三民主義學報第 23 期: 2001 年 12 月 . 155 •

學習社會與公務人力發展策略

蔡祈賢女

摘要

學習社會是人類社會的理想，也是新世紀社會建設的願景，更是當前

世界各先進國家教育改革與社會發展的主軸。學習社會是人人終身學習的

社會，每個人學習的權利獲得保障、學習機會開放公平，各種學習管道暢

通連結、學習資源豐裕統整、學習成就獲得認可、學習型組織普通存在、

重視自我導向學習及個人潛能發，是一個人人學習、時時學習、處處學習

的優質社會。學習社會與人力資源發展息息相關，並且相輔相成，在未來

學習社會中，由於政府的施政理念與角色已大幅轉變，兼以我國公務人力

結構在數量、官等、性別、教育程度、年齡、年資、考試及格等方面已有

重大變遷，因此公務人力發展的觀念與策略，亦相隨改弦易轍，並朝下述

方向因應:一、調整政府的角色與功能，建立小而能的政府。二、行政層

級扁平化，設置彈性化。三、政府部門引進市場機制與企業管理的理念。

四、培養勇於任事、前瞻創新的公務文化。五、文官任用管道多元化、彈

性化。六、重視並增加對人力的投資，以提升競爭力。七、運用資訊科技

以提升培訓成效。八、公務組織轉變為學習型組織。以上都是迎應學習社

會的有效策略，惟有如此才能使公務人力資源，發揮積極的效果，為政府

組織提供強勁不絕的動能，為國家的永續發展注入源頭活水。

關鍵詞:學習社會、公務人力資源、人力投資、公務組織、社會建設

女行政院住宅福利委員會主任委員

. 156 • 學習社會與公務人力發展策略 蔡祈賢

The strategies of Civil Service Resource Development & Learning

Society

Abstract Learning Society, a main point of education evolution in many

progressive countries, is not only an ideal modal for human society, but also a

vls lOn of social development. When it comes to learning, the rights are

preserved , the opportunities are open, the resources are abundant, and the

achievements are approved as long as the Learning Organization are prevalent.

Learning is avai1able for everyone, in every moment on everywhere.

Human Resource Development shows high correlated with Learning

Society. With the diverse on the policy and status of government, the

structures of civi1 service change in many ways , such as quantity, grade , sex,

education level , age , experience, qualification, etc. Therefore, the civil service

structures need to be modified as fellow:

1. Regulating the roles and function of government.

2. Making administration flat and adaptive.

3. Introducing the perspective of Market Mechanism and Business

Management.

4. Cultivating responsible and far-seeing atmosphere.

5. Multiplying the employment of civil servant.

6. Emphasis the human resource developmen t.

7. Promoting the use of information technology.

8. Changing civil service organization into learning organization.

There are effective tragedies above for establishing learning society, and

only by doing this the civil service will run functionally with the everlasting

mo tIvIty.

Key words: Learning Society, Human Resource Development, civil

servant, Learning Organization, social development

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宣、削百

在富裕社會、資訊社會、開放社會、高齡社會逐一形成之後，未來的

社會將是何種形貌，值得探討。聯合國教科文組織(UNESCO)曾經邀集世

界各國專家及代表討論，其結論是未來的社會，應該是學習社會(林清江，

民師，頁 22 )。鑑於此，美國於 1983 年即設置卓越教育委員會 (The N ational

Commission or Excellence in Education)提出危機警訊，並開啟卓越教育與

學習社會的理念 1996 年歐洲終身學習年(European Year of Life long

Learning)白皮書更指出，歐洲未來的社會是學習社會;同年，我國行政院

教育改革審議委員會提出的「教育改革總諮議報告書 J '以及民國 87 年教

育部所訂「邁向學習社會」白皮書，均一致指出，現代社會應該是一個學

習的社會(教育部，民 87 '頁 9'"'-'10) ;另外，再審視已開發國家的社會發

展趨勢，益加獲得明證。因此，未來的社會是以學習為中心的社會，學習

社會的建立，將成為延續富裕、科技、資訊、開放與開發社會之基礎。

終身學習社會是人類社會發展的理想，也是新世紀社會建設的願景，

值此世紀交替的關鍵時刻，引領世界潮流趨勢，研擬迎應對策至為重要。

本文將從學習社會的特質與公務人力結構的轉變，探討未來公務人力資源

發展的取向，全文除前言與結語外，將分為五大部分。首先揭示終身學習

時代的來臨;其次剖析學習社會的特質;復次申明學習社會與人力資源發

展的相關;第四分析我國公務人力結構的變遷趨勢;第五歸述學習社會中

公務人力發展的策略。

貳、終身學習時代的來臨

終身學習的理念，古來即有，在早期是先哲先賢的一種嚮往，時至今

日，已成為一項迫切的需求。是人類獲取新知、保持優勢的重要利器;也

是組織生存發展、追求卓越的必要手段;更是促進個人及社會安定成長，

心靈與生活品質提升的殊勝法門。

現代社會由於個人生理壽命延長，知識壽命卻大為縮短，人們必須不

斷學習，才能具備人生不同發展階段所需的知識;資訊與知識爆增，學習

領域擴大，使社會成員竟日面臨不同的資訊，又需予以批判與統整;開放

社會，個人因生涯發展以及參與的需要，必須具備更廣博的知能;富裕社

會形成後，人文關懷的重視，增加第二次教育機會需求。從這些特徵可以

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看出終身學習在現代社會中的需要性。克諾波(c. Knapper)和克羅伯里(A. J.

