第五章 結論 -...
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第五章 結論
第一節 研究發現
工作的目的是為了追求基本生活的滿足、工作滿足感還是自我成就
感,殊難定論,惟以傅蘭琪(French)之 PERT 圖示作參考,個人目標和組
織環境是交互為用,漸進提升:
圖 5-1-1 傅蘭琪(French)之 PERT 圖
資料來源:趙其文,人事行政學,民 85:555
而工會運作與工友管理關係,經本研究發現,無論是工會功能、員額
管制、延長工時與值日夜、工友待遇合法化、投保薪資、工友退職年齡、
勞保老年給付改採年金制及業務委外問題,都環環相扣具有關聯性,尤以
勞資雙方立場互異,對事的看法應有差距(圖 5-1-2),但本研究發現,以
水利處而言,勞資雙方有時看法一致,反而是勞方之間充滿歧見。
個人需要與目標
激勵 努力
工作績效
獎賞 (精神與與物質的)
滿足感
技能與才能
領導型態 團體規範與支持團體間的行為 人事政策及運作
對獎賞之期望
設備 支援 服務 訓練
對獎賞公平性的感受
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差距 5
工友
管理者 差距 4
差距 3
差距 1
差距 2
圖 5-1-2 差距分析表
資料來源:作者假設勞資雙方因對法令認知差距造成差異性自行繪製
由上圖假設之情況看來,行政機關適用勞動基準法後,管理者基於對
勞動法的認識,必然據以配合修正相關法令,以符保障工友權益,復因受
限於人力成本及員額,只好以委託外包來達成行政目標,惟仍不違反勞工
基本權益;在工友方面,感受勞動基準法對本身之好處,期望因該法律受
到保障,然因員額管制政策,對於管理者採取的委託外包等情形,一方面
覺得可以降低工作壓力,他方面覺得工作權受壓迫,於是要利用工會運作
期望獲得 之保障
感受工作權 受壓抑程度
執行階層因應勞基法
對外包及勞動機會之
影響
管理階層將對勞基法之認識轉化為員工權益保障設計
管理階層對 勞動法認識程度
工友對外包及自我權利認識程度
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來爭取自己的福利,進而產生工會運作與管理機制問題,無可否認二者間
存在著差異,而勞資雙方要盡力改善謀求雙應贏。
一、勞資協商機制與管理問題:
不是任何機關都成立工會,無工會的機關要如何進行勞資爭議呢?圖
5-1-3 勞資爭議調處流程可供參考,基本上沒有工會的機關除了可向勞工主
管機關申請調解或仲裁,亦可以透過團體協商,尋求共識。
成功
成立
不成立
成立
圖 5-1-3 勞資爭議調處流程圖 資料來源:王慶東,企業勞資爭議處理實務,民 87:附錄 187
爭議事件發生
單位主管立即處理
勞資爭議調處委員會接受職工申訴
調處
向勞工主管機關申
請調解或仲裁 爭議行為
資料存檔
勞動契約內容 團體協約內容
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在政府行政部門,一切費用源自於預算,沒有管理者會故意漠視工友
的權益,工會在政府部門的功能及價值相對較低,但如果把工會當個窗口,
或一個資訊提供者,擔任工友與機關管理者之橋樑,工會是一個不錯的組
織。依水利處歷次勞資會議紀錄顯示,工會提出的建議以加班費發給、平
均工資計算方式、待遇調整、補充人力等問題居多,提案有時確能提供管
理者另一種思考模式,反之僅從「我」的角度來看待問題,損及了職員的
權益,未從機關整體角度論事,使管理者陷於兩難,就很難求得和諧。
依問卷顯示,水利處工會最大的問題還是在爭取同儕團體認同上,如
何捐棄私利、推廣會務,才是當務之急,如無法取得同儕認同,目前近 38%
的工會成員佔有率,有可能再次流失。參酌水利處的工友工作規則中,對
