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CASOS PRÁTICOS FORMAÇÃO EM PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS (PPPs)

2014

Realização Conteúdo

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RESíDuOS SóLIDOS uRBAnOS Estado de Minas Gerais

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1. ínDICE1. Índice..........................................................................................................................................................2

2. Síntese do caso................................................................................................................................... 3

3. Perfil do projeto e Linha do Tempo...........................................................................................4

4. Contexto.................................................................................................................................................5

Introdução.........................................................................................................................................5

A estratégia de obtenção dos Estudos de Viabilidade e a Licitação....................7

A comunicação com stakeholders........................................................................................8

5. Aspectos contratuais de destaque...........................................................................................10

A Flexibilidade Tecnológica......................................................................................................11

A regra de licitação......................................................................................................................12

O Mecanismo de Pagamento e os Indicadores de Desempenho..........................13

A alocação de riscos...................................................................................................................14

Outros aspectos contratuais relevantes.............................................................................15

6. Questões para debate.....................................................................................................................16


O projeto de PPP para transbordo, tratamento e disposição final de resíduos sólidos urbanos na região metropolitana de Belo Horizonte e seu colar é um projeto estadual que visa a atender uma demanda apresentada pela política pública nacional de resíduos sólidos urbanos e ao mesmo tempo pelos municípios locais.

O esforço do Governo de Minas Gerais em solucionar o problema, com a redução de recursos públicos e buscando a inovação tecnológica, levou a estruturação de um modelo de Parceria Público-Privada no qual os investimentos iniciais seriam exclusivamente privados. Durante 3 anos de estudos e preparação, o Estado envolveu a iniciativa privada por meio de Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI), contratou consultores e montou equipe interna para realização dos estudos operacionais técnico e financeiros.

O resultado foi um modelo que introduziu algumas inovações importantes em contratos de PPP no Brasil, mas que ainda conta com oportunidades de aprimoramento.

2. SínTESE DO CASO

O caso foi escrito com o objetivo de apresentar a melhor informação organizada sobre o contrato de PPP analisado, seu contexto e sua situação atual. Entretanto, pode haver eventuais imprecisões e equívocos que, a despeito do método e recursos empregados, não foram detectados e corrigidos em tempo. Adicionalmente, a despeito da tentativa de harmonizar os enfoques e estilos de cada caso, fatores como a dificuldade de acesso a documentos públicos e informações sobre os projetos acabaram por gerar resultados e enfoques diferentes para cada caso. Incentivamos que os leitores enviem críticas, sugestões e comentários sobre o caso para [email protected].


3. PERFIL DO PROjETO E LInhA DO TEMPOtRatamento de Resíduos sólidos uRbanos na

Região metRopolitana de belo HoRizonteObjeto Exploração, mediante concessão administrativa, dos serviços

de transbordo, tratamento e disposição final de resíduos sólidos urbanos nos municípios convenentes da região

metropolitana de Belo Horizonte e colar metropolitano, em conformidade com a lei federal no 11.079/2004 e a lei estadual

no 14.868/2003, mediante pagamento público cujo cálculo reduz os riscos de demanda do investidor privado e incentiva

destinação alternativa ao aterro sanitário.

Órgão Responsável Secretaria de Desenvolvimento Regional e Política Urbana de Minas Gerais – SEDRU/MG

Valor Teto do Ressarcimento do PMI R$ 0,00

Ressarcimento do PMI R$ 0,00

Recebedor(es) do Ressarcimento dos Estudos

Não há ressarcimentos dos estudos

Segmento do Projeto Resíduos Sólidos Urbanos

Estado, Município, Distrito Federal ou União?

Estado

Tipo de Licitação Técnica e Preço

Modalidade de Licitação Concorrência Internacional

Modalidade de Concorrência Concessão Administrativa

Limite Máximo de Empresas no Consórcio

Sem restrição

Licitantes Haztec Tecnologia e Planejamento Ambiental S.A.; Consórcio Metropolitano de Tratamento de Resíduos (Vital Engenharia S.A, Revita Engenharia S.A e Construtora Barbosa Mello S.A)

Empresas que Compõe a Concessionária Vital Engenharia S.A, Revita Engenharia S.A e Construtora Barbosa Mello S.A

Concessionária Empresa Metropolitana de Tratamento de Resíduos S/A

Prazo de Concessão 30 anos

Valor do Contrato R$ 2.442.709.985,22

Investimento Estimado R$ 344.880.000,00

Aporte Público de Recursos Não Há Aporte de Recursos

Garantia Inicial do Vencedor para Execução do Contrato

R$ 244.270.998,52

Data de “Priorização” do Projeto: O projeto foi incluído no Plano Estadual de PPPs em abril de 2010

Data de Publicação do PMI: 25/06/2010

Data de Publicação da Consulta Pública

16/04/2012

Data de Publicação do Edital 28/10/2013

Data de Assinatura do Contrato 01/08/2014

Data de Início das Obras Até novembro de 2014, as obras não haviam sido iniciadas

Data de Início da Operação: Até novembro de 2014 a operação não havia sido iniciada.

