cartilla ambiental 2019

Consolidar una gestión ambientalque promueva el desarrollo

sostenible

Propuesta para discusión

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

Presidencia República de Colombia

Directora General DNP Carolina Rentería Rodríguez

Subdirector General DNP Andrés Escobar Arango

Coordinación General Visión 2019 Martha Delgado Barrera

Grupo de Coordinación y Socialización Visión 2019 Martha Isabel Rincón García Julio Solano Jiménez

Corrección de EstiloInstituto Caro y Cuervo

Impresión Imprenta Nacional de Colombia

© Departamento Nacional de Planeación, 2007

ISBN: 978-958-8340-10-4 www.dnp.gov.co

CONSOLIDAR UNA GESTIÓN AMBIENTAL QUE PROMUEVA

EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Documento elaborado porDnp – Dirección de Desarrollo Urbano

y política Ambiental

DirectorJosé Alejandro Bayona

Grupo de Política Ambiental y Desarrollo Sostenible

CoordinadorGiampiero Renzoni Rojas

Asesores Política AmbientalRoberto León Gómez Charry

Jimena Puyana ErasoAndrés Navarré

Jorge Alexander Bonilla Londoño

Asesores Gestión del RiesgoAna Campos García

Alexánder Martínez MonteroPiedad Marcela Rodríguez Agudelo

Asesor ExternoEduardo Uribe Botero

Lectores Alberto Galán SarmientoM. Gonzalo Andrade C.

Natalia Arango VélezPaula Cristina Sierra Correa

Omar Darío Cardona

Colaboración especialMAVDT – Viceministerio de Ambiente

Consejo Técnico Asesor de Política yNormatividad Ambientales

UAESPNN Instituto Alexander von Humboldt

IdeamInvemar

Instituto SinchiInstituto de Ciencias Naturales UN

The Nature ConservancyMinisterio del Interior –

Dirección de Prevención y Atención de Desastres

PRESENTACIÓN

V

CONSOLIDAR UNA GESTIÓN AMBIENTAL QUE PROMUEVA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Presentación

El 7 de agosto de 2019, Colombia celebrará dos siglos de vida política independiente. Es una fecha histórica y simbólicamente muy impor-tante, que invita a una reflexión profunda sobre el pasado y el presente del país, sobre sus logros y sus debilidades, sobre sus aciertos y sus errores; pero, ante todo, sobre sus potencialidades y su futuro.

Con Visión Colombia II Centenario: 2019, el Gobierno propone una amplia discusión entre los partidos y movimientos políticos, la acade-mia, los gremios, la dirigencia regional, los sec-tores sociales y los ciudadanos, sobre cómo de-berá ser el país cuando conmemore dos siglos de vida política independiente. El objetivo es que, después de esta amplia discusión, sea posible elaborar una propuesta, no de gobierno, sino de Estado.

Más allá de las diferencias políticas e ideoló-gicas inherentes a una sociedad abierta y demo-crática como la nuestra, los colombianos debe-mos y podemos ponernos de acuerdo en unas metas fundamentales y en unas políticas para lograrlas. El presente proyecto es un punto de partida, no de llegada; un punto de referencia y un instrumento útil para ordenar una discusión que mueva a los colombianos a plantear pro-

puestas y soluciones para el país que quieren en el segundo centenario.

DoS PRINCIPIoS RECtoRES y CuAtRo GRANDES oBJEtIvoS

La propuesta de visión del segundo cente-nario se sustenta en dos principios que deben orientar el viraje hacia el tipo de sociedad que se plantea para el año 2019:

1. Consolidar un modelo político profunda-mente democrático, sustentado en los prin-cipios de libertad, tolerancia y fraternidad.

2. Afianzar un modelo socioeconómico sin ex-clusiones, basado en la igualdad de oportu-nidades y con un Estado garante de la equi-dad social.

Estos dos principios, a su vez, se desarrollan en cuatro grandes objetivos:

1. una economía que garantice mayor nivel de bienestar

2. una sociedad más igualitaria y solidaria

3. una sociedad de ciudadanos libres y respon-sables

4. un Estado eficiente al servicio de los ciuda-danos.

VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

VI

Para el cumplimiento de tales objetivos se han propuesto estrategias que incluyen breves diagnósticos y plantean tanto metas específicas como acciones para lograrlas. Para el desarrollo de cada meta se definieron unas líneas de base –la situación actual– de cada variable con la in-formación más reciente disponible.

Además se tuvieron en cuenta las condicio-nes sectoriales, las proyecciones de crecimiento de la población y los cambios esperados en su estructura, las proyecciones de necesidades futu-ras de recursos para cada estrategia y las restric-ciones fiscales, de balanza de pagos y financieras generales. De esta forma se llegó a una propues-ta que puede considerarse ambiciosa, pero que es realizable en un escenario de crecimiento que Colombia debe y puede lograr.

El primer objetivo –una economía que ga-rantice un mayor nivel de bienestar– busca gene-rar una base material que posibilite el cumpli-miento de las metas propuestas al incrementar el ingreso por habitante y poner a disposición del sector público los recursos necesarios para contribuir al logro de una distribución equitati-va de los frutos del crecimiento. Se desarrollará a través de ocho estrategias: (a) consolidar una estrategia de crecimiento, (b) afianzar la consis-tencia macroeconómica, (c) desarrollar un mo-delo empresarial competitivo, (d) aprovechar las potencialidades del campo, (e) aprovechar el territorio marino-costero en forma eficiente y sostenible, (f ) generar una infraestructura ade-cuada para el desarrollo, (g) asegurar una estra-tegia de desarrollo sostenible y (h) fundamentar el crecimiento y el desarrollo social en la ciencia, la tecnología y la innovación.

Para la consolidación del segundo objetivo –una sociedad más igualitaria y solidaria– se pro-pone maximizar dos valores fundamentales de la Constitución Política: la igualdad y la libertad.

Se plantea la necesidad de que Colombia avance de manera decisiva en términos de equidad, en-tendida ésta fundamentalmente como igualdad de oportunidades. Se pretende con ello una so-ciedad más igualitaria, no sólo en términos de la distribución del ingreso y los activos que los in-dividuos obtienen con su trabajo sino también de los bienes y servicios públicos que utilizan –o deberían utilizar– en su vida diaria. Este objeti-vo se desarrollará mediante tres estrategias: (a) cerrar las brechas sociales y regionales, (b) cons-truir ciudades amables y (c) forjar una cultura para la convivencia.

Con el tercer objetivo –una sociedad de ciu-dadanos libres y responsables– se plantea que en 2019 Colombia habrá consolidado la paz y pre-sentará indicadores de violencia similares a los de los países desarrollados de hoy. Para esa fecha, todos los colombianos accederán plenamente a la justicia y contarán con los medios adecuados para participar activamente en los asuntos pú-blicos. Hacer de Colombia un país tranquilo, donde la paz sea una realidad sentida por to-dos, es la única manera de consolidar las bases de una sociedad donde la libertad, la igualdad y la justicia sean no sólo derechos sino también responsabilidades que todos los ciudadanos asu-man como propias. El logro de este objetivo se basará en cuatro estrategias: (a) lograr un país en paz, (b) profundizar el modelo democrático, (c) garantizar una justicia eficiente y (d) fomentar la cultura ciudadana.

Finalmente, el cuarto objetivo –un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos– propone avanzar en la reestructuración del Estado para maximizar el retorno de los recursos públicos. El Estado deberá funcionar por resultados, los cuales deberán ser evaluados continuamente, y el insumo fundamental de dicha evaluación será una información actualizada y completa a dispo-sición del ciudadano. Además, el Estado deberá

PRESENTACIÓN

VII


definir su papel dentro de un contexto interna-cional en permanente cambio. Conseguir esto implica el logro de cuatro estrategias: (a) con-solidar un Estado eficiente y transparente y un modelo óptimo de intervención económica, (b) fortalecer la descentralización y adecuar el orde-namiento territorial, (c) diseñar una política ex-terior acorde con un mundo en transformación y (d) avanzar hacia una sociedad informada.

Durante el proceso de elaboración de la pro-puesta se supeditó el cumplimiento de estos cua-tro objetivos a la capacidad del país para asimilar tres condiciones que, inexorablemente, determi-narán su desarrollo. En primer lugar, Colombia debe entender los dramáticos cambios de la economía mundial y adaptarse a ellos. Desde la irrupción de los Estados Unidos en el contexto económico internacional, el mundo no había experimentado un proceso semejante al fenó-meno que se observa hace ya algunos años con China, India y Rusia. China es ya la segunda e India la cuarta economía del mundo. Dentro de quince años serán la primera y la segunda, respectivamente.

En este escenario se insiste en las oportuni-dades para la economía colombiana, no sólo en términos de relaciones directas con el mercado chino o indio sino también de los efectos posi-tivos de tales impactos sobre la economía mun-dial en su conjunto. El reto para Colombia es apropiarse de las oportunidades que se generan; y en esto será definitivo el crecimiento de los niveles de productividad, que redundarán en competitividad.

Por otra parte, es importante tener claro que el país sólo se beneficiará de las oportunidades de esta expansión de la economía mundial si

aprovecha plenamente las condiciones, la varie-dad y la situación geográfica de su territorio. El modelo económico debe ser consistente con la extraordinaria localización de Colombia y con la diversidad de que la dotan sus dos océanos, sus fronteras, su carácter de país ecuatorial in-tertropical, sus minerales, sus ríos y su variedad climática, entre otros aspectos. Es decir, el país debe emplear plena y productivamente su capi-tal físico y humano, así como sus recursos na-turales. Colombia tiene ventajas comparativas genuinas que debe utilizar de manera eficiente para que éstas se conviertan en ventajas compe-titivas.

Finalmente, el país debe asumir una tercera condición que determinará sus posibilidades de desarrollo para el futuro: los cambios demográ-ficos. Hacia 2019, Colombia tendrá diez millo-nes de habitantes más que hoy y una población que, en promedio, será más vieja y vivirá, en ma-yor proporción que ahora, en las áreas urbanas. Los habitantes del país demandarán un número creciente de cupos escolares, servicios de salud, vivienda y pagos de pensiones, dentro de una larga lista de servicios.

Al tener en cuenta los grandes progresos, las restricciones, las transformaciones y las ventajas y desventajas que caracterizan al país, la pro-puesta de visión de Colombia para 2019 incluye metas sociales, económicas y ambientales, a la vez que propone estrategias, programas y pro-yectos para lograrlas. En el camino hacia el se-gundo centenario se plantea, más que un plan de un gobierno, una visión de país y de Estado, lo que supone un proceso concertado entre las regiones, el gobierno central y los distintos esta-mentos de la sociedad.


IX

contenido

PRESENtACIóN .............................................................................................................. V

ÍNDICE DE CuADRoS ................................................................................................... XII

ÍNDICE DE tABlAS ........................................................................................................ XIII

ÍNDICE DE MAPAS ......................................................................................................... XV

ÍNDICE DE GRáfICoS .................................................................................................. XVI

SIGlAS y ACRóNIMoS .................................................................................................. XVII

MARCo GENERAl: GEStIóN AMBIENtAl y DESARRollo SoStENIBlE ...... 3

vISIóN EStRAtéGICA y PRINCIPIoS fuNDAMENtAlES ................................... 7

APRovECHAR SoStENIBlEMENtE El PotENCIAl DE lA BIoDIvERSIDAD . 11

DIAGNóStICo ....................................................................................................... 11

Conocimiento de la biodiversidad ...................................................................... 11

Conocimiento de los componentes de la biodiversidad .............................. 13

Conocimientos y prácticas tradicionales asociados al uso de la biodiversidad 21

Conservación de la biodiversidad ........................................................................ 23

Conservación in situ – Áreas protegidas ................................................... 23

Conservación ex situ ................................................................................ 26

Reducción de procesos y actividades que ocasionan el deterioro de la biodiversidad ................................................................................................ 27

CONTENIDO


X

Uso de la biodiversidad y distribución justa y equitativa de sus beneficios ........... 34

Recursos genéticos ................................................................................... 36

Desarrollo sostenible del potencial económico de la biodiversidad ........... 38

Instrumentos para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad ........... 39

MEtAS ................................................................................................................ 41

Conocimiento de la biodiversidad ...................................................................... 41

Conservación de la biodiversidad ........................................................................ 45

Uso de la biodiversidad ....................................................................................... 49

Instrumentos para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad ........... 54

INCoRPoRAR CoNSIDERACIoNES AMBIENtAlES EN loS PRoCESoS SECtoRIAlES ......................................................................................................... 57

DIAGNóStICo ....................................................................................................... 57

Uso y degradación del suelo ................................................................................ 57

Reducción de la oferta y la calidad del agua ........................................................ 63

Contaminación .................................................................................................. 68

Cambio climático ............................................................................................... 73

Deterioro de la capa de ozono ............................................................................ 77

Gestión de residuos y sustancias peligrosas .......................................................... 78

Residuos sólidos ....................................................................................... 78

Contaminantes orgánicos persistentes ................................................................. 80

Instrumentos de gestión ambiental sectorial ....................................................... 82

MEtAS ................................................................................................................ 83

Uso y degradación del suelo ................................................................................ 83

Reducción de la oferta y la calidad del agua ........................................................ 85

Contaminación atmosférica ................................................................................ 88

Cambio climático y destrucción de la capa de ozono .......................................... 90

Gestión de residuos y sustancias peligrosas .......................................................... 92


XI

Instrumentos de gestión ambiental sectorial ....................................................... 95

INCoRPoRAR lAS CoNSIDERACIoNES DE RIESGo EN lA PlANIfICACIóN y lA GEStIóN ......................................................................................................... 97

DIAGNóStICo ....................................................................................................... 97

Costos de los desastres ........................................................................................ 98

Vulnerabilidad fiscal del Estado .......................................................................... 99

MEtAS ................................................................................................................ 100

foRtAlECER El SIStEMA AMBIENtAl NACIoNAl ............................................. 105

DIAGNóStICo ....................................................................................................... 105

Evolución de la institucionalidad ambiental ....................................................... 105

Inversión ambiental ............................................................................................ 107

Agenda internacional .......................................................................................... 110

Conocimiento e información para la gestión ambiental ...................................... 111

Gestión ambiental territorial .............................................................................. 114

Educación ambiental y participación ciudadana ................................................. 115

MEtAS ................................................................................................................ 118

Aspectos institucionales que apuntan a la eficiencia de la gestión ambiental ........ 118

Conocimiento e información.............................................................................. 121

Educación ambiental y participación ciudadana ................................................. 123

PlAN DE INvERSIoNES ................................................................................................ 127

BIBlIoGRAfÍA ................................................................................................................ 129

CONTENIDO


XII

Índice de cuadros

Cuadro 1. Algunas figuras de protección de los recursos naturales en Colombia ................ 24

Cuadro 2. Superficie cubierta por bosques naturales y tasa de deforestación ...................... 28

Cuadro 3. Proporción de hogares con acceso al servicio de gas natural en Colombia .......... 30

Cuadro 4. Comportamiento del mercado nacional e internacional de los RG .................... 36

Cuadro 5. Índice de escasez. Condiciones del año seco ...................................................... 63

Cuadro 6. Principales cuencas afectadas por fenómenos de contaminación ........................ 65

Cuadro 7. Concentración media anual de los contaminantes de calidad del aire en los principales centros urbanos del país ......................................................................... 69

Cuadro 8. Emisiones estimadas por uso de combustible para 2002 (kton) ......................... 71

Cuadro 9. Promedio anual de eventos que han originado desastres en ocho países de Amé- rica Latina (1970-2000) .................................................................................... 97

Cuadro 10. Comparativo de daños y pérdidas de los desastres de grande, mediana y baja intensidad ocurridos en Colombia (1970-2000) .................................................. 99

Cuadro 11. Apropiaciones en el pgn para el sector ambiental 2002-2007 (en millones de pesos de 2007) .................................................................................................. 116


XIII

Índice de tablas

tabla 1. Conocimiento de la biodiversidad .......................................................................... 41

tabla 2. Conocimiento tradicional de la biodiversidad ........................................................ 43

tabla 3. Conservación in situ de la biodiversidad en el marco del SINAP ............................ 45

tabla 4. Reducción de procesos y actividades que ocasionan el deterioro de la biodiversidad 47

tabla 5. Utilización sostenible de productos maderables del bosque natural ......................... 49

tabla 6. Fomento del uso de los recursos genéticos y productos derivados ........................... 50

tabla 7. Fortalecimiento de los sectores que aprovechan sosteniblemente la biodiversidad ... 52

tabla 8. Instrumentos para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad ............... 54

tabla 9. Prevención de procesos de degradación de suelos.................................................... 83

tabla 10. Garantía de la oferta hídrica y reducción de su vulnerabilidad ............................... 85

tabla 11. Uso racional y eficiente del agua ............................................................................ 86

tabla 12. Concentraciones de material particulado en centros urbanos e industriales ............ 88

tabla 13. Adaptación y mitigación ante los efectos del cambio climático ............................... 90

tabla 14. oportunidades de los acuerdos climáticos internacionales ...................................... 91

tabla 15. Gestión de residuos ................................................................................................ 92

tabla 16. Contaminantes orgánicos persistentes .................................................................... 93

tabla 17. Inclusión de criterios ambientales en políticas y programas sectoriales .................... 95

tabla 18. Mejorar los sistemas de información y alerta temprana para la prevención de desastres ................................................................................................................. 101

tabla 19. Mejorar la gestión del riesgo a través de instrumentos de planificación ................... 102

ÍNDICE DE TABLAS


XIV

tabla 20. Disminuir la vulnerabilidad fiscal del Estado ante la ocurrencia de desastres .......... 103

tabla 21. Fortalecimiento institucional del SINA ................................................................. 118

tabla 22. Inclusión de criterios ambientales en políticas y programas territoriales .................. 119

tabla 23. Capitalización de las oportunidades de los acuerdos ambientales internacionales ... 120

tabla 24. optimización de las labores de investigación e información ambiental ................... 121

tabla 25. Cuentas ambientales y valoración de los recursos naturales .................................... 122

tabla 26. Fortalecimiento del Programa Nacional de Educación Ambiental .......................... 123

tabla 27. Fortalecimiento de los mecanismos de participación ciudadana ............................. 126

tabla 28. Plan de inversión .................................................................................................... 127


XV

Índice de maPas

Mapa 1. Distribución regional por número de especies animales .................................... 16

Mapa 2. Distribución regional por número de especies vegetales .................................... 16

Mapa 3. Conflictos de uso del suelo ............................................................................... 59

ÍNDICE DE MAPAS


XVI

Índice de gráficos

Gráfico 1. Relación entre especies descritas y no descritas por grupo taxonómico................ 14Gráfico 2. Estado de las coberturas del bosque natural del territorio colombiano ................ 28Gráfico 3. tasa anual de deforestación ................................................................................ 28Gráfico 4. Evolución de los cultivos ilícitos en Colombia .................................................... 29Gráfico 5. Nuevas áreas de reforestación y manejo de coberturas forestales protectoras ....... 31Gráfico 6. Distribución de la tierra en Colombia por tipo de uso ........................................ 58Gráfico 7. Utilización de fertilizantes en la agricultura (1988-1999) ................................... 62Gráfico 8. Carga contaminante de origen industrial en Bogotá, D. C. ................................ 66Gráfico 9. Concentración media anual de PM10 en Bogotá (1998-2005) ............................ 69Gráfico 10. Emisiones totales por ciudad y fuente (2002) ..................................................... 69Gráfico 11. Emisiones estimadas por sector para 2002 .......................................................... 70Gráfico 12. Composición de la oferta interna de energía primaria (1992 y 2002) ................. 71Gráfico 13. Participación de los países en el registro de proyectos (2007) .............................. 77Gráfico 14. tamaño estimado del mercado mundial de CER ............................................... 77Gráfico 15. Consumo de SAo en Colombia ........................................................................ 78Gráfico 16. Generación de residuos sólidos peligrosos en el sector industrial según CIIU. .... 79Gráfico 17. Distribución temporal de desastres ocurridos en Colombia (1971-2000) ............ 98Gráfico 18. Presupuesto de inversión del MAVDt por subsectores (2002-2007) .................. 108Gráfico 19. Rentas propias de las CAR (2001-2006) ............................................................ 109Gráfico 20. Inversión pública total en el sector de ambiente, vivienda y desarrollo territorial

(2002-2006) ...................................................................................................... 109Gráfico 21. Recursos de cooperación internacional para medio ambiente .............................. 111Gráfico 22. Recursos del PGN para los institutos de investigación SINA .............................. 113


XVII

SIGLAS Y ACRÓNIMOS

siglas y acrónimos

AAU Autoridad Ambiental UrbanaACoPAzoA Asociación Colombiana de Parques zoológicos y AcuariosAMP Áreas marinas protegidasASoCARS Asociación Colombiana de Autoridades AmbientalesBID Banco Interamericano de DesarrolloBM Banco MundialCAN Comunidad Andina de NacionesCAP Corporación Autónoma Regional del Putumayo (hoy Corpoamazonia)CAR (1) Corporación autónoma regional (2) Corporación Autónoma Regional

de CundinamarcaCARDER Corporación Autónoma Regional de Risaralda CDB Convenio sobre la Diversidad BiológicaCDMB Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucara-

manga CDS Corporación de Desarrollo SostenibleCEDE Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico de la Universidad de los

AndesCEPAL Comisión Económica para América Latina y el CaribeCER Certificate of Emissions Reduction (Certificado de reducción verificada de

emisiones)CFC ClorofluorocarbonosCHM Mecanismo de Facilitación del Convenio sobre Diversidad BiológicaCI Conservación InternacionalCICA Comité Interinstitucional de Cuencas Ambientales


XVIII

CIDEA Comité Interinstitucional de Educación AmbientalCIF Certificado de Incentivo ForestalCItES Convención Internacional sobre el Comercio de Especies Amenazadas de

Fauna y Flora SilvestreCLoPAD Comité Local de Prevención y Atención de EmergenciasCIIU Código Industrial Internacional UniformeCMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio ClimáticoCNA Consejo Nacional AmbientalCNUMAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarro-

lloCo Monóxido de carbonoCo2 Dióxido de carbonoCoDECHoCó Corporación Autónoma Regional de Chocó CoLCIENCIAS Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la tecnología

“Francisco José de Caldas”CoLSCEA Proyecto Piloto de Contabilidad Económico-Ambiental Integrada para

ColombiaCoNAIRE Comisión técnica Nacional Intersectorial para la Prevención y el Control

de la Contaminación del AireCoNIF Corporación Nacional de Investigación y Fomento ForestalCoNPES Consejo Nacional de Política Económica y SocialCoP Contaminantes orgánicos persistentesCoRNARE Corporación Autónoma Regional del Río Negro (Nare)CoRPAMAG Corporación Autónoma Regional del MagdalenaCoRPoCALDAS Corporación Autónoma Regional de Caldas CoRPoCESAR Corporación Autónoma Regional del Cesar CoRPoGUAJIRA Corporación Autónoma Regional de La GuajiraCoRPoICA Corporación Colombiana de Investigación AgropecuariaCoRPoNARIño Corporación Autónoma Regional de Nariño CoRPoNoR Corporación Autónoma Regional del Norte de Santander CoRPoURABÁ Corporación Autónoma Regional de Urabá CoRtoLIMA Corporación Autónoma Regional del tolima CoVDM Compuestos orgánicos volátiles diferentes al metanoCRC Corporación Autónoma Regional del Cauca CREPAD Comité Regional de Prevención y Atención de Emergencias


XIX

SIGLAS Y ACRÓNIMOS

CRq Corporación Autónoma Regional del quindíoCSMA Cuenta Satélite de Medio AmbienteCt Conocimiento tradicionalCVC Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVS Corporación Autónoma Regional del Valle del Sinú DAMA Departamento técnico Administrativo del Medio Ambiente de BogotáDANE Departamento Administrativo Nacional de EstadísticasDAS Departamento Administrativo de SeguridadDBo Demanda bioquímica de oxígenoDDRS Dirección de Desarrollo Rural Sostenible del dnpDDUPA Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental del DNPDEPAD Dirección de Prevención y Atención de DesastresDEPP Dirección de Evaluación de Política Pública del DNPDIFP Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas del DNPDIMAR Dirección General MarítimaDNE Dirección Nacional de EstupefacientesDNP Departamento Nacional de PlaneaciónEA Educación AmbientalEAE Evaluación ambiental estratégicaEMC Evento máximo consideradoERN Evaluación de riesgos naturalesFCA Fondo de Compensación AmbientalFINAGRo Fondo para el Financiamiento del Sector AgropecuarioFoNAM Fondo Nacional AmbientalGEI Gases de efecto invernaderoGPADS Grupo de Política Ambiental y Desarrollo SostenibleGtI Iniciativa taxonómica Global (Global taxonomy Initiative)Gtz Agencia Alemana de Cooperación técnica (Deutsche Gesellschaft für

technische zusammenarbeit)HABItAt Conferencias de las Naciones Unidas sobre Asentamientos HumanosHFC HidrofluorocarbonosIAvH Instituto de Investigación de Recursos Biológicos “Alexander von Humboldt”ICA Instituto Colombiano AgropecuarioICN Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad NacionalIDD Índice déficit por desastre


XX

IDEA Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad NacionalIDEAM Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios AmbientalesIFoAM Federación Internacional de Movimientos en Pro de la Agricultura orgánica (International Federation of organic Agriculture Movements)IGAC Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”IIAP Instituto de Investigaciones Ambientales del PacíficoILAC Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el Desarrollo SostenibleINACIB Informe Nacional sobre el Avance en el Conocimiento y la Información de

la BiodiversidadINDERENA Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del AmbienteINVEMAR Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Vives de Andréis”MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo RuralMAVDt Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorialMCIt Ministerio de Comercio, Industria y turismoMDL Mecanismo de Desarrollo LimpioMEN Ministerio de Educación NacionalMHCP Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicoMINCoMEX Ministerio de Comercio ExteriorMINDESARRoLLo Ministerio de DesarrolloMMA Ministerio del Medio AmbienteND No disponible (información)Nox óxidos de nitrógenooBIo observatorio Nacional de BiocomerciooCN órgano de Coordinación Nacional del panoIMt organización Internacional de Maderas tropicalesoMC organización Mundial del ComerciooMPI organización Mundial de la Propiedad IntelectualoNG organización no gubernamentalPAN Plan Nacional de Acción en la Lucha contra la Desertificación y Manejo de

Ecosistemas de zonas Secas en ColombiaPCB Bifenilo policlorado (Polychlorinated biphenyl)PCF Prototype Carbon Fund (Fondo Prototipo del Carbono)PDM Plan de Desarrollo MunicipalPEI Proyecto Educativo InstitucionalPGAR Plan de Gestión Ambiental Regional


XXI

SIGLAS Y ACRÓNIMOS

PGIRS Planes de Gestión Integral de Residuos SólidosPGN Presupuesto general de la NaciónPIB Producto interno brutoPLEC Planes de Emergencia y ContingenciaPM Plan de manejoPM2,5 Material particulado con diámetro de menos de 2,5 micrasPM10 Material particulado con diámetro de menos de 10 micrasPNB Política Nacional de BiodiversidadPNDF Plan Nacional de Desarrollo ForestalPNEA Programa Nacional de Educación AmbientalPNIBM Programa Nacional de Investigación en Biodiversidad Marina y CosteraPNN Parque nacional naturalPNPAD Plan Nacional para la Prevención y Atención de DesastresPNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDP)PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP)PoMCA Plan de ordenamiento y Manejo de CuencasPot Plan de ordenamiento territorialPRAE Proyecto Ambiental EscolarPRoCEDA Proyecto Ciudadano de Educación AmbientalPRoEXPoRt Fideicomiso o patrimonio autónomo Proexport ColombiaPSt Partículas suspendidas totalesPtAR Planta de tratamiento de aguas residualesRESPEL Residuos peligrososRG Recursos genéticosSAo Sustancias agotadoras del ozonoSENA Servicio Nacional de AprendizajeSIAC Sistema de Información Ambiental de ColombiaSIAM Sistema de Información Ambiental MarinaSiB Sistema de Información sobre Biodiversidad de ColombiaSIBM Sistema de Información en Biodiversidad Marino-costera de ColombiaSIGoB Sistema de Metas PresidencialesSINA Sistema Nacional AmbientalSINAP Sistema Nacional de Áreas ProtegidasSINCHI Instituto Amazónico de Investigaciones CientíficasSIPGA Sistema de Información para la Planificación y Gestión Ambiental


XXII

SIS Sistema de Indicadores SectorialesSISAC Sistema de Información del Sector Agropecuario y Pesquero ColombianoSNCyt Sistema Nacional de Ciencia y tecnologíaSNE Sistema Nacional de EducaciónSNPAD Sistema Nacional de Prevención y Atención de DesastresSNVDt Sistema Nacional de Vivienda y Desarrollo territorialSPNN Sistema de Parques Nacionales NaturalesSox óxidos de azufreSSt Sólidos suspendidos totalestLC tratado de libre comerciotNC The Nature ConservancytwB The world BankUACo Unidades Ambientales Costeras y oceánicasUAESPNN Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales NaturalesUICN Unión Internacional para la Conservación de la NaturalezaUMI Unidades de Manejo IntegradoUNCCD United Nations Conference on Combating Desertification (Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación)UNESCo organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (United Nations Educational, Scientific and Cultural organization)UNFCCC Convención Marco de Cambio Climático de las Naciones Unidas (United Nations Framework Convention on Climate Change)UPME Unidad de Planeación Minero-EnergéticaUto Unidad técnica de ozono del MAVDtwDR Informe sobre Desarrollo Mundial (world Development Report)wwF Fondo Mundial para la Naturaleza (world wide Fund for Nature)

CoNSolIDAR uNA GEStIóN AMBIENtAl

quE PRoMuEvA El DESARRollo SoStENIBlE

PROPUESTA PARA DISCUSIÓN


3

MARCO GENERAL: GESTIÓN AMBIENTAL Y DESARROLLO SOSTENIBLE

De acuerdo con una conocida definición propuesta por el Informe Brutland (1987) sobre desarrollo sostenible, éste es “el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin com-prometer la capacidad de las generaciones futu-ras para satisfacer las suyas”.

Esta definición implica que el desarrollo sos-tenible requiere, por un lado, el mejoramiento de la calidad de la vida de las personas sin que, por el otro, se incremente la utilización de los recursos naturales más allá de las posibilidades del medio.

La Declaración de la Conferencia de las Na-ciones Unidas sobre el Medio Humano, reunida en Estocolmo (1972), señalaba que “los recursos naturales de la tierra, incluidos el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna, y especialmente mues-tras representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generacio-nes presentes y futuras mediante una cuidadosa planificación u ordenación, según convenga”. Sin embargo, sólo en 1992, con la Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, se reconocieron explícitamente las múltiples re-laciones entre el desarrollo sostenible, el medio ambiente y la población1.

marco general: gestión ambiental y desarrollo sostenible

Por su parte, la Ley 99 de 1993 –la norma fundamental en materia ambiental en el país– incorporó el concepto de desarrollo sostenible como eje de la gestión ambiental, al incluir den-tro de sus principios ambientales generales los siguientes:

1. El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios

1 Se expresan, entre otros, en los siguientes principios: “Principio 1: Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. […] Principio 4: A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada. Principio 5: todos los Estados y todas las personas deberán cooperar en la tarea esencial de erradicar la pobreza como requisito indispensable del desarrollo sostenible, a fin de reducir las disparidades en los niveles de vida y responder mejor a las necesidades de la mayoría de los pueblos del mundo. […] Principio 8: Para alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida para todas las personas, los Estados deberían reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo insostenibles y fomentar políticas demográficas apropiadas. Principio 9: Los Estados deberían cooperar en el fortalecimiento de su propia capacidad de lograr el desarrollo sostenible, aumentando el saber científico mediante el intercambio de conocimientos científicos y tecnológicos, e intensificando el desarrollo, la adaptación, la difusión y la transferencia de tecnologías, entre éstas, tecnologías nuevas e innovadoras”. Desarrollos ulteriores se han realizado en la cumbre de Johannesburgo (2002), las Conferencias de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos (Habitat) y la Convención sobre Biodiversidad Biológica, entre otros foros internacionales.


4

universales y del desarrollo sostenible con-tenidos en la Declaración de Rio de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo.

2. La biodiversidad del país, por ser patrimo-nio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible.

3. Las políticas de población tendrán en cuen-ta el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza.

De los mencionados avances sobre el concep-to del desarrollo sostenible se desprende que

• En el centro de las preocupaciones del de-sarrollo sostenible están la población y su derecho a una vida plena y saludable.

• El desarrollo sostenible está claramente rela-cionado con el uso del medio ambiente y los recursos naturales de tal manera que se ga-rantice la conservación de una base suficiente que permita la satisfacción de las necesidades y el mantenimiento del nivel de vida de las generaciones futuras (Dasgupta 2005)2.

• Alcanzar el desarrollo sostenible incluye la solución a los problemas de pobreza y equi-dad de la sociedad en su conjunto.

• La sostenibilidad del desarrollo depende del abandono de prácticas insostenibles de pro-ducción y consumo y del fomento de tec-nologías apropiadas para ambos.

• En la vía para alcanzar la sostenibilidad, la información, la ciencia y el desarrollo tec-nológico y su democratización desempeñan un papel de gran importancia.

Los anteriores criterios deben guiar una ges-tión ambiental que apunte hacia el desarrollo sostenible del país. Dicha gestión debe enten-

derse como los procesos de toma de decisiones definidas en el conjunto de políticas, regula-ciones, estrategias, flujos, acciones e inversio-nes realizadas por los distintos segmentos de la sociedad (sector público, sector privado, comu-nidades) que, directa o indirectamente, tienen efectos sobre el medio ambiente.

Colombia cuenta con una dotación natural excepcional, de enorme riqueza y diversidad, cuyos recursos han sido utilizados a lo largo de su historia para generar crecimiento económico y bienestar social a través de varias estrategias de desarrollo, algunas de ellas sostenibles y otras no. El mayor crecimiento económico ha contri-buido a mejorar el ingreso y el bienestar de los colombianos, como lo confirman el aumento del ingreso per cápita, la mayor esperanza de vida de la población y su creciente acceso a servicios como la educación y la salud. No obstante, este progreso económico y social ha estado acompa-ñado de un marcado deterioro ambiental y de la acentuación de problemas como la deforesta-ción y la contaminación del agua y del aire (De Bruyn et al. 1999)3.

2 Sir Partha Dasgupta (2005) propone una definición alterna-tiva del desarrollo sostenible, como aquel que permite man-tener, al menos, constante la riqueza de una economía en relación con su población. La definición de riqueza, por su parte, incluye no sólo los bienes manufacturados (edificios, maquinaria, infraestructura), sino también el capital hu-mano (conocimiento, habilidades, salud), el capital natural (ecosistemas, minerales, combustibles fósiles) y las institu-ciones (gobierno, sociedad civil, el imperio de la ley).

3 Esta situación es consecuente con una adaptación de la hi-pótesis de Kusnetz, que postula una relación entre ingreso per cápita y deterioro ambiental. Según esta adaptación, ini-cialmente, el crecimiento del ingreso per cápita se asocia con crecientes niveles de deterioro ambiental, en esencia porque durante la fase temprana del crecimiento económico crece la actividad productiva que consume recursos y que genera desechos contaminantes; los excedentes económicos que se generan durante esa fase se destinan a la satisfacción de ne-cesidades básicas de la sociedad y no son aún suficientes para hacer inversiones dirigidas a prevenir y controlar el deterioro ambiental causado. Sin embargo, a medida que el ingreso aumenta, los incrementos en el deterioro ambiental son cada vez menores, hasta alcanzar un punto después del cual incre-mentos adicionales del ingreso conducen a mejoramientos progresivos de la calidad ambiental.


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MARCO GENERAL: GESTIÓN AMBIENTAL Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Hacia el futuro, una gestión ambiental y sec-torial adecuada, sumada al crecimiento sosteni-do y de largo plazo, premisa básica de la Visión Colombia II Centenario: 2019, podría conformar un escenario propicio para revertir los procesos de deterioro ambiental y generar las condiciones para un aprovechamiento sostenible de nuestros abundantes recursos naturales que redunde en un mejoramiento del entorno ambiental y de la calidad de vida de la población.

Para avanzar en este propósito es necesario fortalecer las instituciones públicas y privadas encargadas de adelantar dicha gestión para que puedan contribuir efectivamente a que el proce-so de desarrollo económico sea una oportunidad para el mejoramiento ambiental. Dicho fortale-cimiento deberá reflejarse en una distribución más equitativa de los beneficios generados por el aprovechamiento del medio ambiente y los re-cursos naturales, en una asignación y utilización más eficiente de esos recursos y en la internali-

zación de los costos ambientales inherentes a ese proceso.

Las propuestas incluidas en este documen-to para atender la problemática ambiental del país tienen en cuenta la necesidad de mejorar las condiciones de vida de la población mediante la dotación de servicios básicos, infraestructura y oportunidades de empleo productivo, las cuales exigen acciones en varios frentes. El desarrollo económico y social del país y su inserción in-teligente en la economía global serán las con-diciones sine qua non para lograr tasas de cre-cimiento elevadas y sostenidas, mejorar el nivel de vida de los ciudadanos y reducir los elevados niveles de pobreza. En este sentido, la estrategia de desarrollo sostenible complementa las demás estrategias de la Visión Colombia II Centenario: 2019 en cuanto incorpora el criterio de soste-nibilidad para garantizar que estos logros bene-ficien a las generaciones presentes y futuras de colombianos.


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vISIóN EStRAtéGICA

En 2019, la biodiversidad y los recursos naturales serán considerados parte integral y fundamental del patrimonio de Colombia y fuentes de riqueza y bienestar, presentes y futuras, para la Nación. La gestión ambiental deberá garantizar el manejo eficiente y eficaz del medio ambiente, los recursos naturales y la biodiversidad y permitir y promover la participación de todos los segmentos de la sociedad en la toma de decisiones

ambientales, en sus costos y en sus beneficios.

que atienda sus prioridades, garantice la equi-dad en la solución de los problemas y brinde la seguridad necesaria para incentivar la inversión privada. Al mismo tiempo se habrá fortalecido la institucionalidad del sector para que sea ágil y técnica y administrativamente capaz de asumir las labores de planeación, regulación, control y seguimiento que le son propias.

PRINCIPIoS fuNDAMENtAlES

La gestión ambiental necesaria para alcanzar la visión propuesta se sustentará en los siguien-tes principios fundamentales:

• Precaución. De conformidad con lo con-sagrado en el artículo 1º de la Ley 99 de 1993, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica ab-soluta no deberá utilizarse como razón para

Visión estratégica

y PrinciPios fundamentales

VISIÓN ESTRATÉGICA Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES

Hacer realidad esta visión implica revertir o reducir los procesos de pérdida o degradación de los recursos naturales y los ecosistemas estratégi-cos del país, de manera que se mantenga el acer-vo de recursos y se mejoren las condiciones am-bientales a las cuales está expuesta la población a través de la disminución de la contaminación en los centros urbanos e industriales del país hasta niveles tolerables, que no representen una ame-naza para la salud de los ciudadanos. Asimismo, en 2019 se habrá incrementado sustancialmente el valor de los bienes y servicios ambientales que los ecosistemas naturales proveen a la población, en tanto que los costos de esta provisión se ha-brán internalizado en el precio de unos y otros.

Para esa fecha, el país contará, además, con un marco regulatorio e institucional completo, moderno, eficaz y económicamente eficiente,


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postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio am-biente, los recursos naturales y la biodiver-sidad.

• Eficiencia. La gestión ambiental debe per-mitir alcanzar las metas propuestas a los menores costos y generar los mayores be-neficios, ambientales, económicos y sociales posibles.

• Eficacia. Las acciones de gestión deben con-currir de manera precisa a la solución de los problemas de la sociedad. La información ambiental permitirá la clara identificación de los problemas y la formulación de estra-tegias efectivas para su solución4.

• Equidad. La gestión ambiental debe ser so-cialmente equitativa y reconocer las prio-ridades de los distintos segmentos de la sociedad. Sus beneficios y costos deberán distribuirse de manera justa entre la socie-dad, asegurando, en todo caso, la protec-ción de los intereses de los grupos sociales más vulnerables.

• Participación. La gestión ambiental debe ga-rantizar la participación pública en las de-cisiones que tienen efectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales, de mane-ra que éstas reflejen las prioridades, necesi-dades y expectativas de los ciudadanos. El Estado velará porque el acceso a los meca-nismos de participación y al sistema judicial para la defensa de los derechos ambientales, individuales y colectivos sea amplio y de-mocrático5.

• Visión ecosistémica. La gestión ambiental debe incorporar estrategias de manejo in-tegrado de tierras, extensiones de aguas y recursos vivos que promuevan equitativa-mente su conservación y utilización sos-tenible. En el enfoque por ecosistemas se presta atención prioritaria a los niveles de

4 Garantizar la eficacia de las acciones implica la implementa-ción de mecanismos transparentes de seguimiento y evalua-ción que permitan definir las relaciones de causalidad entre políticas y regulaciones y mejoramiento de la calidad am-biental y del estado de los recursos naturales.

5 Un esquema de participación pública adecuado contribuye a la eficiencia económica, genera nuevas ideas y conocimien-tos, incorpora la diversidad étnica y la cosmovisión cultural de las comunidades, legitima las decisiones, enriquece los re-sultados y ayuda a lograr soluciones duraderas y a ejercer el control social.

6 La información ambiental generada localmente será la base para formular y desarrollar políticas, estrategias y regulacio-nes nacionales, las cuales deberán ser flexibles para permitir el adecuado accionar de las instituciones ambientales con jurisdicción territorial.

la organización biológica que abarcan los procesos esenciales y a las funciones de los organismos y sus interacciones con el me-dio ambiente.

• Reconocimiento de la diversidad social, econó-mica, ambiental, territorial, cultural y étnica de la Nación. Para ser efectivas y eficientes, las estrategias ambientales de todos los ám-bitos deberán reconocer las condiciones particulares de cada región o localidad. Sin embargo, las acciones de las instituciones ambientales de los distintos ámbitos de-berán ejercerse de manera armónica6. Los seres humanos, con su diversidad cultural y étnica, hacen parte de numerosos ecosis-temas naturales.

• Carácter estratégico. La biodiversidad del te-rritorio y los recursos naturales constituyen un patrimonio de la Nación colombiana y tienen un valor estratégico para su desarro-llo presente y futuro. El Estado debe velar por el mantenimiento de dicho patrimonio y propiciar la adopción de un modelo de desarrollo que promueva su conocimiento y conservación, con el fin de garantizar la generación de riqueza para toda la Nación.

• Complementariedad. Las políticas, las regulaciones, los proyectos y las actividades que integran las estrategias ambien-


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tales y sectoriales deben estar coordinados interinstitucionalmente y ser explícitamente complementarios para asegurar que se refuercen mutuamente, con lo que se profundizarán su efectividad y su eficiencia.

En la visión propuesta, la situación futura del medio ambiente en Colombia, del acervo de sus recursos naturales y del flujo de servicios que proveerán, así como la velocidad, equidad y efi-ciencia de su evolución, dependerán, en buena medida, de una serie de condiciones adicionales asociadas al desarrollo económico y social, entre las cuales se cuentan las siguientes:

• Seguridad y paz. todas las acciones que el Gobierno, la sociedad, y la comunidad in-ternacional han emprendido para mejorar las condiciones de seguridad y asegurar la paz contribuirán a resolver los problemas de pobreza y las inequidades que están en el origen del deterioro ambiental.

• Acceso a tecnologías apropiadas. Entre las cau-sas del deterioro ambiental están las restric-ciones en el acceso a tecnologías eficientes para el uso y la trasformación de los insumos y de los recursos naturales. La reconversión tecnológica de los sectores productivos ge-nerará beneficios ambientales tanto locales como globales y oportunidades para mejorar la competitividad de nuestros productos.

• Desarrollo de mercados. todas aquellas ac-ciones, medidas de política y acuerdos in-ternacionales que contribuyan a ampliar los mercados y, por esa vía, a mejorar las condiciones de los productores nacionales y a crear incentivos para adoptar procesos productivos de menor impacto ambiental contribuirán al mejoramiento de la calidad ambiental del país.

• Fortalecimiento institucional. Instituciones ambientales y sectoriales sólidas y coordina-das son una condición necesaria para dete-ner y revertir las actuales tendencias de dete-rioro ambiental. Su papel debe consistir en anticipar y aumentar los beneficios ambien-tales que genera el crecimiento económico, así como en definir reglas de juego claras y estables que aseguren la distribución equita-tiva de los costos y beneficios de la gestión ambiental y la asignación eficiente de los de-rechos de acceso a los recursos naturales.

• Disponibilidad de información efectiva. La in-formación pertinente, suficiente y oportuna contribuye a mejorar el desempeño ambiental de una sociedad al permitir el establecimiento de prioridades y líneas estratégicas de gestión, el monitoreo y el seguimiento de la eficacia y la eficiencia de las políticas, los planes o los pro-gramas diseñados y la definición de las accio-nes correctivas que lleguen a ser del caso.

VISIÓN ESTRATÉGICA Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES

APROVECHAR SOSTENIBLEMENTE EL POTENCIAL DE LA BIODIVERSIDAD


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DIAGNóStICo

Aprovechar sosteniblemente el potencial de la biodiversidad requiere que Colombia logre transformar las ventajas comparativas que tiene, en razón de su biodiversidad, en ventajas com-petitivas. El mecanismo que se propone para lo-grarlo es el desarrollo de la Política Nacional de Biodiversidad (PNB) (MAVDt, DNP E IAvH 1996), la cual se orienta al conocimiento, la conservación y el uso sostenible de la biodiversi-dad, así como a la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de su utilización.

Como un primer desarrollo de dicha políti-ca, en 1998 el país generó una Propuesta téc-nica para la Formulación de un Plan de Acción Nacional en Biodiversidad (IAvH, MMA y DNP 1998) que guiara la implementación de la PNB en el corto, mediano y largo plazos, así como un Programa Nacional de Investigación en Biodiversidad Marina y Costera (PNIBM) (Invemar 2000). No obstante, por diferentes consideraciones, la propuesta de plan de ac-ción finalmente no fue adoptada por el sector, y el PNIBM, pese a sus avances se ha queda-do corto en su ejecución. Algunas regiones, sin embargo, están formulando, en estos marcos,

Planes de Acción Regionales en Biodiversidad, que constituyen desarrollos posteriores de la PNB y reconocen que la gestión en este campo debe responder a las realidades y necesidades regionales y locales.

El reto está en lograr que los cuatro aspec-tos mencionados –conocer, conservar, utilizar sosteniblemente la biodiversidad y garantizar la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de su uso– se incorporen conjunta-mente a las estrategias de desarrollo del país. Lo anterior sólo será posible con el compromiso de actores públicos y privados y con la adopción de políticas de Estado que les den prioridad a los temas mencionados.

Conocimiento de la biodiversidad

El conocimiento de la biodiversidad es un tema muy importante y complejo que abarca desde la variabilidad genética de especies, po-blaciones, comunidades y ecosistemas, pasando por los procesos ecológicos que la originan, has-ta el conocimiento de las relaciones que se esta-blecen entre los seres humanos y la naturaleza. El desconocimiento de la biodiversidad, o impe-dimento taxonómico7, es uno de los principales

aProVechar sosteniblemente

el Potencial de la biodiVersidad


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obstáculos para su conservación y utilización sostenible.

Los inventarios de la biodiversidad y las co-lecciones biológicas son dos herramientas para el conocimiento y el uso de la biodiversidad y han facilitado la investigación sobre su uso poten-cial y sobre los procesos ecológicos (yepes et al. 2005)8. Sin embargo, la elaboración de inventa-rios y colecciones presenta varias limitaciones, entre las que se destacan (1) la inequitativa dis-tribución de la investigación entre los diferen-tes componentes de la biodiversidad y entre las diferentes regiones geográficas del país, lo cual impide llenar los vacíos de información existen-tes en el inventario de la biodiversidad; (2) la desarticulación de las diferentes instituciones para el registro de las colecciones biológicas y su posterior actualización ante la autoridad com-petente9, (3) la ausencia de una infraestructura adecuada para control de calidad y conservación a largo plazo, (4) la indeterminación de especí-menes de algunos grupos taxonómicos y la baja representatividad de otros grupos, (5) la escasa difusión de los resultados de las investigacio-nes, (6) la desvinculación entre lo que se conoce como investigación básica e investigación apli-cada, (7) la dificultad, en muchos casos, del ac-ceso a las colecciones por parte de los usuarios, (8) el difícil acceso o la ausencia de tecnologías para acceder a ecosistemas marinos del margen continental del país y (9) el bajo impacto de los resultados de las investigaciones en la formula-ción de políticas.

