第一章 緒論

第一章 緒論

第一節 研究緣起與背景

壹、本案之目的

一、計畫緣起

行政院於民國 90 年主辦的「全國行政革新會議」當中，對於當前中央與地方關係之改進，提出有關落實中央與地方夥伴關係之運作模式，釐清地方自治權

限之權責分際，及建立地方府際間之良性競爭與合作機制的建議。同時針對現行

地方政府推動跨區域合作案例、面臨問題、須中央協助事項及解決之道進行相關

研究。在有關中央與地方權限劃分、地方自治團體跨區域合作事項上，會中共提

出落實中央與地方夥伴關係之運作的八項建議。此乃政黨輪替之後，政府部門組

織改造工程的濫觴與推動府際合作治理之發軔。 民國 91 年 5 月，行政院開始著手進行組織改造工作，據以「組織調整」、「去任務化」、「地方化」、「行政法人化」、「委外化」等五大主要改革方向，

希冀提升政府施政效率與回應力，藉以實踐「民間可以做的，政府不做；地方政

府可以做的，中央政府不做」的精神與目標。準此，針對中央與地方府際合作關

係之建立，前行政院長游錫堃於行政院院會提出：「政府改造的對象不應只侷限

於中央，而應包含地方政府在內。因此，請內政部儘早確立地方改造的圖象與全

貌，配合本院功能業務與組織的調整，落實錢、權、人的下放，強化地方政府核

心職能，提出完整的配套措施與進程，以建構高效能、因地制宜的地方政府體制」

的指示。 再者，我國現行法制有關中央與地方間互動機制有待加強，依據司法院大法官會議釋字第五五三號解釋理由書末段指出：「地方制度法關於自治監督之制度

設計，除該法規定之監督方法外，缺乏自治團體與監督機關間之溝通、協調機制，

致影響地方自治功能之發揮。從憲法對地方自治之制度性保障觀點，立法者應本

憲法意旨，增加適當機制之設計」。 綜言之，為打造一個「具有全球競爭力的活力政府」，建構分權合作的政府體系，行政院盱衡全球化的潮流趨勢以及考量國家未來發展需要，並參酌大法官

會議釋字第五五三號解釋意旨，於院本部內規劃設置「府際合作處」，統籌中央

與地方政府合作關係、經費補助、行政區劃、地方制度規劃及原住民自治等事務，

並將中部及南部聯合服務中心改制為行政院之區域性派出單位，統籌協調區域均

衡發展、資源整合、建立區域整合及溝通機制，加強府際合作及聯合服務。此一

規劃與先進國家相當，頗具前瞻性及開創性，惟其細部實施內容、機制設計、執

行運作，均待進一步規劃。同時在行政院 95 年度六大施政方針中，其中的第六

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府際合作治理之規劃研究

項即以「持續推動政府改造，建立廉能政府，強化中央與地方夥伴關係」為目標，

將政府組織改造、建立二級政府體制、推動地方政府組織改造、健全縣市政府職

能、落實權力下放，擴大地方自主為重要實踐標的。 而從其他國家相關發展的經驗來看，世界各國政府再造方案中重要的共同趨勢之一，就是建構中央與地方間分權合作的政府體系。在「全球性思考、在地化

行動」思維架構下、國家機關就其結構與角色進行轉型，推動「地方分權」與「區

域 治 理 」 的 地 方 再 造 政 策 ， 強 化 中 央 與 地 方 間 的 府 際 協 調 。 府 際 夥 伴

（intergovernmental partnerships）用於地方治理網絡當中，在西方民主國家已行之有年，重要國際組織如經濟合作發展組織（OECD），都大力推展夥伴關係來提升各會員國政府的治理能力。 英國布萊爾政府於 1997 年執政後，「夥伴協力」為力主政見之一，積極結合私部門、非營利組織、地方社群及公民團體，對於永續發展、健康行動、社區

安全、弱勢照顧等跨域議題，組設「社區新政」等策略聯盟，致力整合協助地方

共同發展。至 2003 年底，已有 5500 個地方夥伴協力機制，從健康促進到兒童發展、鄉村建設，無所不有。準此，英國有關中央與地方政府合作關係、經費補助

機制運作，殊堪參採。 日本於 1995 年制定「地方分權推進法」，明確中央與地方的角色分工，創設「廣域連合」制度，辦理產業振興、社會福利、災害防治、地域開發等跨域事

業，並設置廣域行政圈，鼓勵市町村合併，提倡新的定居構想，推動地方發展計

畫，謀求人口及經濟的在地生根，對我國推動跨域管理，值得參考。

二、計畫目標

蒐集分析國內外有關府際合作治理之典章制度、政策法案、具體案例、論文著作及相關文獻，為行政院院本部增設「府際合作處」及派出單位中部及南部聯

合服務中心，建立制度設計之論述架構及組織運作規劃。 舉辦「推動府際合作公共論壇」及菁英人士深度訪談，諮詢專家學者及民間團體重要意見，探討我國推動府際合作之發展途徑及行動策略，規劃推動府際合

作及聯合服務之可行方案。

三、計畫內容與推動步驟

（一）整理分析先進國家府際合作發展經驗

環顧世界各國政府再造方案中重要的共同趨勢之一，就是建構中央與地方間分權合作的政府體系。面對全球化浪潮席捲，知識經濟興盛，公民社會茁壯，網

際網路發達，社群意識抬頭，府際關係已更進一步衍生為公部門、私部門和第三

部門之間的互動網絡。研究團隊針對 1980 年以來，政府體制等與我國條件相當之重要國家，如美、英、日等政府再造方案，有關中央與地方間的政府組織體系

之互動、運作、協調機制的介紹說明。

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第一章 緒論

（二）實施焦點團體座談

依據本案工作計畫書之內容，本研究先透過文獻檢閱與制度的比較分析，提出若干議題後，設計成題綱作為焦點團體座談的「焦點」議題。由於本案係屬探

索性的研究，且為符合焦點團體法的原則，初擬焦點團體座談對象分別為官方代

表、學術專家代表與民間團體代表各約 6 人，舉行約 2 小時 40 分的座談。座談前本研究將提供討論大綱，以及部分與該場次相關的研究報告。焦點團體主持人

係扮演引導型角色，將議題限縮在若干研究團隊所欲瞭解的範圍之內。

（三）舉辦「推動府際合作公共論壇」

研究團隊配合行政院研考會與行政院中部及南部聯合服務中心，分於北部、中部、南部各舉辦 1 場次「推動府際合作公共論壇」，就我國如何推動府際合作治理之發展途徑及行動策略，設定議題及討論題綱，提供相關政策之參考。

（四）辦理菁英深度訪談

研究團隊針對行政院院本部增設「府際合作處」建立論述架構及運作機制後，規劃我國推動府際合作之可行方案(初稿)， 並訪談專家學者、相關部會、地方首長和主管人員約 50 人，就我國推動府際合作相關議題，進行深度訪談，俾據以形成周延之結論與建議。

（五）研擬我國推動府際合作之策略方案

規劃我國推動府際合作之願景、目標、議題、策略規劃、衡量指標、具體措施、實施分工及推進期程，藉以增進府際夥伴治理網絡之參與、協力與合作。

四、預期成果

透過英美日等國的發展經驗，與文獻資料的檢索與彙整，奠定府際合作的理論建構與掌握基本研究方向。其次，藉由機關代表與專家學者的座談會意見，形

諸府際合作公共論壇的討論主題，再依照府際論壇的彙整意見，擬出菁英深度訪

談的問題。從深度訪談中檢證研究團隊所擬議的具體策略是否可行。經修正檢討

後，擬定我國未來府際合作治理的可行策略。

貳、府際合作的背景與重要性

在時序已跨入二十一世紀，世界各國在上一世紀的一九八０至九０年代，所紛紛效尤推動以公共管理理論與實務為主軸的政府再造(Reinventing government)運動，迄今仍有相當重要的影響。諸如：美國的「全國績效評鑑委員會」(National Performance Review Commission)、英國的「續階計劃」(Next Step)、「公民憲章」(Citizen’s Charter)、「服務品質競爭」(Service Quality Competition)、「第三條路線」（The Third Way）、德國的「新領航行政模式」(New Steering Model)、北歐各國的「新公共管理運動」(New Public Management)，以及我國的「政府再造綱領」等。整體而論，這些再造運動無非是針對自福利國家過度擴張以來常為人所詬

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府際合作治理之規劃研究

病，即無效率、僵化、反應緩慢，又導致政府財政資源高度浪費而不堪負荷的地

方政府官僚體系，找尋最佳轉型與改革的出路，使之能成為即具有市場導向、參

與導向，又具有彈性導向、解制導向的地方治理體制(local governance regime)。是以，有關中央與地方政府職能的調整及互動關係的管理，遂為這一波各國政府

再造改革浪潮中的主要核心議題。 事實上，這項議題的討論可遠追溯自二次世界大戰後國家政府職能的轉換，在歷經福利國家大政府理念，政府權力的擴大，及中央政府高度介入地方事務的

階段之後，已逐漸走向八○年代及九○年代強調「小而美」(Small is beautiful)、「社會優於國家」(Society is better than state)，以及「地方政府比起中央政府更能接近民眾顧客、更能傾聽公民的聲音」的理念。因而對於地方政府在整個國家

