de acest lucru, fiind

propuse multiple grile de analiză.Bunăoară, Jenkins propune un model al procesului politicii

compus din 7 faze:1. iniţierea, 2. informarea, 3. considerarea, 4. decizia, 5. implementarea, 6. evaluarea, 7. terminarea.Acest model sugerează faptul că procesul politicii reprezintă

o actualizare progresivă a politicii într-un mod vizibil şi explicit, ceea ce nu este însă cazul în majoritatea timpului.

Un alt autor, Hogwood  Gunn (1984) propune un model alternativ împărţit în nouă paşi:

1. luarea deciziei de a decide (stabilirea agendei);2. luarea deciziei în ceea ce priveşte cum să decidem

(problema filtrării);3. problema definirii;4. previziunea ;5. stabilirea obiectivelor şi priorităţilor; 6. analiza opţiunilor;7. implementarea, monitorizarea şi controlul politicii; 8. evaluarea şi revizuirea; 9. mentenanţa (întreţinerea), succesiunea şi terminarea

politicii.Desfăşurarea procesului politicii publice este reprezentată de o

succesiune de etape în dezvoltarea şi urmărirea obiectivului, care începe odată cu gândirea, continuă cu acţiunea şi se termină cu rezolvarea. Aceste etape sunt în mod frecvent prezentate alcătuind  un cerc, fapt ce sugerează ca între două etape există o progresie naturală.

Modelul „ciclului” procesului de desfăşurare a politicii cuprinde următoarele etape:

-problema există;-problema este recunoscută de creatorii de politici;

48

-sunt identificate alternative de răspuns la problemele identificate;

-soluţiile alternative sunt comparate;-decizia (soluţia aleasă = politica);-implementarea politicii;-evaluarea impactului politicii;-posibile modificări ale politicii.Din această perspectivă, procesul politicii (policy process) este

văzut ca o insiruire de etape succesive:-determinarea scopurilor-alegerea modalităţilor de acţiune-implementarea mijloacelor de acţiune-evaluarea rezultatelor-evaluarea eficienţei -evaluarea eficacităţii-modificări .Astfel, procesul este un ciclu mai mult sau mai puţin închis.Evaluarea rezultatelor, oricare ar fi forma pe care o ia, precede

faza de rezolvare a problemei. Dar sfârşitul poate fi un început. Evaluarea, mai degrabă decât să ducă la terminare, poate declanşa o întoarcere: problema este considerată nerezolvată şi se fac ajustări prin retroacţiune, fie printr-o nouă formulare a problemei iniţiale, fie printr-o gestionare mai satisfăcătoare a fazei de implementare a programului. Procesul este deschis oricăror tipuri de retroacţiune.

3.3. Modalitatea determinării eficienţei unui modelUn model este doar o abstractizare a reprezentării vieţii

politice. Când ne gândim la sisteme politice, la elite sau grupuri ori la procese decizionale, raţionale sau incrementalism sau jocuri, abstragem lumea reală într-o încercare de a simplifica, clarifica şi în sau incrementalism sau jocuri, atragem lumea reală într-o încercare de a simplifica, clarifica şi înţelege ce este cu adevărat important în politică7. În continuare vom prezenta câteva etape în verificarea eficienţei unui model, şi anume:

Ordonează şi simplifică realitatea. Putem spune că utilitatea unui model se găseşte în capacitatea sa de a ordona şi simplifica viaţa politică aşa încât să le putem concepe mai clar şi să putem înţelege relaţiile pe care le găsim în lumea reală. Totuşi, o prea mare simplificare poate conduce la inadvertenţe în modul în care noi

7 Marton Balogh, Op. cit, pp. 4-30

49

percepem realitatea. Pe de o parte, dacă un concept e prea îngust sau identifică doar fenomenele superficiale, nu putem explica politica publică. Pe de altă parte, dacă un concept e prea larg şi sugerează legături prea complexe, poate deveni atât de complicat si de greu de folosit încât nu mai este de folos înţelegerii. Altfel spus, unele teorii ale politicilor pot fi prea complexe pentru a fi folositoare, în timp ce altele pot fi prea simpliste.

Identifică aspectele semnificative. De asemenea, un model ar trebui să identifice aspectele cu adevărat semnificative ale politicii publice. Ar trebui să dirijeze atenţia de la variabilele sau circumstanţele irelevante înspre cauzele reale şi consecinţele semnificative ale politicii publice. Desigur, ceea ce e “real”, “relevant” sau “semnificativ” este, într-o anumită măsură o funcţie a valorilor personale ale unui individ. Dar putem fi cu toţii de acord că utilitatea unui concept este legată de abilitatea de a identifica ceea ce e cu adevărat important în politică.

Este congruent cu realitatea. În general, un model trebuie să fie congruent cu realitatea – adică, trebuie să aibă referiri empirice reale. Am putea avea dificultăţi cu un concept care identifică un proces care nu există în realitate sau care simbolizează fenomene care nu există în lumea reală. Totuşi, nu trebuie să ne grăbim să negăm conceptele nerealiste dacă acestea reuşesc să ne dirijeze atenţia către motivele pentru care sunt nerealiste. De exemplu, nimeni nu contestă că procesul decizional guvernamental e complet raţional – autorităţile publice nu acţionează întotdeauna pentru a maximiza valorile sociale şi pentru a minimiza costurile societăţii. Totuşi conceptul de proces decizional raţional poate fi folositor, chiar şi nerealist, dacă ne ajută să ne dăm seama cum este procesul decizional guvernamental iraţional în realitate şi ne îndeamnă să ne întrebăm de ce.

Furnizează o comunicare semnificativă. Un concept sau un model trebuie şi să comunice ceva semnificativ. Dacă prea mulţi oameni sunt în dezacord asupra sensului unui concept, utilitatea lui în comunicare este diminuată. De exemplu, dacă nimeni nu e de acord asupra a ceea ce constituie elita, conceptul de elită nu înseamnă acelaşi lucru pentru toţi. Dacă cineva defineşte o elită drept un grup de autorităţi publice democratic alese, care sunt reprezentative pentru public în general, se comunică o idee diferită de către cel care foloseşte acest concept faţă de cel care defineşte elita ca fiind o minoritate ne-reprezentativă care ia decizii pentru societate, bazându-se pe propriul interes.

50

Dirijează anchete şi cercetări. Un model ar trebui să ajute la dirijarea anchetelor şi cercetărilor în politica publica. Un concept ar trebui să fie operaţional – adică, ar trebui să se refere direct la fenomenele lumii reale, care pot fi observate, măsurate şi verificate. Un concept sau o serie de concepte inter-dependente (la care ne referim cu termenul de “model”) trebuie să sugereze relaţii din lumea reală care pot fi testate şi verificate. Dacă ideile sugerate de un concept nu pot fi dovedite adevărate sau false, nu e cu adevărat folositor în dezvoltarea unei ştiinţe a politicii.

Sugerează explicaţii. În fine, o abordare-model trebuie să sugereze o explicaţie pentru politica publica. Trebuie să sugereze ipoteze pentru cauzele şi consecinţele politicii publice – ipoteze care pot fi testate cu date din lumea reală. Un concept care doar descrie politica publica nu e la fel de util ca un concept care explică politica publica sau care cel puţin sugerează nişte explicaţii posibile.

3.4. Testări interogative Ce este un model ? Puteţi să daţi exemplu de un model de politică publică? Care este rolul unui model? Ce înţelegeţi prin modelul instituţional? Puteţi să prezentaţi în câteva cuvinte modelul de grup? Ce înţelegeţi prin modelul elitei? În viziunea proprie ce reprezintă modelul raţional? Consideraţi că modelul incremental este important? Ce înţelegeţi prin “Teoria jocurilor”? Cum putem determina dacă un model este eficient?3.5. Imaginaţii eseistice practiceFormulări (adevărat sau fals): Un model este o reprezentare simplificată a unor aspecte

reale. Relaţia dintre politica publică şi instituţiile guvernamentale

este foarte slabă. Grupul devine puntea principală de legătură dintre individ şi

guvern. Politica reprezintă lupta dintre grupuri pentru influenţă

politică. Modelul grupurilor pretinde că poate descrie toate activităţile

politice importante implicate în lupta dintre grupuri. Ipoteza centrală a modelului grupurilor susţine că politicile

publice sunt rezultat al negocierilor între grupurile de interes reprezentate în societate.

51

O politică raţională este cea prin care se obţine un “câştig social maxim”.

Ipoteza modelului raţional presupune că politicile publice trebuie să fie rezultatul unui proces raţional de luare a deciziilor, prin care se urmăreşte obţinerea beneficiilor sociale maxime.

Incrementalismul consideră politica publică ca o continuare a activităţilor fostului guvern, doar cu anumite modificări incrementale.

Un model nu trebuie să ajute la dirijarea anchetelor şi cercetărilor în politica publică.

Teste grilă: Cum definiţi un model al politicilor publice?a) o reprezentare simplificată a unor aspecte reale;b) o reprezentare fizică reală;c) o diagramă;d) o reprezentare amplificată a unor aspecte reale. Modelele politicilor publice încearcă: a) să simplifice şi clarifice gândirea noastră despre

politică şi politica publică;b) să identifice aspecte importante ale problemelor politice;c) să ne ajute să comunicăm între noi, concentrându-ne

asupra trăsăturilor esenţiale ale vieţii politice;d) să dirijeze eforturile noastre înspre o mai bună

înţelegere a politicii publice, sugerându-ne ceea ce este şi ceea ce nu este important;

e) să sugereze explicaţii pentru politica publică şi să îi prevadă consecinţele.