Data de Assinatura dos Aditivos Até novembro de 2014, nenhum aditivo havia sido celebrado.

Data Prevista para Encerramento do Contrato

01/08/2044


4. COnTExTOIntroduçãoO Governo de Minas Gerais foi um dos pioneiros na implantação de um programa de Parcerias Público-Privadas no Brasil. De fato, a Lei Estadual nº 14.868/03 foi a primeira legislação no país a instituir um programa de Parcerias Público-Privadas.

O Estado avançou rápido para assinar, em 2006, o primeiro contrato de concessão patrocinada no país referente à reforma, ampliação e manutenção da rodovia MG-050, com cerca de 370km, ligando a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) ao sudoeste do estado. Depois deste primeiro contrato, o Governo de Minas Gerais assinou um contrato de concessão administrativa para implantação e operação de um complexo penal, em 2009. O programa estadual continuou expandindo e outros dois contratos de PPP foram assinados em 2010. Nos últimos anos, foram incluídas diversas outras iniciativas de infraestrutura econômica e social na carteira de projetos do Estado.

Enquanto o governo estadual experimentava vários modelos de PPP, uma demanda importante de política pública se impôs com a publicação da Lei Nacional nº 12.305/2010. A mencionada lei instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos e determinou uma série de obrigações para o poder público referente ao manejo de Resíduos Sólidos Urbanos. Uma destas obrigações foi a de criar os meios para a destinação final ambientalmente adequada dos resíduos urbanos, em quatro anos, a contar da data de publicação da referida lei, que aconteceu em 03/08/2010.

“Disposição ambientalmente adequada” significaria promover alguma das seguintes alternativas para a destinação dos resíduos:

■ a reutilização,

■ a reciclagem,

■ a compostagem,

■ a recuperação e o aproveitamento energético, e/ou

■ a disposição final dos rejeitos em aterro sanitário.

Ocorre que, em 2010, a situação dos municípios mineiros era dramática. Segundo dados da Fundação Estadual do Meio Ambiente1 , dos 853 municípios mineiros, 311 realizavam a disposição final dos rejeitos em lixões, sem qualquer tratamento adequado para conter os danos ao meio ambiente, como contaminação de lençóis freáticos por infiltração do chorume e emissão de gases de efeito estufa. Outros 288 municípios dispunham seus rejeitos em aterros controlados, cujos cuidados ambientais não eram suficientes para classificar a solução como aterro sanitário. Portanto, quase 600 municípios, de um total 853, não atendiam as obrigações impostas pela Política Nacional.

A situação parecia ainda mais grave nas cidades-polo regionais que concentram grande parte da população do estado e que, na maioria dos casos, não demonstravam um quadro mais adequado do que a média dos municípios mineiros.

1 Disponível no site: http://www.feam.br/index.php?option=com_content&task=view&id=233


Na Região Metropolitana de Belo Horizonte, a situação era um pouco melhor, já que municípios muito populosos, como Belo Horizonte, já haviam implantado aterro sanitário licenciado ambientalmente. Entretanto, do ponto de vista absoluto, a RMBH permanecia sendo o maior polo gerador de rejeitos sem tratamento ambiental adequado do estado e mais de 2 milhões de pessoas geravam resíduos que não vinham sendo dispostos adequadamente.

Além da gravidade do problema, havia uma variável política relevante. Os prefeitos vinham sendo cada vez mais pressionados para encontrar uma solução, dentro dos prazos estabelecidos pela Lei nº 12.305/2010. Esta pressão era amplificada por uma postura do Ministério Público Estadual cada vez mais incisiva, propondo ações penais contra prefeitos por crime ambiental e exigindo em processos civis multas e indenizações milionárias por danos ambientais, diante da contínua disposição inadequada de rejeitos.

Do ponto de vista do Governo Estadual havia três grandes obstáculos que precisavam ser superados para uma solução satisfatória do problema. O primeiro estava relacionado à escala. Soluções ambientalmente adequadas têm um custo marginal decrescente, ou seja, ficam mais baratas quanto mais resíduos são canalizados para uma mesma planta de tratamento. Esta constatação sugeria que soluções municipais isoladas seriam ineficientes economicamente. Isto seria especialmente verdade em áreas populosas e concentradas onde os custos de transporte e logística do lixo não fossem grandes o suficiente para compensar os ganhos de escala.