社會中所扮演的角色地位與功能結構有思索予以重構或調整之必要，當然中央與

地方的府際關係也就在地方政府角色功能轉換的過程中，引爆出更多的衝突和緊

張關係。這種衝突和緊張關係不僅具體地呈現在中央與地方府際互動的政治面、

結構面、及功能面，更赤裸裸地訴諸於府際運作上的重大政策爭議和財政資源爭

奪保衛戰。對此現象若細究其原因，無異是八○年代以來中央與地方府際關係在

運作上面臨了來自內外環境雙重壓力下所形成的雙環困境之挑戰，一方面是來自

府際關係運作上不可抗力的外在壓力，如國家之間相互依賴性的逐漸增加、合理

化經濟的轉型、以及資訊科技的高度應用與擴散等所帶來的府際間異常化的複雜

性問題；另一方面則是來自民眾對政府在解決這類複雜化問題上的信心逐漸地流

失，以及公共部門持續的財政危機和普遍性的社會癱瘓與失序現象等府際關係運

作上的內在驅力(Gargan, 1981; Rivlin, 1992; Marlowe, 1994; Clark, 1997; Clarke, 1996:26~40)。就在這種雙重環境壓力的影響下，更加速了地方政府在財政支出與服務運送上的危機，以及中央與地方府際關係運作上的惡化和對立。於是乃激

發各國政府深刻體認到有關全國性政策與地方性事務的釐訂和執行過程中，其所

涉及的決定主體已不再僅侷限於中央與地方政府各自轄區內單純的互動關係，還

含蓋了來自中央與地方政府以外的公私組織和志願性團體彼此互動所形成的一

種複雜的多重層次治理(multi-level governance)關係，這種治理關係顯示出一個國家的政策責任並不是完全掌握於一個單一政治機構手中，同時政策運作的結果乃

深受中央與地方府際關係的影響(Mabbett & Bolderson, 1999: 178~179)。從而促成各國政府在進行再造運動時，對中央與地方府際合作治理、或稱跨越政府層級管

理(Managing across levels of government)(OECD, 1997)的重視。 反觀國內，自民國八十八年地方制度法施行之後，地方自治團體在自治事務上獲得了法制化的保障，並藉此釐清長期以來，若干中央與地方因權限劃分不明

而迭生爭議之處。然隨著全球地方化（glocalization）的潮流趨勢下，地方縣市所面臨的競爭對手已不侷限在週邊地區的鄰近城市，甚至擴及世界各主要都市，

而各國主要城市也莫不積極整合區域資源以全力發展其特色，希冀掌握機先並得

以在全球化的競賽中佔有一席之地。換言之，在過去將權力與資源集中在中央政

府的情況已成昨日黃花，而為了厚植地方政府的治理能力，使其具備競爭優勢的

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第一章 緒論

前提下，權力下放至地方的分權化（decentralization），以及中央與地方協力合作的夥伴關係（partnerships），則蔚為當代地方治理發展的主流價值。 為求前述目的達成，中央與地方之間的府際關係（intergovernmental relations, IGR）勢必重新塑造。中央應揚棄舊有從上到下指揮命令式的父權思維，而地方也需擺脫仰人鼻息的依賴心態，彼此之間應以全局性（holistic）的思維脈絡以建構其發展定位，並設定雙方為對等合作的夥伴，以逐步朝向協力共榮的府際合作

關係。透過府際合作機制與地方策略性夥伴關係的雙重途徑，一方面能夠讓中央

政府專心致力於外交、國防等國家政務，另一方面藉以提升我國地方縣市行政管

理能力，貼近回應地方民眾的需求，進而使中央與地方能夠各司其職各盡其能。 本研究的主題即是：「府際合作治理制度之規劃研究」。其基本理念乃在凸顯出面臨多元社會層出不窮都市問題之挑戰、地方財政之普遍困難、以及政府再造

的時代要求等現狀的台灣，在研究其中央與地方、地方與地方、政府與民間互動

關係時，若只從法制途徑來研究而忽略中央與地方府際間所存在的政治衝突、政

策爭議、及管理功能上的動態關係，恐怕無法深究台灣府際治理的本質。本研究

擬以府際合作治理理論來研究中央與地方、地方與地方、公私部門間的夥伴關

係，即是為了能掌握此一動態的本質，同時提供一種新的角度來研究中央與地方

的關係，以及重新建構具有生命力的新地方治理系統(new local governance)。此外，本研究更企圖透過解析英、美、日等國府際治理體制之運作經驗，著力於中

央與地方府際關係互動的制度設計、爭議解決機制、運作程序，以他山之石可以

攻錯的觀點進行制度移轉(Institutional transferring)的可行性分析。

参、建立府際合作與地方策略夥伴關係體制的必要性與挑戰性

傳統上，持中央主義本位的人，常將地方政府視為一個公共事務問題的製造

者，須仰賴上級或中央政府的伸手援助。然而這種見解似乎已無法真正呈現出現

代地方政府的治理本質，而所謂現代地方政府的治理本質，乃是採取更積極面來

看待地方政府，將地方政府視為不僅不是問題的製造者，更是問題的解決者，甚

至在面臨政經社文結構高度變遷的中央政府也不得不將地方政府視為是一種夥

伴關係，而與地方政府進行合作共創雙贏局面。 回顧台灣長久以來地方自治發展，可發現中央與地方、地方與地方關係在不

同階段中，各有其不同的互動模式呈現，同時中央政府與地方政府間以及毗鄰地

方政府間常因政治立場、稅收統籌款分配、地方補助款、公共工程建設經費分擔、

公共設施資源分享等議題引起垂直層級政府和水平區域政府間的政治緊張關

係。這種現象在省(市)行政首長官派、縣(市)行政首長自主性弱化之非合憲化地方自治時期，尚不致惡性循環，但在地方自治法制化上，尤其在民國 88 年 1 月制定施行之地方制度法，賦予了地方行政首長更完整行政權之後，此種政治衝突

現象更加深化，中央與地方、地方與地方之對立愈演愈烈，於是遂有中央與地方、

地方與地方關係朝向合作關係轉型之呼聲，以及中央與地方、及地方間在政策議

題結盟上之策略性夥伴關係的構築。 事實上，此種建造於中央與地方府際合作及地方間的策略性夥伴關係，近年

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府際合作治理之規劃研究

來不斷地成長和漸漸受到重視，是有其必要性。首先，資源稀少性和相互依賴問

題就是促動中央與地方及地方間策略性夥伴關係構築的一項重要因子。藉由夥伴

關係之建立，結合公共、私人、自願性、社區組織的力量，以減少資源活動的重

疊浪費，增加現存資源的有效運用。其次，策略性夥伴關係理念的產生是深受行

政轄區逐漸分離化現象下如何尋求整合性機制以解決區域間衝突性的共同問題

之影響。再者，策略性夥伴關係之構築更反映了中央與地方政府正面對許多複雜

化且難以處置的弔詭性問題(Wicked problems)，這種問題困難度頗高，對社會影響相當大，且難以依偏好順序排列，進行抉擇，對此種問題則有賴不同行動者、

利害關係人之間資源的有效整合才得以解決之。復次，策略性夥伴關係之型塑更

是打開地方決策制定過程的一種有利的戰略，促使地方政府決策制定更符合開放

性、多元性、民主性、及參與性的要求。最後，在全球化治理的環境體系下，為

了提昇國家競爭力，許多國家的政府莫不思索如何將國內資源做充分的整合與有

效的運用，藉以促進發展與社會進步。中央與地方、及地方間策略聯盟或夥伴關

係之建立和運用不失為一有效整合資源之最佳途徑。 是以，策略性夥伴關係之建造在中央與地方、地方與地方、公私部門之間有

其重要性。同時在多層次政府治理(multi-level governance)模式思維下，有關中央與地方、地方與地方、地方與社區、中央與地方及社區間、及公私部門之間所涉

及的共同事項問題，可透過「議題結盟」理念的建立，達到共商解決問題之道。

這種議題結盟，如同英、美兩國在解決一些重大政策議題時，所建立的政策網絡

一樣，在面臨區域性共同問題時(如環境議題)如何激發社區居民意識的覺醒，達到問題的有效解決。此種理念的建立乃源自於過去推動區域性的社區結盟時，因

為區域內社區歧異太大，社區之間資源競爭，以及居民環境意識難以提昇，面臨

很大困難，而議題性結盟或夥伴關係之建立，例如海岸型社區共同推動海岸環境

的保護、全國山坡地社區發起拒絕濫墾活動、原住民社區、鄰避型社區等，可以

引導社會居民、地方政府、中央政府、專業社團、學術機構共同參與規劃和執行，

以謀良策解決共同問題。 此外，建立府際夥伴合作機制必須體認到跨區域性公共事務治理三項本質： （1）它具有不可分割的公共性：由於跨域性公共議題的範圍往往超越了任何單一部門、組織、或政府層級的管轄權之外，因此，問題的解決方法即是跨域治

理，且無法單憑某一政府部門或公私組織之力所能完成。 （2）它具有跨越疆界的外部效益：跨域性事務的另一項特性是，當某一部會組織或政府機構，所採取的政策或行動，其所產生的後果卻可能是由其他的地方

及人民來共同承擔。 （3）它具有政治性：正由於跨域事務本身的公共性具有不可分割的特質，因此無論是共同利益的追求，如行政院南部觀光產業策略聯盟；或是避免共同性災

難如河川整治及空氣污染防治，都須要具備某種政治性的安排，例如透過中央單

向公權力的介入、雙方議題的連結、或是多重組織夥伴體制之建立。換言之，所

有的跨域性公共議題無論是否與政治有關皆是屬於高階政治（high-politics）的議

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第一章 緒論

題。 在高度互動的府際關係中，中央與地方政府間、地方與地方政府間以及公私

部門間跨域性公共問題層出不窮，而其影響範圍也不斷持續擴大。在具備公共

性、外溢性及政治性等特質的狀況下，處理跨域性公共問題至少面臨兩項挑戰： 第一，面對公部門（中央或地方）在政策制定、資源分配上的支配性角色提

出挑戰。在跨域事務處理進程中，中央或地方政府的角色是否因此而退卻？就有

關水資源管理、垃圾處理、流域管理、災變危機管理、社區總體營造，以及環境

污染控制等公共問題的處理，公部門是否成為唯一的行為者？非公部門的行為

者，如非營利組織、社群團體、公民個人、企業公司，乃至於跨國企業是否可能

取代公部門原有的角色，亦或是需要與公部門一起合作，才能解決跨域性問題？

因此，這項挑戰所凸顯出的本質性問題即是，在跨區域性公共問題的處理上，非

公部門的行為者是否及如何扮演某種角色？ 第二，對部門之間、中央與地方之間、及地方與地方之間合作的必然性提出

挑戰。共同利益的存在或是為了避免共同災難，跨區域合作本身並無法保證中央

與地方或地方與地方合作的必然到來，相反地由於跨域事務的公共性，反而保證

了搭便車（free-rider）行為必然出現的情況。如果個體理性或集體理性之間存在著必然的矛盾，則在一個以追求地方利益極大化為前提的國家社會中，全國性的

公共利益便經常無法得到維護，甚至可能會導致更大的損害。因此，此一挑戰乃

呈現出另一個本質性問題，那就是跨域疆界以合作的集體行為是否及如何出現？ 針對上述府際夥伴合作機制建立的必要性與挑戰性而言，欲設計台灣府際夥伴合作機制須有下列兩項必要性的體認：