Între politica publică şi instituţiile guvernamentale există:a) o relaţie foarte strânsă;b) o relaţie mai puţin strânsă;c) o legătură slabă. Ipoteza centrală a modelului instituţional este că:a) politicile publice sunt rezultate ale aranjamentelor

instituţionale existente;b) politicile publice sunt rezultate ale aranjamentelor

instituţionale precedente;c) politicile publice nu sunt rezultate ale aranjamentelor

instituţionale viitoare; Sarcina sistemului politic este de a dirija conflictele de grup prin:a) stabilirea regulilor jocului în lupta grupurilor; b) aranjarea compromisurilor şi echilibrarea de interese;

52

c) crearea compromisurilor sub forma politicilor publice; d) impunerea acestor compromisuri. Teoria elitei sugerează că:a) populaţia este apatică şi prost informată asupra politicii publice;b) elita formează opiniile de masă asupra problemelor

politicemai mult decât masele formează opinia elitei;c) populaţia este informată corect asupra politicii publice. Modelul „ciclului” procesului de desfăşurare a politicii cuprinde următoarele etape:a) problema există; problema este recunoscută de creatorii

de politici; sunt identificate alternative de răspuns la problemele

identificate; soluţiile alternative sunt comparate; decizia (soluţia aleasă = politica); implementarea politicii; evaluarea impactului politicii; posibile modificări ale politicii.

b) problema există; problema este recunoscută de creatorii de

politici; sunt identificate alternative de răspuns la problemele identificate; soluţiile alternative sunt comparate; decizia (soluţia aleasă = politica).

c) problema există; problema este recunoscută de creatorii de

politici; implementarea politicii; evaluarea impactului politicii; posibile modificări ale politicii.

Procesul politicii (policy process) este văzut ca o înşiruire de

etape succesive: a) determinarea scopurilor, alegerea modalităţilor de

acţiune, implementarea mijloacelor de acţiune, evaluarea rezultatelor, evaluarea eficienţei, evaluarea eficacităţii şi modificări.

b) evaluarea eficienţei, implementarea mijloacelor de acţiune, determinarea scopurilor, alegerea modalităţilor de acţiune, evaluarea rezultatelor, evaluarea eficacităţii şi modificări.

c) alegerea modalităţilor de acţiune, determinarea scopurilor, , implementarea mijloacelor de acţiune, evaluarea rezultatelor, evaluarea eficienţei, evaluarea eficacităţii şi modificări.

Studii de caz:

53

Gândiţi-vă la jocul “laşilor”. Doi adolescenţi conduc cu viteză mare două maşini care se îndreaptă una către alta, fiecare cu o parte pe mijlocul străzii. Dacă nici unul nu virează, maşinile se vor lovi. Cel care virează este “laşul”. Amândoi şoferii ar vrea să evite moartea, dar mai vor să evite şi “dezonoarea” de a fi “laş”. Rezultatul depinde de ceea ce fac amândoi şoferii şi fiecare şofer trebuie să prevadă ce va face celălalt. Această formă de “bravadă” este uzuală în relaţiile internaţionale.

Figura nr. 3O matrice a teoriei jocului pentru jocul laşului.

Rezistă în cursă

Virează

Şoferul B

Rezistă în cursă

Virează

A: - 10B: - 10A: + 5B: - 5

A: - 5B: + 5A: - 1B: - 1

Teoreticianul jocului furnizează valorile numerice ale consecinţelor. Dacă A alege să stea în curbă şi la fel şi B rezultatul este -10 pentru ambii şoferi şi vor distruge maşinile. Dar dacă A alege să stea în curbă şi B virează, atunci A primeşte +5 (curaj) şi B -5 (dezonoare). Dacă A virează şi B rămâne în cursă rezultatul va fi invers. Dacă virează amândoi, fiecare e uşor “dezonorat” (-1), dar nu ca şi atunci când unul ar fi rămas în cursă. O cercetare a consecinţelor matricii sugerează că ar fi mai bine pentru ambii şoferi să vireze pentru a minimaliza posibilitatea unei pierderi mari (-10).

Dar matricea este prea simplă. Unul sau ambii jucători pot acorda o valoare diferită rezultatelor faţă de valoarea oferită aici. De exemplu, un jucător poate prefera moartea unei dezonorări. Fiecare jucător trebuie să încerce să calculeze valorile celuilalt şi nici unul nu are informaţii complete asupra valorilor oponentului. Ba mai mult, blufarea sau interpretarea eronată deliberată a valorilor sau resurselor de către un oponent este întotdeauna posibilă. De exemplu, o strategie posibilă în jocul laşilor este să permiţi oponentului să vadă că bei mult înainte de începerea jocului, să te împleticeşti până la maşină şi să murmuri despre prea lunga ta viaţă în lumea asta nenorocită. Efectul acestei informaţii asupra oponentului poate să-l determine să considere că vei rămâne mai mult în cursă, şi acest lucru să-l determine să vireze şi să-ţi permită să câştigi.

54

Capitolul IV

PROCESUL POLITICILOR PUBLICE ÎN ROMÂNIA ŞI ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

Ţinte previzionateLa sfârşitul acestui capitol veţi fi capabili să:

Explicaţi care sunt cele cinci principii fundamentale care trebuie respectate în procesul de elaborare a politicilor publice;

Prezentaţi principiul deschiderii; Prezentaţi principiul participării; Prezentaţi principiul responsabilităţii; Prezentaţi principiul eficacităţii; Prezentaţi principiul coerenţei; Enumeraţi care sunt principalii paşi realizaţi în

implementarea unui mod de formulare a politicilor publice în România;

Prezentaţi care sunt principalii actori implicaţi în procesul de formulare a politicilor publice în România.

Cuvinte şi concepte cheie: principiul deschiderii; principiul participării; principiul responsabilităţii; principiul eficacităţii; principiul coerenţei; formularea politicilor publice; autorităţile implicate; formular de propunere de politică publică; politici publice în alte ţări ale U.E.

4.1. ProlegomeneLa nivelul UE nu există o procedură standardizată de

înfăptuire a politicilor publice. Politicile publice comunitare sunt înfăptuite prin diverse metode, mecanisme şi proceduri complexe, în dependenţă de următoarele aspecte: a) competenţele pe care le deţine în diverse domenii (exclusive, partajate sau complementare); b) natura de reglementare a domeniilor (hard sau soft); c) natura relaţiilor între UE şi statele membre în diverse politici (politici cu caracter interguvernamental sau politici cu caracter supranaţional); d) impactul asupra integrării europene. Ţinând cont de faptul că mecanismele şi procedurile sunt destul de stufoase, UE demonstrează tendinţa de a simplifica procesul de înfăptuire a politicilor şi de a facilita accesul persoanelor şi grupurilor interesate în diversele faze ale politicilor implementate. Astfel, în ultimii ani au fost întreprinse diverse

55

consultări publice (cum ar trebui să arate o şcoală în secolul XXI, cum ar trebui să arate o televiziune în viitorul apropiat etc.).

Cea mai explicită înţelegere ce sunt si cum trebuie înfăptuite politicile publice la nivelul UE este stipulată în Cartea Albă a Guvernanţei Europene1. Documentul propune câteva modificări privind modul de înfăptuire a politicilor publice, atât la nivelul instituţiilor comunitare, cât şi la nivelul statelor membre, enunţând cinci principii fundamentale: deschiderea, participarea, responsabilitatea, eficacitatea şi coerenţa.

Potrivit prevederilor Cărţii Albe a Guvernanţei Europene, principiul deschiderii se referă la faptul că instituţiile comunitare trebuie să funcţioneze într-un mod mai transparent, apelând împreună cu statele membre, la practici şi instrumente de comunicare şi asigurarea accesului la informaţiile privind deciziile UE. Deşi este destul de complex, instituţiile comunitare trebuie să adapteze limbajul utilizat pentru a-l face cât mai accesibil cetăţenilor europeni, cu scopul de a contribui la creşterea încrederii acestora în instituţiile europene.

Principiul participării are în vedere calitatea, pertinenţa, eficienţa şi eficacitatea politicilor comunitare înfăptuite prin intermediul unei participări extinse a cetăţenilor europeni în toate etapele ciclului de politici. Facilitarea participării conduce la sporirea încrederii în instituţiile comunitare care formulează şi implementeazăpoliticile Uniunii. Comunicarea precizează faptul că nivelul de participare a cetăţenilor depinde de guvernele naţionale, care trebuie să ofere contexte prielnice de participare, precum şi să apeleze la practici de participare a celor interesaţi atunci când se elaborează sau se implementează o anumită politică cu specific comunitar.

Principiul responsabilităţii se referă la faptul că rolurile fiecărei instituţii, structuri sau participant în procesul de dezbatere, decidere, implementare şi evaluare a politicii trebuie să fie precizate mai clar. Fiecare instituţie a Uniunii trebuie să explice, săjustifice şi să îşi asume responsabilitatea pentru acţiunile întreprinse. Totodată, principiul stipulează că este nevoie de un grad mai ridicat de claritate şi responsabilitate din partea guvernelor statelor membre, precum şi din partea tuturor participanţilor implicaţi în înfăptuirea politicilor.

Principiul eficacităţii stipulează că politicile Uniunii trebuie să fie înfăptuite în mod eficace şi pertinent, astfel ca acestea

1http://europolity.ro/wpcontent/uploads/files/Cercetare%20romana/2009.%201.%20Martie/Studiul%20Politici%20Publice%2030.03.pdf

56

(politicile) să atingă obiectivele şi să producărezultatele scontate, utilizând în acelaşi timp şi metode de evaluare a impactului, dar şi experienţele anterioare.

Principiul coerenţei evidenţiază că politicile şi acţiunile Uniunii trebuie să fie coerente şi uşor de înţeles. Coerenţa este un rezultat al acţiunii următorilor factori: sporirea numărului de sarcini; diversitatea a crescut ca rezultat al extinderii; reducerea demarcărilor între limitele politicilor sectoriale care rezultat al schimbărilor climaterice sau demografice; implicarea din ceîn ce mai mare a autorităţilor locale şi regionale în înfăptuirea politicilor UE.