工友的進用、相關勞動條件、差假、待遇、福利均已規定甚詳,並隨時依
勞資會議決議修正,實較公務人員的勞動條件為佳。
私部門中,勞資爭議時資方多以投資罷工為武器,惟此法不足取;在
行政機關中,管理者除非議會要求精簡員額或機關業務功能消失面臨裁
撤,絕不會自動主張撤資(divestment)、裁員(lay off)、投資罷工、自
請組織精簡,依白京生定律(Parkinson's Law)19:行政首長喜歡增加用
人,以便顯出自己的權威,但實際工作並不需要如此眾多人員來辦理。一
旦員額增多,勞資問題亦日趨複雜,相對帶來的是管理上的困境,為免形
成勞資問題,建立有效的勞資協商管道,是刻不容緩的問題,如何在行政
失靈的年代,避免勞資爭議,經濟而有效完成政策目標,是勞資雙方應共
同努力的方向。
19 白京生定律(Parkknson’s Law),係說明一組織病象,其重要主張有六:1.行政首長喜歡多用人,以彰
顯自己的權勢,實際工作不需如此多人,長此下去,組織成員日多,平均每年約增加 5%員額。2.機關年代愈久,職員素質愈低。3.機關開會時間長短,與議題重要性成反比。4.機關採用「委員會」形態的組織來愈多,委員數目也愈多,且效率低。5.機關內部效率日低,但外表建築日趨壯麗。6.機關預算儘量用完,否則下年度預算會減少。
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二、合理員額問題。
(一)員額管制是政策:依臺北市政府人力資源發展政策白皮書顯示,精
實組織及員額管制是當前政策目標,雖然依表 4-2-1 水利處 96 年編
制(現有)員額比較表看來,現有員額確實不足,但要補足也非易
事,以職員而言論,已申請各類考試分發及上網徵求才,卻總難補
足人力,其他機關可能是人求事,而水利處總是處於事求人的窘境。
推論可能是工作壓力大、二級機關發展性低難求工作滿足感,不過
這非本論文探討的問題,不予討論。
(二)以工代職問題:除了預算員額問題外,長期以來機關新進工友時,
都是將工作條件訂的十分嚴謹,但實際進用後未必依工作職掌分配
工作,因職員人力不足,機關會考量工友個人的工作能力等因素,
分配部分工友擔任職員的工作,即俗稱以工代職。以工代職之作法,
在人事設計上非屬常態,因進用工友就是要執行工友業務,今將該
人力轉作他途,相對的使工友業務乏人執行,如完全排除以工代職,
許多機關會面臨業務無法順利執行的困境。
(三)解決之道:員額不足時如何完成工作分配,減少工作項目是消極不
可取的,要補足員額是現階段無法達成的目標,誠如問卷顯示,可
採的方法為(1)輪班制(2)委外服務(3)辦公室自動化(4)依
業務性質職務輪調(5)減化工作流程(6)減少以工代職。
(1)輪班制:抽水站工作經勞委會審定為勞動基準法第 84 條之 2 適用
對象,如依勞動基準法之規定與勞資協商採彈性工時,可降低人力
不足及排班的壓力,更可減少加班費支出。
(2)委外服務:容後討論。
(3)辦公室自動化:為降低人力需求,水利處抽水站也朝自動化方式建
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置,目前設第一分區新生大排沿線 9站,建置建國、新生、錦州、
圓山、新長安、民生、長春等站(尚在施作林森、民權站,預定於
今年測試運轉),第一分區管理中心,暫置於中山抽水站前,如第
一分區之測試運轉具成效,則規劃第二期作業,希望抽水站自動化
能減少抽水站愈蓋愈多,人力需求也日益增加的困境,也可掙脫工
會掣肘。
(4)職期輪調:定期輪調,可以培育人才及職務歷練,有分同部門的歷
練及不同部門的歷練20,歷練愈多愈久,工作人員愈為紮實,同時
可增加職務之挑戰性,提振工作精神,亦可防止職務上弊端發生。
(5)減少工作流程:不必要的工作流程,會降低工作效率,浪費工作資
源,故要建立 SOP 減少流程,並使新進者短期內順利執行業務。