Era, portanto, preciso criar um mecanismo que permitisse agregação intermunicipal de resíduos sólidos urbanos especialmente em áreas caracterizadas por conturbação urbana. Este mecanismo precisaria ser estável o suficiente para permitir uma solução de longo prazo e garantir volumes de resíduos regulares ao longo do tempo.

O segundo desafio estava relacionado à capacidade de pagamento. Soluções ambientalmente adequadas demandam um volume significativo de recursos e a situação fiscal dos municípios, geralmente considerados como os entes responsáveis pela implementação da política pública de resíduos sólidos, gerava uma dificuldade estrutural para a implementação de uma solução adequada. Portanto uma intervenção efetiva precisava considerar a necessidade de solução da carência estrutural de recursos nas mãos dos municípios.

O terceiro desafio estava ligado à inovação tecnológica e eficiência. A fronteira de tecnologia de processamento de resíduos sólidos vem se expandindo rapidamente nas últimas décadas. Era preciso, portanto, que a solução endereçasse a necessidade de atualização tecnológica ao longo do tempo, bem como reduzisse os custos associados a estas inovações alcançando, assim, padrões de eficiência superiores.

Diante deste contexto e inspirado pela implantação do mecanismo de PPP em outros projetos no Estado, o governo mineiro decidiu desenvolver o projeto de concessão administrativa para implantação e operação de infraestrutura de transporte e destinação final dos resíduos sólidos na Região Metropolitana de Belo Horizonte e seu Colar. O projeto envolveria a contratação, pelo Governo Estadual, de parceiro privado para identificar a tecnologia mais adequada, financiar-se, adquirir o terreno, construir e operar a planta de tratamento de resíduos sólidos para atender a 43 municípios da Região Metropolitana de Belo Horizonte e Colar Metropolitano, com uma população de cerca de 2,4 milhões de habitantes, gerando cerca de 1 milhão de toneladas de rejeitos por ano. O parceiro privado também deveria implantar a rede de estações de transbordo para evitar o transporte de lixo pelos municípios por grandes distâncias, além de operar e manter o sistema por 30 anos, incluindo o transporte dos resíduos entre as estações de transbordo e a planta de tratamento definitiva. A concessionária se encarregaria, também, de promover a recuperação da área ao final do contrato.


O projeto permitiria dar vazão às pressões políticas, além de oferecer uma solução definitiva, ainda que localizada, a um problema de políticas públicas que acompanha a sociedade brasileira por décadas. O contrato de PPP, subscrito pelo Governo Estadual, também viabilizaria a aplicação de recursos do Estado no tratamento de resíduos sólidos, ao mesmo tempo que permitiria uma solução regional, endereçando a carência de recursos e viabilizando ganhos efetivos de escala. Além disso, o contrato de PPP seria capaz de introduzir flexibilidade tecnológica considerada tão relevante para os ganhos de eficiência.

A Estratégia de Obtenção dos Estudos de Viabilidade e a Licitação

A primeira dificuldade enfrentada pelo governo mineiro foi a mobilização das capacidades necessárias para a realização dos estudos financeiros, jurídicos e operacionais necessários à preparação do projeto para o mercado. Para enfrentar esta dificuldade, o governo estadual optou pela publicação de um Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI), em junho de 2010.

O PMI publicado não previa ressarcimento aos desenvolvedores dos estudos e demandava informações especialmente relativas a rotas tecnológicas e modelos operacionais possíveis. Apesar de algumas empresas terem respondido ao PMI, o conteúdo apresentado permitiu poucos avanços na construção de um modelo de negócios que contribuísse para a construção de um edital e contrato. Havia ainda lacunas muito relevantes, especialmente no que se refere à projeção de custos e investimentos privados, o que era muito necessário para se determinar o valor do subsidio público necessário, bem como para análises de sensibilidade que indicasse oportunidades de ganhos de eficiência. .

Com o objetivo de preencher estas lacunas, o Governo de Minas Gerais captou recursos junto a Embaixada Britânica no Brasil, como parte de um programa mais amplo chamado de Prosperity Fund, que viabilizou a contratação de uma consultoria para elaboração de projeções de custos e investimento de rotas tecnológicas distintas e viáveis dadas as condições demográficas.

Mesmo sendo um produto bastante específico, estas projeções econômico-financeiras foram suficientes para que a equipe interna do governo mineiro elaborasse o modelo de negócio, que foi seguido da alocação de riscos, e da estruturação jurídica e operacional. O desenvolvimento de todos estes estudos levaram cerca de 18 meses para sua realização e culminaram com a preparação do projeto que foi submetido à consulta pública iniciada em abril de 2012.