Principiile enunţate de în comunicarea Comisiei se fundamentează pe elementele subsidiarităţii şi proporţionalităţii astfel ca acţiunile întreprinse în vederea înfăptuirii politicilor comunitare trebuie să fie în concordanţă cu ideea de incluziune şi să răspundă la următoarele aspecte:

a) dacă acţiunile întreprinse sunt cu adevărat necesare;b) dacă nivelul comunitar este cel mai corespunzător înfăptuirii

politicii;c) dacă măsurile şi tacticile selectate sunt concordante cu

obiectivele politicii. Plecând de la respectivele principii, pe parcursul ultimilor ani

se poate evidenţia că la nivelul statelor membre ale UE, se remarcă un set de principii general valabile în domeniul înfăptuirii politicilor publice. Principiile respective s-au putut fundamenta mai ales prin mecanismele specifice europenizării sistemelor administrative ale statelor membre. În esenţă, conform accepţiunilor profesorului Marius Profiroiu, aceste principii sunt următoarele2:

• Existenţa unui cadru legal general valabil şi coerent pentru înfăptuirea politicilor publice: metodologii şi reguli clar definite privind fiecare etapă a ciclului de politici;

• Fiecare minister / autoritate / agenţie poate să îşi stabilească în mod independent politicile în domeniul său de gestiune: conform competenţelor pe care le deţin, entităţile respective trebuie să dispună de autonomia şi independenţa acţiunilor întreprinse;

• Menţinerea unui caracter interministerial şi interinstituţional al înfăptuirii politicilor publice – sunt presupuse următoarele aspecte:

1. schimbul continuu de informaţii între entităţile participante;2. consultare între entităţile implicate sau vizate;

2 Aceste principii sunt adaptate după Marius Profiroiu, Politici Publice: teorie, analiză, practică, Editura Economică, Bucureşti, 2006, p. 290-291

57

3. declaraţii publice bazate pe o negociere anterioară şi formulate concordant;

4.consens şi concordanţă interministerială sau interinstituţională;

5. mediere şi conciliere desfăşurate de către o terţă parte a conflictelor şi disensiunilor evidenţiate;

6. arbitrajul dintre entităţile aflate în dispută întreprins de către o entitate superioară, prin atingerea concilierii şi consensului;

• constrângeri asupra entităţilor cu scopul de a asigura un proces coerent şi uniform de înfăptuire a politicilor – standardizarea procesului;

• subsidiaritatea politicilor întreprinse: au prioritate acele politici care răspund nevoilor la cel mai jos nivel de accesare/beneficiere;

• evitarea reorganizărilor sau reformelor ce implică schimbări imprevizibile care ar putea afecta sistemul de înfăptuire a politicilor.

Având în vedere toate aceste aspecte, merită specificat şi faptul că aceste principii implică în mod obligatoriu următoarele elemente: transparenţă; comunicare; cooperare; consultare; monitorizare; evaluare; responsabilizare, parteneriat etc., aspecte ce trebuie să privească toate sferele sociale, implicit cetăţenii europeni, în calitatea acestora de beneficiari ai politicilor. Prin urmare, în spaţiul administrativ din UE, stilul de înfăptuire a politicilor este orientat mai degrabă către consens şi anticiparea problemelor, decât pe reacţionare şi impunere a deciziilor. În acest sens, începând cu 2001, UE a dezvoltat un sistem interactiv de elaborare a politicilor (Interactive Policy Making - IPM)3 cu scopul de a facilita procesul de consultare cu părţile interesate în implementarea politicilor comunitare. Totodată, începând cu anul 2003, UE a creat Grupul de Consultare a Întreprinderilor Europene, cu acelaşi scop de a îmbunătăţi modul de înfăptuire a politicilor publice comunitare.

4.2. Procesul politicilor publice în RomâniaNoţiunea de politici publice a fost instituţionalizată în

România odată cu apariţia Hotărârii de Guvern nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel central, prin care se stabilesc o serie de reguli care reglementează procesul decizional la nivelul ministerelor şi altor organe specializate la nivelul

3 Sistemul poate fi accesat la următorul site: http://ec.europa.eu/yourvoice/ipm/index_ro.htm.

58

administraţiei centrale.Principalii paşi realizaţi în implementarea unui mod de

formulare a politicilor publice în România au fost:Elaborarea şi punerea în aplicare a unor proceduri de

formulare, implementare şi evaluare a politicilor publice elaborate la nivel central (H.G. nr. 775/2005);

Coordonarea interministerială – 10 consilii permanente pe domenii sectoriale şi Consiliul de Planificare Strategică (H.G. nr. 770/ 2005);

Strategia pentru „Îmbunătăţirea sistemului de elaborare, planificare şi coordonare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale” (H.G. nr.870/2006);

Schimbarea structurii notei de fundamentare şi reformarea acesteia în sensul practicilor europene pentru o mai bună reglementare (H.G. nr.1361/2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului);

Introducerea reglementărilor cu privire la planificarea strategică în administraţia publică centrală.

La nivel instituţional, principalele autorităţi implicate în procesul de formulare a politicilor publice sunt:

Parlamentul – reprezintă forumul legislativ;Consiliul Legislativ – este o structură specifică a

Parlamentului care îndosariază proiecte legislative pentru a sistematiza, unifica şi coordona întreaga legislaţie şi care actualizează oficial legislaţia română;

Cabinetul Primului - Ministru;Secretariatul General al Guvernului (SGG) – e o

structură din cadrul Guvernului care are responsabilitatea de a asigura dezvoltarea operaţiilor tehnice implicate în procesul de guvernare şi de a rezolva problemele organizaţionale, juridice, economice şi tehnice ale activităţii guvernamentale. SGG are autoritate în ceea ce priveşte observarea procedurilor legate de prepararea, elaborarea, îndosarierea şi prezentarea proiectelor legislative înaintate guvernului, precum şi a procedurilor de acceptare a acestor proiecte prin structura sa specializată, Direcţia de Politici Publice. Funcţionarea acestor instituţii/structuri este determinată de acte normative specifice care conţin, de asemenea, menţiuni privind procesul de formulare a politicilor în România.

Unităţile de politici publice de la nivelul ministerelor – structuri fără personalitate juridică constituite la nivelul ministerelor

59

şi al altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care iniţiază proiecte de acte normative, prin ordin al conducătorului instituţiei.

Consiliile interministeriale permanente – ce asigură coerenţa fundamentării şi implementării politicilor guvernamentale din domeniul respectiv.

Actul normativ propune pentru prima dată şi un formular de politici publice pe care ministerele au obligaţia să îl folosească în elaborarea propunerilor de politici publice, pe care le înaintează Secretariatului General al Guvernului.

Tabel nr. 1. Formular de propunere de politici publice1)Instituţia iniţiatoare2)Formularea problemei3)Denumirea politicii4) Scop5)Obiective generale/specifice

6) Beneficiari7) Variante desoluţionare

Varianta 1 Impact Economic SocialEcologic(dacă e cazul)

Buget estimat

Varianta 2 Impact Economic Social

Buget estimat

8) Procesul deconsultare

Organizaţii/instituţii consultate

Rezultatul procesului de consultare (variante, puncte de vedere, poziţii exprimate)

9) Varianta desoluţionare recomandată

Prezentarea variantei– beneficii/riscuri;– impact detaliat;– grupuri vizate;–modalităţi/termene de monitorizare şi evaluare;–indicatori de performanţă.

Termene preconizatede realizare

Buget estimat

Reforma modului de formulare a politicilor publice în România este încă la început, iar principalele direcţii de acţiune stabilite la nivel guvernamental în acest domeniu, pentru perioada următoare, vizează:

60

Introducerea sistemului de planificare strategică: SGG a iniţiat un amplu proces de planificare strategică, prin introducerea obligativităţii elaborării, de către toate ministerele, de planuri strategice pentru perioada 2007-2009. Scopul final al acestui proces a fost întărirea legăturii dintre planificarea politicilor publice şi elaborarea bugetului, precum şi creşterea eficienţei cheltuielilor publice.

Reforma managementului cheltuielilor publice: principalul obiectiv este acela de stabilire a indicatorilor de performanţă pentru programele bugetare, precum şi clarificarea terminologiei privind planificarea bugetară (bugetarea pe programe).

Evaluarea costurilor administrative: pe baza modelului Standard Cost Model (SCM) utilizat de administraţia olandeză, Guvernul îşi propune să aplice o metodologie eficientă şi exactă de identificare a costurilor administrative, precum şi un instrument de direcţionare eficientă a măsurilor de reducere a sarcinilor administrative.

Un proces modernizat de elaborare a politicilor publice ar trebui să respecte următorii parametri4:

Orientarea spre viitor şi viziunea pe termen lung - să proiecteze o imagine pe termen lung, bazată pe tendinţele statistice şi previziunile privind impactul probabil al politicii;

Orientarea către experienţa altor ţări – să ia în considerare experienţele de la nivel european şi internaţional, care pot avea o influenţă benefică asupra situaţiei de la nivel naţional;

Inovarea şi flexibilitatea – să pună în discuţie căile clasice de abordare a diverselor probleme şi să încurajeze ideile noi; este deschisă la comentariile şi sugestiile altora;

Identificarea informaţiilor pertinente şi utilizarea optimă a acestora – să se folosească cele mai bune informaţii şi analize disponibile dintr-o gamă largă de surse şi să se implice principalii deţinători de interese încă dintr-un stadiu timpuriu;

Sfera de cuprindere – să ţină cont de impactul asupra necesităţilor tuturor celor care sunt în mod direct sau indirect afectaţi de politica publică elaborată;

Cooperarea instituţională – să privească dincolo de graniţele instituţionale şi de obiectivele strategice ale ministerului respectiv; stabileşte baza etică şi legală a politicii publice elaborate;

4 Realizarea profesionistă a politicilor, Raport al echipei de elaborare strategică a politicilor, Marea Britanie, septembrie, 1999

61

Evaluarea – să reunească evaluările sistematice ale rezultatelor timpurii în procesul de elaborare a politicii publice;

Revizuirea – să supună politica publică implementată la o serie de revizuiri, pentru a fi siguri că aceasta continuă să abordeze problemele pentru care a fost elaborată, ţinând cont de efectele asociate în alte zone;

Valorificarea experienţelor anterioare – să se înveţe din experienţa trecută ceea ce funcţionează şi ce nu funcţionează.

Cheia succesului în ceea ce priveşte îmbunătăţirea, „modernizarea” procesului de elaborare a politicilor publice nu se referă numai la simpla schimbare a acestuia, ci şi la dezvoltarea unor abilităţi noi la elaboratorii de politici.