(6)減少以工代職:每個工作都有它的功能,如果將工友人力移作辦理
職員事務,原來工友的工作一樣無人執行,對工友不公平,對整體
人力運用亦非良策。
(7)為事擇人:也是降低員額管制帶來壓力的方式之一,一個好的人才,
可以抵數個平庸的人力,故在人員遴選時一定要依業務需要,予以
評選,如模擬處理公文等作法,不可陷於人情致工作難以推動。
三、業務外包問題:
(一)委外服務是時代趨勢:員額不足行政事務又不能延宕,業務委外是
最佳的選擇,工友分非生產性技術工友及普通工友,因單純之業務
已委外服務,機關對多餘人力轉型擔任單純的公文收發或分擔職員
之工作。依《新政府運動》(reinventing government)一書作者
Osborne & Gaebler(1992) 於書中指出,政府在尋求業務外包之
際,仍應擁有自己的機動隊伍,方能及時處理業務,避免受制於私
20 趙其文,85 年版人事行政學,頁 226
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企業。
(二)兼顧同仁權益:委外不是將業務外包而強制資遣員工,委外只是將
具專業性,例行性、大量化的工作委託私企業辦理,以水利處承德
庫房保全工作、高灘地之河濱公園派員清理垃圾、流動廁所等工作,
如因上述工作而僱用一批編制內的工友,一則有員額管制的困境、
再則會增加預算負擔;此外防汛搶險作業,非經常性業務,當豪大
雨及颱風來襲時方需有外包廠商協助抽水及堆沙包,這些工作平日
都不存在,如僱用正式人員亦嫌浪費。
四、延長工時與加班制度問題:
依內政部 74 年 12 月 4 日(74)台內勞字第 3579752 號函「事業單位
實施勞工值日(夜)應行注意事項」指值日夜,為勞工應事業單位要求,
於工作時間外,從事非勞動契約之工作。工會主張,工友無義務值日夜,
但由內政部解釋分析,工友並非無義務值日夜,只是要勞資雙方將值日夜
的權利義務說清楚。水利處抽水站工友值勤時工作內容究竟是與平日上班
無異或有顯著差異,眾說紛紜,以目前的機制是經由勞資協商,單月以 2
小時核發加班費,雙月以 3 小時核發加班費,例假日及休假日則以 4 小時
核發加班費,每次啟閉閘門各發 1 小時加班費,抽水作業則依實際時間核
實發給加班費,另外再給予補休,遇天災來臨時則覈實發給雙倍加班費。
加班費的爭議,源自早期大家把加班費看成待遇的一部分,勞動基準
法及勞工保險條例又把加班費納入平均工資,作為退休金及老年給付的計
算基準,如一個月加班費 6000 元,以勞動基準法和勞工保險條例每人至多
可以 45 個基數計算,退休金及老年給付可各多領 27 萬,合計多領 54 萬,
所以加班費永遠是爭議焦點。就算加班費不納入退休金計算標準,技工一
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個月基本薪資加上加班費,抽水站技工每個月從事單純監視性工作即能月
入 4 萬元,比起書記月入 3 萬元,還有就業市場失業率高達 3.94%21的情形
下,實在可稱優沃的待遇了,工會還要針對加班費等提出爭議,實令人遺
憾。
合法化待遇的標準在那裡,見仁見智,大抵上待遇要(1)責酬相當:
報酬與職務所負的責任大小成正比。日本國家公務員法第 62 條規定:「職
員之俸給,依其職位之職務與責任支給之」22(2)同工同酬 equal pay for
equal job(3)比較原則:J.S. Adams 公平理論(theory of equity)認
為工作滿足感的高低,決定於「他的工作所得 outcome 與工作投入 input
之比率」與「參考人物的工作所得與工作投入之比率」的比較結果。(4)
激勵原則:高低俸間要有差距,以刺激人員努力爭取(5)實惠原則:公務
人員對俸給的注意力,多集中在金錢報酬或現金報酬,忽略實際報酬,即
要參考物價指數。以工友工作內容參酌市場薪資報酬及物價指數,工作又