El conocimiento de la biodiversidad será útil en la medida en que genere información sólida que pueda ponerse al servicio de los diferentes usuarios, en especial de aquellos que toman de-cisiones sobre medio ambiente. Según el IAvH, entre los principales problemas relacionados con el manejo de la información están el acceso li-

mitado a las fuentes disponibles, la pobre docu-mentación de los conjuntos de datos, la organi-zación y estructuración no estandarizada de la información y la ausencia de políticas de acceso, uso, intercambio y divulgación de información, tanto institucional como interinstitucionalmen-te (Bello 2002).

Para superar las anteriores limitaciones, en el país se ha venido construyendo, desde finales de 2001, un Sistema de Información sobre Biodi-versidad (SiB) para Colombia, concebido como una alianza nacional de varias instituciones para facilitar una gestión de datos e información que apoye oportuna y eficientemente los procesos de investigación y educación o la toma de decisio-nes relacionadas con el conocimiento, la conser-vación y el uso sostenible de la diversidad bioló-gica (IAvH 2006a). Igualmente, en el contexto marino, bajo la coordinación del Invemar, se ha realizado un gran esfuerzo en el desarrollo del Sistema de Información en Biodiversidad Ma-rina (SIBM).

A continuación se describen brevemente el estado del conocimiento de los componentes de

7 El impedimento taxonómico se refiere al déficit de conoci-mientos acerca del número, la distribución, la biología y la genética de las especies existentes y a la restricción que ello implica en relación con las posibles acciones de conservación y uso racional de todos los componentes de la diversidad bio-lógica. Por su parte, la Iniciativa taxonómica Global (GtI: Global taxonomy Initiative) ha sido promovida por el Con-venio sobre la Diversidad Biológica (CDB) con la intención de superar el impedimento taxonómico y sus consecuencias.

8 “Los inventarios se definen como el reconocimiento, orde-namiento, catalogación, cuantificación y mapeo de entida-des naturales como genes, individuos, especies, poblaciones, comunidades, ecosistemas y paisajes. […] Se entiende por colección biológica el conjunto de especímenes biológicos catalogados, mantenidos y organizados taxonómicamente”.

9 El Decreto 309 de 2000 establece que las colecciones bioló-gicas con fines de investigación deberán ser registradas ante el IAvH. Hasta el momento hay 157 colecciones biológicas registradas en el IAvH, de las cuales 78% son públicas y 22% son privadas y superan los dos millones de ejemplares.



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la biodiversidad, sus perspectivas y los principa-les problemas asociados.

Conocimiento de los componentes de la biodi-versidad

Conocimiento a escala genéticaEl estudio genético tiene, hoy en día, dos

campos principales de acción fuertemente vin-culados: por un lado, el conocimiento de la bio-diversidad a nivel genético, que corresponde al ámbito de las ciencias básicas, y, por otro, su es-tudio para conocer el uso que se puede obtener de las características genéticas de las especies.

La diversidad genética se refiere a la variación a escala de genes dentro de una especie y es la materia prima para que se den los cambios evo-lutivos que se reflejan en la diversidad que puede percibirse a través de los sentidos. De esta forma, así como la variedad de formas de vida presentes en Colombia es inmensa, más grande aún es la variación genética dentro de las especies que está por conocerse. Por lo tanto, un paso importante para tener un conocimiento más completo de la biodiversidad es conocer lo que ocurre genética-mente, en los niveles intra e interespecífico.

A pesar de esta gran variabilidad, en Colom-bia el estudio de la genética para el conocimien-to de la biodiversidad es todavía incipiente. Se-gún un estudio de Palacio y Hodson (2006), de treinta grupos de investigación en genética re-conocidos por Colciencias apenas nueve (30%) trabajan en biodiversidad; los restantes trabajan principalmente en salud humana y en temas agropecuarios. Además, de 1.226 entidades que trabajan en investigación sólo 8,7% trabajan en genética (yepes et al. 2007).

De otro lado, Colombia cuenta con una importante colección de tejidos, administrada por el IAvH, cuyo objetivo es servir de referencia para el estudio de la biodiversidad colombiana en la perspectiva genética y evolutiva. Los

grupos más representativos de la colección son las aves (3.069 muestras pertenecientes a 700 especies) y las plantas (2.764 muestras), seguidos de lejos por los mamíferos (330 muestras). La mayor ausencia corresponde a los peces, a los invertebrados y a los microorganismos (Palacio y Hodson). Según el Invemar, situación similar se presenta para los organismos marinos, los cuales actualmente cuentan con once colecciones (peces, equinodermos, crustáceos, moluscos, cnidarios, esponjas, gusanos planos, anélidos, briozoos, algas y bacterias), depositadas en el Museo de Historia Natural Marina de Colombia; de éstas colecciones, algunas están sobrerrepresentadas y otras subrepresentadas.

Lo anterior patentiza, nuevamente, la nece-sidad de contar con una estrategia que defina cuáles son los vacíos de información en los di-ferentes niveles de estudio de la biodiversidad y cuál sería el camino para superarlos.

Aunque se destacan importantes resultados en genética de poblaciones de algunas especies amenazadas, o de interés agrícola, es necesario extender la investigación al estudio de otros taxa. Entre los principales factores que limitan la investigación genética de la biodiversidad en Colombia se cuentan la insuficiencia de recur-sos financieros, tanto públicos como privados, el exceso y la complejidad de los trámites para ob-tener los permisos requeridos, la legislación, la insuficiencia de equipos y materiales y de perso-nal capacitado para la investigación y la ausencia de una estrategia nacional para el desarrollo de la investigación genética.

Es importante mencionar que el aprovecha-miento de los recursos genéticos10 no depende

10 De acuerdo con el CDB, un recurso genético (rg) es cualquier material de naturaleza biológica que contenga información ge-nética de valor actual o potencial. Los rg tienen tres caracterís-ticas: son material biológico, tienen capacidad de reproducir su información genética y tienen potencial de uso, ya sea para mejoramiento genético o para síntesis industrial de moléculas o principios activos (cit. en torres et al. 2004).


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únicamente del conocimiento de la biodiversi-dad; también es importante que el país avance en actividades de bioprospección11. La biopros-pección articula actividades productivas, de investigación y el conocimiento tradicional, lo cual aumenta el valor agregado de los productos y fortalece, por lo tanto, las cadenas de valor im-portantes para generar alternativas de desarrollo social por medio del uso de la biodiversidad. Sin embargo, para que la bioprospección sea una al-ternativa para el país y genere beneficios en el largo plazo se requiere contar con información organizada de inventarios, colecciones y cono-cimiento tradicional y superar las restricciones presupuestales, legales y infraestructurales exis-tentes (torres, Fagua y Fagua 2004).

Conocimiento de la biodiversidad a escala de especies

En Colombia se han hecho avances significa-tivos en la construcción del inventario nacional de la biodiversidad de algunos grupos, como mamíferos, aves, plantas, corales, equinoder-mos, peces y algas marinas; sin embargo, es alar-mante el desconocimiento de la de otros, como peces dulceacuícolas, microorganismos e inver-tebrados (continentales y marinos) (gráfico 1), y mayor aún el desconocimiento sobre ecología de poblaciones, comunidades y paisajes.

El desconocimiento de los grupos biológicos obedece principalmente a la falta de identifica-ción de los especímenes, debida, entre otros fac-tores, a la carencia de personal especializado y de claves taxonómicas específicas y a la concentra-ción de las investigaciones en algunas zonas del país (Fagua y tabera, en torres, Fagua y Fagua 2004).

En otra perspectiva, de una muestra de 4.944 investigadores en biodiversidad, 40% centran su trabajo en las plantas como grupo taxonómi-co, 33% en los vertebrados, 21% en los inver-

tebrados y 14% en los microorganismos. A su vez, una revisión del número de publicaciones muestra que zoología y botánica son las áreas temáticas sobre las cuales más se ha publicado, mientras que otras áreas, que tratan de describir procesos, como la ecología y la biología de la conservación, tienen un menor número de pu-blicaciones (yepes et al. 2007)12.

Gráfico 1 Relación entre especies descritas

y no descritas por grupo taxonómico

fuente: Fagua y tabera 2003, en yepes et al. 2005.

La diversidad marina y costera es otro aspecto que destaca a Colombia como país megadiverso. Los ecosistemas de manglar del país albergan sie-

11 “La búsqueda deliberada de nuevos recursos genéticos para ciertos usos. Estos usos pueden orientarse hacia dos grandes campos de aplicación: el mejoramiento genético, […] o la síntesis industrial de moléculas o principios activos […] en el primer caso se aprovechan directamente materiales genéticos y, en el segundo, materiales producidos por el metabolismo secundario de los organismos vivos” (cit. en ibíd.).

12 De 561 publicaciones sobre zoología y 450 sobre botánica se pasa a 265 sobre ecología, 167 sobre uso y 144 sobre biología de la conservación. (yepes et al. 2005).

1.809 970 24.080

2.200 1.100 700 850 1.900 23.400

1.514 550 1.720 936 471

8.191

4.380

79.920 4.000

1.100

300 150 300

2.600

166 50

115

0 14

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Quelicerados Crustáceos

Insectos

Moluscos

Peces dulceacuícolas

Anfibios

Hepáticas Peces marinos

Plantas con flores Pteridófitos

Reptiles Aves

Briófitos

Mamíferos

Especies descritas Especies no descritas



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te especies de manglares que, junto con la fauna asociada, los convierten en estratégicos para la protección de la biodiversidad y para el uso hu-mano. De otra parte, seis de las 48 especies de pastos marinos del mundo están presentes en el Caribe colombiano y ochenta especies de cora-les formadores de arrecifes, que equivalen a 90% de las especies de América, están presentes en nuestros dos océanos (Díaz y Garzón, en Chaves y Santamaría 2006).

Desde 1995 se ha incursionado en el conoci-miento de nuevas áreas y ecosistemas de la plata-forma y el talud (Navas et al. 2000, 2002, 2004; Reyes et al. 2006), lo cual ha incrementado con-siderablemente el número de especies registradas para el margen continental (aproximadamente 350 nuevos registros y más de quince especies nuevas). Sin embargo, las estimaciones taxonó-micas del número de especies son incipientes, lo que confirma los grandes vacíos en el conoci-miento de la biodiversidad marina nacional13.

Sin embargo, la biodiversidad marina está lejos de encontrarse adecuadamente caracteri-zada en cuanto a su composición, distribución y abundancia, porque su desconocimiento ha hecho que no se le dé la importancia que me-rece en las políticas nacionales, debido a la in-suficiencia de recursos financieros y la falta de equipos adecuados para explorar áreas y profun-didades de difícil acceso (Ardila et al., en Chaves y Santamaría 2006).

Lo anterior es también producto de la forma como se ha distribuido la investigación sobre biodiversidad en el país; por ejemplo, se ha afir-mado que la región andina es la más diversa del país, pero se debe tener en cuenta que ha sido también la más estudiada. Hay un amplio des-conocimiento sobre la biodiversidad de las cua-tro regiones restantes –el Caribe, la orinoquia, la Amazonia y el Pacífico–, y en especial de las

tres últimas. Éstas hacen parte de las regiones biogeográficas mas importantes del planeta por los procesos evolutivos que en ellas se han dado y porque aún presentan una baja presión antró-pica (yepes et al. 2007)14.

De todas formas es innegable la importancia que tienen los Andes para la conservación de la biodiversidad, y es precisamente en la región andina donde se concentra la mayor densidad de población humana y de actividad económi-ca. La coincidencia geográfica entre alta diver-sidad biológica e intensa actividad social alerta sobre el grado de amenaza de las especies y los ecosistemas andinos. Los mapas 1 y 2 repre-sentan la distribución espacial conocida de las especies animales y vegetales sobre el territorio continental.

Cabe entonces anotar que, pese a los impor-tantes esfuerzos que se han hecho en el país para conocer su biodiversidad, existe aún un amplio desconocimiento de varios grupos, varias regio-nes y varios ecosistemas. En este aspecto, la re-patriación de la información existente en otros países, los inventarios y las colecciones adquie-ren una importancia significativa, ya que permi-ten llenar esos vacíos.

13 De acuerdo con algunas estimaciones, se han descrito 78% de las especies de moluscos presentes en la región Caribe y 49% de las presentes en el Pacífico (Díaz et al. 1998), 12% de las especies de anémonas que podrían hallarse en las costas colombianas (Reyes y Barrios 1998), 45% de las esponjas (zea 1998) y 60% de las especies esperadas de macroalgas (Bula Meyer 1998). En el caso de los corales duros se estima que se conocen 64% de las especies del Caribe y apenas 31% de las del Pacífico (Santodomingo y Reyes).

14 De 4.336 investigadores considerados en un estudio del IAvH, 70% declararon trabajar en la zona andina, 11% en el Pacífico, 4% en la Amazonia, 4% en la orinoquia y 10% en el Caribe. De manera similar, de las entidades que traba-jan en el estudio de la biodiversidad, 57% se ubican en los Andes, 13% en el Caribe, 8% en la orinoquia, 15% en el Pacífico y 7% en la Amazonia. Cundinamarca y Antioquia son los departamentos con mayor número de entidades que trabajan en biodiversidad, con 379 y 124, respectivamente.


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Conocimiento de la biodiversidad a escala de ecosistemas

Colombia tiene también una gran diversi-dad de ecosistemas: páramos, selvas y bosques montanos, bosques secos tropicales, sabanas, formaciones xerofíticas y subxerofíticas, bosques húmedos tropicales y humedales hacen parte de la riqueza del país en ecosistemas terrestres (Etter 1997). Por otra parte, manglares, fondos sedimentarios, litorales rocosos, playas arenosas, praderas de pastos marinos y arrecifes de coral hacen parte de la riqueza de ecosistemas mari-nos y costeros (Díaz 1997; Díaz y Garzón, en Chaves y Santamaría 2006).

Los ecosistemas naturales ocupan 65,9% del territorio colombiano y están localizados princi-palmente en el Pacífico, la Amazonia y la orino-quia. Por su parte, los ecosistemas transformados ocupan 34,1% del país y se concentran en las re-giones Andina y Caribe, donde, a su vez, está la mayor densidad poblacional (IDEAM 2004).

Para perdurar, los ecosistemas interactúan. Esto implica entender, por ejemplo, que los bos-ques montanos dependen de los páramos para

conservar sus características ecológicas natura-les, y viceversa, y que lo mismo puede decirse de diferentes tipos y grupos de ecosistemas. Por lo tanto no es suficiente conservar y estudiar pe-dazos de ecosistemas y tratarlos como si fueran islas: el conocimiento, la utilización y la con-servación de los ecosistemas se debe entender y planear teniendo en cuenta sus interacciones y los procesos ecológicos que ocurren en esas in-teracciones.

Cada ecosistema cumple múltiples fun-ciones: de producción natural, de producción conjunta –en las que participa el hombre para obtener diferentes productos o suplir distintas necesidades–, de procesamiento y de regulación. De esta forma, al conservar los ecosistemas no solamente se conserva la biodiversidad asociada a ellos sino que al mismo tiempo se asegura la obtención de los productos, procesos y servicios que le proveen a la sociedad. Por lo tanto, para avanzar en el conocimiento de los ecosistemas y de sus cambios en el tiempo es muy importante que los análisis se hagan tomando como base el criterio ecosistémico y no únicamente el criterio de tipo de coberturas.

Mapa 1Distribución regional por número

de especies animales

Mapa 2Distribución regional por número

de especies vegetales

Fuente: Rangel 2006. Área Marina: 4553 especies (cnidarios, moluscos, poliquetos, crustáceos, decápodos y briozoos; y 698 especies de algas. Fuente: Invemar 2007.



17

Los ecosistemas constituyen el segundo com-ponente más estudiado de la biodiversidad; sin embargo, la investigación sobre sus diferentes tipos no se ha balanceado. La mayor parte de los estudios se ha concentrado en el bosque andi-no, seguida por el bosque húmedo tropical y los agroecosistemas, en tanto que la investigación sobre sabanas, matorrales espinosos, desiertos, bosques secos y ecosistemas acuáticos es mucho menor (yepes et al. 2007)15.

Ecosistemas terrestres

A continuación se presenta una breve des-cripción del estado de los ecosistemas colombia-nos y de sus principales amenazas.

• Páramos

Los páramos del país tienen una extensión aproximada de 1.627.004 hectáreas, lo que equi-vale a 1,43% del territorio continental y a 8,1% de las coberturas no boscosas. La distribución de los páramos es especialmente importante en la Cordillera oriental y la Sierra Nevada de Santa Marta, seguidas por algunos relictos en las cordi-lleras Central y occidental (Ideam 2004).

Su importancia para el país es ampliamente reconocida, no sólo porque proveen hábitat a muchas especies únicas de estos ecosistemas sino también porque cumplen una función relevante en la producción y la regulación del agua: la ma-yoría de los ríos que aportan agua para el consu-mo humano nacen y se abastecen en los páramos protegidos por el Sistema de Parques Nacionales Naturales (SPNN), y muchos de estos ríos tam-bién son importantes en la generación de ener-gía eléctrica (Van der Hammen 1997). De otra parte, sus condiciones físicas extremas indican que los organismos que habitan este ecosistema han desarrollado características biológicas que pueden ser interesantes para la bioprospección y la utilización de recursos genéticos.

Entre 1986 y 1996, la extensión de los pára-mos del país se redujo en 6,43%, como conse-cuencia de la intensificación y la elevación de la cota máxima para actividades agrícolas y ganade-ras y de las quemas que las acompañan (IDEAM 2004). Las áreas de páramo más afectadas son las ubicadas en los departamentos de Boyacá, Cun-dinamarca, tolima, Santander y Norte de San-tander. Especialmente nocivas han resultado las prácticas asociadas al cultivo de la papa en los páramos de Cundinamarca y Boyacá, por el uso generalizado de maquinaria que destruye grandes superficies de este ecosistema y permite su uso posterior en ganadería extensiva.

Los problemas señalados y otros que enfren-tan los páramos, como la introducción de es-pecies exóticas, afectan significativamente todas sus características ecológicas y por lo tanto su capacidad de producción y regulación hídrica (Van der Hammen, 1997).

• Bosques montanos y submontanos tropicales

Los bosques montanos y submontanos tro-picales son ecosistemas muy especiales debido a su inmenso gradiente altitudinal, el cual les confiere una gran variedad en cuanto a la com-posición y la estructura de las comunidades bio-lógicas que los habitan, variedad que se traduce en una muy diversa conformación del paisaje. Estos bosques corresponden apenas a 11% de los bosques tropicales del mundo y se ubican en Perú, Colombia, Bolivia, Ecuador y Venezue-la, destacándose los de Colombia como los se-gundos más extensos. No obstante, los bosques montanos y submontanos y los bosques secos tropicales, por estar ubicados en zonas densa-mente pobladas, son los ecosistemas más ame-nazados del país (Cavelier e Inceb 1997).

15 De una muestra de 4.944 investigadores, 2.638 manifiestan que enfocan su trabajo en ecosistemas.


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Entre las funciones ambientales que se le atribuyen a estos ecosistemas se destacan ser im-portantes reservorios de variabilidad genética de un gran número de organismos cuyos usos están por estudiar, conservar y ser fuentes de material genético para la mejora de especies que forman parte de la agrobiodiversidad, ser hábitats de muchas especies importantes de fauna silvestre, participar en la regulación de caudales –evitando inundaciones, avalanchas y sequías–, ser trampas de neblina para la captura de agua y controlar la erosión de los suelos (Cavelier 1997).

• Bosques secos tropicales

En Colombia hay tres regiones de bosque seco: la llanura del Caribe y las regiones secas de los valles de los ríos Magdalena y Cauca, en donde sólo existen remanentes aislados y peque-ños (Álvarez et al. 1997).

Los bosques secos, junto con las formaciones xerofíticas y subxerofíticas, son reconocidos como importantes bancos genéticos in situ de especies que, originarias de este ecosistema, le son útiles al ser humano. Además albergan una gran canti-dad de insectos que actúan como controladores de plagas para la matriz del paisaje, generalmen-te agrícola y ganadera, en la cual se encuentran inmersos. también son muy importantes por ser hábitats de muchas especies de plantas endémicas de Colombia (Álvarez et al. 1997). Por su par-te, la vegetación de las formaciones xerofíticas y subxerofíticas del país juega un papel muy im-portante en la protección de los suelos durante la época de lluvias, debido principalmente a la altísima intensidad de las precipitaciones que se dan en estas zonas y que destruyen el suelo en ausencia de la capa vegetal.

La principal amenaza que se cierne sobre este tipo de ecosistemas proviene de la fertilidad de sus suelos, que ha ocasionado una gran presión antrópica sobre ellos y ha determinado no sólo

la destrucción de las coberturas vegetales sino también la generación de amplios procesos de desertificación que ponen en riesgo su capaci-dad productiva.

A pesar de la importancia de tales ecosiste-mas y de la relativa sencillez de la composición y la estructura de las comunidades bióticas que los habitan, la información que se tiene sobre ellos es escasa, debido al poco interés en estudiarlos (yepes et al. 2007). Sin embargo, su alto grado de amenaza y degradación hace relevante cono-cer aspectos básicos de su funcionamiento, con miras a establecer planes de restauración y rea-lizar trabajos en genética de poblaciones, sobre todo de las especies raras, las más susceptibles de experimentar procesos de extinción local o total (Cavelier e Inceb 1997).

• Sabanas

otro ecosistema que ha sido poco valorado en términos de conocimiento, uso sostenible y conservación son las sabanas, que ocupan 13,65% de las coberturas del territorio nacional (Ideam 2004) y se ubican principalmente en los departamentos de Meta, Arauca, Casanare y Vi-chada, así como en la región Caribe y en peque-ños parches intraandinos, ubicados en Santan-der y Boyacá. Pese al escaso conocimiento que se tiene sobre ellas, se reconoce que las principales amenazas a este ecosistema se originan en la in-troducción de pastos exóticos y en la destruc-ción de los bosques de galería que las circundan y que son los encargados de mantener los flujos faunísticos, importantes para la conservación de sus funciones ecológicas.

• Bosques húmedos tropicales

Este ecosistema es reconocido como uno de los más diversos y con mayor número de endemismos del mundo. En Colombia, estos bosques conforman un porcentaje muy impor-tante de lo que se conoce como bosque natural



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(Ideam 2004) y se ubican en cinco regiones del país: las tierras bajas del Pacífico (Chocó biogeo-gráfico), el valle medio del Magdalena, los valles bajos del Cauca y el San Jorge y el medio Sinú, la Amazonia y sectores de la orinoquia, y, en menor medida, en la cuenca del río Catatumbo (Etter 1997).

Pese a que la investigación sobre estos eco-sistemas es relativamente baja (yepes et al. 2005), se ha reconocido que albergan 50% de la diversidad de especies vegetales del mundo; un dato aproximado revela que el 20% de las plantas conocidas del Pacífico son endémicas de esa zona. En relación con la fauna asociada a es-tos ecosistemas se sabe que tanto la Amazonia como el Chocó biogeográfico albergan cerca de 50% de las especies de aves del mundo, muchas de las cuales son de rango restringido a los bos-ques húmedos tropicales (Hilty y Brown 1986). Igualmente se sabe que este ecosistema es el ho-gar de muchas especies de mamíferos y que en él se encuentra el mayor número de especies de primates neotropicales (Etter 1997).

Los bosques húmedos tropicales tienen, por tanto, una importancia preponderante en la con-servación de buena parte de la biodiversidad de Colombia y del mundo entero, debido a su alto grado de endemismos y a su inmenso potencial en recursos genéticos por descubrir. Dentro de sus funciones también son reconocidas la pro-ducción de una gran variedad de compuestos químicos secundarios, la absorción de Co2 y la protección del suelo contra la erosión, el deseca-miento y el empobrecimiento. Estas caracterís-ticas hacen prioritario mejorar el conocimiento del bosque húmedo tropical a nivel genético, de especies y de ecosistema y desarrollar, partici-pativamente con la comunidad, estrategias que aseguren su conservación y su uso sostenible, así como la distribución equitativa de los beneficios obtenidos de la utilización de sus recursos.

• Humedales16

Aunque no hay acuerdo sobre la extensión de los humedales en el país, puede decirse que éstos están representados en los cerca de 1.600 cuerpos lénticos17 y en los sistemas de ciénagas asociados al plano inundable de algunos ríos del país (básicamente, el sistema Magdalena-Cauca-San Jorge y los ríos Atrato y Sinú). Además exis-ten 9.255.475 hectáreas de sabanas inundables y 5.351.325 hectáreas de bosques inundables.

Los humedales son importantes por su fun-ción hídrica como reguladores de agua y porque la biomasa de los ríos depende de los nutrientes que aportan varios tipos de humedales. Así, la productividad pesquera de ríos y ciénagas es una función de los humedales permanentes y de los estacionarios.

Para dar una idea del deterioro de estos eco-sistemas, algunos estudios de caso sobre el esta-do de los humedales de Colombia en los siste-mas de ciénagas del río Magdalena a la entrada del Canal del Dique, la Depresión Momposina y las lagunas de Sonso y Fúquene muestran que, entre 1960 y 1996, la extensión de sus espejos de agua se redujo entre 90% y 58% (Ideam 2001a). Entre las causas de dicha reducción es-tán la construcción de obras de dragado y recti-ficación de canales, el incremento de las tasas de sedimentación, la adecuación de tierras para uso agrícola y pecuario y el uso de aguas para riego. Uno de los casos más críticos es el de la Ciénaga Grande de Santa Marta, donde el cierre de las

16 Los humedales son “las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de agua, sean éstas de ré-gimen natural o artificial, permanentes o temporales, estan-cadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda los seis metros” (definición utilizada en la Con-vención Sobre Humedales [Ramsar, Irán, 1971] y adoptada por el país en la Política Nacional para Humedales Interiores de Colombia 2001.

17 Lagunas, lagos, represas, ciénagas, etc.


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conexiones entre la ciénaga y el mar produjo, en algunas zonas, la pérdida de la totalidad de la zona de manglar adyacente.

Los efectos de su deterioro también se evi-dencian en la disminución de la productividad pesquera de importantes cuencas, como la del río Magdalena, que depende del estado de los humedales y zonas inundables asociadas a este ecosistema y que, con el tiempo, han sido colo-nizadas por actividades antrópicas.

Varios de los anteriores problemas han sido contemplados por la Política Nacional para Humedales Interiores de Colombia (MMA y CNA 2001), en la cual se reconoce que estos ecosistemas han sido afectados y en algunos ca-sos destruidos por diferentes factores, entre los que se encuentran una planificación y técnicas de manejo inadecuadas, y políticas de desarrollo sectorial, inconsistentes y desarticuladas. Detrás de todo esto se presenta una falta de conciencia sobre el valor e importancia de los humedales y, por consiguiente, su omisión en los procesos de planificación de los sectores económicos que determinan las decisiones que en muchos casos los afecta.

En concordancia con esta política, el manejo integral de los humedales deberá tener los si-guientes objetivos: (i) integrar los humedales en los procesos de planificación de uso del espacio físico biofísico, (ii) fomentar su conocimiento, conservación y uso sostenible de acuerdo con sus características ecológicas y socioeconómicas y (iii) promover y fortalecer procesos de educa-ción ambiental que contemplen los anteriores puntos.

• Agroecosistemas

otros ecosistemas que, aunque no son na-turales, están incorporados dentro del mosaico paisajístico del territorio, son los agroecosiste-mas, que se definen como sistemas que alguna

vez fueron naturales y que han sido transforma-dos por las actividades humanas. Los agroecosis-temas se clasifican en tecnificados –o industria-les– y tradicionales; estos últimos se caracterizan por conservar una alta diversidad de especies propias –agrobiodiversidad– y por asemejarse a los ecosistemas naturales.

Según el Ideam (2004), los agroecosistemas son los ecosistemas transformados que repor-tan una mayor tasa de crecimiento anual18. Los agroecosistemas con mayor área y porcentaje de crecimiento son los andinos, principalmente los de pasturas ganaderas, muchos de los cuales están ubicados en zonas frágiles, con suelos sensibles a usos inadecuados, y en cuencas abastecedoras de acueductos y con potencial hidroenergético.

Sin embargo, los agroecosistemas de tipo tradicional cobran importancia en la medida en que tienen una fuerte relación con el mane-jo de la agrobiodiversidad19 y con la seguridad alimentaria, el conocimiento tradicional y los recursos genéticos del país.

Ecosistemas marinos y costeros20

En la última década, el país ha realizado un importante esfuerzo en materia de investigación marina y costera con una visión ecosistémica y ecorregional (Díaz y Garzón, en Chaves y

18 Se considera que, entre 1986 y 1994, aumentaron en 985.000 ha, creciendo en promedio en 122.000 ha al año, y que, de 1994 a 2001, aumentaron en 381.000 ha, para un crecimiento promedio de 58.000 ha al año; en 2001 ocupa-ban 30,48% de las coberturas del territorio nacional.

19 La Decisión 523 de la CAN define agrobiodiversidad como “aquella constituida por las comunidades, las especies y los organismos que integran toda la variabilidad genética utiliza-da en la agricultura […] además de las especies silvestres que viven y medran en condiciones naturales relacionadas con las especies domesticadas”.

20 Los ecosistemas marinos y costeros se analizan en mayor de-talle en el documento estratégico “Aprovechar el territorio marino-costero en forma eficiente y sostenible” (2007), que hace parte de los documentos sectoriales de la Visión Co-lombia II Centenario: 2019.



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Santamaría 2006) que implica tener en cuenta, más allá de los límites políticos, los arreglos particulares de las comunidades ecológicas que comparten atributos biológicos y físicos. Esta visión fue acogida por el Programa Nacional de Investigación en Biodiversidad Marina y Costera (PNIBM) y por la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios oceánicos y las zonas Costeras e Insulares de Colombia.

Los criterios para la delimitación de las eco-rregiones abarcan desde la morfología costera y la influencia continental sobre las aguas costeras hasta la amplitud y el relieve de la plataforma continental y la presencia y dominancia de cier-tos ecosistemas costeros. Con base en esa zoni-ficación hoy se reconocen en el país dieciocho ecorregiones naturales, nueve en el mar Caribe y nueve en el océano Pacífico. Así mismo, és-tos se complementan con ellas y se integran a las Unidades Ambientales Costeras y oceánicas (UACo) y a las Unidades de Manejo Integra-do (UMI), que incorporan además aspectos socioeconómicos, administrativos y políticos en los estudios de Manejo Integrado de zonas Costeras del País.

Dentro de los ecosistemas marinos del país se destacan los arrecifes de coral, los pastos ma-rinos, los manglares, los fondos blandos y los litorales rocosos, los cuales han sido declarados estratégicos por Colciencias. En general, estos ecosistemas marinos y costeros han sido poco estudiados (de una muestra de 4.944 investiga-dores, 730 manifiestan que su trabajo se desarro-lla principalmente en estos ecosistemas (yepes et al., 2007), y existen muy pocos estudios sobre su funcionamiento (Duque et al., en Chaves y Santamaría 2006).

En particular se sabe que el manglar, uno de los ecosistemas más importantes desde el punto de vista ambiental y productivo, ha sido inten-

samente devastado: en 1981, el país contaba con 440.000 hectáreas, y en 2003 esta cobertura se había reducido a 371.000 hectáreas. Las causas de la destrucción de este ecosistema son la defo-restación directa y los efectos de obras de infra-estructura costera (ibíd.). Las praderas de pastos marinos, por su parte, ocupan una extensión de 43.223 hectáreas; 80% de ellas se encuentran en la plataforma continental de la península de La Guajira y el resto se encuentra disperso en otras áreas discontinuas (Díaz y Garzón, en Chaves y Santamaría 2006). Los fondos blandos y los litorales rocosos son dos ecosistemas muy poco estudiados y de cuyo funcionamiento se conoce muy poco, pese a que los primeros son el ecosis-tema marino más extenso de Colombia (Duque et al., en Chaves y Santamaría, 2006).

Hasta ahora, la investigación acerca de los ecosistemas marino-costeros de Colombia se ha hecho a pequeña escala, con pocos estudios a ni-vel ecosistémico y menos aún a nivel genético. Se hace necesario, entonces, pasar de la descripción de sus componentes al estudio de los procesos y los posibles usos de la biodiversidad que contie-nen, así como a la incorporación de sus resultados a la elaboración de las políticas del país.

Conocimientos y prácticas tradicionales asocia-dos al uso de la biodiversidad21

El conocimiento tradicional (Ct) incre-menta el conocimiento de la biodiversidad y se

21 El conocimiento tradicional (Ct) tiene que ver con el conoci-miento, las innovaciones y las prácticas de comunidades indí-genas y locales, asociados al uso de la biodiversidad. Este cono-cimiento ha evolucionado a partir de la experiencia adquirida con el tiempo por medio de la adaptación de la biodiversidad a la cultura y al ambiente locales. El Ct tiene, entre otras, las siguientes características: es holístico, complejo y dinámico, es colectivo, es producido en contextos de grupos étnicos y co-munidades locales, tiene carácter intergeneracional, está cons-tituido por elementos inseparables como territorio cultura y conocimiento y se transmite fundamentalmente de manera oral. tRIPS, JoB/02/60 2002, 14; wIPo/GRtKF/IC/6/12 2003; Vivas 2002: 7; Ruiz 2002: 67.


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convierte en un insumo tanto de actividades de conservación como de aprovechamiento. Ade-más de su valor intrínseco para el desarrollo y el conocimiento de la humanidad, el Ct ha generado un inmenso y creciente interés en su uso22, debido principalmente a su potencial co-mercial.

Las discusiones sobre la protección del Ct tienen implicaciones directas en áreas estratégi-cas de la economía y la política, como el uso sostenible y el manejo de la biodiversidad, la seguridad alimentaria, el comercio internacio-nal, los recursos genéticos, la responsabilidad y la ética empresarial, los derechos humanos, la investigación científica y la distribución de la riqueza, entre otras (Espinosa 2006).

Si bien la importancia del Ct se ha recono-cido en el ámbito internacional y el país ha sus-crito múltiples acuerdos internacionales en esta materia23, la legislación nacional vigente para la preservación del Ct de grupos étnicos y comu-nidades locales no es suficiente para garantizar la protección eficaz e integral de este tipo de prác-ticas y saberes.

A nivel regional, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) ha tratado el tema mediante diversos instrumentos, entre ellos la decisión 523 de 2002 (Estrategia Regional de Biodiversi-dad para los Países del trópico Andino), las de-cisiones 391 de 1996 y 486 de 2000 y el Proto-colo de Bioseguridad; sin embargo, se reconoce que la can no ha adoptado un régimen especial orientado a fortalecer la protección de los cono-cimientos, innovaciones y prácticas tradiciona-les de las comunidades indígenas, afroamerica-nas y locales, tal como lo establece la disposición octava transitoria de la decisión 39124.

En el ámbito nacional, la importancia del ct se ha reconocido en varias políticas y planes re-lacionados con la biodiversidad25, en los cuales

se menciona la necesidad de identificar meca-nismos para recopilarlo y recuperarlo y para es-timularlo y promoverlo como elemento funda-mental del manejo sostenible y la conservación de los diferentes ecosistemas y del manejo de los productos provenientes de ellos. Asimismo se ha hecho referencia a la necesidad tanto de estable-cer instrumentos que garanticen los derechos de propiedad intelectual, individual y colectiva so-bre los resultados de las investigaciones y sobre el Ct asociado a los recursos genéticos y a los sistemas tradicionales de manejo de recursos na-turales, como de generar procesos de informa-ción, consulta y concertación con comunidades étnicas para la definición de lineamientos que orienten la articulación entre los sistemas tradi-cionales de conocimiento y los sistemas conven-cionales de investigación.

22 Al respecto cabe mencionar, por ejemplo, el caso del Herba-rio Amazónico Colombiano, donde, de acuerdo con el plan estratégico de mercados verdes, hay 2.000 ejemplares con algún uso registrado: 917 medicinales, 556 alimenticios, 7 psicotrópicos, 27 mágico-culturales, 184 para construcción, 556 para aserrío y 27 para forraje.

23 El artículo 8j del CDB propone que cada parte contratante, “con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prác-ticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promo-verá su aplicación más amplia, con la aprobación y la partici-pación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente”.

24 Según lo manifiesta la Estrategia Regional de Biodiversidad para los Países del trópico Andino, las formas actuales de propiedad intelectual reconocidas por los acuerdos interna-cionales vigentes no contemplan ninguna modalidad que se adecue satisfactoriamente a las características de los conoci-mientos tradicionales ni al carácter colectivo de los mismos.

25 Entre otros: Bases para una Política Nacional de Población y Medio Ambiente, Plan Nacional de Desarrollo Forestal, Política Nacional de Humedales Interiores, Política Nacional de Biodiversidad y Política Nacional de Investigación Am-biental (Ponce de León 2004).



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El Ct enfrenta varios problemas que tienen que ver, principalmente, con la carencia de una política de recuperación, protección y fomento del mismo y de un sistema de protección legal construido participativamente con las comunida-des y los pueblos. Además de su uso no autorizado por parte de terceros como amenaza a la preserva-ción del Ct, existen diversos factores de erosión internos o externos a los pueblos y comunidades que afectan las posibilidades de preservación y desarrollo del Ct y que incluso pueden causar su desaparición (torres, Fagua y Fagua 2004).

En vista de la importancia del Ct, el Estado deberá establecer mecanismos que garanticen su recuperación, protección y fomento y hagan que la distribución justa y equitativa de los benefi-cios derivados de su uso llegue efectivamente a las comunidades de base. Con este propósito se está impulsando el desarrollo de un sistema sui géneris de propiedad intelectual que contemple las particularidades del Ct26. Aquél se debe en-tender como un sistema legal diseñado específi-camente a partir de las características del Ct y cuya finalidad sea garantizar los derechos de las comunidades indígenas y locales que lo generan (Correa 2001).

Conservación de la biodiversidad

La conservación de la diversidad biológica es un asunto de interés tanto local y nacional como global. Las acciones de conservación tienen por objetivo prevenir o mitigar las causas de pérdida de la biodiversidad del país, un problema que 62% de los colombianos consideran “muy gra-ve” (Lemoine 2004)27.

Como causas directas de la pérdida de la di-versidad biológica se destacan la transformación de los hábitats y los ecosistemas, la introducción de especies invasoras, el transplante de especies entre ecosistemas y la sobreexplotación de los

recursos naturales. Entre las causas indirectas so-bresalen las políticas sectoriales que afectan ne-gativamente la biodiversidad, la carencia de sis-temas de valoración, la expansión de la frontera agrícola –fuertemente vinculada a la transforma-ción de hábitats y ecosistemas–, el crecimiento desmesurado del urbanismo costero, los cultivos ilícitos, las perturbaciones del orden público y el conflicto armado28. A continuación se presenta un diagnóstico del estado de una serie de estra-tegias de conservación in situ y ex situ y de pro-puestas para reducir los procesos y actividades que ocasionan la perdida de biodiversidad.

Conservación in situ – Áreas protegidasEl país tiene una larga tradición jurídica en

materia de protección de los recursos natura-les29. Un estudio preliminar elaborado por The

26 Varios foros internacionales vienen estudiando e identifi-cando diferentes elementos para el desarrollo de regímenes sui géneris para la protección del Ct. El grupo de trabajo de Composición Abierta del artículo 8j y Disposiciones Co-nexas del CDB tiene, dentro de su segunda agenda de traba-jo, la expedición de un régimen sui géneris para la protección de Ct asociado al uso de la biodiversidad; el Comité Inter-gubernamental de Propiedad Intelectual, Recursos Genéti-cos, Conocimientos tradicionales y Folclore de la ompi ha elaborado estudios sobre posibles elementos para un régimen sui géneris de protección del Ct y el folclor. Por último se encuentra la reunión de Doha, que dio a la oMC el manda-to de trabajar en la protección del Ct.

27 A pesar de ello, a los colombianos les preocupan más pro-blemas ambientales tales como la contaminación del aire, el ruido, la deforestación, los desastres naturales y el mal uso de los suelos.

28 Convenio sobre la Diversidad Biológica, Política Nacional de Biodiversidad, Informe Nacional sobre el Estado de la Biodiversidad en Colombia y Propuesta técnica para la For-mulación de un Plan de Acción Nacional en Biodiversidad.

29 En 1959, el Congreso de la República aprobó la ley 02, que tenía el objetivo de promover la economía forestal y la pro-tección de los suelos, las aguas y la vida silvestre. Mediante esa ley (art. 13) se creó la figura de los Parques Nacionales Naturales como una estrategia de “conservación de la fauna y la flora”. En 1960 fue creado el primer parque nacional: Cueva de los Guácharos. Con la expedición del Código de Recursos Naturales (decreto 2811 de 1974) fue creado el Sis-tema de Parques Nacionales, y mediante el Decreto 622 de 1977 se reglamentaron su administración y su manejo.


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Cuadro 1

Algunas figuras de protección de los recursos naturales en Colombia

tipo de área Número Superficie (ha)

Áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales 53 11.508.271,9(1)

Reservas Protectoras 52 463.000(2)

Reservas Naturales de la Sociedad Civil 217 49.000(3)

Distritos de Manejo Integral 50 536.869(4)

Corredores Biológicos 3 66.508(4)

Parques Naturales Regionales 91 7.197.333(4)

Distritos de Conservación de Suelos 2 385.300(4)

Reservas Forestales Municipales 443 1.902.194(4)

Reservas Forestales Regionales 60 1.177.985(4)

Fuente: (1) Parques Nacionales Naturales <www.parquesnacionales.gov.co> (consultado en octubre de 2007).(2) Conservación Internacional Colombia, Atlas de reservas forestales protectoras de Colombia. 2005.(3) Asociación Red Colombiana de Reservas Naturales de la Sociedad Civil<www.resnatur.org.co/quienes/logros.html> (consultado en julio de 2007).(4) Ideam 2004.

Nature Conservancy en 2006 reveló que Co-lombia tiene aproximadamente 66 categorías de áreas protegidas nacionales, regionales y mu-nicipales, diferentes a las zonas del SPNN, que abarcan más de quinientas áreas, de las cuales apenas unas pocas están legalmente reconoci-das. Actualmente se reconoce la existencia de diferentes categorías y tipos de áreas protegidas (cuadro 1).

Por lo anterior, varias instituciones trabajan actualmente en la consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (Sinap)30, con el fin de integrar sus diferentes categorías (áreas protegidas del orden regional, municipal y local y sistemas regionales, municipales y locales de áreas protegidas), canalizar los esfuerzos de to-das las personas e instituciones que trabajan por la conservación de la biodiversidad y hacer apor-tes significativos a los objetivos de conservación de la biodiversidad del país.

La importancia de los sistemas regionales31 y locales de áreas protegidas radica en que, además de contribuir a los objetivos de conservación, aportan a los procesos de ordenamiento territo-rial departamental y municipal para garantizar que se reconozcan los componentes regionales de la biodiversidad en los procesos de planifica-ción, impulsan la coordinación y la integración de los diferentes actores sociales presentes en la región para la conservación y el uso sostenible de su biodiversidad, fortalecen la capacidad de las entidades regionales, oNG, universidades y entidades territoriales involucradas en la ad-ministración y el manejo de las áreas protegidas

30 Parques Nacionales Naturales de Colombia, IAvH, Invemar, Asocars, Asociación Red Colombiana de Reservas Naturales de la Sociedad Civil, CI, tNC y wwF.

31 Hasta el momento se han formado los Sinap Eje cafetero, Valle del Cauca, Risaralda, quindío, Norte de Santander, Nariño y Caribe.



25

e impulsan su coordinación e integración en el Sinap32.

De otra parte se espera que la optimización del Sinap contribuya al logro de los objetivos de representatividad ecosistémica del país. Al res-pecto, dos estudios elaborados para el spnn re-velan que Colombia aún tiene un largo camino por recorrer (Arango et al. 2003; Fandiño et al. 2005). El primero concluye que una ecorregión del Caribe, dos del Pacífico y tres de los Andes no están representadas en el SPNN. El segundo concluye que 50,5% de los ecosistemas del país no están incluidos dentro del mismo. De hecho, según Fandiño et al. (2005), los ecosistemas me-jor representados en el SPNN son aquellos que, por sus características físicas, no son útiles para fines productivos.

Un estudio de análisis de vacíos en el com-ponente marino y costero dentro del SPNN (Invemar 2007) afirma que el país tiene prote-gido menos de 0,5% de su territorio marino, al tiempo que destaca la baja representatividad de algunos de los principales ecosistemas de las ecorregiones del Darién y La Guajira en el Cari-be y de la ecorregión del Pacífico norte.

Pese a estas limitaciones son múltiples los beneficios que aporta a la sociedad el SPNN33, pues en él se conservan 68% de los distritos bio-geográficos y 40% de los centros de endemismo identificados, más 1.500 sitios arqueológicos y de patrimonio histórico. Así mismo, cuarenta pueblos indígenas y decenas de comunidades negras y campesinas dependen, para su subsis-tencia y la preservación de su cultura, de los recursos y bienes ambientales localizados en las áreas del Sistema de Parques Nacionales.

Además, este sistema desempeña un papel fundamental en la dinámica, la disponibilidad y la calidad del recurso hídrico, pues sus áreas protegidas incluyen 12% de los refugios húme-

dos y secos de Latinoamérica, cuatro de las seis estrellas hídricas más importantes del país y más de 62% de los nacimientos de los acuíferos na-cionales. El sistema protege 7% de las lagunas y ciénagas naturales y contiene 20% de los re-cursos hídricos que abastecen de energía eléctri-ca al país; los recursos hídricos ubicados en sus áreas surten de agua a más de 17 millones de personas, alrededor de 41% de la población co-lombiana. De acuerdo con los resultados de un estudio elaborado para la UAESPNN (Carriazo et al. 2003, en SPNN 2005), los beneficios pro-vistos por el SPNN a través de la conservación del recurso hídrico pueden ascender a $36 mil millones de pesos mensuales por consumo de agua, a $796 mil millones de pesos por regula-ción de caudales por metro cúbico y a $2.500 millones de pesos anuales por disminución de sedimentación34.

Sin lugar a dudas, uno de los servicios am-bientales más tangibles para la sociedad colom-biana es el ecoturismo. El SPNN recibe a más de 450.000 visitantes por año35 y representa una alternativa real de empleo para las comunidades asociadas a las áreas con servicios ecoturísticos. Sin embargo, la intensidad de esta actividad es baja en comparación con otros países latinoa-mericanos.

Pese a los logros señalados son varios los pro-blemas que deben resolverse para que el Sinap

32 Sistema Regional de Áreas protegidas del Eje Cafetero: <sir.utp.edu.co/sib/index.php?option=com_content&task=view&id=48&Itemid=69> (consultado el 8-05-06).

33 El SPNN, hasta la fecha, está formado por 52 áreas prote-gidas (38 Parques Nacionales Naturales, diez Santuarios de Fauna y Flora, dos Reservas Nacionales, una Vía Parque y un Área Natural Única).

34 Cifras en precios constantes de 2004.35 Según el informe de gestión de Parques Nacionales de 2005,

ese año el sistema recibió 433.084 visitantes, 3,5% menos que los reportados para 2004. Ver en internet:

<www.parquesnacionales.gov.co/Informe%20de%20gestion%202005.pdf> (consultado en mayo de 2006).


26

se consolide y avance en sus objetivos de con-servación. Por una parte debe mejorarse la re-presentatividad ecosistémica dentro de las áreas protegidas y debe clarificarse el estatus legal de las diferentes categorías. también es necesario definir mecanismos financieros que aseguren la sostenibilidad económica del sistema en el lar-go plazo y dar solución a los conflictos socia-les con las comunidades que habitan las áreas protegidas. Este último aspecto es determinante para el funcionamiento del sistema, ya que los parques nacionales en Colombia fueron creados sobre territorios ancestrales de las comunidades indígenas, negras y campesinas36. De otra parte, muchos de los parques padecen el desarrollo de actividades económicas poco sostenibles dentro de sus áreas o en las zonas de amortiguación37.