4.3. Spania – particularităţi ale procesului politicilor publice

În Spania rolul principal în cadrul ciclului politicilor publice îl deţin ministerele. Ministerele sunt implicate încă de la început în elaborarea fiecărei politici publice urmarind întregul proces pentru a se asigura că aceste politici devin realitate.

În procesul de elaborare a politicilor publice există faze multiple în care ministerele se implică într-un mod sau altul, aşa cum se întâmplă şi în alte ţări. Aceste faze sunt următoarele: iniţiativa politică, elaborarea planului/propunerii iniţiale de politică publică, negocierea cu alte ministere, aprobarea dată de către Consiliul Miniştrilor. Ulterior, ministerele asigură monitorizarea şi evaluarea politicii aprobate.

La începutul fazei de iniţiativă politică, conducerea ministerului identifică setul de propuneri pentru soluţionarea unei probleme specifice.

Capacitatea de convingere a ministrului în afara ministerului respectiv depinde de influenţa sa politică şi de importanţa ministerului în guvern. Atât în definirea procesului de politică publică, cât şi în formularea propunerilor legislative, se ţine cont de opinia Ministerului Economiei şi Finanţelor.

Problema poate fi propusă de ministru, de cabinetul ministrului sau de alţi miniştri delegaţi. Cabinetul ministrului, împreună cu cabinetele secretarilor de stat, constituie „prima linie” de consiliere pentru ministru. Pe lângă aceste cabinete, miniştrii au propriii lor analişti şi structuri pentru aprecieri şi recomandări.

Odată ce ministrul a luat o decizie pentru a sprijini sau a

62

promova o anumită problemă de politică publică, elaborarea planului/propunerii iniţiale de politică publică trece în responsabilitatea secretarului de stat.

Secretarii de stat stabilesc obiectivele urmărite de părţile interesate de o anumită propunere de politică publică, cu scopul de a se concentra asupra aspectelor importante ale acesteia şi de a identifica opiniile potrivite. Propunerea de politică publică definitivată este apoi negociată cu alte ministere. Acest proces este desfăşurat în prezenţa Comisiei Generale a Secretarilor şi Subsecretarilor de Stat.

După ce Consiliul Miniştrilor a aprobat propunerea, aceasta este prezentată Parlamentului. În cazul în care este necesar sprijinul parlamentului în aprobarea propunerii, ministerul delegat sfătuieşte grupul parlamentar care ajută guvernul în procesul de negociere.

Funcţiile ministerelor în procesul politicilor publiceUnităţile din cadrul ministerelor care se ocupă cu dezvoltarea

politicilor publice au următoarele funcţii: de iniţiativă, de negociere şi de suport.

Funcţia de iniţiativă include următoarele activităţi: identificarea problemei, stabilirea opţiunilor, pregătirea documentelor legale (acte legislative, memorandum explicativ şi economic).

Funcţia de negociere are în vedere consultarea grupurilor relevante, negocierea cu alte ministere şi cu Centrul Guvernului (CoG).

Funcţia de suport are ca scop pregătirea campaniei de diseminare a ceea ce semnifică politica respectivă şi pregătirea recomandărilor pentru grupul parlamentar care sprijină guvernul.

Figura nr. 4Funcţiile ministerelor în dezvoltarea politicilor publice în Spania

Sursa: Gomez J., Lopez A., The role of ministries in the public policy cycle in Spain, SIGMA, 2006

4.4. Portugalia – importanţa ministerelor în procesul politicilor publice

63

Cadrul general al politicilor publice este stabilit prin următoarele documente:

Programul Guvernului: pregătirea acestuia este în responsabilitatea directă a Primului-Ministru, care de obicei stabileşte pentru acest scop o comisie specială pe probleme cuprinzând în principal membrii din cadrul centrului guvernului (CG)5.

Opţiunile majore ale planurilor naţionale (GOP)6: definesc obiectivele şi acţiunile principale ce trebuie întreprinse pe termen mediu (cinci ani).

Bugetul de stat (OE)7: defineşte, în detaliu, resursele financiare alocate diverselor zone ale guvernului, prin aceasta stabilindu-se graniţele bugetare pentru măsurile ce trebuie luate de diverşi miniştri în dezvoltarea politicilor publice pentru care aceştia sunt responsabili.

Miniştrii acţionează în mod independent pentru dezvoltarea politicilor sectoriale pentru care îşi asumă responsabilitatea. Această competenţă include dreptul/datoria de a elabora proiecte de legi şi conducerea întregului proces până în momentul în care propunerea de politici publice este inclusă de către centrul guvernului pe agenda unei şedinţe pentru aprobare de către Consiliul de Miniştri (de aceea, ministerul asigură negocieri cu alte ministere şi negocieri externe cu partenerii sociali şi alte grupuri de interese). Miniştrii răspund politic în faţa Primului-Ministru, Parlamentului şi în faţa cetăţenilor, pentru activităţile care sunt de competenţa lor.

Uneori, miniştrii înfiinţează grupuri de lucru – care includ membri ai cabinetelor lor şi personal din serviciile adminis- traţiei publice aflate sub coordonarea lor (şi chiar personal din alte cabinete şi servicii publice din alte ministere, cu acordul miniştrilor respectivi) – pentru a pregăti propuneri legate de probleme mai complexe. Aceste grupuri de lucru pot fi conduse de ministru, unul din secretarii săi de stat, un membru al cabinetului personal al ministrului sau un funcţionar public de rang înalt (de obicei, cu rang de director general).

Când propunerea iniţială este gata, ministrul începe negocierile cu celelalte ministere implicate direct în problemă (serviciile ministerului sau cabinetele sunt lăsate frecvent să aibă

5 Presidêcia do Conselho de Ministros6 Grandes Opções do Plano7 Orçamento do Estado

64

discuţii preliminare cu alte servicii şi cabinete, reducând prin aceasta cât mai mult posibil discuţiile dificile la nivel politic, care sunt efectuate de ministru). Odată ce ministrul a ajuns la un acord cu alte ministere interesate – sau cel puţin a evitat neînţelegerile la nivel politic –, el poate trece la discutarea propunerii respective de politici publice cu partenerii sociali şi alte grupuri de interese.

La terminarea negocierilor şi a consultărilor cu diverse părţi interesate, propunerea este revizuită şi apoi este trimisă de ministru la centrul guvernului pentru difuzare la toţi miniştrii şi includere pe agenda unei următoare şedinţe a secretarilor de stat (în care este reprezentat fiecare ministru); propunerea este pusă apoi pe agenda Consiliului de Miniştri, în conformitate cu procedurile definite de acesta8.

Atunci când propunerea este trimisă Guvernului pentru a fi făcută cunoscută şi dezbătută, aceasta trebuie să fie însoţită de un memoriu introductiv care să explice obiectivele, soluţia propusă (şi motivele pentru care celelalte soluţii nu au fost luate în considerare sau au fost respinse), compatibilitatea propunerii cu Programul Guvernului şi cu politicile şi reglementările europene, resursele financiare şi umane aflate la dispoziţie pentru implementarea propunerii, consultările avute şi rezultatele acestora, impactul aşteptat. Un comunicat de presă pe acel subiect poate fi de asemenea inclus.

Diversele ministere pot ulterior să-şi înainteze comentariile oficiale sau să ceară informaţii suplimentare despre propunere.

Aceste comentarii sunt trimise Centrului Guvernului, precum şi ministrului responsabil pentru propunere. În final, Centrul Guvernului – prin Secretarul de Stat la Preşedinţia Consiliului de Miniştri – poate conduce întâlniri cu reprezentanţii diferitelor ministere pentru revizuirea finală a propunerii înainte de a fi prezentată pentru evaluarea preliminară la întâlnirea secretarilor de stat şi ulterior înaintată pentru decizie Consiliului de Miniştri.

În timpul fazelor de discutare şi aprobare, ministrul joacă un rol important în apărarea propunerii şi răspunderea la întrebări (şi în cele din urmă, în revizuirea propunerii). Dacă propunerea de politici publice necesită aprobarea parlamentului, tot ministrul este cel care trebuie să discute cu parlamentarii, fie la şedinţele în plen, fie la comitetele specializate. La sfârşitul fiecărei şedinţe a Consiliului de

8 Rezoluţia 82/2005 a Consiliului de Miniştri defineşte în prezent aceste proceduri.

65

Miniştri, guvernul ţine o conferinţă de presă pentru a anunţa principalele decizii adoptate.

Tabel nr. 2Procesul politicilor publice în Portugalia

Faze Acţiune Actor

Studiul şi elaborarea

Iniţiativă Ministrul

Propunere iniţialăServiciile

ministerului şi/sau cabinetul

Negociere (prima fază: cu ministerele de pe orizontală şi

negocierea externă)Ministrul

Propunere revizuită Ministrul

Luarea deciziei

Stabilirea agendei Centrul Guvernului

Negociere (faza a doua: negocierea internă)

Centrul Guvernului şi Ministrul

Discutarea propunerii în cadrul şedinţei Secretarilor de Stat

Centrul Guvernului

Propunere finală Centrul Guvernuluişi Ministrul

Discutarea şi aprobarea în Consiliul Miniştrilor

Centrul Guvernuluişi Ministrul

Implementarea

Discutarea propunerii în Parlament Ministrul

Comunicare Ministrul

Monitorizare şi evaluareServiciile

ministeruluiSursa: Nabais J., Rolul ministerelor în ciclul politicilor publice în

Portugalia, SIGMA, 2003.Sistemul de monitorizare şi evaluare a politicilor publice este

slab, iar responsabilitatea guvernamentală pentru dezvoltarea acestuia este prin miniştri, fiecare pe zona sa de acţiune.

Mărirea interesului pentru aceste activităţi a rezultat, pe de o parte, prin creşterea importanţei acordate monitorizării şi evaluării politicilor publice ca modalitate de îmbunătăţire a calităţii guvernării (prin elaborarea, ajustarea şi revizuirea politicilor publice) şi, pe de altă parte, din necesitatea de a raporta progresele făcute atât cetăţenilor, cât şi mass-mediei, organizaţiilor internaţionale (de ex.,

66

OECD) şi organismelor supranaţionale (de ex. UE, ONU). De asemenea şi Parlamentul scoate în evidenţă necesitatea de a monitoriza şi evalua politicile publice, deoarece membrii săi, prin diverse mijloace parlamentare (cum ar fi dezbateri lunare cu Primul-Ministru şi cereri adresate guvernului), cer din ce în ce mai multe informaţii despre politicile publice care sunt în curs de implementare şi despre măsura în care au fost obţinute sau nu rezultatele aşteptate.