具有安定度,不必有績效壓力,工友待遇是穩定的,應屬合理的待遇,此
點可由工友進入公職,即不考慮離職之低離職率獲得驗證。
即使工會一再要求提升工作待遇,行政機關待遇終究要依機關整體管
理及法令規定來考量,不會因個人績效良莠而有差異,在無法提高待遇之
情形下,追求工作滿足感也是不錯的轉換,即機關透過奬賞及團體規範的
激勵,如賦予模範工友的獎勵,使工友能運用才能及設備達成工作績效,
進而獲得獎賞而得到工作滿足感。
五、退職年齡及年金問題:
早年未適用勞動基準法前,工友之投保薪資是採固定薪資模式,只有
21 聯合新聞網,96.4.24 22 趙其文,人事行政學,85 年版,頁 297
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依考績晉級加薪而調整,並未考慮加班費等因素,因勞工保險條例與公務
人員保險法不同,公保只用本俸作為投保薪資,完全無爭議,而勞工保險
除以固定薪資投保外,尚有非固定薪資是以近 3 個的平均工資作為投保薪
資,固而能納入平均工資的加班費即成關注焦點。
鑑於投保薪資影響退休老年給付,水利處工會亦陳情要求比照高雄市
政府依所得稅扣繳憑單金額除以 12 作為月投保薪資,我們不去評論高雄市
政府的作法是否違反了勞工保險條例第 14 條,以僱主的角度探討此問題,
任何墊高投保薪資的作法,都會提高政府財政負擔,我們要以全觀的角度
來看待政策執行,不能以照顧同仁的觀點一昧鄉愿的同意給付。
勞動基準法第 53 條:「勞工有左列情形之一者,得自請退休:1.工作
15 年以上年滿 55 歲者。2.工作 25 年以上者。」同法第 54 條:「勞工非有
左列情形之一者,雇主不得強制其退休:1.年滿 60 歲者。2.心神失或身體
殘障不堪勝任工作者。」即工友屆齡退休之年齡上限為 60 歲,現在因老年
人口增加,生育率降低,將來退休年齡有可能像日本一樣到提升到 70 歲。
以目前現況看,勞委會為解決高齡就業問題,除要求進用人員不得限制年
齡外,亦希望修改勞工保險條例,將勞工保險年齡修改為 65 歲。
依蝴蝶效應理論,任何一個政策制訂,均會影響另一項政策,因就業
市場低迷,限定 60 歲退休,現職人員可把職務空出來,由另一個人遞補,
也可引進新血降低失業率。如提升退休年齡至 65 歲,高齡者心理有依託可
減少老人問題及降低社會福利支出,耗體力工作者透過自然淘汰機制,會
自動申請退休。但不可否認的是短期內就業市場的工作機會將減少,在失
業率高的時代,提高退休年齡不宜率爾施行,該政策應於市場經濟活絡時
推動。
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至於年金制乃時代趨勢,行政院勞委會修正「勞工保險條例修正草
案」,勞保將改採年金制,預訂 2009 年與國民年金同步立法實施,屆時勞
保老年給付就像公務人員的月退休金,可以保障勞工退休生活無虞,同時
對身心障礙及勞工遺族均會有所保障,只是要付多少代價才能取得保障,
年金制的設計就十分重要,為求永續經營,健全保險財務基礎及合理費率
都是大家關心的,為免造成財政黑洞,要參考先進國家之社會保險制度妥
善規劃才行。此外中國人的習性,喜歡落袋為安,如勞保要採年金制,一
定要加強宣導及增列網路試算版以便大家選擇。
總之,工友管理宜建構一體適用之管理法則,因工友之設置,係從事
勞務性與事務性之工作,其工作性質、進用條件、職責繁簡與輕重,均不
同於公務人員,且其進用屬僱用性質,與依公務人員任用法規任用之公務
人員有所不同。「員工分制」之二元管理由來已久,早期因特別權力關係之
概念不容挑戰,加上職員與工友之工作內容涇渭分明,二元管理尚不構成
問題,近年因政府預算不足,「地方行政機關組織準則」第 22 條「直轄市
政府之員額總數,除醫院及警察、消防機關之員額外,轄區人口未滿 200