第一、府際夥伴合作的機制設計對於我國府際關係（ intergovernmental relations, IGR）的運作層面來看，可以讓中央在上、下級政府的垂直關係裏，透過府際管理協議的機制，扮演好中立調解爭議、宏觀資源配置的調和鼎鼐之角

色。而地方自治團體彼此在水平關係上，藉由跨區域管理協議的運作，結合了區

域內的企業團體、非營利組織和地方民眾，揉合出公、私部門及公民參與的力量，

以建立起互惠合作的地方策略性夥伴關係（local strategic partnerships），並使之具有自我治理的能力（self-governance capacity）。

第二、在府際夥伴合作的框架中，落實跨區域、跨部門業務合作的推動，以

有效解決區域內或跨區域間有關治安、交通、環保及教育等議題。另一方面，藉

由府際公共論壇機制，擴大地方民眾和利害關係人團體參與公共事務決策的管

道，進一步形塑出地方輿論意見，實踐地方公民自主之精神。同時適當的引進民

間的力量，如民間企業、非營利組織與區域政府共同合作提供優質化的公共服

務。此舉不僅可減少政府不必要的支出，並改善現行公部門為民眾所詬病之缺憾。

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府際合作治理之規劃研究

第二節 問題意識

台灣中央與地方的關係，在歷經台灣省各縣市實施地方自治綱要、自治二

法、精省再造工程，以及新地方制度的施行發展後，已逐漸由監督型或行政保留

式的地方自治，和平漸進地轉型至更具實質的或法律保留式的地方治理型態，使

地方政府成為一個充分享有管理地方自治事務，以及具有地方發展潛力的自治體

(趙永茂，1997:187;紀俊臣，1996:12)。 但是傳統國家權威體制時期所殘留的強調中央集權式的地方政府與自治所

帶來的深遠影響，如：地方政治生態的惡質化、各級政府間財政的失衡、重大政

策推動所引發的爭議、城鄉發展嚴重區隔與失衡、中央與地方權限分配不當所引

起的爭議、行政管轄區域的過分重疊、政府行政層級的疊床架屋，以及地方政府

組織運作的僵化本位和管理功能的效益低落等問題，在幾經種種制度變遷之後，

似乎仍未能從制度的改革與學習中吸取經驗，獲得正面舒緩的效益。加上，台灣

自 1980 年代步入民主化之後，中央與地方之間的運作關係也逐漸從傳統上「委託人－代理人」(principal-agent)關係走向更複雜涉及中央與地方之間、地方與地方之間、及公私部門之間關係型態的多重層次治理結構(multi-level government structure)，以及在歷次民選地方行政首長選舉後，不同政黨主政結果所逐漸形成的分治政府(divided government)等現象，導致了地方政治分歧化的增加。這種分歧化的結果，反而使得原本是希望能恰如「鳥之雙翼」或「車之兩輪」的府際關

係運作，卻走向中央與地方政府之間、地方與地方之間的利益衝突與對立之加

劇。若細究其原因，此無非是台灣中央與地方政府之間在長期互動過程中，缺乏

一些明確有效的互動機制之存在及現有制度能力未能充分發揮效果所導致的結

果。如此，也促成台灣中央與地方的互動關係，在制度結構、政策運作、及功能

管理的追求上，正面臨前所未有的調整與重建。 從府際合作治理的觀點而言，此種調整與重建除了要有自治保障法源與民主

選舉的基礎之外，更應著重於中央與地方政府間、地方與地方政府間有合理的權

力分配與互動關係，以及健全的政治生態與組織管理效益，如此才能有助於健全

的府際關係與地方民主發展。本研究的主要問題旨在著重於後者的制度設計與學

習，亦即因應歷經精省工程及新地方制度建立之後，我國正處於府際關係重建組

合的之際，中央政府如何能掌握導航與統合功能，讓縣(市)與中央存有一種聯立的互動關係。具體而言，即台灣未來的府際關係將是中央與縣(市)直接互動頻繁的局面，如何透過定期性制度化的中央與地方互動機制之設計，以期能滿足國家

整體發展需要的國家統治機能，也能充分保障地方自治的功能，並能適當預防、

潤滑、及解決中央與地方的歧異或爭議。 至於，如何分析台灣中央與地方的府際治理、政府與民間的互動關係？及如何追求或建立中央與地方之間有效互動的機制？地方與地方間之跨域合作？政

府與民間社會的夥伴關係？本研究認為這樣的問題不單是思考中央與地方長期

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第一章 緒論

互動的價值追求，更需思考國家、市場與公民社會三者在制度結構上的合理安排

(如權限如何劃分)、在政策形成過程上的關係安排，以及在發生爭議後的解決機制設計等議題。對此，將本研究問題焦點敘述於下：

一、如何設計府際合作治理制度的組織編制？

台灣過去各級政府之間的府際關係運作，多側重於中央與地方政府之間垂直

關係的建構，尤其是中央與地方的權限劃分、中央與地方的監督關係、及中央與

地方的財政分配等方面，但卻未能在政治民主化、經濟全球化的環境變遷過程中

深度做適切的修正或檢討，形成中央與地方權限不明確所引起的自治範圍之爭

議，從而牽引出地方人事自主性、政策規劃自主性、中央委辦事項之財源籌措與

運用及權限爭議缺乏有效調節機制等諸多問題。雖然地方制度法架構下之中央與

地方關係，已改變以往上對下垂直監督關係，朝向中央與地方「相互關係」、「共

生共榮」、「相輔相成」、「互動關係」之精神之建立，促成各級地方政府在「權

責分配」、「行政一體」之機制，各本權責完成目標，提昇國家整體競爭力，創

造政府最大服務效能。對此，司法院大法官會議釋字第五五三號解釋乃為加強中

央與地方溝通協調，增進府際關係之發展與合作，促進區域均衡發展，提升地方

競爭力埋下伏筆。有鑑於此，中央與地方府際合作治理體制之設計乃由其必要性

與迫切性。而此項體制的建立亦為本文所欲探索的另一項問題焦點和研究旨趣。 此項問題可聚焦以下四點：

1、當前中央與地方或地方間府際合作的問題，與現行協調機制的架構為何？ 2、未來府際合作處的組織定位、內部編制與任務功能為何？ 3、在府際事務上，府際合作處與各部會之間運作關係如何規劃？ 4、從法制面來看，府際合作處應考量哪些組織設計的準則？

二、如何建立良好的府際財政管理紀律？

有云：「財政乃庶政之母」，因此要使國家或各地方自治團體推動各項建設能

有成效，若無健全的財政制度恐怕難以達到預期的目標，然而面對目前國家與各

地方自治團體財政窘迫之境以及全球化、城市化與地方分權等接踵而至的挑戰，

我國財政問題始終難以獲得有效的解決，尤其面對民主化的社會，政府支出不斷

躍升，成為國家與各地方自治團體極為沉重的負擔，因此如何就有限的財政資源

進行精當合理的府際財政分配，乃是建構健全府際財政關係的首要之務。 本研究認為我國府際財政欠缺一個規劃統合機制，因而未能有效分配與運用

財政資源，建立統合機制實具必要性與迫切性。透過此一統合機制以謀解決我國

府際財政運作所浮現的若干問題，並進一步建立起完善良好之府際財政管理紀律

，期望藉此合理分配我國財政資源，建立中央與地方的互信基礎，營造合作協調

的夥伴關係，使我國的府際財政關係更為健全，以奠定國家永續發展之基石。

準此，有關府際財政管理紀律之建立的問題上，吾人著重在：中央對地方經

費補助事項上，府際合作處應該扮演何種角色？在經費補助上，與中央各部會互

動關係又是為何？

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府際合作治理之規劃研究

三、如何推展區域治理並形塑跨部門夥伴關係

由英美及歐洲各國中央與地方發展經驗觀之，以往府際關係僅以中央部門為

主體，重視傳統的中央與地方垂直關係，已逐步推向以地方部門為主體，強調地

方自治團體間協調合作的水平關係，從而隨著全球化浪潮的席捲擴散，知識經濟

的蓬勃興盛，公民社會的成熟茁壯，加之以網際網路的發達便利，使得原有的公

共服務遞送（delivery）的網絡受到了影響與衝擊。在社群意識抬頭，公共政策制定公開透明化的呼聲下，倘若公共事務的參與仍以公部門積極主導為前提，將

不免落入侷限性與欠缺正當性。然而，當公部門面臨著資源有限而使得公共財政

支出日益緊縮的危機時，若不能將具有競爭力的民間充沛資源納進公共服務體系

裏，會使得政府在試圖尋求問題的解決對策之際，因選擇有限進而導致既有能力

不足以因應逐漸複雜化的棘手難題（wicked issues）。換言之，從過去府際關係以公部門為主體的思維，已經逐步把視野拉大到社會當中的私部門、非營利組織、

地方社群及公民。同時並把共同參與的行動者加以聯結，而型塑成一網絡形態。

因此，藉由公私合夥（public-private partnership）、全局性（holistic）思維以及協力夥伴（collaborative partnership）等途徑而建構出的地方治理網絡（ local governance network），以調整地方公共服務使之更能貼近地方民眾的需求。對此，處在全球地方化的治理環境系絡下的台灣，如何建立地方政府與地方社會之