Conservación ex situLa conservación ex situ forma parte de una

herramienta general de conservación y su la-bor debe ser vista como parte de la finalidad y no como la finalidad misma. Esta estrategia se desarrolla principalmente a través de jardines botánicos, colecciones, zoológicos y bancos de germoplasma.

Muchas especies de plantas útiles se encuen-tran extintas o al borde de la extinción debido principalmente a la tala o a la sobreexplotación. Para algunas de estas especies se recomienda una estrategia de conservación ex situ (Calde-rón 1997). Los jardines botánicos cumplen un papel muy importante en esa estrategia y en el conocimiento de la riqueza vegetal del país me-diante la investigación y la divulgación al públi-co. En este sentido, el país ha formulado, entre otras, una Estrategia Nacional para la Conser-vación de Plantas (Samper y García 2001), un Plan Nacional de Jardines Botánicos (ibíd.) y un Plan Nacional de Colecciones para los Jardines Botánicos de Colombia (olaya et al. 2002) con

miras a orientar las acciones de conocimiento, uso y conservación de la biodiversidad florística. Actualmente existen veinticinco colecciones de plantas vivas en los jardines botánicos, desarro-lladas según criterios científicos en cuanto a su taxonomía, sus hábitats y sus usos (olaya Álva-rez, en Chaves y Santamaría).

De otra parte, en el caso de la fauna, el MAVDt, conjuntamente con la Asociación Colombiana de Parques zoológicos y Acuarios (Acopazoa), viene trabajando en el desarrollo de un Programa Nacional de Conservación Ex Situ de Especies Amenazadas. Este programa busca convertirse en el instrumento marco para el desarrollo de las colecciones individuales y en la herramienta que guíe el fortalecimiento de las colecciones de estas especies y oriente a los zoológicos y acuarios colombianos en el cumplimiento de los planes de conservación, investigación y educación establecidos para especies nativas amenazadas o de importancia económica. Este programa responde, a su vez, a la implementación del Plan Estratégico para la Recuperación de la Fauna Amenazada contemplado en la Política de Fauna Silvestre.

Por otro lado, los bancos de germoplasma38

–que, en general, son de la Nación y son ad-ministrados por Corpoica– se han desarrollado

36 Cuarenta y siete de las 51 áreas del SPNN habían estado ha-bitadas tradicionalmente por esas comunidades.

37 Entre los conflictos más visibles están los que se presentan con las comunidades de pescadores en los parques nacionales tayrona, Salamanca, Flamencos y Corales del Rosario, en la costa Caribe, y Utría y Sanquianga, en el Pacífico. también se han presentado conflictos con comunidades campesinas en los parques de Chingaza, Los Nevados y Galeras, en la zona Andina, y con mineros y comunidades indígenas en el parque Cahuinarí, en la región amazónica.

38 Conjunto de colecciones de material genético de diferentes especies, conservado para preservar la variabilidad genética y la viabilidad del material. Los bancos de germoplasma han contribuido a darle a la biodiversidad un valor económico y social que antes no tenía.



27

principalmente para especies con importancia económica y son una estrategia importante para la conservación de la agrobiodiversidad, que es una parte pequeña, aunque muy importante, de toda la biodiversidad del país (Lobo [comunica-ción personal, 2006]). La construcción del siste-ma de bancos de germoplasma se basa en cinco actividades centrales: el incremento de las colec-ciones, el mantenimiento del germoplasma, la descripción básica de los materiales almacenados, la documentación de las actividades de manejo de esos materiales y el desarrollo de procesos efi-cientes de gestión.

Los principales avances de Colombia en este tema se han dado en relación con especies impor-tantes para la alimentación (maíz, tomate, papa, palma de aceite, cacao y coco, entre otras). Aun-que tiene 4% de su germoplasma en programas de conservación ex situ, Colombia podría aumentar su participación a través de un mejor estudio de las especies nativas, endémicas y amenazadas con potencial de uso y del fortalecimiento de las estra-tegias de conservación in situ en las áreas protegi-das y en las zonas rurales en el país.

Reducción de procesos y actividades que ocasio-nan el deterioro de la biodiversidad

Los procesos y las actividades que causan la pérdida de diversidad van del desconocimiento a la mala utilización del recurso y se reflejan en situaciones como los conflictos por el inadecua-do uso del suelo, el comercio ilegal de fauna y flora, la expansión de la frontera agrícola y la sobreexplotación de los recursos hasta niveles insostenibles.

Además, muchas decisiones sectoriales con-tenidas en las políticas, planes y programas se han tomado sin considerar criterios de manejo de biodiversidad. Según la línea de investigación de política intersectorial del IAvH, no existen

hasta el momento mecanismos y herramientas que integren dichos criterios a las dinámicas es-pecíficas de cada sector productivo y que actúen de manera oportuna y efectiva en las primeras etapas de los procesos de planeación sectoriales y territorial, durante las cuales es posible modi-ficar las iniciativas y aportar a la selección de la mejor alternativa de desarrollo.

En los siguientes apartes se retoman algunos de los problemas que se han identificado como causas importantes del deterioro de la biodiver-sidad continental y marino-costera y que se con-sideran prioritarios dentro de este documento: la pérdida de coberturas vegetales boscosas, la explotación inadecuada de especies de fauna o flora y la introducción de especies invasoras. Los problemas ocasionados por el uso inadecuado del suelo se tratan en mayor detalle en el capí-tulo “Disminuir el impacto de los procesos sec-toriales sobre el medio ambiente y los recursos naturales” de este documento.

Pérdida de las coberturas vegetales boscosas

Cerca de 55 millones de hectáreas del territo-rio de Colombia están cubiertas por bosques na-turales; esto es 48,71% del territorio nacional, proporción que supera el promedio mundial y latinoamericano (Ideam y MAVDt 2004) (grá-fico 2).

Variación de las coberturas boscosas

Entre 1986 y 2001, la cobertura boscosa del territorio nacional disminuyó en 1.289.000 hectáreas, que corresponden a una deforestación media anual de cerca de 85.900 hectáreas y a una tasa media anual de 0,15% (cuadro 2). Di-cha tasa, aunque alta, es menor que la de Amé-rica Latina y el Caribe y está ligeramente por debajo del promedio mundial (gráfico 3).


28

Gráfico 2

Estado de las coberturas del bosque natural del territorio colombiano

Fuente: twb 2004.

Cuadro 2

Superficie cubierta por bosques naturales y tasa de deforestación

Cobertura vegetal número de hectáreas1986 1994 2001

Bosques 56.902.000 56.280.000 55.613.000Proporción de la superficie total 49,8% 49,3% 48,71%Intervalo entre imágenes de satélite - 8.091 6.587Tasa de deforestación promedio anual del período - 0,135% 0,180%

Tasa de deforestación promedio anual multianual (1986-2001) 0,154%

Fuente: IDEAM. Cálculos: DNP – DDUPA.

Gráfico 3

tasa anual de deforestación

Nota: Serie calculada para el período 1990-2000.

Fuente: Ideam 2004; twb 2004. Elaboró: ddupa – dnp.

En relación con los datos que miden la pér-dida de cobertura vegetal, a principios de la dé-cada de los noventa, el Gobierno estimaba que la deforestación anual alcanzaba las 600.000 hectáreas (DNP 1991). Sin embargo, estudios más recientes estiman que ésta se encuentra en-tre las 75.000 y 120.000 hectáreas (Ideam 2004; Igac y Corpoica 2002)39. Aun en el caso de que todos estos datos presenten un amplio margen de error, parece claro que se ha presentado una disminución en la tasa de deforestación.

No obstante, la distribución espacial de la deforestación no tiene la misma intensidad

en todas las regiones del país: en los valles interandinos y en las planicies del Caribe ha sido intensa, y en éstas los relictos actuales son escasos. En la zona andina, la deforestación también ha sido severa. En la pérdida de su cobertura nativa, principalmente en los bosques altoandinos (“de niebla”) y en los páramos, está el origen de los problemas de desregulación de muchas de las cuencas hidrográficas de las regiones más pobladas y de mayor desarrollo económico del país. De otra parte, las cuencas amazónica y

39 IGAC y Corpoica la estiman en 221.000 hectáreas.

48,78%

29,70%

47,10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Mundial América Latina yCaribe

Colombia

Cobertura en Bosques

0,20%

0,50%

0,15%

0,00%

0,10%

0,20%

0,30%

0,40%

0,50%

0,60%

Mundial América Latinay Caribe

Colombia



29

pacífica se encuentran aún densamente cubiertas de bosque.

Causas y consecuencias de la deforestación

La deforestación de áreas con vocación fores-tal o de conservación tiene varias consecuencias ambientales negativas, todas ellas costosas des-de el punto de vista social. Las más importantes son la desestabilización de las laderas, la erosión de los suelos, la sedimentación de las corrientes y los cuerpos de agua, la desregulación de las cuencas y la pérdida de la diversidad biológica. Además, en muchos casos, está relacionada con la generación de riesgos de avalanchas o inun-daciones en las áreas ubicadas aguas abajo de las zonas deforestadas (IDEAM y MAVDt 2004).

La deforestación en Colombia es atribuible a las siguientes causas principales: la expansión de la frontera agropecuaria y la colonización –incluidos los cultivos ilícitos– (73,3%), la ex-tracción maderera (11,7%), el consumo de leña (11%) y los incendios forestales (2%) (DNP 1996).

Aunque la expansión de la frontera agrícola es la causa más importante de la deforestación en Colombia, se considera que las áreas anual-mente deforestadas por esta causa han venido decreciendo. El narcotráfico y sus cultivos ilíci-tos explican, en parte, la deforestación asociada a la expansión de la frontera agrícola. La mayor parte de los cultivos de coca se encuentra en los departamentos de Putumayo, Guaviare, Caque-tá, Meta y Norte de Santander. Los cultivos de amapola se concentran principalmente en Cau-ca, Nariño, tolima, Huila, Cesar y Boyacá. El gráfico 4 muestra la evolución de las áreas de cultivos ilícitos en Colombia.

La extracción maderera también desempe-ña un papel importante en la deforestación en

Colombia (DNP 1996). En 1999, el Ministerio del Medio Ambiente estimó que 60% de la ma-dera para el consumo nacional provenía de bos-ques naturales (tecniforest y MMA 1999). De mantenerse esa situación, la sostenibilidad de la industria maderera colombiana se vería amena-zada en el mediano plazo, no sólo por factores internos (preferencias sociales, insostenibilidad ambiental de la extracción, regulación, etc.) sino, sobre todo, por las condiciones y exigen-cias de los mercados internacionales.

Gráfico 4

Evolución de los cultivos ilícitos en Colombia

40 Programa para la Masificación del Consumo de Gas (1991).

Fuente: DNE, Proyecto Simci (2006).

El consumo de leña, principalmente en peque-ños asentamientos y en zonas rurales, también au-menta la presión sobre los bosques. El aumento de la oferta de sustitutos de la leña –como el gas– en esas áreas ha sido una de las estrategias adoptadas para disminuir dicha presión40. En el cuadro 3 se puede apreciar el aumento de la proporción de ho-gares con conexión al servicio de gas en Colom-bia, tanto en las cabeceras municipales como en las áreas rurales. A septiembre de 2007 se sabe que en Colombia hay 4.523.248 usuarios de gas en Co-lombia, según reportes de la Dirección de Gas del Ministerio de Minas y Energía.

163.289

80.000

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

180.000

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Hec

táre

as

Hoja de Coca Amapola


30

Cuadro 3

Proporción de hogares con acceso al servicio de gas natural en Colombia

Año Cabecera municipal Rural Total nacional

1997 25,4% 0,8% 18,9%

2003 46,8% 2,4% 35,9%

Fuente: DANE, Encuesta de calidad de vida 1997-2003.

Las políticas ambientales y energéticas coor-dinadas deben incentivar la utilización eficiente de los recursos energéticos mediante el desarro-llo de una estructura de precios transparente. En este sentido, el gas se convierte en un energético estratégico.

Finalmente, los incendios forestales, aunque afectan principalmente las zonas de sabanas y pastizales, también han tenido un efecto signi-ficativo sobre las zonas boscosas. Así, las áreas de bosque afectadas por incendios forestales en los últimos años han sido de 1.524 hectá-reas en 2000, 10.201 hectáreas en 2001, 2.761 hectáreas en 2002 y 1.691 hectáreas en 2003 (MAVDt 2005).

Es difícil prever la tendencia de la deforesta-ción para los próximos años, debido a la com-plejidad de sus causas. No obstante, es posible que se genere una disminución de la tasa de deforestación por factores individuales como la reducción de la extracción maderera en los bos-ques naturales –como consecuencia de la crea-ción de incentivos para su conservación o del indeseable agotamiento de algunas especies de interés comercial– o la disminución del consu-mo de leña en zonas rurales por efecto de los programas de masificación del gas. Sin embargo, el efecto agregado total sobre la deforestación es difícil de determinar, debido principalmente a la incertidumbre asociada a factores como la extensión de los cultivos ilícitos41 o el deterioro de las condiciones de pobreza y desplazamiento

en el país, que pueden convertirse en incentivos perversos para la colonización y la explotación de nuevas zonas de bosque.

ordenación de bosques naturales

La ordenación forma parte de la estrategia para la conservación de los bosques naturales. A partir del llamado efectuado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambien-te y el Desarrollo (Cnumad), realizada en Río de Janeiro en 1992, sobre la desaparición, la de-gradación y el aprovechamiento irracional de los bosques naturales, el MAVDt, con el apoyo de la organización Internacional de Maderas tro-picales (oIMt), adelantó entre 1998 y 2001 el Proyecto “Aplicación y evaluación de criterios e indicadores para la ordenación sostenible de bosques”. Uno de los resultados de ese proyecto fue la definición de criterios relacionados con las condiciones necesarias para la ordenación, la conservación de los recursos, el estado y salud de los ecosistemas forestales, la producción forestal, la diversidad biológica, los suelos y los recursos hídricos, y los aspectos sociales, culturales y eco-nómicos relacionados con ellos.

La aplicación de estos criterios e indicadores es un instrumento técnico que permite declarar

41 Si bien se ha presentado una tendencia decreciente en las áreas cultivadas, según se muestra en el gráfico 8, la infor-mación preliminar correspondiente a 2004 reflejaría un estancamiento de la reducción de estos cultivos que podría mantenerse o revertirse en los próximos años.



31

y facilitar la implementación de esquemas de manejo en las áreas forestales. Específicamente, su aplicación ha desembocado en la definición de áreas prioritarias de ordenación forestal para los departamentos de Caldas, quindío, Risaral-da, Valle del Cauca y Norte de Santander, así como en la ejecución de proyectos de ordena-ción forestal en Amazonas, Caquetá, Cauca, Putumayo, Eje Cafetero, Norte de Santander, Chocó y Antioquia.

En relación con la implementación de esque-mas de certificación forestal voluntaria, además del esfuerzo particular de empresas privadas que han logrado la certificación de plantaciones fo-restales y bosques naturales de protección se des-taca el departamento de Risaralda, que ha avan-zado en la elaboración de estándares nacionales para la certificación de guaduales.

ReforestaciónCon base en la información disponible

(Ideam 2001a y 2004)42 es posible inferir que la reforestación protectora ha tenido en Colombia un crecimiento acumulado relativamente soste-nido desde 1994 a pesar de la disminución sufri-da en el período 1999-2001 (gráfico 5).

A partir de estos datos es posible estimar que, durante el período 1994-2001, la tasa promedio anual de plantaciones forestales, tanto protecto-ras como productoras (con CIF), fue del orden de 16.475 hectáreas43. No obstante, este creci-miento es aún modesto si se tiene en cuenta que el tamaño de las áreas deforestadas anualmente durante el mismo período fue cerca de seis veces superior (Ideam 2004)44.

Amenazas sobre las especies

Especies colombianas amenazadasDe acuerdo con la serie Libros Rojos de Es-

pecies Amenazadas de Colombia, elaborados

fuente: DNP – SIS 200445; SIGoB 2005.

por el MAVDt en cooperación con otras ins-tituciones del país, varias especies pertenecien-tes a diferentes grupos taxonómicos han sido declaradas dentro de alguna categoría de ame-naza (extintas, extintas en estado silvestre, en peligro crítico o en peligro, vulnerables, y casi amenazadas): 162 especies de aves (de un total de 1.835 estimadas para Colombia), 72 de ma-

42 Por ejemplo, en 2001, y a partir de la interpretación de imá-genes de satélite, el Ideam estimó que el área total de bosques plantados en el país era de 269.247 hectáreas; dentro de esta extensión se incluían tanto los bosques protectores como los productores y también los cultivos de palma africana, los cuales no son diferenciables de los bosques plantados en las imágenes utilizadas. Comparando con información seme-jante de 1994, estimó que el crecimiento anual de las áreas reforestadas, en el período 1994-2001, fue, en promedio, de 15.777 hectáreas, incluyendo las sembradas de palma. Desafortunadamente, esta información, aunque importante en términos de la ocupación del espacio, no aporta datos adicionales en términos de la evolución y la función de estas plantaciones.

43 CIF: 8.762 ha; protectora: 7.713 ha. Esta cifra es bastante similar a las 15.777 hectáreas anuales reforestadas que estima por el Ideam.

44 Un total de 101.303 hectáreas anuales.45 DNP – Sistema de Indicadores Sectoriales. Fuentes: MA-

VDt. En Internet: <dnpweb/sis/aspx/VisualIndicador.aspx?grupo=3&ngrupo

=Agrario%%y%Ambiental&sector=387&tema=26&nombretema=’Bosques%20y%20Biodiversidad’> (consultado el 11-07-05).

Gráfico 5

Nuevas áreas de reforestación y manejo de coberturas forestales protectoras

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Áre

as re

fore

stad

as a

l año

(ha)

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

Áre

a re

fore

stad

a ac

umul

ada

(ha)

Área anual Acumulada


32

míferos (de 471), 38 de reptiles (de 600), 49 de anfibios (de 1.000), 38 de peces marinos (de 2.200), 45 de peces dulceacuícolas (de 2.200) y 41 de invertebrados marinos (IDEAM 2004).

En el caso de la flora, la situación es más compleja por el número de especies vegetales del país, muchas de las cuales no están completa-mente identificadas ni clasificadas. Un caso que llama especialmente la atención es el de las es-pecies maderables (Sinchi y MAVDt 2006): se considera que en el país hay cincuenta especies maderables amenazadas, de las cuales 34 están dentro de alguna de las categorías de amenaza propuestas por la UICN, mientras las otras die-ciséis están expuestas a algún otro tipo de riesgo. Las zonas con mayor número de especies made-rables amenazadas son el norte del Chocó bio-geográfico y los valles bajos de los ríos Cauca y Magdalena. La principal amenaza que enfrentan es la explotación insostenible, la cual ha reducido drásticamente sus poblaciones naturales. Diez de las 34 especies amenazadas se encuentran re-presentadas en algún área protegida del Sinap; sin embargo, sólo dos de aquellas clasificadas como en peligro crítico y tres de las amenazadas –y, además, endémicas– están representadas en áreas del SPNN. El resto se encuentra en áreas fuertemente intervenidas sin ninguna categoría de protección o están representadas en zonas de reserva forestal.

En este contexto cobra gran importancia lo-grar que el conocimiento sobre la biodiversidad y sus amenazas sea lo más completo posible y que se implementen estrategias de conservación in situ, es decir dirigidas al manejo de las pobla-ciones dentro de sus hábitats naturales. Es im-portante también dirigir la atención a la conser-vación de dichos hábitat, ya que el deterioro de los ecosistemas afecta en gran medida la super-

vivencia de las especies, convirtiéndose en una seria amenaza, especialmente para las especies endémicas de áreas reducidas o con un hábitat restringido (Mejía y Acero 2002).

Al mismo tiempo son importantes las estra-tegias de conservación ex situ de especies que, debido a la perturbación de sus áreas de distri-bución, no cuentan con un hábitat adecuado para garantizar el éxito de una estrategia in situ. Estas estrategias deberán contemplar las causas y las consecuencias de las actividades que los diferentes usuarios de la biodiversidad realizan sobre ésta.

Comercio y tráfico ilegal de especiesEl comercio insostenible y el tráfico ilegal de

fauna y flora son otras de las causas de pérdida de biodiversidad de especies. Colombia cuen-ta con un marco normativo para la protección del comercio de especies silvestres, constituido, principalmente, por el Código Nacional de Re-cursos Naturales, el Decreto 1608 de 1978, el Estatuto Nacional de Pesca (Ley 13 de 1990) y su Decreto reglamentario 2256 de 1991, el Es-tatuto Nacional de Protección de los Animales (Ley 84 de 1989) y la Estrategia Nacional para la Prevención y el Control del tráfico Ilegal de Especies Silvestres.

Asimismo, el país suscribió la Convención Internacional sobre el Comercio de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (Cites) (Ley 17 de 1981). Colombia ha avanzado en la implementación de la Cites a través de mecanis-mos de restricción y de vigilancia del mercado de las especies ahí contempladas (Cites 2006). En relación con las especies que se encuentran amenazadas por el comercio (Gómez Cely do-cumento de trabajo MAVDt), Cites incluye en sus listados un total de 447 especies colombianas distribuidas de la siguiente manera: 49 especies



33

en el Apéndice I, 380 especies en el Apéndice II y 18 especies en el Apéndice III46.

Sin embargo, datos de decomisos de tráfico ilegal de fauna en Colombia entre 1992 y 1998 (ibíd.) permitieron establecer que los ejemplares afectados pertenecen, principalmente, a las cla-ses Aves, Mammalia, Reptilia, Amphibia, Gastro-poda, Pisces, Arachnida, Crustacea y Anthozoa y corresponden a organismos vivos, huevos, carne y especímenes muertos. El caso más crítico es el de las aves, que representaron alrededor de 7% de los decomisos en el período señalado. Se destacan los especímenes que pertenecen a las familias de loros, canarios, mochileros, patos, tucanes y aves rapaces, entre otras, muy apeteci-das en el mercado. también merece atención la situación de mamíferos, reptiles (ibíd.) y gaste-rópodos marinos como el caracol pala (Strombus gigas), el molusco comercial más importante del Caribe (Ardila et al. 2002; Cites 2003).

El tráfico ilegal de especies vegetales también es significativo. Según la Contraloría General de la República (2005), 42% de la madera utilizada en el país se extrae ilegalmente de los bosques naturales. De otro lado, en la información so-bre decomisos suministrada por el das en 2001 sobresalen los de flora ornamental, en grupos entre los que se incluyen helechos, frailejones, musgos, cactos, plantas medicinales, orquídeas, heliconias, bromelias y campanillas (olaya Ál-varez, en Chaves y Santamaría 2006).

El éxito en el control del comercio y el trá-fico ilegal de especies silvestres depende en gran medida de la articulación de varias instituciones con competencia en el tema, donde el MAVDt actúa como autoridad administrativa mientras el IAvH, el Invemar, el Ideam, el Sinchi, el IIAP y el ICN actúan como autoridades científicas. El DAS, en cooperación con las autoridades am-bientales regionales, adelanta acciones encami-

nadas a la identificación de especies y productos de fauna y flora silvestre que son objeto de uso y tráfico ilícito. Por su parte, la Fuerza Aérea creó una directiva permanente sobre procedimientos para la protección de especies y productos de fauna y flora silvestres. Es muy importante que todos estos esfuerzos se coordinen y fortalezcan para mitigar el grave problema del tráfico ilegal de biodiversidad. Además se hace necesaria la adopción de medidas sancionatorias severas que lo desincentiven y de instrumentos económicos y educativos que motiven a la comunidad a no comercializar ilegalmente los recursos naturales.

Especies invasorasUn problema que ha adquirido mucha im-

portancia no sólo en el país sino en el mundo entero es la presencia de las especies exóticas in-vasoras, las cuales se consideran la segunda causa de extinción de especies nativas después de la pérdida de los hábitats (UICN 2006). Dichas especies pueden causar graves daños a los ecosis-temas al provocar desequilibrios ecológicos entre las poblaciones de especies silvestres, cambios en la composición de las especies y en la estructura trófica, desplazamiento de las especies nativas que históricamente han sido de importancia co-mercial y posible transmisión de enfermedades (IAvH 2006b).

Las especies invasoras pueden ser de diferen-tes tipos –exóticas, naturalizadas y trasladadas– y tienen como características no ser oriundas de la

46 El Apéndice I contiene las especies en peligro de extinción que son, o pueden ser, afectadas por el comercio. El Apéndi-ce II contiene todas las especies que, si bien en la actualidad no se encuentran en peligro de extinción, podrían llegar a esa situación a menos que su comercio sea regulado. El Apéndice III contiene todas las especies de las que cualquiera de las partes manifiesta que se hallan sometidas a reglamentación dentro de su jurisdicción con el objeto de prevenir o restrin-gir su explotación y que necesitan la cooperación de otras partes para el control de su comercio.


34

región donde se introducen, tener la capacidad de reproducirse espontáneamente en su nuevo medio formando poblaciones naturalizadas y representar un problema real o potencial para el ser humano o para las comunidades bióticas nativas (ibíd.).

En el contexto marino, su relevancia se hace mayor, dado que muchas especies de bacterias, plantas y animales pueden sobrevivir en el agua de lastre y en los sedimentos transportados por los buques –su principal medio de transferen-cia– incluso después de viajes de varios meses de duración. La descarga de estas sustancias en aguas del puerto de destino puede dar lugar al asentamiento de organismos acuáticos perjudi-ciales y agentes patógenos que están en capaci-dad de constituir un riesgo para la vida de los seres humanos, así como para la flora y la fauna autóctonas (Invemar 2004).

En la actualidad se desarrolla en el país un trabajo interinstitucional para enfrentar la pro-blemática causada por la presencia de las espe-cies invasoras. Esta iniciativa es liderada por el IAvH y cuenta con la participación del Invemar, el Sinchi, el ICN, el Jardín Botánico de Bogotá “José Celestino Mutis”, el MAVDt y la Uni-versidad del Valle. Hasta el momento se han re-conocido ocho especies de fauna y 43 especies de flora que se consideran invasoras (IAvH Serie “Especies colombianas”, 3; Calderón 2003)47. El país deberá desarrollar una estrategia interinsti-tucional para prevenir, manejar o controlar, se-gún sea el caso, el impacto de dichas especies sobre el medio natural.

uso de la biodiversidad y distribución justa y equitativa de sus beneficios

La utilización de la biodiversidad es un hecho incontestable; sin embargo, los impactos que genera sobre el medio natural son diferentes,

dependiendo de su nivel de sostenibilidad. Por una parte, la sobreexplotación de los recursos y la utilización de sistemas poco sostenibles son causas reconocidas de pérdida de diversidad bio-lógica. En contraposición, formas de utilización sostenible de la biodiversidad que incorporen criterios ambientales y sociales en la elaboración de productos, planes de uso y aprovechamiento sostenible, la identificación de nuevos produc-tos con potencial comercial y la identificación de mercados que reconozcan los beneficios am-bientales de productos y procesos se conside-ran como algunas de las principales estrategias de conservación de la biodiversidad. Éstas son promovidas por el CDB (arts. 6, 10, 11 y 15), la Estrategia Regional Andina de Biodiversidad (CAN 2002), la Política Nacional de Biodiver-sidad y el Plan Estratégico de Mercados Verdes y Biocomercio Sostenible, destacándose los dos últimos como las principales estrategias de pro-moción del uso sostenible de la biodiversidad en Colombia.

El aprovechamiento sostenible de los recursos y servicios provistos por los bosques naturales y por otro tipo de coberturas vegetales es otro renglón de gran potencial para el país. Aunque tradicionalmente el bosque natural se ha explotado como fuente de maderas de alto valor comercial, existe otro tipo de productos naturales no maderables48 que pueden ser objeto de aprovechamiento comercial sostenible. Sin embargo, este aprovechamiento requiere contar con información profusa sobre el funcionamiento

47 Plantas: Melinis minutiflora, Ulex europaeus, teline mons-pessulana, Thunbergia alata, Eichornia crassipes. Invertebra-dos marinos: Electroma sp, Mytilopsis sallei. Moluscos: He-lix aspersa. Artrópodos: Paratrechina fulva. Anfibios: Rana catesbeiana. Peces: Salmo trutta, oncorhynchus mykiss, oreochromis niloticus.

48 Aceites, gomas, resinas y oleorresinas, colorantes, pigmentos, tintes, hierbas, especias, plantas medicinales, flores y frutos exóticos.



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del bosque natural, sus ciclos naturales, su capacidad productiva y la posibilidad de extraer sus productos sin afectarlo. En el país, las experiencias a este respecto son puntuales y están asociadas, en su mayoría, al aprovechamiento por parte de comunidades locales a través de conocimientos tradicionales.

Para beneficiarse de este potencial, el país debe desarrollar estrategias encaminadas a la im-plementación de sistemas sostenibles de manejo de los recursos naturales, al desarrollo de inves-tigación y uso enfocado en los recursos genéti-cos y a la explotación del potencial económico de nuevos productos de la biodiversidad en los mercados nacionales e internacionales.

La línea de investigación Biocomercio Sos-tenible del IAvH49 reconoce las posibilidades que para el país representa el comercio de estos productos y servicios, siempre y cuando se res-peten criterios de precaución ambiental y social, se cumpla la legislación nacional e internacional y se generen el mínimo impacto ambiental y el mayor valor agregado de forma tal que se contri-buya a mejorar el desempeño ambiental y social de la sociedad colombiana. Por su parte, el Pro-grama de Mercados Verdes del MAVDt preten-de desarrollar instrumentos y mecanismos que incentiven la producción de bienes y servicios verdes que sean competitivos en los mercados nacional e internacional.

Uno de estos instrumentos es la certificación de productos. De acuerdo con la línea de in-vestigación Biocomercio Sostenible del IAvH, (comunicación personal) “en muchos países de Europa, en Estados Unidos, Canadá y Japón, los productos certificados con algún criterio ambiental son el mercado más dinámico en la actualidad, por lo cual los importadores están exigiendo a sus socios la certificación de sus pro-ductos como requisito para comercializarlos”.

Algunos casos de bienes y servicios objeto de certificaciones de carácter ambiental son los productos ecológicos, los productos forestales maderables provenientes de bosques naturales o plantados, los productos no maderables pro-venientes del aprovechamiento sostenible del bosque natural, el café amigable con las aves, los productos agrícolas comercializados bajo esque-mas de comercio justo (fair trade), los produc-tos agropecuarios que protegen la biodiversidad, los productos provenientes de prácticas de pesca sostenible y los servicios de ecoturismo50. Los casos mencionados son apenas un indicativo del potencial de mercado que el país podría aprove-char para contribuir simultáneamente a la pre-servación de sus recursos y a la creación de opor-tunidades de desarrollo para sus ciudadanos.

Aprovechar sosteniblemente el potencial de la biodiversidad implica realizar un trabajo sectorial que garantice que las distintas activi-dades económicas del país utilicen de manera sostenible los recursos naturales renovables y los servicios ambientales que ellos prestan, de manera que se evite su degradación o su agota-miento. Con este fin, una de las líneas de acción propuestas por el IAvH es la incorporación de

49 tiene por objeto “diseñar y desarrollar mecanismos que im-pulsen la inversión y el comercio de los productos y servicios de la biodiversidad o amigables con ella para alcanzar los ob-jetivos del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) y el desarrollo sostenible en Colombia”.

<www.humboldt.org.co/humboldt/mostrarpagina.php?codpage=40002> (consultado el 01-06-05).

50 En el caso de los productos ecológicos, donde Colombia ha tenido una mayor participación, ésta apenas alcanzaba 1% del área cultivada (20.000 hectáreas frente a 15,8 millones de hectáreas en el mundo). De otro lado, las tendencias de crecimiento esperadas de las ventas minoristas de este tipo de productos alcanzaban valores entre 10% y 40% anual, mientras que, entre 1997 y 2000, el gasto per cápita en el consumo de alimentos ecológicos en los países desarrollados presentó incrementos de entre 50% y 100%, alcanzando va-lores máximos del orden de 250% en el caso de Japón y de 350% en el caso de Nueva zelanda (Fundación Ecológica y Agrícola de Alemania e Ifoam).


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criterios e información sobre biodiversidad en todos los niveles de toma de decisiones a través de instrumentos como las agendas ambientales sectoriales, las evaluaciones ambientales estraté-gicas y las instancias de coordinación interinsti-tucional. Estos temas se tratan de manera gene-ral en el capítulo “Disminuir el impacto de los procesos sectoriales sobre el medio ambiente y los recursos naturales” de este documento.

Recursos genéticosLos beneficios que los recursos genéticos (rg)

y sus productos derivados pueden aportar al de-sarrollo de un país y a la sociedad en general son ampliamente reconocidos en la actualidad. El comportamiento de los mercados nacional e internacional para algunos productos derivados de los rg indica que el uso de este recurso tiene un gran potencial mundial (cuadro 4).

Cuadro 4

Comportamiento del mercado nacional e internacional de los RG

Sector

Variación porcentual de la participación de los RG en el mercado

internacional 1997-2002

Variación porcentual de la participación de los RG en el mercado

nacional 1999-2000

principales mercados

Agricultura 100% 17% ND

Medicina natural y nutracéuticos 5%-10% –5%* EU, Europa, Japón

Biofarmacéutico Rápida por nuevas tecnologías nd EU, Japón, Europa

Cosméticos y cuidado personal 10%-15% –5,1%* ND

Enzimas para industria alimenticia y no alimenticia 10% 0,4% Europa, Norteamérica,

Japón

Bioinformática 24%-33% ND ND

Biochips y microarrays 22% ND ND

Fuente: torres, Erazo, Guzmán y Cristancho 2003. Adaptado por DNP - DDUPA.

El gran número de especies que habitan el territorio colombiano le otorga al país una ven-taja comparativa asociada a la cantidad de re-cursos genéticos que pueden utilizarse. Sin em-bargo, hasta ahora no ha logrado sacar provecho de estos beneficios por varias razones, entre las que sobresalen la ausencia de una regulación de acceso a los rg aplicable a la realidad del país, la falta de interés político en el tema –esto ocurre para la biodiversidad en general– y las dificul-tades que aún existen en los diferentes eslabo-nes que componen la cadena de valor agregado

de los productos obtenidos a partir de los RG51 (torres, Fagua y Fagua 2004).

Por el lado de la regulación, la principal nor-ma que rige el acceso a los RG es la decisión 391 de 1996 de la CAN, por la cual se adopta el Ré-gimen Común de Acceso a Recursos Genéticos. Sin embargo, la inoperancia de la decisión para

51 La cadena de adición de valor de los RG la componen la con-servación in situ, el conocimiento tradicional, la capacidad científica investigativa, que incluye inventarios, colecciones y bioprospección, y finalmente la bioindustria y el mercado.



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Colombia se ha visto reflejada, principalmente, en los obstáculos que presenta el procedimiento de acceso para la investigación científica y para el fortalecimiento de la capacidad técnica nacio-nal y en la incertidumbre con respecto a los de-rechos de los poseedores distintos al Estado de los RG (comunidades locales, grupos étnicos y particulares). Se ha reconocido que la decisión ha generado procedimientos que resultan en al-tos costos y ambiguos sistemas de contratación, problemas de interpretación de conceptos, poca claridad sobre el ámbito del régimen legal, falta de regulación sobre los beneficios derivados, fal-ta de instrumentos de protección del Ct, ausen-cia de mecanismos de seguimiento y control y débil capacidad institucional para la aplicación eficaz del régimen (torres, Erazo, Guzmán y Cristancho 2003).

Por su parte, la decisión 486 de 2000 de la CAN, sobre el Régimen Común de Propiedad Industrial, establece la obligación de presentar el contrato de acceso a los RG y el consentimiento informado previo con el fin de asegurar el acceso legal a los mismos para otorgar derechos de pro-piedad intelectual a eventos o procedimientos derivados de RG o Ct.

En cuanto a los vacíos por superar en la cade-na de valor agregado de los RG se destaca que, en los dos primeros eslabones de esta cadena –la conservación in situ y el conocimiento tradicio-nal–, el país no cuenta con mecanismos apro-piados para su conservación y protección. Es así como, pese a tener un Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), no existen objetivos que incluyan la conservación de los RG. tam-poco se cuenta con una legislación dirigida a la protección del Ct, fundamental para el aprove-chamiento de los RG.

En el tema de investigación científica y bio-prospección, aparte de los limitantes financieros, legales y de infraestructura hay varios obstáculos

por superar, como la identificación del material biológico depositado en las colecciones y el es-tudio de grupos taxonómicos acerca de los cua-les se carece información y que son una fuente potencial para acceder a un RG. Finalmente, la bioindustria nacional no aprovecha los RG lo-cales, está débilmente articulada a los centros de investigación nacionales y no tiene capacidad de fomentar la innovación.

Como consecuencia de lo anterior, el acceso a ellos y el aprovechamiento de los RG se siguen realizando por medio de procesos de hecho, no autorizados y sin contemplar la distribución jus-ta y equitativa de beneficios entre los poseedores de los recursos y los intermediarios en el proceso de generación de valor agregado. Estas dificulta-des han contribuido a que el país no se beneficie en todo su potencial de los recursos genéticos representados en su megadiversidad.

De otra parte, dados los avances en la manipulación genética de organismos vivos, Colombia deberá continuar implementando medidas de seguridad en la biotecnología como las que se proponen en el marco del Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica52. En este sentido, el país deberá seguir trabajando en el cumplimiento de los compromisos adquiridos, especialmente en la adopción de medidas legislativas, administrativas y de otro tipo para cumplir sus obligaciones, y velando por que el desarrollo, la manipulación, el transporte, la utilización, la transferencia y la liberación de organismos vivos modificados se realicen en

52 El objetivo del protocolo es “garantizar un nivel adecuado de protección en la esfera de la transferencia, manipulación y utilización seguras de los organismos vivos modificados resultantes de la biotecnología moderna que puedan tener efectos adversos para la conservación y la utilización soste-nible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana, y centrándose concreta-mente en los movimientos transfronterizos”.


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condiciones adecuadas, que eviten los riesgos para la biodiversidad y la salud humana.

Desarrollo sostenible del potencial económico de la biodiversidad

La importancia económica de los bienes y servicios de la biodiversidad es ampliamente reconocida. Los productos derivados de la flora y la fauna silvestres constituyen la base de un comercio internacional de un valor aproximado a los 10.000 millones de dólares anuales (Mu-ñoz [comunicación personal, 2005]), al que se agrega un vasto comercio ilegal estimado en 200.000 millones de dólares anuales, represen-tado en el tráfico ilícito de animales, plantas y subproductos animales y vegetales como marfil, pieles, corales y medicamentos. Se estima que, a comienzos de la década del noventa, el comercio de madera representó 65% del valor anual del comercio internacional de productos silvestres, seguido de los productos pesqueros (25%), de productos forestales no maderables (7%) y de otros productos, como plantas y animales vivos, productos ornamentales, carne de monte, etc. (3%).

Se estima también que el mercado mundial de plantas medicinales y sus derivados está alre-dedor de los 20 billones de dólares anuales, que el consumo de aceites esenciales y oleaginosas en los Estados Unidos, Europa y Japón supera los 700 millones de dólares al año y que el mer-cado de gomas, látex y resinas empleados en las industrias alimenticia, cosmética y química está alrededor de los 2,5 billones de dólares anuales (Rides 2002).

Estas cifras muestran un panorama del tama-ño y de las posibilidades del mercado mundial de estos productos. Sin embargo, la participa-ción de los países latinoamericanos en el comer-cio de productos de la biodiversidad es pequeña:

en 1999, por ejemplo, sólo 11,7% de los acei-tes esenciales y vegetales consumidos en Europa provenían de los países latinoamericanos. Con respecto a las gomas, látex y resinas se estima que el aporte de los países latinoamericanos a las importaciones de EU, UE y Japón es de 8,5%, aproximadamente (ibíd.).

Según un estudio realizado por la línea de investigación Biocomercio Sostenible (Díaz 2005), las exportaciones colombianas de folla-je, frutas y partes de plantas (semillas o frutos utilizados en perfumería, medicina o similares), equivalentes a 92% de las exportaciones de pro-ductos provenientes de la biodiversidad nativa, apenas sobrepasaron los 17 millones de dólares en 2005.

El uso sostenible de la biodiversidad nativa también tiene un gran potencial en los merca-dos nacional, regional y local. A la vez es una herramienta de generación de empleo e ingresos para comunidades indígenas, afrocolombianas y campesinas que habitan en zonas ricas en biodi-versidad y que generalmente se encuentran des-vinculadas de la dinámica económica.

Dado que los productos de la biodiversidad nativa son novedosos y, en la mayoría de los ca-sos, cuentan con mercados poco desarrollados, la mejor estrategia para generar desarrollo sec-torial es fortalecer las cadenas de valor que van desde el proveedor de materias primas hasta el consumidor final. Con una cadena de valor es más factible lograr estrategias de diferenciación e innovación de productos y, por esta vía, venta-jas competitivas más sostenibles en el tiempo.

El enfoque de cadenas productivas contribuye de diferentes maneras a la conservación de la biodiversidad: por un lado, permite el aprovechamiento sostenible de especies nativas de Colombia, lo que influye positivamente en el cuidado y la recuperación de especies



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amenazadas por el comercio y en la conservación de zonas en donde se puedan encontrar nuevas especies; por otro, genera incentivos locales para la conservación de los ecosistemas donde se lleva a cabo su extracción, y, finalmente, en el caso de especies cultivadas según criterios ambientales y sociales, se generan procesos de conservación de la agrobiodiversidad.

Sin embargo, hay algunos obstáculos que se deben superar para aprovechar el potencial de nuestra biodiversidad:• Las empresas que aprovechan sostenible-

mente la biodiversidad nativa se caracteri-zan por ser pequeñas y medianas, por estar posicionadas en mercados locales y por su poca experiencia en gestión empresarial, lo que dificulta los procesos de planeación fi-nanciera, la definición e implementación de estrategias de mercadeo y ventas, el desarro-llo de productos y otros procesos de gestión empresarial (Lozada y Gómez 2005).

• La novedad de los productos de biocomercio implica que aún no se han consolidado gre-mios que representen los intereses de todos los eslabones de la cadena de valor y contri-buyan a la superación de barreras internas y externas al comercio y a la identificación de nuevas oportunidades de negocios.

• La información sobre los mercados de productos de la biodiversidad es aún muy escasa y está en proceso de consolidación; no existen bases de datos especializadas que permitan tener un panorama real de su comportamiento. Este desconocimiento desestimula la inversión dirigida a la bús-queda y el desarrollo de nuevos productos.

• El desarrollo de productos de la biodiversi-dad está estrechamente ligado al desarrollo de la investigación aplicada. Hace falta ar-ticular la investigación que se realiza en el país con las necesidades de las empresas que

aprovechan la biodiversidad. La ausencia de investigación aplicada ha impedido el desa-rrollo de productos con alto valor agregado que maximicen el beneficio para las cadenas de valor.

• Finalmente es necesario revisar la legislación colombiana y hacer los ajustes pertinentes para facilitar el aprovechamiento sostenible de la biodiversidad.

Instrumentos para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad

Los instrumentos de política en materia de biodiversidad están diseñados para actuar como incentivos que modifiquen el comportamiento de los distintos actores involucrados. En desa-rrollo de la Política Nacional de Biodiversidad, el Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y locales y distintos actores de la sociedad ci-vil han diseñado e implementado una serie de instrumentos específicos para promover la con-servación y el uso sostenible de la biodiversidad en el país. Dentro de ellos pueden señalarse los siguientes:

• el Certificado de Incentivo Forestal (CIF)

• el CIF de conservación creado por la Ley 223 de 1995

• las exenciones tributarias por veinte años de las rentas provenientes de los servicios de ecoturismo (Decreto 2755 de 2003)

• las exenciones tributarias de las rentas pro-venientes del aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales y nuevos aserríos y de la renovación de plantaciones de árboles maderables (Decreto 2755 de 2003)

• las exenciones a la venta de energía eléctrica generada con base en los recursos eólicos, la biomasa o los residuos agrícolas (decreto 2755 de 2003)


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• las deducciones por inversiones en control y mejoramiento del medio ambiente (Decre-to 3172 de 2003)

• las deducciones de renta para los nuevos cultivos forestales incluidos en el Plan de Desarrollo 2002-2006

• los incentivos monetarios a las comunida-des que conformen núcleos de intervención dentro de las zonas focalizadas por el Pro-grama de Desarrollo Alternativo

• la aplicación de los recursos señalados en los artículos 43 y 45 de la Ley 99 de 1993

• el financiamiento, a través del Fonam y el Fondo Amazónico, con los recursos que asigna el artículo 184 de la Ley 223 de 1995 de la Reforma tributaria, de proyectos en comunidades (Política de Bosques [Conpes 2834, 1996]).

Sin embargo, la aplicación de estos instru-mentos presenta varios problemas que deben superarse, entre ellos la ausencia de una meto-dología que incorpore de manera sistemática las consideraciones de biodiversidad en las políti-cas, los planes y los programas públicos sectoria-les, la ausencia de un sistema de ordenamiento territorial que considere la biodiversidad como eje integrador de las políticas ambientales y el hecho de que no todos los instrumentos se inte-gran dentro de estrategias institucionales de lar-go plazo, por lo que son vulnerables a cambios en las decisiones y planes de corto plazo.

Valoración económica de la biodiversidad

Los métodos de valoración económica cons-tituyen una importante herramienta para garan-

tizar el uso sostenible de la biodiversidad y para sensibilizar a la sociedad sobre su valor y el de los bienes y servicios ambientales que aquélla presta. En Colombia, esta herramienta ha sido incorporada a la estrategia de aprovechamiento sostenible de la Política Nacional de Biodiversi-dad, pero su uso es aún limitado. Entre sus prin-cipales beneficios se destacan los siguientes:

• Permite el reconocimiento, por parte de la sociedad en general, de la importancia de la diversidad biológica y la toma de conciencia sobre el grave problema que representa su pérdida.

• Provee la información necesaria para el di-seño de políticas e instrumentos eficientes que garanticen la conservación y el aprove-chamiento sostenible de la biodiversidad.

• Permite definir valores de referencia para establecer tasas por uso de los bienes y ser-vicios ambientales.

La discusión sobre la valoración ambiental se presenta con mayor detalle en el capítulo “For-talecer el sistema nacional ambiental” de este documento.

El IAvH deberá coordinar la formulación de una estrategia nacional para la elaboración del inventario, la cual debe ser apoyada técnicamen-te por los demás institutos vinculados al MA-VDt que tienen competencia en el tema, por el ICN y por la Universidad del Amazonas53 y también por otras entidades publicas y privadas que desarrollen acciones tendientes a avanzar en el tema.

58 Las propuestas que se presentan en este documento tendrán como referente lo dispuesto en el decreto 309 de 2000, por medio del cual se reglamenta la investigación científica sobre diversidad biológica.



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MEtAS54

Conocimiento de la biodiversidad

Objetivo 1. Fortalecer y aumentar el conocimiento, a escala genética, de la biodiversidad de es-pecies y de ecosistemas.

tabla 1Conocimiento de la biodiversidad

Metas Situación actual Situación 2010 Situación 2019Avanzar en la construcción del inventario de la biodiversidad del país

Existen avances en el tema, realizados por diferentes instituciones, pero no hay una estrategia articuladora.No hay claridad sobre los vacíos de información.

La estrategia nacional para la elaboración del inventario ha sido formulada y está en proceso de implementación.Información sistematizada e integrada al SiB-SIBM.

Instituciones del Sina aportan coordinadamente información para la elaboración del inventario.Evaluación de la estrategia.

Fortalecer y completar las colecciones biológicas para el conocimiento de la biodiversidad.

Ausencia de información en algunos grupos55.Identificación incompleta de grupos taxonómicos56.

Incremento de 30% de la investigación sobre grupos carentes de información.40% de los especímenes depositados en las colecciones descritos a nivel de especie.

Incremento de 80% de la investigación sobre grupos carentes de información.Por lo menos 70% de los especímenes depositados en las colecciones descritos a nivel de especie.

Promover el conocimiento a escala genética de componentes estratégicos de la biodiversidad.