Cropley)則從變遷的觀點，指出終身學習在現代社會各行各業中的必要

性，其認為現代生活快速變遷，工作環境送變、生產技術進展神速、新產

品激增、行業彼此競爭激烈、變化大，使得最初在學校所接受的教育，可

能無法協助個人應付一生的工作，也不能僅以一技之長為終生職業保障，

必須不斷學習以適應工作領域的急遲變化。 (Knapper & Cropley,1985 ,

p.21-24)

男外由於現代社會中組織變得愈來愈複雜與動態化，使得工作變得更

其學習性(learningful) ，單靠個人的學習已不再足敷需求，必須組織中各階

層的成員均致力於學習的學習型組織，才能脫穎而出，維繫持續不斷的競

爭優勢(Sen阱， 1990 ， p .4)。

綜上，由於政治、經濟、社會、文化的急遲遷變，與技術革命、資訊

爆炸、貿易全球化、地球村形成、國際競爭壓力的衝擊，創造每個人對新

知識與技能殷切的需求，也激發組織需要不斷學習求進的必要性，傳統的

學習觀必須改弦易轍。日本趨勢研判大師界屋太一於其所著〈大變遷的時

代〉一書中指出:處在時代劇變的關頭，最佳的因應方法就是不斷學習新

的事物，把學習當做一種習慣，一種終生的職志。七國(G7)高峰會議在那

不勒斯公報(Naple Communique)也亟力呼籲，經由終生學習文化的創立，

以積極開發人類的潛能(王政彥，民的，頁 243 )。職是，終身學習時代已

然來臨，終身學習是人類因應變遷的根本之道，也是組織超越對手，強化

競爭優勢的基本法則。

參、學習社會的特質

學習社會是一種埋想性、綜合性與發展的未來社會，歷來不少中外學

者對其特質提出見解，各有立論的根據。彼德森(D. A. Peterson)從變遷的

觀點，指出學習社會主要有三種特性: (一)教育機會應儘可能的開放給社

會大是; (二)教育機構應延伸到社區，提供校外課程，並融入社區事務與

間題; (三)廣泛運用各種教學資源，而非僅侷限於教育機構(Perterson， 1983 ,

p.8) 。

薛尼胥(L. Senesh)以學習社會的四大系統說明其主要特質(Senesh，

1991 , p.125~126) :

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(一)學習社會是自動控制系統(cybernetic system) :

主要目標為:1.制定個人行為與工作表現的標準; 2.鼓舞個人在社會

過程中的參與; 3.發展尊重團體的價值系統; 4.幫助個人在生活中培養出

最理想的生產力; 5.倡導知識運用以增進人類福祉; 6.建立一個有益於終

身學習的環境。

(二)學習社會是學習系統(learning system) :

為每個人提供多樣化的學習機會，從不斷學習中增強個人的能力，並

修正不合時宜的教育目標。

(三)學習社會是開放系統(open system) :

能與整個社會環境作有利的交流互動，在面對社會變遷時作出適度的

因應。

(四)學習社會是整合系統(synergetic system):

結合家庭、學校、社會的成果，遠勝於個別努力效果的總和。

近年來國內亦有不少學者，針對其特質提出看法(黃振隆，民的;黃

富順，民 87 ;胡夢鯨，民 87) ，舉林清江的見解來說明，其認為學習社會

具有下列十項特徵(林清江，民 86 '頁 22) :

(一)教育、工作及休閒之間的界限趨向模糊，彼此之間的轉換日趨頻

繁，重要性也日益加強。

(二)回流教育制度全面建立，個人有充分的機會在工作一段時間後，

重返學校接受教育。

(三)多元的學習管道普遍存在，個人有最大幅度的學習管道選擇權利。

(四)個人的學習權，包括學習機會及學習方式的權利，受到充分的保

障。

(五)學校的考試逐漸喪失絕對的意義及價值，個人在某一次考試的失

敗，不會影響其繼續學習的機會。

(六)通才與專才教育的界限日益模糊，再學習的意願態度及能力成為

二者交流的重要關鍵。

(七)自我導向的學習成為個人最重要的學習方法。

(八)個人在學習過程中扮演積極的角色，負起重要的責任，成為學習

成敗的主要關鍵。

(九)人力發展的意義有了根本的改變:從重視人力供求的數量配合，

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輔而重視人性的發展與潛能的充分發展。

(十)無論是政府組織或民間組織，都逐漸成為學習型組織。

綜合中外學者的論見，學習社會的特質，可歸述如下:

一、終身學習的社會

學習社會奠基於終身學習，強調學習是每個人終其一生的過程，在此

社會中，教育、工作及休閒的界線趨向模糊，彼此間的轉換日趨頻繁，回

流教育制度全面建立，個人不應有任何理由終止學習活動，每個人必須不

斷的汲取新知，才能適應發展，是人人終身學習的社會。

二、學習權利獲得充分保障

學習權利的保障是學習社會的重要基礎，個人選擇學習機會及學習方

式的權利，受到充分保障。每一個國民在人生任何一個階段想學習時，均

有充分、適當而均等的機會，提供其學習。范德齊便強調，學習是一種基

本權利而非特權(Van der Zee, 1991 , p.20) 。

三、學習機會開放公平

學習社會乃是屬於每個人的社會，而不是少數人及菁英的社會(Macrae ，

Maguire & Ball , 1997, P.54) ，因此是一個公平開放的社會，各種學習機會

不為少數或特定年齡層的人所獨享，而係秉持社會正義原則，為全體民眾

公平開放，使全民均等分享。即使是對弱勢族群學習機會的增進，也由積

極的發展取代傳統消極的補償。

四、各種學習管道暢通而連結

學習社會中學習的途徑是多元與多樣的，而且各種管道均能充分開

放，銜接暢通，形成有機的學習體系。學習管道的連結，是學習社會的生

機，各種學習管道作密切有機的結合，進而形成網路，才能使學習社會獲

得成長與發展的機會(王政彥，民 87 '頁 33 )。故學習社會就是學習網路，

也是一種「無學習障礙」的社會。

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五、學習資源豐富而統整

豐富的學習資源是形塑與發展學習社會的必要條件，愛德瓦茲 (R.

Edwards)認為學習社會就是學習市場，存在著各式各樣豐富的學習資源，

以滿足所有個人與團體的需要(Edwards ， 1995 , p.58) 。為了開創豐裕的資

源，學習社會必須有效整合各種學習資源，融合正規、非正規與非正式的

教育管道，使各種學習機構相互合作;同時鼓勵民間參與，在公私部門共

襄盛舉下，滿足社會大眾不同的學習需求，並使學習資源獲得最大的效益。

六、學習型組織普遍存在

在學習社會中，學習不僅是生活的內涵，學習行為等於生產行為，學

習是勞力的新型式(Marquardt ， 1998, p.52) 。任何組織沒有學習，就沒有成

就、沒有競爭力，缺乏學習的組織將無法生存。因此，無論是企業機構、

政府機關、民間團體，或是家庭、社區，均逐漸朝向學習型組織發展，並

提供充分的學習機會，教育與非教育機構的界線逐漸模糊。

七、自我導向學習成為最重要的學習方法

終身學習社會也是一個自我導同學習的社會，個己在學習中扮演積極

的角色，負有主動學習的責任與義務，並擔負成敗的關鍵，故每個人應培

養終身學習的習慣與態度，其備自我學習的方法與技巧，激發學習的動機

與意願，主動參與學習，使學習成為日常生活的一部分，成為社會丈化的

內涵。

八、各種的學習成就得到適當的認可

學習社會必須具有認可全民學習成就的制度，其不僅承認各種正規教

育的丈憑與學習，而且有適當的機制，認可經由非正規及非正式教育的習

得與成就，尊重各種知識、技能及經驗的學習，肯定個人在終身學習歷程

中的所有學習成果，使各種學習蓬勃發展並成為永續的活動。

九、注重潛能的充分發展與自我實現

學習社會尊重與激發個人的學習意願，提供充分而均等的學習機會，

使每個人都能按照自己的生涯規劃與學習的興趣、能力及需求，選擇適合

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的學習活動，由於學習領域廣博，經由多變化、多采多姿的不斷學習，使

個人滿足需求，提高工作效能，與社會同時進步，實現生涯目標，不僅充

分發展潛能，更完成自我實現。

十、優質的社會生活

在學習社會中，學習、工作與休閒三者構成一個有意義的循環體系，

個人透過學習，創造有品味的生活;整個社會，尊重人性、注重全人發展、

物質與精神兼籌並重、科技與人丈平衡發展，處處充滿煥發活力與安定祥

和之氣，自然創造高品質的生活。

從學習社會的特質中，可瞭解學習社會的建立，是人類今後在整個文

明發展過程中，亟待努力的一項希望工程。學習社會的實現，更象徵著終

身學習、自我實現與社會發展多種價值的創生(吳明烈，民的，頁的)。

肆、學習社會與人力資源發展

學習社會與人力資源發展，初看是兩個不相關連的理念，惟深入探討

學習社會的涵義、特質與功能，以及分析人力資源發展的意涵、功能與策

略，可以發現兩者在基本哲學觀點、本質、對象、實施策略及目的均有相

當的重疊，而且具有密切關係與相輔相成之效，相同之點分析如下:

一、以學習與發展為本質

學習社會與人力資源發展，三者的本質均為透過學習促進個人的成長

發展 D 學習社會是一個以學習為中心內涵的社會，也是一個為學習而動員

的社會;而人力資源發展的本質，亦在於學習，透過一連串的學習活動，

使人力素質改進、組織績效提升，達到個人與組織發展的目的。

二、強調人性的尊嚴與價值

學習社會與人力資源發展，二者均把人視為萬物的核心，尊重人性、

強調人的價值、維護人的尊嚴;同時充分發展人性，肯定每個人均有其價

值與貢獻，重視個人在社會變遷過程中的創造力。

三、均假定人的潛能有待開發

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學習社會的目的在於開發個人潛能，達成自我的實現;人力資源發展