Processadas as sugestões recebidas na consulta pública, o edital de licitação foi publicado em outubro de 2013, com data para recebimento das propostas em dezembro. Houve um grande número de impugnações administrativas subscritas por várias empresas/instituições, dentre as quais a ENOB Engenharia Ambiental, Lara Central de Tratamento de Resíduos e a Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública. O argumento mais frequente foi de que não havia especificações de engenharia que permitissem uma competição em pé de igualdade entre os licitantes.

O governo mineiro negou o provimento a todas as impugnações administrativas defendendo que a flexibilidade na solução de engenharia, que será discutida abaixo, buscava induzir a inovação tecnológica e que os resultados a serem alcançadas, por qualquer tecnologia, estavam claramente e objetivamente especificados no edital, o que, por si só, tornaria as propostas comparáveis.


A data de abertura dos envelopes foi alcançada e não houve a entrega de nenhuma proposta. Depois de dois anos de trabalho, a licitação havia sido declarada deserta. O edital foi então republicado, ainda em outubro, com poucas alterações. A mais importante delas foi a redefinição do teto do valor por tonelada referencial a ser pago pelo governo, que foi aumentado em cerca de 7%2.

Este novo edital atraiu dois licitantes, um dos quais foi inicialmente inabilitado pela comissão de licitação que, durante os recursos e contrarrazões administrativos, desistiu do certame. O segundo licitante foi habilitado e sua proposta econômica foi qualificada. Depois de formada a Sociedade de Propósito Específico (SPE), o contrato foi assinado em agosto de 2014, quando começaram a contar os prazos contratuais para implantação da infraestrutura.

Um dos aspectos mais interessantes da trajetória de preparação e licitação do projeto foi o foco do governo estadual com comunicação e envolvimento de atores relevantes, entre julho de 2011 e outubro de 2013.

2 No novo plano de negócios referencial, anexo ao Edital, este aumento de preço pode ser relacionado, principalmente, a alteração das premissas referentes aos custos de logística e transporte dos resíduos, incluindo a ampliação do dimensionamento das estações de transbordo (que passaram a ser fisicamente maiores do que era previsto no edital publicado em outubro) e o aumento dos custos de manutenção destas estações. Outra premissa que foi alterada e que ajuda a explicar o aumento do preço de referência

A Comunicação com StakeholdersA política de comunicação e articulação foi implementada com foco em dois grupos distintos, quais sejam, a comunidade de catadores de material reciclável na RMBH, os órgãos oficiais do governo e de outros poderes como o Ministério Público Estadual (MPMG) e o Tribunal de Contas do Estado (TCE/MG).

A solução pretendia extinguir todos os lixões da Região Metropolitana de Belo Horizonte e, consequentemente, afetaria todo o grupo de pessoas que se envolve na cadeia de recolhimento e processamento do lixo, nestes equipamentos ambientalmente inadequados e socialmente degradantes. Por esta razão, foi reconhecida a importância de estabelecer um canal de comunicação com os grupos sociais afetados, em especial os catadores de material reciclável, que permitisse explicar detalhes do projeto e dos mecanismos criados para proteger os interesses destes grupos, bem como colher feedback estruturado que gerasse alterações e ajustes na documentação.

Com este objetivo foram realizadas 6 audiências públicas, que envolveram mais de mil participantes. Além disso, foi estruturado um grupo de aprofundamento com as lideranças do movimento de catadores, indicado pelo Centro Mineiro de Resíduos Sólidos, que participou de 5 workshops comunitários, cada um aprofundando em aspectos específicos do modelo de PPP e que ocorreram na medida em que os estudos se consolidavam. Outra iniciativa foi a produção de sumários e panfletos específicos para comunicação do projeto com movimentos sociais, distribuídos nas audiências públicas e nos workshops.

(considerado como o teto da licitação) foi a revisão dos fatores de ganhos de escala, ou seja, a redução das eficiências adicionais fruto do aumento de demanda, o que encareceu os custos por toneladas do setor privado, consequentemente aumentando a necessidade de contraprestação pública por tonelada de lixo destinado.


Uma estratégia específica de comunicação e articulação foi também adotada para reduzir os riscos de desalinhamento com os órgãos de controle, em especial o MPMG e o TCE/MG. Esta estratégia envolveu a apresentação dos aspectos críticos do projeto em cada estágio de amadurecimento.

Todas estas estratégias de comunicação, entretanto, não foram capazes de evitar uma grande articulação dos movimentos de catadores de material reciclado contrários ao projeto. Pelos relatos da imprensa, estes movimentos opuseram-se a um dos fundamentos mais importantes do projeto: o incentivo a tecnologias alternativas ao aterramento sanitário que incorporassem alguma forma de tratamento térmico. (ver mais detalhes nos itens A e B abaixo).