8% de las entidades investigadoras sobre biodiversidad trabajan en genética.Estudios en genética concentrados en especies amenazadas y de interés económico.Baja representatividad de grupos taxonómicos en las colecciones57.

20% de las investigaciones en bio-diversidad incluyen descripciones genéticas.Incremento en 50% de las colecciones de grupos biológicos de los cuales no se tienen muestras.

30% de las investigaciones en biodiversidad contienen descripciones genéticas.Incremento de 90% de las colecciones de grupos biológicos de los cuales no se tienen muestras.

Fortalecer el Sistema de Información en Biodiversidad Continental y Marino-Costero en el marco del SIAC.

Conjuntos de referencia en construcción58.Aproximadamente 750.000 registros biológicos a disposición por medio del SiB.Aproximadamente 65.000 registros biológicos a disposición en el SIBM.

Aumento de 40% del número de datos.2.000.000 de datos básicos a disposición en el SiB.120.000 registros biológicos a disposición en el SIBM.

Aumento de 80% del número de datos.6.500.000 datos básicos puestos a disposición por medio del SiB.250.000 registros biológicos a disposición en el SIBM.

Divulgar entre los ciudadanos la importancia de la biodiversidad.

62% de los colombianos opinan que la pérdida de la biodiversidad es un problema grave, pero no uno de los más graves.

80% de los colombianos consideran que la pérdida de la biodiversidad es un problema grave.

100% de los colombianos consideran que la pérdida de biodiversidad es un problema grave.

Fuentes línea de base: (1) yepes et al. 2007. (2) Palacio y Hodson-Inacib. 2006. (3) yepes et al. 2007. (4) IAvH-SiB 2007, Invemar 2007. (5) Lemoine 2004.

54 Las metas sobre conocimiento, conservación y uso de la bio-diversidad se enmarcan dentro de los desarrollos propuestos en los documentos de la Visión Colombia II Centenario: 2019 “Fundamentar el crecimiento en la ciencia, la tecno-logía y la innovación” (DNP - Colciencias 2006) y “Aprove-char el territorio marino-costero en forma eficiente y soste-nible” (DNP - Dimar 2007).

55 Invertebrados: celenterados, anélidos, equinodermos, po-ríferos, nemátodos, rotíferos, platelmintos, tardígrados, miriápodos, sipúnculos, rizópodos, ctenóforos, nemertinos y briosos. Plantas sin flores: algas rojas, algas pardas, diato-meas, algas doradas, algas verdes, algas verdeamarillas y algas verdes conjugadas (torres et al. 2004).

56 Vertebrados: peces (60% de los registros de especies), reptiles (67%), aves (87%), anfibios: (70%), mamíferos (72%). Invertebrados: moluscos (60%), crustáceos (40%), anélidos (40%), artrópodos (41%), insectos (38%). Microorganismos (51%). Plantas: en herbarios (59%), en colecciones vivas (66%) (ibíd.).

57 Peces, invertebrados y microorganismos.58 Veinticinco mil términos en el tesauro, 38.000 nombres

científicos en los archivos de autoridad taxonómica, 113 mé-todos y 672 atributos en el catálogo de métodos y atributos, y aproximadamente 350 metadatos.


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Construcción del inventario de la bio-diversidad del país y fortalecimiento de las colecciones biológicas

La estrategia buscará, en primer lugar, esta-blecer cuáles son los vacíos de información que a la fecha tiene el país, tanto en información bio-lógica y ecológica de los componentes de la bio-diversidad como en cobertura geográfica, para mejorar la distribución regional de las investi-gaciones en biodiversidad y lograr una mayor representatividad del territorio nacional. Se bus-cará reconocer las potencialidades regionales e institucionales59 en el conocimiento de la biodi-versidad, para que puedan utilizarse en la elabo-ración del inventario. Para el logro de esta meta será muy importante la actualización periódica del mapa de ecosistemas nacionales, elaborado por los institutos de investigación ambientales, con el fin de conocer los cambios en el tiempo de estos componentes de la biodiversidad.

La ampliación de la cobertura de la investi-gación en biodiversidad a todo el territorio na-cional implica que el Estado y el sector privado demuestren la voluntad de invertir mayores re-cursos financieros en investigación en zonas tan importantes como la Amazonia, la orinoquia, el Chocó biogeográfico y las zonas marinas y costeras. Estas acciones se complementarán con la implementación del Programa Nacional de Investigaciones en Biodiversidad Marina y Cos-tera.

Se definirán metodologías estandarizadas para la recopilación de información en campo, que deberán transferirse a las regiones con el res-pectivo acompañamiento de los institutos, y se precisará cómo la información se incorporará al sib y se pondrá a disposición de los usuarios.

Dada la gran cantidad de material deposi-tado en las colecciones que no se ha determi-nado a nivel de especie, se deberá fortalecer la

formación de sistemáticos, taxónomos e inves-tigadores en biodiversidad para lograr descrip-ciones lo más completas que sea posible de los especímenes. Esto se puede lograr mediante la implementación en el país de programas acadé-micos tendientes a formar especialistas en esos campos, por medio de líneas de cofinanciación en los campos requeridos u otorgándoles a los investigadores becas para adelantar estudios en el exterior y vinculándolos al desarrollo de pro-yectos en el país.

Se impulsarán las actividades de sistematiza-ción de las colecciones y de registro de las mis-mas ante la autoridad competente. Un aspecto que no se debe menospreciar es la repatriación de la información almacenada en instituciones extranjeras, por medio de convenios interguber-namentales que faciliten procesos de intercam-bio de información y de personal capacitado.

El país deberá hacer un gran esfuerzo para ampliar el nivel de conocimiento a escala gené-tica de los organismos que componen la biodi-versidad. Para esto será necesario fortalecer las colecciones con muestras representativas de la biodiversidad y, a la vez, vigorizar la investiga-ción sobre el material depositado en éstas.

Para el avance del estudio en genética se pro-moverá la inclusión de las técnicas de estudio genético en la formación académica y en el tra-bajo de los institutos de investigación. El Esta-do deberá generar incentivos que faciliten a los actores públicos y privados la adquisición de los materiales y equipos necesarios para avanzar en

59 Es muy importante que la elaboración del inventario de la biodiversidad se apoye y además fortalezca las iniciativas que en este momento se gestan con éxito en el país, como las listas de chequeo de la flora y la fauna de Colombia, coor-dinadas por el ICN (<aplicaciones.virtual.unal.edu.co/colec-ciones/datos/herbario/consultasHerbario.jsp> [consultado en octubre de 2006]), y las demás iniciativas académicas regionales.



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la investigación genética y el mejoramiento de las plantas físicas de las instituciones donde se consigna el material y del capital humano nece-sario para su conservación, conocimiento y uso.

Fortalecimiento del Sistema de Información en Biodiversidad

El Sistema de Información en Biodiversidad (SiB) será más fuerte en la medida en que se am-plíe y consolide una red de sistemas de informa-ción y se enriquezca la información de referencia sobre la biodiversidad del país. Actualmente, el sib cuenta con cinco redes regionales y temáti-cas y 69 socios institucionales. Para que crezca y sea funcional se deberá mejorar la infraestruc-tura con la que cuenta, con miras a mejorar la conectividad, la alimentación de los contenidos y la realización de búsquedas inteligentes; estas estrategias deberán estar relacionadas con las propuestas para el fortalecimiento del SIAC.

El SiB deberá ser capaz de proveer infor-mación a los tomadores de decisiones y a otros actores involucrados en el conocimiento, la conservación y el uso de la biodiversidad y se retroalimentará con otras herramientas de in-formación, como el observatorio Nacional de Biocomercio (oBIo), el Mecanismo de Facili-

tación de Colombia (CHM) y las demás fuentes de información provenientes de los institutos y la academia.

Reconocimiento de la importancia de la bio-diversidad para Colombia

Para que la biodiversidad se reconozca como una estrategia de desarrollo, el Estado y los par-ticulares deberán invertir en programas de divul-gación a través de medios masivos, en los cuales se les den a conocer a los ciudadanos sucesos, fechas, eventos, hallazgos, programas y resulta-dos importantes en temas relacionados con la biodiversidad.

Como parte de la estrategia, en 2019 el país tendrá un museo de historia natural cuyo fin será principalmente divulgativo. Para ello, en 2010 habrá definido una estrategia técnica y fi-nanciera que involucre a los institutos de inves-tigación y a la academia y canalice los aportes del sector privado, la cooperación internacional y el Estado.

El cumplimiento de esta meta implica la co-ordinación con las estrategias propuestas para educación ambiental presentadas en el capítulo “Fortalecimiento del Sistema Nacional Ambien-tal” de este documento.

Objetivo 2. Garantizar la recuperación, la protección y el fomento del conocimiento tradicional, asociado a la biodiversidad.

tabla 2Conocimiento tradicional de la biodiversidad

Metas Situación actual Situación 2010 Situación 2019Elaboración y adopción de una política nacional de recuperación, protección y fomento del Ct.

No hay una política nacional.

Existen estudios nacionales e in-ternacionales de posibles elemen-tos para la protección del Ct60.

Política elaborada y en proce-so de implementación.

Política implementada y evaluada.

Fuentes línea de base: trips, job/02/60 2002.14; wipo/grtkf/ic/6/12 2003; Vivas 2002: 7; Ruiz 2002: 67; Comité Intergubernamen-tal de Propiedad Intelectual, Recursos Genéticos, Conocimientos tradicionales y Folclore de la ompi.

60 tRIPS, JoB/02/60 2002: 14; wIPo/GRtKF/IC/6/12 2003; Vivas 2002: 7; Ruiz 2002: 67; Comité Interguberna-

mental de Propiedad Intelectual, Recursos Genéticos, Cono-cimientos tradicionales y Folclore de la ompi.


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La elaboración y la adopción de una política nacional para la recuperación, la protección y el fomento del Ct deben contemplar una serie de estrategias orientadas tanto a la protección del Ct frente al uso de terceros como a su recupera-ción y fomento para evitar su erosión y garanti-zar su permanencia. En este sentido es necesario desarrollar un marco legal sui géneris, dotado de la respectiva capacidad institucional, con el fin de proteger los derechos intelectuales de las comunidades indígenas y locales sobre el Ct y de asegurar la obtención, por parte de ellas, de los beneficios derivados de su uso y aprovecha-miento.

El marco legal, sin embargo, no es suficiente para asegurar la recuperación, la preservación y el fomento del Ct. Se requiere complementarlo con estrategias para fortalecer los espacios don-de se generan los acervos culturales, los procesos de documentación de la información referida al Ct y la capacidad de aprovechamiento de los RG y el Ct por parte de las comunidades mis-mas. Para fortalecer la capacidad de aprovecha-miento sostenible de la biodiversidad y avanzar en el proceso de documentación en las comuni-dades se propone61.

• identificar los sistemas de producción tradi-cionales que contribuyen a la conservación y el aprovechamiento de la biodiversidad y

generar medidas especiales para su protec-ción y desarrollo.

• apoyar la creación y el fortalecimiento de grupos, cooperativas y otras formas de orga-nizaciones de base alrededor de actividades tradicionales de aprovechamiento sosteni-ble de la biodiversidad.

• diseñar programas de capacitación orienta-dos a las comunidades para la valoración de la biodiversidad y el Ct asociado y de su importancia para el mantenimiento de la diversidad genética.

• diseñar e implementar sistemas de infor-mación que permitan recuperar, proteger, fomentar, aprovechar y valorar el Ct por parte de las comunidades, o por personas externas con la participación y el consenti-miento informado previo de aquéllas.

• repatriar la información acerca del Ct.

• elaborar bases de datos o registros del Ct que puedan ser utilizadas por la Superin-tendencia de Industria y Comercio con el fin de evitar la concesión de derechos de propiedad intelectual sobre Ct a personas externas a las comunidades y de empren-der acciones correctivas sobre los cono-cimientos a los que no se haya accedido legalmente.

61 Las estrategias propuestas se basan en torres et al. 2004.



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Conservación de la biodiversidad

Objetivo 1. Garantizar la conservación in situ de la biodiversidad.tabla 3

Conservación in situ de la biodiversidad en el marco del SINAP

Metas Situación actual Situación 2010 Situación 2019

Desarrollar las estrategias de definición e implemen-tación del SINAP.

No hay un marco estratégico y re-gulatorio para el SINAP, pero hay elementos de orientación para su formulación.

Existe un memorando de entendi-miento para la formulación del Plan de Acción del SINAP.

Estrategia y regulación formulada y en proceso de implementación. Incluye mecanismos institucionales, legales y económicos que soportan los esfuerzos de conservación públi-cos y privados.

Estrategia en implemen-tación y evaluación.

Incrementar la representa-tividad ecosistémica para la conservación de la bio-diversidad en el SINAP.

Menos de 50% de los ecosistemas representados en el SPNN.

75% de los ecosistemas, en sus res-pectivos arreglos naturales, tienen representatividad en el SINAP.

100% de los ecosistemas, en sus respectivos arre-glos naturales, están re-presentados en el SINAP.

Promover la participación privada en los servicios ecoturísticos en áreas del SPNN.

Participación privada en servicios de ecoturismo en cuatro de las áreas del SPNN. Procesos en marcha en dos áreas adicionales.

Participación privada en servicios de ecoturismo en diez áreas del SPNN.

Participación privada en servicios de ecoturis-mo en quince áreas del SPNN.

Implementación de PM socialmente concertados en las áreas protegidas del SINAP.

48 áreas protegidas del SPNN cuentan con planes de manejo for-mulados con algún grado de con-certación.

100% de los PM del SPNN en im-plementación.

40% de las áreas protegidas regiona-les y locales en proceso de formula-ción e implementación de PM.

100% de las áreas prote-gidas del SINAP imple-mentando sus PM.

Fuentes línea de base: (1) UAESPNN 2006. (2) Fandiño 2005. (3) UAESPNN 2005.

Implementación del SINAP

La implementación del SINAP debe partir de la definición concertada de los objetivos y metas de conservación que debe proponerse el país y de los mecanismos para alcanzarlos. En este sentido será prioritario el trabajo de las di-ferentes instituciones en el marco del memoran-do de entendimiento y el desarrollo del Plan de Acción del SINAP, así como una correcta arti-culación de los resultados a los instrumentos de planeación de las autoridades ambientales regio-nales y las entidades territoriales y a los ejercicios de planeación de las diferentes expresiones de la sociedad civil. Además se deben desarrollar ins-trumentos económicos, institucionales y legales que respalden la consolidación del SINAP para

la conservación sostenida de la biodiversidad del país.

Para lograr la descentralización de la estrate-gia de conservación in situ es importante apoyar la declaración de áreas protegidas por fuera del SPNN y la consolidación de sistemas regiona-les, municipales y locales en sitios prioritarios, de manera que contribuyan al logro de los ob-jetivos de conservación del SINAP. Igualmente se deberá armonizar el marco legal existente de manera que incluya las diferentes categorías de áreas protegidas.

Para impulsar el trabajo articulador del SI-NAP entre las diferentes estrategias de conser-vación se promoverá la conformación de grupos regionales de facilitación encargados de coor-


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dinar las acciones de conservación nacionales y otras iniciativas regionales y locales de conser-vación.

Aumentar la representatividad de la biodiversidad en el SINAP

La conservación de la biodiversidad ecosisté-mica debe reconocer las variaciones territoriales y obedecer también a criterios de representati-vidad que, por ahora, no se satisfacen. Es ne-cesario, entonces, promover el incremento de los ecosistemas representados en las áreas del SINAP, recurriendo a la declaración de áreas en otras categorías de protección, de carácter na-cional, regional, local o privado. Los ecosistemas en los cuales se debe hacer especial énfasis son los ecosistemas secos, muy secos y estacionales presentes en el Caribe, la cuenca del orinoco, la Amazonia y los Andes, y los ecosistemas ma-rinos.

Además, la lógica de la declaración de áreas protegidas no debe limitarse a aspectos funcio-nales como el tamaño sino que también debe garantizar la protección de los arreglos naturales de ecosistemas para responder mejor a la con-servación de las diferentes especies. Asimismo se deben generar estrategias específicas para es-pecies de hábitat restringido, endémicas y mi-gratorias. Además es importante que las áreas protegidas contemplen, en sus objetivos de con-servación, la protección del material genético, del cual depende en gran parte la evolución de la biodiversidad.

Por otra parte es preciso reforzar la idea de que la conservación de los recursos ecosistémi-cos y biológicos de la Nación no sólo debe ser un asunto del Estado: los propietarios de predios privados también pueden y deben contribuir a este propósito62.

El logro de esta meta requiere la elaboración de planes de manejo concertados con las comunida-des para las áreas protegidas existentes en sus terri-torios o en sus vecindades, especialmente en las del SPNN. Ello contribuirá a garantizar su sostenibili-dad al contribuir a la disminución de los conflictos y al allanamiento de los obstáculos planteados por su declaración y les permitirá a las comunidades el aprovechamiento de sus recursos.

Participación privada en el ecoturismoPara aumentar los beneficios sociales y econó-

micos de la conservación, el Gobierno Nacional se ha propuesto estimular la participación privada en la prestación de servicios de ecoturismo en los parques nacionales (Conpes 3296). Para 2019, el país debe contar con este tipo de participación en, por lo menos, quince áreas del SPNN.

La participación privada no significa, de ninguna manera, la privatización de las áreas del SPNN sino, únicamente, la de los servi-cios que se prestan a los visitantes, ya que el Estado no está en capacidad de prestarlos efi-cientemente y debe concentrar sus esfuerzos y recursos en acciones de verdadera importancia, como la conservación y la garantía de la soste-nibilidad de las áreas.

62 Artículo 58 de la Constitución Política de 1991: “La propie-dad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica”.



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Objetivo 2. Reducir procesos y actividades que ocasionan el deterioro de la biodiversidad.tabla 4

Reducción de procesos y actividades que ocasionan el deterioro de la biodiversidad

Metas Situación actual Situación 2010 Situación 2019Alcanzar tasas promedio de reforestación protectora de 30.000 ha anuales entre 2006 y 2019.

15.777 ha reforestadas anual-mente, en promedio.

30.000 ha reforestadas anualmente.

30.000 ha reforestadas anualmente.

Lograr el crecimiento de las poblaciones de especies en pe-ligro crítico por medio de la protección o el manejo acerta-do de sus hábitat naturales.

82 especies de fauna y flora en peligro crítico63.

10% de las especies en pe-ligro crítico han sido recu-peradas.

80% de las especies en peligro crítico han sido recuperadas.

Reducir significativamente el comercio ilegal de especies de fauna y flora.

Existe una estrategia nacional para la prevención y el control del tráfico ilegal de especies sil-vestres.42% de la madera que utiliza el país se extrae ilegalmente del bosque natural.

El comercio ilegal de fau-na y flora se habrá reduci-do en 30%.

El comercio ilegal de especies de fauna y flo-ra se habrá reducido en 60%.

Implementar mecanismos de prevención, control y manejo de especies invasoras.

Hasta el momento se han reco-nocido trece especies invasoras.El país no cuenta con mecanis-mos de prevención, control y manejo de especies invasoras.

Inventario de especies in-vasoras, exóticas y natura-lizadas.Estrategia de prevención, control y manejo de estas especies formulada y en implementación.

Evaluación y ajuste de la estrategia.

Fuentes línea de base: (1) Ideam 2004; MAVDt – Dirección de Ecosistemas. (2) IAvH 2006. (3) Contraloría.

63 Plantas fanerógamas: 96; mamíferos: 5; aves: 19; reptiles: 8; anfibios: 14; peces marinos: 3; peces dulceacuícolas: 1; inver-tebrados marinos: 1; chrysobalanaceae: 8; lecythidaceae: 2; palmas: 6; frailejones: 7; zamias: 7. (García, Galeano y toro; Franco, Baptiste y Rivera en Chaves y Santamaría 2006).

Reforestación y deforestaciónEl incremento de las tasas de reforestación en

Colombia dependerá de un esfuerzo fiscal espe-rado y razonable del Estado y de la inversión privada promovida por la legislación forestal. Es previsible, entonces, que en 2019 estas tasas de reforestación puedan alcanzar alrededor de 40.000 hectáreas anuales.

De acuerdo con el Plan Nacional de Desarro-llo Forestal (MMA, MinComex, MinDesarrollo y DNP 2000), la meta de reforestación propuesta es mucho más optimista, debido al énfasis que hace en las plantaciones forestales de tipo pro-ductor, las cuales no prestan los mismos servicios

ambientales que las plantaciones protectoras; por ello, la meta se ha establecido en un nivel más bajo, ya que sólo considera estas últimas.

Para obtener los mayores beneficios sociales posibles, los esfuerzos de protección y de restau-ración de la cobertura forestal deben concen-trarse, prioritariamente, en las áreas de mayores fragilidad geológica y diversidad biológica y en las cuencas que abastecen los acueductos de los centros urbanos del país.


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Es importante tener en cuenta que el futuro de la deforestación en Colombia está muy ligado al de los cultivos ilícitos, a la solución de los pro-blemas de pobreza rural, a la diversificación de las fuentes de materia prima de la industria forestal y, en menor grado, a la adopción de alternativas energéticas en zonas rurales y asentamientos hu-manos que actualmente dependen de la leña.

Además, el ordenamiento territorial munici-pal y regional también podrá hacer importantes contribuciones al control de la deforestación, a la conservación de la biodiversidad y de los suelos y a la prevención de desastres naturales mediante la definición y la aplicación efectiva de regulaciones que incentiven el uso del suelo de acuerdo con su vocación.

La evolución positiva en estos temas permiti-ría continuar reduciendo gradualmente las tasas anuales de deforestación, de tal suerte que en algún momento se igualen con las de refores-tación y revegetalización, en alrededor de las 40.000 hectáreas anuales.

Asimismo, se deberá propender al mejora-miento de los ecosistemas marinos y costeros, para lo cual serán necesarias la adopción y la implementación regional de planes de manejo de manglares, de corales y de praderas de pastos marinos.

Mejoramiento in situ de poblaciones de es-pecies en peligro crítico

La estrategia más importante para la recupe-ración de especies en peligro crítico es el manejo de las poblaciones silvestres en su hábitat natural, esto presupone la recuperación de los hábitats y el control de acciones antropogénicas como la caza o la sobreexplotación de las especies.

Es necesario elaborar una estrategia nacional para la conservación de especies amenazadas, que recoja las recomendaciones propuestas en

los Libros Rojos y que involucre el trabajo de diferentes actores como los institutos de inves-tigación, las autoridades ambientales regionales y locales y los investigadores. Este trabajo será complementado con acciones de conservación ex situ.

Control del tráfico ilegal de especies de fauna y flora

Para lograr un control efectivo del tráfico ilegal de fauna y flora es importante desarrollar lineamientos que guíen y articulen el trabajo in-terinstitucional en el tema, de tal manera que en 2010 se cuente con un documento de política en proceso de implementación para la reduc-ción del comercio ilegal de fauna y flora.

Es muy importante generar capacidad técni-ca en las diferentes autoridades ambientales que participan en la regulación del comercio ilegal de la biodiversidad. Para esto se utilizarán las estrategias propuesta en el capítulo “Fortale-cimiento del Sistema Nacional Ambiental” de este documento; además, las autoridades Cites del país deben diseñar planes de difusión de la información sobre las especies que pueden o no comercializarse y sobre los mecanismos de con-trol. Dicha divulgación debe dirigirse tanto a las autoridades que manejan el tema como a la so-ciedad en general.

Prevención, control y manejo de especies in-vasoras

Las autoridades ambientales, en cabeza del MAVDt, deben tomar medidas tendientes a mejorar el conocimiento, el control y la preven-ción del problema que representan las especies invasoras. La estrategia que vaya en este sentido deberá considerar el conocimiento de las espe-cies presentes en el país, de su distribución actual y de sus impactos, así como de los orígenes de



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su introducción y de los mecanismos para con-trolarlas. En el caso de los ecosistemas marinos es necesario desarrollar inventarios de los ecosis-temas más susceptibles a la llegada de especies invasoras, como los cercanos a los puertos.

uso de la biodiversidad

Objetivo 1. Utilizar sosteniblemente los productos maderables del bosque.tabla 5

utilización sostenible de productos maderables del bosque natural


Alcanzar 6.000.000 ha de bosque natural bajo manejo sostenible y 500.000 de ellas con certifica-ción forestal voluntaria.

Proyectos en marcha en cerca de 2.000.000 ha. Hay criterios e indicadores para ordenación.

4.000.000 ha con planes de ordenación y manejo. 200.000 ha certificadas.

6.000.000 ha con pla-nes de ordenación y manejo y 500.000 ha certificadas.

Fuente línea de base: (1) MAVDt – Dirección de Ecosistemas 2005.

Finalmente es necesario informar a la socie-dad en general sobre los graves impactos de las especies invasoras y sobre las medidas que se deben tomar en caso de detectarlas en la vida silvestre.

El Plan Nacional de Desarrollo Forestal (2000) señala una serie de estrategias que con-tribuirán al ordenamiento del bosque natural y que, en síntesis, buscan

• facilitar la adopción de criterios e indica-dores, para lo cual el MAVDt y las CAR continuarán desarrollando experiencias apoyadas por la organización Internacional de Maderas tropicales (oIMt), definirán bosques modelo en manejo y aprovecha-miento y procurarán su incorporación a la Red Internacional de Bosques Modelo.

• avanzar en la unificación y el mejoramiento de los criterios técnicos y de los procedi-mientos para el otorgamiento de concesio-nes y permisos de aprovechamiento fores-tal.

• mejorar los procedimientos de control y se-guimiento en las diferentes etapas del apro-vechamiento, la movilización y la transfor-mación, fortaleciendo las capacidades del

MAVDt y las CAR para asegurar el cumpli-miento de las normas y los procedimientos técnicos correspondientes; de esta manera se podrán adoptar oportunamente medidas y correctivos que garanticen el manejo adecua-do de las áreas boscosas del país.

Se deberá considerar el carácter colectivo de buena parte de las áreas en donde se encuentran bosques naturales con posibilidades de uso. Para tal fin deberán incluirse, dentro de los instrumen-tos de ordenación de los bosques, esquemas para su manejo y aprovechamiento comunitario, faci-litando su integración productiva en condiciones de equidad y brindándoles una oportunidad de desarrollo sostenible con base en sus recursos.

En relación con la certificación voluntaria como mecanismo diferenciador de los produc-tos y subproductos del bosque y herramienta de competitividad internacional se plantea una meta de 500.000 hectáreas, acorde con los li-neamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo Forestal, que incluyen:


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• el apoyo, el estímulo y la cofinanciación –por parte de Proexport, el Ministerio de Comercio, Industria y turismo (MCIt), el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y el MAVDt– de los pro-cesos de aseguramiento de la calidad y la obtención de la certificación internacional, incluida la norma ISo 9000, para los pro-ductos de la cadena forestal

• la ejecución, en las empresas, de programas de capacitación en normalización, acredita-ción y metrología para facilitar la obtención de la certificación

• la conformación de alianzas estratégicas y la celebración de convenios de competiti-vidad entre actores de las cadenas relaciona-das con la industria forestal y sus derivados, tanto del sector público como del privado, y en los ámbitos nacional y regional.

Objetivo 2. Fomentar la utilización sostenible de los recursos genéticos y los productos derivados.tabla 6

fomento del uso de los recursos genéticos y productos derivados


Elaborar y adoptar una política de acceso y apro-vechamiento sostenible de los RG y productos derivados.

Colombia no tiene una política ni una legislación propias sobre el tema.

Política elaborada, aprobada y en proceso de implementación.

Política en implementación y evaluación de resultados.

Fortalecer la cadena de agregación de valor de los RG y productos de-rivados.

Hay obstáculos en los di-ferentes eslabones de la ca-dena de valor de los RG.Existe el Plan Nacional de Bioprospección Continen-tal y Marina.

Diseño y ejecución del Plan Nacional de Bioprospección para la bioindustria, en concor-dancia con la meta propuesta en el documento “Aprovechar las potencialidades del campo”.Implementación del Plan Na-cional de Bioprospección Con-tinental y Marina.

Implementación del Plan Nacional de Bioprospección para la bioindustria y del Plan Nacional de Bioprospección Continental y Marina.

Fuentes línea de base: IAvH 2004; Invemar 2007.

Dentro de las estrategias propuestas para el logro de este objetivo se destacan

• el desarrollo y ajuste del marco jurídico so-bre el tema mediante la identificación de los limitantes en la normatividad existente y la formulación de normas nacionales (en este sentido se deberá analizar la pertinencia de la decisión 391 de la CAN)

• la definición clara del ámbito del régimen legal de acceso y aprovechamiento sosteni-ble de los RG y productos derivados

• la inclusión de tratamientos diferenciados que promuevan ciertas actividades como la investigación científica y las prácticas con-suetudinarias de las comunidades indígenas y locales y que velen por la protección de



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los derechos del Estado, del proveedor y del solicitante de los RG

• el reconocimiento de los beneficios mone-tarios y no monetarios generados por el ac-ceso a los RG (ello requerirá la expedición de un certificado legal de procedencia cuyo fin sea garantizar el acceso legal a los RG y el desarrollo de mecanismos que le permi-tan al Estado captar y ejercer seguimiento y control sobre estos beneficios).

Por su parte, se buscará el fortalecimiento de la cadena de adición de valor de los RG a través de

• su conservación in situ y la articulación entre las actividades de conservación in situ y los programas de conservación ex situ de RG

• el fortalecimiento de los programas de in-ventarios y colecciones de RG y de la capa-cidad técnica y científica nacional para su gestión

• el fomento al desarrollo y la producción de materiales básicos e insumos intermedios que permitan aprovechar el potencial de los rg por parte de grupos de investigación y empresarios

• la identificación de oportunidades de bio-prospección para el país

• el fortalecimiento de los vínculos entre inves-tigadores y empresarios interesados en RG

• el establecimiento de un entorno favorable para que las instituciones de investigación públicas y privadas accedan paulatinamente a la infraestructura y la tecnología de punta en RG

• la promoción de una industria nacional con capacidad de aprovechar los RG locales

• el establecimiento de líneas de capital de riesgo para desarrollo de nuevos productos y procesos

• el fortalecimiento de la capacidad institu-cional y técnica para diseñar y aplicar po-líticas en RG y para mejorar la posición de Colombia en las negociaciones internacio-nales sobre el tema

• el fortalecimiento institucional y técnico del país para la implementación del Proto-colo de Cartagena sobre Bioseguridad, de forma tal que, en la manipulación biotec-nológica, se minimice el riesgo de afecta-ción negativa de la biodiversidad y de la salud humana.


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Objetivo 3. Desarrollar y fortalecer los sectores que utilizan sosteniblemente la biodiversidad nativa para que puedan acceder a los mercados nacionales e internacionales.

tabla 7

fortalecimiento de los sectores que aprovechan sosteniblemente la biodiversidad


Aumentar las exportaciones de productos de la biodiver-sidad.

Colombia exporta alre-dedor de 17 millones de dólares anuales en produc-tos de la biodiversidad.

Exportaciones de 25 mil-lones de dólares en produc-tos de la biodiversidad.

Exportaciones de 50 mil-lones de dólares en produc-tos de la biodiversidad.

Vincular activamente a las co-munidades a cadenas de valor de productos de la biodiver-sidad.

100 asociaciones y grupos comunitarios vinculados en cadenas productivas.



Incrementar el número de empresas de biocomercio in-corporando prácticas y herra-mientas de uso y conservación de la biodiversidad dentro de sus sistemas productivos.

Aproximadamente 100 empresas de biocomercio incorporan prácticas y her-ramientas de uso y conser-vación de la biodiversidad dentro de sus sistemas pro-ductivos.

150 empresas de biocomer-cio incorporan estas prácti-cas y herramientas.

300 empresas de biocomer-cio incorporan estas prácti-cas y herramientas.

Desarrollar nuevos productos de la biodiversidad colombi-ana, de alto valor agregado, y posicionarlos en los mercados internacionales.

No existen productos de estas características posi-cionados en los mercados internacionales.

5 productos de alto valor agregado posicionados en los mercados internacionales.

10 productos de alto valor agregado posicionados en los mercados internacionales.

Fuentes línea de base: (1) IAvH, Biocomercio Sostenible. (2) SIGoB 2006. (3) IAvH 2006.

Para lograr las metas anteriores se proponen estrategias y acciones en las siguientes áreas:

Consolidación de las cadenas de valor de productos de la biodiversidad colombiana

Para consolidar las cadenas de valor de pro-ductos de la biodiversidad colombiana, las ac-ciones más importantes que se deben desarrollar son las siguientes:• Identificar productos prioritarios para la

consolidación de las cadenas de valor a ni-vel regional a partir de la información de estudios de mercado y de las posibilidades de producción.

• Fortalecer las iniciativas empresariales que aprovechan sosteniblemente la biodiversidad en la implementación de herramientas de ges-tión empresarial a través de la articulación del trabajo de entidades públicas y privadas como el Sena, Proexport, las cámaras de comercio, las oNG y las incubadoras de empresas.

• Apoyar el desarrollo y la formalización de encadenamientos productivos entre empre-sas e iniciativas empresariales locales a tra-vés del apoyo a los procesos regionales de organización gremial y el fortalecimiento de alianzas estratégicas entre instituciones de los sectores público y privado.



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• Fomentar y consolidar líneas de financia-miento para empresas que utilicen soste-niblemente la biodiversidad, como medida para abordar uno de los principales obstácu-los de este tipo de empresas, que no siempre cuentan con las garantías que exigen las en-tidades del sistema financiero privado.

Desarrollo de mercados para productos de la biodiversidad

El desarrollo de mercados para productos elaborados a partir de la biodiversidad es uno de los aspectos más importantes dentro de la estra-tegia de desarrollo del sector, pues para abrirse campo en ellos se requiere contar con informa-ción sólida y completa. Es preciso, por tanto, fortalecer el observatorio Nacional de Bioco-mercio (oBIo) para que mantenga actualizada la información sobre el tema.

Para posicionar estos productos en los merca-dos internacionales es necesario adelantar pro-gramas de fomento exportador en coordinación con Proexport, las cámaras de comercio y enti-dades afines, en los que se incluyan la asistencia a ruedas y ferias de negocios y el desarrollo de vínculos entre oferta y demanda, entre otros. Al mismo tiempo se hacen necesarios el forta-lecimiento de los mercados locales de productos verdes y la promoción de iniciativas locales de oferta y demanda de estos productos.

Desarrollo de investigación y transferencia tecnológica

El desarrollo de la investigación básica y apli-cada constituye una pieza clave para conocer, valorar y aprovechar el potencial económico de la biodiversidad; de la misma manera, la transfe-rencia de tecnología y de información es deter-minante para favorecer el desarrollo de procesos y productos.

Es necesario promover la investigación aplica-da para la generación de valor agregado y el me-

joramiento de procesos tecnológicos, de acuerdo con el potencial de mercado de los productos de la biodiversidad. Esto implica el apoyo a estudios de factibilidad técnica, económica, social y ambiental de los productos prioritarios de cada región.

Para lograrlo, Colciencias deberá promover convocatorias específicas para el desarrollo tecno-lógico de productos de la biodiversidad nativa y apoyar la articulación entre el sector privado y los centros de investigación con el fin adelantar pro-yectos conjuntos de investigación aplicada que favorezcan el buen uso y aprovechamiento de re-cursos en condiciones silvestres y cultivadas.

Articulación institucionalSe requiere articular el trabajo de las institu-

ciones ambientales locales con el de las entida-des de apoyo para el desarrollo empresarial. Para esto se deben fortalecer las ventanillas regiona-les de mercados verdes y biocomercio, las cua-les promoverán y apoyarán las cadenas de valor regionales. Este trabajo debe hacerse en forma articulada con otras entidades locales públicas y privadas involucradas en el tema, como los insti-tutos de investigación y las universidades.

Desarrollo normativoPara adelantar las actividades mencionadas

en los puntos anteriores es necesario revisar el marco legal vigente para el aprovechamiento sostenible de los recursos de la biodiversidad. En este sentido, el MAVDt, en conjunto con las entidades relevantes para el tema, revisará los vacíos y debilidades de la legislación relacionada con el aprovechamiento de especies silvestres y dará lineamientos claros a las corporaciones au-tónomas para su implementación. Finalmente definirá, de manera concertada con las autorida-des ambientales regionales, los lineamientos téc-nicos y normativos para la elaboración de planes de manejo costoeficientes enfocados al aprove-chamiento sostenible de especies silvestres.


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Instrumentos para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad

Objetivo. Implementar un conjunto de instrumentos de política y un sistema de seguimiento y evaluación de su impacto.

tabla 8 Instrumentos para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad


Desarrollar la Política Na-cional de Biodiversidad (PNB) y adoptar Planes de Acción regionales en biodi-versidad.

Existen la Política Nacio-nal de Biodiversidad y una propuesta técnica de Plan de Acción en Biodiversi-dad elaborada en 1998.

Existen planes de acción regionales en biodiversidad en varias regiones del país.

todo el país cuenta con Planes de Acción regionales de biodi-versidad formulados y en im-plementación.

Planes de Acción regiona-les de biodiversidad en im-plementación y en proceso de revisión y ajuste.

Implementar un conjunto de instrumentos de política que favorezcan la conserva-ción y el uso sostenible de la biodiversidad.

Existen algunos instru-mentos, pero hay proble-mas en su diseño e imple-mentación.

Evaluación del actual sistema de instrumentos.

Conjunto ajustado de instru-mentos seleccionados y diseña-dos.

Instrumentos en imple-mentación. Se realizan se-guimiento y evaluación.

Fuente línea de base: DNP, IAvH y MAVDt 2000.

64 Esta propuesta fue originalmente elaborada en el trabajo de investigación “Valoración económica y diseño de políticas económicas para la gestión de la biodiversidad a nivel local”, realizado en 1998 por el IAvH y el DNP.

Entre las acciones previstas para el logro de esta meta se destacan las siguientes:

La implementación de Planes Regionales de Acción en Biodiversidad

El Plan Nacional de Acción en Biodiversidad y los planes regionales de acción son herramien-tas que permiten manejar la biodiversidad de manera descentralizada y, por tanto, involucran dos de los principios fundamentales de la visión propuesta: dinamismo y descentralización.

La descentralización de la gestión de la bio-diversidad contribuye a generar las condiciones para que los agentes gubernamentales, privados y comunitarios interactúen de manera más com-patible con las metas simultáneas del desarrollo económico y del manejo de la biodiversidad. La descentralización de la gestión de la biodiversi-dad a través de los Planes Regionales de Acción

puede elevar la efectividad del proceso mediante la reducción de los costos sociales y el aumento de la cobertura de las acciones y el aseguramien-to de su continuidad.

El sistema, conformado por el plan nacional y los planes regionales, debe lograr que el nivel nacional contribuya en los aspectos fiscal, téc-nico y político a que los niveles regional y local ejecuten las acciones de conservación de manera más eficaz. A su vez, éstos últimos deben proveer al nivel central la información relativa a sus eco-sistemas y condiciones culturales y económicas para que los programas y proyectos se diseñen de acuerdo con las condiciones locales.


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INCORPORAR CONSIDERACIONES AMBIENTALES EN LOS PROCESOS SECTORIALES

Los planes regionales de acción en biodiversi-dad deberán construirse con la participación de las comunidades locales, los grupos étnicos, las autoridades regionales y locales, los centros de investigación y la academia y deben incorporar las acciones, los recursos y las responsabilidades necesarias para garantizar el conocimiento, la conservación y el uso sostenible de la biodiver-sidad en el territorio. Así mismo, sus conside-raciones deben incorporarse a los instrumentos de planificación y gestión territorial y articularse con las políticas nacionales sobre el tema.

Instrumentos de políticaLa conservación y el uso sostenible de la bio-

diversidad requieren de un conjunto de instru-mentos que actúen sobre las múltiples externali-dades que inciden en su deterioro o pérdida. Las instituciones del Sina cuentan con un portafo-lio de instrumentos, correspondientes a distin-tas categorías, cuya implementación permitirá avanzar hacia el logro del objetivo propuesto64. De éstos deben seleccionarse los que respondan a una serie de criterios básicos como éstos:

• Adaptación. Los instrumentos deben ser su-ficientemente flexibles para ajustarse a las realidades locales o regionales.

• Pertinencia. En el caso de la biodiversidad, se trata de identificar los instrumentos de política que contribuyan de manera directa o indirecta a alcanzar los objetivos de conservación y uso sostenible identificados y a la resolución de las externalidades generadas.

• Sostenibilidad financiera. Deben privilegiar-se los instrumentos que contribuyan a esti-mular actividades productivas alrededor del uso sostenible de la biodiversidad, generan-do alternativas de empleo e ingresos para las comunidades locales.

• Facilidad de seguimiento y evaluación. Se debe generar un sistema de indicadores que permita el seguimiento de los instrumentos y la adaptación frente al nivel de respuesta de los individuos y a los efectos generados en materia de conservación.


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Los procesos de degradación ambiental del país no sólo comprometen su desarrollo soste-nible sino que también generan importantes costos sociales, asociados principalmente con la contaminación del agua y del aire, las inapro-piadas prácticas de saneamiento e higiene, la de-gradación del suelo y los desastres producto de la inadecuada planificación del territorio. Estu-dios preliminares han estimado estos costos en unos 5,3 billones de pesos anuales –alrededor de 2,8% del pib– (Larsen 2004)65.

Sin embargo, la ausencia de información cla-ra y precisa que permita valorar con exactitud los costos sociales generados por la degradación ambiental afecta a la sociedad en su conjunto, que debe asumir los costos de las externalidades negativas generadas por diferentes sectores. Por ello es necesario plantear estrategias encamina-das a fortalecer la gestión ambiental sectorial y a promover el diseño de políticas que garanticen la internalización de los costos ambientales.

En el presente capítulo se presenta un pano-rama general de los principales problemas de de-gradación ambiental existentes en el país, entre los cuales sobresalen los conflictos de uso y la degradación del suelo, la reducción de la oferta y la calidad del agua, la contaminación atmosfé-

rica, el cambio climático, el deterioro de la capa de ozono y la gestión de residuos y sustancias peligrosas.

DIAGNóStICo

uso y degradación del suelo

Una de las causas fundamentales del dete-rioro del suelo es el conflicto existente entre su vocación y su uso actual. Dicho conflicto origi-na problemas ambientales como la pérdida de recursos biológicos y ecosistémicos, los desliza-mientos y la erosión y refleja ineficiencia econó-mica en la utilización de los suelos.

Así, por ejemplo, actualmente las tierras con vocación ganadera ascienden a 10,2 millones de hectáreas y, sin embargo, en el país se utilizan para esta actividad cerca de 41,7 millones de hec-táreas66. Al mismo tiempo, una baja proporción de los suelos aptos para uso forestal productor se está utilizando para el efecto (gráfico 6).

incorPorar consideraciones ambientales en los Procesos

sectoriales

65 Los resultados de este estudio son preliminares y deben in-terpretarse teniendo en cuenta que en su estimación se usó una gran cantidad de supuestos debido a la escasez de infor-mación disponible en el país.

66 “Aprovechar las potencialidades del campo” (mimeo), docu-mento sectorial de la Visión Colombia II Centenario: 2019.


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Gráfico 6

Distribución de la tierra en Colombia por tipo de uso

El gráfico anterior debe interpretarse con cui-dado, ya que parece indicar que las tierras con vocación de conservación efectivamente se están conservando. Sin embargo, esto es producto del uso de un conjunto de criterios que no tienen en cuenta la visión ecosistémica, que es la que permite, para efectos de la conservación de los recursos, señalar qué áreas deben conservarse. tal como se señaló anteriormente, al considerar estos criterios se tiene que existen seis importan-tes ecorregiones no representadas en el SPNN y que 50,5% de los ecosistemas de Colombia no están protegidos en la actualidad67.

Desde el punto de vista de la intervención humana sobre en el territorio, éste puede ser cla-sificado en tres tipos de áreas: las intensamen-te intervenidas (26% del territorio nacional)68, las parcialmente intervenidas (15%)69 y las le-vemente o no intervenidas (59%)70 (IDEAM 2004). En general, los principales problemas de

67 Véase la sección sobre conservación de la biodiversidad del capítulo anterior de este documento.

68 Corresponden, en general, a los agroecosistemas, las áreas de explotación minera, las áreas ocupadas por asentamientos humanos y los bosques plantados.

69 Comprenden básicamente los agroecosistemas fragmentados y las sabanas orientales, ocupadas por ganadería extensiva.

70 Constituidas, principalmente, por el interior de la Amazo-nia, algunas áreas de la región Pacífica , zonas de difícil ac-ceso como el tapón del Darién y otras zonas de ladera con fuertes pendientes que presentan dificultades de uso.

Nota: De las áreas actualmente destinadas a conservación, sólo aquellas que forman parte del Sistema Nacional de Parques Naciona-les Naturales, unos 10 millones de hectáreas, tienen un estatus legal que garantiza la sostenibilidad de este uso.

Cálculos: DDRS. Elaboró: DDUPA.

Fuente: IGAC y Corpoica 2002. MADR, DANE-SISAC, Encuesta Nacional Agropecuaria, UAESPNN, MAVDt 2002.

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

45.000

50.000

Conservación Agroforestal Agrícola Ganadera Forestal Otros usos

Vocación Uso actual

degradación del suelo se dan en los dos primeros tipos, que coinciden también con las áreas de mayor conflicto por uso del suelo.

Entre 1996 y 2002 se presentaron cambios en el grado de intervención del territorio colom-biano y se incrementó de 41% a 51% la pro-porción intervenida del territorio, posiblemen-te por fenómenos de ampliación de la frontera agrícola y pecuaria y por el crecimiento de los cultivos ilícitos.


59


Mapa 3

Conflictos de uso del suelo (2002)

fuente: IGAC-Corpoica 2002, en IDEAM 2004.


60

Además, atendiendo a su vocación de uso, es posible señalar que 32,7% del área parcial e in-tensamente transformada del país (19.079.013 hectáreas) se sobreutiliza; las tierras moderada y severamente sobreutilizadas participan con el 68% de esta extensión (12.973.728 hectáreas u 11,3% del territorio nacional) y corresponden a aquellas con alto riesgo de degradación, de pér-dida de sus cualidades y, por ende, de capacidad para cumplir sus funciones ecológicas y sociales.

Por su parte, 29,6% del área parcial e inten-samente transformada (17.270.299 hectáreas) se subutiliza, lo que puede conducir a problemas en el abastecimiento de alimentos y a conflictos de tipo social y determina, de manera directa, que se presente la sobreutilización de tierras en ecosistemas frágiles al ampliarse la frontera pro-ductiva a su costa.

Regionalmente, hay variaciones importantes del panorama nacional expuesto. Así, el Ama-zonas, las regiones Andina y Caribe y las depre-siones interandinas contribuyen en mayor grado al total de la extensión de tierras con conflictos de uso, en los dos primeros casos por sobreuti-lización –para la Amazonia, en sus áreas inter-venidas– mientras que en los dos restantes por subutilización (gráfico 7).

Los problemas de sobreutilización o uso in-adecuado del suelo se expresan generalmente en procesos de degradación como la erosión y la re-moción en masa, la desertificación, la salinización, la compactación y la contaminación con agroquí-micos, los cuales se detallan a continuación.

Erosión y remoción en masa

Los conflictos entre uso y vocación del sue-lo han provocado, en gran medida, que casi la mitad del territorio nacional experimente algún grado de erosión hídrica, con más de 8,8 millo-nes de hectáreas erosionadas en formas severa y

muy severa, especialmente en la orinoquia y la región Caribe, y con 12,6 millones de hectáreas sujetas a un grado moderado de erosión (Ideam 2004).

Aunque la información cuantitativa sobre la erosión es escasa, en general existe consenso entre los investigadores en el sentido de que las tasas de erosión en Colombia, particularmente en zonas agrícolas y ganaderas, son altas (Gómez 2002). Las cuencas que presentan las mayores tasas de erosión son las de la Alta Guajira, la Baja Gua-jira, el norte de la Sierra Nevada, el alto Patía, el bajo Patía, el Cauca medio, el alto Meta, el alto Magdalena y el Magdalena medio y las de los ríos Cesar, Catatumbo, Micay y Sogamoso. En todos estos casos se ha estimado que las pérdidas de sue-lo superan las 25 t/ha/año (Pérez 2001).