間的連動關係以因應國際化、區域化競爭的趨勢成為當前府際關係運作上的重要

課題。而此項課題即在政策規劃與執行視野上納入了私部門、非營利組織、地方

社群及公民，將共同參與的政策利害關係人加以聯結，藉由中央與地方協調、地

方與地方合作、及公私策略聯盟等夥伴途徑所構築的地方治理網絡。此項體制建

立乃為本文研究的問題焦點共計已下五點： 1、未來行政院所屬中部、南部區域中心與中央各部會派駐區域內的單位互動關 係應如何規劃？ 2、中部、南部區域中心其任務職權與各縣市互動關係為何？ 3、如何推展並進行區域治理與跨域管理事務？ 4、縣市應如何回應府際合作的要求？ 5、府際合作治理制度應如何吸納民間資源與動力？

經由上述議題的深入探討，其主旨在建立起中央與地方府際合作機制，進而

型塑出對等、合作、協商的台灣府際協力關係，並加以推展至縣市區域之間、公

部門與私部門及公民團體三者協力合作的夥伴關係，從而落實公民參與的精神與

原則，鞏固地方民主政治之根基，連同積極整合公、私部門資源以增進總體效益，

最終以累積我國府際合作之社會資本以及深化地方治理能力之發展為目的。

10

第一章 緒論

第三節 文獻分析

府際關係是一個國家政府體制的主要構成部分，其形成與發展經歷了一個長

期的演變過程。事實上，自 1945 年二次大戰結束後，各國的行政改革均視中央與地方府際關係為改革的重點與方向，從而使府際關係發生重大的變化。其中在

國外府際關係研究的進展上，20 世紀 80 年代以前，府際關係的調整一直在中央集權與地方自治之間徘徊，在此期間的相關文獻如：J. A. G. Griffith 的「中央部門與地方當局」（1966）、R. A. W.Rhodes 的「中央與地方政府關係中的控制與權力」(1981)及「地方政府的全國世界」（1986） 、M. Goldsmith 主編的「在中央與地方關係上的新研究」（1986）等主要關注中央與地方的互動關係。但近20、30 年來，由於社會結構的遞變使得府際關係更趨複雜化，府際關係的實踐也出現了許多新狀況，大大地拓展了府際關係研究的視野，並使其更為有系統化

且呈現出前所未有的特徵，那就是府際關係網絡化（李長晏、詹立煒，2004）。此間有關府際關係的研究文獻相當豐富，例如：R. J. Agranoff 的「府際管理：在六大都會區域的人性服務問題解決方式」（1986）、D. S. Wright 的「理解府際關係」（1988）、R. Gage 和 M. P. Mandell 兩人合編「策略與網絡的演化：府際關係的政治性」（1990）、 D. C. Nice 的「聯邦主義：府際關係的政治性」（1987）、R. L. Hanson 的「統治夥伴：美國州與地方的關係」（1998）、K. S. Christensen的「都市與複雜化：府際決策的制定」（1999）、G. Stoker 的「轉變中的地方治理」（2004），以及在 OECD 和 UN 等國際組織對夥伴治理研究成果如：OECD的「管理跨越政府層級」（1997）及「府際夥伴關係的管理課責」（1999）、「為了增進更佳的治理需要地方策略夥伴關係」（2001）、UN 的「地方治理」（1996）等，上述這些文獻將府際關係過去關懷的中央與地方垂直關係的焦點，轉移至府

際的水平關係，甚至府際間的夥伴關係與公私部門的網絡關係。 反觀國內在府際關係議題研究上，大致可分為三種類型。第一類主要是從全

球化發展下區域經濟發展的角度出發，來討論台灣的城市--區域治理下的府際關係，從強調區域的產業發展的角度，來處理府際關係中區域重劃的議題（周志龍，

2002；夏鑄九與成露茜，1999）。第二類型的文獻則主要是從中央與地方關係及地方自治的法令與制度層面，來探討垂直府際關係的運作，其討論的重點多集中

在地方自治權限、自治財政及中央與地方監督關係等議題（江大樹， 2001；紀俊臣，2004；黃錦堂，2000；趙永茂，2001）。第三類型的文獻，則從治理理論與夥伴關係分析府際關係，著力於跨行政轄區問題、中央與地方合作、及地方公

私部門夥伴關係等體制建立的議題（林水波，2002；李長晏，2004）。除了上述三大類型的府際關係研究文獻檢閱之外，亦可發現近年來有愈來愈多研究者從台

灣府際關係上實際案例探討各級政府間與公私夥伴合作的議題，而且皆顯示出政

府各組織間在合作過程中有許多足以影響其執行成敗與否的重要因素，包含有：

協調機制的健全、監督機制的確實落實、權責的明確劃分、經費的自主性、合作

11

府際合作治理之規劃研究

的共識、合作的環境以及互信的基礎等等。而這些相關的研究亦皆明確的證明府

際間的互動與運作的關係是朝向彼此成功合作的目標邁進。 由上述國內外相關文獻回顧，可瞭解到在 80 年代以來所興起的世界性政府再造的潮流中，府際關係的夥伴化與網絡化發展已成為一個不可逆轉的趨勢，這

種趨勢實質上就是一方面實現各級政府之間的平等、相互依賴與合作，另一方面

建立以公私合產為體的地方策略性夥伴關係。本文進行文獻回顧之目的，即在呼

應此項全球化的治理趨勢，並作為下文欲構築台灣府際合作與地方策略夥伴關係

體制的論証基礎。 理論上，吾人又可將府際合作研究視為以下三種類型：

一、府際合作是一種理論（a theory）

倘若，我們將府際合作視為是一種理論，國內目前相關的文獻如李長晏《我國中央與地方府際關係分析：英國經驗之學習》（1999）；秦書彥《中央與地方關係之歷史檢視與改革之道》（2000）；陳秋政《地方政府管理之理念與實踐》（2000）；鄭崇田《政經變遷中我國府際關係的發展》（2001）；林水波《提升台灣地方政府能動力之研究－以建立區域治理機制之觀點》（2002）；江岷欽等《地方政府間策略性夥伴關係建立之研究》（2003）；王麗虹《我國中央與直轄市府際關係之發展與展望》（2004）；紀俊臣等《中央與地方府際策略性夥伴關係之構造－地方治理途徑之分析》（2004）；林慈玲《地方政府跨域合作研究－日美與我國經驗之比較》（2005）；林錫銓《疆界之隱現－跨界永續治理之體制演化研究》（2005）；林冠汝《二十一世紀地方治理模式之思辨》（2005）等十一篇。此一部份著重在府際合作相關理論的詮釋，以及當前各國政府與國際組織所大力推展的

夥伴關係機制，深入論述中央與地方以及地方與地方之間，建立策略性夥伴之可

行性與相關適用理論。藉以重新形塑以適用於台灣的情況，同時參考英美等國府

際關係的發展歷程，進而轉化提出具體建議，奠定國內對於府際關係理論研究建

構的基礎，作為後續相關研究之立論基石。

二、府際合作是一種規範性的模式（an normative model）

許文傑《公民參與公共行政之理論與實踐－「公民性政府」的理想型建構》

（2000）；紀俊臣《行政區劃與鄉鎮市自治問題研究》（2001）；陳德奎《我國災害防救體系中第三層級（鄉鎮市公所）運作機制之探析》（2002）；馬士元《整合性災害防救體系架構之探討》（2002）；吳介英等《地方自治團體跨區域事務合作之研究》（2003）；魏鏞等《臺北市與中央關係之研究》（2003）；胡博硯《整合流域管理事權在行政組織法上的落實》（2003）；蕭全政等《健全地方自治圖貌》（2003）；黃錦堂等《垃圾處理設施與區域性合作機制之規劃調查》（2004）；蔡茂寅等《中央與地方夥伴關係之研究－權限劃分與爭議協調機制之建立》

（2004）；張華興《行政契約在跨區域事務處理之運用》（2005）；吳思瑋《台灣原住民族自治區劃之理論與實務》（2005）；以及詹立煒《台灣跨域治理機制之研究：理論、策略與個案》（2005）共十三篇。本項臚列的文獻其重點，在於藉由

12

第一章 緒論

現行法令、研擬中之法案以及體制運作等從制度性的層面切入探討，並進一步提

出改進方式，俾使制度愈加完善。

三、府際合作是一種經驗性目標的研究（an empirical object of study）

李嗣瑞《從環境生態的觀點探討河川流域管理機關之組織與功能－以高屏溪

為例》（2000）；彭光輝等《臺北都會區重大都市發展課題縣市合作之規劃研究》（2000）；洪富峰《大高雄都會區跨域合作行動方案之研究》（2000）；黃郁婷《區域醫療網協調委員對醫療網認知、評估與修正意見之相關研究》（2000）；游慶忠《日本廣域行政之研究－以市町村合併為中心》（2001）；郭俊欽《九二一震災地方行政部門緊急應變執行過程之研究－以埔里鎮與東勢鎮為例》（2001）；翁文蒂《非營利組織推動九二一重建社區總體營造之研究》（2002）；嚴秀雯《政府與非營利組織夥伴關係之研究－以臺北市獨居老人照顧為例》（2002）；劉凱旋《台灣河川管理之探討－以八掌溪為例》（2002）；趙恭嶽《跨區域管理的府際關係研究－以臺北市捷運為例》（2002）；龔意琇《台灣垃圾跨區域處理之個案研究》（2002）；施正瀛《府際關係的協調：高屏溪離牧養豬政策的個案分析》（2002）；黃肇新《營造公民社會之困境－九二一災後重建兩種民間團體的理想與實踐》