的目的，就個人言，亦是促使個人潛能的不斷發展，並與組織發展相契合，

故二者的基本假定均係人類潛能尚待充分發展。

四、實施方式相似

人力資源發展在不同的國家、不同的發展階段，其所採取的方法或策

略，儘管會有所不同，但其基本的內涵仍是訓練、教育與發展;而此三者

的本質是學習與成長，都是學習社會的實施方式之一，故兩者之實施方式

相似。

五、發展的目的相同

不管是個人的發展、組織的發展、生涯的發展，都是人力資源發展與

學習社會所要達成的目標，因此活絡人力資源發展，也是邁向學習社會約

有效途徑之一。

六、興起的背景相同

學習社會與人力資源發展，都源於因應變遷的思想，新世紀競爭環境

轉變急遷，高科技發展突飛猛進，只有不斷地學習，以迎應多變社會所帶

來的挑戰，兩者均融合了人文關懷與因應變遷兩種思想的論點。

從以上的分析可知，人力資源發展與學習社會二者關係密切，相輔相

成。確切的說:人力資源發展是邁向學習社會的具體途徑;而學習社會目

標的實現，更是人力資源發展的極致。不過人力資源發展係從個人觀點著

眼，尋求個人與組織的發展;而學習社會則係從社會變遷的角度著眼，指

出社會發展的階段，兩者出發點不同。再則，學習社會所涉及的層面較廣，

幾乎社會上所有的成員、組織、機構與團體均涵蓋在內;而人力資源發展

則從企業或組織的層面著眼，尤指與工作有關的知能、態度的獲得而言;

再次，促進學習社會的途徑是多元的，而達成人力資源發展的途徑則較狹

窄、較其體，這些是二者相異之處。

伍、我國現行公務人力結構分析

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學習不止、精進不息係人力資源發展的關鍵，學習社會將促成人力資

源的整體開發，而人力資源發展的策略與方法也與人力結構息息相關。例

如人力質量的改變與科技資訊的運用，均將影響人力培訓需求與方式，公

務人力教育水準提升後，接受高等教育的公務人員，可能要求更多的訓練

進修及較大的工作裁量權;女性公務人員增多，人事管理的策略必須作相

對的調適;技術替代人力、辦公室自動化，亦使公務人力資源發展的內容

與重點變更。因此在探究學習社會中公務人力發展策略前，宜先分析我國

公務人力結構的變遷趨勢，以作為未來設計人事制度時，提供一個新的思

考方向。探討我國公務人力結構變化趨勢，可從公務人員數量、官等、性

別、教育程度、年齡、年資、考試及格狀況等七個面向來審視，謹以銓敘

部九十年六月編印(中華民國八十九年銓敘統計年報) ，所提供的數據加以

分析。

一、公務人員數

民國八十九底全國公務人員共計 602 ， 407 人，中央各機關 300 ， 502 人

佔 49.88% '地方各機關 301.905 人佔 50.12% ;依機關性質分，以行政

301 ， 905 人占 50.12%為最多，各級公立學校 240 ， 780 人占 37.97%次之，

交通事業機構占 14.43%' 生產事業機構占 4.51% '金融事業機構占 3.71

%。

又從另一角度分析，即探討最近十年來我國公務人員人數增長情形，

民國八十年我國公務人員數占總人口的 2.54% '至民國八十九年為 2.7% '

顯示十年來我國公務人員仍逐年些微遞增。

二、公務人員官等

民國八十九年底，行政機關公務人員之官等結構，政務人員 323 人占

0.05%'簡任 11 ， 874 人占 1.97% '荐任 176 ， 850 人占 29.36%' 委任 179 ， 620

人占 29.81 %。政務人員有 73 .67%服務於中央機關， 26.33%服務於地方

機關;簡任人員在中央機關服務者占 81.4% '在地方機關僅 18.6% :荐任

人員在中央機關有 40.05% '在地方機關有 59.95% ;委任以下人員在中央

機關服務者有 33.5% '在地方機關服務有 66.5% 。

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以上數據顯示簡任以上人員在中央機關服務者居絕大多數，荐任及委

任人員以在地方機關服務者居多數。此因我國公務人員官等、職等設置標

準，一向考量機關層次與業務性質之原則所致。

三、公務人員性別

民國八十九年底全國公務人員中，男性 352 ， 281 人，占 58.48% '女

性 250 ， 126 人占 4 1. 52% 。近十年女性公務人員人數大幅成長，民國八十

年女性公務人員之比率為 35.94% '至八十九年已提升至 41.52% :男性公

務人員則由 64.06%降至 58.48% '十年來女性公務人員提升 5.58% 。

就機關性質言，八十九年底女性從事工作以在公立各級學校居多占

54.44% '行政機關 32.11%次之，交通事業機構 7.17% '金融事業機構

4.74% '生產事業機構最少占 1.54% 。

而近十年來女性公務人員擔任中高級職務之百分比亦顯著提升，政務

人員由八十年的 3.89% '提升至八十九年的 10.52%: 簡任人員由 4.21%

提升至 13.08% '荐任人員則由 23.05% '更大幅提昇至 34.56% 。

四、公務人員教育程度

民國八十九年底全國公務人員教育程度結構，研究所占 8.57% '大學

占 41.68% '專科占 26.98% '總計公務人員具大專以上教育程度已高達

77.33% '較七十年底之 52.33% '提升 24.9 個百分點，顯示公務人員素

質已顯著提升。

如僅就行政機關分析，具大專以上教育程度百分比，八十九年底較七

十年底提升 32.12 個百分點，其中以專科成長最多，顯示二十年來行政機

關公務人員素質已大幅提升。

五、公務人員年齡

民國八十九年底全國公務人員年齡結構，以 30- 39 歲占 33.93%為最

多，的-49 歲占 33.21 %次之， 29 歲以下占 13.54%再次之。近年來之年

齡結構， 50 歲以上所占百分比已逐年降低，顯示公務人員以青壯年為主。

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如僅就行政機關年齡結構分析，二十年前 50 歲以上所占百分比高達三分之