De otro lado, las remociones en masa –fenó-meno que genera los mayores impactos negati-vos en términos de pérdidas de vidas humanas, suelo e infraestructura– afectan cerca de 16% del territorio nacional, especialmente en la re-gión Andina.

Desertificación y salinizaciónLa desertificación afecta principalmente a las

zonas secas71, que representan 21,5% del terri-torio. De éstas, 78,9% presentan desertificación derivada de fenómenos como erosión, saliniza-ción, compactación y contaminación72. El 42% de las zonas con procesos de desertificación en

71 La Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (1994) define desertificación como la “de-gradación de las tierras de zonas áridas, semiáridas y subhú-medas secas, resultante de diversos factores, tales como las variaciones climáticas y las actividades humanas”. Sus causas están asociadas con el clima, la pobreza, el uso de tecnologías no adecuadas y la escasez de alimentos, entre otros factores.

72 Diagnóstico y recomendaciones de acción por incluir en el Plan Nacional de Acción en la Lucha contra la Desertifica-ción y Manejo de Ecosistemas de zonas Secas en Colombia (PAN). Fase I (Ideam - MAVDt).


61


marcha se localiza en la región Caribe, 32% en la orinoquia –sabanas de Meta, Arauca y Vi-chada–, 24% en la zona Andina –los valles in-terandinos de los ríos Magdalena y Cauca, los Santanderes y los altiplanos cundiboyacense y nariñense– y 1% en la Amazonia (Ideam 2004). La gravedad del problema radica en que afecta, fundamentalmente, las principales zonas agríco-las y pecuarias del país y los suelos con la mayor oferta de nutrientes para una agricultura indus-trial sostenible.

La salinización, asociada a la irrigación de los suelos para uso agrícola, puede afectar, con di-ferentes grados de intensidad, 9% del territorio nacional73. Sobresalen con este problema, espe-cialmente, las áreas ubicadas en ecosistemas se-cos de la región Caribe –en las sabanas secas de Córdoba, Sucre, Bolívar y Cesar y en la penín-sula de La Guajira–, de los valles interandinos –Valle del Cauca, valle del Magdalena en los de-partamentos de Huila, tolima y Cundinamarca y algunas zonas puntuales de Santander y Norte de Santander– y de los altiplanos –Cundina-marca, Boyacá, Cauca y Nariño–.

Compactación y contaminación con agroquímicos

otros fenómenos de degradación asociados con las actividades productivas, principalmente agrícolas, son la compactación74 y la contamina-ción con agroquímicos. Entre las consecuencias

de la compactación se tienen la disminución de la capacidad de infiltración del suelo y de la mo-vilidad del agua en su interior, la disminución en la eficiencia de los fertilizantes utilizados, la caída de los rendimientos productivos, la pérdi-da de cosechas y el desencadenamiento de otros procesos de degradación, como la erosión y la desertificación.

El 93% de los suelos del país presenta una susceptibilidad alta o muy alta a la compacta-ción, siendo las zonas más afectadas la del río Sinú, las llanuras del tolima y el Huila, el área de tocaima-Girardot y el altiplano cundiboyacen-se, las cuales corresponden, en general, a zonas planas con índices de mecanización superiores a los del resto del país (IDEAM 2001a).

otro importante proceso de deterioro de los suelos productivos del país, cuyos efectos no se conocen aún con precisión por las dificultades para su medición, debidas a las grandes dife-rencias regionales y locales, es el asociado con la utilización de insumos de síntesis químicas en las actividades agrícolas y, en menor medida, en las pecuarias. El modelo productivo predomi-nante en el país, se caracteriza por no hacer un uso adecuado los fertilizantes compuestos, los plaguicidas, los fungicidas y los herbicidas, lo cual ha desencadenado una serie de problemas no solo ambientales sino también al interior del sector agropecuario.

73 Calculado con base en la información disponible en el Ideam (escala 1:500.000).

74 La compactación es un fenómeno de degradación física del suelo que se produce por los patrones de mecanización uti-lizados y por labores culturales inadecuadas. Se manifiesta por la compactación de los primeros centímetros del suelo, conocidos como capa de arado, la pérdida de la estructura y el afloramiento de horizontes no aptos para usos agropecua-rios.


62

Gráfico 7

utilización de fertilizantes en la agricultura (1988-1999)

El efecto de los fertilizantes, principalmen-te de los compuestos nitrogenados a base de amonio, puede evidenciarse en el cambio de las propiedades químicas, la salinización, la acidifi-cación y el envenenamiento de los suelos, en la bioacumulación en algunas especies hortícolas –con los consecuentes efectos carcinogénicos sobre los consumidores–, en la contaminación de aguas subterráneas y en la eutrofización de los cuerpos de agua superficiales receptores de los lixiviados de los suelos agrícolas. Sin em-bargo no existen datos sobre la extensión de las áreas afectadas por estos problemas, aunque sí hay indicios de los generados en algunas lagunas y embalses de la zona central del país. Un indi-cador aproximado de la severidad del problema lo pueden aportar las estadísticas sobre el con-sumo de fertilizantes (gráfico 7), que muestran un crecimiento ligero de los mismos en compa-ración con la reducción experimentada por las áreas cultivadas en el mismo período75.

En el caso de los plaguicidas, fungicidas y herbicidas, las consecuencias más importantes son la alteración de las propiedades químicas del suelo –que llevan, en algunos casos, a su inuti-lización para actividades agrícolas–, la genera-ción de resistencia a las plagas y enfermedades,

75 Según el ICA y el MADR, entre 1988 y 1999 las ventas de fertilizantes aumentaron a una tasa anual de 0,74% mien-tras la superficie cultivada disminuyó a una tasa anual de 0,94%.

76 En 1996 representaban aún cerca de 28%.

Fuente: ICA - MADR, en Ideam 2002.

la disminución de los rendimientos de los cul-tivos, la contaminación de los cuerpos de agua subterráneos y superficiales, la bioacumulación en numerosas especies hortícolas y los casos de envenenamiento de las personas encargadas de su aplicación.

Como en el caso de los fertilizantes, no hay evaluaciones nacionales sobre la magnitud de los efectos causados sino apenas algunas evaluaciones en áreas puntuales del país y en cultivos especí-ficos. Sin embargo, las estadísticas de consumo y ventas de estos insumos, sobre todo de los de mayores niveles de toxicidad (categorías toxico-lógicas I y II), permiten establecer que todavía representan un porcentaje importante de de las ventas totales (IDEAM 2001a)76, aunque su par-ticipación parece estar decreciendo levemente.

Marco normativo

Las disposiciones relacionadas con el suelo como recurso se encuentran contenidas en nor-

0,10

0,15

0,20

0,25

0,30

0,35

0,40

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Con

sum

o (T

on/h

a)


63


mas como el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables, las Leyes 160 de 1994 y 388 de 1997, las cuales tienen que ver con el uso de la tierra y su aprovechamiento con fines agro-pecuarios. Sin embargo, estas normas no pro-veen los incentivos económicos necesarios para promover un uso racional y eficiente de este re-curso y prevenir su degradación y pérdida; tam-poco existe una reglamentación adecuada sobre zonas agrícolas –estatuto de uso del suelo, distri-tos de conservación de suelo y tasas retributivas por su uso–, la cual sería de gran utilidad para intervenir y regular la realización de actividades en suelos frágiles, necesitados de protección o que deban someterse a procesos de recuperación (MAVDt 2004).

En cuanto a la desertificación, el tema sólo aparece en la legislación colombiana con la Ley 461 de 1998, mediante la cual se ratificó la Convención de las Naciones Unidas de Lucha Contra la Desertificación y la Sequía en Co-lombia (UNCCD). Esta ley le impone al Esta-do colombiano obligaciones específicas para la

aplicación, en las zonas afectadas, de estrategias de largo plazo que se centren en la recuperación, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los suelos y el agua y en el aumento de la pro-ductividad de las tierras degradadas, con miras a mejorar las condiciones de vida de la población. Hace falta elaborar decretos reglamentarios que contribuyan al cumplimiento de los objetivos de esa ley.

Reducción de la oferta y la calidad del agua

Disponibilidad del recursoColombia es un país rico en recursos hídri-

cos. Esa riqueza está representada por la extensa red de corrientes superficiales que drena el te-rritorio77, por los humedales, ciénagas y lagunas asociados a ella y por los acuíferos que alma-cenan las aguas subterráneas78. No obstante, la heterogeneidad de las condiciones hidroclimáti-cas y económicas del territorio hace que existan enormes diferencias interregionales en cuanto a su disponibilidad y su uso.

Cuadro 5Índice de escasez. Condiciones del año seco

Categoría 2000 2015 2025

Cabeceras Población Cabeceras Población(1) Cabeceras Población(1)

No. % Hab.(1) % No. % Hab.(1) % No. % Hab.(1) %Alto 38 3 10,6 35 72 7 17,3 44 102 10 21,9 48Medio-alto 48 4 3,1 10 101 10 6,4 16 138 13 7,3 16Medio 84 8 4,7 16 125 12 2,4 6 130 12 2,3 5Mínimo 461 42 5,9 20 437 41 7,4 19 408 39 8,1 18No significativo 457 42 5,7 19 322 30 6,1 15 279 26 6,4 14ToTal 1.088 100 30,0 100 1057 100 39,6 100 1.057 100 46,0 100

(1) En millones de habitantes.Nota: La diferencia del número de cabeceras entre 2000, 2015 y 2025 se debe a la falta de información sobre proyecciones munici-pales para 33 municipios del país en el momento de la realización del estudio del IDEAM.Fuente: IDEAM 2004b.

77 De acuerdo con el Ideam, Colombia presenta una oferta hí-drica que supera los 2.100 km3. Esto significa, en promedio, un volumen por habitante de 50.000 m3 al año.

78 Se estima que 36% del territorio nacional cuenta con aguas subterráneas.


64

El IDEAM (2004) estima que la oferta hí-drica total anual del país provista por los ríos y quebradas alcanza los 2,1 billones de metros cúbicos mientras que la demanda de agua alcan-zó, en un año como el 2003, los 7.435 millones de metros cúbicos. De ella, 55% correspondió a uso agrícola, 29% a uso doméstico79, 13% a uso industrial, 3% a uso pecuario y 1% a la activi-dad de servicios.

Sin embargo, muchas de las principales cuencas abastecedoras de agua del país presen-tan importantes problemas de vulnerabilidad, atribuibles a factores tales como clima, erosión, cobertura vegetal, estabilidad del relieve y pre-sión antrópica, que pueden llegar a limitar se-veramente la disponibilidad de agua, la regula-ridad de su oferta o su calidad en las regiones que aprovechan su caudal. De acuerdo con el IDEAM, 40% de las grandes cuencas del país presentan una vulnerabilidad entre moderada y media, lo cual hace que una proporción impor-tante de los municipios del país, y de sus habi-tantes, enfrenten graves problemas de escasez de agua, con tendencia a agravarse en el futuro.

El mismo IDEAM ha diseñado y calculado un índice de escasez para los municipios del país, considerando las condiciones hidrológicas de un año promedio y de un año seco. En este últi-mo, aproximadamente 25% de los municipios y 60% de la población del país afrontan proble-mas medios, medio-altos y altos80 de disponibi-lidad de agua para su consumo; las proyecciones del mencionado índice muestran, a su vez, que, hacia 2015, la proporción de la población que tendrá un problema de esta magnitud se acerca-rá a 65%, y a 70% en 2025 (cuadro 5).

Estos problemas de escasez ocurren princi-palmente en los departamentos de Boyacá, to-lima, Santander, Cundinamarca y La Guajira y, en menor medida, en Atlántico, Bolívar, Risa-ralda y Valle del Cauca.

Además de los ríos y quebradas, otras impor-tantes fuentes de agua del país son sus cerca de 1.600 cuerpos lénticos81, que contienen impor-tantes reservas utilizables de agua, del orden de 26.300 millones de metros cúbicos; los sistemas de ciénagas asociados al plano inundable de al-gunos ríos del país, con reservas de unos 15.000 millones de metros cúbicos, y los ambientes pan-tanosos, con reservas estimadas de 11.500 millo-nes de metros cúbicos de agua, que también se distribuyen de manera dispar82 (IDEAM 2004).

Aunque no existen evaluaciones generales del estado de los cuerpos lénticos en el país, ni de su evolución o del efecto del desarrollo sobre los mismos, algunos estudios de caso llevados a cabo en el sistema de ciénagas del río Magdalena a la entrada del Canal del Dique, la Depresión Momposina y las lagunas de Sonso y Fúquene (IDEAM 2001a) muestran que, entre 1960 y 1996, se produjeron reducciones de entre 58% y 90% de la extensión de sus espejos de agua por causas como la construcción de obras de dragado y rectificación de canales, el incremen-to de las tasas de sedimentación, la adecuación de tierras para uso agrícola y pecuario y el uso de aguas para riego. El caso más crítico es el de la Ciénaga Grande de Santa Marta, donde el cierre de las conexiones con el mar produjo, en algunas zonas, la pérdida de la totalidad de la zona de manglar adyacente. Los efectos también se evidencian en la disminución de la producti-vidad pesquera de importantes cuencas, la cual depende del estado de los humedales y las zonas inundables asociadas.

79 Las áreas urbanas consumen 71,5% del total de la demanda para uso doméstico.

80 Con base en el índice de escasez (medio: 10%-20%, medio-alto: 21%-40%, alto: mayor de 40%).

81 Humedales, lagunas, lagos, represas, ciénagas, etc.82 La presencia de embalses, lagos y lagunas se concentra prin-

cipalmente en la zona andina mientras los sistemas de cié-nagas se localizan básicamente en la región Atlántica y los ambientes pantanosos lo hacen en la Amazonia.


65


Calidad del recursoLos más altos niveles de contaminación del

agua se presentan en las cuencas donde se con-centra el mayor desarrollo económico. Un estu-dio realizado entre 2002 y 200383 encontró un deterioro importante de la calidad de los ríos Bogotá, Medellín, Cauca, Chicamocha, Lebrija y Chulo-Sogamoso, entre otros (IDEAM 2004b).

Los principales contaminantes, por su volu-men, son la materia orgánica y los sedimentos. La primera tiene origen, principalmente, en los

vertimientos de los sistemas municipales de al-cantarillado y de algunas industrias, mientras que los segundos son, en buena medida, resulta-do de la erosión de los suelos en las zonas agrí-colas o de procesos productivos como la minería aurífera. otros contaminantes de importancia son los insumos de síntesis química provenientes de los usos agrícolas, los residuos de hidrocarbu-ros y sustancias químicas, principalmente en las zonas de explotación, transporte o refinación de crudo, y los metales pesados en zonas industria-les o de minería aurífera (cuadro 6).

Cuadro 6

Principales cuencas afectadas por fenómenos de contaminación

Cuenca fuente u origen de la contaminación

Materia orgánica fertilizantes y plaguicidas Hidrocarburos y sustancias químicas

Bogotá Bogotá - Sabana de Bogotá ----- -----

Alto Cauca Cali – Yumbo Cauca y Valle del Cauca -----

Cauca medio Manizales, Pereira Altiplano de Rionegro -----

Bajo Cauca Medellín - Valle de Aburrá -----

Alto Magdalena ----- Llanos del Tolima y Huila -----

Magdalena medio ----- Altiplano Cundiboyacense Refinería de Barrancabermeja; Oleoducto central de los Llanos

Bajo Magdalena Barranquilla Zona Ciénaga - Fundación Oleoductos Caño Limón - Coveñas y Central de los Llanos

Cesar ----- Zona Cesar - Guajira -----

Sinú ----- Córdoba -----

Mar Caribe Cartagena – Santa Marta ----- Refinería de Cartagena

Sogamoso Bucaramanga ----- -----

Pamplonita Cúcuta ----- Oleoducto Caño Limón - Coveñas

Catatumbo ----- Valle del Zulia - Zona de Ábrego Oleoducto Caño Limón - Coveñas

Arauca ----- ----- Oleoducto Caño Limón - Coveñas

Sogamoso y Chulo Tunja - Paipa - Sogamoso Alto Chicamocha -----

Pasto y Patía Pasto Pasto -----

Putumayo y Mira ----- ----- Oleoducto Orito-Tumaco

Fuente: IDEAM. Adaptado por DNP-DDUPA.83 Monitoreo de treinta corrientes superficiales realizado entre

junio de 2002 y noviembre de 2003.


66

A manera de ilustración, el gráfico 8 presen-ta la evolución de las descargas industriales, en Bogotá, de los dos principales contaminantes señalados. Vale la pena destacar la reducción observada durante los últimos años de las des-cargas contaminantes de origen industrial en los cuerpos de agua, como resultado, en buena medida, de la acción eficaz de las autoridades ambientales y de los incentivos económicos que generan los mercados externos (Uribe 2003). En el sector agroindustrial también se han presenta-do importantes avances en materia de reducción de descargas contaminantes en los cuerpos de agua; particularmente notables son los casos del sector cafetero y de la palma de aceite (Rodrí-guez y Van Hoof 2004).

Gráfico 8

Carga contaminante de origen industrial en Bogotá D. C.

84 Es interesante observar que, en general, los colombianos no perciben la contaminación del agua como un problema am-biental importante (Lemoine 2004); de hecho, consideran que es el menos importante de quince problemas ambien-tales puestos a su consideración. Lo anterior contrasta con la magnitud de las inversiones hechas por el Gobierno para atender estos problemas. En efecto, las mayores inversiones ambientales de Colombia –tanto del sector público como del privado– se concentran en el tratamiento y manejo de aguas residuales (Ibáñez y Uribe 2003). No obstante, estas inver-siones podrían tener un retorno importante, en la medida en que las corrientes descontaminadas tuvieran usos domésticos o agrícolas en poblaciones medianas o grandes, ubicadas aguas abajo de los sitios de tratamiento. Las mayores inversiones en descontaminación se han realizado sobre las aguas residuales de las ciudades de Bogotá, Cali, Medellín y Bucaramanga, que son descargadas a los ríos Bogotá, Cauca, Medellín y Sogamo-so; y, aunque aguas abajo esas corrientes no se utilizan para abastecer acueductos de ciudades de importancia, todas ellas descargan en la cuenca del río Magdalena, que es fuente de agua de diversos usos para los 128 municipios ribereños, y, en esa medida, su descontaminación es un aporte a la solución de los problemas de dicha cuenca.

85 Esta disminución oscila entre 0,36 y 1,97 metros anuales.

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

3.000.000

1995 1997 1998 2000 2002

Car

ga C

onta

min

ante

(kg/

mes

)

SST DBO

Fuente: DAMA 2003.

Ahora bien, con excepciones aisladas, las tendencias de reducción de los vertimien-tos contaminantes no se observan en el caso de las empresas de alcantarillado, que descar-gan la mayor parte de la contaminación or-gánica, con lo cual, prácticamente, se anula el efecto benéfico de las reducciones de los sectores industrial y agroindustrial. Lo ante-rior plantea la necesidad de reflexionar sobre la eficiencia económica de las estrategias y re-gulaciones actuales de control de la contami-nación del agua y de considerar su ajuste84.

En relación con la calidad de las aguas sub-terráneas, la información es escasa. Sin embargo se han detectado problemas de intrusión ma-rina en acuíferos de la costa Atlántica (toro et al. 1999) como consecuencia de su sobreexplo-tación. En algunas regiones como el Valle del Cauca y la Sabana de Bogotá, donde las aguas subterráneas desempeñan un importante pa-pel en el desarrollo de las actividades agrícolas, también se presentan problemas de sobreexplo-tación. De acuerdo con la Corporación Autó-noma Regional de Cundinamarca (CAR), la sobreexplotación de los acuíferos de la región se evidencia por una disminución anual de su nivel85; esa misma corporación ha detectado vestigios de pesticidas en las aguas subterráneas. Por su parte, aunque el Departamento técnico Administrativo del Medio Ambiente de Bogotá (DAMA), no ha detectado indicios de sobreex-plotación, sí ha encontrado coliformes fecales en las aguas subterráneas de la ciudad.

En zonas marinas y costeras también se han detectado algunos problemas de contaminación, principalmente en el litoral Atlántico, asociados


67


a los desechos de los sistemas de alcantarillado, la actividad industrial y la actividad portuaria Entre los contaminantes más importantes están el petróleo, la materia orgánica, los nutrien-tes, los metales pesados y los microorganismos (MMA 2001).

Marco regulatorio

Colombia carece hoy de una regulación capaz de incentivar el uso eficiente y la protección de los recursos hídricos de la nación. Las deficien-cias jurídicas y las debilidades institucionales hacen que en el país exista enorme informalidad e ilegalidad en el acceso a los recursos hídricos. En consecuencia, son frecuentes los problemas de uso ineficiente y de contaminación y los con-flictos en torno al acceso al agua.

Las principales normas relativas al uso, a la asignación y a la protección de los recursos hí-dricos86 no reconocen las nuevas y cambiantes realidades tecnológicas, demográficas, económi-cas e institucionales del país, ni la diversidad de las regiones ni sus diferencias en aspectos como las preferencias sociales y el valor económico del agua. Además, los procesos administrativos87 para la obtención de permisos de aprovecha-miento de agua son engorrosos y rígidos y exis-te, además, un amplio espacio para la discrecio-nalidad (Amado [comunicación personal]).

Hasta diciembre de 2003, algunas autorida-des ambientales del país cobraron tasas por el consumo del agua de fuentes naturales y por su contaminación. Esos cobros, en muchos casos, sirvieron para incentivar el uso racional del agua y para evitar su contaminación (MMA 2002). Sin embargo, las nuevas regulaciones aprobadas en 2003 y 200488 volvieron económica y admi-nistrativamente inviable el cobro de esas tasas, al tiempo que flexibilizaron otras regulaciones que habían probado su eficiencia89. En el caso de las tasas por uso, el monto fijado para la

llamada “tasa mínima” y las condiciones estable-cidas para su revisión90 hacen que la tasa sea una proporción mínima tanto del valor que venían cobrando las CAR antes del cambio de la regu-lación91 como del valor marginal del agua en la producción92. Así, el cobro de las tasas es más costoso que las tasas mismas, lo cual las convier-te en un instrumento ineficiente.

En el caso de las tasas por contaminación, la nueva regulación93 establece que sólo se cobra-rán en las cuencas que se consideran prioritarias por sus condiciones de calidad, con base en los planes de ordenamiento del recurso94. Cada cin-co años, las autoridades ambientales regionales y locales deben definir una meta de reducción de la contaminación, consultada con el sector re-gulado, y el MAVDt, a su vez, ha de establecer una “tasa mínima”.

En relación con la protección de cuen-cas, el marco regulatorio vigente95 establece la

86 El Código de los Recursos Naturales (1974) y los decretos 1541 de 1978 y 1594 de 1984.

87 Decreto 1541 de 1978.88 Decretos 3100 de 2003 y 1180 de 2003; decreto 155 de

2003 y resolución 240 de 2004.89 Decreto 1753 de 1994, para prevenir y controlar el impacto

causado por el desarrollo de proyectos de infraestructura.90 La resolución 240 de 2004 definió que el valor de la tasa para

2004 podría variar entre $3,5 y $42 y que el factor de ajus-te anual, que sería calculado por las autoridades locales de-pendiendo de la disponibilidad de agua, de las condiciones socioeconómicas y de los costos locales de control y manejo, no podría ser menor que 1 ni mayor que 12 –y sería de 7 en el caso de las aguas superficiales–.

91 En el caso de la Corporación Autónoma Regional de Cundi-namarca, la tasa mínima corresponde a 2,75% del valor de la tasa que se cobraba antes del cambio.

92 Cruz et al. (2003) muestran que este valor es de entre una centésima y una milésima parte del valor marginal del agua para el sector industrial.

93 Decreto 3100 de 2003.94 Elaborados de acuerdo con el Decreto 1594 de 1984.95 Decreto 1594 de 1984 y resolución núm. 104 del 7 de julio

de 2003.


68

necesidad de priorizar las cuencas del país y de-sarrollar, para ellas, Planes de ordenamiento y Manejo (PoMCA), de manera que se mantenga el adecuado equilibrio entre el aprovechamiento social y económico de tales recursos y la conser-vación de la estructura y función ecológica de la cuenca. El Decreto 1594 de 1984, que crea los planes de ordenamiento del recurso hídrico –condición para el cobro de tasas retributivas por contaminación–, integra, además del uso, consideraciones y parámetros de calidad. El mismo marco señala que estos planes deben ser armónicos con otros instrumentos de planifica-ción regional (Plan de ordenamiento territorial [Pot], Plan de Gestión Ambiental Regional [PGAR], planes de manejo de áreas especiales), pero, en la práctica, esto no se ha dado.

Contaminación

La contaminación del aire es un problema so-bre el cual existe una amplia conciencia social en Colombia96 y que preocupa, sobre todo, por sus efectos nocivos sobre la salud (Shah et al. 1997), el bienestar y la productividad de las personas, en particular de los niños y los ancianos (Calixto y Díaz 1996). Las pérdidas causadas anualmente en Colombia por la contaminación del aire se estiman en 1,5 billones de pesos (Larsen 2004).

En el análisis de los problemas locales de contaminación del aire y de sus posibles solu-ciones, las consideraciones de equidad son muy importantes, ya que los grupos más pobres y vulnerables son generalmente los más expuestos y afectados por la contaminación (Kojima y Lo-vei 2001), al tiempo que sobre ellos recaen en mayor proporción los costos asociados con su prevención y su control.

Emisiones y concentraciones de contaminantes

A nivel local, el contaminante del aire de más interés, por causar los mayores daños a la

96 De hecho, éste es el problema ambiental que más preocupa a los colombianos (Lemoine 2004). Asimismo, cerca de 35% de las quejas que recibió el Dama en 2003 se relacionaban con problemas de contaminación del aire, y su número crece año tras año (Dama 2003b).

97 Partículas suspendidas totales (PSt) y material particulado con diámetro de menos de 10 micras (PM10).

98 El estándar nacional es de 38 partículas por billón.99 El estándar nacional es de 53 ppb.100 Actualmente, la regulación nacional no incluye estándares

para las PM2,5 ni para las PM10. Sin embargo, en Bogotá existen estándares para las PM10.

101 Área Metropolitana del Valle de Aburrá 2002.

salud humana, es el material particulado (Loza-no 2003; Calixto y Díaz 1996; Urdaneta 1999; Solarte 1999), generalmente PSt y PM10

97, cuya concentración en las grandes ciudades su-pera con frecuencia los estándares ambientales mínimos establecidos en la regulación (Dama y Hoyos 2002).

Así, en varias ciudades de Colombia se han detectado concentraciones medias anuales de PSt mayores que la máxima establecida en la norma nacional de calidad del aire –100 µg/m3

al momento de realizar las mediciones–. Las concentraciones de No2 y So2 no superaron, en ningún caso, los límites establecidos por la regulación; sin embargo, en Bogotá se han pre-sentado valores que superan 75% de la norma para So2

98 y 50% de la norma para No299, y

se han presentado episodios durante los cuales las concentraciones de o3 superaron los niveles permisibles (cuadro 7).

En el caso específico de Bogotá, el gráfico 9 presenta la concentración media anual de PM10 entre 1998 y 2005, comparada con el estándar de calidad ambiental de la regulación local100, que está muy cerca o supera los niveles considerados seguros en la regulación. Es probable que situaciones similares se presenten en otras ciudades del país101.


69


Cuadro 7

Concentración media anual de los contaminantes de calidad del aire en los principales centros urbanos del país

Contaminante Centro urbano2001 2002 2003

Norma Máximo Norma Máximo Norma Máximo

pst (ug/m3)

Bogotá 100 100 187 (suroccidente) 100 174 (suroccidente)A. M. V. Aburrá 100 124 (U. Nacional) 100 134 (U. Nacional) 100 141 (U. Nacional)Manizales 100 92 (Milán) 100 92 (Milán) 100 90 (Milán)Santa Marta 100 135 (Ciénaga) 100 133(1) (Invemar) 100

pm10 (ug/m3)

Bogotá 96 (centro-occi-dente) 97 (noroccidente) 80 101 (centro-occi-

dente)A. M. V. Aburrá 61 (Corantioquia) 63 (Guayabal)Cali 59 (norte)A. M. B/manga 62 (centro) 67 (centro) 72 (centro)Manizales 51 (centro) 61 (centro) 55 (centro)

So2 (ppb)

Bogotá 31 27 (centro-occi-dente) 31 20 (centro-occi-

dente) 31 8 (noroccidente)

A. M. V. Aburrá 38 9 (Bello) 38 5 (U. Nacional) 38 9 (centro)Cali 38 38 38 11 (norte)A. M. B/manga 38 5.5 (centro) 38 6 (Centro) 38 8.5 (centro)

No2 (ppb)

Bogotá 53 30 (suroccidente) 53 20 (centro-occi-dente) 53 19 (centro)

A .M. V. Aburrá 53 29 (Politécnico) 53 27 (Politécnico) 53 29 (centro)Cali 53 53 53 32 (centro)A. M. B/manga 53 21 (centro) 53 23 (centro) 53 27 (Centro)

(1) Promedio con datos hasta agosto de 2002.Fuente: IDEAM 2004. Adaptado: DNP-DDUPA.

Gráfico 9

Concentración media anual de PM10 en Bogotá (1998-2005)

Gráfico 10

Emisiones totales por ciudad y fuente (2002)

Fuente: Red de Monitoreo de Calidad del Aire de Bogotá. Infor-me anual 2005. DAMA.

Nota: No se incluyen biomasa y leña.Fuente: Brugman (2004). Calculos elaborados por DNP- DDUPA.

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

Emisi

ones

(Kto

n)

Bogotá Medellín Cali Barranquilla V. Sogamoso Bucaramanga

Fuentes móvilesFuentes fijasEmisión total

Cartagena Pereira

169

31

200

110

128

18

99

28

127

34

19 19

5343

3327 29

23

2

29

4 1

24 24

5867

60 63 66 63 62

75

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Año

ug/m

3


70

102 En relación con otros contaminantes se ha detectado que las altas concentraciones de No2 generan efectos nocivos sobre la salud (Lozano 2003) y que la exposición a niveles altos de So2 genera estrechamiento de las vías respiratorias (bronco-constricción); también, que niveles bajos de concentración de So2, en presencia de material particulado fino, pueden causar enfermedades respiratorias y agravar enfermedades cardiovasculares preexistentes.

103 Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Mani-zales y Medellín.

104 Siac 2002. Cálculos realizados por el Ideam con base en da-tos de la Encuesta Manufacturera del Dane para 1999.

105 En su clasificación más genérica, las fuentes que las emiten se clasifican en fijas, como el parque industrial; móviles, como el parque automotor, y de área, como las vías sin pavimentar, las quemas, etc.

106 Aporte por peso. Debe interpretase con cautela, pues el efec-to de una unidad de peso de un contaminante no es equipa-rable al de una unidad de peso de otro.

A pesar de que faltan estudios locales conclu-yentes acerca de la magnitud de los efectos en la salud de la concentración de partículas en el aire, hay pruebas de la relación, a nivel de ten-dencias, entre la tasa bruta de morbilidad por enfermedades respiratorias y la concentración ambiental de material particulado, en especial en personas susceptibles como niños, ancianos e individuos con enfermedades cardiovasculares y pulmonares crónicas (ortiz y Escobar 1996)102.

Los problemas de contaminación del aire se presentan, principalmente, en las ocho mayores ciudades de Colombia y centros industriales del país103, que concentran 41% de las emisiones to-tales y alrededor de 75% de la carga total nacio-nal de contaminantes de origen industrial104. El gráfico 10 presenta las emisiones totales por ciu-dad, y por tipo de fuente para estas ocho áreas.

Los vacíos en la información colectada seña-lan la necesidad de realizar, además de estudios de la relación entre contaminación y fenómenos de morbilidad por enfermedades respiratorias, más y mejores estudios sobre la incidencia de otros contaminantes, en especial del material particulado menor de 2,5 micras (PM2,5) y del ozono (o3).

Fuentes y actividades generadoras de contaminación

Las emisiones contaminantes del aire de ori-gen antrópico están relacionadas con actividades económicas de aprovechamiento, transforma-ción y consumo105. Los sectores económicos que aportan el mayor volumen de emisiones estima-das son el sector transporte (cerca de 85%), la industria (9%), la generación térmica (3,1%) y el sector residencial (1,9%)106 (gráfico 11). Las emisiones del sector térmico son generadas por

0

1

10

100

1.000

10.000

Emis

ione

s (K

ton)

Transporte Industria Térmicas T. Aéreo Residencial Comercial TOTAL

PST PM10 SOx NOx CO

Gráfico 11Emisiones estimadas por sector para 2002

Nota: La escala utilizada para las emisiones es logarítmica.(1) Sin bagazo, leña ni coque.(2) Incluye refinerías.Emisiones calculadas por Factores de Emisión para Consumos de Combustible. UPME, 2002.fuente: Brugman (2004). Cálculos elaborados por DNP-DDUPA.


71


la combustión de carbón y gas natural mien-tras que, en el sector residencial, la mayor car-ga está en el uso de leña, seguida por carbón, GLP, kerosén y gas natural107. Lo anterior in-

107 Los tres primeros combustibles son utilizados principalmen-te en las áreas rurales del país.

dica que los esfuerzos para prevenir y controlar la contaminación del aire deben concentrarse prioritariamente en los sectores energético y del transporte.

Cuadro 8

Emisiones estimadas por uso de combustible para 2002 (kton)

Combustible pst pm10 Sox Nox Co totalFuentes fijas: Carbón(1) 26,7 13,2 54,3 20,0 32,2 146,4 Diesel y fuel oil industrial 0,8 0,8 21,3 5,1 0,9 28,9 Gas(2) 2,3 2,3 0,0 23,2 5,9 33,6 otros combustibles(3) 0,6 0,6 5,6 8,0 1,7 16,5total fuentes fijas(4) 30,4 16,9 81,1 56,4 40,7 225,5Fuentes móviles: Gasolina 2,1 2,1 8,5 79,4 1.013,5 1.105,6 Diesel 16,5 16,5 20,8 93,4 56,0 203,2 GNV 0,0 0,0 0,0 5,1 1,8 6,9total fuentes móviles 18,6 18,6 29.3 188,9 1.071,2 1.315,7total 49,1 35,5 110,3 234,4 1.111,9 1.541,2 % móviles 38 52 27 76 96 85 % fijas 62 48 73 24 4 15

(1) Electricidad industrial y residencial.(2) Electricidad industrial, residencial y comercial.(3) GLP, jet fuel y kerosén.(4) Sin bagazo, leña ni coque.Emisiones calculadas por factores de emisión para consumos de combustibles en 2002 (UPME). Fuente: Brugman (2004). Calculos elaborados por DNP-DDUPA.

Gráfico 12Composición de la oferta interna de energía primaria (1992 y 2002)

Participación calculada con base en la oferta, medida en terocalorías. Fuente: UPME.Convenciones: HE: hidroenergía. GN: gas natural. Pt: petróleo. CM: carbón minera. LE: leña. Bz: bagazo. RC: residuos indus-triales.

HE GN PT CM LE BZ RC HE GN PT CM LE BZ RC

PT45,47%

PT40,04%

GN8,39%

GN9,65%

HE6,08%

HE4,72%RC

0,34%

RC0,04%

BZ2,67%

BZ3,05%

LE8,33%

LE3,31%

CM28,72%

CM39,19%

1992 2002


72

El consumo de combustibles fósiles es, en-tonces, la principal fuente de contaminación del aire (Kojima y Lovei 2001). El carbón es el ener-gético que mayores aportes hace a la contamina-ción de origen industrial –fuentes fijas– mien-tras que, en el caso de los vehículos –fuentes móviles–, lo es la gasolina.

En este contexto, la composición de la canas-ta energética resulta ser un asunto de la mayor importancia por sus consecuencias sobre la cali-dad del aire. Entre 1992 y 2002, su composición ha registrado un cambio positivo al disminuir la participación del petróleo y la leña y aumen-tar la del gas natural (gráfico 12). No obstante, este resultado se ve opacado, y tal vez anulado, por el aumento del consumo de carbón y por la disminución relativa del consumo de energía hidroeléctrica.

Vale la pena destacar, sin embargo, que el efecto contaminante de los combustibles fósi-les puede mitigarse mediante el uso eficiente de los distintos tipos combustibles, la adopción de tecnologías apropiadas y la implementación de medidas de control y también con medidas de tipo sectorial y territorial como la implementa-ción de sistemas de transporte masivo y el orde-namiento urbano y rural.

Marco regulatorioLa preocupación por la contaminación del

aire en Colombia no es reciente. Entre 1967, cuando se instalaron las primeras redes para el monitoreo de calidad del aire en las ciudades mas grandes del país (Sánchez y Herrera 1994), y la actualidad se han realizado algunos avances en la gestión del tema108. Sin embargo, la res-ponsabilidad acerca del tema no se ha asumido consecuentemente. Así, hasta 1992, cuando se aprobó la Ley 99, que reordenó las institucio-nes ambientales en Colombia, el manejo de los problemas de contaminación del aire era res-

ponsabilidad de las autoridades de salud; desde entonces, las instituciones del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con el Ministerio del Medio Ambiente –hoy MAVDt– a la cabeza, son res-ponsables del control de la contaminación del aire.

De otro lado, la normatividad existente en relación con la contaminación del aire ha veni-do perdiendo vigencia a lo largo de las décadas al no reconocer las nuevas realidades tecnológi-cas, demográficas, institucionales y sociales de los centros urbanos y áreas industriales donde se presentan los principales problemas de con-taminación. tampoco reconoce algunos de los avances internacionales sobre el tema ni las re-cientes información y pruebas científicas sobre las relaciones existentes entre la contaminación del aire y la salud o sobre las preferencias de la sociedad.

Contaminación marinaLa problemática de la contaminación marina

y costera del país está relacionada con las fuentes de origen terrestre y marítimo, entre las cuales son de especial importancia los vertimientos lí-quidos –aguas servidas urbanas– de las ciudades costeras, los aportes de los ríos que desembocan en el mar llevando consigo importantes cargas de contaminantes, que arrastran de las cuencas hidrográficas que atraviesan; los vertimientos de tipo industrial, principalmente por los conta-minantes tóxicos, y los vertimientos oleosos del transporte marítimo y puertos. Dado que la im-plementación de acciones de remediación tiene

108 En 1974, el Código de los Recursos Naturales indicó que el Gobierno Nacional debería aprobar regulaciones para preve-nir la contaminación del aire (art. 75); en 1979, la Ley 02, conocida como Código Sanitario Nacional, definió, entre otros asuntos, los criterios generales para el desarrollo futuro de la regulación sobre control de la contaminación del aire, y en 1982 se definieron estándares ambientales de calidad del aire (Decreto 02).


73


un alto costo, la solución a esta problemática re-quiere la pronta gestión de recursos y el desarro-llo de una legislación aplicada especialmente al mar y a las zonas estuarinas (Garay et al. 2004).

Dentro de los temas que se deberán abordar para la implementación de acciones que permi-tan prevenir, reducir y controlar la contamina-ción marina en el país debe tenerse en cuenta lo planteado en el documento, “Programa Nacio-nal de Investigación, Evaluación, Prevención, Reducción y Control de Fuentes terrestres y Marinas de Contaminación al Mar” (PNICM) (Garay et al. 2004). Este programa fue elabora-do por el Invemar y el MAVDt, con el apoyo de treinta entidades de los ámbitos nacional, regionales y locales, como respuesta a las reco-mendaciones de la PNAoCI y de la PNoEC. Actualmente se encuentra en implementación un plan de acción a diez años que contempla cuatro objetivos fundamentales: evaluación, prevención, reducción y control de la contami-nación marina.

Cambio climáticoActualmente existe un consenso científico de

que el clima mundial está cambiando rápida-mente, fenómeno al cual se le ha dado el nom-bre de cambio climático. El cambio climático se ha atribuido directa o indirectamente a la activi-dad humana que altera la composición de la at-mósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables (CMNUCC 1992).

Según los estudios realizados desde 1990 por el Panel Intergubernamental de Cambio Cli-mático (IPCC), las concentraciones de Co2 en la atmósfera, han pasado de de 280 ppm en la era preindustrial a 379 ppm en el 2005 y has-ta 430 ppm, según el informe Stern (2006); la tasa anual de incremento en las concentraciones de dióxido de carbono fue superior entre 1995-

2005 (1,9 ppm por año) de lo que ha sido desde que existen mediciones atmosféricas directas y continuas (1960-2005 promedio:1,4 ppm por año). Según el IPCC (2007), el incremento glo-bal de la concentración de Co2 se debe princi-palmente al consumo de petróleo fósil y al cam-bio en el uso de la tierra.

De otra parte, las concentraciones de metano han pasado de 715 ppb en la época preindustrial a 17774 en el 2005, con una tasa de crecimiento decreciente desde comienzos de los 90. A su vez, las concentraciones de óxido nitroso han pasa-do de 270 ppb en las épocas preindustriales a 319 ppb en el 2005, con una tasa de crecimien-to constante desde 1980. Se estima que más de un tercio de estas emisiones provienen del sector agrícola (IPCC 2007).

Con este panorama, se espera que el cambio climático ocasione un aumento en la tempera-tura global entre 1.5 y 5.8 °C durante los próxi-mos 100 años; se espera también un aumento en el nivel del mar, que oscila entre un metro y 86 cm; cambios en los regímenes de precipitación y en la frecuencia e intensidad de los eventos cli-máticos extremos tales como tormentas, huraca-nes, fenómenos del Niño y la Niña son otras de las consecuencias esperadas; y una variedad de impactos sobre diferentes sectores, tales como, el agrícola, el de salud y recursos hídricos (IPCC 2007, Stern 2006).

Según el informe Stern (2006), en el caso de que el nivel de emisiones no aumentara por en-cima de su índice actual, para el año 2050 el nivel de GEI en la atmósfera alcanzaría el doble del nivel preindustrial llegando a las 550 ppm Co2e , sin embargo el nivel anual de emisiones se está acelerando, por lo que es de esperarse que ese nivel sea alcanzado en el año 2035. De ser así, existe una probabilidad mínima del 77% de que la temperatura media global aumente por encima de 2°C y que hacia finales de siglo la


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concentración de GEI se triplique arrojando como consecuencia que la temperatura mundial se incremente en 5°C para esa época (la ocu-rrencia de este evento tiene una probabilidad del 50%).

En el primer escenario que corresponde a un aumento de 2°C (demasiado optimista según Stern) se estiman pérdidas de entre el 0 y el 3% de la producción global. En el segundo escena-rio (aumento de 5°C en la temperatura global), se han calculado pérdidas del 5 al 10 % del PIB mundial, con costos superiores al 10% para los países pobres. El costo total del cambio climáti-co en un escenario en el cual no se tomen medi-das adecuadas se estimó en el 5% del consumo per capita (sin incluir los costos que son difíciles de monetarizar (ambiente, salud, catástrofes) ó del 20% del consumo per capita, si éstos costos se incluyen (Stern 2006).

A pesar de lo anterior, Colombia apenas con-tribuye con el 0,26% de las emisiones globales, lo cual es muy bajo si se compara con las emi-siones de Estados Unidos, China, Rusia, Japón y Alemania que en total corresponden al 50% de las emisiones totales; incluso la contribución del país es mas baja que la de otros países lati-noamericanos como México, Brasil, Argentina y Venezuela.

Posibles efectos del cambio climático en ColombiaUna serie de estudios preliminares para es-

timar la vulnerabilidad del territorio y la po-blación nacional al cambio climático encontró, entre los principales efectos previsibles, los si-guientes (IDEAM et al. 2001; Invemar 2003):

Recursos hídricos• La afectación de 50% del territorio nacional

por la modificación del funcionamiento del régimen hidrológico (IDEAM et al. 2001), con consecuencias sobre las actividades eco-

nómicas, el abastecimiento de la población y los niveles de amenaza natural.

zonas costeras e insulares109

• La inundación permanente de 4.900 km2 de costas bajas y la anegación de 5.100 km2, así como la profundización de cuerpos de agua del litoral y la plataforma continental por el incremento del nivel medio del mar;

• La amenaza de inundación de 4,9% de las áreas de cultivos y pastos del litoral Caribe y alta vulnerabilidad de la mayoría de las áreas ocupadas por la industria manufactu-rera y de 44,8% de la malla vial terrestre del mismo litoral;

• La inundación de 17% del territorio de la isla de San Andrés;

• La erosión generalizada de grandes longitu-des de acantilados del Caribe sur y de playas limitadas por terrazas costeras en los depar-tamentos de Sucre, Córdoba y Antioquia;

• La salinización, principalmente en la costa Caribe, de los acuíferos por filtración, de donde cerca de 60% la población extrae el recurso hídrico como principal fuente de abastecimiento;

• El blanqueamiento irreversible y la muerte de los arrecifes coralinos como consecuen-cia del aumento de la temperatura, con la consiguiente pérdida de los servicios am-bientales que prestan;

Coberturas vegetales y ecosistemas• La afectación de 92% de la zona de vida ni-

val y la disminución de entre 90% y 100%

109 Con un incremento estimado, por efecto del calentamiento global y el derretimiento de los casquetes polares, de 1,0 m del nivel medio del mar.


75


110 Repartidas así: 1.241.362 en el litoral Caribe y 241.277 en el litoral Pacífico. En este último, la construcción de viviendas sobre palafitos constituiría una condición que facilitaría la adaptación a los efectos generados.

111 A juicio de los expertos, y a falta de estudios más detallados sobre el tema, las áreas más vulnerables para el desarrollo de la malaria por efecto del cambio climático incluyen “la totalidad de los municipios de los departamentos del Cho-có y Guaviare, algunos municipios de los departamentos de Putumayo, Caquetá, Amazonas, Meta, Vichada, Vaupés, Guainía, Arauca, las zonas de la vertiente del Pacífico de los departamentos de Nariño, Cauca y Valle del Cauca, las zo-nas correspondientes al Urabá antioqueño, sur de La Guaji-ra, Catatumbo y las zonas del bajo Magdalena, bajo Cauca, Nechí, Alto San Jorge y Alto Sinú”. En el caso del dengue, las áreas de mayor vulnerabilidad estarían en los departamentos de Santander, Norte de Santander, tolima, Huila, Atlántico y Valle del Cauca.

del área de páramos, con consecuencias so-bre la provisión de agua y la biodiversidad;

• El desplazamiento altitudinal de entre 50% y 60% de las zonas de vida premontana y la afec-tación de los bosques basales del Amazonas (14%), el orinoco (30%) y el Pacífico (7%) y sobre 43% de las áreas de bosque andino.

Sector agrícola y suelos

• La reducción en 47,7% de áreas agrícolas con potencial edáfico alto, especialmente en rangos climáticos frío húmedo, frío pluvial y paramuno muy húmedo;

• el aumento en 3.576.068 hectáreas de las zonas con un potencial alto de desertifica-ción (Ideam 2001a);

• la afectación de la tercera parte de las áreas que actualmente son agroecosistemas, espe-cialmente en la zona Andina.

Población y salud humana

• la exposición de 1,4 millones de personas a las inundaciones110;

• el incremento de áreas vulnerables a la ma-laria y el dengue111.

Estos estudios iniciales deben complementar-se con otros, más detallados, sobre los posibles efectos del cambio climático a escala regional y local y, sobre todo, con planes y propuestas para mitigarlos y adaptarse a ellos.

Entre las dificultades por superar en cuanto al conocimiento de esta problemática y la adap-tación a ella se cuentan:

• la inexistencia de un Plan de Acción Nacio-nal y de planes regionales o locales para la mitigación y la adaptación al cambio climá-tico que articulen las acciones que es nece-sario ejecutar de manera intersectorial;

• la carencia de un marco institucional ade-cuado para coordinar integralmente el tema de mitigación, vulnerabilidad y adaptación al cambio con responsabilidades definidas y amplia capacidad de coordinación;

• la falta de información detallada que per-mita determinar con precisión los efectos de fenómenos con expresiones locales (es necesario avanzar en la investigación de la magnitud de estas y otras posibles conse-cuencias, sobre todo a escala regional).

Política y normatividadColombia ha suscrito y ratificado los dos

principales instrumentos internacionales para la prevención y el control del cambio climático global, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático adoptada por el país en 1992, aprobada mediante la Ley 164 de 1994, y el Protocolo de Kyoto adoptado en 1997 y aprobado mediante la Ley 629 de 2000.