Pentru desfăşurarea corespunzătoare a activităţilor de monitorizare şi evaluare, unele ministere dispun de servicii speciale sau unităţi al căror scop principal este de a asigura studii de prospectare şi studii de evaluare. Ca o completare sau ca o alternativă la aceste unităţi, miniştrii folosesc infor- maţiile obţinute de la centrele pe orizontală, care asigură studii şi statistici (de ex., Institutul Naţional de Statistică), sau chiar de la centrele de cercetări universitare. De asemenea, miniştrii pot încheia contracte cu unele companii private şi unii evaluatori privaţi pentru efectuarea unor evaluări de politici publice sau acţiuni specifice. Acordurile cu ONG-urile şi cu observatori specializaţi sunt, de asemenea, folosite în acest scop.

4.5. Testări interogative Care sunt cele cinci principii fundamentale care trebuie

respectate în procesul de elaborare a politicilor publice? Ce presupune principiul deschiderii? Ce presupune principiul participării? Ce presupune principiul responsabilităţii? Ce presupune principiul eficacităţii? Ce presupune principiul coerenţei? Enumeraţi principalii paşi realizaţi în implementarea

unui mod de formulare a politicilor publice în România. Care sunt principalii actori implicaţi în procesul de

formulare a politicilor publice în România? Ce parametri trebuie să respecte un process modernizat

de formulare a politicilor publice? Care sunt funcţiile ministerelor din Spania în procesul

politicilor publice? Care sunt fazele procesului politicilor publice în

Portugalia?4.6. Imaginaţii eseistice practiceFormulări (adevărat sau fals):

67

Principiul participării are în vedere calitatea, pertinenţa, eficienţa şi eficacitatea politicilor comunitare înfăptuite prin intermediul unei participări extinse a cetăţenilor europeni în toate etapele ciclului de politici. (A/F)

Principiul responsabilităţii stipulează că politicile Uniunii trebuie să fie înfăptuite în mod eficace şi pertinent, astfel ca acestea (politicile) să atingă obiectivele şi să producărezultatele scontate, utilizând în acelaşi timp şi metode de evaluare a impactului, dar şi experienţele anterioare. (A/F)

Principiul eficacităţii se referă la faptul că rolurile fiecărei instituţii, structuri sau participant în procesul de dezbatere, decidere, implementare şi evaluare a politicii trebuie să fie precizate mai clar. (A/F)

Principiul coerenţei evidenţiază că politicile şi acţiunile Uniunii trebuie să fie coerente şi uşor de înţeles. (A/F)

Noţiunea de politici publice a fost instituţionalizată în România odată cu apariţia Hotărârii de Guvern nr. 774/2005. (A/F)

Secretariatul General al Guvernului (SGG) – e o structură din cadrul Guvernului care are responsabilitatea de a asigura dezvoltarea operaţiilor tehnice implicate în procesul de guvernare şi de a rezolva problemele organizaţionale, juridice, economice şi tehnice ale activităţii guvernamentale. (A/F)

Cheia succesului în ceea ce priveşte îmbunătăţirea, „modernizarea” procesului de elaborare a politicilor publice nu se referă numai la simpla schimbare a acestuia. (A/F)

În Portugalia, secretarii de stat stabilesc obiectivele urmărite de părţile interesate de o anumită propunere de politică publică, cu scopul de a se concentra asupra aspectelor importante ale acesteia şi de a identifica opiniile potrivite. (A/F)

În Portugalia miniştrii acţionează în mod independent pentru dezvoltarea politicilor sectoriale pentru care îşi asumă responsabilitatea. (A/F)

Teste grilă: Care sunt cele cinci principii fundamentale în procesul

politicilor publice?a) deschiderea, participarea, responsabilitatea, eficacitatea

şi coerenţa;b) deschiderea, participarea, responsabilitatea,

eficacitatea;c) deschiderea, participarea, eficacitatea şi coerenţa.

68

Principalii paşi realizaţi în implementarea unui mod de formulare a politicilor publice în România au fost:

a) Elaborarea şi punerea în aplicare a unor proceduri de formulare, implementare şi evaluare a politicilor publice elaborate la nivel central; schimbarea structurii notei de fundamentare şi reformarea acesteia în sensul practicilor europene pentru o mai bună reglementare; introducerea reglementărilor cu privire la planificarea strategică în administraţia publică centrală.

b) Elaborarea şi punerea în aplicare a unor proceduri de formulare, implementare şi evaluare a politicilor publice elaborate la nivel central; coordonarea interministerială; schimbarea structurii notei de fundamentare şi reformarea acesteia în sensul practicilor europene pentru o mai bună reglementare.

c) Elaborarea şi punerea în aplicare a unor proceduri de formulare, implementare şi evaluare a politicilor publice elaborate la nivel central; coordonarea interministerială; schimbarea structurii notei de fundamentare şi reformarea acesteia în sensul practicilor europene pentru o mai bună reglementare; introducerea reglementărilor cu privire la planificarea strategică în administraţia publică centrală.

La nivel instituţional, principalele autorităţi implicate în procesul de formulare a politicilor publice sunt:

a) Parlamentul; Consiliul Legislativ; Secretariatul General al Guvernului (SGG); Unităţile de politici publice de la nivelul ministerelor; Consiliile interministeriale permanente.

b) Parlamentul; Secretariatul General al Guvernului (SGG); Unităţile de politici publice de la nivelul ministerelor; Consiliile interministeriale permanente.

c) Parlamentul; Consiliul Legislativ; Secretariatul General al Guvernului (SGG); Unităţile de politici publice de la nivelul ministerelor.

Care sunt parametri pe care ar trebui să îi respecte un proces modernizat de elaborare a politicilor publice?

a) Orientarea spre viitor şi viziunea pe termen lung; orientarea către experienţa altor ţări; inovarea şi flexibilitatea; cooperarea instituţională; evaluarea; revizuirea; valorificarea experienţelor anterioare.

b) Orientarea spre viitor şi viziunea pe termen lung; orientarea către experienţa altor ţări; inovarea şi flexibilitatea; identificarea informaţiilor pertinente şi utilizarea optimă a acestora;

69

sfera de cuprindere; cooperarea instituţională; evaluarea; revizuirea; valorificarea experienţelor anterioare.

c) Orientarea spre viitor şi viziunea pe termen lung; orientarea către experienţa altor ţări; inovarea şi flexibilitatea; identificarea informaţiilor pertinente şi utilizarea optimă a acestora; sfera de cuprindere; evaluarea; revizuirea; valorificarea experienţelor anterioare.

Fazele procesului de elaborare a politicilor publice în Spania sunt următoarele:

a) elaborarea planului/propunerii iniţiale de politică publică, negocierea cu alte ministere, aprobarea dată de către Consiliul Miniştrilor.

b) iniţiativa politică, negocierea cu alte ministere, aprobarea dată de către Consiliul Miniştrilor.

c) iniţiativa politică, elaborarea planului/propunerii iniţiale de politică publică, negocierea cu alte ministere, aprobarea dată de către Consiliul Miniştrilor.

Studiu de caz:

PROPUNERE DE POLITICI PUBLICE

Instituţia iniţiatoare

Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale

Formularea problemei

În afirmarea prevalenţei principiului interesului superior al copilului, reintegrarea copiilor în familiile lor naturale sau în familii extinse reprezintă o prioritate.Îngrijirea copiilor separaţi, definitiv sau temporar, de părinţii lor, la domiciliul unei familii/persoane sau al unui asistent maternal, se confruntă în acest moment cu o serie de probleme care necesită o abordare adecvată. Printre aceste probleme se numără: supradimensionarea reţelei de asistenţă maternală, scăderea capacităţii direcţiilor generale de asistenţă socială şi protecţia copilului de a-şi îndeplini responsabilităţile care le revin în privinţa evaluării şi formării asistenţilor maternali profesionişti, monitorizării activităţii acestora şi a copiilor aflaţi în plasament , insuficienta informare a opiniei publice în

70

legătură cu statutul familiilor/persoanelor care primesc copii în plasamentOcupaţia de asistent maternal profesionist (AMP) a fost reglementată prin OUG nr.26/1997, aprobată prin Legea nr.108/1998. Totodată, ocupaţia de asistent maternal a fost introdusă prin Ordinul MMPS nr. 893/1997 şi Ordinul CNS 2527c/1997 în Clasificarea Ocupaţiilor din România, având codul 513103(Subgrupa majora 51, Grupa minora 513, Grupa de baza 5131). Plasamentul la un asistent maternal a fost gândit ca o măsură temporară, de pregătire a reintegrării copilului în familia biologică sau a integrării în familia adoptivă. Sistemul de asistenţă maternală a preluat modelul francez de asistenţă maternală temporară, iar asistenţii maternali au fost consideraţi profesionişti care îşi desfăşoară munca la domiciliu.Într-un timp foarte scurt, reţeaua de asistenţi maternali profesionişti a cunoscut o dezvoltare remarcabilă, astfel încât, la sfârşitul lunii decembrie 2008, număra 15.023 angajaţi (la care erau plasaţi 20.801 copii). În procesul de dezinstituţionalizare şi de închidere a instituţiilor mari, de tip vechi, de protecţie a copilului, asistenţa maternală a constituit un instrument valoros, permiţând multor copii care nu puteau fi reintegraţi în familia naturală să se bucure de beneficiile traiului într-o familie. Pe de altă parte, plasarea copiilor de vârste mai mari şi a copiilor cu handicap sau bolnavi HIV/SIDA s-a dovedit a fi mai dificilă, căsuţele de tip familial rămânând principala alternativă a acestor copii după închiderea instituţiilor.Apariţia Legii nr.272/2004 privind protecţia şi promovarea drepturilor copilului, care interzicea plasamentul copiilor mai mici de doi ani în instituţii şi conştientizarea existenţei altor categorii de copii care necesitau plasament/plasament în regim de urgenţă la AMP (copiii abuzaţi, copiii cu tulburări de comportament) ori greu plasabili (adolescenţii, copiii cu handicap, HIV/SIDA), au făcut necesară o reflecţie asupra reţelei de asistenţă maternală.În acest scop, ANPDC a iniţiat un proiect de înfrăţire