一，如今卻僅占 14.86% '如與全國公務人員比較，行政機關之新陳代謝

顯然較快。

八十九年底行政機關公務人員約有 54.29%係未滿四十歲，在各機關

中最為年輕，平均年齡僅 39.87 歲，金融事業機構 41.87 歲次之，而以生

產事業機構 48.73 歲較為老化，其五十歲以上所占百分比竟高達 44.44% ' 因此宜鼓勵分齡退休以注入新血，並加速民營化，俾提升競爭力。

六、公務人員年資

民國八十九年底全國公務人員年資結構，以 10-14 年為最多， 18.55 %為最多， 5 年以下占 17.66% '的一 19 年占 16.01% ' 6-9 年占 15.57

% '20-24 年占 13.17%' 隨著公務人員逐漸年輕化，任職 25 年以上所占

比率，已較二十年前大幅降低。如僅就行政機關分析，任職 5 年以下所占

百分比，自七十年起即大幅增加，至八十九年底已高達 17.77% '相對的

任職 25 年以上所占百分比，則降至僅占 12.68% 。

八十九年底全國公務人員平均年資為 15.95 年，各機關中以行政機關

14.41 年最低，其次為各級公立學校 15.96 年，金融事業機構的 .96 年，

交通事業機構 19.68 年，生產事業機構 24.22 年為最高。再檢視平均年資

最高的生產事業，任職 20-24 年占 22.07% '任職 25 年以上占 45.46% ' 二者併計即服務 20 年以上者占其他機關高出甚多，顯示生產事業機構亟宜

注入新血。

七、公務人員考試及格狀況

八十九年年底全國公務人員中依考試及格任用已占 55.53% '較七十

年底提升 17.71 個百分點，各類機關中，依考試及格任用的百分比，以交

通事業機構占 92.72 為最高，行政機關 82.8%次之(其中政務人員、機要

人員、雇員、比照警佐待遇人員、派用人員等，均不須經由考試及格任用) ,

金融事業機構 75.33% '生產事業機構 37.87% '各級公立學校 12.18%為

最低。

八十九年底各官等依考試及格任用百分比:政務人員 39.32% (政務

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人員雖不須經由考試任用，惟多數曾經考試及格任用) ，簡任 77.24% '薦

任 82.66% '委任 77.54% 。另中央各部會簡任十二職等以上司處署局長計

337 人，經各種國家考試及格者 311 人，占 92.28% '連同政務人員併計，

可以發現目前掌握國家決策的菁英，有 77.96%是經由國家考試進入政府

部門服務(許水德，民 87 '頁的)。

就以上公務人力結構分析，我國公務人員近幾年來的成長已漸趨緩

和;公務人力密度與韓國相近，較日本偏低;其官等分布高職等在中央機

關居多，委任人員在地方服務者多;整體公務人力的男性人數雖比女性人

數多，但過去二十年來，女性成長率為男性的 4.74 倍;公務人力的教育程

度日漸提高，年齡則日益年輕化，隨著公務人員逐漸年輕化，故其任職年

資亦大幅降低;但政府部門經過考試用人則大幅提升，在行政機關方面已

逾八成，即使是不須經由考試任用的政務官，亦有近五成是經由考試及格

出身，簡任行政主管有七成四經考試及格任用，由此顯示考試已為國家社

會羅致豐沛而優秀的人力;尤其是負責主導政策的高階交官菁英，大多係

都經由考試揀選與歷練而來，更突顯考試取才在我國推動政治民主化與創

造經濟奇蹟過程中，已發揮穩定與進步的積極貢獻。

陸、公務人力發展的策略

佛斯(J. Vos) 與戴頓 (G. Dryden) 在學習革命(The Learning Revolution)一書開宗明義指出:這個世界正急速邁向一個全面轉變的歷史

轉折點，舉凡即時通訊的資訊時代、經濟無國界的世界、改變的工作型態、

大腦時代的來臨、團隊合作型的組織、新的服務型社會、學習不止的學習

社會... ...等，都將成為塑造明日世界的大趨勢。面對這種邊變，各國政府

都針對其國情與需要進行跨世紀的改革與因應，並提出新的展布鴻圖。例

如美國聯邦政府之全國績效評鑑報告(Report of National Performance

Review) 、英國的續階計畫 (The Nex t Steps Program) 、加拿大的公共服務

2000 計畫 (Public service 2000) 、日本的行政改革運動、澳洲的文官改革、紐西蘭的政府再造、新加坡的邁向二十一世紀公共服務革新運動，以

及我國的政府再造... ...等均積極展開。全球政府再造風潮蔚然形成，並將

大刀闊斧地對政府的角色與定位、政府部門的組織制度，以及公務人力發

展策略進行重大改革。

美國歐斯本 (D. Osborne) 與蓋伯勒(T. Gaebler) 二人在新政府運動

. 168 • 學習社會與公務人力發展策略 蔡祈賢

(Reinventing Government)一書中即揭示，企業化政府 (Entrepreneuial

Government)是各國現代化政府追求下邁進的目標，並稱這種政府是由目標

使命所導引，而不是由法令規章所驅使;不以「投入」來評估部門績效，

而以「產出」加以評估;它們視人民為顧客，提供多種服務供選擇;它們

著重市場機能的運作，而不是官僚體系;不僅著重提供公共服務，也重視

引導所有公私部門共同解決社會問題(劉毓玲譯，民 82 '頁 28 )。質言之，

政府的施政理念與角色已轉變，係扮演「引導領航 J' 而非「單獨操漿划行 J'