La ratificación de estos dos instrumentos implica el cumplimiento, por parte de Colom-bia, de los compromisos incluidos en ellos en el marco de sus responsabilidades diferenciadas y en consideración al carácter específico de sus


76

prioridades nacionales y regionales de desarrollo entre los que se destaca la elaboración de inven-tarios nacionales de emisiones de GEI, la elabo-ración de programas nacionales de mitigación y adaptación al cambio climático, la considera-ción de las causas y las consecuencias del cambio climático en las políticas sectoriales, la produc-ción de información, así como la difusión y la educación ambiental.

El protocolo de Kyoto creó también, meca-nismos para estabilizar las concentraciones de GEI en un nivel que evite sus efectos peligrosos en el sistema climático mundial y una serie de instrumentos de facilitación que permitan al-canzar las metas mundiales de reducción, entre los que se cuenta el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), de cuya implementación el país puede derivar importantes beneficios económi-cos y de desarrollo.

En dicho ámbito se ha avanzado en temas importantes en materia de políticas relacionadas con el cambio climático, con un gran énfasis en el tema del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL)112, y con menor énfasis el tema de adap-tación, así como en la elaboración de una po-lítica integradora de adaptación a los efectos y mitigacion de las causas del cambio climático.

El Ministerio profundizó la estrategia de implementación del MDL mediante la elabo-ración de importantes planes de trabajo secto-riales dentro de los cuales pueden contarse los siguientes:

- Plan de trabajo para el Mecanismo de Desa-rrollo Limpio - Ministerio del Medio Am-biente - oficina Colombiana para la Miti-gación del Cambio Climático - Ministerio de transporte.

- Plan de trabajo para el Mecanismo de Desa-rrollo Limpio - Ministerio del Medio Am-biente - oficina Colombiana para la Miti-

112 En el año 2000 el MAVDt coordinó la elaboración de un estudio de estrategia nacional para la implementación del MDL en Colombia. A su vez el Ministerio del Medio Am-biente y el DNP elaboraron en el 2002, los lineamientos de política de cambio climático. El Gobierno Nacional elaboró en el 2003 dos documentos que recogen los avances que se tenían en el tema: por un lado la “Guía Básica: Cambio Cli-mático, Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, Protocolo de Kyoto y Mecanismo de Desarrollo Limpio”; y el Documento Conpes 3242 “Estra-tegia Institucional para la Venta de Servicios Ambientales de Mitigación del Cambio Climático”. En el 2004 el MAVDt expide las resoluciones 0453 y 0454; la primera tiene por objetivo adoptar principios, requisitos y criterios y establecer el procedimiento para la aprobación nacional de proyectos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero que optan al MDL. y la segunda tiene por objetivo regular el funcionamiento del comité técnico intersectorial de mitiga-ción del cambio climático del consejo nacional ambiental.

gación del Cambio Climático - Unidad de Planeación Minero Energética.

- Plan de trabajo para el Mecanismo De Desarrollo Limpio - Ministerio del Medio Ambiente - Instituto de Planificación y Pro-moción de Soluciones Energéticas.

- Plan de trabajo para Proyectos Forestales de Mitigación del cambio climático - oficina Colombiana para la Mitigación del Cambio Climático - Ministerio del Medio Ambiente.

- Estrategia para la Implementación del Me-canismo de Desarrollo Limpio en zonas No Interconectadas - oficina Colombiana para la Mitigación del Cambio Climático - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desa-rrollo territorial - Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas – IPSE.

oportunidadesHasta el momento se han registrado en todo

el mundo un total de 696 proyectos de MDL, seis de los cuales corresponden a proyectos en territorio colombiano, lo que equivale apenas al 0,86% del total de proyectos registrados (gráfico 13).


77


113 La aparente reducción de este mercado en 2004 puede haber estado influida por la incertidumbre sobre la entrada en vi-gor del Protocolo de Kioto; sin embargo, una vez ratificado, a comienzos de 2005, el mercado muestra nuevamente sig-nos de un dinamismo inusitado ante la cercanía de la fecha de su entrada en vigor.

114 Los proyectos de reforestación, que actúan como sumideros de Co2, a pesar de sus interesantes perspectivas en el país –por las condiciones biofísicas del país, por su importancia en estrategias de protección de cuencas, control de erosión y prevención de desastres y por su coincidencia con el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006– tienen dificultades por la definición de metodologías para especies forestales espe-cíficas y parecen encontrar obstáculos en la aprobación por parte de la UNFCCC, que en el mediano plazo pretende establecer límites a su participación dentro del total de pro-yectos de MDL.

115 Esas sustancias alcanzan la estratosfera y allí destruyen las mo-léculas de ozono (o3), que contribuyen a filtrar la entrada de rayos ultravioleta a la superficie de la tierra. El aumento de la incidencia de rayos ultravioleta produce efectos negativos sobre la salud humana, como cataratas y cáncer de la piel, y afecta el normal desarrollo de la vida silvestre. Entre dichas sustancias se destacan los clorofluorocarbonos (CFC).

116 Colombia aprobó la convención y su respectivo protocolo mediante las leyes 30 de 1990 y 29 de 1992.

Gráfico 13

Participación de los países en el registro de proyectos (2007)

elevada participación de los países de Asia, segui-dos por los de América Latina, principalmente Brasil. Colombia debe enfocarse en incrementar notablemente su participación y en aumentar su capacidad de negociación internacional para disminuir la intermediación en los procesos de venta de los CER y mejorar de esta forma el pre-cio recibido por cada uno de ellos.

Deterioro de la capa de ozono

El deterioro de la capa de ozono es causado por las emisiones de sustancias agotadoras del ozono (SAo), provenientes de la utilización de aerosoles y de la industria de la refrigeración115. En 1985 se suscribió la Convención de Viena con el objetivo de contener dicho deterioro, y posteriormente, en 1997, mediante el Protoco-lo de Montreal, se definieron plazos, responsa-bilidades y mecanismos para la eliminación de la producción y el consumo de las principales SAo116. Estos dos tratados internacionales fue-

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

300

200

100

0

Conocido Estimado

Fuente: world Bank 2004.

Colombia tiene amplias posibilidades en el desarrollo de este tipo de proyectos si se tiene en cuenta el tamaño actual del mercado de cer-tificados de reducción verificada de emisiones (CER) de GEI y su dinámica de crecimiento, especialmente entre 2002 y 2003113, 114. La dis-tribución regional en este mercado mostró una

Fuente: http://cdm.unfccc.int/Statistics/Registration/Nu-mofRegisteredProjByHostPartiesPieChart.html. Visitado el 15.06.2007.Notas: Los datos por región incluyen número de proyectos ins-critos y porcentaje del total.Incluye únicamente proyectos inscritos ante la CMNUCC.

Gráfico 14

tamaño estimado del mercado mundial de CER

Otros 19.11%

2.01%

Malasia 2.30%

Chile 2.44%

México 11.35%

China 12.50% Brasil 14.66%

India 35.63%

Colombia 0.86%

Corea


78

ron suscritos por Colombia y ratificados por el Congreso Nacional mediante las Leyes 30 de 1990 y 29 de 1992, respectivamente.

Gráfico 15

Consumo de SAo en Colombia

117 El consumo oficial corresponde al consumo de SAo repor-tado por la Unidad técnica de ozono (Uto) del MAVDt; el cupo legal corresponde a los niveles máximos de consumo de SAo definidos por el MAVDt (la resolución 0734 de 2004 estableció los cupos legales para el consumo de CFC) y la cuota total representa los compromisos internacionales del país en materia de reducción del consumo de SAo.

domésticas que utilicen CFC-11 y CFC-12

• el inicio de un programa de capacitación para los técnicos de mantenimiento de re-frigeración y aire acondicionado para la buena utilización y el manejo adecuado de los gases refrigerantes.

A pesar del satisfactorio avance en la imple-mentación del plan quedan pendientes algunos desafíos:

• la eliminación –destrucción– de SAo que están actualmente en uso, una vez terminen su vida útil (gases refrigerantes no reutiliza-bles, espumas fabricadas usando CFC como gases de inflado), o de SAo almacenadas y acumuladas, cuyo uso está prohibido ac-tualmente en el país

• la reposición de equipos de refrigeración doméstica que todavía utilizan SAo y que requerirían de programas de alcance masivo

• el control del tráfico ilegal de SAo, impul-sado por el precio creciente de los países en los cuales su consumo y su importación es-tán prohibidos.

Gestión de residuos y sustancias peligrosas

Residuos sólidosLos residuos sólidos pueden clasificarse bá-

sicamente en dos categorías: domésticos y pe-ligrosos. Los domésticos, que por su volumen superan ampliamente los peligrosos, se generan principalmente en las ciudades y cabeceras mu-

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

To

nel

adas

de

SA

O

Consumo OficialCupo LegalCupo Total

Fuente: MAVDt – Uto.

En el país, los principales sectores consumi-dores de SAo son las industrias de refrigeración, aire acondicionado, espumas de poliuretano y poliestireno extruido (icopor), aerosoles, pesti-cidas y sistemas contra incendio. Desde 2000, Colombia ha venido reduciendo el consumo de estas sustancias y se prevé su completa elimina-ción en 2010, en cumplimiento de los compro-misos internacionales asumidos117 (gráfico 15).

Esta tendencia decreciente se explica por los esfuerzos realizados por el MAVDt en la imple-mentación del Plan Nacional de Eliminación, el cual se ha dirigido a los sectores mencionados. Dentro de sus principales resultados cabe men-cionar

• la reconversión tecnológica, mediante la sustitución de los CFC por HFC, de las empresas fabricantes de neveras domésticas y de doce empresas de refrigeración indus-trial del país, que abastecen cerca de 80% del consumo nacional, así como de la prin-cipal empresa productora de espumas de poliestireno y de buena parte de las empre-sas de espumas de poliuretano del país

• la expedición de la resolución 0528 del MA-VDt, que prohíbe la fabricación de neveras


79


nicipales y, como tales, tienen un efecto directo sobre la calidad de vida urbana, por lo cual se tratan en otro documento de esta serie (DNP y MAVDt 2006). Por este motivo, el énfasis del presente documento recae en los residuos peli-grosos.

Gráfico 16

Generación de residuos sólidos peligrosos en el sector industrial según CIIu

Fuente: MAVDt – Dirección de Desarrollo Sectorial Sosteni-ble 2005.

La información sobre residuos peligrosos dis-ponible en el país está dispersa, no se ha sistema-tizado y muy poca es de cubrimiento nacional, lo que dificulta la realización de un diagnóstico preciso que abarque todos los temas relaciona-dos con su gestión. Sin embargo, los esfuerzos realizados hasta ahora permiten señalar que este tipo de residuos es generado por los sectores in-dustrial, agroindustrial, minero-energético, do-méstico y de servicios, destacándose el industrial como uno de los mayores generadores, con un total anual estimado en 389 mil toneladas (grá-fico 16).

Las mayores dificultades asociadas a la ges-tión de estos residuos están relacionadas con el manejo no planificado, orientado sobre todo ha-cia el tratamiento y la disposición final; el desco-

Industrias químicas; 39%

Industrias madereras; 1%

Alimentos; 5%Textiles; 2%

Imprenta; 1%

Otras industrias; 5%

Fabricación de productos metálicos

no básicos; 16%

Industrias metálicas básicas; 20%

Minería no metálica; 11%

nocimiento generalizado del tema, a todo nivel, y la falta de conciencia y compromiso por parte de los generadores para asumir su responsabi-lidad, la inexistencia de sistemas separados de disposición de residuos peligrosos, la existencia de pocos incentivos que dinamicen la gestión y la limitada oferta analítica y tecnológica para su manejo según métodos técnica, económica y ambientalmente aceptables.

A raíz de estos problemas, el MAVDt y los actores involucrados en la gestión y el manejo de residuos peligrosos trabajan en el desarrollo y la implementación de la Política Nacional de Residuos Peligrosos (Respel) y en la expedición de una reglamentación que oriente la gestión y fortalezca el control con el fin de reducir las pre-siones que se ejercen sobre los recursos y que ponen en riesgo la salud.

Marco regulatorioPese a algunos avances, el país carece de un

marco normativo adecuado para regular de ma-nera integral la gestión de residuos peligrosos. La normatividad existente se basa en la Ley 430 de 1998, que establece una serie de principios para la gestión de estos residuos118, condiciona el ingreso y el tránsito por el territorio nacional al cumplimiento de los requisitos establecidos en el Convenio de Basilea119 y determina la res-

118 Minimizar su generación, promover tecnologías alternativas para evitar su producción, garantizar su adecuada disposi-ción y generar las capacidades técnicas para su adecuado ma-nejo, entre otros.

119 Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación (1989). Sus principales objetivos son (i) reducir los movi-mientos transfronterizos de desechos peligrosos a un mínimo compatible con un manejo ambiental racional y prohibir su transporte hacía países carentes de capacidades para mane-jarlos y eliminarlos racionalmente, (ii) reducir al mínimo la producción de desechos peligrosos, (iii) tratar y eliminar los desechos lo más cerca posible de su fuente de generación y (iv) ayudar a los países en desarrollo y a las economías en transición a manejar los desechos producidos.


80

ponsabilidad de los generadores y transportado-res de los mismos. Los principales desarrollos parciales de dicha ley son el Decreto 1443 de 2004, que reglamenta lo relacionado con los plaguicidas y sus residuos peligrosos, y el Decre-to 4741 de 2005, que reglamenta la prevención y el manejo de los residuos peligrosos generados en el marco de su gestión integral. Además exis-te una normatividad para la gestión integral de los residuos de tipo hospitalario y similares120.

El desarrollo reciente más importante ha sido la elaboración y la aprobación por el Consejo Nacional Ambiental, a finales de 2005, de la Po-lítica Nacional de Residuos Peligrosos, que pone el énfasis principalmente en la prevención de la generación de este tipo de residuos y cuya im-plementación a corto, mediano y largo plazos es prioritaria121.

Contaminantes orgánicos persistentes COPLos CoP son sustancias químicas produci-

das por el hombre en el marco de actividades como el control de vectores de enfermedades transmisibles, el mejoramiento de la producción agrícola y el incremento de la eficiencia de los procesos industriales. Estas sustancias se caracte-rizan por (i) tener una gran estabilidad, es decir que permanecen en el medio ambiente por lar-gos períodos después de su uso o generación; (ii) ser altamente móviles, pues se desplazan largas distancias; (iii) ser bioacumulables en los teji-dos de los organismos vivos y (iv) ser altamente tóxicas y generar diversos efectos sobre los seres humanos y otros seres vivos122.

En Colombia, la problemática generada por el uso indiscriminado de los CoP durante dé-cadas se centra en los siguientes aspectos: (i) la existencia de depósitos de plaguicidas obsoletos en diferentes partes del país, (ii) la presencia de zonas contaminadas por el enterramiento de es-tos plaguicidas, (iii) el uso y el almacenamiento

inadecuado de grandes cantidades de bifenilos policlorados (PCB), especialmente por el sector eléctrico; (iv) la carencia de instalaciones apro-piadas para la eliminación de los CoP, (v) la liberación inintencional de dioxinas y furanos en algunos sectores productivos, sin la suficiente capacidad nacional para monitorearlos y con-trolarlos, y (vi) las dificultades para acceder al uso de tecnologías menos contaminantes. Ade-más ocurre que el control y el seguimiento de la gestión de sustancias químicas se encuentra disperso entre diversas instituciones123.

En la actualidad, con recursos de cooperación internacional, el país está ejecutando el Progra-ma Inicial de Asistencia técnica para los CoP, cuyo objetivo es la preparación de un plan na-cional de aplicación para su manejo, conforma-do por tres grandes componentes que buscan

• formular, concertar y publicar el Plan Na-cional de Aplicación para la implementa-ción de la Convención de Estocolmo, sobre contaminantes orgánicos persistentes, in-cluyendo la realización de estudios básicos de inventario de CoP, la evaluación de la capacidad nacional para su manejo y la eva-

120 Decretos 2676 de 2000 y 1669 de 2002.121 Las principales líneas de acción de la política son la preven-

ción en la generación mediante la promoción e implementa-ción de estrategias de producción más limpia, la promoción de su aprovechamiento y valorización, la gestión de los resi-duos peligrosos derivados del consumo masivo de productos con características peligrosas, la promoción del tratamiento y la disposición ambientalmente seguros, el desarrollo de programas concertados de eliminación y la gestión de sitios contaminados.

122 Entre los efectos que pueden causar los CoP a la salud hu-mana se encuentran algunos tipos de cáncer, malformaciones congénitas, problemas de esterilidad e incremento de la pro-pensión a ciertas enfermedades, efectos especialmente graves en fetos y recién nacidos. En la flora y fauna silvestre se han detectado malformaciones congénitas, cáncer y disfunciones de los sistemas inmunológico y reproductivo, lo que ha ge-nerado la disminución de algunas poblaciones.

123 <www.minambiente.gov.co/viceministerios/ambiente/dir_des_sect_sostenible/cop/cop.htm> (consultado el 27-06-06).


81


124 Resolución 1849 de 1995, que prohíbe la importación, pro-ducción y venta de insecticidas de uso agrícola que contengan Endrín; resolución 10255 de 1993 del Ministerio de Salud, que prohíbe la importación, producción, comercialización, uso y manejo de productos como el Dieldrín, el Clordano, el Mirex y el DDt y sus compuestos relacionados; resolución 2971 de 2000, que prohíbe la importación, fabricación, for-mulación, comercialización y uso de plaguicidas con base en toxafeno. A los PCB, por tratarse de sustancias peligrosas, es aplicable toda la normatividad relacionada con residuos peligrosos.

125 <www.minambiente.gov.co/viceministerios/ambiente/dir_des_sect_sostenible/cop/cop.htm> (consultado el 27-06-06).

luación preliminar de sus impactos sociales, económicos, ambientales y de salud;

• generar las capacidades nacionales necesa-rias para la implementación del Plan Na-cional de Aplicación, especialmente en rela-ción con la formación del recurso humano requerido para el efecto;

• generar capacidades nacionales para abor-dar estrategias de mitigación del riesgo en sitios contaminados con CoP en el país, incluyendo la realización de estudios piloto de mitigación en sitios seleccionados.

Los resultados de este programa permiten contar con un diagnóstico general de la situa-ción del país en relación con los CoP y con un marco general de acción, con metas y responsa-bles específicos, que contribuya a avanzar en la prevención y solución del problema.

Marco regulatorioEn relación con los CoP y las sustancias pe-

ligrosas, el país ha dado los primeros pasos para construir una base regulatoria en el tema124.

Sumado a lo anterior, el país esta en proce-so de ratificación de Convención de Estocolmo sobre Contaminantes orgánicos Persistentes (CoP), una iniciativa internacional para dete-ner la proliferación de estas sustancias químicas y cuyo objetivo principal es proteger la salud humana y el medio ambiente de este tipo de contaminantes.

Entre las obligaciones que el país adquirirá con la ratificación de la convención están

• la suspensión de la producción y el uso de las sustancias incluidas en el Anexo A de la con-vención, incluyendo PCB y algunos plaguici-das, con límites de tiempo determinados

• la restricción de la producción y el uso de DDt (en Colombia se ha optado por su prohibición total)

• el desarrollo y la implementación de un plan de acción para determinar las fuentes y reducir las liberaciones de sustancias de generación inintencional –incluidas en el Anexo C de la convención– como dioxinas y furanos

• limitaciones al comercio de CoP, el cual sólo se permite para fines de eliminación ambientalmente adecuada

• la identificación de nuevos CoP basada en los criterios que definen este tipo de sustan-cias.

Además, el MAVDt ha establecido, me-diante las resoluciones 058 de 2002, 970 de 2001, 886 de 2004 y 1488 de 2003, los límites permisibles de emisión de dioxinas y furanos a la atmósfera, generados de manera inintencio-nal en los procesos de combustión de los hornos incineradores de llantas usadas, plásticos conta-minados con plaguicidas y tierras contaminadas con plaguicidas, entre otros.

Sin embargo, buena parte de la normatividad existente contiene umbrales para algunas sus-tancias, calculados sólo en función de la calidad de los recursos naturales y no basados en evalua-ciones de riesgo125; además hay grandes vacíos normativos en el tema de los PCB y en normas sectoriales que respalden el propósito que el país se viene planteando respecto a este tema.


82

Instrumentos de gestión ambiental sectorial

A continuación se presenta una serie de ins-trumentos de gestión ambiental sectorial que el país ha desarrollado y que buscan hacer reali-dad uno de los principios fundamentales de la gestión ambiental establecidos por la ley 99 de 1993, según el cual “la acción para la protección y la recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamen-tales y el sector privado”.

Agendas sectorialesExiste una serie de temas de mutuo interés de

los sectores económicos del país y del sector am-biental que es necesario resolver conjuntamente y que requieren el diseño de políticas y progra-mas concertados, algunos de los cuales se han plasmado en agendas ambientales sectoriales. El énfasis y los temas de las agendas sectoriales es-pecíficas dependen de las interacciones entre el sector y el medio ambiente y del tipo de recursos naturales más utilizados o impactados por cada uno de ellos126.

Además, las agendas abordan una serie de temas generales que incluyen la agilización de los esquemas de licenciamiento utilizados en el país, el énfasis en instrumentos que faciliten y formalicen las actividades de seguimiento y control, el avance hacia procesos de internali-zación de los costos ambientales dentro de los precios de bienes y servicios y la definición de políticas y responsabilidades sobre el manejo de pasivos ambientales existentes y futuros. De es-pecial importancia son la integración de las po-líticas ambientales y sectoriales, la elaboración consensuada de normas y reglamentos y la im-plementación de mecanismos de coordinación interinstitucional para la solución de problemas ambientales, sectoriales y territoriales127.

Guías ambientales sectoriales

Desde finales de los noventa, el mavdt em-pezó a desarrollar una serie de guías ambientales concebidas como un instrumento de apoyo a la gestión, el manejo y el desempeño ambiental de distintas actividades y proyectos que pue-den generar impactos ambientales. Estas guías, cuya aplicación es de carácter voluntario, se han adoptado como instrumentos complementarios de autogestión y autorregulación de los sectores y como fuente de consulta y referencia concep-tual y metodológica, tanto para las autoridades ambientales como para los ejecutores de las acti-vidades objeto de las guías128. Las guías ambien-tales no eximen de la obtención previa de las

126 Por sectores, los temas prioritarios son (1) agricultura: uso sostenible y contaminación de suelos y aguas, optimización de suelos productivos y frontera agrícola y buenas prácticas agrícolas y de manufactura; (2) industria: contaminación de aire y agua, disponibilidad y uso eficiente de agua, tecnolo-gías limpias de producción, manejo de insumos químicos y residuos peligrosos; (3) transporte: combustibles de calidad mejorada y tecnologías apropiadas para uso en el parque au-tomotor, sistemas de transporte masivo asociados a un orde-namiento territorial eficiente y promoción de otros modos de transporte o sistemas combinados de ellos; (4) minería: formalización de la minería ilegal e informal, incorporación de la gestión ambiental en las explotaciones formalizadas, internalización de costos ambientales en el precio de los mi-nerales y énfasis en la prevención de la contaminación por metales como mercurio o cianuro; (5) sector energético: uso de fuentes no convencionales de energía, promoción de proyectos de eficiencia energética y el impacto ambiental agregado de actividades del subsector de hidrocarburos; (6) salud: la estrecha relación que existe entre salud y los riesgos ambientales a los que está expuesta la población, que requie-re la investigación de los impactos que esta relación genera sobre la sociedad, en términos económicos, de bienestar y productividad, y la definición de políticas conjuntas que per-mitan prevenirlos y mitigarlos; (7) comercio: evaluación de los impactos ambientales de los tratados comerciales que se firmarán en el futuro cercano.

127 A este último respecto cabe señalar que el Consejo Nacio-nal Ambiental, donde están representados todos los sectores públicos y privados relevantes para la gestión ambiental, no cuenta con instancias técnicas sectoriales coordinadas que puedan servirle de soporte para la toma de decisiones, lo cual debilita su posible papel de concertación entre el sector pú-blico y el privado.

128 Resolución 1023 del 28 de julio de 2005.


83


129 Subsectores avícola, porcícola, piscícola, ganadero, cafetero, tabacalero, floricultor; gran industria, ladrillero y de produc-tos de arcilla; carbón y puertos carboníferos; hotelería, cons-trucción.

autorizaciones ambientales y, en los casos en que se aplican a obras o actividades sujetas a proce-sos de licenciamiento, lo dispuesto en ellas tiene carácter complementario de los términos en los que hayan sido concedidos los permisos.

Convenios de producción más limpiaLos convenios de producción más limpia son

acuerdos voluntarios de trabajo entre los sectores público y privado con el fin de mejorar la gestión ambiental, la competitividad y la productividad de los sectores productivos a través de la imple-mentación de mejores prácticas ambientales.

Durante los últimos años se han concertado y suscrito convenios de producción más limpia en los sectores agropecuario, industrial, minero y de servicios, entre otros129. Buena parte de es-tos convenios han sido objeto de seguimiento a

través de reuniones regionales con sus signata-rios. Para realizar este seguimiento se elaboró, en conjunto con el Ideam, una metodología que permite evaluar el avance en la implementación de los compromisos adquiridos.

Sin embargo, los instrumentos señalados tie-nen, en general, un enfoque de gestión sobre un proyecto, obra o actividad individual pero ca-recen de una visión prospectiva de carácter sec-torial o territorial. Por otra parte, no permiten entender los efectos acumulativos y las sinergias entre grupos de proyectos, ni son suficientes para incorporar criterios ambientales o de desa-rrollo sostenible en las políticas, los planes y los programas sectoriales o regionales de mediano y largo plazos, de manera que todos ellos interna-licen los costos ambientales generados en la vía en que lo establece uno de los principios recto-res de la política ambiental del país130.

MEtAS

uso y degradación del suelo

Objetivo. Implementar estrategias para la prevención, corrección o detención de procesos de de-gradación de tierras, especialmente en zonas secas.

tabla 9

Prevención de procesos de degradación de suelos


Mantener en su nivel actual la extensión de las áreas afectadas por procesos de desertificación.

17% del territorio nacional (79% de las zonas secas) afectado por desertificación.

5.000.000 ha objeto de programas de prevención y mitigación.

19.000.000 ha objeto de programas de prevención y mitigación.

Formulación e implementa-ción de la reglamentación para la lucha contra la desertifica-ción y la sequía.

No hay un marco regulato-rio claro para los problemas de degradación del recurso.

Marco regulatorio formu-lado y en proceso de im-plementación.

Proceso de evaluación y ajuste de la regulación.

Fuente línea de base: MAVDt 2004.

130 “El Estado fomentará la incorporación de los costos am-bientales y el uso de instrumentos económicos para la pre-vención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables” (Ley 99 de 1993, art. 1, num. 7).


84

Las metas para mejorar la eficiencia del uso del recurso se presentan como parte de la estrate-gia “Aprovechar las potencialidades del campo” de la Visión Colombia II Centenario: 2019. Las metas y estrategias complementarias son las rela-cionadas con el ordenamiento del territorio, las cuales se presentan en la estrategia “Fortalecer la descentralización y adecuar el ordenamiento te-rritorial” de la misma visión (DNP 2007b). De todas formas, el objetivo es liberar tierras que actualmente se utilizan de manera ineficiente en distintos sistemas productivos y promover un uso más sostenible de acuerdo con su vocación.

Dentro de las acciones propuestas para lograr este objetivo se destacan

Reglamentación• Formular y expedir normas reglamentarias

de lucha contra la desertificación y la sequía de acuerdo con los lineamientos señalados por el Plan de Acción Nacional (PAN) y la Convención de las Naciones Unidas para la Desertificación y la Sequía (UNCCD).

• Establecer decretos reglamentarios que con-tribuyan al cumplimiento de la Ley 461 de 1998 y del Código Nacional de Recursos Naturales con el fin de conservar y manejar sosteniblemente los recursos tierra y suelo. Una adecuada reglamentación sobre zonas agrícolas, estatuto de uso del suelo, distritos de conservación de suelo y tasas retributivas podría serles de gran utilidad a las autorida-des ambientales para intervenir y regular ac-tividades en suelos susceptibles de ser afec-tados por fenómenos de degradación. En todo caso, la normatividad deberá contem-plar la descentralización de las estructuras y funciones administrativas y de control.

• Elaborar planes de acción regionales que permitirán la implementación de los pro-

gramas integrales de prevención y mitiga-ción contenidos en el PAN, que incluyen el fomento de modos adecuados de manejo de los ecosistemas.

• Armonizar los procesos de ordenamiento territorial –lo que se propone como parte de las estrategias institucionales y que apun-taría también a la solución de los problemas de degradación, promoviendo un uso del suelo que sea consecuente con su vocación y su potencial–.

Programas de prevención y mitigación• El monitoreo de los procesos de degrada-

ción de tierras y desertificación y el estable-cimiento y el fortalecimiento de los sistemas de información, evaluación, seguimiento y alerta temprana en las regiones propensas a estos fenómenos.

• El desarrollo y la implementación de pro-gramas agrícolas y pecuarios, aplicando prácticas y tecnologías ecológicamente sos-tenibles y económicamente viables con la participación de la comunidad.

• El fomento, el rescate y el fortalecimiento de las mejores prácticas, los conocimientos tradicionales y el uso de sistemas tradicio-nales de agricultura sostenible y el fomento del establecimiento y el manejo de sistemas agroforestales para generar bienes y servicios ambientales y para contribuir a la seguridad alimentaria en las zonas secas.

• La identificación, la evaluación y la imple-mentación de alternativas para el aprovecha-miento y el uso eficiente del recurso hídrico en ecosistemas de zonas secas y el desarrollo de programas de protección, conservación y uso eficiente de este recurso.

• La realización de programas locales, regionales y nacionales de sensibilización


85


y la divulgación de programas educativos para la lucha contra la desertificación y la sequía.

• El establecimiento y la puesta en marcha del órgano de Coordinación Nacional (oCN) y de los Comités de Coordinación Regional.

Reducción de la oferta y la calidad del agua

Objetivo 1. Garantizar la oferta hídrica del país y reducir su vulnerabilidad

tabla 10

Garantía de la oferta hídrica y reducción de su vulnerabilidad


Planes de manejo y ordena-miento de cuencas (Pomca), páramos y ecosistemas que abastecen a poblaciones de más de 50.000 habitantes.

729.000 ha en cuencas con POMCA (equivale a 27 cuen-cas).

Ninguna de las cuencas que se priorizaron en el Decreto 1480 de 2007 cuentan con POMCA.

Las cuencas y ecosistemas que abastecen al 50% de esas poblaciones tienen planes en implementa-ción.

Las cuencas y ecosistemas que abastecen a todas esas poblaciones tienen planes en implementación.

Planes de contingencia para los acueductos de todos los municipios.

500 municipios con proba-ble escasez de agua en 2025 y otras amenazas.

Una tercera parte de los municipios del país cuenta con planes de contingen-cia.

Todos los municipios cuentan con planes de contingencia.

Fuentes línea de base: (1) Dirección de Ecosistemas MAVDt 2007. (2) Ideam 2003.

Acciones propuestas

• Promover el ordenamiento eficiente y so-cialmente equitativo del suelo en las áreas proveedoras de agua es la estrategia funda-mental para garantizar la regularidad de la oferta hídrica para las poblaciones del país.

• La formulación, la concertación con los usuarios y la implementación de planes de manejo y ordenamiento para todas las cuen-cas que abastecen a las poblaciones de más de 50.000 habitantes –76 en 2005–, donde se concentra aproximadamente 80% de la población urbana del país, deben hacerse extensivas a ecosistemas estratégicos como páramos y humedales.

• Los planes de manejo deberán incluir la or-denación del territorio de la cuenca, teniendo

en cuenta sus usos potenciales y las activida-des económicas predominantes, la definición de áreas exclusivas de protección de la cober-tura vegetal y la definición de sistemas de producción compatibles con la función de producción y regulación de agua.

• Hay que promover la declaración de áreas protegidas de carácter regional y local, en el marco de los Sirap y los Silap, orientadas a la conservación de fuentes de agua, las cuales serán administradas conjuntamente por los municipios, las respectivas autoridades ambientales regionales y los gobiernos departamentales. Con el fin de efectuar la adquisición de los predios necesarios para la conformación de estas áreas es posible utilizar los recursos que, de acuerdo con


86

el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, los municipios y los distritos de riego deben destinar a la compra de tierras en áreas de importancia estratégica para la conservación de los recursos hídricos que los surten.

• Es necesario definir políticas para el pago del servicio ambiental de regulación hídri-ca y desarrollar instrumentos normativos que contengan incentivos que promuevan su implementación, como una herramien-ta para garantizar la conservación en áreas privadas y en áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales.

• Se podrá tramitar una reforma de la asig-nación de las transferencias del sector eléc-trico, establecidas en la Ley 99 de 1993, específicamente para el caso de las centrales hidroeléctricas, de manera que la UAESP-NN pueda ser beneficiaria de dichas trans-ferencias cuando las áreas del SPNN se en-cuentren dentro de la cuenca que alimenta el embalse; así mismo, se deberán crear mecanismos de seguimiento de la inversión realizada con los recursos de esta fuente.

• Es preciso reorientar los programas regio-nales de reforestación protectora de mane-ra que sean ejecutados fundamentalmente

en las zonas de conservación definidas por los planes de ordenamiento y manejo de las cuencas prioritarias.

• Se debe promover que los recursos prove-nientes del recaudo de la tasa por utiliza-ción del agua se destinen exclusivamente al desarrollo de actividades relacionadas con la protección y la renovación del recurso hídrico en la cuenca hidrográfica donde se generen, en el marco del respectivo Pomca.

• Esta estrategia debe conjugarse con el dise-ño de incentivos económicos para la asig-nación equitativa y el uso eficiente del agua que se detalla en el objetivo 2, así como con las acciones de lucha contra la desertifica-ción y la sequía.

• Se requiere desarrollo de planes de contin-gencia para los acueductos de estos muni-cipios, en los que se contemplen la identi-ficación de fuentes alternas de suministro de agua y medidas de prevención del riesgo generado por eventos meteorológicos extre-mos. Estos planes serán complementarios de los de manejo de cuencas y ecosistemas estratégicos (páramos y humedales) que también tengan un efecto regional sobre la regulación hídrica.

Objetivo 2. Promover el uso racional y eficiente del agua en los distintos sectores productivos.

tabla 11

uso racional y eficiente del agua


Ajustar los instrumentos económi-cos para que efectivamente permi-tan el uso eficiente del recurso.

Los incentivos para el uso del agua no son eficientes y no funcionan adecuada-mente.

Se cuenta con regulación. Se realiza seguimiento per-manente.

Proceso continuo de evaluación y ajuste de la regulación.

Realizar el control y el seguimiento de los vertimientos y de las accio-nes de prevención y control de los regulados.

Entre 10% y 20% de los vertimientos cumplen los estándares.

30% de los vertimientos cumplen los estándares.

50% de los vertimien-tos cumplen los están-dares.

Fuente línea de base: (1) Cruz, Uribe y Coronado 2003.


87


Ajuste de los instrumentosDesde el punto de vista de la calidad del re-

curso, las regulaciones y los estándares de ver-timiento deben ser económicamente eficientes; es decir, deben reflejar las preferencias de la so-ciedad y maximizar los beneficios sociales de los esfuerzos hechos en materia de control y preven-ción de la contaminación. La regulación debe, por ejemplo, crear un mecanismo flexible que permita que los pagos por tasas de contamina-ción se inviertan en proyectos de prevención y control de la contaminación en los sitios donde generen los mayores beneficios ambientales y sociales que sea posible.

también es necesario implementar estrategias relacionadas con las actividades de cada uno de los sectores usuarios del recurso. En este sentido, los mecanismos de coordinación intersectorial propuestos como parte de las estrategias institu-cionales de este documento serán fundamenta-les para asegurar que cada sector tome las medi-das necesarias para garantizar el uso eficiente del agua. Especialmente importante es la concerta-ción con los principales sectores consumidores de agua en el país: el agrícola, para impulsar la utilización de tecnologías más eficientes de riego y de uso de agua en actividades de poscosecha, y el de agua potable, para impulsar programas de reducción del consumo de agua en los centros urbanos y en el sector industrial.

Control de los vertimientosEl logro de esta meta depende, en buena me-

dida, del fortalecimiento técnico y administra-tivo de las autoridades ambientales regionales y locales, de manera que éstas cuenten con la solvencia suficiente para operar un sistema efi-ciente, transparente y equitativo de asignación y control del uso de los recursos hídricos. Esto implicará la optimización de las redes hidrológi-cas, meteorológicas y limnográficas del país, el apoyo a procesos de certificación de laboratorios

regionales para el análisis de la calidad del agua y la promoción de esquemas de cooperación con instituciones académicas regionales y locales que puedan generar información para la regionaliza-ción de los instrumentos y tecnologías apropia-das para hacer un uso eficiente del agua.

Para actuar directamente sobre las causas de la contaminación del agua se debe promover la suscripción, con los principales sectores genera-dores de la contaminación, de convenios de pro-ducción más limpia, asociados al crecimiento de la rentabilidad de las empresas y, por esa vía, de su competitividad. Estas inversiones deben contar con apoyo del Estado a través de acuer-dos con el sector financiero para crear líneas de crédito ajustadas a las realidades de los distintos sectores.

Para que actúen como incentivos del control y la reconversión, las estrategias complementa-rias deben abarcar la financiación, a través de los programas estratégicos de Colciencias para el manejo integral del agua, de grupos multidisci-plinarios de investigación en desarrollo y transfe-rencia de tecnologías y en eficiencia de sistemas productivos en el uso de agua, la divulgación de los instrumentos existentes para la adopción de tecnologías más limpias, la difusión amplia, en las regiones y localidades involucradas, de la in-formación sobre contaminación del recurso y el fortalecimiento de la participación ciudadana.

Además se debe fomentar la adopción de regulaciones y estándares locales de vertimien-to económicamente eficientes, que reflejen las preferencias de la sociedad y que respondan a las condiciones locales de calidad y de uso del recurso, y cuyos costos de transacción hagan factibles las actividades de control y recaudo de tasas. Es más: se debe efectuar la revisión y el ajuste de los instrumentos de control de la con-taminación que parecen incentivar la adopción de soluciones al final del tubo.


88

Los recursos provenientes del recaudo de la tasa retributiva deberán destinarse exclusiva-mente al monitoreo de la calidad del agua y a proyectos de inversión para el mejoramiento de la calidad físicoquímica y bacteriológica de los vertimientos del recurso hídrico en la cuenca hi-drográfica en la que se generen.

Finalmente debe resaltarse la importancia de la construcción de Plantas de tratamiento de Aguas Residuales (PtAR) como estrate-

gia correctiva complementaria, recordando que el efecto de la carga orgánica aportada por los vertimientos de los sistemas de al-cantarillado de las zonas urbanas anula los resultados de los esfuerzos que, en materia de tratamiento de aguas residuales, vienen haciendo los sectores industrial y agroindus-trial. Esta estrategia está incluida en el do-cumento “Construir ciudades amables” de la Visión Colombia Segundo Centenario: 2019 (DNP-MAVDt 2006).

Contaminación atmosférica

Objetivo. Alcanzar concentraciones de partículas que cumplan con los estándares en todas las ciudades y los corredores industriales.

tabla 12

Concentraciones de material particulado en centros urbanos e industriales


Contar con un marco regulato-rio económicamente eficiente y socialmente equitativo que per-mita el mejoramiento de la cali-dad del aire.

Regulación construida de manera aislada, sin con-certación entre las entida-des del orden ambiental, sectorial y territorial.

Proceso continuo de eva-luación y ajuste de la regu-lación.

Proceso continuo de eva-luación y ajuste de la regu-lación.

Realizar inventarios, control y seguimiento de emisiones, em-prender acciones de prevención y control para fuentes fijas y mó-viles y vigilar la calidad del aire.

Se superan los límites de psT y pm10 en Bogotá, Me-dellín, Cali y otras ciuda-des.

Descenso del nivel de con-taminación en las princi-pales ciudades.

En todas las ciudades principales se cumplen las normas y se respetan los estándares.

Fuente línea de base: DNP 2005.

Acciones propuestas

El mejoramiento de la calidad del aire puede lograrse promoviendo la eficiencia de la inver-sión privada en tecnologías más limpias de pro-ducción y en sistemas de control y garantizando la eficacia de las actividades de control y segui-miento de las autoridades ambientales. Para ello es necesario desarrollar un marco regulatorio actualizado que incluya incentivos económicos eficientes y socialmente equitativos y compues-to de normas flexibles y descentralizadas. Éste

deberá reconocer también los cambios tecnoló-gicos, demográficos e institucionales y asimilar la nueva información sobre las consecuencias económicas y sociales de la contaminación.

Además de la regulación es fundamental for-talecer el control por parte de las autoridades. Para ello se propone que absolutamente todas las autoridades ambientales regionales cuenten con la solvencia técnica y la capacidad administrati-va necesarias para operar sistemas de prevención y control de la contaminación del aire.


89


Por tratarse de un tema cuyas causas son eminentemente sectoriales, las acciones de pre-vención y control deberán ser producto de un trabajo sectorial; así pues, será necesario, sobre todo, consolidar la Comisión técnica Nacional Intersectorial para la Prevención y el Control de la Contaminación del Aire (CoNAIRE) para que desempeñe apropiadamente su papel de instancia coordinadora del diseño y la im-plementación de políticas y normas sectoriales. Una de sus tareas fundamentales será el diseño concertado de una política nacional de control de la contaminación atmosférica y la participa-ción en la elaboración de una Política Nacional de Salud Ambiental que promueva la equidad y la protección de los grupos vulnerables y que haga énfasis en los problemas ambientales que generan los mayores costos para la sociedad co-lombiana. otras tareas fundamentales para el mejoramiento de la calidad del aire son (Conpes 3344, 2005)

• la inclusión de medidas que apunten a la prevención y el control de la contamina-ción del aire en las políticas y regulaciones de competencia de los Ministerios de trans-porte, de Minas y Energía y de Comercio, Industria y turismo

• el diseño de estrategias que les faciliten a las microempresas de los sectores industrial y de transporte el acceso a tecnologías lim-pias

• la evaluación y la revisión de los instrumen-tos ambientales de comando y control con el propósito de aumentar su efectividad y eficiencia

• la revisión, por parte del Ministerio de Co-mercio, Industria y turismo, de las regula-ciones sobre la importación de vehículos y tecnologías

• la revisión de las regulaciones relativas a los precios de los energéticos y su importación y la realización de propuestas de ajuste con el fin de que esas regulaciones contengan consideraciones de tipo ambiental y con-templen incentivos al uso de combustibles más limpios

• la revisión de las regulaciones de renovación del parque automotor público

• el monitoreo y seguimiento de la calidad del aire en los ámbitos nacional, regionales y locales a través del desarrollo de protoco-los de monitoreo y seguimiento

• la articulación de la información ambiental, sectorial y de salud que permita mejorar el conocimiento sobre el origen preciso de la contaminación atmosférica en el país y so-bre su impacto sobre la salud humana

• la identificación de las necesidades de infor-mación para el fortalecimiento de la vigi-lancia epidemiológica asociada con la con-taminación del aire

• la revisión de la legislación y las estrategias de ordenamiento territorial, desarrollo ur-bano y movilidad de las ciudades.

Se requerirá, además, contar con una plata-forma tecnológica y de información que per-mita hacerle seguimiento a la calidad del aire. Ésta deberá incluir equipos para la realización de inventarios de emisiones, redes de monito-reo en las principales ciudades del país, un siste-ma de información131 que integre con una clara perspectiva local los datos de calidad y los de morbilidad y mortalidad y un equipo humano debidamente capacitado para ejecutar las labo-res de seguimiento, recolección de información, análisis y toma de decisiones.

131 Sisaire, creado por el Conpes 3344 de 2005.


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Cambio climático y destrucción de la capa de ozono

Objetivo 1. Implementar acciones que contribuyan a la adaptación a los efectos del cambio cli-mático y a la mitigación de éstos.

tabla 13

Adaptación y mitigación ante los efectos del cambio climático

Metas Situación actual Situación 2010 Situación 2019Formular e implementar una política nacional y un plan de acción para la adap-tación al cambio climático y para la mitigación de sus efectos.

Existen los lineamientos de una política de cambio climático apro-bados por el CNA y la estrategia para la venta de servicios ambien-tales de mitigación del cambio climático (Conpes 3242).

Política y Plan de Acción Nacional formulados.

Definición de un marco institucional que coordine la implementación.

Política y Plan de Acción en implementación.

Mejorar la calidad de la in-formación para la definición de políticas de mitigación y adaptación.

Se han realizado estudios preli-minares en diferentes áreas.

Estudios detallados de vul-nerabilidad en áreas sensi-bles de las zonas costeras, insulares y paramunas.

Estudios detallados de vulnerabilidad para otros ecosistemas de montaña y para los sectores de agri-cultura y salud.

Fuente línea de base: Ideam – Subdirección de Estudios Ambientales 2006.

Acciones propuestas• Crear un marco institucional integral que

maneje aspectos de adaptación, reducción de la vulnerabilidad y de mitigación y que permita la toma de decisiones eficientes y la formulación de un Plan Nacional de Ac-ción en mitigación y adaptación.

• Incluir en el plan de acción y la política na-cionales acciones sectoriales y territoriales de mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático y adelantar proyectos de cooperación para la formulación de planes piloto de adaptación para las zonas costeras, insulares y paramunas y para el sector salud.

• Poner en marcha el plan de acción para zonas marinas y costeras elaborado en el marco del proyecto interinstitucional “Definición de la vulnerabilidad de los sistemas biogeofísicos y socioeconómicos debido a un cambio en el nivel del mar” (Invemar 2003).

• Desarrollar estrategias de educación, forma-ción y sensibilización del público en gene-ral según lo establecido en el artículo 6 de la CMNUCC, de manera que la sociedad re-conozca la importancia del tema y las impli-caciones que tiene y tendrá para la sociedad.

• Aprovechar el marco de las Comunicaciones Nacionales ante la CMNUCC como un ins-trumento para sensibilizar y ofrecer oportu-nidades para la realización de estudios sobre el cambio climático y sus efectos.

• Continuar la realización de los inventarios de GEI –con periodicidad anual–, como instrumentos de seguimiento de las políti-cas de mitigación, y divulgar ampliamente sus resultados.

• Vincularse con las estrategias de investiga-ción e información ambiental que se pro-ponen en este documento. En este sentido, el cambio climático deberá ser una de las


91


prioridades de investigación de los institu-tos del SINA.

• Aprovechar, dado el carácter intersectorial del tema, las instancias de coordinación institu-

cional para la formulación de estrategias espe-cíficas en aquellos sectores, como los de ener-gía, transporte, industria y servicios públicos, que son los mayores generadores de GEI.

132 Proyecto Jepirachi para la generación de 19,5 Mw con energía eólica en Uribia, Guajira; contrato de compra de re-ducción de emisiones por US$3,2 millones con el Prototype Carbon Fund (PCF). Proyecto de generación hidroeléctrica de 78 Mw –a filo de agua– en el río Amoyá (Chaparral, tolima); contrato de compra de reducción de emisiones por US$21,2 millones con el gobierno holandés. Proyecto PtAR Río Frío, en Bucaramanga, Santander; contrato de compra de reducción de emisiones por US$1.125 millones.

133 Entre otros, las centrales hidroeléctricas de Agua Fresca (7,4 Mw), en Jericó, Antioquia; Río Bogotá (110 Mw), en Cundinamarca, y La Vuelta - La Herradura (31,5 Mw), en Antioquia. Cogeneración y sustitución de carbón en el Ingenio del Cauca (1,7 Mw).

Objetivo 2. Capitalizar las oportunidades de los acuerdos internacionales sobre el cambio climá-tico a través de la formulación de proyectos que empleen tecnologías de producción más limpias.

tabla 14

oportunidades de los acuerdos climáticos internacionales


Desarrollar proyectos que repre-senten opciones de compra de CER.

US$27 millones (Jepirachi, Amoyá y PTAR Río Frío en 2006).US$11.7 millones en ERPA firmados en 2007.

US$30 millones. US$40 millones.

Controlar, reducir y eliminar 1.000 toneladas de SAO.