71

instituţională care a avut ca obiectiv evaluarea stadiului de dezvoltare a reţelei de AMP şi identificarea căilor de dezvoltare şi diversificare a acesteia, pentru a putea răspunde noilor nevoi identificate.Proiectul a fost implementat în perioada octombrie 2005 – mai 2006, în colaborare cu Institutul pentru Îngrijire şi Bunăstare din Olanda (Netherlands Institute of Care and Welfare) şi Organizaţia Internaţională de Îngrijire Substitutivă (International Foster Care Organisation).Concluziile/recomandările relevate de raportul realizat în cadrul proiectului au evidenţiat următoarele aspecte : deşi sistemul de asistenţă maternală a fost creat ca măsură temporară, mulţi copii rămân în îngrijirea asistenţilor maternali o perioadă mai mare de timp Este necesară o planificare pe termen lung pentru a răspunde nevoii de ataşament a copilului;structura şi contextul legislativ (Legea nr.272/2004) permit adaptarea sistemului la nevoile ale copiilor şi o nouă abordare a îngrijirii substitutive;încurajarea, favorizarea şi sprijinirea plasamentului la rude poate preveni separarea copilului, astfel încât, să i se asigure copilului un mediu sigur şi stimulativ atunci când părinţii nu-şi pot îndeplini obligaţiile părinteşti. Este recomandată integrarea plasamentului familial în sistemul de formare şi sprijin al reţelei de asistenţei maternale;bugetul pentru reţeaua de asistenţă maternală dispune de o alocare neclară, inegală şi insuficientă. Bugetul nu permite angajarea unui număr suficient de asistenţi sociali pentru a sprijini reţeaua de AMP;numărul de cazuri instrumentate de un asistent social diferă de la un judeţ la altul, potrivit politicii judeţului, şi variază de la 40 la 200 de copii plasaţi în asistenţă maternală per asistent social;descentralizarea managementului financiar ar trebui să se bazeze pe un sistem structurat de planificare financiară şi de control, atât la nivel local, cât şi la nivel naţional, şi să garanteze oportunităţi egale pentru toate judeţele şi consiliile locale ale Municipiului Bucureşti;

72

contractul în baza căruia lucrează asistenţii maternali a condus la o serie de nemulţumiri legate de faptul că acesta ar contraveni prevederilor din Codul Muncii în privinţa orelor de muncă, concediilor şi posibilităţilor de respiro între două plasamente; este necesară formarea continuă a AMP, în special atunci când aceştia îngrijesc copii cu nevoi speciale. Pregătirea trebuie adaptată vârstei, precum şi identităţii culturale şi sociale a copilului;criteriile de selecţie pentru AMP trebuie să fie modificate şi adaptate nevoilor de dezvoltare ale copiilor;participarea la întâlniri cu persoane aparţinând aceleiaşi categorii profesionale a fost deosebit de apreciată de AMP; DGASPC trebuie să favorizeze participarea AMP la astfel de întâlniri, prin organizarea unor grupuri de suport; totodată, un efect benefic îl poate avea încurajarea dezvoltării de asociaţii ale asistenţilor maternali;sprijinul acordat de către psihologi este redus şi greu de realizat în condiţiile în care numărul de specialişti în domeniu angajaţi de DGASPC-uri este insuficient, aceştia ocupându-se în special de evaluarea sau consilierea individuală a copiilor. În contextul schimbării şi diversificării sistemului, precum şi a creşterii numărului de copii cu nevoi speciale plasaţi în asistenţă maternală, este nevoie de mai mulţi specialişti;circumstanţele de viaţă personale pot influenţa uneori situaţia familială a asistenţilor maternali. Nevoia de respiro a fost unanim menţionată, mai ales în cazul în care asistenţii maternali au în îngrijire copii cu deficienţe. De asemenea, astfel de momente de pauză sunt binevenite mai ales în cazul în care trebuie să se participe la diferite evenimente cu conotaţii familiale;potrivirea dintre asistentul maternal şi copil este deosebit de importantă. Copiii trebuie să aibă un cuvânt de spus în alegerea asistentului maternal;lipsa unui sistem unitar de monitorizare coroborată cu insuficienţa fondurilor alocate activităţilor de supervizare a AMP sunt resimţite cu putere de către

73

toţi profesioniştii din domeniu. Asistenţii sociali duc o luptă continuă pentru a decide care este cea mai urgentă situaţie ce trebuie rezolvată sau care sunt cele mai importante cazuri asupra cărora trebuie să se concentreze. Din cauza lipsei timpului şi resurselor umane, alcătuirea unor echipe multidisciplinare formate din psihologi, psihiatri sau terapeuţi care să discute cu asistenţii sociali fiecare caz în parte este imposibilă;necesitatea implicării părinţilor în elaborarea planului individualizat de protecţie a copiilor lor şi în menţinerea contactului. Este important ca părinţilor să li se ofere consiliere pe perioada în care copiii lor se află în sistemul de protecţie şi aceasta să le fie oferită de către serviciul de asistenţă socială prin planul de servicii.

Denumirea politicii

Îmbunătăţirea şi dezvoltarea serviciilor de tip familial acordate copiilor separaţi, temporar sau definitiv, de părinţii lor.

Scop Îngrijirea copiilor separaţi, temporar sau definitiv, de părinţii lor, în servicii de tip familial

Obiective generale/ specifice

Obiectiv general : Crearea unui sistem adecvat de servicii de tip familial care să răspundă cât mai bine nevoilor copiilor, separaţi, temporar sau definitiv, de părinţii lor.Obiective specifice :Stabilirea cadrului legal şi instituţional privind crearea şi funcţionare acestor servicii la nivel naţional

Beneficiari Beneficiari direcţi: copii cetăţeni români care sunt separaţi, temporar sau definitiv, de părinţii lor, precum şi copii cetăţeni străini aflaţi pe teritoriul României, separaţi, temporar sau definitiv, de părinţii lor Beneficiari indirecţi: familiile copiilor, membrii familiilor extinse, persoanele din reţeaua socială a familiei copilului, familiile sau persoanele de îngrijire, asistenţii maternali;

Variante de soluţionare

Varianta 1

Îmbunătăţirea şi

Impact 1

Social:

74

dezvoltarea serviciilor de tip familial acordate copiilor separaţi, temporar sau definitiv, de părinţii lor prin acordarea indemnizaţiei de plasament pentru copiii plasaţi la asistenţi maternali, rude, familii/persoane

- Dezvoltarea unui sistem adecvat de servicii de tip familial care să răspundă cât mai bine nevoilor copiilor separaţi, temporar sau definitiv, de părinţii lor- Creşterea calităţii serviciilor de îngrijire a copiilor separaţi, temporar sau definitiv, de părinţii lor- prioritizarea serviciilor de tip familial, în sensul că plasamentul se realizează cu prioritate în familia extinsă, dacă acesta nu este posibil, se va urmări plasamentul acestuia la o familie sau persoană din reţeaua socială a familiei copilului şi apoi la o familie sau persoană de îngrijire atestată în condiţiile legii- Pe durata plasamentului la o familie sau persoană sau la asistent maternal, copii beneficiază de aceleaşi drepturi.- Prevederile

Buget estimat 2010-2013:1.403.895 mii lei

75

contractului de muncă al asistentului maternal elimină discrepanţele existente până în prezent în raport cu Codul Muncii- echilibrarea reţelei de asistenţă maternală şi profesionalizarea asistenţilor maternali . Economic: - Fundamentarea şi distribuirea corectă a fondurilor destinate copiilor separaţi, temporar sau definitiv, de părinţii lor,Riscuri- Există posibilitatea ca în primă instanţă să nu existe o mare disponibilitate din partea persoanelor potrivite din familia extinsă sau din reţeaua socială a familiei copilului de primi copii în plasament- se poate crea presiune din partea actualei reţele de asistenţă maternală.

Varianta 2Asigurarea

Impact 2 Social:

Buget estimat

76

protecţiei speciale a copiilor separaţi, temporar sau definitiv, de părinţii lor prin stabilirea măsurii de protecţie specială a plasamentului

- Asigurarea calităţii îngrijirii copilului în reţeaua de asistenţă maternală. - Determină creşterea numărului de asistenţi maternali. - Creează mari impedimente în realizarea responsabilităţilor DGASPC cu privire la evaluarea şi formarea asistenţilor maternali profesionişti, monitorizarea activităţii acestora şi a copiilor aflaţi în plasament,- Nu încurajează identificarea soluţiilor de plasare a copilului cu prioritate în familia extinsă sau în reţeaua socială a familiei copilului Economic:- Presupune depăşirea limitelor bugetelor Consiliilor judeţene, pentru susţinerea reţelei de asistenţă maternală- Creează costuri suplimentare generate de solicitarea în

2010-2013:1.730.061 mii lei

77

instanţă a unor drepturi suplimentare care nu fac obiectul contract special de muncă al asistentului maternal Riscuri:- Supradimensionarea reţelei de asistenţă maternală nu asigură profesionalizarea asistenţilor maternali, iar creşterea cheltuielilor conduce la o situaţie de criză la nivelul sistemului de protecţie a copilului .

Varianta 3

Eliminarea discriminărilor existente în urma acordării diferenţiate a drepturilor de care beneficiază copii separaţi temporar sau definitiv de părinţii lor aflaţi în plasament la rudele de până la gradul IV, sau la o familie/persoană.