是一種「催化劑」和「促進劑」。

若再深入分析各先進國家政府再造之改革方案，亦可發現，鼓勵社區自力

發展、實施地方分權、簡化行政程序、組織重整，鬆綁法令、顧客導向、

提升服務品質、向下授權、開源節流、民營化、精簡員額、強調績效評估、

行政透明公開、廉能政府、注重人力資源發展等，是各國政府再造與公務

人力改造的重要對策， (江明修，民 87 '頁 161 一 162 )。

再進一步檢視近年來中外學者對政府再造所強調的策略與重點，亦可

歸納為以下十五項: (一)鼓勵社區自力發展; (二)非營利社區自力發展; (三)

強調公民參與; (四)開源節流; (五)強調市場機能與競爭; (六)民營化; (七)

充分授權; (八)以顧客為導向; (九)以目標、任務為導向; (十)採取全面

品質管制; (十一)政府體制重組; (十二)簡化行政程序; (十三)預算、法

規鬆綁; (十四)改變組織文化; (十五)重新建立客觀績效評估標準(江明

修，民 87 '其 143-145) 。

政府再造的意義是在公務人力體系中，透過具體有效的變遷策略，以及引

進企業管理的精神與方法，使行政部門從文化面、任務面、結構面以及程

序面重新改造。面對世界各國再造的趨勢與新千禧年所帶來的挑戰，公務

人力發展的觀念與策略，亦相隨改弦調適，在觀念方面，以下列的轉變最

為顯著:

(一)將人力視為資產，係競爭優勢之所在，而不是成本。

(二)人力資源發展成為組織變革的主要工具。

(三)在人員管理上強調適才性，組織與成員的關係，由雇用、控制轉

為管理、投資的依存關係。

(四)體認變革是經常性的，必須加以管理，而不是一樁樁危機的應付。

(五)建立以顧客為導向，取代以員工為導向的服務觀念。

(六)組織結構應依組織特性加以設計運用，並趨向扁平(f lat)、彈性

與團體取向。

(七)學習取代過去以訓練為主要的概念，不斷學習是導致成功的投

三民主義學報第 23 期: 2001 年 12 月 . 169.

資，而不是應予降低的成本。

(八)團隊合作替代以個人為主的組織文化，推動建立組織願景與使

命，以凝聚群力。

在策略方面，林清江(民 86 '頁 23 - 25) 就指出，在學習社會中，不

僅教育結構有所改變，公務人力的發展策略也有相當程度的更張:

(一)公務人力數量的發展受市場機制及工作成效的影響。

(二)追求公務人力的卓越化，並形成全面的品質管理制度。

(三)人力資源管理的觀念逐漸取代人事管理的觀念。

(四)公務人力與其他行業競爭起用優秀人才，並形成交流的管道。

(五)保障公務人員的終身學習權，以充分發展其潛能。

(六)讓公務組織成為學習型組織，以激發成員的學習動機及潛能。

(七)建立多元的公務人員訓練與進修管道。

(八)從事有效的人性管理，以建立高奉獻的組織。

(九)藉個人發展及組織文化變遷改進政府行政。

綜上，面對風起雲湧的政府再造風潮、全球競爭環境的強力挑戰與學

習社會來臨的激盪，公務人力發展，不僅在觀念上轉變，在實施策略方面，

亦改弦更張，並循下述方向因應調整。

一、調整政府的角色與功能，建立小而能、高效率政府

在福利國家、大有為政府的影響下，多年來政府組織的員額規模過度

膨脹，且疊床架屋，人事經費日益沈重，加上社會福利支出的不斷擴張，

政府已面臨無足夠財力從事民眾迫切需要建設的窘境。於是紛紛改革，一

方面要能針對外在環境「快速變遷」、「高度競爭」的特性加以回應;男方

面對市場機制所展現的效能加以肯定，講究的是小而能的政府。不僅政府

功能轉型，其所扮演無所不為的角色，亦轉變為有所為與有所不為。有所

為是指公權力的執行;有所不為乃委託民間經營，亦即政府多利用民間資

源，並扮演規劃、指導、監督、支援和仲裁的角色，自己少操漿、多鼓勵，

導引民間參與。

因為組織功能與角色的改變，各國均朝小而能、小而精的政府邁進，

因此，組織精簡與員額調整亦是各國政府改造的重點，紐西蘭的政府再造，

使中央部會減為 38 個，公共政府部門人數由 1984 年的 8.8 萬人，降為 1993

. 170 . 學習社會與公務人力發展策略 蔡祈賢

年的 3.6 萬人;英國由 1986 年的 60 萬人裁減為 1997 年的 47 萬 5 千人;