（2002）；洪郁婷《建構危機狀態下公私協力關係－九二一緊急醫療與安置照顧在災難管理過程中的角色》（2002）蘇俞如《新公共服務理論之政府與社區合作關係探討－以花蓮縣壽豐鄉池南村為例》（2003）；吳月招《公私部門協力參與社區總體營造之研究－以九二一重建區為例》（2003）；林美華《政府與非營利組織夥伴關係之研究－以中部三縣市生活重建服務中心為例》（2003）；趙永茂《台灣縣級府際關係建構模式－台中市與南投縣個案比較》（2003）；王嘉麟《府際關係與地方治理能力之探討－以中央委辦高雄紅毛港遷村案為例》（2003）；林耿弘《國土法（草案）體制下臺灣都會區管理體制建立之研究》（2003）；王鴻楷《行政院國土規畫推動委員會國土規劃議題研究計劃－九十一年度子計畫：台灣都會區治

理體制之可行性研究》（2003）；蔣麟《地方機關跨部門合作之研究－以臺北市南港經貿園區剩餘土方棄置問題為例》（2004）羅秀華《文山社區由充權到治理的發展歷程》（2004）；鄭懿婷《跨區域事務處理之研究－以流域管理為例》（2004）；與吳榮祥《河川流域管理之研究－以高屏溪流域跨域合作為例》（2004）；鄧怡婷《多重組織夥伴治理之研究－以處理嚴重急性呼吸道症候群為例》（2005）；賴其民《埔里地區的權力結構與治理能力》（2005）等多篇論文，可藉以了解府際合作在經驗研究上之脈絡。

13

府際合作治理之規劃研究

14

第二章 研究設計

第二章 研究設計

第一節 研究架構與研究流程

壹、研究架構

依據本案的緣起與規劃目的，主要可分成三大面向，區分為組織設計之制度

面向（設計原則），現行問題之實務面向（運作架構），以及未來想定之策略面向

（府際夥伴）。同時，依據本計劃之目標設定與內容要求，研究方向定位在組織

設計、財政管理與區域治理等三種。在確立研究目的與研究方向之後，本案研究

架構設計為以下之方式： 組織設計

區 域 財 政 治 理 管 理

國內環境系絡

府際合作制度設計

圖 2-1-1 研究架構

＊ 資料來源：研究團隊自行繪製。

貳、研究流程

本研究先針對各國（英美日與 OECD 會員國等）府際合作之制度系絡、政策背景與個案的啟示進行檢閱與分析，將其中與我國國情、制度乃至府際關係等

存有扞格之疑，或我國制度尚未完善而待改進之處等，彙整成討論題綱成為焦點

團體之討論核心。本研究團隊再將成果彙整進一步成為菁英訪談的核心題綱。最

後透過本研究自國外經驗的啟示，多次焦點團體法的分析，以及實務專家學者的

建議，對府際合作治理制度的擬議提出結論。研究流程見下圖 2-2-2

15

府際合作治理制度之規劃研究

國外文獻制度介紹 焦點團體座談 府際合作制度議題 深度訪談 公共論壇 府際合作治理制度之規劃建議

圖 2-1-2 研究流程圖

＊ 資料來源：研究團隊自行繪製。

第二節 研究方法與分析工具

壹、研究方法

研究設計的本身係透過選用適當的研究方法，達成本研究的研究目的，並透

過實際設計的過程，減少由研究方法本身存在的限制，對研究主題所產生的解釋

偏誤。基於此，本研究係屬制度設計的分析與擬議，且為初探性質的研究，故其

原始資料來源，偏向於文獻制度的分析與質化的研究。 依照 M. Q. Patton（1990）的觀點，質化方法重視自然調查（naturalistic inquiry）

與歸納分析（inductive analysis），重視組織內部的觀點而在研究過程中必須透過直接個人接觸（direct personal contact），並從全體論觀點（a holistic perspective）理解制度的情境系絡（context）。因此，為遂本研究之目的，本研究將透過文獻探究法、焦點團體法與深度訪談法為主要蒐集資料來源，再輔以內容分析法

（content analysis）進行部分資料的分析。以下就各方法作簡略介紹，並於研究設計中說明進行方式，旨在避免研究方法之限制，造成背離本題的分析結果。

16

第二章 研究設計

一、文獻探究法

為了要進行英、美、日等國與台灣府際治理跨國比較研究，首先的一項基本

要求就是必須對英、美、日等國中央與地方府際關係運作情形有一深入並廣泛的

了解。為此，本文擬收集有關討論英、美、日等國自 1980 年代以來中央與地方府際合作治理之書籍、論文、期刊、報告及政府出版品等文獻資料。同時檢閱國

外府際合作治理與地方策略夥伴關係實際案例以演引其治理經驗，作為台灣府際

合作可行方案制度移植的基礎。此外也針對我國相關政策法案資料加收集，以作

為建構我國推動府際合作治理之系統性論述。

二、焦點團體法

Goldman（1962）指出，團體（group）是指「一群有共同興趣的互動個體」，而焦點（focus）此詞則表示此訪談被限制於少數議題上。Smith（1954）在其團體訪談定義中強調團體作為一引發（elicit）資訊方法的重要性：團體訪談此詞將限於那些組成團體小到足以允許所有成員間有真正討論的情境（轉引自歐素汝

譯，2000）。一般而言，焦點團體係將議題限縮在一定範圍內，由 8-12 人組成的團體在議題設定內暢所欲言。主持人可因議題的差別與研究需要，扮演一個中立

者或引導者，後者則必須對研究主題有深入的瞭解。 有別於一般問卷的結果，焦點團體會產生更為廣泛的資料，問卷答案有特定

的區位效度（ecological validity），焦點團體則缺乏，故在轉化相關質化資料進行量化分析時，本研究則採取內容分析法進行分析，詳細執行步驟如研究步驟所

示。 研究團隊與委託單位會商後，邀請機關代表和專家學者，於 2005 年 9 月 9

日舉辦「府際合作治理制度之規劃研究案座談會」。會中共有五位專家學者出席，

另有兩位學者以書面表示意見；以及七位機關代表。與會人員針對府際合作體制

設計原則、府際合作具體運作架構、與府際夥伴關係運作模式等三項主題進行意

見交換與深入討論。 舉辦焦點團體座談會的目的，係在於透過機關代表與專家學者的交互討論整

合出實務與理論的異同處，藉以凝聚具體焦點，研究團隊在依此焦點共識規劃出

其後府際公共論壇之討論主題。

三、深度訪談法

Goldman（1962）指出，深度（depth）涉及「尋求比一般人際關係層次可得之更深入資訊」，訪談（interview）隱含一中介者（moderator）的出現，其「運用團體為一工具以獲取資料」（轉引自歐素汝譯，2000）。本研究透過深度訪談以取得熟稔相關議題之專家、學者與實務界人士的經驗資料。另外，本研究亦透過

深度訪談的過程，釐清並解讀焦點團體法中若干關鍵議題的訊息（內容分析法的

效度檢驗）。

17

府際合作治理制度之規劃研究

（一）訪談名單 依本案之規定須辦理「菁英深度訪談」，針對實務界的機關代表與學術社群

的專家學者，在研究團隊與委託單位多次會商之後，共同擬出以下 24 位專家學者與 29 位機關代表的訪談名單，並於 2006 年的 3 月底至 5 月中，執行菁英深度訪談工作。有關於訪談內容的分析，請參閱本研究報告第六章。

表 2-2-1 菁英深度訪談專家學者名單

編 號 職 稱 服 務 單 位 研 究 專 長 S01 副教授 臺北大學 地方自治 S02 教授 東海大學 組織理論 S03 副教授 暨南大學 府際關係 S04 教授 暨南大學 府際關係 S05 教授 政治大學 公共政策 S06 教授 東海大學 地方自治 S07 副教授 暨南大學 府際關係 S08 副教授 義守大學 公共政策 S09 教授 臺北科技大學 都市計劃 S10 助理教授 高雄大學 行政法 S11 教授 政治大學 公共管理 S12 副教授 東吳大學 府際關係 S13 教授 世新大學 地方財政 S14 教授 政治大學 地方自治 S15 副教授 政治大學 公共政策 S16 教授 臺灣大學 府際關係 S17 教授 臺灣大學 行政法 S18 教授 中興大學 行政法 S19 教授 立德管理學院 都市計劃 S20 教授 臺灣大學 公共政策 S21 助理教授 臺北大學 財政學 S22 研究員 中華經濟研究院 財政學 S23 教授 淡江大學 公共政策 S24 教授 成功大學 都市計劃

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第二章 研究設計

表 2-2-2 菁英深度訪談機關名單

編 號 機 關 P01 行政院中部聯合服務中心 P02 行政院南部聯合服務中心 P03 行政院南部聯合服務中心 P04 行政院研考會 P05 臺灣省政府 P06 行政院經建會 P07 行政院經建會 P08 人事行政局 P09 行政院主計處 P10 行政院主計處 P11 財政部 P12 人事行政局 P13 內政部 P14 內政部 P15 行政院南部聯合服務中心 P16 行政院南部聯合服務中心 P17 行政院南部聯合服務中心 P18 行政院研考會 P19 行政院研考會 P20 行政院 P21 行政院 P22 行政院新聞局 P23 行政院新聞局 P24 臺灣省政府 P25 臺灣省政府 P26 臺灣省政府 P27 臺灣省政府 P28 臺灣省諮議會 P29 臺灣省諮議會

（二）訪談問題 研究團隊分別於 2005 年 11 月 11 日、12 月 26 日及 2006 年 1 月 24 日舉辦府際合作中區、北區及南區公共論壇。會後蒐集整理與會人事的建議事項，整理