En 2003 se consumieron en el país 1.020 toneladas de SAO.

No se consumen sao en el país. 1.000 to-neladas eliminadas.

No se consumen SAO.

Fuentes línea de base: (1) MAVDt – Grupo de Cambio Climático 2005. (2) MAVDt – Uto 2005.

Acciones específicasPara alcanzar esta meta, el Gobierno deberá

mantener los proyectos que actualmente se im-plementan en el marco del MDL132 y avanzar en la implementación de los que se encuentran en proceso de formulación o de negociación133, te-niendo en consideración el portafolio potencial de proyectos; además deberán aprovecharse la ex-periencia de los países asiáticos y de otros como Brasil y las expectativas de crecimiento por la en-trada en vigor en 2005 del Protocolo de Kioto.

Lo anterior también requiere el fortaleci-miento de la capacidad de las entidades secto-riales, públicas y privadas de identificar, formu-lar, negociar y desarrollar proyectos elegibles, así como el impulso de programas de investigación para el desarrollo de metodologías de evaluación de proyectos de MDL.

Un aspecto de especial importancia es el for-talecimiento de la capacidad de negociación del

país en el mercado de CER con el fin de incre-mentar los márgenes de utilidad derivados de la venta de emisiones verificadas mediante la eli-minación de instancias de intermediación que, en la actualidad, son manejadas de manera oli-gopólica por agentes de los países compradores de este tipo de certificados.

En cuanto a la reducción del consumo de las sustancias agotadoras del ozono (SAo), Colombia


92

se comprometió134 a controlar y a reducir su con-sumo hasta eliminar su uso en 2010. Para lograr este compromiso, el país debe concentrar esfuerzos en el sector de mantenimiento en refrigeración, en los usuarios finales y en las pequeñas empresas manufactureras de refrigeración comercial. Entre 2004 y 2010 debe eliminar cerca de 1.000 tone-ladas de SAo, lo cual requerirá una inversión de US$4,5 millones y, para ello, puede aprovechar las oportunidades de cooperación internacional que establece el Protocolo de Montreal.

Un tema de carácter sectorial es la selección de la tecnología sustitutiva para las pequeñas

Gestión de residuos y sustancias peligrosas

Objetivo 1. Disminuir los problemas de contaminación y riesgos ambientales asociados con la generación y la disposición de residuos sólidos.

tabla 15

Gestión de residuos


Implementar programas de clasificación, reciclaje, apro-vechamiento y valorización de los residuos sólidos.

Existe una Política de Ges-tión Integral de residuos sóli-dos y se están formulando los PGIRS. Se aprovecha el 10% de los residuos generados.

Conformación de la Mesa Nacional de Reciclaje.Sistemas de retorno de materiales reciclables.

Prácticas de clasificación, reciclaje y aprovechamien-to adoptadas en los cen-tros urbanos del país.

Elaborar e implementar po-líticas y normas que regulen la generación y la disposi-ción de residuos peligrosos.

Política nacional elaborada y a la espera de ser implementada.No existe un marco regulatorio adecuado.

Políticas y normas imple-mentadas por las autori-dades.

Evaluación continua de las políticas y la normati-vidad.

Fuentes línea de base: (1) MAVDt y DNP - DDUPA 2006. (2) DNP - DDUPA 2005.

134 Colombia aprobó la Convención de Viena y el Protocolo de Montreal mediante las leyes 30 de 1990 y 29 de 1992, respectivamente.

industrias de refrigeración. Dicha selección de-berá definirse en el marco de los mecanismos de concertación propuestos como parte de las estrategias institucionales y deberá obedecer a claros criterios ambientales para evitar reem-plazar un problema por otro. Las estrategias de eliminación de las SAo deberán coordinarse, además, con los programas de investigación ambiental, especialmente en los temas de de-sarrollo o adopción de tecnologías sustitutivas y de tecnologías para la destrucción de sao que aún se usan pero que pronto terminarán su ci-clo de vida útil.

Las metas relacionadas con la elaboración y la implementación de los Planes de Gestión Inte-gral de Residuos Sólidos (PGIRS) y con su dis-posición adecuada se presentan en el documen-to “Ciudades amables” de la Visión Colombia II Centenario: 2019 (DNP-MAVDt 2006).

Principales acciones propuestasEn materia de residuos domésticos es necesa-

rio promover una gestión integral que abarque

todas las etapas, desde la prevención de su gene-ración hasta la adecuada disposición final, pa-sando por actividades de clasificación, reciclaje y valorización. Es importante generar esquemas empresariales para su aprovechamiento que in-volucren y cualifiquen a los actores que llevan a cabo en la actualidad la gestión de manera


93


informal. El objetivo final es generar, a partir del manejo de residuos, actividades económicas productivas.

En relación con los residuos peligrosos, el marco normativo e institucional propuesto de-berá permitir el diseño e implementación de acciones y de incentivos económicos que pre-vengan o disminuyan la generación de residuos peligrosos por parte de los sectores productivos y que garanticen su adecuada disposición; así mis-mo deberá promover la creación de un meca-nismo de información transparente que permita

monitorear los residuos y que provea elementos para la formulación de políticas o regulaciones adicionales.

todos los instrumentos de política o norma-tivos que sean formulados deberán ser objeto de seguimiento, evaluación y ajuste permanentes durante el horizonte de tiempo previsto.

Una estrategia complementaria será la utili-zación de mecanismos intersectoriales de con-certación y la formulación de planes de acción concertados que apunten hacia la prevención.

Objetivo 2. Fortalecer la capacidad nacional de gestión de los contaminantes orgánicos persistentes.tabla 16

Contaminantes orgánicos persistentes (CoP)


Implementar los compro-misos adquiridos por el país en la Convención de Esto-colmo en materia de CoP.

Convención suscrita por el país. Plan Nacional de Aplica-ción en formulación a través de cooperación internacional.Hay desarrollos normativos en temas puntuales.

Plan Nacional de Acción formulado y en imple-mentación.

Marco normativo básico desarrollado.

Implementación de los compromisos de identifica-ción y etiquetado de CoP.Implementación continua del Plan Nacional de Apli-cación.

Fortalecer las instituciones y los sectores involucrados para garantizar la imple-mentación de la Conven-ción de Estocolmo.

Carencia de personal con co-nocimiento adecuado para la gestión de los CoP.No existen laboratorios para realizar análisis de peligrosi-dad.

Formulación de un plan de fortalecimiento institu-cional.Un laboratorio con capa-cidad para realizar análisis relacionados con cop.

Plan de fortalecimiento institucional en implemen-tación.tres laboratorios acredi-tados para realizar análisis relacionados con CoP.

Fuentes línea de base: MAVDt 2006.

Es importante señalar que, mientras el país no formule el Plan Nacional de Aplicación, no será posible definir con precisión estrategias que permitan garantizar el cumplimiento de las me-tas generales propuestas.

Sin embargo es claro que la implementación de los compromisos adquiridos con la firma de la Convención de Estocolmo es un trabajo eminen-

temente sectorial que requiere la concertación con los sectores que tienen especial incidencia en el uso o la generación involuntaria de CoP, dentro de es-tos sobresalen el de residuos sólidos –por las prác-ticas de incineración de ciertos tipos de residuos–, el agrícola –por las prácticas de quema a cielo abierto y el uso de plaguicidas–, el energético –por las emisiones en plantas termoeléctricas, el uso de


94

combustibles fósiles o de leña y el uso de PCB en transformadores–, el metalmecánico –por el uso de chatarra sucia o de elementos que contienen cloro para la recuperación de metales como hierro, acero, cobre, zinc, aluminio y magnesio–, el fores-tal –por la incidencia de los incendios forestales en la generación de dioxinas y furanos– y el industrial –por la generación de CoP en plantas papeleras, cementeras, ladrilleras y, en general, en instalacio-nes con hornos donde se realizan procesos de com-bustión–. Para ello, el país podría hacer uso de un esquema similar al utilizado en la implementación de la Convención de Montreal para la eliminación de las sustancias agotadoras de ozono.

La financiación de este esquema debe estar compuesta tanto de recursos de cooperación internacional como de recursos provistos di-rectamente por los sectores involucrados. Debe tenerse en cuenta que la convención contiene un mecanismo de financiación de proyectos na-cionales de implementación que aún no está en operación pero que constituye una alternativa en el mediano plazo para la financiación de ac-ciones del Plan Nacional de Aplicación.

El tema de uso o la generación de CoP tam-bién debe integrarse a las agendas ambientales

sectoriales que ya se han formulado o a las que se desarrollen en el futuro entre el MAVDt y los distintos sectores de la economía y la socie-dad colombiana.

Además existen otras responsabilidades sec-toriales y regionales que involucran a diversos actores135:

• El gobierno, en los ámbitos nacional, regio-nal y local, debe propugnar la gestión inte-gral de los CoP, generar conciencia de sus efectos, implementar programas orientados al control y la reducción de los riesgos y contribuir a la identificación de la proble-mática y de sus posibles.

• Los sectores económicos y sociales deben difundir la información sobre los riesgos de los CoP entre los usuarios de sus bienes y servicios, examinar sus procesos de produc-ción y participar en programas de reconver-sión tecnológica.

• Los grupos de interés público y el público en general deben contribuir a la adopción de decisiones sobre salud pública y medio ambiente.

135 MAVDt, GEF, PND y BM, Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes. Programa de asisten-cia técnica para Colombia.


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Instrumentos de gestión ambiental sectorial

Objetivo. Garantizar la inclusión de criterios ambientales en la definición de políticas, planes y programas sectoriales.

tabla 17

Inclusión de criterios ambientales en políticas y programas sectoriales


Implementar Evaluaciones Am-bientales Estratégicas (EAE) en las políticas, planes y programas sectoriales.

Se están iniciando los pri-meros ejercicios de eae en el país.

50% de los sectores han realizado por lo menos una prueba piloto.

Todos los sectores imple-mentan EAE como ins-trumentos de planeación y realizan al menos una prueba piloto.

Crear mecanismos intersectoria-les e interinstitucionales de solu-ción de problemas ambientales sectoriales.

Se ha creado una comisión intersectorial para estudiar temas de calidad del aire.

Se crean al menos dos me-canismos interinstitucio-nales similares.

Se crean al menos otros tres mecanismos interins-titucionales similares.

Fuentes línea de base: (1) MAVDt – Dirección Ambiental Sectorial 2005. (2) DNP 2005.

La evaluación ambiental estratégica (EAE) es una variante del proceso interno de decisión que los distintos sectores llevan a cabo para confor-mar sus programas, planes o proyectos y supone la identificación de los momentos de ese pro-ceso en los cuales deben tenerse en cuenta los criterios ambientales y de los actores que deben participar en él.

Es necesario promover la creación de me-canismos intersectoriales e interinstitucionales para la definición conjunta de políticas con efec-tos ambientales y para la solución concertada e

integral de problemas ambientales con expresio-nes sectoriales o territoriales136. Estos mecanis-mos de concertación respaldarán las funciones del Consejo Nacional Ambiental.

Las EAE podrán utilizarse en la evaluación de programas regionales o locales como los con-tenidos en los planes de desarrollo o en los Pot, y los mecanismos de coordinación también pue-den ser utilizados para la solución de problemas ambientales territoriales, ampliando la partici-pación para cobijar a todos los involucrados en el problema.

136 Cabe destacar el proceso de concertación de políticas y nor-mas relacionadas con la calidad del aire que se adelanta en la actualidad y que incluye la conformación de la CoNAIRE (Comisión técnica Nacional Intersectorial para la Preven-ción y el Control de la Contaminación del Aire), en la que participan, además del MAVDt, los ministerios de Minas y Energía, transporte, Comercio, Industria y turismo, Agri-cultura y Protección Social, el IDEAM y el DNP.


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INCORPORAR LAS CONSIDERACIONES DE RIESGO EN LA PLANIFICACIÓN Y LA GESTIÓN

DIAGNóStICoColombia se localiza en una zona de alta com-

plejidad geológica137, lo cual explica la frecuente ocurrencia de terremotos, erupciones volcánicas y maremotos en el territorio nacional. Compa-raciones internacionales sobre la recurrencia y

incorPorar las consideraciones

de riesgo en la Planificación y la gestión

la temporalidad de eventos desastrosos ubican al país dentro de los menos seguros en América Latina138. En una muestra de ocho países con características geográficas y sociales semejantes, Colombia registra el mayor número de desastres en los últimos treinta años139 (cuadro 9).

Cuadro 9

Promedio anual de eventos que han originado desastres en ocho países de América latina (1970-2000)

País Promedio anual de desastres ocurridos

Desastres ocurridos anualmente por millón de habitantes

Colombia 597,7 14,12Perú 585,5 22,57México 241,9 2,44Argentina 213,3 5,79Costa Rica 168,6 42,95Guatemala 83,3 7,42Ecuador 74,5 6,05República Dominicana 60,3 7,18

Fuente: LA RED, Desinventar, en ERN Colombia 2004.

137 El Cinturón de Fuego del Pacífico. En esta zona de confluen-cia de la placa oceánica del Pacífico con las placas tectónicas continentales asiática y americana se origina una gran activi-dad sísmica y volcánica.

138 Desinventar. Base de datos sobre desastres históricos de la Red Latinoamericana de Estudios Sociales en Prevención de Desastres (LA RED). Procesado por Evaluación de Riesgos Naturales (ERN) Colombia para DNP (2004) Estudio sobre

desastres ocurridos en Colombia: estimación de pérdidas y cuan-tificación de costos.

139 El promedio de desastres ocurridos en Colombia (597,7) equivale a un promedio de 1,66 eventos diarios. Se denomi-nan eventos generadores de desastre aquellos que implican algún tipo de daño o pérdida, asociados con distintos tipos de fenómenos físicos –inundaciones, sequías, deslizamien-tos, sismos, lluvias intensas, incendios, etc.– (fuente: LA RED, Desinventar, en ERN Colombia 2004).


98

Los fenómenos detonantes de desastres de mayor recurrencia en Colombia durante los últimos treinta años han sido (i) las inunda-ciones (36,8% del total), (ii) los deslizamientos de tierra (25,5%) y (iii) los incendios urbanos (7,6%). Los dos primeros no son de origen ex-clusivamente natural sino que se incrementan, en severidad y recurrencia, como consecuencia de actividades humanas que generan patrones de degradación de los ambientes natural y cons-truido.

Los desastres están ligados generalmente a bajos niveles de planeación y manejo de la vul-nerabilidad asociada140. En Colombia no sólo los fenómenos amenazantes se han exacerbado debido a los patrones de desarrollo imperantes en el país sino que estos patrones también han incrementado la vulnerabilidad como resultado del aumento de la población y de su concentra-ción en centros urbanos sin una adecuada pla-nificación141.

Las políticas públicas en materia de riesgos y desastres han presentado debilidades en la tarea de prevenir y mitigar el riesgo, al tiempo que les han dado más énfasis a los preparativos para las emergencias y a las inversiones ex post en reha-bilitación y reconstrucción. Esto coincide con una mayor ocurrencia de eventos generadores de desastres durante los últimos diez años142 y se hace aún más significativo si se toma en cuen-ta que durante la década de los noventa no se presentó en el país un incremento del número de fenómenos climáticos o eventos de origen geológico extremos que justificaran esta especial concentración de desastres. Este hecho ratifica la tesis de que la ocurrencia de desastres está más relacionada con las condiciones de debilidad de la población frente a eventos peligrosos que con la ocurrencia de éstos en el tiempo. Es cla-ro, entonces, que, ante condiciones similares de amenaza, el factor explicativo de la ocurrencia

de desastres es el aumento de las condiciones de vulnerabilidad en dicho período.

Gráfico 17

Distribución temporal de desastres ocurri-dos en Colombia (1971-2000)

140 En el decenio de 1990 ocurrieron en el mundo tres veces más desastres importantes que en la década de 1960, a la vez que el costo de los daños causados se multiplicó por nueve, casi alcanzando los US$500 mil millones (Kofi Annan, Secreta-rio General de las Naciones Unidas, 1999).

141 De acuerdo con los estudios que dieron origen a la Norma Colombiana de Construcciones Sismorresistentes (ley 400 de 1997), 85% de la población colombiana se encuentra ex-puesta a amenaza sísmica alta o intermedia.

142 Los desastres ocurridos entre 1991 y 2001 representan 39,8% de los desastres ocurridos desde 1971; es necesario re-conocer, sin embargo, que en los últimos años ha aumentado el volumen de información reportada sobre eventos, debido a los avances de los medios de comunicación (fuente: LA RED, Desinventar, en ERN Colombia 2004).

143 Se consideran eventos de gran intensidad y baja recurrencia los sismos y las erupciones volcánicas, y eventos de baja in-tensidad pero alta recurrencia las inundaciones y los desliza-mientos, entre otros.

Fuente: LA RED, Desinventar, en ERN Colombia 2004.

Costos de los desastres

Al analizar los costos de los desastres en Co-lombia es necesario reconocer que, independien-temente de su intensidad143, éstos han generado un impacto negativo en el desarrollo económico y social del país. Los desastres de gran intensidad han generado pérdidas cuantiosas en segundos, pero las pérdidas acumulativas de los desastres menores son comparables (cuadro 10).

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1971 1974 1977 19831980 1986 1989 1992 1995 1998


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Cuadro 10

Comparativo de daños y pérdidas de los desastres de grande, mediana y baja intensidad ocurridos en Colombia (1970-2000)

Clasificación por intensidad Desastre Muer-

tes

viviendas destruidas (d) o

afectadas (a)

Personas afectadas

Daños esti-mados (en millones

de dólares)

Daños esti-mados como proporción

del Pib

Eventos de gran intensidad

Tsunami en la costa nariñen-se (1979) 672

3.081 (d)

2.119 (a) 1.011 16,7 0,06%

Sismo de Popayán (1983) 300 2.470(d)

11.722 (a) 20.000 377,8 0,98%

Erupción volcán del Ruiz y avalancha de Armero (1985)

Entre 23.500 y

28.000

4.700 (d)

5.150 (a) 200.000 246,1 0,70%

Sismo y avalancha en Cauca (río Páez) (1994) 1.100 nd 8.000 150,2 0,18%

Terremoto en el Eje Cafete-ro (1999) 1.186

35.949 (d)

43.422 (a) 166.336 1.558,3 1,84%

subToTal 28.258 46.200(d) 62.413 (a) 395.347 2.349

Eventos de baja y mediana intensidad

Acumulación de desliza-mientos, inundaciones y otros fenómenos

9.954 89.337 (d) 185.364 (a) 14,8 millones 2.226,7 2,66% del PIB

de 2000

ToTales 38.212135.537 (d)

247.777 (a)15’195.347 4.576

Fuente: ERN Colombia 2004.

Lo anterior permite concluir que los desastres de baja y mediana intensidad, aunque menos visibles, representan grandes pérdidas acumula-tivas y afectan la calidad de vida de miles de fa-milias. Paralelamente, los desastres naturales de gran magnitud afectan de manera adversa el de-sarrollo económico del país e impactan variables de carácter macroeconómico como la balanza de pagos, el nivel de endeudamiento, el equilibrio fiscal y los índices de inversión.

vulnerabilidad fiscal del Estado

El crecimiento económico del país se puede ver seriamente amenazado por los efectos de los fenómenos naturales adversos, debido a la alta exposición de la población, de sus activos y de sus medios de producción. No obstante, las con-secuencias más críticas están asociadas a la vulne-rabilidad del país –que se refleja en su fragilidad socioeconómica, la cual a su vez se manifiesta en altos índices de pobreza, inseguridad, disparidad


100

social y desempleo– y a la baja capacidad de la Nación de enfrentar los desastres con solvencia, producto del déficit fiscal acumulado144y de la inadecuada protección financiera145.

Según el DNP, en el marco de un escenario medio y de uno optimista –con períodos de re-currencia de desastres de cuatro y seis años, res-pectivamente– se pueden esperar costos anuales de $554.800 millones y $369.800 millones de pesos de 1997, correspondientemente146. En un escenario pesimista –con un desastre grave en promedio cada dos años–, la provisión anual ne-cesaria ascendería a $1,11 billones.

Un estudio alternativo147, que considera las máximas pérdidas probables de aquí a veinte, cincuenta y cien años, señala que Colombia po-dría presentar un déficit de recursos en el caso de un desastre cuyo período de retorno fuera del orden de cien años. Sin embargo, el estudio se basa en una serie de supuestos optimistas so-bre la capacidad del país para generar recursos y obtener endeudamiento. De no cumplirse es-tos supuestos, el país presentaría un déficit para la reconstrucción incluso en el caso de eventos menores, con períodos de retorno del orden de entre veinte y cincuenta años148.

Una forma eficiente de reducir el nivel de vulnerabilidad fiscal del Estado consiste en im-plementar medidas que cubran ambos frentes de forma integral, lo cual implica conocer no sólo el nivel de exposición sino además el costo de reducir el riesgo hasta un nivel aceptable149 y el de asumir el nivel de riesgo remanente150. En este contexto se debe, por un lado, buscar la reducción del nivel de exposición de los bienes del Estado y los particulares y la transferencia del riesgo a través del mercado de los seguros y, por el otro, reservar recursos para atender un

desastre esperado que sobrepase los niveles de riesgo aceptable previamente definidos.

MEtAS

En relación con la prevención y la mitigación de riesgos por amenazas naturales o antrópicas, la gestión del Estado debe estar concentrada en fortalecer las acciones de prevención y mitiga-ción, más que en mejorar los sistemas de aten-ción, rehabilitación y reconstrucción. Para ello se proponen los siguientes tres objetivos.

144 Según un estudio sobre Indicadores para la Gestión del Ries-go del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Ins-tituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional (Idea), en el caso de Colombia la relación entre la pérdida económica potencial del país en caso de presentarse el even-to máximo considerado (EMC) y la resiliencia económica –correspondiente a la disponibilidad de o el acceso a fondos internos o externos del país para restituir el inventario físico afectado–, conocida como índice déficit por desastre (IDD), es de 5,4 ante una pérdida de US$20.166 millones para el EMC de quinientos años de período de retorno (probabi-lidad de 2% de ocurrencia en diez años). Un IDD mayor que 1,0 significa incapacidad económica del país para hacer frente a desastres extremos, aun cuando aumente al máximo su deuda. A mayor IDD, mayor déficit. Si hay restricciones para el endeudamiento adicional, esta situación implica la imposibilidad de recuperarse. Colombia tiene el IDD más alto entre doce países de América Latina y el Caribe analiza-dos.

145 Representada por la baja cobertura de seguros y la falta de disponibilidad de reservas económicas.

146 DNP – Archivo de Macroeconomía (1999) El balance del sector público y la sostenibilidad fiscal en Colombia.

147 “Sistemas nacionales para la gestión integral de desastres. Fase II: Financiamiento de la reconstrucción”. Estudio ela-borado por Paul Freeman y colaboradores y encargado por el Diálogo Regional de Política sobre Gestión de Riesgos, que auspicia el Banco Interamericano de Desarrollo.

148 Desastres cuya probabilidad de ocurrencia es, respectiva-mente, de 47% y 18% en diez años.

149 Posibles consecuencias sociales, económicas y ambientales que, implícita o explícitamente, una sociedad asume o to-lera por considerar innecesaria, inoportuna o imposible una intervención para su reducción, dado el contexto social, eco-nómico, político y cultural.

150 Riesgo que está más allá de los niveles aceptables.


101


objetivo 1. Mejorar los sistemas de información y alerta temprana para la prevención de los desastres e incrementar la información para la gestión del riesgo.

tabla 18

Mejorar los sistemas de información y alerta temprana para la prevención de desastres


Actualizar, ampliar y mantener las redes de monitoreo de eventos sis-mológicos, vulcanológicos e hidro-meteorológicos.

Baja cobertura y obso-lescencia de las redes.

40% de las redes actualiza-das y en funcionamiento.

100% de las redes actua-lizadas y en funciona-miento.

Integrar las entidades nacionales, regionales y locales del SNPAD en un sistema nacional de información de riesgos.

Descoordinación y des-conocimiento de la in-formación del SNPAD.

Entidades nacionales y 60% de los Clopad integrados al SNPAD.

100% de los CREPAD y los CLOPAD integrados al SNPAD.

Implementar una estrategia de in-formación institucional pública.

Esfuerzos aislados de información pública.

Estrategia de información sobre inundaciones y desli-zamientos.

Estrategia sobre sismos, erupciones, incendios, huracanes, tsunamis y fe-nómenos de El Niño.

Fortalecer el estudio y la investiga-ción sobre riesgos y desastres como un tema transversal del desarrollo.

Poca investigación so-bre el tema y pocos posgrados en gestión del riesgo.

Se incrementa el monto de la financiación de proyec-tos de investigación.Se crean dos especializacio-nes o maestrías.

Se incrementa el monto de la financiación de pro-yectos de investigación.Se crean tres especializa-ciones y un doctorado.

Fuentes línea de base: (1) DNP 2001. (2) DPAD et al. 2002.

Principales acciones propuestas• Actualización, ampliación y mantenimien-

to de las redes sismológica, vulcanológica e hidrometeorológica, actualmente desac-tualizadas, en mal estado y que no cubren adecuadamente la geografía nacional.

• Suministro, por parte de las redes, de informa-ción actualizada, precisa y oportuna sobre la probable ocurrencia de fenómenos desencade-nantes de desastres, articulado con un sistema de observación y alertas tempranas de eventos hidrometeorológicos –como el fenómeno de El Niño y el ascenso del nivel del mar– para las zonas de más alto riesgo del país.

• Articulación de la información generada por entidades locales y regionales –Comi-tés Regionales de Prevención y Atención de

Desastres (CREPAD) y Comités Locales de Prevención y Atención de Desastres (CLo-PAD)– en un único sistema de información adscrito al Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres (SNPAD).

• Implementación de una estrategia perma-nente de información pública sobre preven-ción de desastres ocasionados por diferentes fenómenos con el fin de darle visibilidad al tema entre la ciudadanía y permitir que se cree una conciencia en torno al riesgo y a su relación con el medio ambiente y con el desarrollo del país.

• Fortalecimiento de la generación y el uso de información sobre amenazas, riesgos y vul-nerabilidad en el país.

• Promover e impulsar, en consonancia con la Estrategia de Fortalecimiento de la Ciencia,


102

la tecnología y la Educación para la Reduc-ción de Riesgos y Atención de Desastres151, la creación de, por lo menos, seis progra-mas de posgrado –cinco de especialización o maestría y uno de doctorado– en gestión del riesgo y fortalecer la línea transversal de investigación en amenazas, riesgos y desas-

tres, con énfasis en la prevención, mediante la consideración del riesgo como un factor del desarrollo (el fortalecimiento de esta lí-nea de investigación deberá desarrollarse tal como se prevé en las estrategias institucio-nales que se presentan más adelante).

objetivo 2. Mejorar la gestión del riesgo a través de los instrumentos sectoriales y te-rritoriales de planificación.

tabla 19

Mejorar la gestión del riesgo a través de instrumentos de planificación


Incorporar la prevención del riesgo en planes sectoriales de inversión y en instrumentos territoriales de pla-nificación.

Inadecuada incor-poración regional y sectorial de la visión preventiva del riesgo.

Incorporación en secto-res vial y energético y en Pot y PDM de 50% de los municipios.

Incorporación en sectores res-tantes y en Pot y PDM de 100% de los municipios.

Implementar planes municipales de gestión del riesgo y planes de con-tingencia en infraestructura indis-pensable.

100 municipios con PLEC. Avances pun-tuales en formulación de planes para energía e hidrocarburos.

350 municipios con pla-nes de gestión del riesgo. Planes de contingencia para 60% de la infraes-tructura indispensable.

350 municipios con planes de gestión del riesgo. Planes de contingencia para toda la in-fraestructura indispensable.

Fuente línea de base: (1) DNP 2001. (2) DNP, MAVDt y MHCP 2005.

151 Formulada de manera interinstitucional con la participación, entre otros, de los Sistemas Nacionales de Prevención y Aten-ción de Desastres (SNPAD), de Ciencia y tecnología (SN-Cyt), Ambiental (SINA) y de Educación (SNE), en 2002.

Principales acciones propuestas• Desarrollo, por parte del Estado, de un pro-

grama para promover y fortalecer la incor-poración de la variable de riesgo por parte de los distintos sectores económicos, en el diseño e implementación de sus principales proyectos de inversión de corto, mediano y largo plazo, encaminado al reforzamiento de temas de prevención.

• Implementación de programas de fortaleci-miento y asistencia técnica a los entes regiona-les –departamentos, municipios y distritos– y a las autoridades ambientales regionales y locales para que incorporen el tema del ries-go en los planes de desarrollo y los planes de

ordenamiento territorial, con una visión de prevención y planificación del territorio.

• Inclusión de las estrategias de mitigación de los riesgos existentes en la implementación de planes de contingencia para la infraes-tructura indispensable del Estado –las ins-talaciones hospitalarias de los más altos ni-veles de complejidad, las redes de servicios de agua, saneamiento básico, energía y co-municaciones y la infraestructura del sector petrolero, entre otras–, de manera que se garantice la prestación de servicios básicos en el evento de ocurrencia de un desastre.


103


• Diseño e implementación de planes muni-cipales de gestión del riesgo que superen el alcance de los actuales Planes de Emergen-cia y Contingencia (PLEC).

objetivo 3. Disminuir la vulnerabilidad fiscal del Estado colombiano ante la ocurren-cia de un desastre.

tabla 20

Disminuir la vulnerabilidad fiscal del Estado ante la ocurrencia de desastres


Elaborar programas de refuerzo es-tructural para hospitales de nivel iii e infraestructura petrolera esencial.

Problemas de vulnera-bilidad sísmica por la antigüedad de la infraes-tructura.

Estudios y diseños en 50%.

Refuerzo de 100% de los 27 hospitales de nivel iii y de la infraestructura petrolera.

Mejorar los niveles de cobertura en aseguramiento de infraestructura pú-blica.

Desconocimiento del es-tado y el nivel de asegu-ramiento.

Inventario de 100% de los bienes de la Nación.

Inventario de 100% de bie-nes regionales.

100% de bienes nacionales asegurados.

Desarrollar políticas que incentiven el aseguramiento individual o colectivo de viviendas.

El Gobierno soporta ries-gos asociados con daño a la propiedad privada.

Política formulada y promoción en imple-mentación.

Política formulada y pro-moción en implementa-ción.

Fuente línea de base: DNP, MAVDt y MHCP 2005.

Principales acciones propuestas

• Elaboración de un inventario detallado de los edificios y la infraestructura pública, incluyendo la evaluación de su estado y su vulnerabilidad, tanto a nivel de la Nación como para el caso de las entidades regiona-les y locales. Como meta factible se consi-dera poder contar con el inventario de los bienes nacionales en 2010 y con el de los bienes regionales en 2019.

• Implementación de un programa de me-joramiento de los niveles de cobertura en aseguramiento de edificios e infraestructura del país en los ámbitos nacional, regional y local hasta alcanzar 100% de la misma.

152 De veintisiete hospitales de nivel III que hay en el país, sólo diecisiete cuentan con estudios de vulnerabilidad sísmica se-gún lo ordena la ley 400 de 1997; sin embargo, en todos los casos falta realizar las medidas de refuerzo que los estudios recomiendan.

• Asesoría técnica del Gobierno Nacional a los entes territoriales y a los distintos secto-res para la elaboración de estos instrumen-tos con las características deseadas.

Para reducir los costos del proceso de asegu-ramiento para el Estado se deberán ejecutar programas de refuerzo estructural con el fin de disminuir los riesgos. Dichos programas deberán adelantarse, inicialmente, para la infraestructura hospitalaria de nivel III del país152 y para la infraestructura petrolera esencial –edificios de control– y posterior-mente podrán ampliarse a otras infraestruc-turas indispensables para el país.


104

• Promoción, por parte del Estado, de un programa de transferencia del riesgo, diri-gido al sector privado, a través de políticas para incrementar el aseguramiento indivi-dual o colectivo de viviendas e infraestruc-tura privada en general. De esta manera

disminuirían los riesgos asociados al daño de la propiedad privada que el Estado so-porta en caso de un desastre y que generan la desviación de fondos que podrían utili-zarse para atender otras consecuencias del mismo.


105

FORTALECER EL SISTEMA AMBIENTAL NACIONAL

fortalecer el sistema ambiental nacional

DIAGNóStICo

Evolución de la institucionalidad ambiental

Entre 1950 y 2005, la economía colom-biana experimentó notables transformaciones: el pib se multiplicó por 9,7 y el tamaño de la población lo hizo por 3,4, la población urba-na pasó de 39% a 75% y la participación del sector agropecuario en la actividad económica se redujo de más de 40% a 13%. En medio de este proceso de cambio estructural se gestaron y desarrollaron la institucionalidad y la normati-vidad ambiental del país.

Desde los años cincuenta hasta 1990, el país fue construyendo un marco normativo e insti-tucional en materia ambiental que incluyó la creación, en 1968, del Instituto Nacional de Recursos Naturales y del Ambiente (Inderena) –dedicado principalmente a la aplicación del Código de los Recursos Naturales y el Medio Ambiente153 y de las regulaciones sobre calidad del agua154– y de dieciocho corporaciones autó-nomas regionales155 con funciones ambientales y de promoción del desarrollo regional. El tra-bajo de estas y otras entidades con competencias ambientales –Ministerio de Salud, Secretarías de Salud, Ministerio de Minas– estaba descoor-

dinado, y sus orientaciones técnicas y políticas eran generalmente discordantes y generaban frecuentes conflictos de interés; por su parte, las regulaciones, las inversiones y los proyectos ambientales del Gobierno se elaboraban sin que mediara mecanismo alguno de participación ciudadana (DNP 1991).

En agosto de 1991, el Gobierno Nacional decidió acometer una ambiciosa reforma de las instituciones ambientales de Colombia, sometiendo sus propuestas a un amplio proceso de discusión y ajuste, que concluyó con la aprobación de la Ley 99 de 1993 (DNP 1991; Rodríguez 1998). Esta ley creó el Sistema Nacional Ambiental (SINA)156, entidad descentralizada y conformada por una serie de orga-nizaciones encargadas de la gestión ambiental regional y local, y por otras de carácter técnico, cuya función esencial es la provisión de información para la toma de decisiones en

153 Decreto 2811 de 1974.154 Decreto 1594 de 1984.155 CVC, CAR, CRq, Codechocó, Corpourabá, Corpocaldas,

CVS, CDMB, Cortolima, Carder, Corponariño, Corponor, CRC, CAP (hoy Corpoamazonia), Corpoguajira, Corpoce-sar, Cornare y Corpamag.

156 Art. 4, Ley 99 de 1993.


106

materia de regulación y de políticas157. Asimismo se estableció el Ministerio del Medio Ambiente como ente rector de la política ambiental. La Ley 99 hizo otras contribuciones, como el fortalecimiento del proceso de evaluación de impacto ambiental, el establecimiento de un sistema de sanciones por la violación de la normatividad, la inclusión de instrumentos para el mejoramiento del desempeño ambiental y la creación de nuevas fuentes de financiación para la gestión ambiental158.

A partir de la promulgación de la Ley 99/93 hasta 2002, el Gobierno Nacional le dio una alta prioridad al desarrollo regulatorio, realizó importantes progresos en la gestión ambiental urbana y fortaleció el consenso en torno a la ne-cesidad de incluir consideraciones ambientales en los procesos de planificación y de regulación del uso del territorio.

Sin embargo, hacia finales de la década de los noventa se hicieron evidentes algunos pro-blemas de coordinación entre autoridades am-bientales, entidades territoriales y empresas prestadoras de servicios de saneamiento básico en torno a temas tales como las tasas de con-taminación, el ordenamiento territorial (MMA 2003), el manejo de ecosistemas urbanos, el sa-neamiento básico (Medellín y Gutiérrez 2003; Andrade y Navarrete 2003), etc., al tiempo que se incrementó la percepción de la existencia de problemas de corrupción en algunas entidades (Uribe et al. 2001)159.

En vista de lo anterior, el Gobierno se pro-puso realizar una reforma de las instituciones ambientales160, pero manteniendo los objetivos de política definidos por gobiernos anteriores161. Se hicieron esfuerzos importantes por mejorar la transparencia en las entidades del SINA, entre los que estuvieron la implementación de un pro-ceso objetivo y transparente de elección de los

directores de las entidades y la definición de una serie de instrumentos de planificación regional de corto, mediano y largo plazos162. Igualmente se integraron el seguimiento y el control de la gestión de las CAR al Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC) a través de una serie de indicadores asociados a los objetivos de desarrollo sostenible definidos por el país en el marco de las Metas del Milenio.

Desde 2002 también se han dado importantes cambios en materia regulatoria, principalmen-te como resultado de procesos de concertación con el sector regulado, cuyos efectos están por evaluar. Entre éstos se destacan los relacionados con tasas de contaminación163, tasas de uso de agua164y evaluaciones de impacto ambiental165.

157 Ideam, IAvH, Sinchi, Invemar e IIAP.158 Ley 99 de 1993: título VII (arts. 42-48), título VIII (arts.

49-62), título XII (arts. 83-86) y art. 116 (literal g).159 El Procurador General de la Nación suspendió en 2003 a

los directores de siete corporaciones regionales y abrió in-vestigaciones en su contra; durante los últimos diez años, la Procuraduría ha iniciado más de mil investigaciones contra empleados y directivos de las corporaciones.

160 Los cambios institucionales incluyeron la transferencia de funciones del Ministerio de Desarrollo relacionadas con vivienda, ordenamiento territorial y saneamiento básico al MAVDt (decreto 216 de 2003) y el cierre de la Dirección de Política Ambiental de DNP y la distribución de sus fun-ciones entre distintas dependencias de esa institución (decre-to 195 de 2004).

161 El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 propone, ex-plícitamente, continuar desarrollando políticas ambientales aprobadas en administraciones anteriores. Además contiene objetivos muy similares a los de políticas aprobadas antes en relación con los parques nacionales, el cambio climático y el manejo ambiental urbano.

162 El Plan de Gestión Ambiental Regional, el Plan de Acción trienal y el Presupuesto Anual de Rentas y Gastos (decreto 1200 de 2004).

163 Decreto 3100 de 2003.164 Decreto 155 de 2003.165 Decretos 1180 de 2003 y 1220 de 2005.


107


A pesar de todos estos esfuerzos aún hay pro-blemas en el SINA (Blackman et al. 2004), por lo cual se requieren acciones tendientes a

• Reforzar las políticas y regulaciones en di-versos temas (incluyendo la evaluación de los mecanismos voluntarios de regula-ción)166

• Mejorar las capacidades administrativas y técnicas de las instituciones y aumentar su coordinación interinstitucional

• Solucionar algunos conflictos de competen-cias

• Incrementar la participación de los directa-mente afectados por los problemas ambien-tales

• Mejorar la recolección y el uso de la infor-mación

• Equilibrar la inversión territorial y la distri-bución entre la inversión urbana y la rural

• Garantizar la disponibilidad de recursos para atender temas prioritarios y activida-des propias de cada institución.

Además hay indicios de que la asignación de nuevas funciones pudo haber despriorizado los temas ambientales en la agenda del nuevo mi-nisterio (MAVDt).

Inversión ambiental

Inversión públicaEn general puede señalarse que la inversión

pública nacional en materia ambiental y su evo-lución son un reflejo de las prioridades ambien-tales de la Nación. Sin embargo, por el carácter descentralizado del sector y por la autonomía de la que gozan importantes actores, estas priorida-des no se reflejan necesariamente en la forma en que los recursos del Estado se asignan a las di-

166 Convenios de Producción Limpia.167 Por la dificultad para la obtención de la información, este

análisis no incluye la inversión realizada por municipios y distritos del país –la cual puede alcanzar niveles importantes, especialmente en el caso de los grandes centros urbanos–, lo que lleva a subestimar la inversión ambiental total del país.

ferentes instituciones del sector en el Presupues-to General de la Nación (PGN). Por ello, para tener una radiografía más o menos completa de las prioridades de la Nación es preciso analizar la inversión del sector central y la del sector des-centralizado167.

Por su parte, la asignación de recursos del pgn al sector descentralizado se ha caracteriza-do tanto por las fluctuaciones de su valor to-tal (cuadro 11) como por dos atributos claros: una, la disminución real de los recursos asigna-dos directamente por el MAVDt a las CAR y, otra, la sujeción de la asignación de recursos al Fondo de Compensación Ambiental (FCA) al cumplimiento de metas macroeconómicas del país –por ejemplo, déficit fiscal–, determinada por la naturaleza misma del FCA. Este hecho subraya la necesidad de ajustar este mecanismo, concebido en la Ley 99 de 1993 como un ins-trumento de redistribución de ingresos entre las CAR para favorecer la equidad.

Al comparar la inversión del Gobierno Na-cional en los sectores de ambiente, vivienda y desarrollo territorial, cuyo manejo integral se encuentra en cabeza del MAVDt, puede ob-servarse que la inversión en ambiente ha sido la más baja de los tres y para 2005 su participa-ción era inferior a la registrada en 2000 –19% y 23%, respectivamente– (gráfico 18).


108

Cuadro 11Apropiaciones en el PGN para el sector ambiental 2002-2007

(en millones de pesos de 2007)

fuente Ejecutor 2002 2003 2004 2005 2006 2007 total

FCACorporaciones 10.016,0 8.395,6 13.786,2 21.898,0 18.848,1 18.500,0 91.443,8

FCA* 5.781,1 66,1 5.847,2

Ley 99/93 Corporaciones 8.211,8 3.664,1 4.502,0 2.967,2 1.989,5 2.500,0 23.834,6

PGN

MAVDt 37.085,6 3.992,3 15.119,8 26.459,4 30.465,7 30.249,2 143.371,9

UAESPNN 5.689,4 4.045,1 3.622,4 5.474,5 5.759,1 6.700,0 31.290,5

Ideam 14.349,0 11.762,6 1.904,7 1.869,8 2.408,4 4.454,0 36.748,5

IAVH 1.711,3 2.083,8 2.193,3 1.861,3 2.094,2 2.700,0 12.644,0

Invemar 1.675,4 2.022,5 2.481,9 1.806,6 1.727,7 2.600,0 12.314,1

Sinchi 1.316,4 1.103,2 1.038,9 985,4 942,4 1.960,0 7.346,4

IIAP 789,9 612,9 547,4 523,6 700,0 3.173,8

Codechocó 795,0 795,0

Recursos propios

MAVDt 5.455,2 5.572,5 8.097,7 4.719,0 5.183,5 13.498,0 42.525,9

UAESPNN 3.396,4 3.063,6 3.784,2 2.737,2 4.110,4 6.192,0 23.283,8

Ideam 2.632,8 4.757,7 5.427,8 5.615,7 6.014,6 5.500,1 29.948,9

total 98.110,3 51.075,9 62.024,9 76.941,6 80.067,3 96.348,4 464.568,4

* Recursos no transferidos a las corporaciones por el FCA.Nota: Apropiaciones finales en millones de pesos constantes de enero de 2007. Para 2007, apropiaciones iniciales en millones de pesos constantes de enero de 2007.

Gráfico 18Presupuesto de inversión del MAvDt por subsectores (2002-2007)

0

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Inve

rsió

n en

mill

ones

(P

esos

con

stan

tes

de 2

007)

Agua Potable y Saneamiento Básico Ambiente Vivienda y Desarrollo Teritorial

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

2002 2003 2004 2005 2006

Inve

rsió

n en

mill

ones

(P

esos

con

stan

tes

de 2

007)


Cifras en millones de pesos de 2007. a) Inversión sin las apropiaciones iniciales de 2007; b) inversión con apropiaciones iniciales de 2007. Cálculos DDUPA – DNP.

a) b)


109


Estos resultados, que a primera vista podrían reflejar una pérdida de interés del Gobierno en el tema, deben analizarse con la evolución de la inversión regional realizada por las CAR. Dicha inversión creció a una tasa promedio de 9,9% anual entre 2001 y 2005, apoyada fundamental-mente en las rentas propias de las CAR168 (grá-fico 19).

Así, al incluir la inversión de las CAR dentro de la inversión pública total, se tiene que medio ambiente es el único sector de los tres coordi-nados por el MAVDt que ha incrementado su volumen de inversión, con un desplazamiento de la misma hacia las entidades territoriales (grá-fico 20). Esta situación coincide con la visión de un ministerio encargado de la formulación de políticas y regulaciones y de la ejecución de pro-gramas de interés y alcance nacional y de unas entidades regionales y locales encargadas de eje-cutarlas e implementarlas.

No obstante, la tendencia observada en la asignación del PGN al sector ambiental debe

analizarse y replantearse, ya que puede estar afectando actividades cruciales dentro del sector. Así, por ejemplo, los recursos asignados a la UAESPNN disminuyeron entre 2001 y 2005, lo cual puso en riesgo la labor de conservación de los parques nacionales naturales del país y obligó a la entidad a repensar su estrategia financiera de largo plazo mediante la búsqueda de fuentes alternas de recursos. De otro lado, las apropiaciones para proyectos de los institutos de investigación también disminuyeron, debilitando su labor de generación de información ambiental para la formulación y evaluación de políticas. En contraste, los recursos disponibles para los fondos ambientales –Fondo de Compensación Ambiental (FCA) y Fondo Nacional Ambiental (FoNAM)– se incrementaron notablemente durante el período. Este hecho, en principio, podría interpretarse como positivo para la financiación de las autoridades ambientales

Gráfico 19

Rentas propias de las CAR (2001-2006)

Notas: 1. Rentas propias a precios constantes de 2065 (cifras en mi-llones).2. No incluye la inversión realizada por las Autoridades Ambien-tales Urbanas.Fuente: MAVDt. Cálculos: DNP – DDUPA.

Gráfico 20

Inversión pública total en el sector de ambiente, vivienda y desarrollo territorial

(2002-2006)

Fuente: SIIF y MAVDt. Cálculos: DNP-DDUPA. Millones de pesos de 2007.

168 Participación en el impuesto predial, cobro de tasas por uso o contaminación, licencias y permisos.

Rentas propias de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible

-

200

400

600

800

1.000

1.200

2001 2002 2003 2004 2005 2006

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07

Inversión pública total del sector agua, ambiente, vivienda y desarrollo territorial incluyendo las rentas propias de las corporaciones

-

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

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2002 2003 2004 2005 2006M

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Mile

s de

mill

ones

de

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s


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regionales; sin embargo, debe tenerse en cuenta la naturaleza del FCA, que es un mecanismo de redistribución de los recursos generados por las mismas CAR.

Persiste de todas formas la pregunta de hasta qué punto la inversión ambiental que se realiza en el país corresponde a las que deben ser sus prioridades ambientales, sobre todo si se tiene en cuenta que éstas no se han definido ni con-certado nacionalmente.

Inversión privada

La inversión ambiental no es sólo el fruto de la ejecución de programas del Estado en todos sus ámbitos territoriales sino también la suma de los esfuerzos privados y de la sociedad general como resultado de la gestión estatal.

A pesar de la dificultad de estimar la inver-sión privada en medio ambiente, un estudio rea-lizado por la CEPAL (Ruiz et al. 2005) intentó calcular, a partir de las deducciones de renta y las exclusiones del IVA solicitadas por las em-presas del país, el valor de esta inversión entre 1997 y 2003.

De acuerdo con dicho estudio, la inversión privada no sigue una tendencia específica sino que, por el contrario, aparece errática; en algu-nos años –1998 y 1999– su peso relativo parece excesivamente alto, superando teóricamente la inversión pública, mientras en otros disminuye a unos niveles hasta de 15% de la inversión pú-blica. Una explicación de este fenómeno, pro-vista por el mismo estudio, es que, por sus altos costos de transacción, dichas exclusiones son solicitadas fundamentalmente por unos pocos grandes inversores en materia ambiental, cuyas inversiones se concentran en momentos especí-ficos de los proyectos o actividades que adelan-tan169.

El mismo estudio señala que la inversión pri-vada estimada “corresponde a un valor inferior a la inversión ambiental que realmente se genera en los distintos sectores productivos, dado que existen equipos y elementos no excluibles del iva pero que están asociados a los que directa-mente son acreedores a la exclusión, por lo que cabría esperar que las inversiones ambientales sean mayores aún”.