加拿大政府部會由 38 個部會減少為 23 個，公務員額由 22.5 萬在 4 年內減

少 5 萬人(江丙坤，民 87 '頁的)。調整組織與精簡員額，使政府真有企

業精神，並成為小而能、小而強、高效率的政府。

二、行政層級扁平化、設置彈性化、行政組織員額受市場機制與工作效

能的影響

為提高行政效率必先減少行政層級，簡化流程，注重分層負責，因此

組織架構重組朝扁平化發展，同時各機關的規模適中化，設置調整賦予更

大的彈性，以利隨業務消長而調整，避免過度僵化無法因應實需。

公務人力數量的多寡不是絕對的，不是預定的，也不是主觀隨意確定，

而是受市場機制及工作成效所影響。政府的事若民間可以做，就將之釋放

給民間參與，可採公辦民營方式，或委託民間辦理，或採民營化方式，將

不其績效之公營事業交由民間經營。政府一方面加速調整角色，一方面積

極釋出公共事務經營權，並獎勵民間投資，充分運用民間充沛的活力與效

能，以提升行政效率。另有關公務人力的配置，依循市場中心人力資源管

理法則，注重服務功能的發揮與成效的獲得。

三、政府部門引進企業管理的理念，並形成全面品質管制

企業化政府的主要內涵，係政府公共部門以企業化管理方式及企業精

神來經營，打破舊觀念時時以新方法來運用資源，以加強效能與效率，連

到提升服務品質的目的。今日進步的組織能夠發揮振衰起弊的功能，大部

分歸功於企業管理的成功，企業化管理的主要作為包括，重視成本效益、

強化服務品質、顧客導向、有效溝通、服務行銷。企業精神則是企業家具

備創新的精神與能力，配合產業與競爭環境，適時而有效的調整策略、流

程、科技、組織、員工、文化等要項，以因應市場的需求和挑戰。

政府的公共服務要注入企業精神，就是要以人民的需求為依歸，重視

服務品質與營運成本，以服務對象的滿意度為績效的指標。欲建立民眾及

績效導向的政府服務管理，需要依賴卓越化的公務人力與全面的品質管理

才能實現。配合未來政府功能與角色轉變，公務人員要以新的思維與作風，

來改變既有的觀念與作法，不斷超越自己，使個人與團隊的成長，促進公

三民主義學報第 23 期: 2001 年 12 月 ﹒ 17卜

務人力卓越化;同時在小而精的政府中，注重人力與績效管理，並形成全

面的品質管理制度，二者相輔相成發揮協力效果，才能建立現代化及具有

競爭力的政府。

四、公共服務跳脫集權管制的心態，培養勇於任事、前膽創新的公務文

化

組織的變革涉及策略、結構、科技與人員四大領域，其中人的因素是

影響組織變革成敗的重要因素，而成員的觀念與作為則叉深受組織文化的

影響，故組織文化是促進組織變革的根本動力，因此塑建適宜的組織文化，

是推動政府再造的重要課題。

當公共服務的理念未隨政府體制的變革而調整，仍存留集權與管制的心

態，則必形成公務人力心態保守，遇事嚴格解釋法令，沒有擔當負責、層

層請示，此種行政作為與組織文化缺乏效率與競爭的機能，亟宜破除。欲

求政府再造成功，必須從公務人員的心靈改革做起，培養責任心與榮譽感，

注重參與，秉持民意至上的理念，加強業務與規章變革，鬆綁管制法令，

強化分層負責與授權，塑建興利重於防弊的觀念，掃除公務人員圖利罪之

陰影;鼓勵勇於創新改變的作為，擴大對創新技術方法者、做事表現積極

者、以及提高工作效能的單位與個人，給予最大的肯定與讚詐，以熱誠負

責、前膽創新的組織文化，來建立適切的公務文化，形成政府再造成功的

利基。

五、文官任用管道多元化、彈性化

面對科技資訊的急邊發展，社會脈動多元的變化趨勢及各種新的挑戰

和壓力，公務人力一再暴露缺乏因應用人需求適應變遷之彈性。為加強政

府再造，全球較具競爭力之先進國家，都積極進行公務人力改造，其革新

重點包括鬆綁法令、加強政府與民間人才交流、靈活機關用人等措施。為

吸引社會各界優秀人才投入文官體系，也為使某些特殊性機關能晉用所需

專才，各國均檢討現制以更多元的途徑來吸納社會菁英;同時努力建構合

乎時代潮流的激勵制度，讓有能力之專業人才投身為民服務的政府團隊，

以建立一個中立性、專業性、活力十足的文官體制。

英國除亟力裁減丈官人數外，更以企業化經營方式，提升機關的效率

與效能，例如 1996 年至 1997 年，文官體制外人才進入高級文官體系，占

. 172 • 學習社會與公務人力發展策略 蔡祈賢

百分之六十九，顯然已大量吸引優秀管理人才，進入文官體系，達到用人

唯才目標(林清江等，民 87 '頁 12 )。我國於民國八十五年舉行國家發展

會議，在經濟發展議題方面，亦建議改革丈官體制、公務人員之任用應採

考試方式多元化、職位分類彈性化、人事法規鬆綁促進政府與民間機構人

才交流、增進行政機關之用人彈性。

六、「人財」是提升競爭力的主要資源，未來對人力的投資，將持續增

加。

著名的諾貝爾經濟學者梭羅 (Lester C. Thurow)指出:廿一世紀是人

力資本的世紀，競爭的關鍵是教育、技術與知識。換言之，人力資源已成

為組織最重要的資產，它已取代了其他資源，成為資訊知識時代國家競爭

力的致勝關鍵資源。面對廿一世紀，工作所需知能將不斷提升，真正的核

心競爭能力，不在於產品或技術，而是在該組織內的人也(石滋宜， 1996 ' 頁 18 )。

惟在持續變革的環境下，人力資源不僅無法儲存保留，且有折舊及消