歸納出菁英深度訪談的訪問題目，依照組織設計、財政管理與區域治理三項主要

研究問題，總共臚列出以下 10 道題目： 1、組織設計部分

（1）當前中央與地方及地方與地方之間在府際合作工作上所遭遇的困難與問題有哪些？現行府際合作或政策協調機制之架構為何？是否發揮機制的

19

府際合作治理制度之規劃研究

成效？ （2）依行政院組織調整方案之設計，未來將於行政院院本部內成立「府

際合作處」，以承受現行派駐中部及南部聯合服務中心的任務編組功能。對

此，有關府際合作處的組織定位為何？其內部的組織編制與任務功能應該怎

樣設計和規劃？ （3）在面對中央政府與地方各縣市政府政策步調不一致或意見紛歧時，

府際合作處與中央各部會之間的運作關係會是如何？應該怎樣規劃？ （6）從法制上而言，未來府際合作處成立，應考量那些組織設計的準則？

2、財政管理部份 （9）府際合作處在涉及中央對地方經費補助事項時，其應該扮演經費補

助上的主導角色或協調角色？又府際合作處在經費補助上，其與中央各部會

及主計處的關係應該如何設計？ 3、區域治理部份

（4）行政院府際合作處下所屬的中部及南部聯合服務中心，未來與中央各部會合署機關的關係及與其它中央派駐地方的機關單位的關係，應如何規

劃設計？ （5）行政院府際合作處下所屬的中部及南部聯合服務中心，其定位與功

能職掌為何？在區域協調與發展上，其與各縣市政府的運作關係應如何規

劃？ （7）如何進行各縣市跨區域合作與治理？能否設立定期性的府際關係論

壇？其具體的運作機制內涵應該怎樣設計？ （8）在地方政府執行政策過程，為何需要府際合作來進行政策溝通與協

調？地方政府應該如何回應府際合作的要求？ （10）府際合作處，在區域發展上應該如何吸納民間社會資源，以發揮

其區域協調的功能？

貳、分析工具

除了使用文獻探究、焦點團體座談與深度訪談等三種研究方法之外，研究團

隊並借用優勢（strengths）、劣勢（weakness）、機會（opportunities）與威脅（threats）的優劣機會綜合分析法（SWOT），作為研究團隊針對府際合作的可能模式進行其優勢、劣勢、機會與威脅的分析說明，並配合深度訪談所分析出來的內容加以

對照，藉以了解其優缺之處，是否能夠符合我國本土環境之實際需要。

第三節 資料蒐集途徑

「正如 C. Geertz(1983)的觀察，經由比較研究，無論我們內心所盤算的為何，實際上一定能夠達成。藉由評估兩種不同的情境，可提供我們正面對的情境、選

項和限制之更佳瞭解。簡言之，我們可經由比較來學習。」

20

第二章 研究設計

「同樣的，W. Wilson 也認為：唯有知道其它政府系統的人，才能對我們自己的制度具有瞭解力和鑑賞力。」(Rhodes, 1997:66)由以上兩段話足以說明了跨國比較研究途徑的重要性。

為求我國府際合作治理制度的研擬規劃能夠周密完善，本研究參考英國、美

國與日本三國的府際合作發展經驗與實際案例，希冀從中了解英、美、日在推展

府際合作的過程中，所遭逢的問題困境，亦或是足堪借鏡的優點長處。從制度移

植的觀點來看，事實上，沒有一個國家具有完善的政治制度，但是每一個政治制

度卻都有值得借鏡之處。就正面意義而言，它可以提供我們較省力時的學習途

徑；就負面意義而言，它可以避免我們重蹈覆轍。經由政府之間的比較分析我們

可以獲得政治改革理念以及避免觸犯錯誤的理念。因此，研究比較地方政府大抵

上具五項基本理由或目的(Heidnheimer, eds.1990:1-3;張世賢等，1998:12-13)： (一)尋求在設計更佳政策或制度上的指引

由於不同的國家通常採取備選策略來處理相似的問題，此種乃代表一種自然

的實驗。精心的比較研就，一開始須先從與其它國家相關的結果中，釐清由於獨

特情境所造成的結果。例如：所有已開發國家都曾經歷經 1970 年代石油價格上升所造成的經濟危機，然而有些國家似乎比起其它國家更能以較少通貨膨脹和失

業率來控制，為什麼呢？欲解答此一問題，我們可採用比較處理相似問題之不同

方法，以提供正面或負面的教訓來指引作為和不作為。 (二) 具體政治運作之過程

比較地方政府的目的在於可獲得更深入的瞭解，當我們在處理具體問題時，

政府制度和政治過程是如何運作。 (三) 政策問題增進國家間之互賴

由於 1980 年代、1990 年代以來全球性政策問題，如環保或經濟性問題，逐漸國際化趨勢所導致的國家與國家之間相互依賴的增加，激起了研究跨國區域政

策的興起。 (四) 比較政府制度之異同

比較地方政府研究可以幫助我們從不同角度來觀察及瞭解自己國家制度的

特質，並進而有助於我們比較分析本國與他國制度有何相同或相異之處？有何

優、缺點？ (五) 達成有效政策學習

比較地方政府研究可以提供我們來了解其它國家所面對的相類似問題，以及

已經嘗試使用的不同解決方案，藉以「他山之石可以攻錯」，進而達成有效的政

策學習。 基於上述這五項理由或目的，研究團隊參考了英美日三國府際合作的經驗與

實際案例，藉由大量且豐富的文獻資料，運用跨國比較研究途徑可說是一種有用

的研究分析工具，它可以增加我們敘述及瞭解任何一個國家的政治能力。本文為

了達到台灣府際關係有效互動治理機制之經驗學習，遂採取此項途徑來分析。

21

府際合作治理制度之規劃研究

22

第二章 研究設計

第二章 研究設計

第一節 研究架構與研究流程

壹、研究架構

依據本案的緣起與規劃目的，主要可分成三大面向，區分為組織設計之制度

面向（設計原則），現行問題之實務面向（運作架構），以及未來想定之策略面向

（府際夥伴）。同時，依據本計劃之目標設定與內容要求，研究方向定位在組織

設計、財政管理與區域治理等三種。在確立研究目的與研究方向之後，本案研究

架構設計為以下之方式： 組織設計

區 域 財 政 治 理 管 理

國內環境系絡

府際合作制度設計

圖 2-1-1 研究架構

＊ 資料來源：研究團隊自行繪製。

貳、研究流程

本研究先針對各國（英美日與 OECD 會員國等）府際合作之制度系絡、政策背景與個案的啟示進行檢閱與分析，將其中與我國國情、制度乃至府際關係等

存有扞格之疑，或我國制度尚未完善而待改進之處等，彙整成討論題綱成為焦點

團體之討論核心。本研究團隊再將成果彙整進一步成為菁英訪談的核心題綱。最

後透過本研究自國外經驗的啟示，多次焦點團體法的分析，以及實務專家學者的

建議，對府際合作治理制度的擬議提出結論。研究流程見下圖 2-2-2

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府際合作治理制度之規劃研究

國外文獻制度介紹 焦點團體座談 府際合作制度議題 深度訪談 公共論壇 府際合作治理制度之規劃建議

圖 2-1-2 研究流程圖

＊ 資料來源：研究團隊自行繪製。

第二節 研究方法與分析工具

壹、研究方法

研究設計的本身係透過選用適當的研究方法，達成本研究的研究目的，並透

過實際設計的過程，減少由研究方法本身存在的限制，對研究主題所產生的解釋

偏誤。基於此，本研究係屬制度設計的分析與擬議，且為初探性質的研究，故其

原始資料來源，偏向於文獻制度的分析與質化的研究。 依照 M. Q. Patton（1990）的觀點，質化方法重視自然調查（naturalistic inquiry）

與歸納分析（inductive analysis），重視組織內部的觀點而在研究過程中必須透過直接個人接觸（direct personal contact），並從全體論觀點（a holistic perspective）理解制度的情境系絡（context）。因此，為遂本研究之目的，本研究將透過文獻探究法、焦點團體法與深度訪談法為主要蒐集資料來源，再輔以內容分析法

（content analysis）進行部分資料的分析。以下就各方法作簡略介紹，並於研究設計中說明進行方式，旨在避免研究方法之限制，造成背離本題的分析結果。

16

第二章 研究設計

一、文獻探究法

為了要進行英、美、日等國與台灣府際治理跨國比較研究，首先的一項基本

要求就是必須對英、美、日等國中央與地方府際關係運作情形有一深入並廣泛的

了解。為此，本文擬收集有關討論英、美、日等國自 1980 年代以來中央與地方府際合作治理之書籍、論文、期刊、報告及政府出版品等文獻資料。同時檢閱國

外府際合作治理與地方策略夥伴關係實際案例以演引其治理經驗，作為台灣府際

合作可行方案制度移植的基礎。此外也針對我國相關政策法案資料加收集，以作

為建構我國推動府際合作治理之系統性論述。

二、焦點團體法

Goldman（1962）指出，團體（group）是指「一群有共同興趣的互動個體」，而焦點（focus）此詞則表示此訪談被限制於少數議題上。Smith（1954）在其團體訪談定義中強調團體作為一引發（elicit）資訊方法的重要性：團體訪談此詞將限於那些組成團體小到足以允許所有成員間有真正討論的情境（轉引自歐素汝

譯，2000）。一般而言，焦點團體係將議題限縮在一定範圍內，由 8-12 人組成的團體在議題設定內暢所欲言。主持人可因議題的差別與研究需要，扮演一個中立

者或引導者，後者則必須對研究主題有深入的瞭解。 有別於一般問卷的結果，焦點團體會產生更為廣泛的資料，問卷答案有特定

的區位效度（ecological validity），焦點團體則缺乏，故在轉化相關質化資料進行量化分析時，本研究則採取內容分析法進行分析，詳細執行步驟如研究步驟所