As lideranças comunitárias parecem ter identificado no futuro parceiro privado um grande competidor por resíduos sólidos com uso potencial distinto ao aterro e identificavam no incentivo proposto pelo governo estadual um risco ao acesso aos resíduos recicláveis3 . Tais manifestações, no entanto, não geraram a paralisação do projeto. Algumas reinvindicações foram atendidas, como pode ser percebido pelas diferenças entre a versão submetida à consulta pública e aquela que veio a compor o edital de licitação, e o projeto seguiu em frente até a assinatura do contrato.

3 Ver notícia em : http://www.mncr.org.br/artigos/audiencia-publica-catadores-defendem-proibicao-da-incineracao-de-lixo


5. ASPECTOS COnTRATuAIS DE DESTAquEO projeto de PPP para tratamento de Resíduos Sólidos na RMBH tem como objeto a prestação de todo o fluxo de serviços que começa com a operação das estações de transbordo, passa pelo transporte dos resíduos das estações até as plantas de tratamento e sua destinação final e vai até todas as medidas para conter danos ambientais durante a operação da planta de tratamento e depois de seu encerramento. Todos os investimentos necessários para a realização deste fluxo de serviços são de exclusiva responsabilidade do parceiro privado, incluindo a construção das estações de transbordo e da planta de destinação final, bem como a aquisição da estrutura logística, como os caminhões para transporte dos resíduos, e das demais máquinas necessárias a operação dos rejeitos.

Em contrapartida à construção de infraestrutura, aquisição dos equipamentos e prestação dos serviços, o parceiro privado receberá, após o início da destinação dos recursos, um valor pago pelo governo estadual, calculado a partir do volume de toneladas efetivamente destinado, e que leva em consideração outros fatores explorados no item C abaixo. Além dos pagamentos públicos, o parceiro privado tem a prerrogativa de explorar as receitas assessórias, apropriando-se da totalidade ou de parte delas, a depender de sua origem4 .

Chama a atenção o fato de o contratante da PPP ser o Estado de Minas Gerais, e não os municípios. De fato, esta foi uma opção estruturante que implicou aplicar recursos estaduais para arcar com a maior parcela dos custos da prestação dos serviços. Além disso, como já foi comentado acima, a assunção da obrigação pelo estado viabilizou a agregação de demanda de 43 municípios reduzindo significativamente os custos por tonelada diante dos ganhos de escala.

A solução estadual envolveu a construção de um modelo de cooperação federativa no qual cada um dos municípios celebrou dois convênios de cooperação e um contrato de programa com o governo estadual, que recebeu, portanto, a delegação para prestação dos serviços. O governo mineiro, por sua vez, decidiu implantar os serviços por meio de parceria público-privada. Um aspecto relevante deste modelo de cooperação federativa é que parte dos custos continuará a ser arcada pelos municípios que efetuarão pagamentos regulares para o governo do Estado. Estes pagamentos foram atrelados a um sistema de incentivos aos municípios que reduz a parcela paga ao Estado em função da ampliação das politicas locais de coleta seletiva e promoção de ações de educação ambiental. Em qualquer caso, cerca de 80% dos custos totais do projeto, medidos como a soma dos pagamentos que serão feitos ao parceiro privado ao longo o contrato, serão arcados pelo Governo Estadual.

O contrato de PPP, por meio do qual o governo estadual prestará os serviços, possui vários aspectos interessantes do ponto de vista da estruturação do modelo financeiro, jurídico e operacional, além de ter introduzido inovações relevantes no cenário nacional de PPP.

4 Cláusula 22 do Contrato.


A Flexibilidade Tecnológica

B. A regra de licitação

O primeiro ponto que merece destaque é a ausência de projeto de engenharia, executivo ou básico, anexo ao edital. A responsabilidade por identificar a tecnologia, desenhar os aspectos de engenharia necessários para o licenciamento ambiental e implantar a solução para tratamento e destinação final de resíduos sólidos é exclusivamente transferida ao parceiro privado. Há portanto, uma enorme flexibilidade do vencedor da licitação para desenhar todos os aspectos de engenharia, incluindo a dimensão tecnológica do projeto. Este ponto é uma inovação relevante em contratos públicos no Brasil e somente foi possível em função de inovações jurídicas introduzidas pela Lei 11.079/04.