耗的困擾，如不加以培育，其價值可能流失，同時人力資源老化，亦將減

損其創造的價值，甚至成為組織的包袱債務。為維持人力資源的品質與價

值，強化因應與開創變局的能力，以確保人力資源所能帶來的貢獻，各公

私機構無不致力於人力資源發展與管理，期盼透過人力資源相關活動與業

務，提供員工必要的學習與成長機會，以活化人力資源，適應快速變遷的

需求，並開創組織發展的契機。

根據統計，人力資源發展近年來已成為全世界服務業中成長最快速的

行業之一，以美國「訓練」雜誌(Training)及「訓練與發展」雜誌(Training

and Deve 1 opmen t) ，歷年所作大規模調查的資料顯示，即使面臨經濟不景氣，訓練經費仍有增無減。二者均指出 1996 年數十個公私機構的正式訓練

經費已達五百多億(游玉梅，民 86 '頁 126 )。可見該國公私機構對訓練的

重視，也說明了人力資源的提昇，已成為組織的競爭優勢，人力培訓也將

成為一龐大的投資事業。

七、公務人力培訓主要來自工作中的訓練，同時資訊科技使訓練方式產

生重大變革

三民主義學報第 23 期: 2001 年 12 月 . 173 •

人力資源專家傑可比斯(R. Jacobs)指出:多數員工工作上所用的知識

與技能，百分之八十是得自於各種型態的工作中訓練。卡爾 (C. Carr)也指

出，百分之九十以上的學習不是在正式訓練上發生，訓練只能提供工作所

需知能，但不會使員工運用之(游玉梅，民 87 '其 38 )。由於工作外訓練

所學常難以移轉，且與工作的關連性叉不確定，工作中訓練愈來愈受重視，

各機關紛紛透過工作輪調、職務代理、團隊運作、參與管理、專案工作指

派、成立讀書會、品質圈、舉辦工作研究發表會、業務研討分享會、制訂

作業手冊及指導提案等方式，形塑學習環境，讓員工從工作中歷練成長，

並活絡工作環境，提升組織績效。

由於資訊與通訊科技的推陳出新，衍生許多在學習上的新應用，也帶

來革命性的影響。有些人力資源發展部門，已運用新學習科技使組織可依

員工工作所需，選擇合適的工具，以最快速有效及安全的方式，讓員工及

時習得工作所需知能。舉例而言，安德森顧問公司 (Anderson Consu1 t ing)

曾以個人電腦為學習平台，提供及時隨選(just in time/on demand)學習環境，而見員工學習情況進行線上指導評估，所需訓練時數由六十五小時降

為四十小時，使訓練費每年節省一千萬美元以上(游玉梅，民 87 '頁 39 )。

以美國訓練與發展協會調查統計資料顯示，從 1995 至 1996 年間，在

傳統教室辦理的訓練，已由百分之七十八降至百分之六十九，即約有五十

億美金的訓練費用，是用在多媒體光碟、遠距教學與電腦等輔助訓練上(游

玉梅，民 87 '頁 39 - 40) 。這些資訊科技將顛覆傳統的訓練方式，使學習

更有效且便利，學習技法趨向多元，學習過程亦趨多樣性，並將工作與學

習結合，突破學習的時空及心理障礙，讓學習走向高效率、快速與低成本。

八、公務組織轉變為學習型組織，終身學習是個保持競爭優勢的重要策

略

在快速變動環境下，工業社會控制導向的傳統官僚組織，將無法具有

應變能力，更缺乏實現員工遠大願景及自創未來需求的能力，為適應未來

知識社會的需求，所有組織將轉變為學習型組織才能生存發展。

公務機關亦將在人力資源管理協助下轉為學習型組織，這是全面提升

公務人力水準'獲致優異工作績效的不二法門。聖吉 (P. M. Senge)曾說:

未來真正出色的組織，將是能夠設法使各階層人員全心投入，並有能力不

. 174 • 學習社會與公務人力發展策略 蔡祈賢

斷學習的組織(Sen肘， 1995 , p. 19) ;彼得杜拉克 (P. Drucker)也指出，在

競爭激烈而快速變遷的世界裡，只有學習型組織才能生存發展(游玉梅，

民 87 '頁 42 )。

在未來社會中，學習將是組織的核心概念，沒有學習就沒有成就，沒

有學習就沒有競爭力，經驗不再是萬靈丹，組織與員工為求生存，惟有不

斷學習，因此人力資源發展上，將以學習取代訓練。政府部門如果不再學

習，很快就不能發揮功能，喪失存在的價值。因此鼓勵員工不斷追求新知

極為必要，而公務人員的主動學習與終身學習是提高工作績效的重要前

提，也是公務人力資源發展的關鍵，更是組織與個人保持競爭優勢的主要

策略。

梁、結語

終身學習社會是一個人人為學習而動員的社會，整個社會的主要核心

就是學習;而公務人力資源發展的過程，也是一種學習成長的歷程，二者

其有相同的本質與內涵，並互為重要基礎、相輔相成。在學習社會中政府

的施政理念與角色已大幅轉變，因此，公務人力發展的觀念與策略，亦相

隨改弦更張。調整政府的功能與組織、行政層級扁平化、引進市場機制與

企業管理的理念、形塑任事前膽的公務文化、文官任用多元彈性化，持續

增加人力的投資、運用科技提升培訓效果、公務組織轉變為學習型組織，

都是重要而有效的策略。惟有如此公務人力資源發展，才能發揮積極的功

能，為政府組織系統提供強勁不絕的動能，更為提升國家競爭力與永續發

展，注入源頭活水。

三民主義學報第 23 期: 2001 年 12 月 . 175 •

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