Impact 3 Social: - Permite îngrijirea copiilor separaţi, temporar sau definitiv, de părinţii lor, în mediul familial .- Elimină discriminarea în ceea ce priveşte modul diferit de plată a drepturilor acestor copii, în raport cu copiii care beneficiază de măsura de protecţie specială a plasamentului într-

Buget estimat 2010-2013:1.706.006 mii lei

78

un serviciu rezidenţial sau la un asistent maternal .- copii separaţi temporar sau definitiv de părinţii lor aflaţi în plasament la rudele de până la gradul IV, sau la o familie/persoană nu beneficiază de o satisfacere reală a nevoilor cu privire la : sănătate, educaţie şi îngrijire.- Implică un efort mai mare din partea specialiştilor DGASPC în derularea activităţilor de monitorizare, informare şi consiliere Economic: - Promovează un sistem de finanţare a drepturilor copilului care să acopere nevoile de îngrijire ale copilului. Riscuri: - proceduri îngreunate de decontare.- Creşterea numărului de personal în domeniul economico-

79

financiar, la nivelul direcţiilor

Procesul de consultare

Organizaţii, instituţii consultate:Prezenta propunere de politică publică precum şi proiectul de act normativ necesar în vederea reglementării aspectelor cuprinse în documentul de politică publică au fost elaborate având ca premisă proiectului de înfrăţire instituţională (Twinning Light - RO 2003/IB/SO 07 TL) „Evaluarea stadiului actual al reţelei de Asistenţă Maternală” .Proiectul a fost implementat în perioada octombrie 2005 – mai 2006, în colaborare cu Institutul pentru Îngrijire şi Bunăstare din Olanda (Netherlands Institute of Care and Welfare) şi Organizaţia Internaţională de Îngrijire Substitutivă (International Foster Care Organisation).

Rezultatul consultării- definitivarea propunerii de politică publică şi a proiectului de ordonanţă de urgenţă luând în considerare observaţiile şi propunerile formulate în cadrul procesului de consultare, precum şi propunerile reprezentanţilor societăţii civile care au participat la dezbaterea publică. Marea majoritate a participanţilor la reuniunile, întâlnirile sau dezbaterile publice organizate şi-au exprimat acordul faţă de această iniţiativă şi au apreciat că ea este deosebit de utilă în contextul actual.Pe tot parcursul elaborării proiectului de act normativ a fost realizată o consultare permanentă cu Federaţia Naţională Sindicală Pro Asist.În luna martie 2008, în cadrul Grupului de lucru pentru elaborarea proiectelor de Acte normative de la nivelul ANPDC au fost formulate mai multe ipoteze de lucru, una dintre acestea constituind premisa prezentului proiect de ordonanţă de urgenţă. În luna septembrie 2008 proiectul de act normativ a fost transmis tuturor Direcţiilor Generale de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului precum

80

Această evaluare a reţelei de asistenţă maternală a stat la baza deciziei ANPDC de a elabora un proiect de act normativ privind reglementarea statutului asistentului maternal. Procesul de consultare a debutat în anul 2006 fiind consultate direcţiile generale de asistenţă socială şi protecţia copilului. Pe parcursul consultărilor au fost elaborate mai multe variante de acte normative deoarece au existat abordări diferite ale domeniului de reglementare avut în vedere.Astfel, lipsa consensului factorilor interesaţi în ceea ce priveşte reglementările propuse a întârziat definitivarea proiectului de ordonanţă de urgenţă. Proiectul de act normativ a fost transmis tuturor Direcţiilor Generale de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului

şi Asociaţiei Directorilor de Servicii Publice Specializate în Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului, în vederea formulării de observaţii şi propuneri.În luna octombrie 2008 a avut loc o întâlnire de lucru la care au participat reprezentanţii Direcţiilor Generale de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului din Judeţele: Iaşi,Ialomiţa, Bacău, Buzău, Arad, Olt, Sectorul 3 –Bucureşti, Federaţia Organizaţiilor Neguvernamentale pentru Copil, Fundaţia Internaţionala pentru Copil şi Familie, Organizaţia Salvaţi Copiii, Federaţia Naţională Sindicală Pro Asist. La data de 31 martie 2009 a avut loc la Sinaia o întâlnire de lucru la care au participat reprezentanţi ai următoarelor instituţii: Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, Autoritatea Naţională pentru Persoanele cu Handicap, Direcţiile Generale de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului din Judeţele, Federaţia Organizaţiilor Neguvernamentale Pentru Copil, Asociaţia Directorilor de Servicii Publice Specializate în Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului, Federaţia Naţională Sindicală Pro Asist.La data de 16 iunie 2009, a

81

în vederea formulării de observaţii şi propuneri care ulterior transmiterii lor au fost integrate în cuprinsul actului normativ. Consultările susţinute au avut ca rezultat identificarea unei soluţii unice şi adecvate, apreciată în unanimitate de către partenerii de dialog care constă în reglementarea serviciilor de tip familial. Au fost organizate întâlniri cu reprezentanţii tuturor Direcţiilor Generale de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului şi cu cei ai direcţiilor din judeţele cu cele mai extinse reţele de asistenţă maternală care au oferit exemple de bună practică în furnizarea serviciilor de tip familial. Dezbaterea publică a fost organizată la data de 16 iunie 2009 fiind invitaţi reprezentanţi ai Federaţiei Organizaţiilor Neguvernamentale

avut loc dezbaterea publică a proiectului de act normativ, la care au participat reprezentanţi ai următoarelor instituţii: Federaţia Naţională Sindicală Pro Asist, Federaţia Organizaţiilor Neguvernamentale pentru Copil, Fundaţia Internaţionala pentru Copil şi Familie, Asociaţia Directorilor de Servicii Publice Specializate în Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului.Dintre observaţiile primite, care au fost preluate în proiectul de ordonanţă de urgenţă, amintim:- Federaţia Naţională Sindicală Pro Asist: diferenţă de vârsta de cel puţin 15 ani între asistentul maternal şi copilul care beneficiază de o măsură de protecţie specială, procedura retragerii atestatului, continuitatea frecventării cursurilor şcolare la aceeaşi instituţie de învăţământ, eliminarea obligaţiei asistentului maternal de a întocmi rapoarte lunare, documentele pe care trebuie să le prezinte anual asistentul maternal . - Organizaţia Salvaţi Copiii: campanii de informare ăn vederea recrutării asistenţilor maternali, stabilirea elementelor avute în vedere la evaluarea familiei /persoanei de îngrijire, refuzul întemeiat al asistentului maternal de a primi

82

pentru Copil, Asociaţiei Directorilor de Servicii Publice Specializate în Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului, Federaţiei Naţională Sindicală Pro Asist, Fundaţia Internaţionala pentru Copil şi Familie.

un copil în plasament, stabilirea domiciliului copilului, evidenţa obiectelor de valoare şi a bunurilor de folosinţă îndelungată care aparţin copilului. - DGASPC Iaşi: precizarea specialităţii medicului care realizează evaluarea medicală , retragerea atestatului de către Comisia pentru Protecţia Copilului la solicitarea asistentului maternal, - Asociaţia World Learning : diminuarea termenului de evaluare a cererii depuse de către persoana care doreşte să devină asistent maternal- DGASPC Sibiu: stabilirea modalităţilor concrezte de decontare pentru cheltuielile de formare a AMP, diferenţierea între formarea şi profesionalizarea AMP, precizarea modalităţilor de realizare a dreptului de control de către Comisia pentru Protecţia Drepturilor Copilului - Asociaţia Directorilor de Servicii Publice Specializate : adresarea cererii numai DGASPC nu şi furnizorilor privaţi.- Observaţii primite din partea majorităţii instituţiilor centrale şi locale au vizat detalii privind condiţiile de atestare, evaluare, formare şi angajare a asistenţilor maternali, contractul de muncă al asistenţilor maternali, drepturile

83

şi obligaţiile asistenţilor maternali şi ale familiilor/persoanelor de îngrijire. Din corelarea tuturor acestor observaţii şi propuneri a rezultat forma actuală a documentelor în cauză O serie de observaţii au vizat detalii privind implementarea legii, şi acestea vor fi avute în vedere ulterior, la elaborarea legislaţiei secundare. Acest tip de sugestii au fost primite din partea reprezentanţilor DGASPC, Asociaţiei Directorilor de Servicii Publice Specializate, Federaţiei Naţională Sindicală Pro Asist, Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene din România.Rezultatele consultărilor au fost consemnate în cuprinsul unor minute. Anexăm minutele întâlnirilor organizate şi procesele verbale ale Grupului de lucru legislativ. De asemenea, anexăm minuta dezbaterii publice din data de 16 iunie 2009 şi sugestiile primite în perioada în care proiectul de ordonanţă de urgenţă a fost postat pe site-ul ANPDC pentru consultare publică.Proiectul de act normativ a fost postat pe site-ul ANPDC din luna octombrie 2008.

Varianta de soluţionare

Varianta 1 este varianta

Termene preconizate

Buget estimat

84

recomandată

recomandată pentru implementare Îmbunătăţirea şi dezvoltarea serviciilor de tip familial acordate copiilor separaţi, temporar sau definitiv, de părinţii lor prin acordarea indemnizaţiei de plasament pentru copiii plasaţi la asistenţi maternali, rude,familii/persoaneMotivaţie: Selecţia variantei propuse pentru implementare s-a realizat ţinând cont atât de implicaţiile financiare generate de aplicare, precum şi de impactul social asupra beneficiarilor ţintă. Această variantă răspunde nevoilor copiilor aflaţi în situaţie de risc. În contextul actualei crizei economice numărul copiilor aflaţi în situaţie de risc (în familie sau abandonaţi în maternităţi) este în creştere. Judeţele cele mai afectate

– în termen de 60 zile de la avizarea propunerii de politică publică se va promova proiectul de Ordonanţă de urgenţă privind serviciile de tip familial; - în termen de 120 de zile de la avizarea propunerii de politică publică se va promova proiectul de hotărâre privind aprobarea normelor metodologice. De asemenea, vor fi promovate o serie de acte normative şi reglementări necesare punerii în aplicare a propunerii de politici publice, conform planului de acţiune.