Esta flexibilidade é acompanhada de um meticuloso detalhamento de resultados e impactos que devem ser alcançados pelo investidor privado. Esta discrição aponta várias obrigações relativas a regras ambientais e a resultados operacionais que devem ser alcançados pelo parceiro privado, independentemente da tecnologia ou do projeto de engenharia adotado. Além disso, o contrato estabelece uma série de indicadores de desempenho que criam um sistema de incentivos conforme será descrito abaixo.

Portanto o contrato de PPP, empiricamente, institui um modelo de contrato que privilegia os mecanismos de controle de produtos e resultado em detrimento dos controles de insumos e processos, muito comuns na forma tradicional de contratação pelo governo. Este modelo é geralmente conhecido na literatura internacional por projetos do tipo DBOT (Design Build Operate and Transfer) referindo-se à lista básica de responsabilidades privadas: Desenho, construção, Operação e, ao final do contrato, Transferência da infraestrutura ao governo.

Projetos do tipo DBOT tem prós e contras. Por um lado este tipo de projeto garante as condições de flexibilidade ao parceiro privado que são necessárias para a inovação e a busca por eficiência. Por outro lado eles criam dificuldade de se realizar uma supervisão direta e cotidiana do governo sobre a execução do contrato. Como não há a definição de processos e projetos, é muito mais difícil (e caro) para o governo supervisionar as atividades do contratado. Outra dificuldade normalmente relacionada a contratos DBOT é a identificação de critérios para a seleção da melhor proposta durante a licitação, já que as soluções oferecidas por cada licitante podem ser distintas.

Para enfrentar este último ponto o governo mineiro instituiu critérios de ordenação dos licitantes que tentou comparar os resultados de diferentes modelos tecnológicos.


A Regra de Licitação

A assinatura do contrato de PPP para transbordo, tratamento e destinação final de resíduos sólidos urbanos na Região Metropolitana de Belo Horizonte e seu Colar foi precedida de uma licitação do tipo “técnica e preço”. Isto significa que a proposta mais vantajosa para o governo foi escolhida considerando não só o menor preço mas também uma avaliação da qualidade técnica dos serviços a serem prestados.

No caso da PPP mineira, o critério técnico considerado foi a propensão à redução da remuneração em função do aumento do percentual aterrado, ou seja, quanto o licitante estava disposto a sacrificar de sua remuneração caso não incorporasse tecnologia alternativa ao aterro.

O volume aterrado foi considerado pelo governo estadual como a solução ambientalmente adequada menos desejável para o tratamento de resíduos.

Entretanto, soluções alternativas ao aterramento ainda são muito caras e pouco competitivas do ponto de vista econômico no Brasil, inviabilizando a sua exigência no contrato. A saída proposta foi a criação de um incentivo financeiro a redução do aterramento durante todo o contrato.

Este incentivo permitiria que o desenvolvimento tecnológico que venha a tornar economicamente viáveis as alternativas ao aterramento pudesse ser incorporado ao longo do contrato. Assim, quanto menor for o volume aterrado no futuro (com a utilização de tecnologias que permitam a reciclagem ou geração de energia elétrica, por exemplo) maior será o pagamento público, por tonelada, e quanto maior for o aterramento, menor será o pagamento público, por tonelada.

A inovação relevante apresentada pelo projeto em Minas Gerai foi que a amplitude desta variação do pagamento poderia ser determinada por cada licitante, apresentada em sua proposta técnica e utilizada para julgar as propostas e ordenar os licitantes.

Deste modo, quanto maior fosse a disposição dos concorrentes em sofrer as penalidades pelo aterramento adicional ou os prêmios por inovação tecnológica, mais pontos eles fariam para compor sua nota final, que determinaria o vencedor da licitação.

Esta regra de seleção dos licitantes permitiu uma comparação entre as propostas focada no nível de risco assumido por eles. Este nível de risco aumentaria ou diminuiria os incentivos aos quais o futuro contratado estaria submetido e, portanto, indicaria uma melhor qualidade técnica dos serviços, ao menos no que se refere à adoção de tecnologias para redução do aterramento.


O Mecanismo de Pagamento e os Indicadores de Desempenho

A maneira como a proposta técnica, apresentada pelos concorrentes da licitação, interfere no pagamento público é descrita por um anexo específico do contrato que traduz o mecanismo de pagamento, o Anexo 5. Na prática, os licitantes puderam apresentar uma variável, denominada Coeficiente Ambiental (CA), entre 0 e 1, que, quanto mais próxima de 1, mais aumentaria a influência do percentual aterrado na remuneração efetiva realizada pelo poder público5.