示。 研究團隊與委託單位會商後，邀請機關代表和專家學者，於 2005 年 9 月 9

日舉辦「府際合作治理制度之規劃研究案座談會」。會中共有五位專家學者出席，

另有兩位學者以書面表示意見；以及七位機關代表。與會人員針對府際合作體制

設計原則、府際合作具體運作架構、與府際夥伴關係運作模式等三項主題進行意

見交換與深入討論。 舉辦焦點團體座談會的目的，係在於透過機關代表與專家學者的交互討論整

合出實務與理論的異同處，藉以凝聚具體焦點，研究團隊在依此焦點共識規劃出

其後府際公共論壇之討論主題。

三、深度訪談法

Goldman（1962）指出，深度（depth）涉及「尋求比一般人際關係層次可得之更深入資訊」，訪談（interview）隱含一中介者（moderator）的出現，其「運用團體為一工具以獲取資料」（轉引自歐素汝譯，2000）。本研究透過深度訪談以取得熟稔相關議題之專家、學者與實務界人士的經驗資料。另外，本研究亦透過

深度訪談的過程，釐清並解讀焦點團體法中若干關鍵議題的訊息（內容分析法的

效度檢驗）。

17

府際合作治理制度之規劃研究

（一）訪談名單 依本案之規定須辦理「菁英深度訪談」，針對實務界的機關代表與學術社群

的專家學者，在研究團隊與委託單位多次會商之後，共同擬出以下 24 位專家學者與 29 位機關代表的訪談名單，並於 2006 年的 3 月底至 5 月中，執行菁英深度訪談工作。有關於訪談內容的分析，請參閱本研究報告第六章。

表 2-2-1 菁英深度訪談專家學者名單

編 號 職 稱 服 務 單 位 研 究 專 長 S01 副教授 臺北大學 地方自治 S02 教授 東海大學 組織理論 S03 副教授 暨南大學 府際關係 S04 教授 暨南大學 府際關係 S05 教授 政治大學 公共政策 S06 教授 東海大學 地方自治 S07 副教授 暨南大學 府際關係 S08 副教授 義守大學 公共政策 S09 教授 臺北科技大學 都市計劃 S10 助理教授 高雄大學 行政法 S11 教授 政治大學 公共管理 S12 副教授 東吳大學 府際關係 S13 教授 世新大學 地方財政 S14 教授 政治大學 地方自治 S15 副教授 政治大學 公共政策 S16 教授 臺灣大學 府際關係 S17 教授 臺灣大學 行政法 S18 教授 中興大學 行政法 S19 教授 立德管理學院 都市計劃 S20 教授 臺灣大學 公共政策 S21 助理教授 臺北大學 財政學 S22 研究員 中華經濟研究院 財政學 S23 教授 淡江大學 公共政策 S24 教授 成功大學 都市計劃

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第二章 研究設計

表 2-2-2 菁英深度訪談機關名單

編 號 機 關 P01 行政院中部聯合服務中心 P02 行政院南部聯合服務中心 P03 行政院南部聯合服務中心 P04 行政院研考會 P05 臺灣省政府 P06 行政院經建會 P07 行政院經建會 P08 人事行政局 P09 行政院主計處 P10 行政院主計處 P11 財政部 P12 人事行政局 P13 內政部 P14 內政部 P15 行政院南部聯合服務中心 P16 行政院南部聯合服務中心 P17 行政院南部聯合服務中心 P18 行政院研考會 P19 行政院研考會 P20 行政院 P21 行政院 P22 行政院新聞局 P23 行政院新聞局 P24 臺灣省政府 P25 臺灣省政府 P26 臺灣省政府 P27 臺灣省政府 P28 臺灣省諮議會 P29 臺灣省諮議會

（二）訪談問題 研究團隊分別於 2005 年 11 月 11 日、12 月 26 日及 2006 年 1 月 24 日舉辦府際合作中區、北區及南區公共論壇。會後蒐集整理與會人事的建議事項，整理

歸納出菁英深度訪談的訪問題目，依照組織設計、財政管理與區域治理三項主要

研究問題，總共臚列出以下 10 道題目： 1、組織設計部分

（1）當前中央與地方及地方與地方之間在府際合作工作上所遭遇的困難與問題有哪些？現行府際合作或政策協調機制之架構為何？是否發揮機制的

19

府際合作治理制度之規劃研究

成效？ （2）依行政院組織調整方案之設計，未來將於行政院院本部內成立「府

際合作處」，以承受現行派駐中部及南部聯合服務中心的任務編組功能。對

此，有關府際合作處的組織定位為何？其內部的組織編制與任務功能應該怎

樣設計和規劃？ （3）在面對中央政府與地方各縣市政府政策步調不一致或意見紛歧時，

府際合作處與中央各部會之間的運作關係會是如何？應該怎樣規劃？ （6）從法制上而言，未來府際合作處成立，應考量那些組織設計的準則？

2、財政管理部份 （9）府際合作處在涉及中央對地方經費補助事項時，其應該扮演經費補

助上的主導角色或協調角色？又府際合作處在經費補助上，其與中央各部會

及主計處的關係應該如何設計？ 3、區域治理部份

（4）行政院府際合作處下所屬的中部及南部聯合服務中心，未來與中央各部會合署機關的關係及與其它中央派駐地方的機關單位的關係，應如何規

劃設計？ （5）行政院府際合作處下所屬的中部及南部聯合服務中心，其定位與功

能職掌為何？在區域協調與發展上，其與各縣市政府的運作關係應如何規

劃？ （7）如何進行各縣市跨區域合作與治理？能否設立定期性的府際關係論

壇？其具體的運作機制內涵應該怎樣設計？ （8）在地方政府執行政策過程，為何需要府際合作來進行政策溝通與協

調？地方政府應該如何回應府際合作的要求？ （10）府際合作處，在區域發展上應該如何吸納民間社會資源，以發揮

其區域協調的功能？

貳、分析工具

除了使用文獻探究、焦點團體座談與深度訪談等三種研究方法之外，研究團

隊並借用優勢（strengths）、劣勢（weakness）、機會（opportunities）與威脅（threats）的優劣機會綜合分析法（SWOT），作為研究團隊針對府際合作的可能模式進行其優勢、劣勢、機會與威脅的分析說明，並配合深度訪談所分析出來的內容加以

對照，藉以了解其優缺之處，是否能夠符合我國本土環境之實際需要。

第三節 資料蒐集途徑

「正如 C. Geertz(1983)的觀察，經由比較研究，無論我們內心所盤算的為何，實際上一定能夠達成。藉由評估兩種不同的情境，可提供我們正面對的情境、選

項和限制之更佳瞭解。簡言之，我們可經由比較來學習。」

20

第二章 研究設計

「同樣的，W. Wilson 也認為：唯有知道其它政府系統的人，才能對我們自己的制度具有瞭解力和鑑賞力。」(Rhodes, 1997:66)由以上兩段話足以說明了跨國比較研究途徑的重要性。

為求我國府際合作治理制度的研擬規劃能夠周密完善，本研究參考英國、美

國與日本三國的府際合作發展經驗與實際案例，希冀從中了解英、美、日在推展

府際合作的過程中，所遭逢的問題困境，亦或是足堪借鏡的優點長處。從制度移

植的觀點來看，事實上，沒有一個國家具有完善的政治制度，但是每一個政治制

度卻都有值得借鏡之處。就正面意義而言，它可以提供我們較省力時的學習途

徑；就負面意義而言，它可以避免我們重蹈覆轍。經由政府之間的比較分析我們

可以獲得政治改革理念以及避免觸犯錯誤的理念。因此，研究比較地方政府大抵

上具五項基本理由或目的(Heidnheimer, eds.1990:1-3;張世賢等，1998:12-13)： (一)尋求在設計更佳政策或制度上的指引

由於不同的國家通常採取備選策略來處理相似的問題，此種乃代表一種自然

的實驗。精心的比較研就，一開始須先從與其它國家相關的結果中，釐清由於獨

特情境所造成的結果。例如：所有已開發國家都曾經歷經 1970 年代石油價格上升所造成的經濟危機，然而有些國家似乎比起其它國家更能以較少通貨膨脹和失

業率來控制，為什麼呢？欲解答此一問題，我們可採用比較處理相似問題之不同

方法，以提供正面或負面的教訓來指引作為和不作為。 (二) 具體政治運作之過程

比較地方政府的目的在於可獲得更深入的瞭解，當我們在處理具體問題時，

政府制度和政治過程是如何運作。 (三) 政策問題增進國家間之互賴

由於 1980 年代、1990 年代以來全球性政策問題，如環保或經濟性問題，逐漸國際化趨勢所導致的國家與國家之間相互依賴的增加，激起了研究跨國區域政

策的興起。 (四) 比較政府制度之異同

比較地方政府研究可以幫助我們從不同角度來觀察及瞭解自己國家制度的

特質，並進而有助於我們比較分析本國與他國制度有何相同或相異之處？有何

優、缺點？ (五) 達成有效政策學習

比較地方政府研究可以提供我們來了解其它國家所面對的相類似問題，以及

已經嘗試使用的不同解決方案，藉以「他山之石可以攻錯」，進而達成有效的政

策學習。 基於上述這五項理由或目的，研究團隊參考了英美日三國府際合作的經驗與

實際案例，藉由大量且豐富的文獻資料，運用跨國比較研究途徑可說是一種有用

的研究分析工具，它可以增加我們敘述及瞭解任何一個國家的政治能力。本文為

了達到台灣府際關係有效互動治理機制之經驗學習，遂採取此項途徑來分析。

21

府際合作治理制度之規劃研究

22

第三章 府際合作理論建構、法制分析與運作困境

第三章 府際合作理論建構、法制分析與運作困境

第一節 府際合作理論建構

壹、府際合作治理的理論演進

傳統上，府際關係的研究是從聯邦主義延伸而來，主要從兩種概念途徑切

入：即法制或結構途徑和管轄權間財政關係之研究。前者認為中央與地方關係是

一國憲政體制不可或缺的部份，其關心重點是在權力分立和權力分享憲政體制原

則下，中央與地方關係的定位、政府層級功能的劃分、以及在此體制下正式權威

與責任的分配。相對的，後者則從財政資源分配與運用程度，探討各級政府政策

分工與財政收支關係，其著重的問題是稅源責任的分配和從某一層級政府至另一

層級政府的移轉支出方式（李長晏，1999：35）。 而府際關係的理論，主要可從 Wright（1988）所建構的「府際關係模型」以

及 Christensen（1999）所歸納的「聯邦主義理論」兩種方式加以探討。Wright在研究美國聯邦、州及地方政府之間的關係上，依其權力互動情形，建構出三種