De todas formas, la información disponible revela la importancia del esfuerzo privado dentro de la inversión ambiental del país y su contribu-ción potencial a la solución de múltiples proble-mas ambientales. Infortunadamente, por falta de indicadores, hasta el momento no hay una eva-luación del impacto de dichas inversiones.

Agenda internacional

En el ámbito internacional Colombia ha lo-grado avances importantes no sólo porque se ha constituido en un reconocido promotor y líder de las negociaciones de diversos acuerdos mul-tilaterales ambientales sino, fundamentalmente, porque algunos de estos instrumentos han sido ratificados por el país, convirtiéndose en elemen-tos básicos de la gestión ambiental nacional. Los derechos y las obligaciones que estos acuerdos representan, así como la suscripción de otros acuerdos similares en el futuro, requiere contar con capacidades internas de negociación dentro de las entidades del SINA y, especialmente, del MAVDt.

Un tema adicional al que se le debe prestar la mayor atención es el de la cooperación inter-nacional, por las posibilidades que ofrece para adelantar programas de gestión ambiental que el Estado no estaría en capacidad de financiar. En la evolución de los recursos de cooperación ne-gociados exclusivamente para tal fin entre 1997 y 2004 se observa una gran inestabilidad, que va


111


en detrimento de una gestión ambiental sosteni-da y eficiente (gráfico 21).

La importancia de esta fuente de recursos, so-bre todo cuando se observa una disminución de las apropiaciones provenientes del PGN, plan-tea la necesidad de fortalecer la gestión tendien-te a incrementarlos, con el fin de evitar recortes en programas estratégicos. Para ello, el ministe-rio ha diseñado una estrategia consistente en (i) privilegiar los proyectos de alto valor agregado y (ii) fortalecer a las CAR en el desarrollo de un portafolio de proyectos que permita gestionar recursos de cooperación para estas entidades171. No obstante, es importante tener en cuenta la necesidad de orientar la gestión de estos recursos hacia las áreas que el Estado colombiano consi-dere prioritarias para evitar que se le impongan al país agendas que no coincidan con la suya.

Conocimiento e información para la gestión ambiental

Información e investigación ambiental en el marco institucional del SINA

Un tema estratégico para diseño de políti-cas y normatividad en materia ambiental es la generación de información completa, oportu-na y pertinente por parte de las instituciones encargadas de esta labor. Con tal propósito, el Gobierno Nacional ha venido trabajando en la implementación de un sistema de información ambiental de calidad.

Merced a las experiencias del diseño y el montaje del Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC) y de sus componentes172, coordinados por el MAVDt y los institutos de investigación ambiental, se han realizado avances importantes. Entre éstos se destacan el desarro-llo de un marco conceptual y de una estrategia de consolidación de información a nivel nacio-

nal y regional y la identificación de indicadores de línea base sobre el estado de los recursos na-turales y el medio ambiente y su armonización con el Sistema de Vivienda y Desarrollo territo-rial (SNVDt). Estos indicadores han permitido articular iniciativas internacionales –PNUMA, Ilac y Comunidad Andina de Naciones (CAN)– para apoyar y realizar el seguimiento de la ges-tión regional de las agendas para el desarrollo sostenible (objetivos de Desarrollo del Milenio, Agenda 21, entre otras).

Asimismo se han estructurado el marco conceptual y el diseño del Sistema de Información para la Planificación y Gestión Ambiental (SIPGA), el cual muestra avances concretos

169 Así, es posible señalar que algunas de estas grandes exclusio-nes están relacionadas con proyectos como el montaje de las plantas de tratamiento de aguas residuales en Bogotá, Cali y Medellín, el relleno sanitario “Doña Juana” o la eliminación de CFC (clorofluorocarbonos) en la industria de los equipos domésticos de refrigeración.

170 Sigob. Consultado en Internet el 29-06-06.171 Sigob. Consultado en Internet el 31-01-06.172 Sistema de Información Ambiental Nacional y Sistema de

Información para la Planificación y Gestión Ambiental.

Gráfico 21

Recursos de cooperación internacional para medio ambiente

Fuente: SIGoB 2006170.

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como el fortalecimiento del seguimiento y la evaluación de la gestión ambiental a través de la formulación de indicadores mínimos para las CAR –Decreto 1200 de 2004– y del establecimiento de un sistema de evaluación de desempeño, entre otros.

En el ámbito institucional sobresale la crea-ción de la Comisión Intersectorial de Política y de la Gestión de la Información para la Ad-ministración Pública –Decreto 3816 de 2003–, que permitirá proponer políticas y tecnologías para la producción, el intercambio y la accesibi-lización de la información para los ciudadanos y las instituciones.

El MAVDt ha identificado una serie de problemas o “nudos críticos”, incluidos en los apartes diagnósticos de la Política Nacional de Investigación Ambiental (MMA, CNA, DNP y Colciencias 2001) y alrededor de los cuales pro-pone concentrar las acciones en los próximos años. Estos nudos son

• La desarticulación entre la investigación, la formación y la gestión ambiental, entendida como un proceso que comprende la planifi-cación, la ejecución y el control de políticas o normas

• La falta de criterios y mecanismos claros de priorización que garanticen la pertinencia temática y regional, la relevancia y la opor-tunidad de la investigación para la gestión ambiental

• La falta de articulación entre y en los siste-mas nacionales de Ciencia y tecnología y Ambiental, sus políticas y procesos

• La baja prioridad conferida a la inversión, la financiación y la gestión institucional para la investigación ambiental en el país

• El desarrollo incipiente, desigual y fragmen-tado de la comunidad investigativa nacional

y la falta de mecanismos apropiados de aco-pio, difusión y divulgación de información relacionada con la investigación ambiental

• La poca valoración y el escaso reconoci-miento institucional a la diversidad de mo-dos de producción de conocimiento rele-vantes para el medio ambiente.

A pesar de estos avances en la identificación de problemas, y con el fin de atender la urgente necesidad de disponer de información ambien-tal para el desarrollo de una gestión ambiental más eficiente y eficaz, los esfuerzos realizados a la fecha, han centrado sus resultados en explo-rar problemas, identificarlos y caracterizarlos de manera extensa, con propuestas acordes a la vo-cación científica y técnica del SIAC, pero con escasa viabilidad política e institucional.

Es por lo tanto necesario, crear instrumentos económicos y regulatorios de aplicación inme-diata que generen resultados de corto y mediano plazo, mediante el análisis de otros aspectos de la información, como aquellos relacionados con: (i) la oportunidad de mercados, (ii) los valores económicos de la información y (iii) la inaplaza-ble necesidad de insertar la economía nacional a los mercados globales; todos los anteriores con el adecuado balance de los aspectos ambienta-les, como requisito para la participación en los escenarios internacionales. Estos factores son determinantes para la formulación de las polí-ticas ambientales y para la eficacia de la gestión ambiental en general.

De manera complementaria, y específica-mente en relación con los cinco institutos de investigación e información ambiental del Sina –Ideam, IAvH, Invemar, Sinchi e IIAP–, hay al-gunos temas aún por resolver, como las restric-ciones presupuestales, que han limitado su capa-cidad técnica e investigativa y su posibilidad de generar la información necesaria; la pertinencia


113


de las investigaciones realizadas en términos de las necesidades para la generación de políticas y normatividad y los conflictos de competencias entre algunos de ellos.

Con respecto a las limitaciones presupuesta-les, y a título indicativo, se tiene que los recur-sos asignados en el PGN a los cinco institutos de investigación e información del SINA han venido disminuyendo desde 2003. Esto los ha obligado a realizar gestiones para obtener re-cursos de otras fuentes, con los riesgos que ello implica para la independencia de su gestión en investigación y su pertinencia en términos de las prioridades ambientales del país.

Cuentas ambientales y valoración de los recursos naturales

Las cuentas ambientales valorar los recur-sos naturales y las funciones ambientales que prestan, con el fin de ajustar los agregados ma-croeconómicos, descontando de ellos los costos asociados con el deterioro y el agotamiento de los recursos y tomando en cuenta otras variables que influyen en estos procesos. Estas cuentas tienen un importante potencial analítico y una gran capacidad de servir como instrumentos en el proceso de toma de decisiones.

En la Cumbre de Rio de 1992 se recomendó la utilización de sistemas de contabilidad ambien-tal para incluir la dinámica ambiental y social en el análisis económico de los países y evaluar de esta manera su desarrollo sostenible173. En dicha conferencia se plasmaron los principios que jus-tifican la utilización de las cuentas del patrimo-nio natural y ambiental como un instrumento para la toma de decisiones. La Agenda 21 hace referencia explícita a este tema.

En Colombia, el estudio de los sistemas de contabilidad ambiental se inició en abril de 1992 con la creación del Comité Interinstitucional de

Cuentas Ambientales (CICA)174 para que coor-dinara y facilitara acciones que contribuyeran a la investigación, la definición y la consolidación de metodologías y procedimientos que asegura-ran la disponibilidad de información que inclu-yera las relaciones entre la economía y el medio ambiente.

Dada la existencia de diversas opciones metodológicas para elaborar un sistema de cuentas ambientales, el CICA avaló y financió actividades y proyectos piloto de investigación bajo diferentes enfoques, entre ellos el Proyecto Piloto de Contabilidad Económico-Ambiental Integrada para Colombia (CoLSCEA). Este

Gráfico 22

Recursos del Presupuesto General de la Nación (2002-2007) para los institutos de

investigación del SINA

Notas: Cifras en millones de pesos constantes de 2007. 2002-2006: las cifras corresponden a apropiaciones finales; 2007: apropiaciones iniciales.

Fuente: DNP - DIFP. Cálculos: DDUPA.

173 UNCCD (1992) Agenda 21, capítulos 4 y 8.174 El CICA es producto de varios factores dentro de los que

se destacan la orientación de la Constitución de 1991, la Cumbre de Río de 1992 y la recomendación del documento Conpes “Una política ambiental para Colombia” (2544 de 1991). Inicialmente estuvo conformado por la Universidad Nacional, el DNP, el Inderena, el Dane y la Contraloría Ge-neral de la República; por los cambios de la institucionalidad ambiental del país, posteriormente entraron a formar parte de él el MAVDt y el IDEAM.

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2002 2003 2004 2005 2006 2007

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IAVH IDEAM IIAP - JVN INVEMAR SINCHI


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proyecto, elaborado por el Dane, está orientado a establecer una metodología para el desarrollo de un Sistema de Cuentas Ambientales integrado al Sistema de Cuentas Nacionales175. Con base en las recomendaciones y los lineamientos propuestos por Naciones Unidas (2003), recientemente se han actualizado las metodologías y las cifras y se han elaborado investigaciones para incluir nuevos aspectos y sectores en la medición de la Cuenta Satélite de Medio Ambiente (CSMA). Sin embargo, la CSMA ha tenido dificultades para avanzar en este proceso, debido, entre otras razones, a la carencia de información ambiental nacional adecuada de tipo físico que cumpla con los requisitos mínimos de estandarización y actualización periódica.

Es preciso reconocer que, dentro de las ca-tegorías de análisis del sistema, no está incluido explícitamente el tema de la diversidad bioló-gica, aunque ciertas categorías cubren algunas de sus áreas temáticas, como bosques, fauna y flora e investigación. Estos y otros aspectos pre-viamente mencionados serían los temas por me-jorar en el marco de una estrategia completa de sistemas de valoración de la biodiversidad.

Los estudios de valoración realizados hasta la fecha constituyen, en general, esfuerzos aislados, de énfasis académico y desarticulados de la for-mulación de políticas y de la toma de decisiones relacionadas con el desarrollo sostenible. Asi-mismo pueden considerarse incompletos en la medida en que han dejado de lado –en muchos casos, por falta de información– importantes ca-racterísticas intrínsecas y servicios prestados por los ecosistemas. Algo más importante aún: los resultados de los pocos estudios de valoración realizados no se han divulgados entre la ciuda-danía, que es el sector debe apropiarse de esta información como parte de una estrategia de conocimiento del valor del medio ambiente y de sus recursos176.

Pensando en el futuro se requiere fijar una posición nacional e institucional frente a la con-tabilidad y la valoración ambiental mediante el establecimiento de parámetros claros en cuanto a objetivos, prioridades y usos. De igual mane-ra es indispensable avanzar en el desarrollo de las estadísticas ambientales, especialmente en el fortalecimiento de los procesos de recopilación y sistematización.

Gestión ambiental territorial

La Nación no ha enfrentado el desarrollo territorial como un proceso coordinado y con-tinuo, lo cual ha dificultado la formulación de políticas territoriales y la articulación efectiva del desarrollo territorial con el desarrollo econó-mico, social y ambiental del país.

En el ámbito de la legislación se presentan limitaciones como la duplicación de funciones y acciones en torno a la planificación, la ordena-ción y la gestión del medio ambiente y los vacíos jurídicos que originan conflictos y desacuerdos en materia de gestión, coordinación, jurisdic-ción y presupuesto. Desde el punto de vista de las políticas, no se han desarrollado instrumen-tos que articulen las competencias, estrategias, programas y proyectos de los distintos niveles

175 En el marco de este proyecto se desarrollaron metodologías para las Cuentas del Gasto en Protección Ambiental, para las Cuentas Físicas de los Recursos Naturales y para las Cuen-tas de Calidad de los Recursos Naturales; en las Cuentas del Gasto en Protección Ambiental se desarrollaron los sectores de gobierno, industria, saneamiento básico y actividades de reciclaje; para las Cuentas Físicas de los Recursos Naturales se establecieron inventarios de los minerales petróleo, carbón mineral y gas natural, y para las Cuentas de Calidad, conjun-tamente con el Ideam, se estimaron cargas contaminantes originadas por el sector industrial.

176 Respecto al tema, el MAVDt elaboró una metodología para la valoración económica de bienes y servicios ambientales y recursos naturales (MAVDt 2003d) que, sin embargo, no ha tenido trascendencia por falta de divulgación y de direc-trices claras en cuanto a su utilidad, su modo de aplicación y sus alcances.


115


territoriales en torno al ordenamiento y la plani-ficación del desarrollo. todas estas limitaciones se reflejan, por ejemplo, en la existencia de múl-tiples instrumentos de planificación del territo-rio, vinculados a distintos ámbitos (planes de ordenamiento territorial municipal, planes de desarrollo municipal y departamental, planes de ordenamiento y manejo de cuencas, planes de vertimiento, planes de gestión integral de resi-duos, planes de gestión ambiental regional, pla-nes de acción en biodiversidad, etc.), entre los cuales no hay una integración jerárquica clara y que plantean, en muchos casos, contradicciones sobre el uso del territorio.

El ámbito de acción institucional también presenta inconvenientes, pues las políticas y las inversiones relevantes para el desarrollo territo-rial están en cabeza de diferentes entidades, de modo que sus resultados se atomizan. Además, las inversiones nacionales no siempre producen un impacto positivo en el territorio por la au-sencia de estándares ambientales.

Se requieren, entonces, una coordinación efi-ciente entre la planificación y los instrumentos de desarrollo y ordenamiento territorial y una definición clara de los instrumentos de planea-ción territorial utilizados que elimine la superpo-sición de ejercicios aislados e incluso contradic-torios dentro de un mismo ámbito territorial.

Educación ambiental y participación ciudadana

La educación ambiental se concibe como la estrategia por excelencia del SINA para cuali-ficar la gestión ambiental y garantizar la soste-nibilidad del desarrollo del país a través de (i) un cambio de comportamiento en las relaciones que los grupos sociales y los individuos estable-cen con su medio ambiente, (ii) el fomento de la apropiación social del medio ambiente por par-

te de tales grupos e individuos, (iii) la construc-ción de una ética ambiental en el país y, en este mismo sentido, la formación del capital social necesario para garantizar la toma de buenas de-cisiones en relación con la utilización del medio ambiente y los recursos naturales y, por último, (iv) el ejercicio de una ciudadanía ambiental-mente consciente y responsable.

Desde 1991, Colombia ha venido desarro-llando una propuesta nacional de educación ambiental orientada a incluir el tema tanto en el sector ambiental como en el sector educativo. La educación ambiental se ha venido destacan-do como una de las estrategias importantes de las políticas en el marco de la reforma educativa nacional y a partir de los conceptos de autono-mía y descentralización177.

En 1995, el Programa de Educación Am-biental del Ministerio de Educación elaboró el documento Lineamientos generales para una po-lítica nacional de educación ambiental, en el cual se plantan las bases de la educación ambiental en el país, en el marco de las políticas nacionales educativas y ambientales. En 2002, los ministe-rios del Medio Ambiente y de Educación Nacio-nal formularon y adoptaron la Política Nacional de Educación Ambiental en el marco del SINA. Entre los avances principales en la implementa-ción de esta política al 2005 se cuentan

• la formulación, con el acompañamiento del MEN y el MAVDt, de Proyectos Ambien-

177 La Ley 115 de 1994 (Ley General de Educación) define como uno de los fines primordiales de la educación “la ad-quisición de una conciencia para la conservación, protección y mejoramiento del medio ambiente, de la calidad de vida, del uso racional de los recursos naturales, de la prevención de desastres, dentro de una cultura ecológica”, y el decreto 1860 de 1994, que la reglamenta, incluye, entre otros aspectos, el Proyecto Educativo Institucional (PEI), que entre sus com-ponentes pedagógicos define el Proyecto Ambiental Escolar (Prae) como uno de los ejes transversales del currículo de la educación básica.


116

tales Escolares (PRAE) significativos178 en veintiún departamentos del país179

• la elaboración de los Proyectos Ciudadanos de Educación Ambiental (PRoCEDA) y el desarrollo de los Comités Interinstituciona-les de Educación Ambiental (CIDEA) en los municipios y departamentos en donde se han desarrollado los PRAE, con el pro-pósito de buscar su interacción para la aten-ción a problemas ambientales locales180

• la capacitación de docentes y dinamizado-res ambientales y el fortalecimiento de las redes locales de PRAE

• la elaboración y la publicación de textos de apoyo y profundización sobre educación ambiental

• la integración de temas de riesgos y ciencia y tecnología en departamentos donde las amenazas por riesgos naturales son priorita-rias

• la creación de programas de formación en educación ambiental y la incorporación del tema a los programas de pregrado y posgra-do relacionados con ciencias ambientales

• la puesta en funcionamiento, en la mayor parte del país, del Servicio Militar Ambien-tal, a través de la Policía Nacional181

• el desarrollo de la etnoeducación en los de-partamentos asociados con el Programa Na-cional de Educación Ambiental182

• el fortalecimiento de las relaciones entre la sociedad civil y distintos niveles del Gobier-no mediante el establecimiento de conve-nios para adelantar programas de formación y capacitación de grupos sociales, especial-mente en las regiones.

A pesar de estos avances quedan algunos cue-llos de botella, entre los que sobresalen

• la formulación de objetivos demasiado gene-rales y el desarrollo de estrategias imprecisas

• la falta de coordinación entre las diferentes instancias, la duplicación de esfuerzos, la poca racionalización de los recursos existen-tes y la atomización de las actividades

• la falta de uso de diagnósticos básicos o per-files regionales y locales y la ausencia de re-lación con los planes regionales ambientales u otros instrumentos de planeación

• el excesivo énfasis en los temas rurales y el poco trabajo en la realidad ambiental ur-bana y en aspectos culturales y sociales que hacen parte del tema ambiental

• el énfasis en lo escolar en la implementa-ción de las políticas y la falta de programas

178 Son proyectos que, en su desarrollo, muestran “indicios” de una escuela abierta al contexto ambiental local, desde sus aproximaciones conceptuales y proyectivas en el marco de los lineamientos de la Política Nacional de Educación Am-biental.

179 Acompañamiento en Antioquia, Amazonas, Bolívar, Boyacá, Caldas, Cauca, Casanare, Córdoba, Guaviare, Magdalena, Nariño, Norte de Santander, quindío, Risaralda y Valle del Cauca. también hay avances y resultados en otros departa-mentos que no están siendo acompañados en la actualidad por los dos ministerios y algunos de los cuales entrarán próxi-mamente a formar parte del proceso (Caquetá, Cesar, Cun-dinamarca, La Guajira, Meta y tolima).

180 En promedio participan, por departamento, veinte organiza-ciones del sector educativo y ambiental. Las Secretarías De-partamentales de Educación y las CAR constituyen el núcleo de cada comité. La importancia de los Cidea radica en su pa-pel de definición de los lineamientos de educación ambiental en los ámbitos regional y local, en el marco de la Política Nacional; constituyen, fundamentalmente, la estrategia de sostenibilidad de la educación ambiental en las regiones.

181 En los departamentos de Antioquia y Guaviare, el programa está a cargo de bachilleres que prestan su servicio militar en el Ejército Nacional, en asocio con programas promovidos por las CAR.

182 En particular en Amazonas (ticunas, yucunas, uitotos, murui-muinane –resguardo de Maisedonia–), Córdoba (zenúes –resguardo de tuchín, San Andrés de Sotavento–), Cauca (paeces, guambianos), Guaviare (guayaberos), Magdalena (arhuacos), Nariño y Norte de Santander (motilones).


117


que afronten la educación en los ámbitos empresarial, sectorial y de las cadenas pro-ductivas

• la poca difusión y la escasa apropiación so-cial de los conocimientos y de la informa-ción derivados de estudios e investigaciones ambientales

• los pobres resultados de las acciones de la universidad para incorporar la dimensión ambiental a sus procesos de formación, in-vestigación y extensión

• la desarticulación de los sistemas involu-crados (SINA, SNCyt, SNPAD), con la esperable incoherencia de las acciones ade-lantadas por cada uno.

Participación ciudadanaAntes de la Constitución de 1991, los ciu-

dadanos participaban de manera marginal en la definición de las prioridades de gestión ambien-tal del Estado (Uribe 2004). Después de la pro-mulgación de dicha Carta Fundamental se han logrado avances importantes, principalmente como consecuencia de la inclusión de algunas normas constitucionales que garantizan el dere-cho a participar en decisiones con potenciales

183 Artículos 79 y 80 de la Constitución Política de 1991.184 Artículo 86 de la Constitución Política de 1991.185 Artículo 87 de la Constitución Política de 1991.186 Artículo 88 de la Constitución Política de 1991.

consecuencias ambientales183 y de la creación de instrumentos judiciales como la acción de tute-la184, la acción de cumplimiento185 y la acción popular186. Además, algunas organizaciones sociales, comunitarias y de productores tienen asiento en los consejos directivos de las autori-dades ambientales regionales, donde se definen las prioridades de gestión e inversión de esas ins-tituciones.

Numerosos casos de intervención directa o a través del sistema judicial evidencian que la intervención ciudadana puede contribuir efecti-vamente a orientar la gestión ambiental del go-bierno (MMA 2003). No obstante, Colombia tiene aún un largo camino por recorrer en el ase-guramiento de un amplio y equitativo acceso de los ciudadanos a los mecanismos de participa-ción y al sistema judicial en asuntos ambientales (quintero e Iguarán 2001).

Una herramienta decisiva para incrementar y cualificar la participación ciudadana la consti-tuye la implementación de las diferentes estrate-gias de la Política Nacional de Educación Am-biental como un mecanismo para promover la apropiación social de los problemas ambientales y la participación en su solución.


118

MEtAS

Aspectos institucionales que apuntan a la eficiencia de la gestión ambiental

Objetivo 1. Fortalecer el diseño institucional del SINA.tabla 21

fortalecimiento institucional del SINA


Ajustar el diseño institucio-nal del SINA para optimizar el cumplimiento de las res-ponsabilidades y funciones establecidas en la Ley 99 de 1993.

Estructuras institucionales heterogéneas y no óptimas en relación con sus funcio-nes y jurisdicciones.Efectos de la reorganiza-ción del sector sin evaluar.

Efectos de la reorganización del sector evaluados. Revi-sión de la naturaleza de las entidades del SINA; formu-lación de ajustes a la estruc-tura del sistema.

Nueva estructura del SINA implementada y en opera-ción.

Solucionar los conflictos de competencias y jurisdicción en el SINA.

Conflictos entre CAR, CDS, AAU, UAESPNN, entes territoriales e institu-tos de investigación.

Competencias y jurisdiccio-nes claramente definidas.

Competencias y jurisdiccio-nes claramente definidas.

Definir una estrategia finan-ciera para las entidades del SINA que garantice su soste-nibilidad.

Distribución inequitati-va de recursos. Recursos insuficientes para áreas y regiones prioritarias.Inexistencia de indicadores de impactos de la inversión del SINA.

Estrategia financiera formu-lada. Ajustes al FCA. Marco normativo ajustado.Hay indicadores para la eva-luación de impacto de la in-versión del SINA.

Estrategia financiera imple-mentada.Seguimiento y evaluación de la efectividad de la inver-sión del SINA.

Fuente línea de base: (1) Uribe 2004. (2) MAVDt. Blackman et al. 2004. (3) Blackman et al. 2004.

La definición de una estructura óptima para el SINA debe partir de la evaluación de los efec-tos que las más recientes reorganizaciones han tenido sobre la gestión ambiental, sobre el medio ambiente y sobre los recursos del país. En este sentido es muy importante evaluar el papel de entidades como el Consejo Nacional Ambiental o el Consejo técnico Asesor. La evaluación y el ajuste que se propongan deben enfocarse en las competencias de planificación, regulación, se-guimiento, control y evaluación de las entidades del Sina, en las relaciones que deben existir entre ellas, en los flujos de información entre unas y otras y en la definición precisa de competencias y jurisdicciones. Es necesario, también, crear es-

pacios para aumentar el control social sobre sus actuaciones.

Dentro de este proceso es especialmente im-portante evaluar el impacto que la asignación al ministerio de funciones de vivienda y sa-neamiento básico ha tenido sobre la prioridad que se les asigna a los temas ambientales en su estructura actual y en la distribución de recur-sos del ministerio y, a partir de esta evaluación, plantear las reformas necesarias.

De forma paralela se requiere el fortaleci-miento del DNP en sus competencias de pla-nificación y generación de políticas ambienta-les y en la inclusión de los temas ambientales y


119


de gestión del riesgo en las políticas sectoriales como cuestiones transversales del desarrollo.

Por su parte, la estrategia financiera que se formule deberá orientarse a garantizar la sosteni-bilidad a largo plazo de las entidades del SINA. Para ello deberá incluir

• los criterios generales para la creación de nuevas fuentes generadoras de recursos

• un sistema de distribución equitativa de los recursos con los que cuenta el SINA

• el ajuste a mecanismos de compensación en el Sina, como el Fondo de Compensación Ambiental y la creación de otros de carácter similar

• instrumentos de financiación de los insti-tutos de investigación e información am-biental que reduzcan los incentivos externos que, en algunos casos, separan sus labores de las prioridades de investigación del país.

tanto el rediseño institucional como la estra-tegia financiera propuestas deberán permitirles

a las entidades del SINA mejorar su dotación y capacitación de recursos humanos, técnicos y de soporte y convertirlas en 2019 en organiza-ciones mejor coordinadas, más descentralizadas, democráticas, transparentes y técnicas, con es-pacios más amplios de participación social y con mayor capacidad para

• generar, recolectar, interpretar y usar la in-formación ambiental, económica y social pertinente y los resultados de proyectos de investigación de largo plazo que acometan

• participar en el diseño y la implementación de regulaciones, políticas y estrategias des-centralizadas para la conservación y para la prevención y el control de la contaminación

• tomar parte en la evaluación sistemática de la eficiencia, la eficacia y la equidad de tales re-gulaciones y políticas y en su ajuste periódico

• facilitar la inclusión de consideraciones am-bientales en los procesos de planificación sectorial y de desarrollo regional.

Objetivo 2. Garantizar la inclusión de criterios ambientales en la planeación territorial.tabla 22

Inclusión de criterios ambientales en políticas y programas territoriales


Revisar y adecuar el sistema ins-titucional de planificación en los ámbitos nacional, regionales y locales y optimizar los instru-mentos existentes.

Planificación territorial desarticulada, que no pro-picia unidad de objetivos y esfuerzos.

Compatibilización y op-timización de los instru-mentos de planificación territorial.

El sistema de planificación territorial armoniza e inte-gra las políticas públicas.

Fuente línea de base: Entrevistas a funcionarios MAVDt y DNP.

Acciones propuestasLa solución al problema de la desarticula-

ción de la planeación territorial y la planeación ambiental requiere el desarrollo de un marco

normativo que (i) facilite la interacción en-tre la Nación y las regiones en un contexto de descentralización, (ii) articule la legislación de desarrollo territorial y la legislación ambiental


120

sobre temas prioritarios, (iii) complemente y reglamente la legislación existente para facilitar la aplicación de instrumentos de financiación, planeación y gestión del desarrollo territorial y (iv) posibilite y promueva nuevas formas de or-ganización e integración territorial sin limitarse a la división político-administrativa.

Además se requiere adelantar una revisión y ajuste del Sistema Institucional de Planificación territorial que promueva (i) la adecuada articu-lación de los instrumentos de planificación de distintos ámbitos territoriales, de los planes de

desarrollo y los presupuestos, (ii) el desarrollo de instancias supramunicipales o supradeparta-mentales de coordinación para la planificación o la provisión de servicios, (iii) la incorporación de los impactos territoriales de las inversiones sec-toriales realizadas por la Nación y el estudio de mecanismos para que, en el futuro, el Gobierno pueda exigir, en contrapartida de sus aportes, el cumplimiento de parámetros ambientales que maximicen su impacto y (iv) el fortalecimiento de las funciones de gestión territorial de las au-toridades ambientales regionales y locales.

Objetivo 3. Capitalizar las oportunidades que brindan los acuerdos ambientales internaciona-les.

tabla 23Capitalización de las oportunidades de los acuerdos ambientales internacionales


Fortalecer la capacidad de negociación del MAVDT para valoración de impactos y seguimiento de acuerdos internacionales, comerciales y ambientales.

Liderazgo del país en temas ambientales.Debilidad para valorar impac-tos de TLC y aprovechar las oportunidades de mecanis-mos como el MDL.

Se implementan estrate-gias y ajustes instituciona-les; se garantiza la presen-cia cualificada del país en escenarios internacionales ambientales.

Resultados visibles de la gestión internacional del MAVDT.

Fuente línea de base: Entrevista con funcionarios del MAVDt y el DNP.

La institucionalidad ambiental del país debe prepararse para atender adecuadamente los re-tos que plantean las perspectivas de una mayor internacionalización de la economía colombia-na, del énfasis creciente en la adopción de me-canismos globales para el tratamiento de temas ambientales, algunos de ellos estratégicos para el país, y de la posibilidad de obtener recursos de cooperación internacional para adelantar pro-gramas de gestión ambiental.

En este contexto será necesario dotar al MAVDt de capacidad de negociación, valo-ración de impactos ambientales y seguimiento de acuerdos comerciales internacionales, como los que se prevé firmar en el corto y mediano

plazos. En el marco de estos acuerdos será pre-ciso, por ejemplo, analizar y proponer ajustes a la normatividad ambiental para mejorar la com-petitividad del país sin menoscabar la gestión ambiental, reconocer y evaluar las amenazas al medio ambiente que la expansión de las activi-dades productivas y comerciales pueda generar, y plantear los mecanismos de defensa de los re-cursos naturales y la biodiversidad del país que se requieran en un momento dado.

Igualmente, el ministerio deberá fortalecer su capacidad de defender los derechos estratégi-cos del país que puedan estar en juego en meca-nismos internacionales como los señalados y de capitalizar las oportunidades que tales mecanis-mos ofrecen.


121


Conocimiento e información

Objetivo 1. Optimizar y hacer coherentes y eficientes las labores de investigación, generación y sistematización de información en el contexto del Sina.

tabla 24

optimización de las labores de investigación e información ambiental


Optimizar y consolidar el Siac en los ámbitos nacio-nal, regionales y locales.

Hay línea base de carácter nacional. Faltan redes, capital humano, equipos e investiga-ción.Existen políticas de investi-gación pero se carece de una política de información am-biental.

Estrategia definida para conso-lidar el Siac en todos sus aspec-tos y componentes.Política de información for-mulada. Protocolos y estándares defi-nidos.

La estrategia se ha imple-mentado. Hay líneas de base locales y regionales.El Siac genera la informa-ción requerida para la ges-tión ambiental pública.

Redefinir las prioridades en investigación ambien-tal y definir lineamientos para articulación de los distintos centros de in-vestigación.

En algunos casos, la inves-tigación no satisface las ne-cesidades de formulación y evaluación de políticas y re-gulación.

Prioridades de investigación revisadas.Planes estratégicos de inves-tigación de los institutos re-visados y actualizados con la comunidad científica y los to-madores de decisiones e inicia-da su implementación.

Las políticas formuladas se monitorean, evalúan y ajustan.Planes estratégicos en im-plementación y evaluación de resultados respecto a las prioridades de investi-gación nacionales.

Fuentes línea de base: (1) MMA 2001. (2) MAVDt 2004.

Principales acciones propuestas

Con el fin de afianzar la efectividad y eficacia de las políticas ambientales, con base en infor-mación ambiental de calidad, se hace necesario desarrollar un marco conceptual y estratégico que defina y regule procesos institucionales e insterinstitucionales, y que permitan avanzar en la conformación de un Sistema de Información Ambiental, manteniendo los principios concep-tuales del SIAC, y profundizando en el estudio de la información como un bien público.

En esta dirección, se debe asumir un discurso económico e institucional, con base en el cual se desarrollen acuerdos institucionales necesarios para identificar costos de oportunidad y la valo-ración de los procesos asociados. Igualmente, se

deben diseñar instrumentos que generen incen-tivos institucionales, económicos y contractua-les para este fin.

Para garantizar la consolidación y el fortaleci-miento del SIAC, el Gobierno deberá propiciar las condiciones para fortalecer a los institutos de investigación vinculados y adscritos al MAVDt y sus sistemas de información, así como la inte-gración de los componentes del mismo en los distintos ámbitos, y fomentar la utilización de su información en la toma de decisiones estraté-gicas del Estado y de los agentes privados.

Para ello debe evaluar el papel y el impac-to de los institutos de investigación ambiental del SINA, introducir los ajustes necesarios a su diseño institucional con el fin de que desarro-


122

llen plenamente todo su potencial investigador y cumplan el objetivo para el que fueron creados y articular sus sistemas de información.

De todas formas, la evaluación del SIAC no deberá circunscribirse a los institutos de inves-tigación sino que debe abarcar los centros de investigación privados y las instituciones educa-tivas del país y promover la articulación de sus esfuerzos a través de la conformación de redes nacionales, regionales y locales.

Una parte muy importante de la evaluación es la definición de una estrategia financiera para el SIAC que contenga la definición de las fuen-tes de financiación del sistema y la garantía de los montos destinados a la información y la in-

vestigación ambiental en la programación de recursos de la Nación y de las entidades públi-cas ambientales. Asimismo debe contener una estrategia de cooperación internacional dirigida a incrementar y mejorar los procesos de transfe-rencia de tecnología y la consecución de recur-sos financieros y técnicos para la investigación ambiental, y un programa de incentivos para el fomento de las inversiones del sector privado.

Como resultado de estas acciones, en 2019 el SIAC deberá haber conformado una completa línea de base ambiental nacional y regional y ge-nerará constantemente información que permi-ta la formulación, el seguimiento y la evaluación de políticas públicas en materia ambiental.

Objetivo 2. Definir los lineamientos para la elaboración de las cuentas ambientales.tabla 25

Cuentas ambientales y valoración de los recursos naturales


Consolidar las cuentas ambien-tales como un instrumento pla-nificador y de toma de decisio-nes, articulado al SIAC.

Existe un marco conceptual para el desarrollo de la CSMA y hay cuentas de recursos natu-rales, de gasto en protección y de flujos de materiales.

Hay una estrategia de acopio de información para elaborar las cuentas ambientales; exis-te un grupo de cooperación y trabajo para este fin.

Estrategia implementada. Hay información confiable; las cuen-tas ambientales desarrolladas son fundamentales para la toma de decisiones.

Definir tópicos relevantes para realizar estudios de contabili-dad y valoración ambiental.

Los estudios realizados hasta la fecha obedecen a intereses ais-lados y no han respondido a las necesidades nacionales.

Agenda definida de temas im-portantes de estudio y plan de trabajo.

Los resultados de los estudios están disponibles, se actualizan constantemente y hacen parte del SIAC.

Fuente línea de base: Dane 2006.

Acciones propuestas

• Consolidar el SIAC para que disponga de datos oportunos, de calidad, estandarizados y actualizados constantemente, puesto que son el principal insumo de las cuentas am-bientales.

• El Gobierno debe adoptar los sistemas de contabilidad ambiental como instrumentos útiles para el seguimiento y la evaluación de

los recursos naturales y de las políticas de prevención y control; para ello deberá gene-rar directrices en cuanto a las prioridades de investigación para que ésta concuerde con los principales problemas ambientales del país y dé respuesta a ellos.

• En relación con la apropiación de las cuen-tas y la información por parte de las ins-tituciones y de la sociedad en general, el Gobierno ha de propiciar espacios de in-


123


tercambio de experiencias, conocimientos y participación.

• Con el fin de promover la consolidación de las cuentas ambientales se propone la crea-ción de un grupo de cooperación y trabajo compuesto tanto por las entidades producto-ras de información como por los encargados

187 Planes decenales en Risaralda y Norte de Santander; políticas regionales en Antioquia y Córdoba.

de elaborar las cuentas, con el fin de que de-finan los temas prioritarios por trabajar y las estrategias generales para garantizar la articu-lación de la información al sistema de cuen-tas nacionales y formulen las metodologías para su construcción y los instrumentos de coordinación interinstitucional necesarios.

Educación ambiental y participación ciudadana

Objetivo 1. Fortalecer el Programa Nacional de Educación Ambiental.tabla 26

fortalecimiento del Programa Nacional de Educación Ambiental


Ampliar la cobertura de la EA en los programas de edu-cación formal y no formal.

Prae significativos y PROCE-DA en 21 departamentos.

Cobertura de PRAE y PROCEDA en 27 depar-tamentos.

Cobertura de PRAE y PROCEDA en los 32 de-partamentos.

Descentralizar y privilegiar las visiones locales en el tema de la EA.

Creación de Cidea en 21 depar-tamentos.Algunos planes decenales y po-líticas regionales de EA elabo-rados y en preparación187.Existen estrategias para la in-clusión de la gestión del riesgo y la biodiversidad en la EA.

Creación de CIDEA en 27 departamentos.Definición de planes e in-corporación en los instru-mentos de planificación en 21 departamentos.Formulación de nuevas es-trategias para agua, calidad ambiental urbana y suelos.

Creación de CIDEA en los 32 departamentos.Definición de planes e in-corporación en los instru-mentos de planificación en los 32 departamentos.Todas las estrategias en implementación.

Fortalecer el PNEA como un programa autónomo, de mayor impacto, que actúe en red y trabaje en el marco de la Política Nacional.

Recursos escasos, disgregados en el MAVDT y el MEN; no hay proyectos de gran alcance y alto impacto.Existen redes locales de Prae en algunos departamentos.

Definición de una estruc-tura propia para el PNEA, incluyendo un esquema fi-nanciero eficiente y ágil.Consolidación de las redes de PRAE en 21 departa-mentos y creación de la red nacional de CIDEA.

El PNEA actúa bajo la nueva estructura.Revisión de la Política Na-cional de EA.Ampliación de las redes de PRAE y CIDEA.

Fuente línea de base: MEN 2006.

Entre las acciones propuestas para el logro de este objetivo se destacan las siguientes:

Ampliación de la cobertura

Siguiendo las directrices de la política, será responsabilidad del MAVDt y el MEN señalar

unos criterios y principios básicos de la Educa-ción Ambiental que deban tenerse en cuenta en los procesos educativos y propiciar su inclusión


124

como eje transversal en todos los escenarios en los cuales sean pertinentes.

Para el caso de la educación formal• Se promoverá la inclusión de la dimensión

ambiental en los currículos de todos los ni-veles educativos a través del fortalecimiento de los PRAE, la implementación y el for-talecimiento de los grupos ecológicos y de ciencia y tecnología, las redes de trabajo ambiental escolar, el servicio social obligato-rio, el bachillerato técnico en agropecuaria, ecología y medio ambiente y los programas para grupos poblacionales especiales.

• Se promoverá la inclusión de la dimensión ambiental en el currículo de la educación superior a través de programas de formación inicial y de especialización de profesionales, proyectos de investigación en ambiente y en educación ambiental y servicio social obli-gatorio para profesionales.

Para el caso de la educación no formal

• se promoverán y fortalecerán los grupos y organizaciones de la sociedad civil que desa-rrollen actividades en educación ambiental y las actividades de capacitación de trabaja-dores de distintos sectores, de gremios y de la comunidad en general.

• se promoverán actividades que, desde el ecoturismo, desarrollen procesos formativos para los jóvenes en el manejo del ambiente.

• se apoyarán, en las áreas rurales, las granjas integrales y las huertas escolares, así como las formas asociativas de economía solida-ria, con miras a mejorar la calidad de vida.

• se promoverá y fortalecerá el programa de aulas ambientales188, que busca propiciar cambios radicales en los comportamientos ciudadanos.

• se fomentarán, en el sector empresarial, la responsabilidad ambiental corporativa y el desarrollo de un espíritu protector del me-dio ambiente, así como la creación de me-canismos concertados para que la educación ambiental sea componente importante de la cultura empresarial. La educación ambien-tal empresarial estará dirigida, fundamen-talmente, a difundir tecnologías de produc-ción amigables con el medio y a fomentar el tránsito hacia patrones tecnológicos y de consumo ciudadano ambientalmente soste-nibles.

• el MAVDt promoverá, simultáneamen-te, la creación de incentivos que permitan identificar y apoyar las empresas ejemplares en este campo y la construcción de redes de empresas ecológicas.

Descentralización y privilegio de las visiones locales

La herramienta básica para lograr la descen-tralización y para privilegiar visiones regionales y locales de educación ambiental será el forta-lecimiento de los Comités técnicos Interinsti-tucionales de Educación Ambiental (CIDEA). Éstos aportarán elementos conceptuales, meto-dológicos y estratégicos para fortalecer las pro-puestas y los proyectos de las organizaciones de la sociedad civil que tengan como objetivo la realización de acciones tendientes al manejo sostenible del ambiente.

188 El programa de aulas ambientales es un proceso de educa-ción ciudadana de carácter no formal, en el cual, mediante la participación activa y comprometida de los actores sociales concurrentes, éstos reconocerán las características dominan-tes del deterioro de su entorno inmediato, sus causas y sus consecuencias, y comprenderán y aceptarán a partir de sí mismos, en interacción con otros, la necesidad de transfor-mar o redirigir sus orientaciones de acción en función de los valores.


125


Las autoridades ambientales regionales cum-plirán un papel clave en esta estrategia, y para ello deberán incorporar estrategias educativas en sus planes, programas y proyectos y prestar ase-soría técnica a los PRAE. Igualmente deberán participar en la promoción y la dinamización de los CIDEA en el área de su jurisdicción. La labor de los CIDEA será complementada con el fortalecimiento de los Comités técnicos Inte-rinstitucionales del Consejo Nacional Ambien-tal y de los Consejos Ambientales de las distintas entidades territoriales.

Se propone, además, incorporar temas como la gestión del riesgo, la biodiversidad, la calidad ambiental urbana y el manejo del agua en los procesos de educación ambiental, en todos los niveles y ámbitos educativos, mediante un tra-bajo articulado con las entidades que conforman el SINA y el SNPAD. Para ello es necesario

• hacer un diagnóstico para conocer el gra-do de incorporación de la gestión de estos temas en los instrumentos de la política na-cional de educación ambiental, fundamen-talmente en PRAE y PRoCEDA

• impulsar la incorporación en los PRAE de teméticas prioritarias para las regiones, pre-vio diagnóstico ambiental. tal sería el caso de instituciones educativas que pudieran estar localizadas, por ejemplo, en o cerca de zonas de alto riesgo o de gran biodiversidad, en centros urbanos de gran población o en

ecosistemas estratégicos para la conserva-ción o regulación del agua.

Un tema de especial importancia es la et-noeducación. Si bien la dimensión ambiental debe trabajarse con arreglo a los lineamientos generales planteados en la Política Nacional de Educación Ambiental, ésta debe estar ligada a los procesos productivos, sociales y culturales y al respeto de las creencias, tradiciones y cosmo-visiones particulares de las diferentes etnias. De otra parte se promueve la inclusión de la pers-pectiva de género en los procesos de educación ambiental que se adelanten en los sectores for-mal, no formal e informal.

todas las acciones estarán apoyadas por es-trategias para la formación, la actualización y el perfeccionamiento de docentes, así como para la formación de otros agentes educativos ambien-tales, para que cumplan su función de formar, en actitudes y valores con respecto al entorno, a nuevos ciudadanos éticos y responsables consigo mismos y con sus colectividades.

Como estrategia complementaria para me-jorar la calidad se propone promover procesos de investigación que, desde la educación am-biental, permitan una reflexión crítica sobre la problemática ambiental y su comprensión, así como mecanismos que permitan la difusión y socialización de los resultados de investigaciones realizadas.


126

Objetivo 2. Fortalecer los mecanismos de participación ciudadana.tabla 27

fortalecimiento de los mecanismos de participación ciudadana


Garantizar la participación ciudadana en la toma de de-cisiones ambientales y en la defensa de los derechos am-bientales.

Pocos grupos con participación en la definición de prioridades; baja capacidad para defender derechos ambientales.

Aumento de la participa-ción de los grupos vulne-rables en procesos de deci-sión ambiental.

todos los ciudadanos pue-den ejercer el derecho a participar en decisiones con implicaciones am-bientales.

Implementar los observato-rios de participación y edu-cación ambiental.

observatorios existentes en 2 departamentos del país.

observatorios existentes en 10 departamentos del país.

observatorios existentes en los 32 departamentos.Creación de la red de ob-servatorios.

Fuente línea de base: (1) MEN 2006. (2) quintero e Iguarán 2001.

Acciones propuestasPara alcanzar estas metas es necesario que el

Gobierno y las entidades del SINA eliminen cualquier tipo de barrera o restricción que pue-da limitar el acceso a la información requerida para que los ciudadanos participen, de manera competente y efectiva, en procesos de planifica-ción y de decisión con implicaciones ambienta-les. Deberá asegurarse también la participación equitativa de los diversos intereses y sectores de la sociedad en los procesos de definición de prio-ridades ambientales y en la orientación de las políticas y las regulaciones. En aras de la equi-dad y la transparencia, el Gobierno debe evitar la excesiva influencia de determinados sectores y grupos de interés en estos procesos.

De forma complementaria, el Gobierno de-berá acometer, dentro de las estrategias de edu-cación ambiental mencionadas, programas de capacitación que doten a la ciudadanía de herra-mientas para participar calificadamente en tales procesos y para acceder a los mecanismos lega-les existentes para la protección de sus derechos ambientales.

El fortalecimiento de los mecanismos de participación ciudadana habrá de contribuir a aumentar la eficacia de las intervenciones del Gobierno. Además servirá para reforzar la dis-tribución equitativa de los beneficios del creci-miento económico y de los costos asociados al mejoramiento ambiental.


127

Plan de inVersiones

Con el objetivo de consolidar una gestión ambiental que promueva el desarrollo sosteni-ble y convertirla en una variable que promueva el crecimiento y la competitividad nacionales deberán realizarse, para 2019, inversiones equi-valentes a 6,1 billones de pesos de 2006. Es im-portante mencionar que esta cifra es una aproxi-mación muy gruesa a la inversión que se debe realizar para un plan tan complejo como este.

Sumado a lo anterior se debe también tener en cuenta que dado el carácter transversal de la

PLAN DE INVERSIONES

política ambiental, muchas de las acciones pro-puestas se deben desarrollar o complementar con los recursos previstos para otras estrategias sectoriales propuestas en el marco de la Visión Colombia II Centenario: 2019. tal es el caso de las estrategias: Fundamentar el crecimiento y el desarrollo social en la ciencia, la tecnología y la innovación (DNP-Colciencias 2006); Cons-truir ciudades amables (DNP-MAVDt 2006), y Aprovechar las potencialidades del campo (DNP-MADR en prensa), entre otras.

tabla 28

Plan de inversión

fuente total (billones de pesos de 2006) Participacion

Recursos públicos* 4.5 74.5%

otros** 1.5 25.5%

total 6.1 100% * Incluye recursos del PGN y del sector descentralizado

** Sector privado y cooperación internacional

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