Algumas outras características deste pagamento merecem ser sublinhadas:

■ O pagamento do governo foi estruturado de forma mensal e regular, a partir do início do tratamento de resíduos sólidos pelo parceiro privado. Isto quer dizer que não há qualquer pagamento realizado pelo governo antes dos equipamentos permitirem um tratamento ambientalmente adequado dos resíduos

■ O valor base do pagamento é calculado a partir do volume de toneladas efetivamente destinado pelo parceiro privado, multiplicado pelo valor de referência por tonelada, fruto da proposta comercial do licitante vencedor. O mecanismo, entretanto não cria um pagamento diretamente proporcional ao volume de resíduos processado. Há um pagamento mínimo, ou demanda mínima garantida, referente a 70% da demanda projetada no contrato. Em outras palavras, caso a demanda efetiva seja menor que 70% da demanda estimada no contrato, o poder concedente efetua pagamentos ainda que o serviço não tenha sido efetivamente prestado.

■ 40% do valor base do pagamento é condicionado, ou determinado, por indicadores de desempenho, que avaliam diversos padrões de qualidade da prestação do serviço. Um valor referente a 60% do pagamento mensal é, portanto, independente do desempenho operacional.

Os indicadores de desempenho previstos endereçam aspectos relacionados à operação do sistema de transbordo e do sistema de destinação final de resíduos, agrupando-se para determinar o pagamento de 40% do pagamento governamental. São eles:

■ Índice de Processamento das Estações de Transbordo, que reflete o inverso do percentual de resíduos que pernoita nas estações de transbordo, ou seja, a nota é maior quanto menor for o volume de resíduos que permanece nas estações de transbordo por mais de 72 horas;

■ Índice de Redução de Resíduos Aterrados, que mede o percentual de Resíduos destinados de forma distinta ao aterro, como reaproveitamento ou reutilização;

■ Índice de Disponibilidade de Destinação Final que, apesar do que o nome indica, não mede disponibilidade da infraestrutura, mas a efetiva destinação de resíduos entregues ao contratado. Em outras palavras, este indicador avalia se os padrões do contrato a respeito do tratamento dos resíduos estão sendo respeitados.

Apesar da combinação do mecanismo de pagamento com os indicadores de desempenho condicionarem a maior parte da remuneração a prestação efetiva de serviços e/ou ao alcance de padrões de qualidade pré-determinados, 42% da remuneração (60% x 70%) é incondicional. Esta característica do projeto pode gerar um enfraquecimento dos incentivos aos quais o parceiro privado estará submetido ao longo do contrato.

5 O efeito aritmético produzido pela fórmula de cálculo do pagamento é o impacto de até 20% para mais ou para menos, na remuneração em função do percentual aterrado, caso os licitantes proponham o maior CA possível (1).


A Alocação de Riscos

A alocação de riscos determina quem é a parte que deverá arcar com as consequências financeiras de um evento futuro incerto. Caso a ocorrência de um destes eventos tenha gerado consequências, positivas ou negativas, para uma das partes, em desacordo com a alocação contratual do risco, é preciso transferir tais consequências à parte correta. O mecanismo para realizar tal transferência é a recomposição do equilíbrio financeiro do contrato.

O Contrato preocupou-se em construir uma extensiva alocação de riscos entre o poder concedente e o parceiro privado e dedicou um anexo exclusivamente a este objetivo (Anexo 3).

Dentre os riscos que estão suportados pelo poder concedente, ou seja, cujos efeitos financeiros devem ser suportados pelo governo estadual, estão6 :

■ Mudanças das especificações de resultados ou outras alterações do contrato pelo governo;

■ Alteração de custos do parceiro privado decorrente de vantagens ou ônus impostos pelos governos federal, estadual ou municipais;

■ Alterações da legislação tributária

Dentre os riscos que estão suportados pelo parceiro privado, ou seja, cujos efeitos financeiros devem ser suportados pela concessionária, estão7 :

■ Alteração dos custos de operação ou de insumo não capturados pelos índices de correção monetária da contraprestação pública;

■ Atrasos na implantação das obras que não tenham sido diretamente causados pelo governo;

■ Riscos relacionados ao cumprimento das condicionantes impostas para o licenciamento ambiental.

Dentre os ricos alocados pelo Anexo 3, bem como pelos demais documentos que compõem o edital, vale ressaltar os mecanismos de alocação dos riscos de demanda, disponibilidade e construção.

Como já foi mencionado, o risco de demanda é compartilhado entre o governo e o parceiro privado, por meio da instituição de uma demanda mínima garantida de 70% da demanda total projetada no contrato. Ou seja, nas variações de demanda acima de 70%, o risco é privado, já que a empresa sofre as consequências financeiras desta variação, enquanto nas variações de demanda abaixo de 70%, o risco é do poder público que paga pelo serviço, ainda que ele não seja utilizado.