模式：協調型權威模式（coordinate-authority model）、涵蓋型權威模式（inclusive- authority model）與重疊型權威模式（overlapping-authority model）。而 Christensen則提出了傳統二元聯邦主義（dual federalism）、多元中心聯邦主義（multi-centered federalism）、及功能性聯邦主義（functional federalism）三種。此三種聯邦主義理論對應於 Wright 府際關係模式相較之下，依次為二元聯邦主義對應於協調型權威模式；多元中心聯邦主義對應於重疊型權威模式；及功能型聯邦主義則對應

於涵蓋型權威模式（李長晏，1999：37-43）。 但隨著治理（governance）概念的逐漸推廣繁衍，已使得原本只探討中央與

地方互動的府際關係，慢慢轉變為府際合作治理（governance of intergovernmental cooperation），將其範疇擴展延伸至地方自治團體的水平府際合作夥伴以及公、私部門的跨部門協力合作夥伴關係。因此，府際合作治理其理論基礎，為以下三

點所奠基，茲分述如下： （一）府際關係之基礎

府際關係的概念始於美國，傳統上所研究的對象，係以聯邦與州的政府部門

間的運作互動為主，所反映出的是美國聯邦制度的特色。而府際合作治理仍保有

府際關係當中，中央與地方相互連動的架構，並對我國單一制的實際情況加以相

互揉合，使得原本中央與地方傳統上的垂直命令與監督關係，調整為垂直合作的

協力型態。 （二）夥伴關係之架構

夥伴乃是一種運作架構，可以具體操作的方法，且其形式種類多元而不受侷

限。夥伴關係的參與者分別來自於公部門、私部門、非營利部門和廣大的公民社

23

府際合作治理制度之規劃研究

會，以廣泛運用在政府跨部會事務中。主要是為了解決當前公共政策中日益複雜

的棘手難解的議題（wicked issues）；雖然夥伴機制結構鬆散並涵蓋各種關係，但也只有對等的夥伴方式，才能夠驅動政策利害關係人一同解決問題（OECD, 2001:18; Greer, 2001: 6,14）。

府際合作治理將夥伴的模式引導至其中，將中央、地方與民間視為解決府際

事務的參與者。而參與者各自擁有參與的目的性與需求性，以及其他參與者所需

要的資源。而為了達成自己與共同的目的與利益，參與者必須合縱連橫才能成

功，進而建立起協力合作的關係。 （三）地方治理之模式

地方治理的發展，基本上可回溯到歐洲對於公民社會與國家之間的對等關

係。隨著分權化與歐洲整合的影響，公民參與地方公共事務已蔚為風氣，並逐漸

演變為學界所探討的「審議式民主」（deliberative democracy）。地方治理係聚焦在單一地區內的公民、非營利組織、企業與公部門彼此合作解決問題的方式。府

際合作治理卻是進一步把目光投射到跨越兩個或兩個以上行政區的合作，擴大了

地方治理的既有範圍。

貳、府際合作治理的理論模式

一、垂直型、水平型府際合作與跨部門夥伴關係

準此，從上述三項基礎延伸而來，府際合作夥伴關係的形塑，主要可從兩方

面談起，一方面是朝向政策與管理的責任明確劃分，包含在政府層級中，稅收與

支出的權力。另一方面，則趨向在各級政府間共同承擔責任。府際夥伴關係

（intergovernmental partnerships）乃是一種在不同管轄權之中，跨越現有行政區劃之限制，藉由共同分擔責任為基礎的方式，進而達成政策規劃與執行上的整

合。申言之，府際夥伴關係的重要性突顯出中央政府應揚棄過去父權主導的老大

心態，並反映了地方自治團體在區域發展上其角色比重的日漸增加，而使得府際

夥伴的互動形態，更加需要跨越法定地位、地理上或計畫的藩籬，以促進更多更

豐 富 的 協 力 合 作 ； 當 前 夥 伴 關 係 在 公 部 門 體 制 中 有 兩 種 主 要 的 類 型

（OECD,1999:12）： （1）垂直合作（vertical co-operation）：在兩個或兩個以上中央（聯邦）、州

（區域）與地方政府的夥伴關係。 （2）水平合作（horizontal co-operation）：在兩個或兩個以上不同管轄權但

層級卻相同的政府之間的合作架構，諸如在都會區域內的合夥方式。 除了 OECD 所提出的兩種類型之外，本文認為應在包括第三種，即囊括公

部門、私部門及第三部門非營利組織跨部門的夥伴關係。故府際合作的理論架構

由下圖所示，其內容論述由以下三點析論之。 （一）垂直型府際合作

中央政府透過權力集中的方式，特別是以國家政治經濟的需要或總體資源分

配的觀點，來處理區域性的發展，地方政府大多扮演著配合執行的角色，而較少

24

第三章 府際合作理論建構、法制分析與運作困境

圖 3-1-1 府際合作治理理論架構圖

＊ 資料來源：研究團隊自行繪製。

有機會表示其意見及態度，抑或是透過法律監督或行政監督的方式，來控管地方

自治團體的行為，這種現象較容易在單一國的情況中發生。理論的部份，以體制

理論與新制度主義說明解釋，關注的焦點在於權限爭議協調，以及中央對地方經

費補助之核發與監督。 （二）水平型府際合作

主要是針對地方自治團體之間，就跨縣市或區域內因涉及競合管轄與管轄權

爭議1等問題，為求有效解決避免跨行政區問題演變為重大事件，地方自治團體

基於互助互惠的前提，開展橫向之間的聯繫與合作。尤其是隨著區域整合的潮流

趨勢，許多的公共議題已非單一縣市或部門能夠獨立解決，實有賴相關的政策利

害關係人透過對話平台以形成共識並攜手合作。因此，水平型府際合作其焦點著

1 行政程序法第十三條：「同一事件，數行政機關依前二條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄，不能分別受理之先後者，由各該機關協議定之，不能協議或有統一管轄之必要時，由其共同上級機關指定

管轄。無共同上級機關時，由各該上級機關協議定之。前項機關於必要之情形時，應為必要之職務行為，

並即通知其他機關。」 同法第十四條：「數行政機關於管轄權有爭議時，由其共同上級機關決定之，無共同上級機關時，由各該上

級機關協議定之。前項情形，人民就其依法規申請之事件，得向共同上級機關申請指定管轄，無共同上級

機關者，得向各該上級機關之一為之。受理申請之機關應自請求到達之日起十日內決定之。在前二項情形

未經決定前，如有導致國家或人民難以回復之重大損害之虞時，該管轄權爭議之一方，應依當事人申請或

依職權為緊急之臨時處置，並應層報共同上級機關及通知他方。人民對行政機關依本條所為指定管轄之決

定，不得聲明不服」

垂直型府際合作模式

建立中央與地方垂直型府際合

作，以形塑協力合作型政府 焦點：權限爭議協調、補助經 費之核發與監督

制理論、新制度主義

水平型府際合作模式

促進地方自治團體水平型府際合

作，以組建跨域治理模式 焦點：區域協調與整合 理論：新區域主義、政策網絡 理論

理論：體

跨部門夥伴關係模式

強化公私之間跨部門合作以構築

策略性夥伴關係 焦點：社區營造、跨部門夥伴 理論：政治經濟學、公共選擇理論

府際合作治理的理論架構

多 層 次 治 理

25

府際合作治理制度之規劃研究

重於區域性事務的聯繫協調與資源有效整合，故理論的部份，係以新區域主義與

政策網絡兩種為主。 （三）跨部門夥伴關係

從資源分配的觀點視之，公部門在面臨著資源有限而使得公共財政支出日益

緊縮的危機時，不能將具有競爭力的民間充沛資源納進公共服務體系裏，將使得

政府在試圖尋求問題的解決對策之際，會因選擇有限進而導致既有能力不足以因

應逐漸複雜化的棘手難題（wicked issues）。同時社群意識的抬頭，公共政策制定公開透明化的呼聲下，公共事務的參與仍以公部門積極主導為前提，將不免落入

侷限性與欠缺正當性（legitimacy）的泥淖之中。對此，跨部門夥伴關係其理論依據，係以政治經濟學以及公共選擇理論為主，所投射的焦點在於落實公民參

與、發揚住民自主精神的社區營造發展，以及整合公私部門資源的跨部門策略性

合作夥伴。 從以上垂直型府際合作、水平型府際合作與跨部門夥伴關係交織出的府際合

作系絡，乃具有多重管轄權與政策網絡的特色，因而呈現出一種多層次治理的環

境框架。

二、多層次治理（multi-level governance）之概念意涵

在全球化趨勢下，由於國家與國家之間的相互依賴，使得國家內部的權力向

上移轉；同時又再地方化的浪潮中，由於國家紛紛採行行政與政治的分權，是以，

國家內部的權力亦向下移轉。在上述雙重壓力的影響下，整個國家內部的多層次

治理（multi-level governance）便逐漸形成。 所謂多層次治理，其指涉的是在不同制度層次上各個治理系統之間協商式的

交易行為。多層次治理的出現是用來彌補以層級節制或命令控制為基礎的官僚無

能，所衍生出的一種重要協調工具。它是一種解放與驅逐官僚體制的方式，一方

面地方政府公共服務是以議價方式來達成，而非屈服於中央政府的規定；另一方

面則主張以公私交流而非由地方政府單方決定公共服務的內容。誠如 Peters and Pierre（2001：3）所言「多層次治理」有別