萬人者,不得超過 6500 百人;轄區人口在 200 萬人以上者,不得超過 15400
百人。」致修編請增員額日益困難,適逢事務勞力替代措施推動方案之執
行,許多勞務性工作已委由人力公司承作,主管指派工友擔任原本由書記
所做之收發等工作,以工代職問題在適用事務管理規則之階段,尚不足構
成困擾,惟工友適用勞動基準法後,多了一重的法律變項,打破既有之管
理思維,實宜建構一個工友管理之特別法以為因應
另外,工友管理宜避免產生工作異化,行政部門之管理者,都希
望屬員能做到顧客導向之服務(customer-driven service),但管理
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者卻忽略了「對內部顧客也要像對外部顧客一樣」;當工友面臨業務萎
縮、政府改造(reinventing government)、精簡時,是否有能力接受
他項工作指派,面對新的組織文化(organizational culture)不被
精簡及淘汰,或衍生出組織異化(organization or work alienation)
23現象。工友雖與公務人員同為政府機關受僱者,但無法依升官等考試
或訓練,取得晉升機會,若非其參加國家考試取得任用資格或改以機
要人員進用,勢無法在該職位取得晉升機會,一個穩定但無升遷機會
的工作,除了對工作有高度認同感、具工作滿足感外,在長達近 30 年
的工作生涯中,難免產生壓力與工作倦怠(stress and burnout)24。
23 組織中若干異態現象(如臃腫化、機械化..)造成組織成員工作上反常態行為(如無力感、疏離感…)
即「組織異化」或「工作異化」。(許南雄,2000:98) 24 工作倦怠是壓力症狀的一種獨特型態,常與不妥適的心理情緒有關(Kahn,1978),表現在組織中之離職(turnover)、缺席(absenteeism)、低士氣(low morale)及各種有關個人煩惱的自我報告(self-report)指標上,包括生理枯竭(physical exhaustion)、失眠(insomnia)、酒精與藥物使用量的增加、婚姻與家庭問題之面向上(Maslach & Jackson,1981)。
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第二節 建議
美國著名勞資關係學者約翰鄧洛普(John T. Dunlop)教授在其所著
之「工業關係系統」(Industrial Relations System)曾探討影響勞資關
係之因素,他認為一個勞資關係系統的主要部分有:(1)行動者(actor):
勞工、管理者及政府;(2)外在環境系統,包括生態系統(ecological
system)、政治及法律系統(political and legal system)以及社會系統
(social system);(3)各種不同的轉換過程(a variety of conversion
processes)以及(4)產出(包括實質的及程序的法規),參酌英、美、日
之工會及勞資關係資料顯示,公務部門成立工會應屬可行,但管理階層之
管理方式及思考模式應澈底改變,向官僚體系及特別權力關係說再見,勞
工本身亦應強化勞資倫理,凡事除了本身的利益外,亦應考慮組織目標及
組織發展,畢竟完善的組織及安定的就業環境才是大家共同追求的。
依行政院勞委會「臺灣地區各項勞資爭議概況統計」顯示,國內勞資
爭議事件數為 5,500 多件,較民國 87 年增加了 1,500 多件,增幅達 36.24%,
創 13 年來新高,顯示勞工意識抬頭及事業單位對勞基法之漠視。趙耀東曾
言:「一個機關,如果要工作的有效率,裡面的人或物都需要管理,而想要
管理的好,就必須設法擬出一個符合實際狀的好制度。」
勞基法為國家強制性法律,適用後有四大影響:1.人事成本增加。2.