O risco de disponibilidade da infraestrutura também é compartilhado. Por um lado a indisponibilidade das centrais de transbordo e da planta de destinação final reduzem o pagamento em até 58%, o que transfere para o parceiro privado parte relevante do risco. Entretanto, 42% do pagamento previsto continuaria a ser feito ainda que ocorresse a indisponibilidade total da infraestrutura8 , ou seja, ainda que não houvesse condições para a prestação dos serviços. Portanto, o poder público retém parte significativa dos riscos de disponibilidade.

O risco de construção, diferentemente dos riscos de demanda e disponibilidade, são integralmente alocados no parceiro privado. Isto quer dizer que todas as consequências da variação dos custos de construção em relação aos valores originalmente planejados devem ser suportadas pelo contratado. Há várias menções a esta alocação de risco no Anexo 3, mas o principal mecanismo que efetiva tal alocação é o que o valor do pagamento público não se altera em função de custos reais de construção (ou implantação da tecnologia) maiores ou menores dos que originalmente planejados.

6 Cláusula 2.1 do Anexo 3.7 Cláusula 3.1 do Anexo 3.8 Esta hipótee dispararia multas a serem cobradas, mas somente afetaria de forma direta o pagamento nos percentuais indicados.


Outros Aspectos Contratuais Relevantes

Além dos aspectos mencionados acima, o contrato de PPP para tratamento de resíduos sólidos urbanos dos municípios da região metropolitana de Belo Horizonte trata de alguns temas muito relevantes, dentre os quais vale notar o mecanismo de solução de conflitos, a regra estabelecida para cálculo da rentabilidade no caso de investimentos adicionais solicitados pelo governo e as regras de governança durante a vida do contrato.

Os principais mecanismos de solução de conflitos previsto pelo contrato são a mediação e arbitragem. A mediação9 ocorrerá por meio de um comitê formado por três membros que deve apresentar propostas não vinculantes que proponham uma solução amigável a conflitos. Caso o comitê de mediação não alcance um consenso ou as partes não aceitem a solução proposta pelo comitê, o conflito ou desacordo deverá ser submetido a instância jurisdicional representada pela câmara arbitral10 . A arbitragem foi prevista no contrato de forma detalhada, na qual já se indica, dentre outros aspectos:

■ A câmara arbitral específica responsável pela apreciação do conflito;

■ As regras que deverão direcionar o processamento da divergência;

■ A composição do Tribunal Arbitral

Outro tema relevante tratado no contrato de PPP é a taxa de desconto utilizada como parâmetro para realização de procedimento de recomposição do equilíbrio econômico financeiro do contrato. Em outras palavras, quando investimentos adicionais forem feitos pelo parceiro privado que, pelo contrato, deverão ser ressarcidos pelo governo, a rentabilidade (ou taxa de retorno) que remunerará estes investimentos é descrita no item 8 do Anexo 3. Esta rentabilidade é expressa como a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) somada a 4%, descontada a inflação.

O último ponto que merece atenção é a estrutura de governança que pretende envolver os atores do governo, órgãos de controle, sociedade civil organizada, municípios da região metropolitana de Belo Horizonte, bem como o parceiro privado, na tomada de decisões relevantes ao longo da vida do contrato. Dentre os mecanismos de governança, foram criados dois comitês, com diferentes níveis de autoridade, que devem se reunir regularmente e tomar decisões estratégicas e táticas do projeto tais como a avaliação de desempenho do operador privado e a recomendação de contramedidas para mitigação de impactos ambientais do empreendimento.

O contrato de PPP para transbordo e tratamento de resíduos sólidos urbanos na região metropolitana de Belo Horizonte representou um marco importante no cenário brasileiro de saneamento pois marca o envolvimento estadual direto na prestação dos serviços. Além disso, a opção pelo mecanismo de PPP permitiu a introdução de diversos instrumentos no contrato de prestação de serviço que pretendem direcionar o parceiro privado para a implementação do projeto de forma eficiente e eficaz. Apesar disso, há elementos no contrato que podem anestesiar os incentivos aos quais o investidor está submetido.

9 Cláusula 33 do Conrtato.10 Cláusula 34 do Contrato.


6. questões para debate ■ A utilização do modelo de Design Build Operate and Transfer, que inclui a

escolha da tecnologia ou desenho da arquitetura pelo setor privado, é adequada para projetos de infraestrutura no Brasil?

■ Quais os prós e contras de licitações de projetos de infraestrutura complexos utilizando o critério de concorrência “técnica e preço”?

■ Qual devem ser os gatilhos que autorizam ou disparam pagamentos públicos em contratos de PPP para que as partes estejam submetidas aos incentivos corretos?

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