2010-2013:

1.403.895 mii lei din care:

1.Cheltuieli de personal: 874.395 mii lei

2. Cheltuieli de bunuri şi servicii:

529.500 mii lei

3. Cheltuieli de capital: nu este cazul

Efortul suplimentar la care va fi supus bugetul de stat în perioada 2010-2013 : nu este cazul

85

sunt cele din regiunile Nord-Est (BC, BT, IS,SV, VS), Sud-Est (BR, BZ, GL,VN) şi Sud-Muntenia (AG, CL,DB,TL).De aceea, este necesară promovarea unui act normativ în regim de urgenţă care să răspundă în mod adecvat nevoilor identificate.Beneficiari:Beneficiari direcţi: copii cetăţeni români care sunt separaţi, temporar sau definitiv, de părinţii lor, precum şi copii cetăţeni străini aflaţi pe teritoriul României, separaţi, temporar sau definitiv, de părinţii lorBeneficiari indirecţi: familiile copiilor, membrii familiilor extinse, persoanele din reţeaua socială a familiei copilului, familiile sau persoanele de îngrijire, asistenţii maternaliSocial:Dezvoltarea unui sistem de servicii de tip familial destinate

Reducere de la 1.730.060 mii lei, la 1.403.895 mii lei pentru perioada 2010-2013

Sumele au fost estimate conform fişei financiare pe care o anexăm la prezenta propunere de politici publice.

86

îngrijirii copiilor separaţi, temporar sau definitiv, de părinţii lor.Creşterea calităţii serviciilor de tip familial pentru îngrijirea şi educaţia copiilor separaţi, temporar sau definitiv, de părinţii lorFacilitarea plasamentului copilului în familia extinsă, în reţeaua socială a familiei copilului sau la un asistent maternalAsigurarea unor drepturi egale pentru copii, indiferent de forma de plasament. Echilibrarea reţelei de asistenţă maternală şi profesionalizarea asistenţilor maternali .Economic:Fundamentarea şi distribuirea echitabilă a fondurilor destinate îngrijirii copiilor separaţi, temporar sau definitiv, de părinţii lor.Riscuri-Există posibilitatea ca în primă instanţă

87

să nu existe o mare disponibilitate din partea persoanelor potrivite din familia extinsă sau din reţeaua socială a familiei copilului de primi copii în plasament- se poate crea presiune din partea actualei reţele de asistenţă maternală.Modalităţi şi termene de monitorizare/evaluare : Termenul de aplicare al Ordonanţei de urgenţă va fi ianuarie 2010, având în vedere necesitatea pregătirii aplicării măsurilor complexe prevăzute.Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale prin intermediul Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Drepturilor Copilului va avea responsabilitatea coordonării metodologice la nivel naţional a serviciilor de tip familial. ANPDC va stabili mecanismele de coordonare şi

88

monitorizare a serviciilor de tip familial şi va colabora permanent în acest sens cu compartimentele specializate înfiinţate la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale. Verificarea îndeplinirii standardelor minime obligatorii de către serviciile de tip familial va fi realizată de Inspecţia Socială, care va efectua vizite periodice şi va înainta rapoarte de evaluare Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.Termenul de aplicare al Ordonanţei de urgenţă va fi ianuarie 2010, având în vedere necesitatea pregătirii aplicării măsurilor complexe prevăzute.Indicatori de performanţă : Scăderea numărului copiilor plasaţi la AMP de la un număr de 20.000 în anul 2010, la un număr de

89

7.500 copii în anul 2013.Scăderea numărului de AMP de la un număr de 15.000 persoane, la un număr de 7.000 persoane în perioada 2010-2013.Creşterea numărului de copii plasaţi la rude sau familii/persoane de la 24.000 de copii, la un număr de 37.000 de copii.

PLAN DE ACŢIUNEActivitate necesară implementării

Termen de realizare

Responsabili-instituţia-persoana

Rezultate Raport de monitorizare - termen

Raport de evaluare- termen

1. Elaborarea şi adoptarea Proiectului de Ordonanţă de urgenţă privind serviciile de tip familial

Septembrie 2009

MMFPSANPDC

Ordonanţa de urgenţă privind serviciile de tip familial adoptată

- -

2. Elaborarea normelor metodologice, de

Noiembrie 2009

MMFPSANPDC

Normele metodologice de implementare a

- -

90

punere în aplicare şi procedurilor minime de lucru la nivelul serviciilor de tip familial, aprobate prin Hotărâre a Guvernului în termen de 60 de zile de la publicarea Ordonanţei de urgenţă în Monitorul Oficial

Ordonanţei de urgenţă adoptate, prin Hotărâre a Guvernului

3. Revizuirea Ordinul nr. 35/2003 privind aprobarea Standardelor minime obligatorii pentru asigurarea protecţiei copilului la asistentul maternal profesionist şi a ghidului

Decembrie 2009

MMFPSANPDC

Standardele minime obligatorii revizuite prin ordin al secretarului de stat, publicat în Monitorul Oficial al României Partea I

- -

91

metodologic de implementare a acestor standarde4. Elaborarea Planului de implementarea al Ordonanţei privind serviciile de tip familial

Octombrie 2009

MMFPSANPDCInspecţia Socială

5.Elaborarea Regulamentului -cadru de organizare şi funcţionare a Serviciului de tip familial, a competenţelor şi atribuţiilor care revin personalului care desfăşoară activitatea în cadrul acestui serviciu

Octombrie 2009

MMFPSANPDC

Regulamentul -cadru de organizare şi funcţionare a Serviciului de tip familial, a competenţelor şi atribuţiilor care revin personalului care desfăşoară activitatea în cadrul acestui serviciu, adoptat prin Hotărâre de

92

Guvernului;

6. Elaborare Curriculum de formare profesională a asistenţilor maternali şi Metodologie de formare profesională continuă

Ianuarie2010

MMFPSANPDC

Curriculum de formare profesională a asistenţilor maternali şi Metodologie de formare profesională continuă

aprobate prin ordin al secretarului de stat, publicat în Monitorul Oficial României Partea I

7. Monitorizarea şi evaluarea aplicării prevederilor ordonanţei

Permanent

MMFPSANPDC,Autorităţile administraţiei publice judeţeneInspecţia Socială

Elaborare de rapoarte şi propuneri de îmbunătăţire

trimestrial

trimestrial

93

Schemă de comentat – Elaborarea politicilor publice în România:

94

95

SUMAR BIBLIOGRAFIC

1. Balogh Marton, Cobârzan Bianca, Politici publice, Suport de curs.

2. Colebatch H. K., Policy, Open University Press, Buckingham, 1998

3. Ciucur Dumitru, Memento economic, Editura ASE, Bucureşti, 2014

4. Ciumara Mircea, Economia naţională a României, Editura Independenţa Economică, Piteşti, 2004

5. Constantinescu N. N., Scrieri alese, Volumul I, Editura Economică, Bucureşti, 2000

6. Dinu Marin, Economia de dicţionar, Editura Economică, Bucureşti, 2010

7. Dinu Marin, Globalizarea şi aproximările ei, Editura Economică, Bucureşti, 2004

8. Dinu Marin, Brateş Teodor, „Răzbunarea trecutului”, Editura Economică, Bucureşti, 2013

9. Dye Thomas R., Understanding Public Policy, Eighth Edition, Englewood Cliffs, NJ, 1995

10. Easton David, A Framework for Political Analysis, Prentice-Hall, New Jersey, 1965

11. Eyestone Robert, The Threads of Public Policy: A Study in Policy Leadership, Bobbs-Merrill Co, 1971.

12. Howlett M., Ramesh M., Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004

13. Iancu Aurel, Bazele teoriei politicii economice, Editura AllBeck, Bucureşti, 1998

14. Ionescu Victor- Romeo, Politici publice europene, Universitatea ”Dunărea de Jos”, 2009

15. Miron Dumitru, Comerţ internaţional, Editura ASE, Bucureşti, 2003

16. Mungiu – Pippidi Alina, Politici publice: teorie şi practică, Editura Polirom, Iaşi, 2002

17. Nabais J., Rolul ministerelor în ciclul politicilor publice în Portugalia, Editura SIGMA, 2003

96

18. Niţă Ion, Comerţul exterior românesc. Trecut, prezent, viitor, Editura Best Publishing, Bucureşti, 2010

19. Pacesila Mihaela, Profiroiu Alina, Evoluţii recente privind studiul politicilor publice, http://ramp.ase.ro/_data/files/articole/7_08.pdf

20. Popescu Constantin, „Despre viaţă şi economie”, Editura ASE, Bucureşti, 2010

21. Popescu Luminiţa Gabriela, Administraţie şi politici publice, Editura Economică, Bucureşti, 2006

22. Profiroiu Marius Constantin, Iorga Elena, Manual de politici publice, Editura Economică, Bucureşti, 2009

23. Profiroiu Marius, Politici Publice: teorie, analiză, practică, Editura Economică, Bucureşti, 2006, http://ec.europa.eu/yourvoice/ipm/index_ro.htm

24. Puiu Alexandru, Management internaţional, Tratat, Volumul I, II, Editura Independenţa Economică, Piteşti, 1999

25. Puiu Ovidiu (coord.), Politici economice internaţionale, Editura Independenţa Economică, Piteşti, 2000

26. Stiglitz Joseph E., Globalizarea, speranţe şi deziluzii, Editura Economică, Bucureşti, 2003

27. Trandafira Andrei, Politici publice şi administraţie publică, Editura Polirom, Iaşi, 2007

28. *** Realizarea profesionistă a politicilor, Raport al echipei de elaborare strategică a politicilor, Marea Britanie, septembrie, 1999.

29. *** Rezoluţia 82/2005 a Consiliului de Miniştri defineşte în prezent aceste proceduri.

30. ***http://europolity.ro/wpcontent/uploads/files/Cercetare%20romana/2009.%201.%20Martie/Studiul%20Politici%20Publice%2030.03.pdf

31. ***http://www.csulb.edu/~msaintg/ppa590/models.htm

32. ***www.ipp.ro, Cum să formulezi corect recomandări de politică publică. Ghid practic destinat organizaţiilor neguvernamental, Bucureşti, 2009

97

33. ***www.minind.ro/politici_publice/Manual_elaborare_propunere_politici_publice

34. *** www.politicipublice.ro35. ***http://

www.romaniacurata.ro/capitolul-4-politica-publica-2637.htm36. ***http://xa.yimg.com/kq/

groups/32490641/1514672150/name/POLITICI+PUBLICE+-+curs.doc

98