職業災害補償責任大。3.管理權受到牽制。4.法律危機擴大。為避免勞資
爭議增加,相關法制教育就十分重要,亦應養成勞資倫理觀念,減少紛爭。
綜論工會運作爭取合理待遇,個人有以下的建議:
一、 勞資協商機制與管理問題:
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(一) 爭取工友管理於勞動基準法訂定專章:行政機關工友管理有別
於私企業,行政機關應利用機會,向勞工行政機關表達行政機關
工友管理另訂專章,以別於私企業之管理模式。因工友管理條例
的胎死腹中,即可知要訂定工友管理專門法規,勢所不能,只能
退而期望能在勞動基準法內,依行政機關之特性,另訂專章。這
是條長遠的路,加上任何勞動條件,易放難收,目前只有透過勞
資協商會議,加強機關、工會之溝通,雙方要善用該管道來表達
各自的立場,才能解決問題。
(二) 對工會的建議:依問卷顯示,工會未將勞資協商等資訊充分轉
達給會員知悉,造成會員與工會間的疏離,甚至有工友不知工會
的存在,這個在工會運作上是極大的敗筆。一個和團體成員有隔
閡的組織,只因為法律容許它繼續存在,雖無功能亦可長久存續,
也是一個特異現象。
(三) 對行政機關的建議:工會對機關的要求,一定要以機關整體立
場考量,如迫於工會及民意代表的壓力,而任意應諾,在管理上
將造成極大之後遺症,堅守立場,二元平衡管理,是管理者應為
之舉。
二、合理員額及委外服務問題:
(一)委外服務以不影響工友工作權為前提:
委外服務絕不可裁員,如因委外而裁員,會造成行政機關內的不安
定,要把委外服務認定為彌補人力不足及機具不足,不另新增工友
的選擇,否則勢必引起爭議。
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(二)合理員額管制:
什麼是合理員額,依目前政策,並未就業務執行需要來評定合理員
額,只是由年度預算減少比例方向來控管,為配合此政策,在有限
員額及預算下,要考量工作量將人力配置作良善管理及調度,避免
勞逸不均造成爭議。
三、工友的待遇和老年給付問題:
(一)待遇調整問題:工友的待遇是配合全國軍公教待遇支給標準發給,
要鼓勵久任職務的工友去提升年功俸,雖然是可行,但因俸給調整
涉及員、工二者之平衡性,不可能單獨為工友調整年功俸,宜審慎
為之。
(二)減少以工代職:依水利處機關的工作指派分析,有許多工友的工
作內容,早已超過對工友的要求,如仍僅支付工友的待遇,確實是
讓工友們感到委曲,如要給予特別的補貼又違背了俸給法相關規
定,雖有考績制度可給予肯定,但在現今的考績制度下,也有相當
程度的困難。最好的方法就是回歸原職,避免過度的要求,也可避
免人力資源被濫用。
(三)保險資訊之推廣:有關勞工保險要提高投保年齡及改採年金制等
問題,只見報上一日新聞,卻沒有後續報導,必須要關心個人福利
者才會深入探討。對一個影響勞工朋友權益的議題,勞委會實宜多
加宣導,廣納各方意見,俾將完整的方案提送立法院,否則在立法
院又要歷經漫長研議過程,恐不及在 2009 年實施。個人以為採年金
制確可保障勞工的退休生活,可是要如何擺脫中國人喜歡落袋為安
的心理,還是要拿出可信賴的資料來說服大家。